ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 1/96 σχετικά με τα προγράμματα MED συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (96/C 240/01)

(υποβληθείσα βάσει του άρθρου 188 Γ, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Σημεία Σελίδα ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 1-24 3

Ιστορικό... 1-4 3

Παρουσίαση των προγραμμάτων MED... 5-18 3

Ποικιλία των προγραμμάτων... 7-18 3

Εφαρμοζόμενα μέσα... 19-20 4

Ανανεωμένο νομικό πλαίσιο και ενισχυμένα μέσα του προϋπολογισμού 19-20 4

Τρόπος ενέργειας και στόχοι του Συνεδρίου 21-24 5

ΣΥΝΟΛΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΤΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ... 25-85 5

Γενική παρουσίαση... 25-38 6

ARTM... 25-27 6

Ο μηχανισμός της... 28-38 6

Εξέταση των αιτήσεων... 28-30 6

Προετοιμασία και διάρθρωση των αποφάσεων χρηματοδότησης... 31-38 6

Ανάλυση του συστήματος και της λειτουργίας του 39-85 7

Παρατηρήσεις σχετικά με τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων... 39-57 7

Νομική βάση... 41 7

Αρμόδια αρχή... 42-43 8

Όροι μεταβίβασης... 44-45 8

Κανόνες κατακύρωσης των δημοσίων συμβάσεων... 46-49 8

Ανάμειξη συμφερόντων... 50-57 9

Παρατηρήσεις προϋπολογισμού και χρηματοδότησης σχετικά με την εφαρμογή των

προγραμμάτων... 58-80 10

Ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού... 58-60 10

Κόστος διαχείρισης του συστήματος... 61 10

Έλεγχος δημοσιονομικών στοιχείων της ARTM... 62-63 10

Κανονικότητα σε σχέση με τις αρχές του προϋπολογισμού... 64-70 10

Διοικητικές δαπάνες που καλύπτονται από επιχειρησιακές πιστώσεις... 64-65 10

Παραβάσεις της αρχής της καθολικότητας του προϋπολογισμού... 66-70 11

Εσφαλμένη παρουσίαση των λογαριασμών της Κοινότητας... 71-72 11

Χρησιμοποίηση των αποθεματικών... 73-74 11

Κλείσιμο των λογαριασμών... 75-76 12

Υπεράσπιση των περουσιακών δικαιωμάτων της Επιτροπής... 77-80 12

Παρατηρήσεις σχετικές με την επιλογή των αιτήσεων... 81-84 12

Τοποθέτηση των επιτροπών... 81 12

Διαδικασία επιλογής των μελών... 82 12

Επισήμανση των αναγκών... 83-84 12

ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΣΧΕΔΙΩΝ... 85-130 13

Εισαγωγή... 85-86 13

Αποτελέσματα των ελέγχων που διενεργήθηκαν στην έδρα των δικτύων... 87-115 13

Διαπιστώσεις δημοσιονομικής και λογιστικής φύσης... 87-96 13

Μη επιλεξιμότητα ορισμένων δαπανών... 97-104 14

Απόδοση των δαπανών προσωπικού... 98-100 15

Έλλειψη δικαιολογητικών... 101 15

Άλλες ανωμαλίες που εντοπίστηκαν... 102-104 15

Διαπιστώσεις σχετικά με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση... 105-108 16

