Ειδική έκθεση αριθ. 6/99

σχετικά με την αρχή της προσθετικότητας συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248 παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2000/C 68/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Συνοψη

Εισαγωγή

Η παρούσα έκθεση αφορά την αρχή της προσθετικότητας, μία από τις τέσσερις βασικές αρχές οι οποίες διέπουν τα διαρθρωτικά ταμεία. Το Συνέδριο εξέτασε την επαλήθευση της αρχής αυτής για τις περιόδους 1989 - 1993 και 1994 - 1999, και για το σύνολο των στόχων των διαρθρωτικών ταμείων (1, 2, 3, 4, 5α, 5β και 6), προκειμένου να αποκτήσει σφαιρική εικόνα της εφαρμογής της. Οι έλεγχοι πραγματοποιήθηκαν στις υπηρεσίες της Επιτροπής και επιτόπου στην Ισπανία, Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία και στο Ηνωμένο Βασίλειο. Ερωτηματολόγια απεστάλησαν στα 15 κράτη μέλη (βλέπε σημεία 1 και 2).

Περίληψη των κυριότερων διαπιστώσεων

Όσον αφορά τις διαδικασίες επαλήθευσης της αρχής της προσθετικότητας και την εφαρμογή τους στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη, οι κυριότερες διαπιστώσεις είναι οι εξής:

α) Ο ορισμός της αρχής της προσθετικότητας στους κανονισμούς επιτρέπει αποκλίνουσες ερμηνείες από τα κράτη μέλη (βλέπε σημείο 4). Οι κανονιστικές υποχρεώσεις δεν συνοδεύτηκαν από κυρώσεις ή άλλες συνέπειες (βλέπε σημείο 6).

β) Οι διαδικασίες επαλήθευσης της αρχής είναι ανεπαρκείς, ελάχιστα λειτουργικές και δεν ακολουθούνται πάντοτε (βλέπε σημεία 7 έως 11).

γ) Η έλλειψη ορισμού των αρμοδιοτήτων παρακολούθησης και ελέγχου στους κόλπους της Επιτροπής (βλέπε σημεία 12 έως 13) και η έλλειψη συντονισμού ανάμεσα στις ενδιαφερόμενες Γενικές Διευθύνσεις (ΓΔ) (βλέπε σημεία 14 έως 17) κατέστησαν δυσχερείς τις εργασίες επαλήθευσης της προσθετικότητας. Η διαχείριση των ρητρών αναστολής των πληρωμών, οι οποίες συνδέονται με την παράλειψη διαβίβασης πληροφοριών που να επιτρέπουν την εκ των προτέρων επαλήθευση της τήρησης της αρχής, ήταν ατελής και μερικές φορές παράτυπη (βλέπε σημεία 18 έως 21).

δ) Οι εργασίες επαλήθευσης της προσθετικότητας για την περίοδο 1989 - 1993 δεν ολοκληρώθηκαν για ορισμένα κράτη μέλη (βλέπε σημεία 24 έως 28). Για την περίοδο 1994 - 1999, η τήρηση της αρχής είναι αβέβαιη για μερικά κράτη μέλη, δεδομένων των μεθοδολογικών ατελειών σχετικά με τα στοιχεία που υποβάλλονται (βλέπε σημεία 29 έως 38).

Οι κυριότερες αιτίες των μεθοδολογικών δυσχερειών που αφορούν την επαλήθευση της αρχής της προσθετικότητας είναι οι ακόλουθες:

α) Η δυσχέρεια καθορισμού των δημόσιων διαρθρωτικών δαπανών -ή των εξομοιούμενων με αυτές- που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, ο ημιτελής χαρακτήρας των υφιστάμενων δημοσιονομικών και στατιστικών στοιχείων, καθώς και τα προβλήματα για τον εντοπισμό των τίτλων δαπανών προς ανάλυση και τη συνάθροιση των στοιχείων (βλέπε σημεία 40 έως 50).

β) Η επικάλυψη των περιόδων, η οποία δυσχεραίνει τη σύγκριση της εξέλιξης των δαπανών κατά την περίοδο του προγραμματισμού σε σχέση με μια περίοδο αναφοράς. Στην ουσία, η πραγματική περίοδος προγραμματισμού δεν συμπίπτει αναγκαία με τα ημερολογιακά έτη που λαμβάνονται υπόψη, διότι οι ενδεχόμενες παρατάσεις της περιόδου για την πραγματοποίηση αναλήψεων υποχρεώσεων και η τουλάχιστον διετής παράταση για την πραγματοποίηση των πληρωμών επιφέρουν πάντοτε την παράλληλη εφαρμογή τουλάχιστον δύο περιόδων. Η επικάλυψη αυτή οδηγεί λοιπόν σε επαληθεύσεις που διενεργούνται βάσει ανόμοιων στοιχείων και σε αδυναμία σύγκρισης των εκ των προτέρων και των ενδιάμεσων επαληθεύσεων (βλέπε σημεία 51 έως 57).

γ) Τα προβλήματα που συνδέονται με τη σύγκριση πληροφοριών μιας περιόδου σε σχέση με την προγενέστερη και η επίδραση της χρονικής αφετηρίας που λαμβάνεται ως σημείο αναφοράς. Έτσι, οι ενδεχομένως επιλέξιμες δαπάνες ή οι επιλέξιμες περιοχές μπορεί να μην είναι οι ίδιες για τις δύο περιόδους, και η επίπτωση ορισμένων ειδικών περιστάσεων, όπως των ιδιωτικοποιήσεων, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη (βλέπε σημεία 58 έως 63).

δ) Η εδαφική κατανομή των δαπανών πραγματοποιείται ανάλογα με τον πληθυσμό ή την έκταση των σχετικών περιοχών, απλοποίηση που οδηγεί σε αμφισβητήσιμα αποτελέσματα (βλέπε σημεία 64 έως 68).

Συμπεράσματα

Τα κυριότερα συμπεράσματα της έκθεσης είναι τα ακόλουθα:

α) Αιτία των διαπιστωθεισών δυσχερειών αποτελεί η περιορισμένη εννοιολογική και μεθοδολογική ανάπτυξη του περιεχομένου της αρχής και η αποτυχία αναζήτησης, στα πλαίσια της εταιρικής σχέσης, λειτουργικών και ενδεδειγμένων διαδικασιών επαλήθευσης (βλέπε σημείο 69).

β) Η έλλειψη μηχανισμού κυρώσεων σε περίπτωση παραβίασης από τα κράτη μέλη των υποχρεώσεών τους δεν διευκόλυνε την τήρηση των σχετικών διατάξεων (βλέπε σημείο 70).

γ) Ο ανεπαρκώς αξιόπιστος χαρακτήρας των απογραφών των διαρθρωτικών παρεμβάσεων που πραγματοποιούνται στις επιλέξιμες περιφέρειες οδηγεί σε πολλαπλές εκτιμήσεις και υποθέσεις που δύσκολα επαληθεύονται (βλέπε σημεία 71 και 72).

δ) Η επαλήθευση της αρχής της προσθετικότητας αποτελεί πράξη απομονωμένη από τις διαδικασίες παρακολούθησης και αξιολόγησης των τρεχουσών διαρθρωτικών δράσεων, με αποτέλεσμα οι εργασίες που πραγματοποιούνται από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη να έχουν μικρή πρακτική χρησιμότητα (βλέπε σημείο 73).

ε) Οι αδυναμίες οργάνωσης και συντονισμού των υπηρεσιών της Επιτροπής στον τομέα αυτό περιόρισαν την αποτελεσματικότητα των μεμονωμένων προσπαθειών που πραγματοποιήθηκαν (βλέπε σημείο 73).

στ) Για τη νέα περίοδο προγραμματισμού και σύμφωνα με τις σχετικές κανονιστικές ρυθμίσεις, οι διαδικασίες που πρέπει να θεσπιστούν για την επαλήθευση της προσθετικότητας θα πρέπει να είναι πιο λειτουργικές, ενταγμένες στα πλαίσια του προγραμματισμού, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης, και προσαρμοσμένες στις διαθέσιμες δημοσιονομικές και στατιστικές πληροφορίες, οι οποίες θα πρέπει να βελτιωθούν (βλέπε σημεία 74 και 75).

Εισαγωγη

1. Η παρούσα έκθεση πραγματεύεται την επαλήθευση της αρχής της προσθετικότητας των διαρθρωτικών ταμείων. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου κάλυψαν το σύνολο των στόχων (1, 2, 3, 4, 5α, 5β και 6) μέσω της εξέτασης των φακέλων της Επιτροπής, ερωτηματολογίων που απευθύνονταν στα 15 κράτη μέλη και επισκέψεων στις αρμόδιες αρχές στην Ισπανία, τη Γερμανία, τη Γαλλία, την Ιταλία και το Ηνωμένο Βασίλειο.

2. Η λειτουργία των διαρθρωτικών ταμείων στηρίζεται σε τέσσερις γενικές αρχές: συγκέντρωση, εταιρική σχέση, προγραμματισμό και προσθετικότητα. Η τελευταία αποβλέπει στο να μην υποκαθιστούν οι πιστώσεις των διαρθρωτικών ταμείων τις δημόσιες διαρθρωτικές δαπάνες του κράτους μέλους - ή τις εξομοιούμενες με αυτές - στο σύνολο των περιοχών οι οποίες είναι επιλέξιμες για έναν στόχο(1).

3. Η έννοια της προσθετικότητας αποτέλεσε αντικείμενο πολλαπλών αναλύσεων από το 1975. Στον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 724/75 του Συμβουλίου, της 18ης Μαρτίου 1975(2) ήδη θεωρούνταν ότι "η συνδρομή του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) δεν πρέπει να οδηγήσει σε μείωση της προσπάθειας των κρατών μελών στον τομέα της περιφερειακής ανάπτυξης, αλλά πρέπει να είναι συμπληρωματική της προσπάθειας αυτής" (11η αιτιολογική σκέψη). Έκτοτε, οι διαδοχικοί κανονισμοί για το ΕΤΠΑ και τα διαρθρωτικά ταμεία προσπάθησαν να ορίσουν ορθότερα και να καταστήσουν σαφέστερη την έννοια της προσθετικότητας. Έτσι, στο άρθρο 36 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1787/84 σχετικά με το ΕΤΠΑ(3) καθιερώνονται δύο είδη προσθετικότητας (μεμονωμένη ή συνολική), για τα οποία την επιλογή είχαν τα κράτη μέλη. Κατά τη μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών ταμείων το 1988, επελέγη η γενική προσθετικότητα κατά στόχο και κατά κράτος μέλος. Το 1993, και λόγω των δυσχερειών εφαρμογής της αρχής αυτής, η έννοιά της επαναδιατυπώθηκε. Τέλος, το 1998, η Επιτροπή παρουσίασε νέους προσανατολισμούς στις προτάσεις της για κανονισμούς σχετικά με τα διαρθρωτικά ταμεία για την περίοδο 2000 - 2006(4).

4. Παρά τις διαδοχικές επαναδιατυπώσεις της αρχής σε καθεμία από τις ανασυντάξεις των κανονισμών των διαρθρωτικών ταμείων, για τον ορισμό της αρχής της προσθετικότητας χρησιμοποιούνται πάντοτε όροι που επιτρέπουν αποκλίνουσες ερμηνείες από τα κράτη μέλη. Συγκεκριμένα, το άρθρο 9 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 προβλέπει τη συνεκτίμηση "μακροοικονομικών συνθηκών", "ορισμένων ειδικών οικονομικών περιστάσεων", "του έκτακτου επιπέδου της δημόσιας διαρθρωτικής προσπάθειας κατά την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού" και "εθνικών συγκυριακών εξελίξεων".

5. Η Επιτροπή προσπάθησε να συμπληρώσει και να διασαφηνίσει το περιεχόμενο του εν λόγω άρθρου προσθέτοντας μια "δήλωση" στο πρακτικό της συνεδρίασης του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993, κατά τη διάρκεια της οποίας εγκρίθηκαν τα κανονιστικά κείμενα που διέπουν τα διαρθρωτικά ταμεία. Μια τέτοια δήλωση δεν μπορεί να δεσμεύει παρά μόνο αυτόν που τη διατύπωσε, επέτρεψε όμως τη διαλεύκανση ορισμένων ζητημάτων.

6. Οι υποχρεώσεις των κρατών μελών καθορίζονται στον κανονισμό: τήρηση της προσθετικότητας, μέριμνα διατήρησης των διαρθρωτικών δαπανών και παροχή των κατάλληλων πληροφοριών. Ωστόσο, δεν υπάρχουν ειδικές διατάξεις σχετικά με τις συνέπειες παραβίασης αυτών των υποχρεώσεων. Πράγματι, οι διατάξεις για τις πληρωμές, τους ελέγχους, καθώς και τις μειώσεις, αναστολές και καταργήσεις συνδρομής αναφέρονται στις αποφάσεις χορήγησης βοήθειας με τη μορφή μεμονωμένων παρεμβάσεων (επιχειρησιακά προγράμματα, συνολικές επιχορηγήσεις ή μεγάλα σχέδια), ενώ η επαλήθευση της προσθετικότητας πρέπει να πραγματοποιείται στο γενικό επίπεδο του Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης (ΚΠΣ)(5).

Διαδικασιες επαληθευσης της προσθετικότητασ

7. Οι διαδικασίες επαλήθευσης της προσθετικότητας πρέπει να συνομολογούνται, στα πλαίσια της εταιρικής σχέσης της Επιτροπής με το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, κατά την εκπόνηση των ΚΠΣ, όπως προβλέπεται στις κανονιστικές διατάξεις. Εντούτοις, οι διαδικασίες αυτές, οι οποίες είτε περιορίζονται σε υπενθύμιση των κανονιστικών διατάξεων είτε περιλαμβάνουν πολύ συνοπτικούς κανόνες, δεν ορίστηκαν πάντοτε στα διάφορα ΚΠΣ ή στα ενιαία έγγραφα προγραμματισμού (ΕΕΠ) των στόχων 2 και 5β. Οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη κατέδειξαν ότι οι διαδικασίες επαλήθευσης δεν επαρκούν για να επιτρέψουν την επαλήθευση της αρχής.

8. Οι διαδικασίες αυτές θα έπρεπε να είναι λειτουργικές και προσαρμοσμένες στα θεσμικά, διοικητικά και στατιστικά χαρακτηριστικά των κρατών μελών. Οι διαδικασίες που ορίζονται στα ΚΠΣ ή στα ΕΕΠ δεν επιχειρούν να αντιμετωπίσουν τις πραγματικές μεθοδολογικές και πρακτικές δυσχέρειες που έχουν ήδη παρατηρηθεί κατά την προηγούμενη περίοδο. Μερικές φορές υποδεικνύουν πώς πρέπει να χρησιμοποιηθεί η μέθοδος της προηγούμενης περιόδου ενώ δεν είχε οριστεί καμία μέθοδος ή αυτή που είχε οριστεί είχε αποδειχθεί ανεπαρκής. Η διαδικασία εκπόνησης των ΚΠΣ/ΕΕΠ οδήγησε στην παρουσίαση, για ορισμένα κράτη μέλη, ημιτελών πινάκων ή αριθμητικών στοιχείων (βλέπε σημεία 29 και 30).

9. Στις διαδικασίες επαλήθευσης περιλαμβάνεται η υποχρέωση περιοδικής διαβίβασης στην Επιτροπή καθολικών πινάκων για το σύνολο των περιφερειών και των σχετικών περιοχών, οι οποίοι να περιλαμβάνουν τις οριστικές ή προσωρινές δαπάνες των περασμένων ετών, καθώς και εκτιμήσεις και προβλέψεις για τα έτη που απομένουν. Η επαλήθευση ενός τέτοιου πίνακα είναι δύσκολη, ελλείψει, αφενός, κατάλληλης κατανομής των στοιχείων κατά περιφέρεια και κατά κατηγορία δαπανών και, αφετέρου, διάκρισης μεταξύ πραγματικών και προβλεπόμενων δαπανών.

