Ειδική έκθεση αριθ. 4/2000

σχετικά με τις δράσεις αποκατάστασης υπέρ των κρατών της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (ΑΚΕ) ως μέσο για την προετοιμασία της παροχής συμβατικής αναπτυξιακής βοήθειας συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(σύμφωνα με το άρθρο 248, παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2000/C 113/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Περιληψη

Το 1993 θεσπίστηκε μια βασική αρχή για την αποκατάσταση χωρών που εξέρχονται από εμπόλεμη κατάσταση ή φυσικές καταστροφές. Η αποκατάσταση πρέπει να αποτελεί μια γέφυρα μεταξύ της ανθρωπιστικής βοήθειας και της συμβατικής μακροπρόθεσμης αναπτυξιακής βοήθειας. Η διευκόλυνση που προοριζόταν ως προσωρινή, κατέστη σχεδόν μόνιμη καθώς οι δράσεις ήταν πολύ περισσότερο χρονοβόρες από το αναμενόμενο. Στα τέλη του 1998, οι αποφάσεις στο πλαίσιο του συνόλου των προγραμμάτων που χρηματοδοτούνταν από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΤΑ) και τον προϋπολογισμό ανέρχονταν σε 1065 εκατ. ECU. Οι πληρωμές ανέρχονταν μόνο σε 486 εκατ. ECU, γεγονός που υποδηλώνει καθυστέρηση κατά την υλοποίηση.

Παρόλο που οι δράσεις αποκατάστασης έχουν αποφέρει ορισμένα υλικά αποτελέσματα, τόσο οι συνολικές επιπτώσεις όσο και οι επιπτώσεις σε επίπεδο δικαιούχων χωρών παραμένουν άγνωστες, είτε επειδή δεν υπήρχαν διαθέσιμες πλήρεις πληροφορίες σχετικά με τα επιτεύγματα είτε διότι οι στόχοι των δράσεων σε πολλές περιπτώσεις δεν ήταν σαφώς καθορισμένοι.

Γενικά, ο προγραμματισμός και ο σχεδιασμός δεν υπήρξε αποτέλεσμα μιας προσεκτικής εξέτασης των αναγκών και των δυνατοτήτων των δράσεων αποκατάστασης. Σε ορισμένες χώρες, οι δράσεις αποκατάστασης ξεκίνησαν τη στιγμή που δεν πληρούνταν ακόμη η προϋπόθεση της σχετικής σταθερότητας. Κατά συνέπεια, δεν ήταν διασφαλισμένη η βιωσιμότητα των δράσεων. Συχνά οι δράσεις αποτελούσαν συνέχιση υφιστάμενων δράσεων ανθρωπιστικής βοήθειας. Παρόλο που αυτές οι δράσεις είχαν τη δική τους αξία, δεν ήταν πάντοτε σαφές σε ποιο βαθμό οι δράσεις αποκατάστασης διέφεραν από την ανθρωπιστική βοήθεια.

Ο συντονισμός των προγραμμάτων και των δράσεων αποκατάστασης με άλλους χορηγούς βοήθειας (κράτη μέλη, Ηνωμένα Έθνη) περιοριζόταν κυρίως στην ανταλλαγή πληροφοριών. Αν και το περιεχόμενο ενός τέτοιου συντονισμού είναι σε κάποιο βαθμό πέραν του ελέγχου της Επιτροπής, η Επιτροπή όφειλε να εξασφαλίσει στενότερο συντονισμό μεταξύ των υπηρεσιών της.

Οι δραστηριότητες παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων ήταν ανεπαρκείς. Κατά την υλοποίηση κάθε δράσης, ήταν σχεδόν αδύνατη η παρακολούθηση της προόδου βάσει της υποβολής εκθέσεων σχετικά με τις δραστηριότητες και τις δαπάνες. Συνεπώς, ήταν εξαιρετικά δύσκολο για τις αντιπροσωπείες να παρεμβαίνουν ενεργά στη διαδικασία. Η κατάσταση αυτή επιδεινωνόταν από το γεγονός ότι οι αντιπροσωπείες δεν διέθεταν επαρκές προσωπικό για την αντιμετώπιση του πρόσθετου φόρτου εργασίας που προκύπτει από τις δράσεις αποκατάστασης.

Παρά τις περιορισμένες διαθέσιμες πληροφορίες, η Επιτροπή οφείλει να διενεργήσει μια εις βάθος αξιολόγηση βάσει της μέχρι σήμερα εμπειρίας που αποκόμισε από τη λειτουργία του μέσου αποκατάστασης, προκειμένου να αποφασίσει κατά πόσον και με ποια μορφή θα πρέπει να συνεχιστούν τα προγράμματα αποκατάστασης.

Εισαγωγη

Ιστορικό

1. Το 1993, στον απόηχο των συγκρούσεων στην Αιθιοπία, την Ερυθραία, τη Μοζαμβίκη, την Αγκόλα και τη Σομαλία, δημιουργήθηκε ένα ειδικό μέσο προκειμένου να συνδράμει στην αποκατάσταση αυτών των χωρών. Σε μεταγενέστερο στάδιο συμπεριλήφθηκαν στο πρόγραμμα και άλλες χώρες (βλέπε σημείο 16).

2. Η αποκατάσταση στο πλαίσιο της αναπτυξιακής βοήθειας έχει οριστεί ως το ενδιάμεσο στάδιο μεταξύ μιας κατάστασης έκτακτης ανάγκης ή καταστροφής και μιας κατάστασης σταθερότητας στην οποία μπορούν να αναληφθούν συμβατικά προγραμματισμένες, μακροπρόθεσμες αναπτυξιακές δραστηριότητες. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ένα πρόγραμμα αποκατάστασης αποτελεί "σύνδεσμο μεταξύ της ανθρωπιστικής βοήθειας και της ανάληψης των προγραμμάτων για τη στήριξη της μακροπρόθεσμης ανάπτυξης, όσον αφορά τις αναπτυσσόμενες χώρες που εξέρχονται από κρίση ή εμπόλεμη κατάσταση ή των οποίων η οικονομία έχει θιγεί σοβαρά από διάφορους άλλους παράγοντες"(1).

3. Προγράμματα αποκατάστασης έχουν επίσης εκτελεστεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση πριν από το 1993 στο πλαίσιο της σύμβασης Λομέ, αλλά η αρχή της αποκατάστασης απέκτησε το δικό της πλαίσιο μόλις το 1993, ενώ το 1994 εντάχθηκαν επίσης στον γενικό προϋπολογισμό ειδικές προβλέψεις. Η νέα αρχή θεσπίστηκε στο πλαίσιο της λεγόμενης "Ειδικής Πρωτοβουλίας για την Αφρική (ΕΠΑ)"(2).

4. Το πρόγραμμα ξεκίνησε στις 25 Μαΐου 1993, ημερομηνία των συμπερασμάτων του Συμβουλίου, και συνεχίζεται ακόμη και σήμερα. Με το ψήφισμα της 4ης Νοεμβρίου 1993(3), το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε την ανακοίνωση της Επιτροπής στο σύνολό της. Στα τέλη του Δεκεμβρίου 1998, οι αποφάσεις στο πλαίσιο του συνόλου των προγραμμάτων της ΕΠΑ ανέρχονταν σε 1065 εκατ. ECU [τόσο από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΤΑ) όσο και από τον προϋπολογισμό]. Οι μέχρι τότε πληρωμές περιορίζονται μόνο σε 486 εκατ. ECU, υποδηλώνοντας μια πολύ αργή πρόοδο σε σύγκριση με την αναμενόμενη ταχεία υλοποίηση. Η χρηματοοικονομική κατάσταση συνοψίζεται στους Πίνακες I και II.

Πίνακας I

Αποφάσεις και πληρωμές στο πλαίσιο του ΕΤΑ και του προϋπολογισμού κατά χώρα

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πίνακας II

Αποφάσεις και πληρωμές στο πλαίσιο του ΕΤΑ και του προϋπολογισμού κατά την περίοδο 1993 - 1998

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Ο έλεγχος του Συνεδρίου

5. Ο έλεγχος διενεργήθηκε με στόχο να εξετάσει, να επαληθεύσει και να αξιολογήσει:

α) κατά πόσον υπάρχει μια σαφής πολιτική που διαμορφώνει ένα συνεκτικό σύνδεσμο μεταξύ της ανθρωπιστικής και της αναπτυξιακής βοήθειας, και επίσης κατά πόσο είναι συνεκτική η χρήση διαφόρων χρηματοδοτικών μέσων της Ευρωπαϊκής Ένωσης·

β) κατά πόσον ο προσδιορισμός των επιλέξιμων χωρών και των δράσεων είναι αιτιολογημένος και συντονισμένος με άλλους χορηγούς βοήθειας, ιδίως με τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης·

γ) κατά πόσον οι διαδικασίες και τα συστήματα που διασφαλίζουν τη συστηματική και μόνιμη παρακολούθηση και θεσπίστηκαν από την Επιτροπή είναι αποτελεσματικά και διαφανή·

δ) κατά πόσον οι δράσεις έχουν υλοποιηθεί σε περιορισμένο χρονικό διάστημα και έχουν παρασχεθεί πληροφορίες σχετικά με αυτές κατά τρόπο διαφανή·

ε) κατά πόσο τα αποτελέσματα είναι διαρκή, βελτιώνουν την τοπική οικονομία και τους θεσμούς και βοηθούν στην εξασφάλιση πολιτικής και κοινωνικής σταθερότητας, δημιουργώντας κατ' αυτό τον τρόπο τη βάση για τη χορήγηση συμβατικής αναπτυξιακής βοήθειας.

6. Ο έλεγχος διενεργήθηκε σε επίπεδο κεντρικών υπηρεσιών στις Βρυξέλλες και σε ορισμένες χώρες (Αιθιοπία, Ερυθραία, Μοζαμβίκη, Μαδαγασκάρη, Ζαΐρ και Αϊτή). Αρχικά το Συνέδριο επικέντρωσε την προσοχή του στις δράσεις που χρηματοδοτούνται από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης. Όταν κατέστη σαφές, για ορισμένες χώρες ΑΚΕ, ότι ένα σημαντικό μέρος των δράσεων αποκατάστασης χρηματοδοτούνταν μέσω του προϋπολογισμού, περιελήφθησαν και αυτές οι δράσεις προκειμένου να εξεταστούν στα πλαίσια αυτού του ελέγχου.

Το πλαισιο

Η βασική αρχή

7. Η αρχή της αποκατάστασης, όπως αυτή ορίζεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής, αναπτύχθηκε περαιτέρω από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στο ψήφισμα της 4ης Νοεμβρίου 1993. Το Συμβούλιο, στα συμπεράσματά του της 2ας Δεκεμβρίου 1993, ενέκρινε τη συνέχιση του προγράμματος αποκατάστασης. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν είχε συντάξει συνθετικό έγγραφο προκειμένου να καθορίσει ένα σαφές εννοιολογικό πλαίσιο για την αποκατάσταση.

8. Έπειτα από ορισμένα έτη εμπειρίας με το πρόγραμμα αποκατάστασης, η Επιτροπή συνέταξε έγγραφο σχετικά με τη σύνδεση αρωγής, αποκατάστασης και ανάπτυξης (ΣΑΑΑ) ως τον ακρογωνιαίο λίθο των αρχών της ΕΠΑ(4). Στο έγγραφο αυτό, το οποίο εγκρίθηκε με τα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 28ης Μαΐου 1996, η Επιτροπή παρουσίασε προτάσεις και συστάσεις σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσαν να ενισχυθούν οι παραπάνω δεσμοί. Συνέστησε ένα πρότυπο έργο, σε συνεργασία με τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, για την προετοιμασία σφαιρικών πλαισίων πολιτικής για μια σειρά χωρών και περιοχών που είναι επιρρεπείς σε πολιτικούς ή οικονομικούς κινδύνους και εντάσεις ή φυσικές καταστροφές. Ειδικές ομάδες επρόκειτο να συγκροτηθούν τόσο κεντρικά, στις υπηρεσίες της Επιτροπής, όσο και τοπικά, στις σχετικές χώρες, για τις χώρες/περιοχές που επιλέχτηκαν για το πρότυπο στάδιο. Για τον σκοπό αυτό προσδιορίστηκαν η Αγκόλα, η Λιβερία, η Αϊτή, η Σομαλία και η περιοχή των Μεγάλων Λιμνών.

9. Μέχρι σήμερα ήταν δύσκολος ο προσδιορισμός των πραγματικών αποτελεσμάτων αυτής της προσπάθειας. Ειδικότερα όφειλε να έχει αναπτυχθεί ο σύνδεσμος μεταξύ των δράσεων έκτακτης ανάγκης που έχει ήδη αναλάβει η υπηρεσία ανθρωπιστικής βοήθειας της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (ECHO) και των δράσεων αποκατάστασης στο πλαίσιο της ΕΠΑ, αλλά με τον έλεγχο εντοπίστηκαν μόνο τρία έργα στη Σομαλία και ορισμένα στην Αϊτή που ξεκίνησαν από την ECHO και εντάχθηκαν στη συνέχεια στην ΕΠΑ. Παρόλο που είναι σαφές ότι ορισμένες ειδικές ομάδες επιτελούν έργο, η Επιτροπή δεν έχει ακόμη παρουσιάσει καμία ολοκληρωμένη περιγραφή/τεκμηρίωση όσον αφορά τα αποτελέσματα.

Το νομικό πλαίσιο

10. Όπως έχει ήδη τονιστεί στην ειδική έκθεση του Συνεδρίου για την ανθρωπιστική βοήθεια(5) σε σχέση με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1257/96 της 20ής Ιουνίου 1996 σχετικά με την ανθρωπιστική βοήθεια(6), δεν έχει ακόμη θεσπιστεί γενικός κανονισμός, είτε αυτή είναι ανθρωπιστική είτε βοήθεια αποκατάστασης. Οι αποφάσεις και οι διαδικασίες είναι συνάρτηση της προέλευσης των χρηματοοικονομικών πόρων και της εσωτερικής οργάνωσης της Επιτροπής και όχι της φύσης των δράσεων.

11. Βάσει των δύο εγγράφων που συντάχθηκαν από την Επιτροπή και το Συμβούλιο τον Μάιο του 1993 (βλέπε σημείο 3), οι δράσεις των οποίων η διαχείριση γίνεται στο πλαίσιο της σύμβασης Λομέ χρηματοδοτούνταν από το ΕΤΑ, αν και χωρίς ειδικές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την αποκατάσταση. Οι δράσεις που χρηματοδοτούνταν από τον προϋπολογισμό καλύπτονταν αρχικά από τους υπάρχοντες κανονισμούς που δεν αναφέρονταν ειδικά στο ζήτημα της αποκατάστασης. Πολύ αργότερα θεσπίστηκε ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2258/96 του Συμβουλίου, της 22ας Νοεμβρίου 1996, σχετικά με δράσεις αποκατάστασης και ανασυγκρότησης προς όφελος των αναπτυσσόμενων χωρών(7) που χρηματοδοτούνται από τοε γενικό προϋπολογισμό. Κατά συνέπεια, αυτό το φάσμα πηγών χρηματοδότησης, όπου καθεμία από αυτές έχει τους δικούς της κανόνες διαχείρισης και εκτέλεσης, σήμαινε ότι δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί συνεκτική προσέγγιση εντός του προϋπολογισμού και μεταξύ του γενικού προϋπολογισμού και του ΕΤΑ (βλέπε σημεία 42 έως 46).

Χρηματοοικονομικοί πόροι

12. Βάσει των χρηματοοικονομικών πόρων που προσδιορίζονται από το Συμβούλιο στα συμπεράσματά του της 25ης Μαΐου 1993, τουλάχιστον 100 εκατ. ECU έπρεπε να χορηγηθούν αμέσως από υπάρχοντα κεφάλαια ΕΤΑ. Το ποσό αυτό των 100 εκατ. ECU δηλώθηκε τότε ως διαθέσιμο από το ΕΤΑ, στα πλαίσια του αρχικού σταδίου σχεδιασμού με μη κυβερνητικές οργανώσεις (ΜΚΟ) (βλέπε σημείο 31). Οι προτάσεις που υποβλήθηκαν στη συνέχεια από τις ΜΚΟ υπερέβαιναν κατά πολύ τα 100 εκατ. ECU. Ωστόσο, τα περισσότερα από τα έργα που δεν μπορούσαν να συμπεριληφθούν σε αυτή την πρώτη δόση, χρηματοδοτήθηκαν σε ένα μεταγενέστερο στάδιο από υπάρχοντες χρηματοδοτικούς πόρους (του ΕΤΑ ή του γενικού προϋπολογισμού). Οι συνολικές αναλήψεις υποχρεώσεων (ΕΤΑ και προϋπολογισμού) έπειτα από πέντε χρόνια ανέρχονταν σε ένα ποσό που μόλις υπερέβαινε τα 1000 εκατ. ECU.

13. Παρόλο που ο αρχικός στόχος ήταν τα κράτη μέλη να διαθέσουν ειδικά κεφάλαια για το πρόγραμμα, στην πράξη αυτό δεν έγινε ποτέ. Σε ορισμένες από τις χώρες της ΕΠΑ, τα κράτη μέλη εκτέλεσαν τα δικά τους διμερή προγράμματα αποκατάστασης. Η κατάσταση αυτή δυσχεραίνει περισσότερο τη διασφάλιση του γενικού συντονισμού, του σχεδιασμού και της εκτέλεσης των προγραμμάτων με συνεκτικό τρόπο.

14. Σε συνδυασμό με την απόφαση που υιοθέτησε το 1993 σχετικά με τα 100 εκατ. ECU που διατέθηκαν αρχικά, το Συμβούλιο κατέληξε επίσης στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή έπρεπε επειγόντως να προβεί σε αξιολόγηση σχετικά με τους απαιτούμενους πόρους. Ωστόσο, η αξιολόγηση αυτή δεν πραγματοποιήθηκε. Παρόλα αυτά, διατέθηκαν πρόσθετα κεφάλαια για ποσά που δεν μπορούσαν να απορροφηθούν άμεσα. Ιδίως στην Αγκόλα και τη Μοζαμβίκη, πολλά προγράμματα και έργα αποφασίστηκαν και ανατέθηκαν με προϋπολογισμούς κατά πολύ υψηλότερους από τους αναγκαίους για τα προγραμματισμένα μέτρα, είτε λόγω προβλημάτων στην πρακτική υλοποίηση ορισμένων δράσεων είτε εξαιτίας ανεπαρκών εκτιμήσεων των δαπανών. Υπήρχε μια έντονη τάση εκ μέρους των εταίρων υλοποίησης να προτείνουν παρατάσεις και, σε μερικές περιπτώσεις, αντί να κλείνουν προγράμματα και σχέδια, χρηματοδοτούνταν νέες δραστηριότητες από τα απομένοντα κεφάλαια.