Προκήρυξη διαγωνισμού... 105 16

Ποσά των ημερήσιων αποζημιώσεων και των συμπληρωματικών αμοιβών... 106-108 16

Βιωσιμότητα των δικτύων... 109 16

Επίδραση των σχεδίων... 110-115 16

Αιτίες που οδήγησαν στην κατάσταση αυτή... 116-130 17

Αδυναμία κατά το σχεδιασμό των προγραμμάτων... 117-123 17

Ο όγκος των χρηματοδοτήσεων... 121-122 18

Το ετήσιο πλαίσιο... 123 18

Τα μέσα διαχείρισης... 124-128 18

Μη εφαρμοσιμότητα σημαντικών ρητρών της σύμβασης 124-127 18

Αδυναμία του συστήματος δημοσιονομικού ελέγχου... 128 18

Τα όρια της παρακολούθησης των ΓΤΒ... 129-130 18

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ... 131-137 19

ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ... 138-144 19

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ... 21

Απαντήσεις της Επιτροπής... 27

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Περίληψη

Tα προγράμματα MED συνίστανται σε μια σειρά ενεργειών αποκεντρωμένης συνεργασίας που αναλαμβάνονται από δημόσιους ή ιδιωτικούς οργανισμούς των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των μεσογειακών χωρών, και που αποτελούνται από δίκτυα. Οι τομείς που καλύπτουν είναι η τοπική αυτοδιοίκηση (MED-Urbs), η ανώτατη εκπαίδευση (MED-Campus), τα μέσα μαζικής ενημέρωσης (MED-Media), η έρευνα (MED-Avicena) και οι επιχειρήσεις (MED-Invest). Τα προγράμματα αυτά έχουν ως κύριο στόχο την προώθηση της εταιρικής σχέσης και τη μεταφορά γνώσεων και εμπειρίας μεταξύ των κοινοτικών οργανισμών και των μεσογειακών χωρών. Μεταξύ του 1992, όταν άρχισαν τα προγράμματα, και του 1994 75,8 εκατ. ECU διατέθηκαν από τον κοινοτικό προϋπολογισμό για τις ενέργειες αυτές. Ο έλεγχος των προγραμμάτων αυτών που διενέργησε το Συνέδριο αποκάλυψε σοβαρές παρατυπίες και κακή διαχείριση. Οι διαπιστώσεις αυτές επισημάνθηκαν αμέσως στην Επιτροπή η οποία ενημέρωσε το Συνέδριο ότι επρόκειτο να λάβει διορθωτικά μέτρα.

Για τη μακροπρόθεσμη επιτυχία της αποκεντρωμένης συνεργασίας, είναι σημαντικό οι ρυθμίσεις της εφαρμογής της να διαμορφωθούν κανονικά, με κατάλληλη διαχείριση και έλεγχο των κοινοτικών κεφαλαίων. Η Επιτροπή πρέπει να φροντίζει να παρέχει επαρκείς πόρους, κυρίως προσωπικό, για την επίβλεψη της εφαρμογής των προγραμμάτων αυτών.

Ιστορικό

1. Οι ενισχύσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις Τρίτες Μεσογειακές Χώρες(TMΧ) εντάσσονται στο εξής σε μια συνολική προσπάθεια ονομαζόμενη Επαναπροσανατολισμένη Μεσογειακή Πολιτική (ΕΜΠ). Οι γενικοί στόχοι της πολιτικής αυτής αποβλέπουν από την οικονομική πλευρά στο να ευνοήσουν την εμφάνιση μιας ζώνης ευημερίας γύρω από τη Μεσόγειο και από την πολιτική πλευρά στο να ενισχύσουν τη δημοκρατική διαδικασία και τη διαδικασία περιφερειακής ενοποίησης των ΤΜΧ.

2. Το Συνέδριο ανέλαβε να εξετάσει τη διαχείριση των μέσων του προϋπολογισμού που χορηγήθηκαν στα τρία μεγάλα σκέλη της ΕΜΠ, ήτοι τη χρηματοδότηση:

α) των συνοδευτικών μέτρων στη διαδικασία της διαρθρωτικής προσαρμογής που ανέλαβαν οι ΤΜΧ β) των ενισχύσεων πολυμερούς χαρακτήρα

γ) του τρίτου και τέταρτου χρηματοδοτικού πρωτοκόλλου.

3. Στο κεφάλαιο 11 της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1994 εξετάζεται το πρώτο σκέλος της ΕΜΠ και μια επόμενη έκθεση θα αφιερωθεί στην εφαρμογή των χρηματοδοτικών πρωτοκόλλων. Το σκέλος που εξετάζεται στην παρούσα έκθεση πραγματεύεται αποκλειστικά τα προγράμματα MED τα οποία αποτελούν μια από τις πλευρές των πολυμερών ενισχύσεων.

4. Όταν το Συνέδριο άρχισε τον έλεγχο των προγραμμάτων MED, ήταν εμφανές από την αρχή ότι υπήρχαν σοβαρές παρατυπίες και αδυναμίες στη δημοσιονομική διαχείριση κατά την εφαρμογή τους. Γι`αυτό, το Συνέδριο συγκέντρωσε τις προσπάθειές του στους τομείς όπου είχαν διαπιστωθεί οι αδυναμίες. Αποφάσισε επίσης ότι για τις διαπιστώσεις άξιζε να καταρτιστεί μια ειδική έκθεση.