10. Σύμφωνα με ορισμένες από αυτές τις διαδικασίες(6), "η Επιτροπή αξιολογεί, με βάση τα στοιχεία που διαβιβάστηκαν, εάν είναι αμφίβολη η τήρηση της αρχής της προσθετικότητας. Η Επιτροπή μπορεί λοιπόν, ενδεχομένως, να ζητήσει από το κράτος μέλος να της κοινοποιήσει, μέσα σε καθορισμένη προθεσμία, τα μέτρα που σκοπεύει να πάρει για το μη συγχρηματοδοτούμενο μέρος των δαπανών που είναι επιλέξιμες για τα διαρθρωτικά ταμεία. Στη συνέχεια θα λάβει η ίδια, σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στον κανονισμό, τις ενδεδειγμένες αποφάσεις για το συγχρηματοδοτούμενο μέρος". Εντούτοις, ο κανονισμός δεν προβλέπει διαδικασίες που να επιτρέπουν στην Επιτροπή να λάβει "τις ενδεδειγμένες αποφάσεις". Εξάλλου, ελλείψει συγκεκριμένης νομικής βάσης, δεν καθορίζεται η φύση και το περιεχόμενο αυτών των ενδεχόμενων αποφάσεων. Έτσι, η διάταξη αυτή δεν εφαρμόστηκε ποτέ.

11. Η διαβίβαση πληροφοριών που να επιτρέπουν την παρακολούθηση της αρχής της προσθετικότητας σπάνια πραγματοποιήθηκε μέσα στις προθεσμίες που προβλέπονται στα ΚΠΣ/ΕΕΠ. Όσον αφορά ορισμένα κράτη μέλη και στόχους, οι πληροφορίες δεν διαβιβάστηκαν ποτέ (βλέπε σημεία 32 - 35). Συγκεκριμένα, στην περίπτωση των στόχων αριθ. 2 και 5β, κάποια κράτη μέλη ισχυρίστηκαν ότι οι διαδικασίες επαλήθευσης δεν καθιέρωναν συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα για τη διαβίβαση των πληροφοριών.

Εφαρμογη στην επιτροπη

Κατανομή των αρμοδιοτήτων επαλήθευσης

12. Στο εσωτερικό της Επιτροπής, η κατανομή των αρμοδιοτήτων παρακολούθησης και ελέγχου της τήρησης της αρχής της προσθετικότητας δεν εμφανίζεται επαρκώς καθορισμένη ή επίσημα διατυπωμένη. Τέσσερις γενικές διευθύνσεις (II, V, VI και XVI) και πολλές υπηρεσίες στο εσωτερικό των διευθύνσεων αυτών ασχολούνται με θέματα σχετικά με την προσθετικότητα. Εκτός από μία επιστολή του Γενικού Γραμματέα προς τα κράτη μέλη στις 6 Αυγούστου 1990, όπου τους εξηγούσε ότι οι πίνακες πρέπει να αποστέλλονται στις επικεφαλής γενικές διευθύνσεις και αντίγραφό τους στη ΓΔ II (Οικονομικές και Χρηματοδοτικές Υποθέσεις), κανένα έγγραφο της Επιτροπής δεν περιλαμβάνει σαφή κατανομή των αρμοδιοτήτων ανάμεσα στις υπηρεσίες της.

13. Οι επικεφαλής κάθε στόχου είναι οι υπεύθυνοι για τη διαχείριση και η ΓΔ II παίζει συμβουλευτικό ρόλο, δεδομένων των αρμοδιοτήτων της στο χρηματοοικονομικό τομέα. Θεωρείται ότι λαμβάνει τις αναφορές που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη μέσω των επικεφαλής ΓΔ και υποχρεούται να εξετάζει τα έγγραφα αυτά και να αποστέλλει τις αναλύσεις της στις ενδιαφερόμενες ΓΔ. Η διαδικασία αυτή δεν είναι πολύ αποτελεσματική. Στην πραγματικότητα, η ΓΔ II διενεργεί αναλύσεις, διατυπώνει προτάσεις, ζητά τροποποιήσεις ορισμένων αποφάσεων ή συμπληρωματικές πληροφορίες χωρίς να έχει πάντοτε αποτελέσματα, διότι, επίσημα, δεν απευθύνεται στα κράτη μέλη ούτε αντιδρά άμεσα. Η ΓΔ II δεν κλήθηκε να συμμετάσχει στην επαλήθευση της προσθετικότητας για τους στόχους αριθ. 3 και 4 της περιόδου 1994 - 1999, λόγω της μεθοδολογίας που ακολουθούσε η ΓΔ V. Η εν λόγω μεθοδολογία στηριζόταν σε δείγματα και λαμβάνει υπόψη της τις περιφέρειες του στόχου αριθ. 1, για τις οποίες η παρακολούθηση της προσθετικότητας πραγματοποιείται στο πλαίσιο των ΚΠΣ που σχετίζονται με τον εν λόγω στόχο.

Συντονισμός

14. Στη ΓΔ VI (Γεωργία) προβλέφθηκαν λίγοι μηχανισμοί για την επαλήθευση της προσθετικότητας. Η ΓΔ VI θεωρεί ότι, επειδή δεν διαθέτει τις απαραίτητες τεχνικές ικανότητες για την εκπλήρωση του καθήκοντος αυτού, η επαλήθευση της προσθετικότητας ανήκει στην αρμοδιότητα της ΓΔ II. Για αρκετά κράτη μέλη, η ΓΔ VI δεν μπόρεσε να παράσχει έγγραφα σχετικά με την επαλήθευση της προσθετικότητας.

15. Στη ΓΔ XVI (Περιφερειακή Πολιτική και Συνοχή), μια οριζόντια υπηρεσία είναι επιφορτισμένη με την παρακολούθηση της αρχής της προσθετικότητας και, από τεχνική άποψη, στηρίζεται στις εργασίες που διενεργήθηκαν από τη ΓΔ II. Εντούτοις, η υπηρεσία αυτή δεν ενημερώνεται πάντοτε για τις επαφές μεταξύ γεωγραφικών μονάδων και κρατών μελών. Αυτά τα κενά στο συντονισμό μεταξύ της οριζόντιας υπηρεσίας, των γεωγραφικών μονάδων και της ΓΔ II έχουν ως αποτέλεσμα τον κατακερματισμό των εγγράφων σε αρκετές μονάδες και την ύπαρξη πολλών υπαλλήλων με τους οποίους συνδιαλέγονται τα κράτη μέλη. Η κατάσταση αυτή καθιστά δυσχερή την εταιρική σχέση με τα κράτη μέλη καθώς και τη σφαιρική εκτίμηση του θέματος.

16. Στη ΓΔ V (Απασχόληση, Εργασιακές Σχέσεις και Κοινωνικές Υποθέσεις), παρά τους ελέγχους σχετικά με τους στόχους αριθ. 3 και 4 του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ), τους οποίους διενήργησε το 1996 το Συνέδριο(7), η κατάσταση παραμένει ελάχιστα ικανοποιητική. Τα αποτελέσματα του ελέγχου σχετικά με την τήρηση της αρχής της προσθετικότητας για τους στόχους αριθ. 3 και 4 κατά την περίοδο 1990 - 1993, ο οποίος πραγματοποιήθηκε από τον τομέα "Εσωτερικός και εξωτερικός έλεγχος" της οικονομικής μονάδας της ΓΔ V, ήταν πολύ απογοητευτικά: για επτά κράτη μέλη (B, EL, E, IRL, I, NL και UK) η εξέταση δεν μπόρεσε να ολοκληρωθεί και δεν ελήφθη κανένα μέτρο προκειμένου να διορθωθεί η κατάσταση αυτή (βλέπε σημείο 28). Όσον αφορά την περίοδο 1994 - 1999, όσες φορές οι γεωγραφικές μονάδες έλαβαν πράγματι πληροφορίες, δεν τις εξέτασαν αναλυτικά.

17. Υπό αυτές τις συνθήκες, ο συντονισμός παρουσίασε σημαντικές ατέλειες στο σύνολο των ενδιαφερόμενων ΓΔ. Οι φάκελοι είναι ημιτελείς και διασκορπισμένοι και, κατά συνέπεια, είναι πολύ δύσκολο για τους διαχειριστές να κατανοήσουν την κατάσταση. Οι συζητήσεις εντός της υπηρεσίας και με τα κράτη μέλη είχαν συχνά ανεπίσημο χαρακτήρα και τα αποτελέσματά τους δεν εμφανίζονται στους φακέλους. Ορισμένες υπηρεσίες της Επιτροπής ζήτησαν από τα κράτη μέλη πληροφορίες τις οποίες τα τελευταία είχαν ήδη κοινοποιήσει σε άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής, αλλά που προφανώς δεν είχαν κυκλοφορήσει. Προκειμένου να αποφύγει αυτά τα προβλήματα, ένα κράτος μέλος αποφάσισε να αποστείλει τις πληροφορίες σε όλους τους υπαλλήλους που ήταν ενδεχομένως επιφορτισμένοι με τη διαχείριση του φακέλου ταχυδρομικώς και μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου.

Ρήτρες αναστολής

18. Η διαχείριση των ρητρών αναστολής απεικονίζει με σαφήνεια τις συνέπειες αυτής της έλλειψης συντονισμού. Αυτό το είδος ρητρών συνίσταται σε αναστολή των πληρωμών μετά την πρώτη αυτόματη προκαταβολή, εάν το κράτος μέλος δεν παρέχει τις κατάλληλες πληροφορίες οι οποίες θα επέτρεπαν την εκ των προτέρων επαλήθευση της προσθετικότητας. Τις εισήγαγε η Επιτροπή ως μέσο πίεσης στις αποφάσεις για τη χορήγηση συνδρομής. Δεν πρόκειται για εφαρμογή του άρθρου 24 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 που θεωρείται ότι διέπει την αναστολή των πληρωμών, αλλά για μια διαδικασία που δεν συνοδεύεται ούτε από όρους ούτε από καθορισμένα κριτήρια σχετικά με την εισαγωγή και την εφαρμογή των ρητρών αυτών. Έτσι, οι ρήτρες αυτές χρησιμοποιήθηκαν για τους στόχους αριθ. 2 και 5β αλλά όχι για τους υπόλοιπους, παρά την ύπαρξη στοιχείων που θα είχαν ενδεχομένως δικαιολογήσει την εισαγωγή τους και για αυτούς. Για ορισμένα κράτη μέλη, οι ρήτρες αυτές εισήχθησαν σε κάποια περιφερειακά ΕΕΠ, παρόλο που η προσθετικότητα πρέπει να εκτιμάται στο επίπεδο του συνόλου των περιφερειών που σχετίζονται με ένα στόχο. Για την Επιτροπή, στόχος της πρακτικής αυτής ήταν να αποφευχθούν οι κυρώσεις σε βάρος των περιφερειών που θα είχαν παράσχει τις απαραίτητες πληροφορίες, όμως οδήγησε σε άνιση μεταχείριση των κρατών μελών.

19. Σε πολλά κράτη μέλη η επαλήθευση της προσθετικότητας των στόχων αριθ. 2 και 5β πραγματοποιήθηκε από τις ίδιες υπηρεσίες με όμοια προσέγγιση και πηγές. Ωστόσο, ρήτρες αναστολής εισήχθησαν μόνο για τον ένα ή τον άλλο στόχο. Το γεγονός αυτό μπορεί να αποδοθεί μόνο σε καθαρά τυπικούς λόγους και στο ότι οι επικεφαλής ΓΔ καθώς και οι υπεύθυνοι με τους οποίους συνδιαλέγονται στα κράτη μέλη είναι διαφορετικοί.

20. Η άρση των ρητρών αυτών δεν υποβλήθηκε πάντοτε σε τυπικές διαδικασίες. Μόνο σε μια περίπτωση κοινοποιήθηκε η σχετική απόφαση στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος με επιστολή του αρμόδιου Επιτρόπου, συνοδευόμενη από τις τροποποιημένες διαδικασίες επαλήθευσης και τους αντίστοιχους πίνακες. Σε άλλες περιπτώσεις, η άρση της ρήτρας κοινοποιήθηκε με επιστολή του Γενικού Διευθυντή. Μερικές φορές δεν υπήρξε γραπτή ανακοίνωση.

21. Καθώς η απόφαση χορήγησης πολυταμειακής συνδρομής είναι ενιαία για το σύνολο των Ταμείων, οι ρήτρες αναστολής εφαρμόζονται προφανώς σε όλα. Εντούτοις, η έλλειψη συντονισμού, καθώς και κατάλληλης παρακολούθησης και κατάλληλου δημοσιονομικού ελέγχου των φακέλων οδήγησαν στην πληρωμή περίπου 140 εκατ. Ecu πριν από την άρση των ρητρών αναστολής. Οι εν λόγω πληρωμές αφορούν το ΕΤΠΑ (4,3 εκατ. Ecu), το ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός (2,7 εκατ. Ecu) και το ΕΚΤ (133,5 εκατ. Ecu) για τους στόχους 2 (42,4 εκατ. Ecu για την περίοδο 1994 - 1996 και 87,8 εκατ. Ecu για την περίοδο 1997 - 1999) και 5β (10,3 εκατ. Ecu). Πρόκειται κυρίως για φακέλους που ανήκουν στην αρμοδιότητα της ΓΔ V, η οποία όφειλε να διεξαγάγει την παρακολούθηση αυτών των ρητρών αναστολής, παρόλο που δεν είναι επικεφαλής των στόχων αυτών. Παρά την ύπαρξη των ρητρών αναστολής, πληρώθηκαν όλες οι παραδεκτές αιτήσεις πληρωμών του ΕΚΤ τις οποίες υπέβαλαν τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, γεγονός που καταδεικνύει την αδυναμία των εφαρμοζόμενων διαδικασιών ελέγχου.

Διαδικασίες

22. Κατά γενικό κανόνα, η Επιτροπή δεν αποστέλλει στις ενδιαφερόμενες εθνικές αρχές τα αποτελέσματα των αναλύσεων που πραγματοποιούνται με βάση τα έγγραφα που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη. Καμία διαδικασία δεν προβλέπεται για το σκοπό αυτό. Εάν οι πληροφορίες δεν θεωρούνται επαρκείς, η Επιτροπή απευθύνεται μερικές φορές στο κράτος μέλος για να του ζητήσει συμπληρωματικές πληροφορίες. Εάν οι πληροφορίες κρίνονται ικανοποιητικές, το κράτος μέλος δεν ενημερώνεται πάντοτε σχετικά. Πολύ συχνά οι εθνικές αρχές δεν ενημερώνονται για την κατάσταση ενός φακέλου για τον οποίο εργάστηκαν πολύ(8). Εξάλλου, η έλλειψη αντίδρασης της Επιτροπής δεν σημαίνει οπωσδήποτε ότι θεωρεί τις πληροφορίες ορθές. Συμβαίνει αυτή η έλλειψη αντίδρασης να οφείλεται απλώς στην έλλειψη ανάλυσης από την Επιτροπή. Η απουσία επιτροπής παρακολούθησης σε εθνικό επίπεδο, στις περιπτώσεις που τα διαρθρωτικά ταμεία διέπονται από τα περιφερειακά ΕΕΠ και όχι από ένα ΚΠΣ, κατέστησε δυσχερέστερες τις επαφές μεταξύ Επιτροπής και κρατών μελών. Πρόκειται για τη Γαλλία και το Ηνωμένο Βασίλειο όσον αφορά το στόχο αριθ. 1, για όλα τα κράτη μέλη εκτός από την Ισπανία όσον αφορά το στόχο αριθ. 2 και για όλα τα κράτη μέλη αναφορικά με το στόχο αριθ. 5β.