15. Για τις περισσότερες χώρες υπήρχαν ήδη κεφάλαια του ΕΤΑ, και μάλιστα σε σχετική αφθονία, προς χρήση για δράσεις αποκατάστασης στο πλαίσιο της ΕΠΑ. Παρόλα αυτά, η Επιτροπή πρόσθετε συνεχώς νέα κεφάλαια από τον γενικό προϋπολογισμό χωρίς πρώτα να αναλύσει κατά πόσο τα κεφάλαια στο πλαίσιο του ΕΤΑ μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν (βλέπε πίνακα III). Για παράδειγμα, στο Εθνικό Ενδεικτικό Πρόγραμμα (ΕΕΠ) για την Ερυθραία, το 20 % ή 7 εκατ. ECU της χρηματοδότησης του ΕΤΑ διατέθηκαν προκειμένου να χρησιμοποιηθούν για τους σκοπούς της αποκατάστασης. Στην πράξη, κανένα από αυτά τα κονδύλια δεν χρησιμοποιήθηκε για τον σκοπό αυτό, αλλά διατέθηκαν 12 εκατ. ECU επιπλέον από τον προϋπολογισμό.

Πίνακας III

Πρόσθετα κεφάλαια από τον προϋπολογισμό, μολονότι ήταν ακόμη διαθέσιμα κεφάλαια από το ΕΕΠ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Γενικος προγραμματισμος

Επιλεξιμότητα

16. Σε ένα παράρτημα της πρότασης της Επιτροπής(8), αναφέρονται δέκα χώρες, οι οποίες ως τον Μάιο του 1993 ήταν πιθανό να είναι ή να καταστούν επιλέξιμες για το πρόγραμμα (Σομαλία, Αιθιοπία, Ερυθραία, Μοζαμβίκη, Αγκόλα, Ρουάντα, Ζαΐρ, Λιβερία, Αϊτή και Σουδάν). Οι πέντε πρώτες από αυτές τις χώρες συμπεριλήφθηκαν στο πρώτο μέρος του προγράμματος, ενώ οι επόμενες τέσσερις συμπεριλήφθηκαν αργότερα. Μέχρι σήμερα, το Σουδάν δεν απετέλεσε αντικείμενο του προγράμματος. Εκτός αυτού, η Μαδαγασκάρη συμπεριλήφθηκε το 1994, αφού είχε πληγεί από έναν τυφώνα, ενώ προστέθηκαν σταδιακά στο πρόγραμμα η Ουγκάντα, το Μπουρούντι, το Μαλάουι, η Τανζανία (πρόσφυγες από την περιοχή των Μεγάλων Λιμνών), η Σιέρρα Λεόνε και η Ναμίμπια.

17. Παρουσιάστηκε το ιστορικό για κάθε μία από τις δέκα χώρες που περιλαμβάνονται στο παράρτημα, βάσει του οποίου η Επιτροπή παρουσίασε βασικές πληροφορίες κρίσιμης σημασίας, προκειμένου να εξεταστούν στο πλαίσιο των αποφάσεων για την επιλεξιμότητα των χωρών.

Κριτήρια

18. Η Επιτροπή καθόρισε τους ακόλουθους όρους για την επιλεξιμότητα μιας χώρας για παροχή βοήθειας στο πλαίσιο της ΕΠΑ:

α) πρέπει να υποβληθεί σχετική αίτηση από τις αρχές·

β) πρέπει να επικρατεί μια εν εξελίξει κατάσταση οικονομικής κρίσης ή σοβαρής επιδείνωσης της βασικής υποδομής·

γ) πρέπει να έχουν παύσει οι εχθροπραξίες ή οι ταραχές·

δ) οι αρχές πρέπει να είναι πρόθυμες να αναλάβουν μια οικονομική και κοινωνική μεταβατική διαδικασία που να σέβεται τις δημοκρατικές αξίες, τα δικαιώματα του ανθρώπου και να λαμβάνουν μέτρα προς την κατεύθυνση μιας διαρθρωτικής μεταρρύθμισης.

Επιπλέον, σύμφωνα με την πρόταση, οι χώρες που λαμβάνουν στήριξη για τη διαρθρωτική προσαρμογή δεν θα είναι επιλέξιμες, καθώς το γεγονός ότι είναι δικαιούχοι μιας τέτοιας χρηματοδοτικής στήριξης φανερώνει ότι έχουν ήδη ολοκληρώσει τη φάση της αποκατάστασης.

19. Αν και όλες οι χώρες πληρούσαν το κριτήριο της "οικονομικής κρίσης", πολλές από αυτές δεν ανταποκρίνονταν σε ένα ή περισσότερα από τα άλλα κριτήρια. Ορισμένες από τις χώρες εξακολουθούσαν να βρίσκονται σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης. Η υλοποίηση προγραμμάτων αποκατάστασης σε τέτοιες περιπτώσεις εμπεριέχει τον κίνδυνο σημαντικών καθυστερήσεων όπως επίσης και αποτυχίας των δράσεων.

Σομαλία

20. Για τη Σομαλία, η συμφωνία της Αντίς Αμπέμπα του Μαρτίου 1993 μεταξύ των κύριων φατριών έπρεπε να είχε προετοιμάσει το έδαφος για πολιτική διευθέτηση. Η πρωτοβουλία αποκατάστασης υλοποιήθηκε αμέσως και είναι σε εξέλιξη από το 1993, παρόλο που έπειτα από έξι χρόνια δεν έχει ακόμη επιτευχθεί πολιτικός συμβιβασμός. Ωστόσο, η κατάσταση που επικρατεί από πλευράς ασφάλειας έχει καταστήσει δυσχερείς τις επιχειρήσεις και καμία δραστηριότητα (εκτός των επιχειρήσεων έκτακτης ανάγκης) δεν κατέστη δυνατή στην περιοχή του Μογκαντίσου. Η απουσία αναγνωρισμένων κυβερνήσεων σε ορισμένες από τις περιοχές που βρίσκονται υπό τον έλεγχο των φατριών καθιστά προβληματική τη διαφάνεια και τη λογοδοσία και η βιωσιμότητα των δράσεων που έχουν αναληφθεί είναι αμφίβολη. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων για τη Σομαλία στο πλαίσιο της ΕΠΑ ανέρχονταν σε 95 εκατ. ECU στα τέλη του 1998.

21. Τον Νοέμβριο του 1997, μια σειρά γεγονότων στην περιοχή του Middle Shebell της Σομαλίας οδήγησε στην απόφαση να χαρακτηριστεί η περιοχή ως μη επιλέξιμη πλέον για δραστηριότητες αποκατάστασης. Οι εκπατρισμένοι εγκατέλειψαν την περιοχή και σταμάτησαν όλες οι επενδύσεις σε υποδομές και προμήθειες (για τις οποίες είχαν ήδη καταβληθεί 440000 ECU). Υπήρξαν προσωρινές αναστολές πέντε έργων στον τομέα της υγείας κατά την περίοδο από τον Ιούνιο 1994 ως τον Μάρτιο 1998. Ένα από τα έργα τερματίστηκε και η ΜΚΟ αποσύρθηκε οριστικά, καθώς το περιφερειακό "υπουργείο" δεν συνεργαζόταν όπως είχε προβλεφθεί (καταβλήθηκαν 322000 ECU). Στις τέσσερις άλλες περιπτώσεις η αναστολή χρησιμοποιήθηκε "ως τακτική κατά τις διαπραγματεύσεις με τη Σομαλία, καθώς και για την ενίσχυση της διαπραγματευτικής ισχύος των εξωτερικών φορέων."(9)

Αγκόλα

22. Παρόλο που το 1993 υπήρχαν ελπίδες ότι νέες διαπραγματεύσεις θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε ειρήνευση, έκτοτε το περιβάλλον για την αποκατάσταση στην Αγκόλα υπήρξε προβληματικό και εξακολουθεί να είναι κάθε άλλο παρά ικανοποιητικό. Όλα τα προγράμματα, τόσο τα παλαιά όσο και τα νέα που εντάσσονται στην ΕΠΑ (και ανέρχονται σε περίπου 150 εκατ. ECU), αντιμετώπισαν προβλήματα σημαντικών καθυστερήσεων και αναστολών. Θα έπρεπε να είχε συνεχιστεί η παροχή ανθρωπιστικής βοήθειας αντί της έναρξης της ΕΠΑ.

Λαϊκή Δημοκρατία του Κονγκό (πρώην Ζαΐρ)

23. Για τη Λαϊκή Δημοκρατία του Κονγκό, η πρόταση της Επιτροπής ανέφερε ότι η διοίκηση έχει παραλύσει από το 1990 και ότι η χώρα βρίσκεται σε πλήρη παρακμή. Το ενημερωτικό σημείωμα(10) καταλήγει: "Ωστόσο, πριν αρχίσει μια δράση αποκατάστασης θα πρέπει να εκπληρωθούν ορισμένες προϋποθέσεις, και, ιδίως, πρέπει να υπάρξει πολιτικός συμβιβασμός μεταξύ του προέδρου και της αντιπολίτευσης, έτσι ώστε να μπορέσει να συνεχισθεί η διαδικασία για την καθιέρωση της δημοκρατίας και η έναρξη προγράμματος έκτακτης ανάγκης για την οικονομική ανάκαμψη."

24. Παρόλα αυτά, η Επιτροπή αποφάσισε να προωθήσει δράσεις για το Κονγκό που περιλαμβάνουν αναλήψεις υποχρεώσεων άνω των 200 εκατ. ECU. Όπως διαπίστωσε το Συνέδριο κατά την επίσκεψη ελέγχου τον Οκτώβριο του 1996, το περιβάλλον δεν ήταν καθόλου κατάλληλο για την ΕΠΑ την περίοδο εκείνη. Ως τα τέλη του 1996 κατέστη αναγκαία η διακοπή όλων των δραστηριοτήτων στο ανατολικό Κονγκό εξαιτίας προβλημάτων ασφαλείας. Ένα μεγάλο πρόγραμμα, που ξεκίνησε το 1996, εγκαταλείφθηκε επίσης αναγκαστικά κατά τα τέλη του 1996, όταν ο συνολικός προϋπολογισμός της τάξης των 9 εκατ. ECU για τεχνική βοήθεια είχε δαπανηθεί χωρίς να έχει ολοκληρωθεί η προετοιμασία.

25. Αμέσως μετά την ανάληψη της εξουσίας από τον πρόεδρο Kabila, η Επιτροπή ξεκίνησε και πάλι τα υφιστάμενα προγράμματα υπό συνθήκες κατά τις οποίες ήταν εντελώς ασαφές κατά πόσο θα μπορούσαν να πληρωθούν κριτήρια όπως η βιωσιμότητα και η αποδοτικότητα.

26. Ένα νέο πρόγραμμα ύψους 30 εκατ. ECU είχε ως στόχο την υποστήριξη των επερχόμενων εκλογών στο Κονγκό, μετά την αλλαγή της εξουσίας. Όταν η πρόταση υποβλήθηκε στην επιτροπή του ΕΤΑ τον Μάρτιο του 1997, πολλοί αντιπρόσωποι των κρατών μελών εξέφρασαν ενδοιασμούς και επιφυλάξεις για την κατάσταση που επικρατεί από πλευράς εκδημοκρατισμού. Ταυτόχρονα, η Επιτροπή τόνισε την αναγκαιότητα της διαθεσιμότητας αυτών των κεφαλαίων προκειμένου να χρησιμοποιηθούν αμέσως ανάλογα με τις προκύπτουσες ανάγκες. Οι εκλογές δεν είναι πιθανό να λάβουν χώρα σύντομα, καθώς ο πόλεμος συνεχίζεται. Θα πρέπει να αμφισβητηθεί η συνάφεια του προτεινόμενου προγράμματος και η επείγουσα φύση του κατά την εποχή της συνεδρίασης της επιτροπής του ΕΤΑ. Τούτο έγινε αντιληπτό αργότερα από την Επιτροπή και το πρόγραμμα έκλεισε τον Αύγουστο του 1999.

Ρουάντα/Λιβερία

27. Για τη Ρουάντα, για την οποία αποφασίστηκε ποσό ύψους 153 εκατ. ECU, οι όροι για την αποκατάσταση δεν πληρούνταν, δεν εξασφαλιζόταν η ελάχιστη ασφάλεια και δεν λειτουργούσε διοίκηση ικανή να υλοποιήσει τις δράσεις.

28. Παρά τη δύσκολη κατάσταση στη Λιβερία, οι δράσεις που ανέλαβε η Επιτροπή από το 1994 υπήρξαν μάλλον επιτυχημένες. Αυτό είναι σε μεγάλο βαθμό αποτέλεσμα των πολύ ειδικών οργανωτικών μέτρων που ελήφθησαν σε επίπεδο κεντρικών υπηρεσιών και στη Λιβερία για τη θέσπιση και την εφαρμογή των δράσεων. Δημιουργώντας ένα ισχυρό εστιακό σημείο στις Βρυξέλλες και ένα ισχυρό εστιακό σημείο στη Λιβερία, κατέστησαν δυνατές οι ταχείες αντιδράσεις σε καθεμία από τις φάσεις της ειρηνευτικής διαδικασίας. Το πείραμα της Λιβερίας δικαίως θεωρείται από την Επιτροπή ως υπόδειγμα για τα προγράμματα αποκατάστασης.

Αιθιοπία

29. Για την Αιθιοπία εκτελείται από το 1991 ένα γιγαντιαίο πρόγραμμα ανασυγκρότησης, με την υποστήριξη όλων των πιθανών χορηγών βοήθειας, στο πλαίσιο της παροχής βοήθειας έκτακτης ανάγκης. Στην πρότασή της η Επιτροπή κατέληξε ότι είχαν ήδη καλυφθεί από αυτό το πρόγραμμα οι ανάγκες της Αιθιοπίας για αποκατάσταση και ανασυγκρότηση. Εκτός αυτού, το 1992 η Αιθιοπία κατέστη επιλέξιμη για παροχή βοήθειας διαρθρωτικής προσαρμογής. Παρά τους ανωτέρω παράγοντες, η Αιθιοπία έλαβε βοήθεια στο πλαίσιο της ΕΠΑ που ανερχόταν σε περίπου 25 εκατ. ECU.

Μοζαμβίκη/Αϊτή

30. Η Μοζαμβίκη δεν έπρεπε να έχει θεωρηθεί επιλέξιμη για προγράμματα της ΕΠΑ (άνω των 170 εκατ. ECU), καθώς εξακολουθούσε να λαμβάνει βοήθεια διαρθρωτικής προσαρμογής. Αν και αρχικά η Αϊτή δεν ελάμβανε καμία ενίσχυση διαρθρωτικής προσαρμογής, άρχισε να λαμβάνει σχετική στήριξη το 1995. Παρόλα αυτά, η Αϊτή εξακολουθεί μέχρι και σήμερα να λαμβάνει ενίσχυση από την ΕΠΑ.

Προβληματισμοί σχετικά με τη διαδικασία του προγραμματισμού

31. Σχεδόν αμέσως μετά την έγκριση της ΕΠΑ από το Συμβούλιο (μέσα Ιουνίου 1993), η Επιτροπή συναντήθηκε με εκπροσώπους των ευρωπαϊκών ΜΚΟ προκειμένου να τους ενημερώσει σχετικά με την πρωτοβουλία και να τους ζητήσει να υποβάλουν ιδέες και προτάσεις σε επίπεδο χωρών. Στη συνέχεια, κατά το πρώτο δεκαπενθήμερο του Ιουλίου πραγματοποιήθηκαν μεμονωμένες συνεδριάσεις για τις πέντε χώρες που επιλέχθηκαν αρχικά (Αγκόλα, Μοζαμβίκη, Σομαλία, Αιθιοπία και Ερυθραία). Σε αυτές τις συνεδριάσεις συμμετείχε ένας περιορισμένος αριθμός ΜΚΟ (που επιλέχθηκαν από την επιτροπή σύνδεσης με τις ΜΚΟ). Αυτές όφειλαν να υποδείξουν τους τομείς προτεραιότητας και να υποβάλουν μια περιγραφή της γενικής κατάστασης της χώρας, καθώς επίσης να δηλώσουν μια προθεσμία για την υποβολή των προτάσεων για έργα. Εκτός αυτού συντάχθηκε ένα σημείωμα που αφορούσε τη διαδικασία. Το σημείωμα αυτό είχε το χαρακτήρα ενός "κανονισμού" που παρείχε κατευθυντήριες γραμμές για τον προσδιορισμό και τον αρχικό σχεδιασμό των προγραμμάτων στις πέντε χώρες. Το σημείωμα δεν ανέφερε τίποτα για τον συντονισμό με τα κράτη μέλη, παρά τη σημασία του τελευταίου, όπως αναφέρεται στα συμπεράσματα του Συμβουλίου του Μαΐου 1993.

32. Με την ολοκλήρωση της προετοιμασίας των φακέλων των έργων εκ μέρους των ΜΚΟ και την παραλαβή τους από την Επιτροπή, η κοινότητα των ΜΚΟ έπρεπε να ορίσει μια ή δύο ΜΚΟ σε κάθε χώρα προκειμένου να λειτουργήσουν ως σημείο αναφοράς για τις αντιπροσωπείες της ΕΚ, τις κυβερνήσεις και τις ΜΚΟ. Ουδέποτε εξασφαλίστηκε ο συντονισμός αυτός όπως προβλεπόταν. Στη Μοζαμβίκη, τα καθήκοντα της λεγόμενης κεντρικής ΜΚΟ περιορίστηκαν στη συγκέντρωση προτάσεων για ένα πρόγραμμα. Εκτός από αυτό, η ΜΚΟ δεν έπαιξε κανέναν άλλο ρόλο. Για τις άλλες χώρες που εξετάστηκαν από το Συνέδριο δεν υπήρξε καμία ένδειξη για οποιεσδήποτε συντονιστικές δραστηριότητες ΜΚΟ ούτε για έγγραφα που να σκιαγραφούν τον ρόλο των συντονιστικών ΜΚΟ.

33. Στην Ερυθραία, οι ΜΚΟ διαμαρτυρήθηκαν ότι δεν τους είχε δοθεί αρκετός χρόνος για την προετοιμασία των έργων τους εξαιτίας της πίεσης για εκταμίευση που ασκήθηκε από την Επιτροπή. Στα τέλη του 1993, η αντιπροσωπεία ζήτησε από αυτές να υποβάλουν προτάσεις έργων σε διάστημα μικρότερο της μιας εβδομάδας.

34. Θα ήταν χρήσιμο εάν η Επιτροπή είχε συντάξει ένα έγγραφο για την επιτροπή του ΕΤΑ, σκιαγραφώντας το γενικό πρόγραμμα αποκατάστασης για κάθε χώρα. Ποτέ δεν εκπονήθηκαν τέτοιου είδους γενικά προγράμματα. Αντίθετα, τα προγράμματα ή τα έργα παρουσιάστηκαν με τον συνήθη τρόπο, δηλαδή με τη μορφή επιμέρους προτάσεων χρηματοδότησης ή ενημερωτικών σημειωμάτων για έργα που το κόστος τους δεν υπερέβαινε τα 2 εκατ. ECU.