Παρουσίαση των προγραμμάτων MED 5. Τα προγράμματα MED ανταποκρίνονται στη θέληση της Κοινότητας να αναπτυχθεί μια πολυμερής συνεργασία τόσο με τις ΤΜΧ όσο και μεταξύ τους. Δημιουργήθηκαν από την ακαταλληλότητα των χρηματοδοτικών πρωτοκόλλων, - που είναι διμερείς συμβάσεις διακρατικού χαρακτήρα -για την καλή εφαρμογή μιας τέτοιας πολιτικής.

6. Τα προγράμματα MED σχεδιάστηκαν για να μπορούν να παρακάμπτουν τα εμπόδια αυτά αναπτύσσοντας μια αποκεντρωμένη συνεργασία με βάση νέα μέσα. Τα προγράμματα αυτά συνίστανται στην ανάθεση-σε εταίρους και από τις δύο πλευρές της Μεσογείου, οι οποίοι συγκροτούνται σε δίκτυα με 4 έως 8 μέλη,-της υλοποίησης ενός σχεδίου που έχει σχεδιαστεί από τους ίδιους. Οι εταίροι αυτοί, σύμφωνα με τα προγράμματα (βλέπε σημεία 7-18) είναι τοπικές αυτοδιοικήσεις, πανεπιστήμια, επιχειρήσεις, επαγγελματίες εκπαιδευτικών μέσων, ή ερευνητικά κέντρα. Η Επιτροπή προσφέρει στα δίκτυα τη συμπληρωματική χρηματοδοτική βοήθεια και την αναγκαία τεχνική βοήθεια την οποία χρειάζονται για να ευοδωθεί το σχέδιό τους.

Ποικιλία των προγραμμάτων

7. Μέχρι το 1994, τα προγράμματα MED περιλάμβαναν τα MED-Urbs, MED-Campus, MED-Media, MED-Invest και MED-Avicena. Το 1995, προστέθηκε ένα έκτο πρόγραμμα, το MED-Migration (ένα επιμέρους θέμα του MED-Urbs). Παράλληλα, καθιερώθηκαν οι ίδιες έννοιες και συστήματα διαχείρισης υπέρ της διαδικασίας για την επίτευξη ειρήνης στη Μέση Ανατολή με τη δημιουργία των προγραμμμάτων PEACE.

MED-URBS

8. Οι στόχοι του προγράμματος αυτού είναι ποικίλοι και συμπληρωματικοί. Αποσκοπούν στο να συμβάλλουν στη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης των αστικών πληθυσμών, στην ενίσχυση και στη γενίκευση των δημοκρατικών πρακτικών σε τοπικό επίπεδο, στη σύσταση και στην ανάπτυξη αποκεντρωμένων διαδικασιών συνεργασίας μεταξύ τοπικών αυτοδιοικήσεων διαφόρων ΤΜΧ αλλά επίσης και μεταξύ αυτών και των ομολόγων τους της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

9. Οι πόροι του προϋπολογισμού που διατέθηκαν για τα προγράμματα MED-Urbs, μεταξύ του 1992 και 1994, αντιπροσώπευαν ένα συνολικό ποσό στον προϋπολογισμό 22,3 εκατ. ECU για πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων. Για τα σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν με τον τρόπο αυτό ενδιαφέρθηκαν 17 χώρες και συμμετείχαν σ'αυτά 170 τοπικές αυτοδιοικήσεις από τις οποίες 104 από την Ευρωπαϊκή Ένωση και 66 από τις ΤΜΧ.

10. Τα σχέδια αυτά καλύπτουν εξίσου ποικίλους τομείς όπως το περιβάλλον, τον αστικό προγραμματισμό, τη διοίκηση, τη διαχείριση των ανθρωπίνων πόρων, την οικονομική ανάπτυξη, τις αστικές συγκοινωνίες, την τοπική φορολογία και την τοπική δημοκρατική αυτοδιοίκηση.