Προοδοσ των εργασιων επαληθευσης τησ προσθετικότητασ

Εισαγωγή

23. Η Επιτροπή γνωστοποίησε πολύ λίγα στοιχεία σχετικά με την πρόοδο των εργασιών που πραγματοποιήθηκαν για την επαλήθευση της τήρησης της αρχής της προσθετικότητας. Περιορίζονται σε μία ανακοίνωση προς την συμβουλευτική επιτροπή για την ανάπτυξη και τη μετατροπή των περιφερειών(9), σε μία μόνο ετήσια έκθεση για την προσθετικότητα σχετικά με τους στόχους αριθ. 3 και 4 κατά την περίοδο 1990 - 1993(10), και σε μερικές παραγράφους στις ετήσιες εκθέσεις σχετικά με τα διαρθρωτικά ταμεία. Αυτές οι τελευταίες είναι πολύ συνοπτικές και μερικές φορές παρέχουν λανθασμένες πληροφορίες. Για παράδειγμα, στην ετήσια έκθεση για το 1995(11) αναφέρεται ότι "μόνο για το στόχο αριθ. 5β μπορεί να βεβαιωθεί ότι από το 1995 η προσθετικότητα τηρήθηκε στο σύνολο των κρατών μελών". Ωστόσο, η πλειονότητα των κρατών μελών δεν πραγματοποίησε καμιά δράση σχετικά με την εκ των υστέρων επαλήθευση του στόχου αυτού, η οποία εξάλλου δεν ζητήθηκε από την Επιτροπή(12).

Περίοδος 1989 - 1993

24. Οι εργασίες εκ των υστέρων επαλήθευσης της τήρησης της αρχής της προσθετικότητας για την περίοδο 1989 - 1993 παρέμειναν ημιτελείς για ορισμένα κράτη μέλη. Τα ιδιαίτερα παρατεταμένα χρονικά διαστήματα που συνδέονται με την εκπόνηση των στοιχείων, την επεξεργασία τους, τη διαβίβασή τους, την ανάλυσή τους από την Επιτροπή, καθώς και με τις συζητήσεις και ανταλλαγές επιστολών, προκάλεσαν σταδιακή απώλεια του ενδιαφέροντος των κρατών μελών και της Επιτροπής για την εκτέλεση αυτού του κανονιστικού καθήκοντος. Εξάλλου, η έλλειψη επίσημης διατύπωσης και διάδοσης των αποτελεσμάτων παρεμποδίζει τη γνώση της κατάστασης κατά κράτος μέλος και κατά στόχο.

25. Για το στόχο αριθ. 1 και για δύο κράτη μέλη (F και UK) από τα ενδιαφερόμενα επτά, (EL, E, F, IRL, I, P και UK), η εκ των υστέρων επαλήθευση ούτε καν ξεκίνησε. Για τα υπόλοιπα, η Επιτροπή είχε δεχτεί, όχι χωρίς δυσκολία και μερικές φορές με επιφυλάξεις (EL), τις πληροφορίες και τα αποτελέσματα που υπέβαλαν τα κράτη μέλη (σε ορισμένες περιπτώσεις με μεγάλη καθυστέρηση - όπως η Ιταλία το 1997). Στη Γερμανία, δεν πραγματοποιήθηκε καμία επαλήθευση για την περίοδο 1991 - 1993, λόγω των ιδιαίτερων συνθηκών των νέων κρατιδίων.

26. Για το στόχο αριθ. 2 (B, DK, D, E, F, I, L, NL και UK), η κατάσταση είναι πιο αβέβαιη. Τρία κράτη μέλη δεν απέστειλαν πληροφορίες (F, L και UK), και για τρία άλλα οι πληροφορίες ήταν ανεπαρκείς (B, DK, D). Οι ιταλικές αρχές έστειλαν τις πληροφορίες σχετικά με το οικονομικό έτος 1988 μόλις το Μάιο του 1999.

27. Η Επιτροπή δεν προέβη σε συγκεκριμένες πράξεις για την εκ των υστέρων επαλήθευση της τήρησης της προσθετικότητας όσον αφορά το στόχο αριθ. 5β. Οι μοναδικές αναλύσεις που διενεργήθηκαν αφορούν τον υπολογισμό των σημείων αναφοράς για την περίοδο 1994 - 1999. Μόνο ένα κράτος μέλος (E) έστειλε με δική του πρωτοβουλία οριστικές πληροφορίες, αλλά δεν έλαβε καμιά απάντηση.

28. Όσον αφορά τους στόχους αριθ. 3 και 4, η Επιτροπή δημοσίευσε μια έκθεση(13) το 1995. Σε αυτή παρουσιάζονται τα αποτελέσματα ελέγχου που πραγματοποίησε η Επιτροπή με βάση πληροφορίες, στην πλειονότητα των περιπτώσεων ανεπαρκείς, που κοινοποίησαν τα κράτη μέλη(14). Διενεργήθηκαν αναλύσεις για 12 κράτη μέλη, παρόλο που για τα τρία που σχετίζονται με το στόχο αριθ. 1 η προσθετικότητα επαληθεύεται στα πλαίσια του ΚΠΣ του στόχου αυτού. Η Επιτροπή είχε συμπεράνει ότι η προσθετικότητα ήταν εξασφαλισμένη για τέσσερις χώρες (D, F, L και P), ότι ήταν λιγότερο σίγουρη για τρεις άλλες (DK, I και NL) και ότι, όσον αφορά την τήρηση της προσθετικότητας στα υπόλοιπα πέντε κράτη μέλη (B, EL, E, IRL και UK), δεν είχε αποδειχθεί καθόλου. Για την εν λόγω κατάσταση δεν διενεργήθηκε ακόμη παρακολούθηση, και η επαλήθευση της προσθετικότητας δεν έχει κατά συνέπεια ολοκληρωθεί.

Περίοδος 1994 - 1999

29. Στην αρχή της περιόδου 1994 - 1999, τα πρώτα αποτελέσματα των εκ των προτέρων επαληθεύσεων παρουσιάστηκαν στην πλειονότητα των ΚΠΣ/ΕΕΠ με διαφορετικό βαθμό λεπτομέρειας για το καθένα. Συχνά, οι αναγκαίες πληροφορίες διαβιβάστηκαν από τα κράτη μέλη μόλις μερικές μέρες πριν από την έγκριση των ΚΠΣ/ΕΕΠ ή έπειτα από αυτή. Για παράδειγμα, η εκ των προτέρων επαλήθευση του στόχου αριθ. 2 κατά την περίοδο 1994 - 1996 όσον αφορά το Λουξεμβούργο, πραγματοποιήθηκε μόλις κατά τη διάρκεια του καλοκαιριού του 1998.

30. Η Επιτροπή πραγματοποίησε τις εκ των προτέρων αναλύσεις βάσει πινάκων που διαβίβασαν τα κράτη μέλη. Οι πίνακες αυτοί αποτελούν, κατά γενικό κανόνα, το αποτέλεσμα της συνάθροισης πολλαπλών περιφερειακών, τομεακών και άλλων στοιχείων. Η αληθοφάνειά τους δεν μπορεί να αξιολογηθεί κατάλληλα, παρά μόνο εάν είναι γνωστές οι πηγές τους και οι προσεγγίσεις που υιοθετήθηκαν για την εκπόνησή τους, κάτι που συμβαίνει σπάνια. Η έλλειψη μεθοδολογίας και μέσων που να επιτρέπουν την ανάλυση της εγκυρότητας των αποτελεσμάτων που λαμβάνονται από τα κράτη μέλη δεν αφήνει στην Επιτροπή άλλη εναλλακτική λύση από την αποδοχή των συμπερασμάτων των εθνικών αρχών.

31. Οι πίνακες 1 και 2 παρουσιάζουν, κατά ετήσιο μέσο όρο, τις δαπάνες που συνδέονται με την ανάπτυξη στις περιφέρειες του στόχου αριθ. 1, όπως εμφανίζονται στα ΚΠΣ/ΕΕΠ. Οι ακραίες διαφορές που παρουσιάζονται θα μπορούσαν σε ορισμένες περιπτώσεις να οφείλονται στην ποιότητα και την ποσότητα των πληροφοριών που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη. Έτσι, για παράδειγμα, σύμφωνα με τα στοιχεία που υπέβαλαν τα κράτη μέλη για την περίοδο 1994 - 1999, τα διαρθρωτικά ταμεία θα χρηματοδοτούσαν το 39,7 % από τα 919,9 εκατ. Ecu των δημοσίων δαπανών που σχετίζονται με την ανάπτυξη των γαλλικών περιφερειών του στόχου αριθ. 1, ενώ για τις γερμανικές περιφέρειες το ποσοστό αυτό θα ήταν 4,5 % για 50646 εκατ. Ecu. Αποδείχθηκε ότι οι μεθοδολογίες που εφαρμόζουν αυτά τα κράτη μέλη οδηγούν στην υποεκτίμηση των δαπανών που σχετίζονται με την περιφερειακή ανάπτυξη στη Γαλλία και στη υπερεκτίμησή τους στη Γερμανία. Εντούτοις, δεδομένου του ανομοιογενούς χαρακτήρα των στοιχείων που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη και των διαφορών όσον αφορά την κατάσταση και τις προτεραιότητές τους στον κοινωνικοοικονομικό τομέα, είναι δύσκολο να εξαχθούν συμπεράσματα από τέτοιου είδους συγκρίσεις.

32. Οι ενδιάμεσες επαληθεύσεις διενεργήθηκαν κατά τρόπο διαφορετικό ανάλογα με τους στόχους. Για τους στόχους αριθ. 1 και 6, όλα τα κράτη μέλη, εκτός από τη Γαλλία, ενημέρωσαν τους πίνακες δαπανών τους, παρόλο που οι ενημερώσεις πραγματοποιήθηκαν με σημαντικές καθυστερήσεις.

33. Για το στόχο αριθ. 2 κατά την περίοδο 1994 - 1996, οι ενδιάμεσες επαληθεύσεις πραγματοποιήθηκαν μόλις κατά τις εκ των προτέρων επαληθεύσεις για την περίοδο 1997 - 1999. Οι μεταφορές συνδρομής μεταξύ των δύο περιόδων, η επικάλυψή τους και η σχετικά σύντομη διάρκειά τους δημιουργούν σημαντικά προβλήματα που δεν έχουν ακόμη επιλυθεί. Η σκοπιμότητα δύο ξεχωριστών εκ των υστέρων επαληθεύσεων για τις περιόδους 1994 - 1996 και 1997 - 1999 είναι αμφίβολη και ορισμένα κράτη μέλη εξετάζουν το ενδεχόμενο διενέργειας μιας μόνο επαλήθευσης. Αυτό θα επέτρεπε απλώς να υπάρξει περιθώριο χρόνου εν αναμονή των αναγκαίων μεθοδολογικών προβληματισμών για την ουσία του προβλήματος.

34. Όσον αφορά τους στόχους αριθ. 3 και 4, οι έλεγχοι που πραγματοποιήθηκαν στους διαχειριστές στη ΓΔ V κατέδειξαν χαλαρή παρακολούθηση των χρονοδιαγραμμάτων διαβίβασης των πληροφοριών που ορίζονται στα ΕΕΠ. Αρκετά κράτη μέλη δεν είχαν αποστείλει κανένα στοιχείο. Έπειτα από τους ελέγχους αυτούς η Επιτροπή υπενθύμισε σε ορισμένα κράτη μέλη την υποχρέωση να διενεργούν τις προβλεπόμενες ενδιάμεσες επαληθεύσεις.

35. Για τέσσερα κράτη μέλη (B, DK, F και L), οι ενδιάμεσες επαληθεύσεις που σχετίζονται με το στόχο αριθ. 5β δεν διενεργήθηκαν. Οι ιταλικές αρχές προέβησαν σε αυτές μόλις στα τέλη του έτους 1998. Η επαλήθευση της προσθετικότητας για το στόχο αριθ. 5α δημιουργεί ιδιαίτερα προβλήματα, δεδομένου ότι οι διαδικασίες εφαρμογής της διαφέρουν από αυτές των λοιπών στόχων. Συγκεκριμένα, η κοινοτική χρηματοδότηση των μέτρων που προβλέπονται στους κανονισμούς (ΕΟΚ) αριθ. 2328/91(15) και (ΕΚ) αριθ 950/97(16) εξασφαλίζεται μέσω της επιστροφής των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν, και όχι μέσω της εκτέλεσης ενός ΕΕΠ. Μόλις το 1995 άρχισε η Επιτροπή να συζητά με τα κράτη μέλη για τις διαδικασίες επαλήθευσης της προσθετικότητας για το στόχο αυτό. Οι συζητήσεις αυτές δεν κατέληξαν ακόμη στην καθιέρωση προσαρμοσμένης μεθοδολογίας.

36. Η τήρηση της αρχής της προσθετικότητας για την περίοδο 1994 - 1999 είναι αβέβαιη για μερικά κράτη μέλη. Δύο κράτη μέλη (D και E) είχαν υποδείξει, ήδη από την έγκριση των αντίστοιχων ΚΠΣ, ότι δεν θα μπορούσαν να εγγυηθούν τη διατήρηση των διαρθρωτικών δαπανών τους στο ίδιο επίπεδο με την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού, λόγω συνθηκών που επιτρέπουν την παρέκκλιση από την τήρηση της αρχής της προσθετικότητας, οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 9 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 (βλέπε σημείο 4). Εάν η διατήρηση του ίδιου επιπέδου δαπανών δεν επιτυγχάνεται τελικά σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη, αυτά θα τείνουν να επικαλεστούν τις παρεκκλίσεις που προβλέπονται στον κανονισμό.

Πίνακας 1

Δαπάνες που σχετίζονται με την ανάπτυξη στις περιφέρειες του στόχου αριθ. 1, όπως προκύπτουν από τις εκ των προτέρων επαληθεύσεις που διενεργήθηκαν στο πλαίσιο των ΚΠΣ ή ΕΕΠ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πίνακας 2

Δαπάνες που σχετίζονται με την ανάπτυξη στις περιφέρειες του στόχου αριθ. 1, όπως προκύπτουν από τις εκ των προτέρων επαληθεύσεις που διενεργήθηκαν στα πλαίσια των ΚΠΣ ή ΕΕΠ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

37. Η περίοδος 1994 - 1999 επηρεάστηκε από ένα γενικό κλίμα μείωσης των δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Ο πίνακας 3 παρουσιάζει την εξέλιξη του ακαθάριστου σχηματισμού παγίου κεφαλαίου των δημόσιων διοικητικών αρχών, στοιχείο που αποτελεί εύγλωττο δείκτη της εξέλιξης των δημόσιων επενδυτικών δαπανών. Μειώθηκαν σε μεγάλο βαθμό στην πλειονότητα των κρατών μελών και, στο σύνολο τους, πέρασαν από 3 % του ΑΕγχΠ το 1991 και 1992 σε 2,7 % το 1994, και σε 2,1 % το 1998, γεγονός που οφείλεται μερικώς στις ιδιωτικοποιήσεις σε τομείς όπως οι μεταφορές, η ενέργεια και οι τηλεπικοινωνίες. Πρέπει να σημειωθεί ότι οι δαπάνες υπολογίζονται κατά απόλυτη αξία για τους υπολογισμούς που πραγματοποιούνται ενόψει της επαλήθευσης της προσθετικότητας και άρα δεν συνεκτιμάται η εξέλιξη της οικονομικής ανάπτυξης.