35. Μετά το αρχικό στάδιο που περιγράφεται ανωτέρω, για τις αρχικές πέντε χώρες καθώς επίσης και για τις νέες χώρες, τα προγράμματα και τα έργα προσδιορίζονταν κατά περίπτωση. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Ευρωπαϊκή Ένωση ανέλαβε ένα μέρος προγράμματος που είχε προετοιμαστεί από μια οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών ή από την Παγκόσμια Τράπεζα. Σε άλλες περιπτώσεις δεν έλαβαν χώρα παρόμοιες συντονισμένες δράσεις. Σε μια περίπτωση (Ερυθραία), η ίδια η χώρα παρουσίασε στους χορηγούς βοήθειας ένα πρόγραμμα εθνικής εμβέλειας για την αποκατάστασή της. Σύμφωνα με τον αρχικό προγραμματισμό, η Ευρωπαϊκή Ένωση έπρεπε να συμμετάσχει στο πρόγραμμα, αλλά η ιδέα αυτή εγκαταλείφθηκε. Στην Αϊτή, το τελικό μέρος του προσδιορισμού των δράσεων έλαβε χώρα πέντε μήνες μετά την υπογραφή της οικονομικής συμφωνίας.

36. Στη Μοζαμβίκη υπογράφηκαν δύο συμβάσεις με την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR) σε μια χρονική περίοδο κατά την οποία το πρόγραμμα της ΕΠΑ θα έπρεπε να έχει πλέον οριστικοποιηθεί. Οι δράσεις καθορίστηκαν σε γενικές γραμμές και μάλιστα ξεκίνησαν κατ' εφαρμογή των συμβάσεων που συνήψε η UNHCR με ορισμένες ΜΚΟ και με τοπικές αρχές της Μοζαμβίκης. Αυτές οι υπεργολαβίες δεν ανακοινώθηκαν στην αντιπροσωπεία και κατά συνέπεια η Επιτροπή ενέκρινε τις δράσεις χωρίς να προηγηθεί σωστή αξιολόγηση. Οι δράσεις ήταν όλες δράσεις έκτακτης ανάγκης και ως τέτοιες δεν ήταν επιλέξιμες για παροχή βοήθειας στο πλαίσιο της ΕΠΑ. Το ίδιο πρόβλημα με τις συμφωνίες υπεργολαβίας στο πλαίσιο συμβάσεων της UNHCR επισημάνθηκε επίσης και στην ειδική έκθεση του Συνεδρίου σχετικά με την ανασυγκρότηση στην πρώην Γιουγκοσλαβία(11).

Συντονισμός

Συντονισμός των χορηγών βοήθειας

37. Ο συντονισμός των δράσεων που χρηματοδοτούνται από χορηγούς βοήθειας είναι ζωτικής σημασίας. Η αναγκαιότητα του καλού συντονισμού τονίστηκε τόσο στην αρχική πρόταση της Επιτροπής όσο και στα συμπεράσματα του Συμβουλίου. Αναφέρθηκε ότι ο συντονισμός πρέπει να περιλαμβάνει τις τοπικές αρχές της χώρας, όλους τους χορηγούς βοήθειας (κράτη μέλη, οργανώσεις των Ηνωμένων Εθνών και άλλους) καθώς επίσης και τους εταίρους υλοποίησης (αναφέρονται ειδικά οι ΜΚΟ). Παρόλο που οι υπηρεσίες της Επιτροπής ανέφεραν ότι για όλες τις χώρες που καλύπτονται από τον έλεγχο υπήρξε συστηματικός και προσεκτικός συντονισμός, το Συνέδριο αδυνατεί να επαληθεύσει κάτι τέτοιο. Αυτό οφείλεται στην έλλειψη τεκμηρίωσης και τον μη συστηματικό τρόπο παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων για τις περισσότερες πτυχές του προγράμματος (βλέπε επίσης σημεία 102 έως 107 σχετικά με την παρακολούθηση).

38. Για τη Σομαλία, δημιουργήθηκε το 1994 στο Ναϊρόμπι ο οργανισμός συντονισμού της βοήθειας υπέρ της Σομαλίας (SACB). Για ένα μεγάλο χρονικό διάστημα ο οργανισμός αυτός λειτουργούσε υπό την προεδρία της Επιτροπής. Ωστόσο, το ενδιαφέρον των χορηγών βοήθειας έχει έκτοτε μειωθεί, γεγονός που οφείλεται στο ότι όλοι οι χορηγοί βοήθειας λειτουργούν μέσω φορέων υλοποίησης που έχουν τη δική τους ειδική μεθοδολογία λειτουργίας.

39. Ακόμη και για τις λεγόμενες πρότυπες χώρες όσον αφορά τον συντονισμό εκ μέρους της ΕΕ(12), όπου την ευθύνη του συντονισμού των δραστηριοτήτων της Επιτροπής και των δραστηριοτήτων των κρατών μελών φέρει η ίδια η Επιτροπή, υπάρχει έλλειψη τεκμηρίωσης. Πράγματι, σε μια από αυτές τις χώρες (Μοζαμβίκη), τα κράτη μέλη διαμαρτυρήθηκαν ότι ο συντονισμός ήταν κάθε άλλο παρά αποτελεσματικός. Το Συνέδριο σχολίασε επίσης την έλλειψη συντονισμού με τα κράτη μέλη στην ειδική έκθεσή του αριθ. 2/97 σχετικά με την ανθρωπιστική βοήθεια.

40. Οι συντονιστικές προσπάθειες αποσκοπούσαν κυρίως στην ανταλλαγή πληροφοριών. Δεν υπήρξε πραγματικός συντονισμός, όπως είναι οι κοινές επιχειρήσεις και διαδικασίες, οι αξιολογήσεις, οι έλεγχοι και η παρακολούθηση. Υπό αυτές τις συνθήκες δεν ήταν δυνατή η αξιολόγηση των επιπτώσεων των συνδυασμένων δράσεων που υποστηρίζονταν από την κοινότητα των χορηγών βοήθειας σε οποιαδήποτε από τις χώρες της ΕΠΑ.

41. Σε ορισμένες από τις χώρες που υποστηρίζονται από την ΕΠΑ, η UNHCR έπαιξε πρωταγωνιστικό ρόλο κατά το στάδιο της έκτακτης ανάγκης και επίσης συνέχισε να παίζει κυρίαρχο ρόλο για κάποιο μετέπειτα διάστημα, συντονίζοντας και συγκεντρώνοντας κεφάλαια για δραστηριότητες αποκατάστασης. Ο συντονισμός αυτός περιλάμβανε τη θέσπιση ειδικών ταμείων στα οποία άλλοι χορηγοί βοήθειας κατέθεταν τη συνεισφορά τους, αναθέτοντας την υλοποίηση και την υποβολή εκθέσεων στην UNHCR. Πολιτική της Επιτροπής είναι να μην εκχωρεί χρηματοοικονομικές αρμοδιότητες σε τρίτους, και για τον λόγο αυτό η Κοινότητα ουδέποτε αποτελεί μέρος μηχανισμών ειδικών ταμείων. Δεν υπάρχει καμία δικαιολογία για μια τόσο έντονη απουσία συντονιστικών μέτρων.

Συντονισμός εντός της Επιτροπής

42. Στην πράξη, για τις περισσότερες χώρες και προγράμματα υπήρξε εντός των κεντρικών υπηρεσιών ένας διαχωρισμός των αρμοδιοτήτων για τον σχεδιασμό, την υλοποίηση και την παρακολούθηση, ανάλογα με το αν οι δραστηριότητες χρηματοδοτούνταν από τον προϋπολογισμό ή από το ΕΤΑ. Για τα ξεχωριστά κονδύλια του γενικού προϋπολογισμού (π.χ. συγχρηματοδότηση και αποκατάσταση) υπήρχε επίσης διαχωρισμός των αρμοδιοτήτων, γεγονός που αντανακλά τον καταμερισμό των αρμοδιοτήτων για τα διαφορετικά κονδύλια του προϋπολογισμού εντός του οργανισμού. Μολονότι ανταλλάσσονταν πληροφορίες μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών, θα ήταν δικαιολογημένος ένας καλύτερος συντονισμός. Ορισμένες φορές ήταν ελλιπής ακόμη και η πληροφόρηση των αντιπροσωπειών σχετικά με δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται π.χ. με συγχρηματοδότηση, καθώς οι κεντρικές υπηρεσίες δεν είχαν μεταβιβάσει σε αυτές οποιεσδήποτε αρμοδιότητες διαχείρισης.

43. Στην Αϊτή συστάθηκε μια τεχνική μονάδα διαχείρισης για τα έργα του ΕΤΑ. Δεν υπήρχαν τεχνικοί βοηθοί για το κονδύλιο του προϋπολογισμού το 1995 και το 1996 (οι αναλήψεις υποχρεώσεων αυτών των ετών ανέρχονταν σε 12,8 εκατ. ECU). Καθώς ο επιτόπιος έλεγχος αυτών των έργων ήταν χαλαρός, ο προϊστάμενος της μονάδας προσπάθησε επίσης, όσο αυτό ήταν δυνατό, να παρακολουθήσει ορισμένα από αυτά τα έργα. Το 1997 συστάθηκε μια τεχνική μονάδα που καλύπτει επίσης τις δαπάνες του γενικού προϋπολογισμού.

44. Όπως αναφέρεται στην αξιολόγηση της Επιτροπής για την Αγκόλα(13), η ΓΔ VIII και η ECHO λειτουργούν περισσότερο ως ξεχωριστοί χορηγοί βοήθειας παρά ως αλληλοσυμπληρούμενες μονάδες εντός του ίδιου οργανισμού.

45. Το πρόβλημα του εσωτερικού συντονισμού ή της έλλειψης συνεκτικότητας περιγράφεται σε μια αξιολόγηση των δράσεων αποκατάστασης βάσει του άρθρου 255 της σύμβασης Λομέ (παροχή βοήθειας προς τους πρόσφυγες)(14) που χρηματοδοτήθηκε από την Επιτροπή. Στην έκθεση αυτή αναφέρεται ότι: "Δεν υπάρχει λόγος η αποκατάσταση να αντιμετωπίζεται ξεχωριστά από διαφορετικές υπηρεσίες της ΕΚ. Η παρούσα κατάσταση οφείλεται στην αλληλοκάλυψη των στόχων της στρατηγικής επισιτιστικής ασφάλειας, ορισμένων έργων της ECHO, των κονδυλίων του προϋπολογισμού της Κοινότητας και του άρθρου 255. Εν μέρει, επειδή οι εταίροι είναι συχνά οι ίδιοι, οι συζητήσεις πολιτικής που αφορούν τις αποφάσεις του άρθρου 255 είναι παρόμοιες με εκείνες που αφορούν άλλα χρηματοδοτικά μέσα."

46. Ο παρακάτω πίνακας παρουσιάζει τα χρηματοδοτικά μέσα που χρησιμοποιήθηκαν για τις δραστηριότητες της ΕΠΑ από το 1993 και φανερώνει το πρόβλημα του συντονισμού των αρμοδιοτήτων για τα διάφορα τμήματα/υπηρεσίες της Επιτροπής.

Η έλλειψη συντονισμού εντός των υπηρεσιών της Επιτροπής αναφέρθηκε παλαιότερα ως γενική παρατήρηση και ειδικότερα για την Αγκόλα, στην ειδική έκθεση του Συνεδρίου σχετικά με την ανθρωπιστική βοήθεια(15). Ως τα τέλη του 1998, δεν ήταν ακόμη σαφείς οι αρμοδιότητες εντός της νεοσυσταθείσας κοινής υπηρεσίας εξωτερικών σχέσεων (SCR).

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Ανθρώπινο δυναμικό

47. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, σε ψήφισμα της 4ης Νοεμβρίου 1993, διατύπωσε τις αμφιβολίες του για το κατά πόσο η Επιτροπή ήταν σε θέση να διαχειριστεί τόσο εκτενή προγράμματα σε τόσο πολλές χώρες, χωρίς πρόσθετο προσωπικό και με πολύ μικρές προθεσμίες. Για τον λόγο αυτό τόνισε την αναγκαιότητα πρόσθετου προσωπικού και εμπειρογνωμοσύνης προκειμένου να καταστεί δυνατός ο σωστός συντονισμός της πολιτικής και να διασφαλιστεί η βιωσιμότητα των μέτρων. Στην πράξη οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν προσέλαβαν πρόσθετο μόνιμο προσωπικό ούτε και διατύπωσαν σχετικό αίτημα. Η αναγκαιότητα του πρόσθετου ανθρώπινου δυναμικού για την ΕΠΑ καλύφθηκε με τη σύσταση μονάδων τεχνικής υποστήριξης που αποτελούνται από τεχνικούς βοηθούς. Οι μονάδες αυτές επιτέλεσαν συχνά χρήσιμο έργο, αλλά η επέκταση του προγράμματος και ο πολύπλοκος χαρακτήρας του θα μπορούσαν να αιτιολογήσουν τη δέσμευση (έστω και προσωρινή) ειδικών πόρων εντός των υπηρεσιών της Επιτροπής προκειμένου να διασφαλιστεί η συνεκτικότητα και ο συντονισμός του σχεδιασμού, της παρακολούθησης, της αξιολόγησης και της υποβολής των εκθέσεων. Η έλλειψη ανθρώπινου δυναμικού, ιδίως επιτόπου, αναφέρθηκε παλαιότερα από το Συνέδριο, π.χ. στην ετήσια έκθεσή του για το 1997(16).

48. Στην αντιπροσωπεία της Μοζαμβίκης, η κατάσταση ήταν ιδιαίτερα προβληματική εξαιτίας της αδυναμίας κάλυψης ορισμένων θέσεων εργασίας και της γενικής έλλειψης πόρων που κατέστησαν αδύνατη την αντιμετώπιση του όγκου των κεφαλαίων και των έργων. Επιπλέον, η διαχείριση αυτής της αντιπροσωπείας ήταν γενικά ανεπαρκής. Οι αρμοδιότητες ήταν ασαφείς και οι καθ' ύλην αρμόδιοι συχνά διαφορετικοί κατά τρόπο επιζήμιο για την τάξη και τη συνέχεια. Για τον λόγο αυτό ήταν ουσιαστικά αδύνατη η ανεύρεση εγγράφων και η ορθή λογοδοσία για τις εκτελούμενες δράσεις.

Ενημέρωση της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής

49. Οι πληροφορίες για τον τόπο υποβολής εκθέσεων στο Συμβούλιο σχετικά με την πρόοδο που σημειώθηκε ήταν σπάνιες, τόσο για τις δράσεις που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΑ όσο και για εκείνες που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό. Για τις δράσεις που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό απαιτούνται, βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2258/96, ετήσιες εκθέσεις. Μόνο μία ετήσια έκθεση υποβλήθηκε, το 1997.

50. Ωστόσο, η έκθεση αυτή δεν είναι αξιολογική, όπως ορίζεται στο άρθρο 9 του κανονισμού. Απλώς περιγράφει και αναφέρει για κάθε χώρα τις δράσεις που έχουν εκτελεστεί κατά το προηγούμενο έτος και αναφέρουν συνοπτικά τις προτεινόμενες δράσεις για το επόμενο έτος. Καμία αναφορά δεν γίνεται στα διδάγματα και στην εμπειρία που αποκτήθηκαν ή τα προβλήματα που αντιμετωπίστηκαν, είτε από τις λίγες αξιολογήσεις που πραγματοποιήθηκαν αναφορικά με μεμονωμένα έργα είτε από την παρακολούθηση της Επιτροπής. Εκτός από αυτή την έκθεση, η Επιτροπή έχει συντάξει έναν κατάλογο όπου συνοψίζει όλες τις αποφάσεις και πληρωμές από το ΕΤΑ και τα ειδικά κονδύλια του προϋπολογισμού για την αποκατάσταση. Ωστόσο, ο κατάλογος αυτός δεν καλύπτει όλες τις δραστηριότητες αποκατάστασης της ΕΠΑ, περιλαμβάνει όμως τις δράσεις που εντάσσονται καθαρά στην επισιτιστική βοήθεια. Ο λειτουργικός σκοπός αυτών των καταλόγων εξακολουθεί να είναι ασαφής.

51. Το Κοινοβούλιο, στο ψήφισμα του Νοεμβρίου του 1993, κάλεσε την Επιτροπή να υποβάλει σε αυτό έκθεση σχετικά με την υλοποίηση, καθώς και την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων για κάθε χώρα που λαμβάνει βοήθεια αποκατάστασης. Αυτό δεν έγινε με συστηματικό τρόπο. Η απαιτούμενη έκθεση έπρεπε να έχει υποβληθεί πριν από την επέκταση του προγράμματος.

52. Η απαιτούμενη αξιολόγηση των αποτελεσμάτων δεν θα μπορούσε ενδεχομένως να διενεργηθεί χωρίς διαθέσιμες πληροφορίες που θα προέκυπταν από την προσεκτική παρακολούθηση. Ωστόσο, οι δραστηριότητες παρακολούθησης έγιναν σχεδόν αποκλειστικά από τους τεχνικούς βοηθούς ή τους ίδιους τους φορείς υλοποίησης.

53. Η Επιτροπή οφείλει να ελέγχει τη διαδικασία παρακολούθησης και να τεκμηριώνει τα επιτεύγματα σε επίπεδο αντιπροσωπείας, καθώς επίσης και να ενημερώνει τις κεντρικές υπηρεσίες. Ειδικότερα, δεδομένων των αδυναμιών και της συχνά ανεπαρκούς ποιότητας της "παρακολούθησης πρώτου επιπέδου" που διενεργείται από τους φορείς υλοποίησης (όπως τεκμηριώνεται στις εκθέσεις προόδου και τις οικονομικές εκθέσεις), είναι απαραίτητη η παρακολούθηση εκ μέρους της Επιτροπής. Ωστόσο, για τις περισσότερες υπό εξέταση χώρες, δεν υπάρχει διαθέσιμη τεκμηρίωση σχετικά με την παρακολούθηση που διενεργήθηκε από το προσωπικό της Επιτροπής και δεν έχει πραγματοποιηθεί καμία επίσκεψη σε πολλά από τα έργα. Δυστυχώς, δεν έχουν τεκμηριωθεί ούτε καν οι έλεγχοι ή η εξέταση των εκθέσεων παρακολούθησης που συντάχθηκαν από το προσωπικό της Επιτροπής. Αυτό σημαίνει ότι γενικά δεν υπήρχε τακτική ενημέρωση εντός των υπηρεσιών της Επιτροπής σχετικά με τα εν εξελίξει προγράμματα της ΕΠΑ. Ομολογουμένως, σε ορισμένες περιπτώσεις, όπως η Σομαλία, η Αγκόλα και το Κονγκό, συχνά δεν συντάσσονταν εκθέσεις επειδή οι συνθήκες ασφαλείας καθιστούσαν τις επισκέψεις δύσκολες και ορισμένες φορές αδύνατες.