MED-CAMPUS

11. Το MED-Campus στηρίζει σχέδια αποκεντρωμένης συνεργασίας τα οποία τα διαχειρίζονται πανεπιστημιακά δίκτυα της βόρειας και της νότιας Μεσογείου. Τα δίκτυα αυτά αποτελούν λειτουργικές διόδους που επιτρέπουν τις ανταλλαγές εμπειριών και τη μεταφορά τεχνολογιών καθώς και της τεχνογνωσίας.

12. Τα 142 σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν από τα προγράμματα αυτά κατά την περίοδο αναφοράς αφορούσαν εκπαιδευτικές ενέργειες στους τομείς του περιβάλλοντος, της αναπτυξιακής οικονομίας, της παιδείας και της διαχείρισης. Το ποσό της κοινοτικής ενίσχυσης ανήλθε σε 23,3 εκατ. ECU για τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων.

MED-MEDIA

13. Το MED-Media προτίθεται να δημιουργήσει δίκτυα μέσων μαζικής ενημέρωσης υψηλού επιπέδου προκειμένου να ενθαρρύνει τη συνεργασία μεταξύ των επαγγελματιών των δύο πλευρών της Μεσογείου.

14. Τα προγράμματα αυτά άρχισαν το 1994. Η Επιτροπή έλαβε υπέρ αυτών δύο αποφάσεις χρηματοδότησης συνολικού ποσού 11,1 εκατ. ECU με βάση των οποίων επιχορηγήθηκαν 60 περίπου σχέδια. Τα σχέδια αυτά διαρθρώνονται γύρω από τέσσερα σκέλη: εκπαίδευση, ανταλλαγές προγραμμάτων, συμπαραγωγή, σεμινάρια και ομάδες εργασίας.

MED-INVEST

15. Το πρόγραμμα MED-Invest, προϋπολογισμού 10 εκατ. ECU, αποσκοπεί στην προώθηση στις ΤΜΧ ενός περιβάλλοντος ευνοϊκού για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις και για την αύξηση της ανταγωνιστικής δυναμικότητάς τους. Το πρόγραμμα αυτό διαρθρώνεται γύρω από δύο σκέλη που αναπτύσσονται παρακάτω.

16. Το σκέλος A συνίσταται στη διάθεση των ΤΜΧ κοινοτικών μέσων και προγραμμάτων που ήδη υπάρχουν και έχουν συσταθεί αρχικά υπέρ των ευρωπαϊκών μικρομεσαίων επιχειρήσεων. Σχηματικά, τα μέσα αυτά συνίστανται στη διευκόλυνση της ανταλλαγής πληροφοριών και επαφών μεταξύ των πιθανών εταίρων. Μπορούν να λάβουν τη μορφή συναντήσεων, ονομαζόμενων ευρωπαϊκή εταιρική σχέση όταν οι συναντήσεις αυτές πραγματοποιούνται σε μία χώρα της Κοινότητας και MED-Εταιρική σχέση όταν πραγματοποιούνται σε μία ΤΜΧ ή ακόμη MED-Intreprise όταν είναι μικρότερης σημασίας. Μπορούν επίσης να συνίστανται στη δημιουργία δικτύων μεσολαβητών (BC-Net) ή Γραφείων Προσέγγισης Επιχειρήσεων (BRE) με σκοπό την επισήμανση πιθανών εταίρων. Έτσι, από την έναρξη του προγράμματος MED-Invest, χρηματοδοτήθηκαν 4 ευρωπαϊκές εταιρικές σχέσεις, 2 Med-Εταιρικές σχέσεις, 11 Med-Intreprise και δύο BRE/BC-net.

17. Το σκέλος B, αντίθετα με τα άλλα προγράμματα MED, δεν συνίσταται στην παροχή επιχορήγησης σε δικαιούχο δικτύου, αλλά στην αμοιβή τρίτων για την τεχνική βοήθεια που προσφέρουν για την επίτευξη ενός σχεδίου που είχε η ίδια η Επιτροπή καθορίσει προηγουμένως. Οι τομείς που καλύπτει το σκέλος αυτό συμπεριλαμβάνουν τη σύσταση ειδικευμένων χρηματοδοτικών εταιρειών και εταιρειών διαχείρισης κατά την εξαγωγή, τη σύσταση κέντρων παροχής υπηρεσιών και γραφείων ανάπτυξης, τέλος δε ενέργειες στήριξης για τη σύσταση επιχειρήσεων. Η εφαρμογή του σκέλους αυτού είχε σημαντική καθυστέρηση εφόσον, μεταξύ της έγκρισης της απόφασης χρηματοδότησης από την Επιτροπή το Σεπτέμβριο του 1992 και της 31ης Δεκεμβρίου 1994, χρηματοδοτήθηκαν μόνο τρείς πράξεις συνολικού ποσού 1,3 εκατ. ECU.