38. Η εξέλιξη των δαπανών που διατίθενται για τα ενεργά μέτρα προς όφελος της απασχόλησης θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί ως δείκτης, ιδίως στο πλαίσιο της επαλήθευσης της προσθετικότητας των στόχων αριθ. 3 και 4. Για την περίοδο 2000 - 2006, οι εν λόγω δαπάνες θα βρίσκονται στη βάση των επαληθεύσεων για τους στόχους αριθ. 2 και 3, όπως αυτοί έχουν πρόσφατα οριστεί. Εντούτοις, λίγα στατιστικά στοιχεία είναι διαθέσιμα στην Επιτροπή, η οποία καταφεύγει στα στοιχεία που δημοσιεύει ο ΟΟΣΑ. Προκειμένου να βελτιωθεί η ποιότητα, η αξιοπιστία και η συγκρισιμότητα των πληροφοριών σχετικά με τις πολιτικές απασχόλησης, η Επιτροπή προβλέπει τη δημιουργία μιας βάσης δεδομένων που θα λειτουργήσει κατά τη διάρκεια του έτους 2000. Εξάλλου, η εξέλιξη των δαπανών που σχετίζονται με τα ενεργά μέτρα εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το ποσοστό ανεργίας. Αφενός, μια ουσιώδης πτώση της ανεργίας μπορεί να οδηγήσει σε σημαντική μείωση των δαπανών που διατίθενται για τις ενεργές πολιτικές απασχόλησης, όπως αυτό διαπιστώθηκε στη Φινλανδία στο πλαίσιο των στόχων αριθ. 3 και 4. Αφετέρου, η αύξηση του ποσοστού ανεργίας μπορεί επίσης να οδηγήσει σε μείωση των δαπανών που συνδέονται με τα ενεργά μέτρα, λαμβανομένης υπόψη της υποκατάστασής τους από παθητικά μέτρα, όπως αυτό διαπιστώθηκε στα νέα κρατίδια.

Διαπιστωθεισες δυσχερειες και τα αιτια τους

Εισαγωγή

39. Οι αναλύσεις των φακέλων της Επιτροπής, οι επιτόπιες επισκέψεις ελέγχου και οι απαντήσεις στα ερωτηματολόγια φέρνουν στην επιφάνεια πολλαπλές μεθοδολογικές δυσχέρειες. Αρκετές αιτίες εξηγούν αυτή την κατάσταση: η έλλειψη θεωρητικής ανάπτυξης της αρχής, η οποία θα επέτρεπε την εκπόνηση ενός σαφούς μεθοδολογικού πλαισίου που να το κατέχουν όλοι οι παρεμβαίνοντες· διαδικασίες επαλήθευσης που δεν είναι προσαρμοσμένες στις ιδιαίτερες συνθήκες των κρατών μελών και στις διαθέσιμες πληροφορίες· εκ των προτέρων επαληθεύσεις που πραγματοποιούνται βιαστικά και χωρίς κριτική εξέταση των προβλημάτων που διαπιστώθηκαν για τη γενιά 1989 - 1993. Εξάλλου, οι πληροφορίες που επιτρέπουν την επαλήθευση της αρχής της προσθετικότητας εκπονούνται ιδιαίτερα για τους στόχους 2 και 5β βάσει πολλαπλών ετερογενών πηγών, οι οποίες δεν είναι πάντοτε αξιόπιστες και πρόσφατες. Αυτό οδηγεί στη χρησιμοποίηση υπερβολικά πολλών εκτιμήσεων και υποθέσεων. Οι δυσχέρειες που διαπιστώνονται καταδεικνύουν την ανάγκη να καταστούν οι εργασίες επαλήθευσης της προσθετικότητας σαφέστερες, απλούστερες και πιο λειτουργικές.

Πίνακας 3

Δημόσιες επενδυτικές δαπάνες (Ακαθάριστος σχηματισμός παγίου κεφαλαίου των δημοσίων διοικητικών αρχών, σε % του ΑΕγχΠ)

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Δαπάνες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και συνάθροιση των στοιχείων

40. Ο καθορισμός των δημόσιων διαρθρωτικών δαπανών - ή των εξομοιούμενων με αυτές - οι οποίες πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, δεν είναι εύκολος. Πρέπει να πρόκειται για δαπάνες οι οποίες, από τη φύση τους και τον προορισμό τους, μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο συγχρηματοδότησης από τα διαρθρωτικά ταμεία, συμπεριλαμβανομένων των δαπανών που δεν αποτέλεσαν αντικείμενο παρόμοιας συγχρηματοδότησης(17). Είναι επομένως θεωρητικά αναγκαίο να καταγραφεί το σύνολο των ενδεχομένως επιλέξιμων δαπανών δυνάμει του σχετικού στόχου(18).

41. Στην πράξη, ορισμένοι από τους πίνακες που υποβάλλονται μοιάζουν περισσότερο με προσπάθεια να αποδειχθεί η ικανότητα ανάλωσης της κοινοτικής συνδρομής ή η ύπαρξη της συγχρηματοδότησης, παρά με επαλήθευση της προσθετικότητας. Οι δαπάνες τις οποίες αφορά η εκ των προτέρων επαλήθευση της προσθετικότητας και οι οποίες λαμβάνονται υπόψη συμβαίνει να συμπίπτουν σε γενικές γραμμές με το χρηματοδοτικό σχέδιο του ΕΕΠ. Στο πλαίσιο των στόχων αριθ. 3 και 4 σε αρκετές χώρες, μόνο οι συγχρηματοδοτηθείσες δαπάνες αποτελούν αντικείμενο ανάλυσης.

42. Οι δαπάνες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη είναι, εξάλλου, αυτές που πραγματοποιούνται είτε από τις εθνικές, περιφερειακές και τοπικές διοικητικές αρχές είτε από οργανισμούς δημόσιου χαρακτήρα, κρατικούς ή ημικρατικούς είτε, ενδεχομένως, από ιδιωτικές επιχειρήσεις.

43. Κανένα κράτος μέλος δεν ήταν σε θέση να προβεί στην απογραφή του συνόλου των δαπανών των διοικητικών αρχών, των οργανισμών ή των επιχειρήσεών του. Οι δαπάνες των οικείων ιδιωτικών επιχειρήσεων(19) πολύ σπάνια λαμβάνονται υπόψη, παρά την αυξημένη σημασία τους στα πλαίσια των χρηματοδοτήσεων των διαρθρωτικών ταμείων και των επενδύσεων σε υποδομές. Η συνεκτίμηση των δαπανών των οργανισμών και των δημοσίων επιχειρήσεων ποικίλλει. Σε ορισμένες περιπτώσεις παραλείφθηκαν εντελώς, και σε άλλες καταβλήθηκαν σημαντικές προσπάθειες για να προσπαθήσουν να τις εντοπίσουν και να τις αξιολογήσουν.

44. Όσον αφορά τις δημόσιες διοικητικές αρχές, η πλειονότητα των κρατών μελών δυσκολεύτηκε να λάβει ολοκληρωμένες πληροφορίες σχετικά με τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν σε τοπικό επίπεδο. Σε αρκετές περιπτώσεις δεν ελήφθησαν καθόλου υπόψη παρά τη σπουδαιότητά τους. Μερικές φορές καταγράφηκαν μόνο οι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν σε κεντρικό ή περιφερειακό επίπεδο. Για τους στόχους αριθ. 3 και 4, πολλά κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη τους αποκλειστικά τις δαπάνες της κεντρικής κυβέρνησης.

45. Ο εντοπισμός των τίτλων των δαπανών που πρέπει να αναλυθούν δημιουργεί επίσης προβλήματα. Για το στόχο αριθ. 1, η Επιτροπή είχε προτείνει το 1993 μια σειρά από επιχειρησιακές κατηγορίες δαπανών με βάση τη στατιστική ταξινόμηση των Ηνωμένων Εθνών (COFOG). Όμως, κανένα κράτος μέλος δεν συγκεντρώνει τις πληροφορίες σχετικά με την προσθετικότητα με βάση τις διαθέσιμες στατιστικές, αλλά μάλλον με βάση τα δημοσιονομικά στοιχεία, τα οποία ταξινομούνται διαφορετικά. Ο εντοπισμός των σχετικών δαπανών αποτελεί δύσκολο έργο, που πρέπει να εκτελείται ανάλογα με την περίπτωση.

46. Η σύγκριση των δημοσιονομικών δαπανών της κεντρικής κυβέρνησης με αυτές των περιφερειών και των λοιπών τοπικών αυτοδιοικήσεων καταδεικνύει ότι οι ίδιες δαπάνες μπορούν να καταχωρισθούν λογιστικά πολλές φορές, ιδίως οι επιχορηγήσεις και οι μεταφορές από μια δημόσια υπηρεσία σε μια άλλη. Μόνο με την ενοποίηση των λογαριασμών των δημόσιων διοικητικών αρχών θα μπορούσε να αποφευχθεί η διπλή συνεκτίμηση(20).

47. Για τους στόχους αριθ. 2 και 5β, οι επιλεγέντες τίτλοι δαπανών σε ορισμένες περιπτώσεις είναι όμοιοι, σε άλλες περιπτώσεις παρόμοιοι και μερικές φορές εντελώς διαφορετικοί. Λόγω του περιφερειακού χαρακτήρα των στόχων αριθ. 2 και 5β και του εθνικού χαρακτήρα των στόχων αριθ. 3 και 4, παρατηρείται επίσης συχνά διπλή συνεκτίμηση των δαπανών. Εξάλλου, συμβαίνει να περιλαμβάνονται στις αναλύσεις δαπάνες που δεν θα έπρεπε να είχαν ληφθεί υπόψη. Στη Γερμανία, για το στόχο αριθ. 1, τα επιδόματα ανεργίας αντιμετωπίστηκαν ως διαρθρωτικές παρεμβάσεις.

48. Είναι σχεδόν αδύνατο να καταγραφεί το σύνολο των σχετικών δαπανών(21). Για το λόγο αυτό όλα τα κράτη μέλη επέφεραν απλοποιήσεις. Εντούτοις, αυτές δεν οφείλονται πάντοτε σε μια λογική οικονομίας αλλά στη διαθεσιμότητα των στοιχείων, γεγονός που δεν παρέχει εγγυήσεις για τη συνοχή της προσέγγισης.

49. Για παράδειγμα, οι γαλλικές αρχές έλαβαν υπόψη τους μόνο τις δαπάνες που ήταν εγγεγραμμένες στις συμβάσεις αναπτυξιακού σχεδίου (contrats de plan) μεταξύ του κράτους και των περιφερειών. Δεσμεύτηκαν στα ΕΕΠ 01 "να διαβιβάσουν στην Επιτροπή, πριν από την 31η Δεκεμβρίου 1994, ένα νέο ενδεικτικό χρηματοοικονομικό πίνακα που να περιλαμβάνει εκτίμηση του συνόλου των δημοσίων δαπανών που είναι επιλέξιμες για τα διαρθρωτικά ταμεία, βασισμένη σε σημαντικά στοιχεία που να καλύπτουν το ουσιώδες μέρος των σχετικών δαπανών των επιλέξιμων περιοχών", με βάση τον οποίο θα έπρεπε να πραγματοποιηθεί η επαλήθευση της προσθετικότητας. Η διαβίβαση αυτή δεν έχει γίνει ακόμη.

50. Στην περίπτωση των στόχων αριθ. 3 και 4, η Επιτροπή είχε ήδη διαπιστώσει(22) τη δυσχέρεια, ή ακόμα και αδυναμία, καθορισμού του συνόλου των δαπανών στον τομέα παρέμβασης του ΕΚΤ. Γι' αυτό το λόγο είχε αποφασίσει να στηριχτεί σε ένα αντιπροσωπευτικό δείγμα οργανισμών για την περίοδο 1994 - 1999. Ωστόσο, καθώς δεν επιβεβαιώθηκαν οι βασικές επιλεγείσες υποθέσεις, μια τέτοια προσέγγιση δεν επιτρέπει την ορθή επαλήθευση της τήρησης της προσθετικότητας, διότι πραγματοποιούνται συγκρίσεις με βάση πολύ ανομοιογενή στοιχεία. Στην πραγματικότητα, οι παρεμβάσεις στον τομέα των στόχων αριθ. 3 και 4 είναι ιδιαίτερα ευμετάβλητες, ιδίως ανάλογα με τις συγκυρίες, και δεν παρέμειναν σταθερές κατά τη διάρκεια των δύο αντιπαραβαλλόμενων περιόδων. Εξάλλου, η επιλογή των οργανισμών μεταξύ των σημαντικότερων δικαιούχων του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου οδηγεί σε αποτελέσματα που ανταποκρίνονται περισσότερο στην επαλήθευση της συγχρηματοδότησης παρά της προσθετικότητας.

Επικάλυψη των περιόδων

51. Μια άλλη σημαντικότερη δυσχέρεια αφορά την επικάλυψη των περιόδων. Στην πραγματικότητα, η επαλήθευση της προσθετικότητας πρέπει να επιτρέπει τη σύγκριση της εξέλιξης των δαπανών κατά την περίοδο του προγραμματισμού σε σχέση με μια περίοδο αναφοράς. Όμως, η πραγματική περίοδος προγραμματισμού δεν συμπίπτει αναγκαστικά με τα ημερολογιακά έτη που λαμβάνονται υπόψη. Πράγματι, στις ενδεχόμενες παρατάσεις της περιόδου για την υλοποίηση των αναλήψεων υποχρεώσεων, προστίθεται τουλάχιστον διετής παράταση για την πραγματοποίηση των πληρωμών, γεγονός που επιφέρει πάντοτε την ταυτόχρονη εφαρμογή τουλάχιστον δύο περιόδων.

52. Εάν ο στόχος είναι να συμπέσουν οι πληρωμές με την περίοδο προγραμματισμού στην οποία αναφέρονται, χρειάζεται αναμονή τουλάχιστον δύο επιπλέον ετών και πολλαπλές προσαρμογές ακόμη, προκειμένου να καταλογιστούν οι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν μετά τα οικεία ημερολογιακά έτη στο αντίστοιχο ΚΠΣ. Η μέθοδος αυτή θα ήταν δυνατή όσον αφορά τις συγχρηματοδοτούμενες δαπάνες, αλλά δεν επιλύει το πρόβλημα των δαπανών που δεν συγχρηματοδοτούνται, οι οποίες πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη.

53. Η άλλη δυνατότητα συνίσταται στην εξέταση μόνο των δαπανών που πραγματοποιούνται κατά τη διάρκεια των ημερολογιακών ετών που λαμβάνονται υπόψη, ανεξάρτητα από το ΚΠΣ στο οποίο ανήκουν. Πρόκειται για μια πρακτική προσέγγιση, η οποία όμως απομακρύνεται από τη λογική της λειτουργίας των διαρθρωτικών ταμείων. Αυτή η δεύτερη επιλογή υιοθετήθηκε το 1996 από την Επιτροπή, ενώ ορισμένα κράτη μέλη είχαν ήδη ακολουθήσει την πρώτη προσέγγιση.

54. Εντούτοις, οι εκ των προτέρων επαληθεύσεις της περιόδου 1994 - 1999 και οι πίνακες που περιλαμβάνονται στα αντίστοιχα ΚΠΣ/ΕΕΠ πραγματοποιήθηκαν με την υπόθεση ότι κατά τα έτη αυτά θα πραγματοποιηθεί η τελική πληρωμή του συνόλου των πιστώσεων. Η υπόθεση αυτή ήταν εξωπραγματική, δεδομένων των εκτελεστικών διατάξεων των Ταμείων. Προκύπτει ότι οι εκ των προτέρων επαληθεύσεις της προσθετικότητας διενεργήθηκαν σε μη συνεκτική βάση. Πρέπει να σημειωθεί ότι πολλαπλές παρεμβάσεις της περιόδου 1989 - 1993 δεν είχαν ολοκληρωθεί ακόμη, ότι κατά την περίοδο 1994 - 1996 του στόχου αριθ. 2 σημειώθηκαν καθυστερήσεις που οδήγησαν στη μεταφορά σημαντικών ποσών των Ταμείων προς την περίοδο 1997 - 1999, και ότι οι παρεμβάσεις της περιόδου 1994 - 1999 δεν θα ολοκληρωθούν, κατά το μεγαλύτερο μέρος τους, παρά μόνο μετά το 2002.