Υλοποιηση δρασεων

Εισαγωγή

54. Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής, του Μαΐου του 1993, τα προγράμματα έπρεπε να υλοποιούνται γρήγορα και ο μέγιστος χρόνος ολοκλήρωσής τους δεν έπρεπε να υπερβαίνει τα δύο έτη. Πρέπει να επικεντρώνονται στην ταχεία επισκευή των βασικών υποδομών, χωρίς οποιεσδήποτε νέες επενδύσεις. Στην πράξη, η υλοποίηση επιτεύχθηκε εντός δύο ετών μόνο κατ' εξαίρεση και συχνά απαίτησε τέσσερα ή και περισσότερα χρόνια. Ένας λόγος για τον αργό ρυθμό της υλοποίησης είναι ότι ο σχεδιασμός των προγραμμάτων και των έργων δεν είχε γίνει με σωστό τρόπο (τουλάχιστον αρχικά) (βλέπε σημεία 55 έως 63).

Σχεδιασμός και κατάρτιση προϋπολογισμού

55. Η πλειοψηφία των έργων της ΕΠΑ προετοιμάστηκαν και προτάθηκαν από ΜΚΟ που ενδιαφέρονταν να συμμετάσχουν στα προγράμματα αποκατάστασης στις διάφορες χώρες. Η σχετική αφθονία των διαθέσιμων κεφαλαίων και η προώθηση της νέας αρχής οδήγησε ήδη εξαρχής σε εκατοντάδες προτάσεις για τις πέντε χώρες που ήταν επιλέξιμες εκείνη την εποχή.

56. Οι προτάσεις των έργων εξετάστηκαν από την Επιτροπή, και ειδικότερα από τις αντιπροσωπείες στις ενδιαφερόμενες χώρες. Οι αντιπροσωπείες συζήτησαν με τις τοπικές αρχές τις δραστηριότητες που προτάθηκαν από τις ΜΚΟ, τις θέσεις εκτέλεσής τους και τους σχετικούς προϋπολογισμούς. Ωστόσο, λόγω της ανεπάρκειας των ανθρώπινων πόρων, οι περισσότερες αντιπροσωπείες και κυβερνήσεις αδυνατούσαν να διαχειριστούν με κατάλληλο τρόπο αυτό το τεράστιο έργο. Επίσης, συνήθως απαιτούνταν ένα μεγάλο χρονικό διάστημα για την πρόσληψη και την εγκατάσταση της τεχνικής βοήθειας για την αντιμετώπιση των αναγκών αξιολόγησης και παρακολούθησης των προγραμμάτων.

57. Στο μεταξύ ασκούνταν μεγάλες πολιτικές πιέσεις προκειμένου να ξεκινήσουν τα προγράμματα, με αποτέλεσμα πολλές προτάσεις έργων να εγκρίνονται ουσιαστικά όπως προτάθηκαν από τις ΜΚΟ, χωρίς επαρκή κριτική αξιολόγηση. Συχνά, οι τεχνικές και χρηματοοικονομικές προδιαγραφές για αυτά τα έργα δεν στηρίζονταν επαρκώς στις πραγματικές επιτόπιες συνθήκες. Το γεγονός αυτό συχνά καθιστούσε αναγκαίες τροποποιήσεις της φύσης, των θέσεων, των ομάδων-στόχων και των προϋπολογισμών των δράσεων. Υπήρχαν επίσης περιπτώσεις στις οποίες τα έργα διακόπτονταν κατά διαστήματα ή ακόμη και ολοκληρωτικά. Ορισμένα έργα δεν ξεκίνησαν καν, παρόλο που είχαν ήδη συναφθεί συμβάσεις για αυτά.

58. Στην Ερυθραία, ένα έργο για τον έλεγχο της ελονοσίας περιλάμβανε έναν προϋπολογισμό για φάρμακα που ανέρχονταν σε 125000 ECU. Μετά την έναρξη του έργου, διαπιστώθηκε ότι η Παγκόσμια Οργάνωση Υγείας είχε συμπεριλάβει μια επαρκή ποσότητα φαρμάκων στο δικό της πρόγραμμα. Παρόλο που οι φάκελοι δεν περιλάμβαναν καμία αίτηση προκειμένου τα 125000 ECU να χρησιμοποιηθούν για κάποιον άλλο σκοπό, στην πράξη χρησιμοποιήθηκαν για άλλους σκοπούς περίπου 80000 ECU. Ένα άλλο έργο, επίσης στην Ερυθραία, αποσκοπούσε στην επανεγκατάσταση προσφύγων. Μετά την υπογραφή της σύμβασης για 1,7 εκατ. ECU, διαπιστώθηκε ότι η γη που προοριζόταν για την επανεγκατάσταση είχε ήδη καταληφθεί από άλλους πρόσφυγες. Εν τω μεταξύ είχε ήδη προσληφθεί ξένο προσωπικό και είχαν ήδη αγοραστεί οχήματα και άλλος εξοπλισμός. Το έργο τερματίστηκε αναγκαστικά αφού είχε δαπανηθεί ένα ποσό 287000 ECU. Εκκρεμεί δε ακόμη απαίτηση της ΜΚΟ. Στο Κονγκό, ένα έργο κοινωνικής υποδομής περιλάμβανε ένα σημαντικό στοιχείο αγροτικών δράσεων. Καθώς στη συνέχεια διαπιστώθηκε ότι έπρεπε να δοθεί προτεραιότητα στα χημικά προϊόντα για τον καθαρισμό του ύδατος της Κινσάσα, δεν απέμειναν κεφάλαια διαθέσιμα για αγροτικές δράσεις.

59. Στην Αγκόλα, μεγάλα ποσά χορηγήθηκαν σε έργα ΜΚΟ που δεν είχαν σαφείς στόχους. Αυτό έδωσε σημαντική αυτονομία στις ΜΚΟ και στη συνέχεια έγιναν τροποποιήσεις χωρίς ουσιαστική αιτιολόγηση εκ μέρους της αντιπροσωπείας ή οποιεσδήποτε τροποποιήσεις των προϋπολογισμών. Ένα έργο περιορίστηκε από δύο δήμους σε έναν, λόγω προβλημάτων ασφάλειας, ενώ ο αριθμός των δικαιούχων μειώθηκε από 23000 σε 8000 οικογένειες. Παρόλο που η αντιπροσωπεία ενημερώθηκε για την τροποποίηση αυτή, δεν έγινε καμία τροποποίηση στον προϋπολογισμό των 810000 ECU.

60. Στη Μοζαμβίκη, αποφασίστηκε η χορήγηση ποσού 1,95 εκατ. ECU για την "Επανένταξη νέων σε τρεις επαρχίες" τον Αύγουστο του 1994. Η συμφωνία χρηματοδότησης υπογράφηκε τον Ιούνιο 1995. Στόχος του έργου ήταν η εξεύρεση απασχόλησης για άνεργους νέους. Μέχρι σήμερα δεν έχουν δεσμευθεί κεφάλαια. Η κυβέρνηση δεν θεωρεί πλέον το έργο σκόπιμο, αλλά δεν έχει υποβληθεί καμία πρόταση για τον επαναπροσανατολισμό του έργου. Η ανάληψη υποχρέωσης θα πρέπει να ακυρωθεί.

61. Μολονότι πολλές ΜΚΟ είχαν ικανοποιητικές επιδόσεις, σημαντικός αριθμός από αυτές δεν διέθετε επαρκείς πόρους ή πείρα για τους τομείς στους οποίους έπρεπε να ενεργούν για την προετοιμασία κατάλληλων προτάσεων έργων ή για την εύκολη πρόσληψη του απαιτούμενου ανθρώπινου δυναμικού, είτε επρόκειτο για εκπατρισμένους είτε για τοπικούς εμπειρογνώμονες. Επίσης, συχνά προσανατολίζονταν υπερβολικά προς τις επείγουσες ενισχύσεις, με μικρή πείρα στον τομέα της ανάπτυξης. Αποτέλεσμα αυτού ήταν η ανάληψη έργων χαμηλής ποιότητας που βασίζονταν σε εσφαλμένες υποθέσεις όσον αφορά το βαθμό της συμμετοχής των τελικών δικαιούχων και τις δυνατότητες των τοπικών διοικήσεων για την ανάληψη των επιχειρήσεων. Αυτά τα έργα είναι απίθανο να αποδειχθούν βιώσιμα.

62. Σε άλλες περιπτώσεις, ο σχεδιασμός και η αξιολόγηση ήταν καλής ποιότητας. Πρόκειται κυρίως για λιγότερο πολύπλοκα έργα, όπως σημεία υδροληψίας με χειροκίνητες αντλίες που αποτελούσαν συνέχιση ή επέκταση έργων που είχαν ξεκινήσει/υλοποιηθεί πριν από τη θέσπιση της ΕΠΑ, στο πλαίσιο ήδη υπαρχόντων προγραμμάτων αποκατάστασης και συγχρηματοδότησης. Η μεσοπρόθεσμη αξιολόγηση για την Αϊτή περιγράφει την επιλογή των δράσεων ως "υποδειγματική".

63. Λόγω της συμμετοχής πολλών ΜΚΟ, της ύπαρξης πολυάριθμων χορηγών βοήθειας και της έλλειψης σωστού συντονισμού σε όλες τις χώρες, το σύστημα σχεδιασμού και καθορισμού της γεωγραφικής θέσης των έργων υπήρξε μάλλον κατακερματισμένο και μη ολοκληρωμένο. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα την παράλληλη ύπαρξη περισσότερων δομών υλοποίησης, συστημάτων προμηθειών και υποβολής εκθέσεων σε εθνικό επίπεδο. Εκτός αυτού, τα έργα ήταν συχνά τόσο διάσπαρτα, ώστε οι επιπτώσεις τους να μη γίνουν αισθητές σε ολόκληρη τη χώρα.

Συμμετοχή των δικαιούχων

64. Η τοπική συμμετοχή των δικαιούχων (συμμετοχή σε επίπεδο βάσης) στη λήψη των αποφάσεων και την υλοποίηση αποτελεί προϋπόθεση για τα περισσότερα προγράμματα παροχής βοήθειας. Αυτή η συμμετοχή απαιτεί χρόνο -και πρέπει να της δίδεται αυτός ο χρόνος- προκειμένου να έχει ελπίδες επιτυχίας και βιωσιμότητας. Δυστυχώς, οι πιέσεις που ασκούνται προκειμένου να δαπανηθούν χρήματα και να υπάρξουν γρήγορα αποτελέσματα, τόσο από τον χορηγό της βοήθειας όσο και από τα κράτη μέλη και τη δικαιούχο χώρα, είναι τόσο έντονες ώστε αυτές οι παράμετροι συχνά να παραβλέπονται ή να αγνοούνται. Στην Αιθιοπία και την Ερυθραία, οι κυβερνήσεις και οι τοπικές αρχές είχαν μεγαλύτερη συμμετοχή στις διαδικασίες τόσο της υλοποίησης όσο και της παρακολούθησης. Ορισμένες φορές η κυβερνητική συμμετοχή θεωρήθηκε από τις αντιπροσωπείες ως ιδιαίτερα χρονοβόρα.

65. Ο γενικά αναγνωρισμένος ρόλος των ΜΚΟ που εργάζονται στις αναπτυσσόμενες χώρες είναι να λειτουργούν ως παράγοντας διευκόλυνσης κατά την υλοποίηση των έργων. Η υλοποίηση καθαυτή πρέπει να ανήκει στην αρμοδιότητα των ίδιων των δικαιούχων, σε όσο το δυνατό μεγαλύτερο βαθμό, με τη συνεισφορά τοπικών εμπειρογνωμόνων, όπου αυτή είναι απαραίτητη. Αντίθετα, πολλές ΜΚΟ ανέλαβαν οι ίδιες τον ρόλο της υλοποίησης με εκτεταμένη χρήση ξένου προσωπικού. Αυτό καθιστά την επιτυχή μεταφορά της γνώσης και τη βιωσιμότητα των δράσεων λιγότερο πιθανή. Επίσης έχει προκαλέσει τριβές με τις τοπικές αρχές, που συνήθως προτιμούν να χρησιμοποιούν όσο το δυνατόν λιγότερους ξένους. Το πρόβλημα απεικονίζει την αντίθεση μεταξύ της "ταχείας υλοποίησης" και της "βιωσιμότητας των δράσεων".

66. Στην Αϊτή, ζητήθηκε από τους δικαιούχους μερικών γεωργικών έργων να συμμετάσχουν σε έργα μη γνωρίζοντας τον τελικό στόχο, τα αναμενόμενα αποτελέσματα, τους όρους της διαχείρισης και τις συμφωνίες χρηματοδότησης. Δεν έχει θεσπιστεί η συμμετοχή του πληθυσμού στη λήψη των αποφάσεων και την παραλαβή/αξιολόγηση των αποτελεσμάτων και οι προτάσεις έργων των ΜΚΟ είναι πολύ συχνά ασαφείς αναφορικά με αυτό το ζήτημα(17).

67. Άσχετα με τους λόγους, η σωστή παρακολούθηση και συνεργασία, σε συνδυασμό με επαρκή υποστήριξη ή διορθωτικά μέτρα, μπορούν συνήθως να αντισταθμίσουν τις ατέλειες και πρέπει να θεωρούνται ως μέρος των προσπαθειών για την αποκατάσταση της χώρας. Η οποιαδήποτε τοπική συμμετοχή πρέπει επομένως να θεωρείται ως θετικός παράγοντας υπό την προϋπόθεση ότι θα είναι διαφανής και υποκείμενη σε απόδοση λογαριασμού.

Βιωσιμότητα

68. Η συμμετοχή των τοπικών αρχών πρέπει να περιλαμβάνει από την αρχή ενός έργου μια συμφωνία για την ανάληψη εκ μέρους αυτών τόσο των δομών όσο και της ευθύνης, προκειμένου να διασφαλιστεί η λειτουργικότητα των σχολείων, κλινικών κ.λπ. Η ευθύνη πρέπει να αναφέρεται ρητά σε όλες τις συμφωνίες χρηματοδότησης και τις συμβάσεις, όπου αυτό είναι απαραίτητο. Σε πολλές περιπτώσεις δεν εκδόθηκαν πιστοποιητικά παράδοσης και δεν ήταν σαφές κατά τη χρονική στιγμή της οριστικοποίησης των έργων κατά πόσο θα συνεχιζόταν η χρηματοδότησή τους. Στη Μοζαμβίκη, για παράδειγμα, το Υπουργείο Υγείας δεν αποδέχθηκε τις δομές και την ευθύνη της λειτουργίας τους επειδή δεν είχε συμμετάσχει στο σχεδιασμό. Διαπιστώθηκε ότι τα κτίρια δεν ανταποκρίνονταν στα πρότυπα της κυβέρνησης ή/και ότι δεν βρίσκονταν στα σημεία που θα επιθυμούσε το υπουργείο. Όπως αναφέρεται σε δύο εκθέσεις αξιολόγησης(18), αυτό είχε ως αποτέλεσμα να κλείσουν αρκετές κλινικές και κέντρα υγείας ή να υπολειτουργούν, στις περιπτώσεις που συνέχιζαν να υφίστανται.

69. Η διασφάλιση της βιωσιμότητας σε καινοτομικά έργα και σε τομείς στους οποίους οι ΜΚΟ και άλλοι έχουν μικρή ή καθόλου εμπειρία, είναι ιδιαίτερα δύσκολη. Για παράδειγμα, υπήρξε μια τάση δημιουργίας πιστωτικών μηχανισμών και ανακυκλούμενων κεφαλαίων στο πλαίσιο των λεγόμενων έργων προσοδοφόρων δραστηριοτήτων, όπως είναι η γεωργία, η κτηνοτροφία, η χειροτεχνία και άλλες μεταποιητικές δραστηριότητες στις οποίες οι ομάδες-στόχοι δεν έχουν καμία προηγούμενη εμπειρία. Προγράμματα επιμερισμένης δαπάνης για φάρμακα, εξοπλισμό σχολείων και μισθούς εκπαιδευτικών, καθώς επίσης και τέλη ύδρευσης προκειμένου να καταστεί δυνατή η συντήρηση, αποτελούν άλλα παραδείγματα περιπτώσεων όπου οι δικαιούχοι συχνά δεν είναι συνηθισμένοι να πληρώνουν και διαθέτουν ελάχιστους πόρους για τον σκοπό αυτό. Ως επί το πλείστον, τα έργα αυτά απέτυχαν ή είναι αμφίβολο κατά πόσο ήταν επιτυχής η υλοποίησή τους. Έργα στα οποία υπήρχε πάντοτε συμμετοχή των ίδιων των δικαιούχων από τα πρώτα στάδιά τους, έχουν περισσότερες πιθανότητες επιτυχίας, όπως στην περίπτωση του μικροϋδρολογικού έργου στη Μαδαγασκάρη. Στο έργο αυτό συμμετείχαν επίσης με επιτυχία και τοπικές επιχειρήσεις.

70. Μετά την ανάληψη ολοκληρωμένων έργων, όπως σχολείων και κλινικών, το προσωπικό αμείβεται συνήθως σύμφωνα με τα καθιερωμένα προγράμματα μισθοδοσίας των δημοσίων υπαλλήλων της σχετικής χώρας. Οι ΜΚΟ και οι άλλοι εταίροι υλοποίησης καταβάλλουν πάντοτε στο τοπικό προσωπικό υψηλότερους μισθούς από εκείνους που προσφέρονται από τις κρατικές αρχές. Το γεγονός αυτό καθιστά προβληματική τη διατήρηση του προσωπικού μετά την ανάληψη του έργου από τους τοπικούς φορείς. Το προσωπικό είτε θα βρει νέες θέσεις εργασίας, π.χ. σε ένα διεθνή οργανισμό ή στον ιδιωτικό τομέα, ή μπορεί και να παραμείνει, χάνοντας όμως τα κίνητρά του.

71. Στην Αγκόλα, ο μηνιαίος μισθός ανερχόταν σε 1000 USD για μια γραμματέα εργαζόμενη σε ΜΚΟ και 300 USD για έναν οδηγό. Ταυτόχρονα, ένας ιατρός που εργάζεται για το Υπουργείο Υγείας αμείβεται με 10 - 20 USD. Οι μισθοί που προσφέρονται βάσει των συμβάσεων που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο της ΕΠΑ ήταν εντελώς ασύμβατοι με τις τοπικές συνθήκες και δεν μπορούσαν να διατηρηθούν μετά την ανάληψη των έργων από την κυβέρνηση.

72. Αυτές οι καταστάσεις μπορούν εν μέρει να εξηγηθούν από την έλλειψη ή την ανεπάρκεια των ανθρώπινων πόρων. Λόγω της έλλειψης αυτής, όχι μόνο η πρόσληψη εμπειρογνωμόνων από τις ΜΚΟ αποδείχθηκε χρονοβόρα διαδικασία, αλλά και, λόγω του ανταγωνισμού μεταξύ των ΜΚΟ, κατέστη αναγκαία η προσφορά υψηλών μισθών (που σε γενικές γραμμές ήταν ίδιοι με εκείνους που προσφέρονται σε "εμπορικούς" τεχνικούς βοηθούς), όμως ακόμη και τότε ήταν δύσκολη η ανεύρεση ατόμων με εμπειρία και προσόντα επαρκή για τις εργασίες. Ορισμένες φορές, άτομα που είχαν προσληφθεί εγκατέλειπαν τη χώρα πριν από τη λήξη της σύμβασης, ή δεν παρέτειναν τη σύμβασή τους λόγω των δυσκολιών που αντιμετώπιζαν με τις τοπικές συνθήκες εργασίας.

73. Στην Αϊτή, ούτε η κυβέρνηση ούτε οι γονείς διέθεταν τα κεφάλαια που απαιτούνταν για τη συντήρηση των σχολείων. Επίσης δεν υπήρχε κανένα σύστημα για τη διασφάλιση της καταβολής των τελών πόσιμου ύδατος(19). Υπό αυτές τις συνθήκες, η βιωσιμότητα των επενδύσεων εξαρτάται αποκλειστικά από τη συνέχιση της εξωτερικής χρηματοδότησης.

Εκτέλεση και αποτελέσματα των προγραμμάτων

74. Το Συνέδριο αναγνωρίζει τα επιτεύγματα στο πλαίσιο των προγραμμάτων στις διάφορες χώρες που έχουν τη μορφή της παροχής/αποκατάστασης σχολείων, εγκαταστάσεων ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης, σημείων υδροληψίας, αρδευτικών προγραμμάτων κ.λπ. που ήταν σε λειτουργία και χρησιμοποιούνταν ικανοποιητικά από τις ομάδες-στόχους. Παραδείγματα επιτυχών δράσεων δίδονται επίσης στις διάφορες εκθέσεις αξιολόγησης.

75. Ωστόσο, λόγω ανεπαρκούς υποβολής εκθέσεων (βλέπε σημεία 88 έως 99) δεν υπάρχουν επαρκείς διαθέσιμες πληροφορίες για τα συνολικά αποτελέσματα των δράσεων και για το βαθμό στον οποίο έχουν επιτευχθεί οι στόχοι των προγραμμάτων. Παρόλα αυτά διαπιστώθηκε σε ορισμένες περιπτώσεις ότι κάποια έργα είχαν εκτελεστεί ανεπαρκώς και ότι μερικά δεν είχαν καθόλου καλή σχέση κόστους-αποδοτικότητας.

76. Όπως αναφέρεται στην πρόταση της Επιτροπής και στα συμπεράσματα του Συμβουλίου, οι άμεσοι στόχοι της ΕΠΑ ήταν η όσο το δυνατόν συντομότερη αποκατάσταση των κοινωνικών τομέων και η (επαν-)ενεργοποίηση των επισιτιστικών και των προσοδοφόρων δραστηριοτήτων, προετοιμάζοντας ταυτόχρονα το έδαφος για τη βιώσιμη μακροπρόθεσμη ανάπτυξη.

77. Η έναρξη πολλών έργων καθυστέρησε σημαντικά λόγω του μεγάλου χρονικού διαστήματος που απαιτήθηκε για την εκταμίευση των αρχικών κεφαλαίων. Οι χρονοβόρες διαδικασίες εντός των υπηρεσιών της Επιτροπής για τη μεταφορά των κεφαλαίων στους φορείς υλοποίησης τους ανάγκασαν να καθυστερήσουν την υλοποίηση για πολλούς μήνες μετά την υπογραφή των συμβάσεων. Επίσης καθυστερούσαν συχνά οι πληρωμές. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι ΜΚΟ προκατέβαλαν τα δικά τους κεφάλαια προκειμένου να ξεκινήσουν ή να συνεχίσουν τις δράσεις.

78. Μεγάλες καθυστερήσεις υπήρξαν επίσης επειδή οι τοπικές αρχές έπρεπε να εγκρίνουν τις οικονομικές εκθέσεις των ΜΚΟ και άλλων φορέων, οι οποίες ήταν συχνά ασαφείς και χαμηλής ποιότητας.

79. Στη Σομαλία, το κόστος της τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο του πρώτου προγράμματος αποκατάστασης ήταν πολύ υψηλό. Περίπου 9 εκατ. ECU του συνολικού ποσού των 38 εκατ. ECU χρησιμοποιήθηκαν για τεχνική βοήθεια και υπηρεσίες παροχής συμβουλών (μελέτες). Αν στην τεχνική βοήθεια προστεθούν οι δαπάνες των μεταφορών (κόστος πτήσεων: 1,1 εκατ. ECU), οι διοικητικές δαπάνες και τα λοιπά γενικά έξοδα όλων των έργων, υπολογίζεται ότι το ποσό που δαπανήθηκε για την άμεση παροχή υπηρεσιών ή έργων στους δικαιούχους δεν υπερβαίνει το ήμισυ του συνολικού προϋπολογισμού.

80. Οι διοικητικές δαπάνες θα μπορούσαν να συμπεριληφθούν αν ήταν αιτιολογημένες, όχι όμως κατ' αποκοπήν, λογική η οποία σε πολλές περιπτώσεις έγινε αποδεκτή από την Επιτροπή. Στη Μοζαμβίκη, η προσθήκη σε όλες τις άλλες θέσεις του προϋπολογισμού ενός κατ' αποκοπήν ποσοστού 6 % των διοικητικών δαπανών αποτελούσε τον κανόνα και όχι εξαίρεση. Παρόλο που η αντιμετώπιση των διοικητικών δαπανών αναφέρεται σαφώς στις κατευθυντήριες γραμμές (βλέπε σημείο 31), αυτό παραβλέφθηκε πλήρως από την αντιπροσωπεία της.

81. Αρχικά ορίστηκε ότι πρέπει να αποκαθίστανται μόνο υπάρχουσες δομές και δεν πρέπει να γίνεται καμία νέα επένδυση. Παρόλο που ο περιορισμός αυτός, που επιβλήθηκε για την προώθηση της γρήγορης υλοποίησης, θεωρήθηκε ως αντιπαραγωγικός, στις περισσότερες χώρες οι επενδύσεις αυτές έλαβαν τη μορφή νέων εγκαταστάσεων ύδρευσης, σχολείων και εγκαταστάσεων ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης. Για τον λόγο αυτό, ο όρος κατά των νέων επενδύσεων δεν συμπεριλήφθηκε στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2258/96 του Συμβουλίου (παρά μόνο για την αγορά κτιρίων).

82. Τα πρότυπα για τον εξοπλισμό και τις κατασκευές δεν πρέπει να είναι υπερβολικά σε σύγκριση με τα συνηθισμένα πρότυπα της χώρας, προκειμένου να αποφευχθούν οι υψηλότερες δαπάνες κατασκευής και συντήρησης. Στη Μοζαμβίκη, η κυβέρνηση διαμαρτυρήθηκε για τις υπέρμετρα υψηλές δαπάνες κατασκευής των κλινικών και των αντλιών νερού σε ένα έργο που αξιολογήθηκε από ανεξάρτητους συμβούλους. Η κυβέρνηση ισχυρίστηκε ότι το κόστος είναι τόσο υψηλό ώστε θα ήταν δύσκολο να συντηρηθούν και να αντικατασταθούν σε περίπτωση φθοράς. Από την άλλη πλευρά, στην Αϊτή, για όλες τις συμβάσεις οδοποιίας επιλέχθηκαν τοπικές εταιρείες και η απόδοσή τους ήταν ικανοποιητική.

83. Στη Σομαλία, παρασχέθηκε υποστήριξη σε νέες δομές που θα απέφεραν έσοδα (π.χ. εισαγωγικούς δασμούς), η σημαντικότερη από τις οποίες είναι ο λιμένας της Μπέρμπερα. Παρόλο που η Επιτροπή υποστήριξε τη θέσπιση συστημάτων δημοσιονομικού ελέγχου, εξακολουθούν να υπάρχουν αμφιβολίες όσον αφορά τη διαφάνεια και την υποχρέωση λογοδοσίας. Η Επιτροπή όφειλε να είναι περισσότερο προσεκτική πριν αναλάβει δεσμεύσεις για τα προσοδοφόρα έργα υπό τις παρούσες συνθήκες, καθώς η περιοχή της Σομαλιλάνδης, στην οποία βρίσκεται ο λιμένας, δεν έχει αναγνωριστεί διεθνώς ως αυτόνομο κράτος.

Απλοποιημένες διαδικασίες

84. Για την ανάθεση των συμβάσεων επρόκειτο να χρησιμοποιηθούν απλοποιημένες διαδικασίες υλοποίησης των προγραμμάτων, παρόμοιες με εκείνες που χρησιμοποιούνταν από την Επιτροπή για την παροχή βοήθειας έκτακτης ανάγκης. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα τη συχνή προσφυγή σε άμεση ανάθεση συμβάσεων, παρόλο που αυτό δεν ήταν αρκετό για τη διασφάλιση της απαιτούμενης γρήγορης εκτέλεσης. Αντίθετα, τόσο οι φορείς υλοποίησης όσο και οι τοπικές αρχές διαμαρτύρονταν συχνά για τις κατά τη γνώμη τους χρονοβόρες και γραφειοκρατικές διαδικασίες της Επιτροπής. Αυτές οι διαμαρτυρίες αφορούσαν ιδίως τις διαδικασίες των διαγωνισμών και της σύναψης των συμβάσεων προμηθειών, για την έγκριση των οποίων από τις Βρυξέλλες απαιτούνταν ένα μεγάλο χρονικό διάστημα.

85. Ένα έργο στη Μοζαμβίκη κάλυπτε την αποκατάσταση δρόμων για ένα ποσό 30 εκατ. ECU. Το έργο αυτό αποτελούσε τμήμα ενός ευρύτερου προγράμματος αποκατάστασης δρόμων, χρηματοδοτούμενου από πολυάριθμους χορηγούς βοήθειας. Κατά την επίσκεψη ελέγχου, τον Οκτώβριο 1996, είχαν παρέλθει σχεδόν τρία χρόνια από την υπογραφή της συμφωνίας χρηματοδότησης και οι περισσότεροι από τους άλλους δρόμους που χρηματοδοτήθηκαν από χορηγούς βοήθειας είχαν ολοκληρωθεί. Την περίοδο αυτή, οι ανάδοχοι του εν λόγω έργου μόλις είχαν ξεκινήσει τις εργασίες. Για τη σημαντική καθυστέρηση αναφέρθηκαν πολλοί λόγοι, όπως οι ανεπαρκείς μελέτες για ποσότητες και η ανεπαρκής γνώση των διαδικασιών του ΕΤΑ, τόσο εκ μέρους του συμβούλου που χρησιμοποιήθηκε όσο και εκ μέρους της διεύθυνσης του αρμόδιου υπουργείου. Τα προβλήματα αυτά οδήγησαν στην ακύρωση διαγωνισμών για διοικητικούς λόγους. Τελικά, διενεργήθηκε στις Βρυξέλλες μια αξιολόγηση των διαγωνισμών, η οποία δεν βοήθησε στην επίσπευση των διαδικασιών. Τα προβλήματα συνεχίστηκαν μετά την έναρξη του έργου και, στα τέλη Δεκεμβρίου 1998, πέντε χρόνια μετά τη λήψη της απόφασης για το έργο αυτό, το τελευταίο δεν είχε ακόμη ολοκληρωθεί (καταβλήθηκαν μόλις 20,4 εκατ. ECU από τα 25,7 εκατ. ECU που όριζε η σύμβαση). Στο μεταξύ κατέστη αναγκαίο να γίνουν επείγουσες επισκευές στους ίδιους δρόμους.

86. Στην Αγκόλα, το Μάρτιο του 1995 ανατέθηκαν συμβάσεις τεχνικής βοήθειας για την εποπτεία ενός προγράμματος αποκατάστασης στον τομέα της υγείας, ύψους 15 εκατ. ECU. Το πρόγραμμα αυτό είχε αποφασιστεί ήδη από το 1993. Καμία ουσιαστική δραστηριότητα δεν ξεκίνησε ως τον Ιούνιο του 1995. Η υλοποίηση του προγράμματος υπήρξε εξαιρετικά αργή (50 % των χορηγηθέντων κεφαλαίων δεσμεύθηκαν στα τέλη του 1998 και 25 % εκταμιεύτηκαν έπειτα από περίπου τέσσερα χρόνια). Η Επιτροπή απέδωσε την ευθύνη στον εθνικό διατάκτη, θεωρώντας τον ως έναν από τους λόγους της αργής προόδου, δηλαδή για το μεγάλο χρονικό διάστημα που απαιτήθηκε για την επεξεργασία των προτάσεων του έργου και τη λήψη εγκρίσεων για τις εκθέσεις/πληρωμές όσον αφορά τις ΜΚΟ. Παράλληλα, το Συνέδριο παρατήρησε ότι είχε δαπανηθεί 1 εκατ. ECU στα πλαίσια χωριστού προγράμματος υπό μορφή τεχνικής βοήθειας στον εθνικό διατάκτη. Φαίνεται ότι το αποτέλεσμα αυτών των προσπαθειών ήταν ανεπαρκές και δεν βασίζονταν σε μια σωστή αξιολόγηση της σκοπιμότητας της υποστήριξης.

Χωριστοί τραπεζικοί λογαριασμοί

87. Οι συμβάσεις όριζαν συνήθως ότι τα κεφάλαια της Επιτροπής θα κατατίθενται σε ένα χωριστό τραπεζικό λογαριασμό και ο τόκος θα αποδίδεται χωριστά. Οι συμβάσεις όριζαν ότι οι ΜΚΟ θα συνάπτουν συμφωνίες σχετικά με τον τρόπο χρησιμοποίησης των τόκων. Αυτοί θα έπρεπε είτε να χρησιμοποιηθούν στο ίδιο έργο είτε να επιστραφούν στην Επιτροπή. Ως επί το πλείστον αυτοί οι όροι δεν τηρήθηκαν και δεν είναι γνωστό το ύψος των τόκων που προέκυψαν, καθώς η Επιτροπή δεν παρακολούθησε επισταμένως την πτυχή αυτή παρόλο που ενδέχεται να έχουν προκύψει σημαντικά ποσά. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο ενός έργου 12 εκατ. ECU στη Μοζαμβίκη, υπογράφηκαν περίπου 20 συμβάσεις με ΜΚΟ. Οι τόκοι δεν υπολογίστηκαν χωριστά σε καμία από τις σχετικές οικονομικές εκθέσεις, γεγονός που δεν επισημάνθηκε από την αντιπροσωπεία.

Υποβολή εκθέσεων

Απαιτήσεις

88. Γενικά, οι απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων για τους φορείς υλοποίησης δεν καθορίστηκαν ούτε καταγράφηκαν πριν από ή κατά την έναρξη της πρωτοβουλίας. Αυτό συνέβη παρά την ειδική απαίτηση για την υποβολή εκθέσεων σε όλα τα επίπεδα, που αναφέρεται στις προτάσεις της Επιτροπής και τα συμπεράσματα του Συμβουλίου του Μαΐου 1993.

89. Αυτή η παράβλεψη προκάλεσε πολλά προβλήματα κατά τη διαδικασία. Στις περιπτώσεις στις οποίες δημιουργήθηκαν σταδιακά μονάδες τεχνικής υποστήριξης (ΜΤΥ), θεσπίστηκαν τελικά διαδικασίες για την υποβολή εκθέσεων εκ μέρους των εταίρων υλοποίησης. Όμως δεν ιδρύθηκαν ΜΤΥ σε όλες τις χώρες ούτε για όλα τα προγράμματα της ΕΠΑ ανά χώρα. Στις περισσότερες από αυτές τις περιπτώσεις οι αντιπροσωπείες αναγκάστηκαν γενικά να διαμορφώσουν οι ίδιες τη δομή των εκθέσεων, με ή χωρίς τη βοήθεια των κεντρικών υπηρεσιών.

90. Οι απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων για τα έργα που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΑ, την επισιτιστική βοήθεια, τη συγχρηματοδότηση και άλλα κονδύλια του προϋπολογισμού καθορίστηκαν από διαφορετικές μονάδες της Επιτροπής. Κατά συνέπεια προέκυψαν διαφορετικές δομές όσον αφορά τόσο το περιεχόμενο όσο και τη συχνότητα. Αυτό μπορεί εν μέρει να εξηγήσει γιατί δεν υπήρξε μέχρι σήμερα μια συνολική παρακολούθηση της υποβολής εκθέσεων για την ΕΠΑ - ούτε για όλες τις δράσεις της ΕΠΑ ούτε για μια μεμονωμένη χώρα.

91. Ελλείψει συγκεκριμένων απαιτήσεων, οι ΜΚΟ χρησιμοποίησαν τη δική τους καθιερωμένη δομή, που θα μπορούσε κάλλιστα να είχε γίνει αποδεκτή για τα παλαιότερα έργα έκτακτης ανάγκης που χρηματοδοτούνταν από το ΕΤΑ ή/και το γενικό προϋπολογισμό, ή επιχείρησαν να ακολουθήσουν τη δομή που χρησιμοποιήθηκε στη διαδικασία υποβολής των προτάσεων. Επειδή τα διάφορα χρηματοδοτικά μέσα (ΕΠΑ, επισιτιστική βοήθεια, άλλες δράσεις των ΜΚΟ) είχαν διαφορετικές απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων, ορισμένες ΜΚΟ έπρεπε να ακολουθήσουν περισσότερες από μία δομές. Το γεγονός αυτό καθιστούσε ακόμη πιο πολύπλοκο το έργο του εθνικού διατάκτη, ο οποίος έπρεπε να εγκρίνει τις εκθέσεις για τα χρηματοδοτούμενα από το ΕΤΑ έργα προκειμένου να καταστούν δυνατές οι περαιτέρω πληρωμές.

92. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή απαιτούσε την επισύναψη των πρωτότυπων τιμολογίων και άλλων παραστατικών στις εκθέσεις, άλλοτε στο πρωτότυπο και άλλοτε σε αντίγραφα. Σε άλλες περιπτώσεις τα παραστατικά δεν χρειαζόταν να επισυνάπτονται. Και ενίοτε αυτές οι απαιτήσεις τροποποιούνταν κατά τη διάρκεια της σύμβασης. Οι διαφορετικές απαιτήσεις προκάλεσαν σύγχυση και περιττό φόρτο εργασίας, τόσο για τους εταίρους υλοποίησης όσο και εντός της Επιτροπής.

Αντιφατικοί κανόνες

93. Στη Μοζαμβίκη, η UNHCR και ορισμένες ΜΚΟ υποστήριξαν ότι οι δικοί τους εσωτερικοί κανονισμοί σχετικά με τους ελέγχους των λογαριασμών και την τήρηση των πρωτότυπων τιμολογίων και άλλων παραστατικών δεν τους επέτρεπε να συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις που καθορίζονται από την Επιτροπή. Οι απόπειρες επίλυσης αυτών των προβλημάτων δεν ολοκληρώθηκαν.