55. Η πλειονότητα των κρατών μελών πραγματοποιεί τις αναλύσεις των εθνικών δαπανών με βάση τις πληρωμές. Άλλα κράτη μέλη, όπως η Γαλλία και το Βέλγιο, χρησιμοποιούν τις δημοσιονομικές αναλήψεις υποχρεώσεων είτε σε επίπεδο προβλέψεων είτε σε επίπεδο εκτέλεσης.

56. Παραδόξως, ένα από τα πιο αδύναμα σημεία των υπολογισμών της προσθετικότητας είναι ο καθορισμός των δαπανών που πραγματοποιούνται δυνάμει των ΚΠΣ/ΕΕΠ, τόσο όσον αφορά τα διαρθρωτικά ταμεία όσο και την εθνική συμμετοχή. Αρκετά κράτη μέλη περιορίζονται στο να αναρτούν στους διάφορους πίνακες τα χρηματοδοτικά σχέδια των διαρθρωτικών ταμείων και την εθνική συμμετοχή, όπως παρουσιάζονται στα ΚΠΣ/ΕΕΠ.

57. Οι εκ των προτέρων και ενδιάμεσες επαληθεύσεις πραγματοποιούνται στο εξής με βάση ανόμοια και ελάχιστα συγκρίσιμα στοιχεία. Για τα οικονομικά έτη που έχουν ήδη κλείσει, οι πληρωμές είναι ακόμη ανάμεικτες με προβλέψεις ή αναλήψεις υποχρεώσεων.

Αφετηρία της επαλήθευσης και συγκρισιμότητα των πληροφοριών

58. Στοιχείο κλειδί για την επαλήθευση της προσθετικότητας αποτελεί η χρονική αφετηρία. Στην πραγματικότητα, η εξέλιξη των διαρθρωτικών δαπανών μιας περιόδου πρέπει να συγκρίνεται με την προηγούμενη κατάσταση. Για την περίοδο 1989 - 1993, η επιλογή μεταξύ των ετών 1987 και 1988 ή το μέσο όρο των δύο αυτών ετών αφέθηκε στα κράτη μέλη. Το να αφήνεται στο κράτος μέλος η δυνατότητα επιλογής της περιόδου αναφοράς, όταν τα διάφορα αποτελέσματα είναι γνωστά, δεν είναι ιδιαίτερα συνετό. Σε ορισμένες περιπτώσεις, όπως για το στόχο αριθ. 2 στις Κάτω Χώρες ή τους στόχους αριθ. 3 και 4 στη Γαλλία, η επιλογή της μιας ή της άλλης περιόδου αναφοράς μπορεί να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι τηρείται η αρχή ή το αντίθετο.

59. Για τη γενιά 1994 - 1999, η περίοδος που χρησιμοποιήθηκε ως αναφορά είναι η προηγούμενη, με εξαίρεση για τα νέα κράτη μέλη, τα οποία μπόρεσαν να επιλέξουν την περίοδο αναφοράς κατά την εκ των προτέρων επαλήθευση. Στην περίπτωση του στόχου αριθ. 6 της γενιάς 1995 - 1999, οι περίοδοι αναφοράς που επιλέχθηκαν από τη Σουηδία και τη Φινλανδία ήταν αντίστοιχα τα έτη 1991, 1992 και 1993.

60. Μια σημαντική δυσχέρεια αφορά τη σύγκριση των πληροφοριών μιας περιόδου με αυτές της προηγούμενης. Πράγματι, οι ενδεχομένως επιλέξιμες δαπάνες μιας περιόδου δεν είναι απαραίτητα οι ίδιες με αυτές της προηγούμενης περιόδου, λαμβανομένων υπόψη των τροποποιήσεων των κανονιστικών διατάξεων. Ισχύει το ίδιο για τις επιλέξιμες περιφέρειες και περιοχές. Προκειμένου να είναι δυνατή η σύγκριση κατά αξιόπιστο τρόπο, είναι αναγκαίο να προσαρμοστούν οι πίνακες στην καινούργια κατάσταση. Για παράδειγμα, οι πίνακες σχετικά με την περίοδο 1989 - 1993 πρέπει να υπολογιστούν ξανά λαμβάνοντας υπόψη νέες περιοχές και κατηγορίες επιλέξιμων δαπανών.

61. Συμβαίνει, στο πλαίσιο του νέου ορισμού του στόχου αριθ. 4, οι κατηγορίες των αντίστοιχων δαπανών να εισάγονται στα στοιχεία της περιόδου 1994 - 1999, αλλά να αγνοούνται για την προηγούμενη περίοδο. Συνέπεια της κατάστασης αυτής είναι μια τεχνητή αύξηση των δαπανών(23). Αυτό το ίδιο φαινόμενο παρατηρείται συχνά σε άλλους στόχους για ορισμένες κατηγορίες δαπανών.

62. Οι ιδιωτικοποιήσεις αποτελούν μια από τις ειδικές οικονομικές καταστάσεις οι οποίες πρέπει να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της προσθετικότητας. Αρκετές διαδικασίες επαλήθευσης προβλέπουν ότι οι εθνικές αρχές επισημαίνουν στην Επιτροπή κάθε μερική ή ολική ιδιωτικοποίηση, προκειμένου να καθορίζονται για κάθε περίπτωση χωριστά, στα πλαίσια της εταιρικής σχέσης, οι όροι της συνεκτίμησης. Οι διατάξεις αυτές δεν εφαρμόστηκαν καθόλου. Κατά γενικό κανόνα και παρά τη σημασία του φαινομένου των ιδιωτικοποιήσεων, ελήφθησαν ελάχιστα συγκεκριμένα μέτρα για να εξασφαλιστεί η ομοιογένεια των βάσεων σύγκρισης. Τις περισσότερες φορές οι επαληθεύσεις εξακολούθησαν να διενεργούνται σαν να μην είχε αλλάξει τίποτε, ελλείψει σαφούς μεθοδολογικού πλαισίου. Σε άλλες περιπτώσεις, η Επιτροπή άφησε στα κράτη μέλη την επιλογή μεταξύ της κατάργησης ή της διατήρησης των οικείων δαπανών στους πίνακες που αναφέρονταν στις δύο περιόδους. Όταν οι δαπάνες αυτές παρουσιάσουν πτωτική εξέλιξη, το κράτος μέλος, το οποίο γνωρίζει ήδη τα αποτελέσματα, έχει κάθε συμφέρον να τις καταργήσει. Λαμβανομένης υπόψη της σπουδαιότητας των σχετικών τίτλων (τηλεπικοινωνίες, ενέργεια, κ.λπ), αυτή η απλή πράξη μπορεί να επιφέρει ουσιαστική τροποποίηση του τελικού αποτελέσματος. Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει, όλο και περισσότερο, επενδύσεις οι οποίες παραδοσιακά εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του δημοσίου τομέα(24). Ούτε αυτό το φαινόμενο ελήφθη υπόψη για τις συγκρίσεις.

63. Οι σημαντικές προσπάθειες που κατέβαλαν τα κράτη μέλη για να βελτιώσουν τη μεθοδολογία κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών δεν συνοδεύτηκαν πάντοτε από προσαρμογές για τα προηγούμενα έτη, ιδίως για την περίοδο αναφοράς, λόγω της πολυπλοκότητας και του κόστους ενός τέτοιου εγχειρήματος. Κατά συνέπεια οι ορθές συγκρίσεις είναι δυσχερείς και χρειάστηκε να γίνουν εικασίες και αόριστες εκτιμήσεις.

Εδαφική κατανομή των δαπανών

64. Για την εδαφική κατανομή των δαπανών, λαμβανομένων υπόψη των δυσχερειών για τον εντοπισμό τους κατά επιλέξιμη περιοχή στους στόχους αριθ. 2 και 5β, η Επιτροπή δέχτηκε μια πρακτική προσέγγιση. Πρόκειται για τον καταλογισμό περιφερειακών ή και εθνικών δαπανών στις σχετικές περιοχές ανάλογα ιδίως με τον πληθυσμό τους ή την έκτασή τους. Η προσέγγιση αυτή θέτει σε κίνδυνο την αξιοπιστία της επαλήθευσης της αρχής της προσθετικότητας στο πλαίσιο των στόχων αριθ. 2 και 5β.

65. Η αρχική υπόθεση είναι ότι οι διαρθρωτικές δαπάνες κατανέμονται ισομερώς σε επιλέξιμες και μη επιλέξιμες περιοχές. Πρόκειται για μια απλοποίηση η οποία αναγκαστικά προκαλεί υπερεκτιμήσεις ή υποεκτιμήσεις και δεν επιτρέπει κατά συνέπεια να καθοριστεί εάν, στις επιλέξιμες περιοχές, οι εθνικές δαπάνες υποκαθίστανται ή όχι από τα διαρθρωτικά ταμεία.

66. Οι εκτιμήσεις που γίνονται κατά τον καταλογισμό των δαπανών στις επιλέξιμες περιοχές παρέχουν μερικές φορές πολύ αμφισβητήσιμα αποτελέσματα: στη Γαλλία, η μέθοδος που χρησιμοποιείται έχει ως αποτέλεσμα οι δαπάνες μιας επιλέξιμης περιοχής να εμφανίζονται ανώτερες από αυτές του συνόλου της περιφέρειας για ορισμένες κατηγορίες· στο Ηνωμένο Βασίλειο, η κατανομή των δαπανών αγροτικού χαρακτήρα, κατ' αναλογία ενός πληθυσμού στην πλειονότητά του αστικού, έχει ως αποτέλεσμα να καταλογίζονται σε ορισμένες περιοχές δαπάνες κατώτερες και από αυτές του ΕΕΠ· στην Ιταλία, οι δαπάνες κατανέμονται σφαιρικά ανάλογα με τον επιλέξιμο πληθυσμό για την περίοδο 1994 - 1999, και όχι κατά περιφέρεια· εξάλλου, για το στόχο αριθ. 5β, συγκρίνονται με δαπάνες της περιόδου 1989 - 1993, οι οποίες υπολογίζονται με βάση τον επιλέξιμο πληθυσμό για την περίοδο αυτή, κατά την οποία ήταν πολύ κατώτερος.

67. Διαπιστώθηκαν επίσης συγχύσεις όσον αφορά τις επιλέξιμες περιφέρειες και περιοχές. Στην Ιταλία προστέθηκαν για το στόχο αριθ. 2 δαπάνες δύο μη επιλέξιμων περιοχών, το Τρέντο και το Μπολτσάνο. Για το στόχο αριθ. 5β κατά την περίοδο 1994 - 1999, οι περιφέρειες που εξετάστηκαν αρχικά ήταν αυτές που ήταν επιλέξιμες την προηγούμενη περίοδο.

68. Ο χειρισμός των κοινοτικών πρωτοβουλιών και των λοιπών κοινοτικών δράσεων δημιουργεί επίσης πολλά προβλήματα. Στις εκ των προτέρων επαληθεύσεις δεν εξετάστηκε αυτό το σημαντικό ζήτημα. Λίγα κράτη μέλη, με εξαίρεση αυτά που είναι εξ ολοκλήρου επιλέξιμα για το στόχο αριθ. 1, έλαβαν υπόψη τους τις κοινοτικές πρωτοβουλίες. Είναι αλήθεια ότι ο εντοπισμός και η εδαφική κατανομή των πρωτοβουλιών αυτών δεν είναι εύκολο να υλοποιηθούν, αλλά η πλειονότητα των κρατών μελών απλώς αγνόησε αυτό το ζήτημα. Κατά συνέπεια, παρεμβάσεις που αποτελούν μέρος αυτού του είδους προγραμμάτων θεωρείται ότι αποτελούν αντικείμενο εξ ολοκλήρου εθνικής χρηματοδότησης. Κατά συνέπεια, οι διαρθρωτικές παρεμβάσεις του κράτους μέλους εμφανίζονται τεχνητά διογκωμένες. Επιπλέον, σε δύο κράτη μέλη (F και UK) κοινοτικές πρωτοβουλίες ελήφθησαν δεόντως υπόψη για την περίοδο αναφοράς (1989 - 1993), αλλά όχι για την περίοδο που είχε αποτελέσει αντικείμενο της επαλήθευσης (1994 - 1999), με αποτέλεσμα να νοθευτούν σε μεγάλο βαθμό τα αποτελέσματα.

Συμπερασμα

69. Παρόλο που η αρχή της προσθετικότητας είναι σχετικά σαφής (μη υποκατάσταση των εθνικών δαπανών από τις πιστώσεις των διαρθρωτικών ταμείων), διαπιστώθηκαν σημαντικές δυσχέρειες κατά την πρακτική της υλοποίηση, λόγω της περιορισμένης εννοιολογικής και μεθοδολογικής ανάπτυξης του περιεχομένου της. Στα πλαίσια της εταιρικής τους σχέσης, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν κατάφεραν να καθορίσουν λειτουργικές διαδικασίες επαλήθευσης της αρχής της προσθετικότητας. Είναι τελικά αναγκαίο το περιεχόμενο της αρχής της προσθετικότητας να ελέγχεται μέσω της αναζήτησης κατάλληλης και σταθερής μεθοδολογίας που να καθιστά δυνατή την επαλήθευσή του. Εξάλλου, η Επιτροπή θα έπρεπε να αποκτήσει μέσα που να επιτρέπουν την ανάλυση της συνοχής και της αληθοφάνειας των πληροφοριών που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη.

70. Οι κανονιστικές υποχρεώσεις που επιβάλλονται στα κράτη μέλη για να διατηρήσουν τις διαρθρωτικές δαπάνες και να παρέχουν στην Επιτροπή τις κατάλληλες χρηματοοικονομικές πληροφορίες δεν συνοδεύτηκαν από μηχανισμούς κυρώσεων ή άλλες νομικές συνέπειες.

71. Σε κανένα κράτος μέλος δεν πραγματοποιείται απογραφή όλων των διαρθρωτικών παρεμβάσεων που πραγματοποιούνται στις επιλέξιμες περιφέρειες από τις εθνικές, περιφερειακές και τοπικές διοικητικές αρχές, τους οργανισμούς δημόσιου χαρακτήρα και τις δημόσιες και, υπό ορισμένες συνθήκες, ιδιωτικές επιχειρήσεις. Διενεργείται μόνο για τις ανάγκες του υπολογισμού της προσθετικότητας. Σημαντικές ιδιωτικές προσπάθειες καταβάλλονται στο ένα ή το άλλο κράτος μέλος για να προσπαθήσουν να συγκεντρώσουν όλες τις παρεμβάσεις, αλλά τα αποτελέσματα δεν μπορούν ποτέ να θεωρηθούν αξιόπιστα λόγω του εύρους του εγχειρήματος. Το σύνολο της διαδικασίας δύσκολα επαληθεύεται εξάλλου, λαμβανομένου υπόψη του μεγάλου αριθμού των εκτιμήσεων και των υποθέσεων που χρησιμοποιούνται.