94. Για την UNHCR στη Μοζαμβίκη χρησιμοποιήθηκε η ίδια μορφή σύμβασης με εκείνη που χρησιμοποιήθηκε για τις συμβάσεις με τις ΜΚΟ. Η UNHCR δεν υπέβαλε εκθέσεις στην αντιπροσωπεία, σύμφωνα με τις απαιτήσεις της σύμβασης, καθώς οι συμβάσεις που ίδια συνήψε με υπεργολάβους δεν είχαν σχεδιαστεί ανάλογα και οι λογιστικές διαδικασίες που χρησιμοποιεί η UNHCR δεν ήταν συμβατές με τις απαιτήσεις των συμβάσεων. Οι εκθέσεις της UNHCR παρουσίαζαν σημαντικές ανακολουθίες μεταξύ των προϋπολογισμών (συνολικά 3 εκατ. ECU) και των δράσεων που είχαν συμφωνηθεί μεταξύ της UNHCR και της Επιτροπής, και των πραγματικά επιτευχθέντων αποτελεσμάτων. Ωστόσο, τόσο η UNHCR όσο και οι φορείς υλοποίησης ποτέ δεν ζήτησαν την έγκριση της Επιτροπής. Το πρόβλημα οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι ορισμένες ΜΚΟ είχαν χρησιμοποιήσει στο ίδιο έργο κεφάλαια της Ένωσης, κεφάλαια της UNHCR και άλλων χορηγών βοήθειας ή/και ίδια κεφάλαια. Στα μέσα του 1998, όταν έγινε η τελική καταβολή, ορισμένα ερωτήματα δεν είχαν ακόμη αποσαφηνιστεί από αυτές. Υπό αυτές τις συνθήκες, υπάρχει έλλειψη διαφάνειας τόσο στις χρηματοοικονομικές όσο και στις διοικητικές διαδικασίες που σχετίζονται με αυτές τις συμβάσεις, όπως π.χ.:

α) τη χρηματοοικονομική παρακολούθηση και την παρακολούθηση της απόδοσης εκ μέρους τόσο της UNHCR όσο και της αντιπροσωπείας·

β) την υποβολή εκθέσεων στην αντιπροσωπεία και τον εθνικό διατάκτη·

γ) την τελική έγκριση και την πληρωμή που εγκρίνεται από τον εθνικό διατάκτη και την αντιπροσωπεία.

Τα ίδια προβλήματα με την UNHCR όσον αφορά τη σύναψη συμβάσεων και τις υπεργολαβίες, την υποβολή εκθέσεων και την παρακολούθηση αναφέρθηκαν στην ειδική έκθεση του Συνεδρίου για την ανασυγκρότηση της πρώην Γιουγκοσλαβίας(20).

95. Επίσης είναι διαφορετικές οι διαδικασίες έγκρισης για συμβάσεις και πληρωμές, καθώς τα έργα χρηματοδοτήθηκαν τόσο από το ΕΤΑ όσο και από τον προϋπολογισμό. Αυτό επηρέασε αρνητικά τη διαφάνεια για τη δικαιούχο χώρα, επειδή η συμμετοχή του εθνικού διατάκτη σε αυτές τις διαδικασίες δεν είναι υποχρεωτική για τις δράσεις που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό. Ορισμένες φορές, όχι όμως πάντοτε, παρέχονταν ούτως ή άλλως στον εθνικό διατάκτη όλες οι πληροφορίες.

Έγκαιρη υποβολή εκθέσεων

96. Σπάνια οι εκθέσεις υποβάλλονταν εντός των απαιτούμενων χρονικών ορίων και συχνά έπρεπε να αποστέλλονται επιστολές υπενθύμισης για την παραλαβή τους. Ωστόσο, στην περίπτωση των δράσεων αποκατάστασης που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο της επισιτιστικής βοήθειας και των ρυθμίσεων συγχρηματοδότησης, η κατάσταση όσον αφορά την υποβολή των οικονομικών εκθέσεων και των εκθέσεων προόδου ήταν ακόμη χειρότερη. Οι φάκελοι που αφορούσαν τα μέσα αυτά και που εξετάστηκαν από το Συνέδριο, για ορισμένες από τις χώρες δεν περιλάμβαναν καμία τέτοια έκθεση και συχνά δεν περιείχαν ούτε αποδείξεις για την αποστολή επιστολών υπενθύμισης.

97. Στην Αγκόλα, μια δράση έπρεπε να ολοκληρωθεί τον Μάρτιο του 1996. Υποβλήθηκε τελική έκθεση από την ΜΚΟ μόλις τον Οκτώβριο του 1996, δεν έγινε όμως αποδεκτή. Η αναθεωρημένη έκθεση υποβλήθηκε μόλις τον Μάρτιο του 1997, δηλαδή έξι μήνες αργότερα. Η τελική πληρωμή ακολούθησε κατά το δεύτερο εξάμηνο του 1997.

98. Τον Ιούλιο του 1994, η Επιτροπή αποφάσισε να χρηματοδοτήσει ένα έργο ύδρευσης (750000 ECU). Η πρώτη έκθεση υποβλήθηκε το Δεκέμβριο του 1995, αφού είχε ήδη χορηγηθεί χρονική παράταση. Μια περαιτέρω εξάμηνη παράταση ζητήθηκε και εγκρίθηκε τον Απρίλιο του 1996. Η δεύτερη έκθεση υποβλήθηκε τον Ιούλιο του 1996 και η τελική έκθεση τον Μάρτιο του 1997. Η οικονομική έκθεση δεν έγινε δεκτή και επιστράφηκε. Έπειτα από ένα χρόνο (δηλαδή τον Μάρτιο του 1998) δεν είχε ακόμη υποβληθεί η αναθεωρημένη έκθεση.

99. Σε ορισμένες χώρες, οι εθνικές ή οι τοπικές αρχές συμμετείχαν άμεσα στην υλοποίηση, είτε μόνες τους είτε σε συνεργασία με ΜΚΟ. Κατά συνέπεια, τα κεφάλαια ελήφθησαν ή διοχετεύτηκαν μέσω αυτών. Είναι βέβαια εξίσου σημαντικό να υπάρχει διαφάνεια και υποχρέωση λογοδοσίας και σε αυτές τις περιπτώσεις. Στις χώρες αυτές, απαιτήθηκε συχνά περισσότερος χρόνος και μεγαλύτερες προσπάθειες προκειμένου να λάβουν οι αντιπροσωπείες τις εκθέσεις, στις λίγες βέβαια περιπτώσεις που τις έλαβαν.

Έλεγχοι

100. Σε ορισμένες περιπτώσεις στις οποίες υπήρχαν υποψίες για παρατυπίες, διενεργήθηκαν έλεγχοι από εξωτερικούς ελεγκτές και οι υποθέσεις διαβιβάστηκαν στην ομάδα συντονισμού για την καταπολέμηση των περιπτώσεων απάτης (UCLAF) το 1996. Στα τέλη του 1998 αυτές οι υποθέσεις εξακολουθούσαν να είναι ανοικτές. Μια υπόθεση αφορούσε κάποια ΜΚΟ που υπέγραψε σύμβαση με την Επιτροπή το 1994. Μετά την καταβολή της πρώτης δόσης ύψους 183000 ECU, ο "ιδιοκτήτης" εξαφανίστηκε πριν από την έναρξη οποιασδήποτε δραστηριότητας. Η σύμβαση παραμένει σε λογιστική εκκρεμότητα, αλλά το Συνέδριο δεν γνωρίζει κατά πόσον έχουν ληφθεί προσφάτως οποιαδήποτε μέτρα για την ανάκτηση του ποσού που έχει ζητηθεί και καταβληθεί. Κατά τα άλλα ελάχιστοι έλεγχοι έχουν διενεργηθεί, παρόλο που από την έναρξη της ΕΠΑ έχει επισημανθεί η σημασία της τακτικής διενέργειας ελέγχων και έχει περιληφθεί για τον σκοπό αυτό σχετικός όρος στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2258/96. Η Επιτροπή δεν διαθέτει ένα συγκεντρωτικό αρχείο ούτε γνωρίζει τον αριθμό των ελέγχων που διενήργησε η ίδια στο πλαίσιο των προγραμμάτων της ΕΠΑ. Ακόμη λιγότερες είναι οι διαθέσιμες πληροφορίες όσον αφορά τους ελέγχους των ΜΚΟ και των άλλων φορέων υλοποίησης. Σε μια περίπτωση, η ΜΚΟ που είχε επωμισθεί την υλοποίηση, ανέφερε σε μια έκθεση ότι διενεργήθηκε έλεγχος με δική της πρωτοβουλία. Η σχετική αντιπροσωπεία δεν είχε ζητήσει την έκθεση και δεν ήταν σε θέση να παράσχει αντίγραφο αυτής κατόπιν αίτησης του Συνεδρίου. Σε κάθε περίπτωση, η διενέργεια ελέγχων ως συνήθους διαδικασίας σε κάθε ένα ή στα περισσότερα προγράμματα θα ήταν σύμφωνη με τις συνήθεις διαδικασίες χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

101. Υπήρχαν επίσης και ορισμένες περιπτώσεις στην Ερυθραία και στη Σομαλία στις οποίες η συνεργαζόμενη ΜΚΟ ή η αντιπροσωπεία παρατήρησε ότι τα κεφάλαια δεν είχαν χρησιμοποιηθεί για τους σκοπούς για τους οποίους προορίζονταν. Μολονότι θα πρέπει να αναγνωριστεί ότι η παρακολούθηση ήταν δύσκολη, θα έπρεπε να καταβληθεί προσπάθεια να εκκαθαριστούν αυτές οι περιπτώσεις βάσει επαρκών τεκμηρίων.

Παρακολούθηση

102. Την κύρια ευθύνη για την παρακολούθηση των προγραμμάτων φέρει η Επιτροπή, συνήθως μέσω των αντιπροσωπειών.

103. Αρχικά, οι αντιπροσωπείες δεν ήταν κατάλληλα προετοιμασμένες ή εξοπλισμένες για την παρακολούθηση των δράσεων της ΕΠΑ. Οι διαδικασίες παρακολούθησης αναπτύχθηκαν σταδιακά στις χώρες της ΕΠΑ μετά την έναρξη των προγραμμάτων. Λόγω της έλλειψης επαρκούς προσωπικού της Επιτροπής, η παρακολούθηση διενεργούνταν από τεχνικούς βοηθούς, κυρίως σε επιμέρους μονάδες τεχνικής υποστήριξης, αλλά ορισμένες φορές εντός της αντιπροσωπείας. Στην Αγκόλα, οι ΜΚΟ διαμαρτυρήθηκαν για το γεγονός ότι δεν δέχτηκαν καμία επίσκεψη της αντιπροσωπείας κατά το διάστημα των 18 μηνών από την έναρξη των δραστηριοτήτων.

104. Η Επιτροπή σπανίως μερίμνησε ώστε η εκ των υστέρων παρακολούθηση των έργων να αποτελέσει συνήθη διαδικασία. Εξαίρεση αποτελεί η Ερυθραία, για την οποία όλες οι συμβάσεις με τις ΜΚΟ περιλαμβάνουν τον όρο ότι η ΜΚΟ οφείλει να υποβάλει στην Επιτροπή μια "επιχειρησιακή έκθεση" εντός ενός ή δύο ετών.

105. Για τη Σομαλία, η παρακολούθηση αποτελούσε ευθύνη των τεχνικών βοηθών της μονάδας της Σομαλίας που υπάγονταν στην αντιπροσωπεία στο Ναϊρόμπι. Οι εκθέσεις τους δεν μπορούν βέβαια να θεωρηθούν ως οι κατάλληλες εκθέσεις παρακολούθησης. Καμία αναφορά δεν γίνεται στους ειδικούς στόχους των έργων. Στις εκθέσεις γίνονται μόνο συνοπτικές αναφορές των προβλημάτων που συζητήθηκαν ή επιλύθηκαν κατά τις αποστολές.

106. Στη Μοζαμβίκη, η Επιτροπή σκόπευε να συγκροτήσει μια ειδική μονάδα για τον συντονισμό και την παρακολούθηση όλων των επιχειρήσεων αποκατάστασης που χρηματοδοτούνται από την Επιτροπή. Αυτό αναφέρεται στην πρόταση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο τον Μάιο του 1993. Αυτή η μονάδα δεν συγκροτήθηκε ποτέ. Αντίθετα, υπογράφηκαν συμβάσεις με πολυάριθμους τεχνικούς βοηθούς προκειμένου αυτοί να αναλάβουν την παρακολούθηση του γιγαντιαίου προγράμματος της ΕΠΑ, ύψους περίπου 180 εκατ. ECU στα τέλη του 1998. Για αυτή την παρακολούθηση δεν υπήρξε ποτέ η παραμικρή τεκμηρίωση, ενώ σε πολλά έργα δεν είχαν γίνει επισκέψεις μέχρι την αποστολή του Συνεδρίου τον Σεπτέμβριο του 1996. Το μόνιμο προσωπικό της αντιπροσωπείας δεν συμμετείχε καθόλου στην παρακολούθηση, εκτός από τους τοπικούς λογιστές που έλεγχαν τις οικονομικές εκθέσεις. Η Επιτροπή σχολίασε ότι η τεκμηρίωση της παρακολούθησης δεν ήταν αναγκαία επειδή οι τεχνικοί βοηθοί ήταν τοποθετημένοι εντός της ίδιας της αντιπροσωπείας. Για τη Μοζαμβίκη, η Επιτροπή δεν παρακολούθησε την πρόοδο των έργων που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΑ, αλλά επικεντρώθηκε στα έργα που χρηματοδοτούνται από τον γενικό προϋπολογισμό.

107. Στην Ερυθραία, η αντιπροσωπεία της Επιτροπής είχε τεκμηριώσει τις τακτικές και σχετικά συχνές δραστηριότητές της όσον αφορά την παρακολούθηση, συμπεριλαμβανομένων και των επισκέψεων στις περισσότερες τοποθεσίες των έργων. Ταυτόχρονα, παραλαμβάνονταν τακτικά σωστές εκθέσεις παρακολούθησης από έναν τεχνικό βοηθό που είχε προσληφθεί ειδικά για το πρόγραμμα. Ωστόσο, οι εκθέσεις παρακολούθησης που συντάχθηκαν από την αντιπροσωπεία δεν ανακοινώθηκαν στις κεντρικές υπηρεσίες.

Αξιολογησεις

108. Η αξιολόγηση των επιπτώσεων μιας αναπτυξιακής δράσης αποτελεί απαραίτητο στοιχείο για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, ιδίως διότι μπορεί να συμβάλει στον προσδιορισμό των μελλοντικών προγραμμάτων. Αν τα προγράμματα που τίθενται σε εφαρμογή αποτελούν νέες ή καινοτόμες ιδέες, όπως στην περίπτωση της ΕΠΑ, είναι ακόμη πιο σημαντικό να ξεκινούν το συντομότερο δυνατό οι αξιολογήσεις και να λαμβάνονται αποφάσεις για τη διόρθωση τυχόν ατελειών ή προβλημάτων που παρατηρούνται κατά την αξιολόγηση. Το πόσο σημαντικό είναι αυτό αναγνωρίστηκε εξαρχής από το Συμβούλιο και την Επιτροπή.

109. Η έλλειψη μετρήσιμων στόχων σε πολλά από τα έγγραφα των προγραμμάτων αποτελεί έναν παράγοντα που δυσχεραίνει τις αξιολογήσεις. Αρχικά, οι περισσότερες προτάσεις έργων και οι σχετικές συμφωνίες χρηματοδότησης δεν περιλάμβαναν ένα σαφές λογικό πλαίσιο στόχων, επιδιωκόμενων αποτελεσμάτων και δραστηριοτήτων για την επίτευξή τους. Αυτή η κατάσταση έχει βελτιωθεί κατά τα τελευταία χρόνια.

110. Ορισμένες αξιολογήσεις έχουν εκπονηθεί, αλλά αρκετές αξιολογήσεις επιμέρους έργων διενεργήθηκαν από τους ίδιους τους φορείς υλοποίησης ή από τοπικούς συμβούλους που απλά παρέθεταν αποσπάσματα από τις εκθέσεις προόδου, χωρίς να προσθέτουν αξιόλογα στοιχεία. Πλήρεις και συνολικές αξιολογήσεις για τις δράσεις αποκατάστασης που αναλήφθηκαν από την Επιτροπή έχουν καταρτιστεί μόνο για τη Λιβερία και τη Μοζαμβίκη. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ο προϋπολογισμός για αξιολογήσεις δεν ήταν επαρκής ώστε να καταστήσει δυνατή τη διενέργεια αυτών των αξιολογήσεων. Η Επιτροπή οφείλει να δώσει προτεραιότητα σε αυτές τις αξιολογήσεις και πρέπει να αναζητήσει τα σχετικά κεφάλαια.

111. Ορισμένες φορές, όχι όμως πάντοτε, οι αξιολογήσεις ή οι ανασκοπήσεις στο μέσον της εκάστοτε περιόδου προβλέπονται ρητά στις συμφωνίες χρηματοδότησης. Ωστόσο, αυτές συχνά δεν πραγματοποιούνται, ακόμη και όταν υπάρχει σχετική πρόβλεψη. Επιπλέον, οι αξιολογήσεις που διενεργήθηκαν δεν κάλυπταν συνήθως ένα πρόγραμμα στο σύνολό του, αλλά μόνο ένα ή λίγα από τα έργα ή τα επιμέρους τμήματα ενός προγράμματος, δηλαδή τις επιμέρους συμβάσεις και όχι ολόκληρο το πρόγραμμα, όπως αυτό παρουσιαζόταν στη συμφωνία χρηματοδότησης. Στις περιπτώσεις αυτές είναι πολύ δύσκολο να αντληθούν οποιαδήποτε συμπεράσματα σχετικά με το κατά πόσον έχουν επιτευχθεί οι στόχοι, καθώς οι δείκτες απόδοσης και οι στόχοι ορίζονται συνήθως για ολόκληρο το πρόγραμμα.

112. Για παράδειγμα, στην Αγκόλα, οι αξιολογήσεις για τρία προγράμματα του ΕΤΑ αναμένονταν να υποβληθούν στις αρχές του 1998. Μέχρι σήμερα, δεν έχει υποβληθεί το παραμικρό. Δύο αξιολογήσεις που προβλέπονταν για προγράμματα στην Αιθιοπία δεν πρόκειται να διενεργηθούν, σύμφωνα με την αντιπροσωπεία. Στη Μοζαμβίκη, εκτός από τη συνολική αξιολόγηση (βλέπε σημείο 110) δεν έχει διενεργηθεί ειδική αξιολόγηση για κανένα από τα έργα του προγράμματος ύψους 180 εκατ. ECU.

113. Μια σωστή αξιολόγηση πρέπει να διενεργείται από έναν ανεξάρτητο φορέα και όχι από τον φορέα υλοποίησης ή την Επιτροπή. Όταν οι ελεγκτές του Συνεδρίου ζήτησαν εκθέσεις αξιολόγησης για ορισμένα έργα, τους δόθηκαν εκθέσεις που είχαν συνταχθεί από τους ίδιους τους φορείς υλοποίησης. Αυτές οι εκθέσεις ήταν συνήθως χαμηλής ποιότητας και δεν ήταν προσανατολισμένες στα προβλήματα.