72. Η ποιότητα της επαλήθευσης εξαρτάται επίσης από τον αριθμό των επιλέξιμων περιφερειών/περιοχών και από τον αριθμό των παρεμβαινόντων. Έτσι, η διενέργειά της είναι πιο εύκολη στις χώρες που είναι ολοκληρωτικά επιλέξιμες για το στόχο αριθ. 1. Όταν οι επιλέξιμες περιφέρειες/περιοχές δεν αντιστοιχούν σε καμία στατιστική ή διοικητική υποδιαίρεση, οι εκτιμήσεις που χρησιμοποιούνται οδηγούν σε τεχνητά αποτελέσματα.

73. Η επαλήθευση της αρχής της προσθετικότητας αποτελεί απομονωμένη πράξη που δεν ενσωματώνεται ούτε στο πλαίσιο της παρακολούθησης ούτε σε αυτό της αξιολόγησης. Οι προσπάθειες που καταβάλλουν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή για την επαλήθευση της αρχής, συχνά δαπανηρές σε επίπεδο ανθρώπινων και υλικών πόρων, έχουν μικρή χρησιμότητα εάν δεν μπορεί να υπάρξει καμιά πρακτική συνέπεια. Εξάλλου, οι ατέλειες που επηρεάζουν την οργάνωση και το συντονισμό των υπηρεσιών στην Επιτροπή περιορίζουν την αποτελεσματικότητα αυτών των μεμονωμένων προσπαθειών.

74. Η λειτουργία των διαρθρωτικών ταμείων στηρίζεται στην αρχή του προγραμματισμού, η οποία εκδηλώνεται στα διάφορα σχέδια (περιφερειακής ανάπτυξης, περιφερειακής και κοινωνικής μετατροπής κ.λπ.) που καταρτίζονται για κάθε στόχο. Οι δυσχέρειες που διαπιστώνονται καταδεικνύουν την ανάγκη εμβάθυνσης της αναζήτησης κατάλληλων μέσων και βελτίωσης των δημοσιονομικών και στατιστικών πληροφοριών, ιδίως σε περιφερειακό επίπεδο, προκειμένου να μπορεί να πραγματοποιηθεί προγραμματισμός υψηλής ποιότητας και ορθή ανάλυση της εξέλιξης των διαρθρωτικών παρεμβάσεων.

75. Λαμβανομένων υπόψη των διαπιστωθεισών δυσχερειών, θα ήταν σκόπιμο η Επιτροπή, λίγο πριν από τη νέα περίοδο προγραμματισμού 2000 - 2006 και υπό το φως των νέων κανονιστικών διατάξεων που εγκρίθηκαν για τα διαρθρωτικά ταμεία την 21η Ιουνίου 1999(25), να καθιερώσει, στα πλαίσια της εταιρικής σχέσης με τα κράτη μέλη, απλούστερες, σαφέστερες και λειτουργικότερες διαδικασίες επαλήθευσης της προσθετικότητας. Αυτές θα πρέπει να καθορίζονται με σαφήνεια στις εκτελεστικές διατάξεις των ΚΠΣ και ΕΕΠ κατά την εκπόνησή τους, γεγονός που θα επέτρεπε καλύτερη ενσωμάτωση της αρχής της προσθετικότητας στο πλαίσιο του προγραμματισμού. Η επαλήθευση της αρχής της προσθετικότητας πρέπει επίσης να συντονιστεί με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση. Οι διαδικασίες επαλήθευσης πρέπει να προσαρμοστούν καλύτερα στις διαθέσιμες δημοσιονομικές και στατιστικές πληροφορίες. Ελλείψει τούτου, οι εκ των προτέρων αξιολογήσεις της προσθετικότητας για τη νέα γενιά δεν θα μπορούν να διενεργηθούν υπό ευνοϊκές συνθήκες, και οι προσπάθειες που καταβάλλουν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη θα παραμείνουν ακόμη μια φορά χωρίς ιδιαίτερη χρησιμότητα. Εξάλλου, εάν πρέπει να επιβάλλονται χρηματοοικονομικές ή άλλες κυρώσεις, θα πρέπει να στηρίζονται σε σαφή κριτήρια, σύμφωνα με τις διατάξεις των κανονισμών.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 9ης Δεκεμβρίου 1999.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Karlsson

Πρόεδρος

(1) Η γενική αρχή της προσθετικότητας ορίζεται στο άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2082/93, της 20ής Ιουλίου 1993 (EE L 193 της 31.7.1993, σ. 20):

«1. Για να εξασφαλισθεί ότι ο οικονομικός αντίκτυπος θα είναι πραγματικός, οι πιστώσεις των διαρθρωτικών ταμείων και του ΧΜΠΑ που προορίζονται σε κάθε κράτος μέλος για καθένα από τους στόχους που αναφέρονται στο άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2052/88, δεν είναι δυνατόν να υποκαθιστούν τις δημόσιες διαρθρωτικές δαπάνες -ή τις εξομοιούμενες με αυτές - του κράτους μέλους στο σύνολο των περιοχών οι οποίες είναι επιλέξιμες για έναν στόχο.

2. Για το σκοπό αυτό, κατά την εκπόνηση και την υλοποίηση των κοινοτικών πλαισίων στήριξης, η Επιτροπή και το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μεριμνούν ώστε το κράτος μέλος να διατηρεί, στο σύνολο των εν λόγω περιοχών, τις δημόσιες διαρθρωτικές δαπάνες του -ή τις εξομοιούμενες με αυτές- τουλάχιστον στο ίδιο επίπεδο με αυτό που ίσχυε κατά την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού, λαμβάνοντας πάντως υπόψη τις μακροοικονομικές συνθήκες υπό τις οποίες πραγματοποιούνται αυτές οι χρηματοδοτήσεις, καθώς και ορισμένες ειδικές οικονομικές περιστάσεις, και δη τις ιδιωτικοποιήσεις, το έκτακτο επίπεδο της δημόσιας διαρθρωτικής προσπάθειας κατά την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού και τις εθνικές συγκυριακές εξελίξεις.

Η Επιτροπή και το κράτος μέλος αποφασίζουν επίσης, κατά την εκπόνηση των κοινοτικών πλαισίων στήριξης, ποιες θα είναι οι διαδικασίες επαλήθευσης της προσθετικότητας.

3. Για να καταστήσει δυνατή την επαλήθευση της γενικής αρχής της προσθετικότητας, το κράτος μέλος παρέχει στην Επιτροπή, κατά την υποβολή των σχεδίων και εν συνεχεία τακτικά κατά την υλοποίηση των κοινοτικών πλαισίων στήριξης, τις κατάλληλες χρηματοοικονομικές πληροφορίες».

(2) Κανονισμός περί δημιουργίας Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (EE L 73 της 21.3.1975, σ. 1).

(3) Κανονισμός του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 1984 (EE L 169 της 28.6.1984, σ. 1).

(4) Έγγραφο COM 131 τελικό της 18ης Μαρτίου 1998.

(5) Βλέπε σημείωμα της 20ής Ιανουαρίου 1994, της νομικής υπηρεσίας της Επιτροπής για το θέμα αυτό.

(6) Για παράδειγμα, οι διαδικασίες που καθιερώθηκαν στα ΚΠΣ και ΕΕΠ του στόχου αριθ. 1 για την περίοδο 1994 - 1999.

(7) Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1996 (EE C 348 της 18.11.1997, σημεία 7.30 - 7.34).

(8) Για παράδειγμα, στις αρχές του 1999 οι ισπανικές αρχές δεν είχαν πληροφορηθεί την αντίδραση της Επιτροπής ως προς τις εκ των υστέρων επαληθεύσεις της περιόδου 1989 - 1993 για τους στόχους αριθ. 1, 2 και 5β, των οποίων τα πορίσματα είχαν κοινοποιηθεί στην Επιτροπή στα τέλη του 1995.

(9) Ανακοίνωση προς την επιτροπή σχετικά με την κατάσταση στον τομέα της επαλήθευσης της προσθετικότητας. Σημείο 5 της ημερήσιας διάταξης της 25ης συνεδρίασης, της 18ης Οκτωβρίου 1995.

(10) Ετήσια έκθεση για την προσθετικότητα όσον αφορά τους στόχους αριθ. 3 και 4 κατά την περίοδο 1990 - 1993. Μονάδα "Εσωτερικός και εξωτερικός έλεγχος" - ΓΔ V/B/1/1995.

(11) 7η ετήσια έκθεση για τα διαρθρωτικά ταμεία (1995), σ. 23 - ISBN 92 - 827 - 8942-X. Νοέμβριος 1996.

(12) Η Επιτροπή είχε αποστείλει στις 15 Μαΐου 1995 επιστολή σε όλα τα κράτη μέλη για να τους υπενθυμίσει τις υποχρεώσεις τους στον τομέα της εκ των υστέρων επαλήθευσης, αλλά η επιστολή αυτή αφορούσε μόνο τους στόχους αριθ. 1 και 2.

(13) Ετήσια έκθεση για την προσθετικότητα όσον αφορά τους στόχους αριθ. 3 και 4 κατά την περίοδο 1990 - 1993. Μονάδα "Εσωτερικός και εξωτερικός έλεγχος" - ΓΔ V/B/1/1995.

(14) Για τη Γαλλία, έλειπαν πληροφορίες σχετικά με την εκτέλεση των χρηματοδοτήσεων του ΕΚΤ για τα έτη 1987 - 1989 ή σχετικά με τις δαπάνες του 1993. Για την Ιταλία, αναλύθηκαν μόνο τα στοιχεία δύο περιοχών. Για δύο άλλες χώρες (DK και NL), η ίδια έκθεση καταδεικνύει διάφορες περιστάσεις που περιορίζουν την αξιοπιστία των συμπερασμάτων.

(15) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2328/91, της 15ης Ιουλίου 1991, για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των γεωργικών διαρθρώσεων (EE L 218 της 6.8.1991, σ. 1).

(16) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 950/97 του Συμβουλίου, της 20ής Μαΐου 1997, για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των γεωργικών διαρθρώσεων (EE L 142 της 2.6.1997, σ. 1 - 21).

(17) Δήλωση επί του άρθρου 9 εγγεγραμμένη στα πρακτικά της συνεδρίασης του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993.

(18) Πρέπει πάντοτε να υπάρχει σαφής διάκριση σε τρία επίπεδα: ενδεχομένως επιλέξιμες δαπάνες σύμφωνα με τις διατάξεις των κανονισμών, δαπάνες επιλέξιμες για συγχρηματοδότηση εγκεκριμένων μορφών παρέμβασης και πραγματικά συγχρηματοδοτηθείσες δαπάνες.

(19) Ιδίως αυτές στις οποίες έχει ανατεθεί έργο κοινής ωφελείας με όρους ικανούς να επηρεάσουν τα επενδυτικά τους σχέδια ή εφόσον οι δαπάνες τους είναι επιλέξιμες στα διαρθρωτικά ταμεία.

(20) Η ανυπαρξία ενός τέτοιου ενοποιημένου λογαριασμού είναι ένας από τους λόγους που επικαλούνται οι γαλλικές αρχές για να μην εφαρμόσουν τη μεθοδολογία που προτείνει η Επιτροπή.

(21) Για παράδειγμα, οι ισπανικές αρχές έκριναν ότι θα έπρεπε να ληφθούν υπόψη περισσότερα από δύο δισεκατομμύρια δεδομένα (απάντηση στο ερωτηματολόγιο που έστειλε το Συνέδριο).

(22) Ετήσια έκθεση για την προσθετικότητα όσον αφορά τους στόχους αριθ. 3 και 4 κατά την περίοδο 1990 - 1993. Μονάδα "Εσωτερικός και εξωτερικός έλεγχος" - ΓΔ V/B/1/1995.

(23) Στην Ισπανία, οι πίνακες σχετικά με τους στόχους αριθ. 3 και 4 παρουσιάζουν ουσιαστική αύξηση των εθνικών δημόσιων δαπανών από την μία περίοδο στην άλλη. Αυτό οφείλεται ιδίως στο γεγονός ότι περίπου 37,5 % του συνόλου των δαπανών της νέας περιόδου συγκρίνονται με το αποτέλεσμα που παρουσιάζεται για τις δαπάνες της προηγούμενης περιόδου, ήτοι με μηδέν.

(24) Βλέπε την ανακοίνωση της Επιτροπής: "Δημόσιες επενδύσεις στο πλαίσιο της οικονομικής στρατηγικής" [COM (1998) 682 τελικό, της 2ας Δεκεμβρίου 1998].

(25) Άρθρο 11 του κανονισμού (ΕΚ) του Συμβουλίου (ΕΚ) αριθ. 1260/1999, της 21ης Ιουνίου, για τον καθορισμό των γενικών διατάξεων σχετικά με τα διαρθρωτικά ταμεία (EE L 161 της 26.6.1999, σ. 1)

Απάντηση της Επιτροπής

Συνοψη

Εισαγωγή

Η Επιτροπή χαιρετίζει το γεγονός ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο προέβη σε ευρεία εξέταση της προσθετικότητας η οποία αποτελεί μία από τις τέσσερις βασικές αρχές στις οποίες βασίζονται τα διαρθρωτικά ταμεία μαζί με τη συγκέντρωση, την εταιρική σχέση και τον προγραμματισμό.

Περίληψη των κυριότερων διαπιστώσεων

Όσον αφορά τις διαδικασίες επαλήθευσης, η βασική έννοια της προσθετικότητας είναι αρκετά απλή ενώ η εφαρμογή της είναι δυσκολότερη. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η έλλειψη κυρώσεων στις περιπτώσεις μη συμμόρφωσης με την αρχή της προσθετικότητας συνιστά σημαντική αδυναμία και εκφράζει τη λύπη της διότι τα κράτη μέλη απέρριψαν πρόταση της Επιτροπής σχετικά με κυρώσεις του είδους αυτού στο νέο κανονισμό.

Προκειμένου να αποφευχθούν δυσανάλογα υψηλά διοικητικά έξοδα, οι διαδικασίες επαλήθευσης που έχουν αποφασίσει η Επιτροπή και τα κράτη μέλη, πρέπει να είναι πρακτικές - ενταγμένες σε ένα σαφώς καθορισμένο πλαίσιο ελάχιστων μεθοδολογικών απαιτήσεων - και να καταλήγουν σε αποδεκτές και εφαρμόσιμες λύσεις προσαρμοσμένες στις επιμέρους καταστάσεις που ισχύουν σε κάθε κράτος μέλος.

Όσον αφορά τις μεθοδολογικές δυσκολίες, τις οποίες ορθώς επισημαίνει το Ελεγκτικό Συνέδριο στην έκθεσή του, πολλές από αυτές θα επιλυθούν σε μεγάλο βαθμό από τις νέες διατάξεις για την προσθετικότητα που θα ισχύσουν την προσεχή περίοδο προγραμματισμού. Οι διατάξεις αυτές, περιλαμβανομένης της μείωσης του αριθμού των επαληθεύσεων και της απλούστευσης του συστήματος στις περιοχές του στόχου 2 και 3, αποβλέπουν στη διευκόλυνση της εφαρμογής και επαλήθευσης της αρχής της προσθετικότητας ενώ παράλληλα διαφυλάττουν τη βασική ιδέα της μη αντικατάστασης των εθνικών δαπανών από κοινοτική χρηματοδότηση.

Συμπεράσματα

Όσον αφορά τα κύρια συμπεράσματα του Συνεδρίου οι παρατηρήσεις της Επιτροπής είναι οι ακόλουθες:

α) Ενώ η βασική έννοια της προσθετικότητας χαρακτηρίζεται από σχετική σαφήνεια, η τρέχουσα εφαρμογή της εμπεριέχει σαφώς ορισμένες μεθοδολογικές περιπλοκές. Ωστόσο, οι περισσότερες από αυτές έχουν ξεπεραστεί από κοινού από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη μέσω πρακτικών λύσεων και εντός ενός σαφούς μεθοδολογικού πλαισίου.

β) Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η έλλειψη μηχανισμού επιβολής κυρώσεων στις περιπτώσεις της μη συμμόρφωσης με την αρχή της προσθετικότητας συνιστά σημαντική αδυναμία και εκφράζει τη λύπη της διότι απορρίφθηκε από τα κράτη μέλη η αρχική της πρόταση στο νέο κανονισμό για τα διαρθρωτικά ταμεία να συνδεθεί η επαλήθευση της προσθετικότητας με τη κατανομή του αποθεματικού επιδόσεων.

γ) Οι απλουστευτικές μεθοδολογίες που εφαρμόστηκαν για να αποφευχθούν τα δυσανάλογα διοικητικά έξοδα δεν μειώνουν απαραίτητα τη συνολική αξιοπιστία της επαλήθευσης της προσθετικότητας.

δ) και ε) Πολλές περιφέρειες θεωρούν την επαλήθευση της προσθετικότητας ως μια ιδιαίτερα σημαντική πηγή πληροφοριών και ένα πολιτικό μέσο για να αποφευχθούν οι μειώσεις των εθνικών δαπανών στις περιφέρειες. Η οργανωτική διάρθρωση της Επιτροπής υποχρεώνει πολλές υπηρεσίες να ασχολούνται με διαφορετικές πτυχές του ίδιου θέματος, κατάσταση που σίγουρα δεν είναι μοναδική όσον αφορά την προσθετικότητα. Σε σχέση με την οργάνωση και το συντονισμό, η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει τις συχνές επαφές μεταξύ των υπαλλήλων των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής καθώς και μεταξύ υπαλλήλων των υπηρεσιών της Επιτροπής και των εθνικών αρχών στο πλαίσιο των συνεδριάσεων των Επιτροπών παρακολούθησης.

στ) Οι διαδικασίες για την επαλήθευση της προσθετικότητας στην προσεχή περίοδο προγραμματισμού θα είναι, όπως προτείνεται στον καινούργιο κανονισμό, απλούστερες, σαφείς και λειτουργικές. Όπως και στο παρελθόν, οι υπηρεσίες της Επιτροπής και οι εθνικές αρχές θα βρουν από κοινού πρακτικές λύσεις προσαρμοσμένες στην επιμέρους κατάσταση όσον αφορά τους στόχους και τα κράτη μέλη.

Εισαγωγη

4. Ο γενικός κανονισμός του 1993 για τα διαρθρωτικά ταμεία προσδιόρισε σαφώς την έννοια της προσθετικότητας και τους γενικούς κανόνες που πρέπει να τηρούνται από τα κράτη μέλη. Όσον αφορά τις αποκλίνουσες ερμηνείες, αυτές περιλήφθηκαν μετά από επιμονή των κρατών μελών. Πρέπει να τονιστεί ωστόσο ότι σπάνια χρησιμοποιούνται στην πράξη.

5. Η Επιτροπή υπογραμμίζει τη χρησιμότητα της δήλωσής της για τις διαδικασίες επαλήθευσης της προσθετικότητας η οποία περιλαμβάνεται στα πρακτικά της συνεδρίασης του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993, για την έκδοση των κανονιστικών κειμένων. Παρά το μη δεσμευτικό χαρακτήρα του, το έγγραφο αυτό προβλέπει το βασικό πλαίσιο για την πρακτική επαλήθευση της προσθετικότητας και για το λόγο αυτό δεν αμφισβητήθηκε από τα κράτη μέλη. Η βασική διάταξη της δήλωσης είναι ότι η προσθετικότητα εφαρμόζεται συνολικά στο επίπεδο του κάθε κράτους μέλους και όχι στο επίπεδο του κάθε περιφερειακού προγράμματος.

6. Η Επιτροπή συμμερίζεται την ανησυχία του Συνεδρίου για την έλλειψη αποτελεσματικών κυρώσεων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με την αρχή της προσθετικότητας. Γι' αυτό λυπάται που τα κράτη μέλη απέρριψαν την αρχική της πρόταση στο νέο γενικό κανονισμό για τα διαρθρωτικά ταμεία που προέβλεπε να συνδεθεί η επαλήθευση της προσθετικότητας με την κατανομή του αποθεματικού επιδόσεων.

Διαδικασιες επαληθευσης της προσθετικότητας

7. Η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι εφαρμόστηκε σημαντική διαδικασία πληροφόρησης, συζήτησης και διαπραγμάτευσης με τα κράτη μέλη όσον αφορά μεθοδολογικά θέματα σχετικά με την προσθετικότητα. Ο στόχος ήταν να αποφευχθούν τα δυσανάλογα διοικητικά βάρη με την επιδίωξη εξισορρόπησης μεταξύ της ανάγκης για ίση μεταχείριση και της ανάγκης για ευελιξία προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι ειδικές περιστάσεις που αφορούν τους διάφορους στόχους, τα κράτη μέλη και τις περιφέρειες. Το κείμενο των ΚΠΣ και των ΕΕΠ αντικατοπτρίζει μόνο τη νομική δέσμευση για συμμόρφωση με τον κανονισμό και όχι τα επιμέρους στοιχεία της κάθε περίπτωσης.

Γενικές πληροφορίες που εξηγούν τις κοινές διαδικασίες και τη μεθοδολογία για την επαλήθευση της προσθετικότητας σε όλους τους στόχους διαβιβάστηκαν στα κράτη μέλη με την επιστολή της 6ης Αυγούστου 1990 από τη Γενική Γραμματεία και για το στόχο 1 με την επιστολή της 30ής Μαρτίου 1993 από τη ΓΔ XVI. Πληροφορίες για την επαλήθευση της προσθετικότητας όσον αφορά το στόχο 1 κατά την περίοδο 2000 - 2006 διαβιβάστηκαν στα κράτη μέλη τον Αύγουστο του 1999.

8. Η προετοιμασία των οικονομικών πληροφοριών που απαιτούνται για την επαλήθευση της προσθετικότητας και η υποβολή τους στην Επιτροπή υπάγεται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ορισμένα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν δυσκολίες στην εφαρμογή του συστήματος και προσπάθησε να λάβει υπόψη τις δυσκολίες αυτές, ιδίως με βάση την εμπειρία που αποκτήθηκε κατά την προηγούμενη περίοδο προγραμματισμού. Κατά την περίοδο 1994 - 1999 έχουν σημειωθεί σημαντικές βελτιώσεις σε σύγκριση με την περίοδο 1989 - 1993.

Όσον αφορά το στόχο 1 ειδικότερα, και με μία μόνο εξαίρεση η οποία υπόκειτο σε ειδικές απαιτήσεις, οι πίνακες που υποβλήθηκαν ήταν πλήρεις και περιείχαν επαρκείς λεπτομέρειες και αιτιολογήσεις προκειμένου να επισημανθούν οι επιλέξιμες δαπάνες που θα λαμβανόταν υπόψη για την επαλήθευση της προσθετικότητας. Στην περίπτωση των στόχων 2 και 5β, όπου οι διαθέσιμες πληροφορίες κρίθηκαν ακατάλληλες για την εκ των προτέρων επαλήθευση, περιλήφθηκαν στα έγγραφα προγραμματισμού "ρήτρες αναστολής".

9. Όσον αφορά την εφαρμοζόμενη παρακολούθηση της επαλήθευσης της προσθετικότητας, αυτή διεξάγεται με βάση τις οικονομικές πληροφορίες που προετοιμάζονται από τα κράτη μέλη και υποβάλλονται στην Επιτροπή ακολουθώντας την ίδια παρουσίαση που χρησιμοποιείται για την εκ των προτέρων αξιολόγηση.

10. Όσον αφορά τη διαδικασία που εφαρμόζεται όταν αμφισβητείται η συμμόρφωση με την αρχή της προσθετικότητας, πρέπει να αναγνωριστεί ότι οι διαδικασίες που προβλέπονται στον κανονισμό παρέχουν στην Επιτροπή πολύ περιορισμένες δυνατότητες για να αντιμετωπίσει το θέμα αυτό.

Εφαρμογη στην επιτροπη

Κατανομή των αρμοδιοτήτων επαλήθευσης

12. Όπως συμβαίνει για τα περισσότερα θέματα που αφορούν τα διαρθρωτικά ταμεία, η τελική ευθύνη για την επαλήθευση της προσθετικότητας υπάγεται στις ΓΔ που είναι επικεφαλής για κάθε στόχο, ενώ η ΓΔ II παρέχει τεχνική και μεθοδολογική βοήθεια στο πλαίσιο της οικονομικής και δημοσιονομικής της εμπειρογνωμοσύνης.

Συντονισμός

14. Όπως έπραξε και η ΓΔ XVI, η ΓΔ VI ζήτησε από τη ΓΔ II τη βοήθειά της στην ανάλυση των πληροφοριών που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη. Αυτό δεν συνεπάγεται ότι η ΓΔ VI θεωρεί ότι η ΓΔ II έχει πλήρη αρμοδιότητα για την επαλήθευση της προσθετικότητας.

15. Η αρμοδιότητα για την προσθετικότητα στη ΓΔ XVI είναι πράγματι καταμερισμένη σε μια οριζόντια μονάδα και σε γεωγραφικές μονάδες με τη συμμετοχή επίσης της ΓΔ II· εντούτοις το σύστημα λειτουργεί σε γενικές γραμμές ικανοποιητικά. Στα πλαίσια αυτά πρέπει ιδίως να ληφθούν υπόψη οι συχνές καθημερινές επαφές μεταξύ των αρμοδίων υπαλλήλων.

16. Οι έλεγχοι που διεξήχθησαν από τη ΓΔ V ήταν χρήσιμοι και οδήγησαν σε βελτιώσεις στην κοινοποίηση από τα κράτη μέλη των στοιχείων που αφορούν την προσθετικότητα. Για τα κράτη εκείνα για τα οποία δεν μπόρεσαν να συναχθούν σαφή συμπεράσματα λόγω έλλειψης πληροφοριών, οι επιχειρησιακές μονάδες κατέβαλαν προσπάθεια να συγκεντρώσουν τα απαιτούμενα στοιχεία και να συμπληρώσουν την άσκηση στο μέτρο του δυνατού. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι οι πληροφορίες που λαμβάνονται από τα κράτη μέλη σχετικά με την προσθετικότητα πρέπει να εξετάζονται σε βάθος.

Ρήτρες αναστολής

18 - 19. Οι υπηρεσίες έκαναν χρήση των "ρητρών αναστολής" προκειμένου να μην καθυστερήσει η έκδοση των προγραμμάτων για τους στόχους 2 και 5β λόγω έλλειψης τεχνικών πληροφοριών για την προσθετικότητα η προετοιμασία των οποίων είναι συχνά δύσκολη. Η πρόθεση ήταν να δοθεί στα κράτη μέλη κάποια επιπλέον ευελιξία όσον αφορά την παροχή πληροφοριών αντί να εφαρμοστεί η επίσημη διακοπή των πληρωμών δυνάμει της σχετικής διάταξης του κανονισμού.

20. Προκειμένου να διευκολυνθεί η ταχεία πληρωμή των οφειλομένων ποσών, κοινοποιούνταν τακτικά και ανεπίσημα στα κράτη μέλη πληροφορίες σχετικά με την άρση των ρητρών αναστολής.

21. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι εφόσον περιληφθεί στο έγγραφο προγραμματισμού ρήτρα αναστολής, τότε αυτή καλύπτει όλα τα σχετικά ταμεία. Συνεπώς, αναγνωρίζεται ότι σε τέτοιες περιπτώσεις δεν πρέπει να πραγματοποιούνται περαιτέρω πληρωμές πριν από την άρση των ρητρών. Όπως επισημάνθηκε από το Συνέδριο, πραγματοποιήθηκαν πληρωμές ενώ ίσχυαν ακόμη οι ρήτρες αναστολής αν και σε ορισμένες περιπτώσεις αυτό συνέβη λίγο μόνο χρόνο πριν από την επίσημη άρση τους. Πρέπει να θεσπιστούν διαδικασίες για να αποφευχθεί η επανάληψη αντίστοιχης κατάστασης κατά την προσεχή περίοδο προγραμματισμού.

Διαδικασίες

22. Οι πληροφορίες που αφορούν την επαλήθευση της προσθετικότητας παρουσιάζονται συχνά στα κράτη μέλη στις συνεδριάσεις των επιτροπών παρακολούθησης και στη συνέχεια συνοψίζονται στα πρακτικά. Συχνά συζητούνται μεθοδολογικά θέματα σε άτυπες τεχνικές συναντήσεις των αρμοδίων ατόμων πριν ή μετά από τις συνεδριάσεις των επιτροπών παρακολούθησης.

Προοδος των εργασιων επαληθευσης της προσθετικοτητας

Εισαγωγή

23. Δεν υπάρχει ειδική απαίτηση για την Επιτροπή να δημοσιεύει τακτικά πληροφορίες για την προσθετικότητα. Επιπλέον, ένα μέρος από τις πληροφορίες που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη είναι εμπιστευτικού χαρακτήρα και ακατάλληλες προς δημοσίευση. Όπως εξηγείται ανωτέρω, οι περισσότερες από τις κοινοποιήσεις για την προσθετικότητα πραγματοποιούνται στο πλαίσιο των συνεδριάσεων των επιτροπών παρακολούθησης.

Περίοδος 1989 - 1993

24. Όσον αφορά την περίοδο 1989 - 1993, τα περισσότερα κράτη μέλη υπέβαλαν τους αιτηθέντες πίνακες. Στις περιπτώσεις που τα στοιχεία γίνονταν δεκτά από την Επιτροπή, το γεγονός αυτό κοινοποιούνταν άτυπα σε γενικές γραμμές στα κράτη μέλη στο πλαίσιο των συνεδριάσεων των επιτροπών παρακολούθησης.

28. Ο έλεγχος στον οποίο αναφέρεται το Συνέδριο ολοκληρώθηκε πράγματι αλλά, λόγω έλλειψης πληροφοριών από τα κράτη μέλη, δεν μπόρεσε να δοθεί συνέχεια (βλέπε απάντηση στο σημείο 16).

Περίοδος 1994 - 1999

29. Η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι αναπτύχθηκε πράγματι μια εντατική διαδικασία συζήτησης, πληροφόρησης και διαπραγμάτευσης μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών όσον αφορά την εκ των προτέρων αξιολόγηση της προσθετικότητας για την περίοδο προγραμματισμού 1994 - 1999.

30. Η Επιτροπή υποχρέωσε επιτυχώς τα κράτη μέλη να αυξήσουν τη διαφάνεια των διαδικασιών επαλήθευσης της προσθετικότητας και σημείωσε σημαντική πρόοδο στη βελτίωση της ποιότητας της πληροφόρησης για τις πηγές δεδομένων και για τα μεθοδολογικά θέματα κατά την περίοδο 1994 - 1999 σε σχέση με την περίοδο 1989 - 1993.

31. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι είναι δύσκολες οι συγκρίσεις των πινάκων προσθετικότητας μεταξύ κρατών μελών, ιδίως για δύο λόγους. Κατά πρώτο λόγο, δεν λαμβάνουν υπόψη τις σημαντικές διαφορές μεταξύ των δαπανών των κρατών μελών στις περιοχές του στόχου 1 όσον αφορά τις πολιτικές προτεραιότητες, την οργάνωση και τη σχετική σημασία των διαρθρωτικών ταμείων. Κατά δεύτερο λόγο, δεν συνυπολογίζουν το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν έχει ενθαρρύνει ποτέ τα κράτη μέλη να περιλάβουν το 100 % των αναπτυξιακών δαπανών τους στον πίνακα προσθετικότητας, γεγονός που θα συνεπαγόταν υπερβολική διοικητική επιβάρυνση. Η προτεραιότητα της Επιτροπής είναι να υπάρχουν όσο το δυνατόν περισσότερες ταυτόσημες κατηγορίες δαπανών στους τρέχοντες πίνακες προσθετικότητας και πίνακες αναφοράς, γεγονός που μπορεί να απαιτήσει τον αποκλεισμό ορισμένων δαπανών.