114. Ορισμένες φορές, συνάπτονταν συμβάσεις ανάθεσης των αξιολογήσεων σε τοπικούς συμβούλους. Είναι προτιμότερο να χρησιμοποιούνται όσο το δυνατόν περισσότερο τοπικοί σύμβουλοι, με την προϋπόθεση ότι έχουν τις κατάλληλες ικανότητες, καθώς είναι λιγότερο δαπανηροί και ενδεχομένως γνωρίζουν καλύτερα το τοπικό περιβάλλον. Στην Αιθιοπία, χρησιμοποιήθηκε μια τοπική εταιρεία παροχής συμβουλών για την αξιολόγηση ορισμένων έργων στο πλαίσιο ενός προγράμματος. Ωστόσο, αυτές οι αξιολογήσεις απλώς επαναλάμβαναν τα συμπεράσματα που αντλήθηκαν από τους ίδιους τους φορείς υλοποίησης στις τελικές τους εκθέσεις υλοποίησης. Κατά συνέπεια, δεν συνέβαλαν στη βελτίωση της μελλοντικής απόδοσης παρόμοιων έργων ή του υπό αξιολόγηση φορέα υλοποίησης.

Συμπερασμα

Βασική αρχή

115. Οι δραστηριότητες αποκατάστασης βάσει των αρχών της ΕΠΑ αποσκοπούν κατά πρώτο και κύριο λόγο να αποτελέσουν έναν ισχυρό κρίκο στην αλυσίδα μεταξύ των δράσεων έκτακτης ανάγκης και των μακροπρόθεσμων αναπτυξιακών δραστηριοτήτων. Ωστόσο, δεν έχουν θεσπιστεί σαφή κριτήρια για τον ορισμό της βοήθειας που πρέπει να θεωρείται ως "βοήθεια αποκατάστασης", σε αντιδιαστολή προς τη βοήθεια έκτακτης ανάγκης, και δεν έχει συγκροτηθεί η κατάλληλη για αυτό τον τύπο βοήθειας δομή διαχείρισης (βλέπε σημεία 1 έως 4).

116. Στην πράξη, πολυάριθμες δράσεις αποκατάστασης δεν διακρίνονταν από τις δράσεις ανθρωπιστικής βοήθειας και σε πολλές περιπτώσεις δράσεις έκτακτης βοήθειας συνεχίστηκαν στο πλαίσιο προγραμμάτων αποκατάστασης. Δεδομένου ότι για τις δράσεις αποκατάστασης κατέστησαν αρμόδιες άλλες υπηρεσίες εντός της Επιτροπής, θα ήταν χρήσιμη μια ολοκληρωμένη τεκμηρίωση των προηγούμενων δράσεων. Ωστόσο, δεν κατέστη δυνατή η παροχή μιας τέτοιας τεκμηρίωσης για καμία από τις χώρες (βλέπε σημείο 9).

117. Η δομή χρηματοδότησης πρέπει να προσαρμόζεται στις ανάγκες του προγράμματος. Δεν υπάρχει καμία συνεκτικότητα μεταξύ των διαφόρων πηγών χρηματοδότησης, δηλαδή του γενικού προϋπολογισμού και του ΕΤΑ. Ισχύει διαφορετική νομοθεσία και διαφορετικοί δημοσιονομικοί κανονισμοί και οι εξουσίες των δικαιούχων είναι ευρύτερες στο πλαίσιο του ΕΤΑ απ' ό, τι στον γενικό προϋπολογισμό. Οι κανόνες που αφορούν τη σύναψη συμβάσεων και άλλες διαδικασίες, όπως είναι η υποβολή εκθέσεων, παρουσιάζουν μεγάλη διαφοροποίηση. Διαφορετικές είναι και οι οργανωτικές δομές εντός της Επιτροπής. Υπό αυτές τις συνθήκες δεν είναι αποτελεσματικός ο συνδυασμός της χρηματοδότησης από τον προϋπολογισμό και το ΕΤΑ (βλέπε σημεία 10 - 11).

Προσδιορισμός και συντονισμός

118. Χώρες που δεν πληρούσαν τα κριτήρια ενός ελάχιστου βαθμού σταθερότητας, ασφάλειας και της ύπαρξης στη χώρα μιας κυβέρνησης με νόμιμη εξουσία θεωρήθηκαν παρόλα αυτά από την Επιτροπή επιλέξιμες για τη χορήγηση βοήθειας αποκατάστασης (π.χ. Αγκόλα, Κονγκό, Σομαλία). Στις περιπτώσεις αυτές δεν υπήρχε η βάση για δραστηριότητες αποκατάστασης (βλέπε σημεία 16 έως 30).

119. Η πολιτική πίεση για σύντομη έναρξη των έργων και των εκταμιεύσεων περιόρισε την αποτελεσματικότητα του σταδίου σχεδιασμού σε τέτοιο βαθμό ώστε αυτό να καταστεί ακόμη και αντιπαραγωγικό από την άποψη του στόχου της γρήγορης υλοποίησης. Η Επιτροπή όφειλε να διατηρήσει τις δράσεις έκτακτης βοήθειας έως ότου οι συνθήκες καταστούν ευνοϊκότερες για τις δραστηριότητες αποκατάστασης (βλέπε σημεία 31 έως 36).

120. Ο συντονισμός μεταξύ της Επιτροπής και των άλλων χορηγών βοήθειας περιορίστηκε στην ανταλλαγή πληροφοριών (βλέπε σημεία 37 έως 41). Αν και το πρόβλημα αυτό βρίσκεται σε κάποιο βαθμό πέραν του ελέγχου της Επιτροπής, αυτή όφειλε να εξασφαλίσει στενό συντονισμό μεταξύ των υπηρεσιών της. Στην πράξη, κάθε υπηρεσία εντός της Επιτροπής που συμμετείχε σε δράσεις αποκατάστασης επικεντρώθηκε μόνο στις δράσεις για τις οποίες είχε άμεσα την ευθύνη (βλέπε σημεία 42 έως 46).

Σχεδιασμός και παρακολούθηση

121. Ο αρχικός συνολικός σχεδιασμός της Επιτροπής δεν ήταν διαφανής και δεν βασιζόταν σε μια εμπεριστατωμένη ανάλυση των αναγκών. Οι συμβάσεις με τους υπάρχοντες εταίρους παρατείνονταν συχνά, χωρίς κατάλληλη αξιολόγηση της χρηματοοικονομικής κατάστασης και της αναγκαιότητας της παράτασης των δραστηριοτήτων (βλέπε σημεία 12 έως 15).

122. Ιδίως για έργα που εγκρίθηκαν στην αρχή, δεν είναι δυνατό να επαληθευθεί κατά πόσο τα προγράμματα βασίστηκαν σε εκτιμήσεις των πραγματικών αναγκών αποκατάστασης. Τα έργα βασίζονταν συχνά σε υπάρχουσες δραστηριότητες, π.χ. ΜΚΟ που δρούσαν ήδη σε μια περιοχή, σε ένα συγκεκριμένο τομέα. Υπό αυτές τις συνθήκες, τα αποτελέσματα είναι πιθανό να είναι διάσπαρτα και χωρίς συνοχή (βλέπε σημεία 55 έως 63).

123. Η πίεση χρόνου για την παρουσίαση των προτάσεων των έργων απέτρεψε ουσιαστικά τη συμμετοχή των τοπικών αρχών και των δικαιούχων. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα επενδύσεις με επισφαλή βιωσιμότητα (βλέπε σημεία 56 έως 73).

124. Η παρακολούθηση και η υποβολή εκθέσεων ήταν ανεπαρκής σε κάθε επίπεδο. Ειδικότερα, η Επιτροπή δεν υπέβαλε τακτικές ολοκληρωμένες εκθέσεις στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, οι οποίες να καλύπτουν την ενίσχυση που διοχετεύεται τόσο μέσω του προϋπολογισμού όσο και από τα ΕΤΑ. Γενικά, υπήρχε έλλειψη πληροφοριών σχετικά με την εκτέλεση των δράσεων, που καθιστούσε δυνατή την κατάλληλη παρακολούθηση μόνο μέχρι σ' ένα περιορισμένο βαθμό (βλέπε σημεία 90 έως 95). Εκτός αυτού, οι αντιπροσωπείες δεν διέθεταν επαρκές προσωπικό για την παρακολούθηση των δραστηριοτήτων (βλέπε σημεία 102 έως 107).

125. Η έλλειψη οδηγιών σχετικά με την υποβολή εκθέσεων και η απουσία της παρακολούθησης εκ μέρους της Επιτροπής έδωσε σε ορισμένες ΜΚΟ την ευκαιρία να προτείνουν δράσεις χωρίς σαφείς στόχους ή σαφείς ομάδες-στόχους (βλέπε σημεία 59 έως 61). Η υποβολή εκθέσεων εκ μέρους των ΜΚΟ ήταν γενικά εκπρόθεσμη και συχνά χαμηλής ποιότητας, σε βαθμό που ήταν εξαιρετικά δύσκολο να διαπιστωθεί το τι είχε επιτευχθεί και με ποιο κόστος (βλέπε σημεία 96 έως 98).

Υλοποίηση και υποχρέωση λογοδοσίας

126. Το πρόγραμμα αποκατάστασης σχεδιάστηκε προκειμένου να αποτελέσει μια προσωρινή διευκόλυνση και οι δράσεις έπρεπε να εκτελούνται ταχύτατα. Στην πράξη, το πρόγραμμα έχει καταστεί σχεδόν μόνιμο και οι δράσεις απαιτούν πολύ περισσότερο από τον αναμενόμενο χρόνο. Συχνά ήταν αδύνατη η διάκριση των προγραμμάτων από τα παραδοσιακά αναπτυξιακά προγράμματα.

127. Ορισμένες δράσεις καθυστέρησαν εξαιτίας δυσκολιών στην πρόσληψη επαρκούς τοπικού προσωπικού (βλέπε σημείο 72). Η εκτέλεση των δράσεων ήταν αργή, εν μέρει λόγω των μακροχρόνιων διαδικασιών εκταμίευσης και της χρονοβόρας λήψης αποφάσεων μέσω της Επιτροπής στις Βρυξέλλες (βλέπε σημεία 77 - 78 και 84).

128. Η υποβολή οικονομικών εκθέσεων ήταν ανεπαρκής και δεν υπήρχε μόνιμη οικονομική παρακολούθηση. Η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να παρουσιάσει μια ολοκληρωμένη εικόνα της χρηματοοικονομικής κατάστασης για τις δράσεις αποκατάστασης που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΑ και τον γενικό προϋπολογισμό (βλέπε σημεία 12 έως 15).

Αποτελέσματα

129. Ορισμένες δράσεις αποκατάστασης, όπως είναι η κατασκευή/αποκατάσταση δρόμων, σχολείων, κέντρων υγείας και εγκαταστάσεων ύδρευσης, απέδωσαν αποτελέσματα. Ωστόσο, δεν υπάρχουν διαθέσιμες πληροφορίες σχετικά με τα συνολικά αποτελέσματα των δραστηριοτήτων αποκατάστασης, ούτε σε επίπεδο προγράμματος ούτε σε εθνικό επίπεδο, και συχνά ήταν αδύνατο να διαπιστωθεί σε ποιο βαθμό είχαν επιτευχθεί οι στόχοι των επιμέρους δράσεων (βλέπε σημεία 74 - 75).

130. Για τους δικαιούχους, ελάχιστη απαίτηση για τη βιωσιμότητα είναι η ύπαρξη ενός αποτελεσματικού θεσμικού πλαισίου. Στο μέλλον θα πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη προτεραιότητα στους θεσμούς και την αναβάθμιση των δυνατοτήτων παρέμβασης σε περιπτώσεις αποκατάστασης.

131. Βάσει της εμπειρίας με το πρόγραμμα αποκατάστασης, η Επιτροπή θα έπρεπε να πραγματοποιήσει εκτίμησή του σε βάθος. Μια τέτοια εκτίμηση θα έπρεπε να περιλάβει όλες τις φάσεις του προγράμματος, δηλαδή σχεδιασμό, εκτέλεση, παρακολούθηση και αξιολόγηση, καθώς και το συντονισμό των δράσεων, λαμβάνοντας υπόψη τις θετικές εμπειρίες του προγράμματος στη Λιβερία. Θα ήταν χρήσιμο να επανεξεταστεί η έννοια της αποκατάστασης ως προγράμματος και της αντικατάστασής του από πλήρη και χωριστά προγράμματα χωρών, βάσει αναλύσεων σε βάθος της ειδικής κατάστασης της κάθε χώρας έπειτα από κάποια κρίση.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 26ης και 27ης Ιανουαρίου 2000.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Karlsson

Πρόεδρος

(1) Πηγή: COM (93) 204 τελικό.

(2) Η Ειδική Πρωτοβουλία για την Αφρική θεσπίστηκε από το Συμβούλιο στα συμπεράσματά του της 25ης Μαΐου 1993, έπειτα από πρόταση που υποβλήθηκε από την Επιτροπή, στην ανακοίνωσή της τής 12ης Μαΐου 1993, COM(93) 204.

(3) PE 205.689 τελικό.

(4) COM(96) 153 της 30.4.1996.

(5) Ειδική έκθεση αριθ. 2/97, σημείο 2.4 (EE C 143 της 12.5.1997).

(6) EE L 163 της 2.7.1996.

(7) EE L 306 της 28.11.1996.

(8) COM(93) 204.

(9) Η απάντηση της Επιτροπής (13.5.1998) στην ανασκόπηση τομέα του συνεδρίου FD 3009 της 16.3.1998.

(10) COM(93) 204.

(11) Ειδική έκθεση αριθ. 5/98, σημείο 3.55 (EE C 241 της 31.7.1998).

(12) Ψήφισμα του Συμβουλίου της 3.12.1993, βάσει του οποίου επιλέχθηκαν από το Συμβούλιο έξι χώρες τον Μάιο του 1994 (Ακτή Ελεφαντοστού, Μοζαμβίκη, Αιθιοπία, Περού, Κόστα Ρίκα και Μπανγκλαντές).

(13) Έκθεση COWI, μελέτη περίπτωσης χώρας για την Αγκόλα, Ιούλιος 1997.

(14) Ψήφισμα του Συμβουλίου της 3.12.1993, βάσει του οποίου επιλέχθηκαν από το Συμβούλιο έξι χώρες τον Μάιο του 1994 (Ακτή Ελεφαντοστού, Μοζαμβίκη, Αιθιοπία, Περού, Κόστα Ρίκα και Μπανγκλαντές).

(15) Ειδική έκθεση αριθ. 2/97, σημεία 3.8 έως 3.12 (EE C 143 της 12.5.1997).

(16) EE C 349 της 17.11.1998, σημεία 5.28 έως 5.31.

(17) Έκθεση αξιολόγησης για την Αϊτή, DRN, Σεπτέμβριος 1997.

(18) Αξιολόγηση, άρθρο 255 Μοζαμβίκη, COWI, Ιούλιος 1997· φάση II, έκθεση χώρας για τη Μοζαμβίκη, APT Consult, Σεπτέμβριος 1998.

(19) EE C 349 της 17.11.1998, σημεία 5.28 έως 5.31.

(20) Ειδική έκθεση αριθ. 5/98, σημεία 3.55 και 5.7 (EE C 241 της 31.7.1998).

Απαντήσεις της Επιτροπής

Περιληψη

Η Επιτροπή θεωρεί την ανακοίνωση [COM(93) 204 τελικό] του 1993 ως καθοριστικό στοιχείο στη μέχρι σήμερα εμπειρία όσον αφορά την πολιτική και τις δράσεις της στο συγκεκριμένο τομέα, η οποία έδωσε έμφαση στην ευελιξία και στη ρεαλιστική προσέγγιση. Με την ανακοίνωση αυτή δεν δημιουργείται νέο "μέσο" με συγκεκριμένο προϋπολογισμό ούτε καθορίζονται οι χώρες δικαιούχοι (απλώς αναφέρονται, ενδεικτικά, ορισμένες χώρες).

Ύστερα από πέντε έτη παρεμβάσεων, το ποσοστό εκταμιεύσεων δεν είναι εκ πρώτης όψεως συγκριτικά χαμηλό. Ειδικότερα, το ποσοστό αυτό πρέπει να εξετασθεί σε συνάρτηση με άλλους παράγοντες όπως οι ιδιαίτερα αντίξοες συνθήκες των παρεμβάσεων στις χώρες που βρίσκονται στο στάδιο αποκατάστασης μετά από διαρκείς και πολύ σοβαρές κρίσεις. Θα πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη: ο ρυθμός -και η συγκέντρωση σε ορισμένες χώρες "υψηλού κινδύνου"- αναλήψεων υποχρεώσεων, ο ρυθμός επιτάχυνσης του ποσοστού εκταμιεύσεων καθώς και τα ποσοστά εκταμιεύσεων που έχουν γενικά επιτευχθεί όσον αφορά το σύνολο των μέσων αναπτυξιακής βοήθειας.

Ο ισχυρισμός ότι "οι δράσεις αποκατάστασης ξεκίνησαν τη στιγμή που δεν είχαν επιτευχθεί ακόμη οι συνθήκες σταθερότητας" είναι αληθινός, αλλά εκφράζει μια συνήθη κατάσταση. Όπως αναφέρθηκε στην ανακοίνωση για τη ΣΑΑΑ (Σύνδεση Αρωγής Αποκατάστασης και Ανάπτυξης) του 1995, και σε αξιολογήσεις της Επιτροπής και άλλων χορηγών βοήθειας, η σχετική διαδικασία δεν συνιστά γραμμική συνέχεια αλλά μία ακολουθία διαφορετικών καταστάσεων. Μια χώρα μπορεί να περιλαμβάνει διάφορες περιοχές οι οποίες βρίσκεται σε διαφορετικά στάδια αυτής της ακολουθίας, ενώ οι συνθήκες πολιτικής και στρατιωτικής σταθερότητας αυτών των περιοχών είναι ευμετάβλητες. Η προσέγγιση της Επιτροπής δεν ήταν πάντα να αποφασίζει την εκτέλεση έργων εφόσον είχαν επιτευχθεί συνθήκες "σχετικής σταθερότητας" στην περιοχή. Αν και τα κεφάλαια αποκατάστασης συμβάλλουν στην εδραίωση της ειρήνης, δεν εγγυώνται τη συνέχιση της ειρήνης. Υπάρχει πάντα ο κίνδυνος επανάληψης των συγκρούσεων. Η Επιτροπή δεν πιστεύει ότι θα έπρεπε να είχε χορηγηθεί βοήθεια έκτακτης ανάγκης αντί για βοήθεια αποκατάστασης - ιδίως λαμβανομένου υπόψη ότι η παροχή βοήθειας έκτακτης ανάγκης είναι σχετικά δαπανηρή διαδικασία.

Τα ποσά που διατέθησαν για τη δημοσιονομική αποκατάσταση υπέρ των χωρών ΑΚΕ, κατά μέσο όρο 40 εκατ. ευρώ ετησίως, δεν κατέστησαν προφανώς δυνατή την κάλυψη όλων των αναγκών των πληγέντων πληθυσμών. Βάσει των συμπερασμάτων του Συμβουλίου, της 2ας Δεκεμβρίου 1993, από το οικονομικό έτος που άρχισε τον Ιανουάριο του 1995, ο προγραμματισμός στην αρχή του έτους των πιστώσεων του προϋπολογισμού προέβλεψε την κάλυψη, για ορισμένες χώρες, των αναγκών σε τομείς προτεραιότητας, λαμβανομένων υπόψη των λοιπών διαθέσιμων πηγών χρηματοδότησης (εθνικά ενδεικτικά προγράμματα, άρθρο 255 της τέταρτης σύμβασης Λομέ). Μετά την έγκριση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2258/96 του Συμβουλίου, της 22ας Νοεμβρίου 1996(1), τυποποιήθηκε η προηγούμενη πρακτική, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 8 του εν λόγω κανονισμού, με την παρουσίαση στη κράτη μέλη που συνήλθαν στο πλαίσιο κοινής επιτροπής, των γενικών κατευθύνσεων για τις δράσεις που χρηματοδοτούνταν κατά τη διάρκεια του σχετικού οικονομικού έτους: κατά τη συνεδρίαση αυτή, εξετάσθηκαν οι γενικές αρχές της αποκατάστασης σε επιλέξιμες χώρες και οι τομείς παρέμβασης προτεραιότητας. Στο πλαίσιο αυτό και σύμφωνα με τις διατάξεις των κειμένων, ελήφθη υπόψη ο ειδικός ρόλος της αποκατάστασης: προοδευτική αντικατάσταση της ανθρωπιστικής βοήθειας και παρέμβαση λαμβάνοντας, στο μέτρο του δυνατού, υπόψη την ύπαρξη ελάχιστου επιπέδου ασφάλειας. Ως εκ τούτου, είναι σαφές ότι διεξάγονταν σε τακτά διαστήματα ο προγραμματισμός, ο συντονισμός και ο καθορισμός του πεδίου δράσης της "δημοσιονομικής αποκατάστασης"(2).

Ο συντονισμός της εφαρμογής της "δημοσιονομικής αποκατάστασης" ήταν αυστηρός σε επίπεδο κεντρικών υπηρεσιών και διενεργείτο μέσω μονάδας επιφορτισμένης, μεταξύ άλλων, από τον Οκτώβριο του 1995 με τον προγραμματισμό και την προετοιμασία των αποφάσεων που έπρεπε να ληφθούν βάσει των προτάσεων των επιχειρησιακών εταίρων, οι οποίες διαβιβάζονταν από τις γεωγραφικές υπηρεσίες των αντιπροσωπειών. Εξετάζοντας τον κεντρικό ρόλο των κεντρικών γεωγραφικών υπηρεσιών και των αντιπροσωπειών στη διαδικασία προγραμματισμού και ανάθεσης των έργων και προγραμμάτων, διαπιστώνεται ο βαθμός συντονισμού που υφίσταται μεταξύ των διαφόρων διαθέσιμων πηγών χρηματοδότησης. Παρατηρήθηκε, επίσης, στενός συντονισμός με την ECHO (υπηρεσία ανθρωπιστικής βοήθειας της Ευρωπαϊκής Κοινότητας).

Σχεδόν το σύνολο των παρεμβάσεων "δημοσιονομικής αποκατάστασης" ανελήφθησαν από ΜΚΟ (μη κυβερνητικές οργανώσεις) τα χρηματοδοτούμενα έργα των οποίων περιελάμβαναν αναλυτικό προϋπολογισμό και καθορισμένους στόχους. Οι συμβάσεις που διέπουν αυτές τις δράσεις καθορίζουν τις λεπτομέρειες "υποβολής εκθέσεων", κυρίως κατά την υποβολή αιτήσεων καταβολής των χρηματοδοτικών δόσεων και του υπολοίπου. Εξάλλου, σε πολλές χώρες δικαιούχους των κονδυλίων αποκατάστασης θεσπίσθηκε ειδική τεχνική βοήθεια για την εξασφάλιση της στενής παρακολούθησης της εκτέλεσης των έργων και προγραμμάτων, επιτόπου, η οποία αποτέλεσε αντικείμενο τακτικών εκθέσεων. Ωστόσο, η Επιτροπή σημειώνει και συμμερίζεται τη γνώμη του Ελεγκτικού Συνεδρίου ότι η έλλειψη προσωπικού, ιδίως στις αντιπροσωπείες, κατέστησε δυσχερέστερη την παρακολούθηση της υλοποίησης των δράσεων.

Η Επιτροπή συνέστησε ειδική ομάδα για την εξέταση των αποτελεσμάτων που έχουν ήδη επιτευχθεί, από το 1996, στον τομέα της σύνδεσης μεταξύ της ανθρωπιστικής βοήθειας, της αποκατάστασης και της ανάπτυξης προκειμένου να καθορισθούν οι λεπτομέρειες μιας ενισχυμένης ολοκληρωμένης προσέγγισης για την αντιμετώπιση των συνθηκών κρίσης και "μετά την κρίση".

Εισαγωγη

Ιστορικό

4. Η ικανότητα απορρόφησης της βοήθειας από τις αναπτυσσόμενες χώρες συνιστά ευρέως αναγνωρισμένο πρόβλημα. Κατέστη ακόμη οξύτερο στις χώρες οι οποίες βρίσκονται στο στάδιο αποκατάστασης, εξαιτίας των καταστροφών και της αποδιοργάνωσης που υπέστησαν. Συνεπώς, οι συνθήκες παρέμβασης σε αυτές τις χώρες είναι ιδιαίτερα δύσκολες: οι ανάγκες είναι σημαντικές και ενίοτε πιεστικές και είναι δύσκολο να ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα για την κάλυψή τους. Η επιτόπια αυτή πραγματικότητα που μεταφράζεται σε μακρύτερη περίοδο εκτέλεσης, όπως έχει διαπιστωθεί από τους εταίρους της Επιτροπής, επηρεάζει τους χρηματοδοτικούς δείκτες. Ωστόσο, συνολικά, σε σύγκριση με το γενικότερο ποσοστό εκταμίευσης των ενισχύσεων, οι συγκεκριμένες χρηματοοικονομικές επιδόσεις των δράσεων αποκαταστάσης δεν είναι δυσμενείς. Επίσης, σημειώνεται ότι κατά το διάστημα εκτέλεσης των δράσεων διαπιστώθηκε συνεχής αύξηση του ρυθμού εκταμιεύσεων στο συγκεκριμένο τομέα και βελτίωση του ρυθμού εφαρμογής της "δημοσιονομικής αποκατάστασης" από τις μη κυβερνητικές οργανώσεις για την κάλυψη των βασικών αναγκών προτεραιότητας των πληγέντων πληθυσμών (υγεία, ύδρευση, εκπαίδευση). Οι καλές αυτές επιδόσεις είναι αποτέλεσμα των ουσιαστικών προσπαθειών που κατεβλήθησαν για την υλοποίηση αυτού του είδους της βοήθειας.

Το πλαισιο

Η βασική αρχή

7. Η ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο(3), το ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο οποίο αναφέρεται το Ελεγκτικό Συνέδριο και τα συμπεράσματα που εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο Υπουργών, στις 2 Δεκεμβρίου 1993, όσον αφορά τη βοήθεια για την αποκατάσταση συνιστούν πάγια βάση για την πλαισίωση της εφαρμογής αυτού του είδους της βοήθειας.

9. Οι ειδικές ομάδες που έχουν συσταθεί ανά χώρα ή/και τομέα, κατέστησαν δυνατή την από κοινού ανάλυση των σύνθετων και εξελικτικών καταστάσεων των ενδιαφερόμενων χώρων και συνεπώς την εξασφάλιση ενός αυστηρότερου προγραμματισμού και στενότερου συντονισμού στο πλαίσιο μιας σφαιρικής προσέγγισης. Η διαδικασία "παράδοσης-ανάληψης" πολλών έργων και προγραμμάτων μεταξύ της ECHO και της Γενικής Διεύθυνσης Ανάπτυξης συνιστά, συνεπώς, μια μόνο πλευρά του κοινού έργου.

Το νομικό πλαίσιο

10. Το γεγονός ότι διαφορετικοί κανονισμοί ισχύουν για τις δράσεις ανθρωπιστικής βοήθειας και τις δράσεις αποκατάστασης δεν εμποδίζει την αποτελεσματική υλοποίηση της παρεχόμενης βοήθειας υπό την προϋπόθεση ότι υφίσταται στενός συντονισμός. Επιπροσθέτως, στο πλαίσιο της νέας Επιτροπής, και οι δύο τομείς εμπίπτουν στην αρμοδιότητα ενός και μόνο Επιτρόπου.

11. Η Επιτροπή επιθυμεί να προβεί σε λεπτομερέστερη παρουσίαση της συνεχούς διαδικασίας η οποία, με δική της πρωτοβουλία, το Μάιο του 1993 έως το Νοέμβριο του 1996, βοήθησε τις διάφορες κοινοτικές αρχές να εμβαθύνουν την αρχή της αποκατάστασης και να καθορίσουν τους τρόπους εφαρμογής της λαμβάνοντας υπόψη τις διάφορες πηγές χρηματοδότησης των οποίων την αξιοποίηση έπρεπε να εξασφαλίσει ταυτόχρονα η Επιτροπή.

Στο τμήμα 6 "Βοήθεια έκτακτης ανάγκης" άρθρο 257 της τέταρτης σύμβασης Λομέ (1990 - 1995), προβλέπεται η δυνατότητα χορήγησης βοήθειας για τις δράσεις αποκατάστασης στις χώρες ΑΚΕ (Αφρική, Καραϊβική και Ειρηνικός) από διάφορες χρηματοδοτικές πηγές του πρώτου χρηματοδοτικού πρωτοκόλλου. Τα σχέδια και τα προγράμματα πρέπει να υλοποιηθούν σύμφωνα με τις αρχές και τους κανόνες του ΕΤΑ (Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης).

Δεδομένου ότι υφίστανται ανάγκες αποκατάστασης και εκτός της ζώνης ΑΚΕ, η Επιτροπή, προκειμένου να τις αντιμετωπίσει με συνεκτικό τρόπο, η Επιτροπή υπέβαλε, στις 13 Μαΐου 1993, σχετική ανακοίνωση στο Συμβούλιο.

Από κοινού με το ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τα συμπεράσματα του Συμβουλίου του Δεκεμβρίου 1993 συνιστούν το πλαίσιο της εκτέλεσης των πρώτων δράσεων αποκατάστασης που χρηματοδοτούνται από το κονδύλιο του προϋπολογισμού (B7 - 5076) το οποίο εντάσσεται στο γενικό προϋπολογισμό των Κοινοτήτων για το 1994 και συμπληρώνουν το ήδη υφιστάμενο πλαίσιο για τις δράσεις που χρηματοδοτούνται από τους πόρους του ΕΤΑ.

Στα μέσα του 1995, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση του κανονισμού (ΕΚ) του Συμβουλίου σχετικά με δράσεις αποκατάστασης και ανασυγκρότησης υπέρ των αναπτυσσομένων χωρών(4), η οποία αποτέλεσε αντικείμενο πρώτης γνωμοδότησης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στις 15 Δεκεμβρίου 1995 και κοινής θέσης στις 29 Ιανουαρίου 1996. Σε συνέχεια δεύτερης γνωμοδότησης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, στις 21 Μαΐου 1996, ο κανονισμός εγκρίθηκε τελικά στις 22 Νοεμβρίου 1996.

Εν τω μεταξύ, για να προωθηθεί μια σφαιρική προσέγγιση, η Επιτροπή υπέβαλε ανακοίνωση στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τη σύνδεση μεταξύ της αρωγής έκτακτης ανάγκης, της αποκατάστασης και της ανάπτυξης(5), που οδήγησε στα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 28ης Μαΐου 1996 και στη γνωμοδότηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 21ης Φεβρουαρίου 1997. Αποτέλεσμα αυτών των διαδικασιών ήταν η δημιουργία ειδικών ομάδων.

Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, δεν είναι δυνατόν να υποστηριχθεί ότι δεν υπήρξαν στοιχεία συνοχής στην προσέγγιση της αποκατάστασης τόσο για τους πόρους του ΕΤΑ όσο και για τις πιστώσεις του προϋπολογισμού των οποίων ο συμπληρωματικός χαρακτήρας έχει αναφερθεί σε πολλές περιπτώσεις. Αντίθετα, αυτό που ισχύει από την έναρξη εφαρμογής της ειδικής πρωτοβουλίας για την Αφρική, είναι ότι η αποκατάσταση δεν θεωρείτο ως νέο ενιαίο μέσο αλλά ως η ευέλικτη και συντονισμένη χρήση διαφόρων ήδη διαθέσιμων μέσων των οποίων τα στοιχεία συνοχής προσδιορίσθηκαν σταδιακά, όπως τονίσθηκε ανωτέρω.

Χρηματοοικονομικοί πόροι

14. Ωστόσο, για το θέμα αυτό αξίζει να σημειωθεί ότι αναγνωρίστηκε ιδιαιτέρως η ανάγκη εξαιρετικά ταχέων παρεμβάσεων - βλέπε σημείο 7 των συμπερασμάτων του Συμβουλίου της 2ας Δεκεμβρίου 1993. Είναι σκόπιμο να ληφθεί επίσης υπόψη, εκτός της σημασίας των αναγκών, η δυσκολία της επιτόπιας εκτέλεσης των έργων με την πρόκληση καθυστερήσεων και απρόβλεπτων δυσκολιών καθώς και η αιφνίδια, σε ορισμένες περιπτώσεις, εξέλιξη των καταστάσεων που απαιτούσε την προσαρμογή των δράσεων.

15. Οι χώρες ΑΚΕ σε στάδιο αποκατάστασης διέθεταν συγκεκριμένους χρηματοδοτικούς πόρους των οποίων η χρησιμοποίηση δικαιολογείτο από τις ανάγκες του πληθυσμού που είχε πληγεί ιδιαιτέρως: πρόσφυγες, αναγκαστικά μετακινηθέντα άτομα ή επαναπατριζόμενα βάσει παραδείγματος χάρη του άρθρου 255 της τέταρτης σύμβασης Λομέ. Κατέστη, επίσης, δυνατό να αποκτήσουν πρόσθετους πόρους από το γενικό προϋπολογισμό των Κοινοτήτων, που εγκρίθηκε από την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή, σε συμφωνία με τους όρους του ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 16ης Νοεμβρίου 1993(6) το οποίο υπογράμμισε το μέγεθος των αναγκών της βοήθειας αποκατάστασης και έκρινε σκόπιμη τη δημιουργία ειδικού πλαισίου με σημαντικά χρηματοδοτικά μέσα για την αντιμετώπιση αυτών των αναγκών.

Τα κεφάλαια των εθνικών ενδεικτικών προγραμμάτων (ΕΕΔ) δεν ακολουθούν τα ίδια κριτήρια και ρυθμίσεις εφαρμογής με τις πιστώσεις του προϋπολογισμού οι οποίες αποτελούν αντικείμενο περισσότερο αυτόνομης διαχείρισης. Όσον αφορά τον προγραμματισμό των πόρων, ο χαρακτήρας των προβλεπόμενων δράσεων διαδραμάτισε σημαντικό ρόλο. Ειδικότερα, είναι σκόπιμο να υπογραμμισθεί ότι οι πιστώσεις του προϋπολογισμού χρησιμοποιήθηκαν στην ουσία μέσω μη κυβερνητικών οργανώσεων για ταχείες παρεμβάσεις στους βασικούς τομείς προτεραιότητας για τους πληγέντες πληθυσμούς. Κατ' αυτόν τον τρόπο χρηματοδοτούνταν, όταν υπήρχε η δυνατότητα από πολιτικής απόψεως, άλλες κατηγορίες έργων και προγραμμάτων ιδίως στον τομέα της ανάκαμψης της αναπτυξιακής διαδικασίας.

Γενικος προγραμματισμος

Κριτήρια

19. Η Επιτροπή είναι της άποψης ότι τα κριτήρια επιλεξιμότητας των χωρών για τη χρηματοδότηση της αποκατάστασης καθορίζονται σε δύο βασικά έγγραφα: στα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 2ας Δεκεμβρίου 1993, σημείο 6, και στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2258/96 του Συμβουλίου της 22ας Νοεμβρίου 1996. Σε καθένα από αυτά τα κείμενα αναφέρεται το κριτήριο "ενός ελάχιστου επιπέδου ασφαλείας" το οποίο συμπληρώνεται από τις ακόλουθες διατυπώσεις: "δεικνύοντας την αναγκαία ευελιξία" και στο "μέτρο του δυνατού". Κατ' αυτόν τον τρόπο, στα κείμενα αυτά υπογραμμίζεται η αναγκαιότητα εκτέλεσης ταχέων δράσεων που θα περιλαμβάνουν ανθρωπιστικές ενέργειες διαπιστώνοντας συγχρόνως ότι η περίπλοκη διαδικασία της εξόδου από την κρίση, της αποκατάστασης και της ανάκαμψης της αναπτυξιακής διαδικασίας δεν είναι ούτε χρονικά γραμμική ούτε ομοιόμορφη στο χώρο. Ορισμένες περίοδοι ή περιοχές είναι σταθερές, άλλες ταραχώδεις, και ορισμένες φορές εκ περιτροπής. Εξού η ανάγκη ευελιξίας που τονίζεται στα κείμενα τα οποία, μεταξύ άλλων, στοχεύουν στην ικανοποίηση των αναγκών προτεραιότητας των πληγέντων πληθυσμών.

Εξάλλου, η επιλεξιμότητα των χωρών για χρηματοδότηση αποκατάστασης καθώς και οι προς χρηματοδότηση παρεμβάσεις καθορίσθηκαν σε στενή συνεργασία με το Συμβούλιο, μέσω της μεικτής επιτροπής, της επιτροπής του ΕΤΑ και της εκ των προτέρων πληροφόρησης.

Τέλος, όσον αφορά, ειδικότερα, τη δημοσιονομική αποκατάσταση, η συμμετοχή των μη κυβερνητικών οργανώσεων στην υλοποίηση των δράσεων, σε ιδιαίτερα δύσκολες και ενίοτε επικίνδυνες συνθήκες, εξασφάλισε τη συνεχή στήριξη των πληθυσμών που έχουν υποστεί τεράστιες καταστροφές. Το ενδιαφέρον των ΜΚΟ στο συγκεκριμένο τομέα είχε ως αποτέλεσμα τη διακοπή της εφαρμογής ενός περιορισμένου, σε γενικές γραμμές, αριθμού έργων.

Σομαλία

20. Η συμφωνία της Αντίς Αμπέμπα του Μαρτίου του 1993 μεταξύ των ηγετών των διαφόρων φατριών της Σομαλίας οδήγησε στην διακήρυξη της Αντίς Αμπέμπα της 1ης Δεκεμβρίου 1993 την οποία αποδέχθηκε ολόκληρη η διεθνής κοινότητα χορηγών βοήθειας (κυβερνήσεις, οργανισμοί των Ηνωμένων Εθνών και διεθνείς μη κυβερνητικές οργανώσεις) καθώς και οι εκπρόσωποι από τις διάφορες περιοχές της Σομαλίας. Η διακήρυξη αυτή χάραξε την πορεία της στρατηγικής για τις δραστηριότητες ανασυγκρότησης και αποκατάστασης στη Σομαλία, με βάση την υφιστάμενη κατάσταση, π.χ. απουσία κεντρικής διοίκησης. Αρ