32 - 35. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η ποιότητα των πληροφοριών που υποβάλλονται από τα κράτη μέλη για τις ενδιάμεσες επαληθεύσεις της προσθετικότητας ποικίλλει σημαντικά όσον αφορά τους διάφορους στόχους. Η κατάσταση αυτή συνδέεται σαφώς με τη σχετικά μεγάλη διοικητική επιβάρυνση του παρόντος συστήματος επαλήθευσης και θα βελτιωθεί αναμφίβολα με τη σημαντική απλούστευση του συστήματος που προτάθηκε για τη νέα περίοδο προγραμματισμού.

37. Ο δείκτης του ακαθάριστου σχηματισμού παγίου κεφαλαίου των δημόσιων διοικητικών αρχών όπως υπολογίστηκε από το σύστημα οικονομικών λογαριασμών διαφέρει από το δείκτη των επιλέξιμων δαπανών όπως χρησιμοποιείται για την προσθετικότητα γεγονός που περιορίζει την αξία των συγκρίσεων μεταξύ των δύο δεικτών. Ειδικότερα, ο δείκτης ακαθάριστου σχηματισμού παγίου κεφαλαίου δεν λαμβάνει υπόψη τις περισσότερες από τις δαπάνες για τους ανθρώπινους πόρους.

38. Κατά την προσεχή περίοδο προγραμματισμού η επαλήθευση της προσθετικότητας για τους στόχους 2 και 3 από κοινού θα βασιστεί στη δαπάνη για τα ενεργά μέτρα προς όφελος της απασχόλησης και, όπου αυτό αιτιολογείται, για άλλες ενέργειες σε συμφωνία με το νέο κανονισμό για τα διαρθρωτικά ταμεία (άρθρο 11). Ωστόσο, η επαλήθευση θα εξακολουθήσει να βασίζεται στις πληροφορίες που υποβάλλουν τα κράτη μέλη. Η εναρμονισμένη στατιστική βάση δεδομένων για την πολιτική στον τομέα της απασχόλησης, την οποία επεξεργάζεται επί του παρόντος η Επιτροπή, θα συμπληρώσει τις πληροφορίες που υποβάλλουν τα κράτη μέλη.

Διαπιστωθεισες δυσχερειες και τα αιτια τους

Δαπάνες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και συνάθροιση των στοιχείων

39 - 50. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η επαλήθευση της προσθετικότητας πρέπει να είναι όσο το δυνατόν πιο σαφής, λειτουργική και απλή. Η Επιτροπή επεδίωξε λοιπόν μια πρακτική προσέγγιση στις σχέσεις της με τα κράτη μέλη προκειμένου να ανεβρεθούν αποδεκτές και εφαρμόσιμες λύσεις προσαρμοσμένες στις ειδικές καταστάσεις των εν λόγω κρατών, μέσα σε ένα σαφώς προσδιορισμένο πλαίσιο ελάχιστων μεθοδολογικών απαιτήσεων. Στο μέλλον, η επαλήθευση της προσθετικότητας θα διευκολυνθεί από τη σημαντική απλούστευση του συστήματος που θεσπίστηκε στις νέες κανονιστικές ρυθμίσεις.

Επικάλυψη των περιόδων

51 - 57. Η Επιτροπή θα ήθελε να υπενθυμίσει ότι η προσθετικότητα έχει σχέση μόνο με τις δαπάνες των κρατών μελών και αποκλείεται πλήρως η συνεισφορά των διαρθρωτικών ταμείων. Συνεπώς, θέματα όπως η επικάλυψη των περιόδων δαπανών, οι καθυστερήσεις στο κλείσιμο των προγραμμάτων, κ.λπ. δεν έχουν ιδιαίτερη σημασία για την επαλήθευση της προσθετικότητας. Στην πράξη, η επικάλυψη δαπανών μεταξύ περιόδων προγραμματισμού δεν επηρεάζει σημαντικά την επαλήθευση της προσθετικότητας παρά μόνο στο βαθμό που η χρονική κατανομή των δαπανών των διαρθρωτικών ταμείων έχει επίπτωση στη χρονική κατανομή της δαπάνης ενός κράτους μέλους. Για τα περισσότερα κράτη μέλη, η χρονική κατανομή της δαπάνης των διαρθρωτικών ταμείων αναμένεται να έχει περιθωριακή μόνο επίπτωση. Τέλος, η ρεαλιστική προσέγγιση που επιλέχθηκε από την Επιτροπή έχει το μεγάλο πλεονέκτημα να επιτρέπει την επαλήθευση της προσθετικότητας άμεσα και όχι αρκετά έτη μετά το γεγονός.

Αφετηρία της επαλήθευσης και συγκρισιμότητα των πληροφοριών

58 - 59. Οι περίοδοι αναφοράς που επιλέχθηκαν ως βάση για την επαλήθευση της προσθετικότητας προέκυψαν μετά από συζητήσεις μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών και δεν επελέγησαν αυθαίρετα από τα κράτη μέλη. Ο στόχος ήταν να βρεθεί η πιο πρόσφατη και αξιόπιστη περίοδος αναφοράς λαμβάνοντας υπόψη την ειδική κατάσταση της κάθε χώρας. Στην περίπτωση της Σουηδίας για παράδειγμα, όπου υπήρχε ένα οικονομικό έτος που δεν συνέπιπτε με το ημερολογιακό έτος, τα πλέον πρόσφατα αξιόπιστα στοιχεία ήταν εκείνα του οικονομικού έτους 1991/1992, συμπεριλαμβανομένων των στοιχείων από τις δημοτικές αρχές.

62. Παρόλο που ο ιδιωτικός τομέας αναλαμβάνει ορισμένες φορές επενδύσεις οι οποίες παραδοσιακά εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του δημοσίου τομέα, θα ήταν εξαιρετικά δύσκολο να επεκταθεί η επαλήθευση της προσθετικότητας ώστε να περιλάβει τις ιδιωτικές επενδύσεις. Ένα τέτοιο εγχείρημα θα συνεπαγόταν τη συγκέντρωση και την ενδελεχή εξέταση των λογαριασμών από ευρύ φάσμα ιδιωτικών επιχειρήσεων - για τις οποίες δεν προβλέπεται η υποχρέωση να παράσχουν σχετικές πληροφορίες είτε στις εθνικές αρχές είτε στην Επιτροπή.

Εδαφική κατανομή των δαπανών

64 - 68. Λόγω του μικρού μεγέθους πολλών από τις επιλέξιμες περιοχές των στόχων 2 και 5β, για τις οποίες υπάρχουν ελάχιστα διαθέσιμα δημοσιονομικά στοιχεία, η Επιτροπή δεν είχε άλλη εναλλακτική λύση από το να αποδεχθεί την πρακτική προσέγγιση της εκτίμησης της δαπάνης στις εν λόγω περιοχές. Η μη ικανοποιητική αυτή κατάσταση αποτέλεσε μία από τις κύριες αιτίες για τις οποίες η Επιτροπή πρότεινε να υπάρξει μεταστροφή στις δαπάνες για τις πολιτικές της ενεργούς αγοράς απασχόλησης σε εθνικό επίπεδο για την επαλήθευση της προσθετικότητας των στόχων 2 και 3 κατά την περίοδο προγραμματισμού 2000 - 2006.

68. Οι κοινοτικές πρωτοβουλίες δεν περιλήφθηκαν στις εκ των προτέρων επαληθεύσεις της προσθετικότητας λόγω της σχετικά περιορισμένης δημοσιονομικής τους επίπτωσης και επειδή δεν είχαν κατανεμηθεί τη στιγμή της εκ των προτέρων επαλήθευσης.

Συμπερασμα

69. Η Επιτροπή συμφωνεί με το γενικό συμπέρασμα του Συνεδρίου ότι η βασική έννοια της προσθετικότητας είναι σχετικά σαφής, ενώ κατά την πρακτική της υλοποίηση διαπιστώνονται επί του παρόντος ορισμένες μεθοδολογικές δυσχέρειες. Στις περισσότερες ωστόσο περιπτώσεις, οι εν λόγω δυσκολίες ξεπεράστηκαν στα πλαίσια της εταιρικής σχέσης μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών μέσω της εφαρμογής πρακτικών λύσεων σε ένα ευρύ μεθοδολογικό πλαίσιο. Επιπλέον, είναι σημαντικό, όταν εξετάζεται η επαλήθευση της προσθετικότητας, να γίνεται διάκριση μεταξύ των διαφόρων στόχων των διαρθρωτικών ταμείων: ειδικότερα μεταξύ του στόχου 1 ο οποίος αντιπροσωπεύει το 70 % των δαπανών των διαρθρωτικών ταμείων και των υπολοίπων στόχων. Σε εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, η Επιτροπή ήταν πολύ αυστηρότερη κατά τον έλεγχο της προσθετικότητας στο στόχο 1 και κάπως πιο ευέλικτη όσον αφορά τους άλλους στόχους, προκειμένου να αποφευχθεί η επιβολή δυσανάλογων διοικητικών επιβαρύνσεων στις εθνικές και περιφερειακές αρχές οι οποίες έχουν να αντιμετωπίσουν σημαντικά προβλήματα διαθεσιμότητας στοιχείων. Στα πλαίσια αυτά η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι περισσότερες δυσκολίες που επισημάνθηκαν στην παρούσα έκθεση αφορούν περιοχές που δεν υπάγονται στο στόχο 1.

70. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι τα διαθέσιμα μέσα για επιβολή κυρώσεων σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με την αρχή της προσθετικότητας, π.χ. πληροφόρηση του κοινού και διακοπή των πληρωμών, είναι ανεπαρκή. Η Επιτροπή εκφράζει τη λύπη της για το ότι η αρχική της πρόταση στο νέο γενικό κανονισμό για τα διαρθρωτικά ταμεία περί θεσπίσεως εφαρμόσιμου μηχανισμού επιβολής κυρώσεων μέσω της σύνδεσης της επαλήθευσης της προσθετικότητας με την κατανομή του αποθεματικού επιδόσεων, απορρίφθηκε από τα κράτη μέλη τα οποία είναι ταυτόχρονα νομοθέτες και συμμετέχουν στην επαλήθευση της προσθετικότητας.

71. Επειδή δεν είναι δυνατό να ληφθούν υπόψη όλες οι επιλέξιμες δημόσιες δαπάνες, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόσουν πρακτικές προσεγγίσεις προκειμένου να φθάσουν σε αποδεκτές και εφαρμόσιμες λύσεις προσαρμοσμένες σε συγκεκριμένες καταστάσεις μέσα σε ένα σαφώς καθορισμένο πλαίσιο ελάχιστων μεθοδολογικών απαιτήσεων. Η Επιτροπή δεν υποχρέωσε ποτέ τα κράτη μέλη να περιλάβουν το 100 % των αναπτυξιακών τους δαπανών στον πίνακα προσθετικότητας, γεγονός που θα συνεπαγόταν υπερβολική διοικητική επιβάρυνση, αλλά τα παρότρυνε να καταχωρήσουν όσο το δυνατόν περισσότερες πανομοιότυπες κατηγορίες δαπανών στον τρέχοντα πίνακα προσθετικότητας και στον πίνακα αναφοράς.

72. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η επαλήθευση της προσθετικότητας είναι πολύ ευκολότερη στα κράτη μέλη που είναι ολοκληρωτικά επιλέξιμα για βοήθεια από το στόχο 1 και τα οποία λαμβάνουν και το μεγαλύτερο μέρος της ενίσχυσης των διαρθρωτικών ταμείων. Ωστόσο, η αναπόφευκτη χρησιμοποίηση εκτιμήσεων για μικρότερες περιφέρειες και περιοχές δεν συνεπάγεται απαραίτητα ότι τα αποτελέσματα δεν είναι αξιόπιστα. Κατά την προσεχή περίοδο προγραμματισμού, τα προβλήματα αυτά θα μειωθούν σημαντικά χάρη στη μέθοδο επαλήθευσης της προσθετικότητας για τους στόχους 2 και 3 από κοινού.

73. Όσον αφορά την ενσωμάτωση της προσθετικότητας στα συστήματα παρακολούθησης και αξιολόγησης, η Επιτροπή υπογραμμίζει τις τακτικές επαφές μεταξύ των υπαλλήλων των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής και μεταξύ των υπαλλήλων των υπηρεσιών της Επιτροπής και των εθνικών αρχών στο πλαίσιο των συνεδριάσεων της επιτροπής παρακολούθησης. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης στο συντονισμό των ενεργειών των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής που ασχολούνται με την προσθετικότητα και έχουν ήδη γίνει βήματα για το σκοπό αυτό. Ταυτόχρονα πρέπει να αναγνωριστεί ότι θα υπάρχουν πάντα κάποιες δυσκολίες σε περιπτώσεις όπου η οργανωτική δομή της Επιτροπής υποχρεώνει αριθμό υπηρεσιών να ασχοληθεί με διαφορετικές πτυχές του ιδίου θέματος, μια κατάσταση που δεν ισχύει βέβαια μόνο για την προσθετικότητα.

74. Υπάρχει βεβαίως γενικευμένη ανάγκη για καλύτερη πληροφόρηση και στατιστικά στοιχεία σε περιφερειακό επίπεδο. Η κατάσταση θα βελτιωθεί κατά τα προσεχή έτη μέσω του νέου Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ESA 95) το οποίο υποχρεώνει τα κράτη μέλη να κοινοποιούν βελτιωμένα και εκτεταμένα περιφερειακά οικονομικά στατιστικά στοιχεία. Όσον αφορά την προσθετικότητα, η ανάγκη για περιφερειακά στοιχεία θα μειωθεί σημαντικά κατά την προσεχή περίοδο προγραμματισμού με την αλλαγή της έννοιας της επαλήθευσης της προσθετικότητας για τους στόχους 2 και 3 από κοινού.

75. Κατά την άποψη της Επιτροπής, οι διαδικασίες για την επαλήθευση της προσθετικότητας κατά την προσεχή περίοδο προγραμματισμού που θεσπίζονται με το νέο κανονισμό θα είναι απλούστερες, σαφέστερες και λειτουργικότερες. Το άρθρο 11 του νέου γενικού κανονισμού και η πληροφόρηση που παρασχέθηκε στα κράτη μέλη τον Αύγουστο του 1999, απαντούν σε πολλά από τα σημεία που έθεσε το Συνέδριο. Η συχνότητα των επαληθεύσεων μειώνεται σε τρεις συνολικά επαληθεύσεις (εκ των προτέρων, μεσοπρόθεσμη και στο τέλος της περιόδου), η επαλήθευση της προσθετικότητας για τους στόχους 2 και 3 θα πραγματοποιείται σε εθνικό επίπεδο με βάση τη δαπάνη για τις πολιτικές της ενεργούς αγοράς εργασίας, οι παρεκκλίσεις θα εφαρμόζονται μόνο στον εκ των προτέρων καθορισμό του επιπέδου αναφοράς, ενώ η μη υποβολή εκ των προτέρων ικανοποιητικών πληροφοριών για την προσθετικότητα θα έχει ως συνέπεια την καθυστέρηση της έγκρισης των αποφάσεων προγραμματισμού. Όπως και στο παρελθόν, οι υπηρεσίες της Επιτροπής και οι εθνικές αρχές θα βρουν από κοινού πρακτικές λύσεις προσαρμοσμένες στις ειδικές καταστάσεις που ισχύουν για τους διάφορους στόχους και τα κράτη μέλη.