MED-AVICENA

18. Το MED-Avicena αποτελεί σκέλος του ερευνητικού προγράμματος Avicena (1). Για το πρόγραμμα αυτό καταγράφηκε ένας τέτοιος αριθμός αιτήσεων, που αποδείχθηκαν ανεπαρκείς οι πιστώσεις που ήταν διαθέσιμες στο προβλεπόμενο για το σκοπό αυτό κονδύλιο Β7-5035. Έτσι, ελήφθησαν 9 εκατ. ECU από το κονδύλιο B7-4080, για τη χρηματοδότηση 15 συμπληρωματικών σχεδίων στα οποία συμμετείχαν εταίροι από τις ΤΜΧ και τα οποία συγκεντρώθηκαν σε μια κοινή χρηματοδότηση ονομαζόμενη MED-Avicena.

Εφαρμοζόμενα μέσα

Ανανεωμένο νομικό πλαίσιο και ενισχυμένα μέσα του προϋπολογισμού 19. Στις 29 Ιουνίου 1992, το Συμβούλιο ενέκρινε τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 1762/92 που καλύπτει τη διαχείριση των χρηματοδοτικών πρωτοκόλλων με τις ΤΜΧ και τον κανονισμό του Συμβουλίου αριθ. 1763/92 (1) που πλαισιώνει ιδιαίτερα την πολυμερή συνεργασία με τις ΤΜΧ. Το τελευταίο αυτό κείμενο αναφέρει τα χρηματοδοτικά μέσα, 230 εκατ. ECU, που επιθυμεί ο νομοθέτης να διατεθούν στις πολυμερείς ενισχύσεις και καθορίζει ειδικούς στόχους, όπως την προστασία του περιβάλλοντος, τα μέτρα περιφερειακού ενδιαφέροντος και τα σχέδια που ευνοούν την περιφερειακή ολοκλήρωση.

20. Όπως φαίνεται στο παράρτημα 1, οι προβλέψεις χρηματοδότησης της Επιτροπής για την αντίστοιχη περίοδο διαφέρουν αισθητά από το κείμενο του κανονισμού. Από τη συγκριτική ανάγνωση των δύο εγγράφων παρουσιάζεται ιδίως:

α) μία αισθητή αύξηση των μέσων που διατίθενται στα πλαίσια της διαδικασίας του προϋπολογισμού, ήτοι 309,9 εκατ. ECU αντί των 230 εκατ. ECU

β) μία μείωση των μέτρων υπέρ της περιφερειακής συνεργασίας, ήτοι 64,1 εκατ. ECU αντί των 85-90 εκατ. ECU που έχουν δηλωθεί

γ) μία διάθεση ύψους 115,6 εκατ. ECU για την αποκεντρωμένη συνεργασία, δηλαδή για τα προγράμματα MED.

Τρόπος ενέργειας και στόχοι του Συνεδρίου

21. Το Συνέδριο, λαμβανομένου υπόψη του διπλού επιπέδου διαχείρισης, τόσο των προγραμμάτων όσο και των δικτύων, προέβη κατ` αρχήν στην ανάλυση του συστήματος που καθιερώθηκε για την εκτέλεση των αποφάσεων χρηματοδότησης σχετικά με τα προγράμματα MED. Στη συνέχεια, αξιολόγησε την ποιότητα των μέσων που σύστησε η Υπηρεσία για τα Διαμεσογειακά Δίκτυα (ARTM) στην οποία ανατέθηκε η διοικητική και χρηματοδοτική διαχείριση των προγραμμάτων και τα διάφορα Γραφεία Τεχνικής Βοήθειας (ΓΤΒ) που είναι επιφορτισμένα με την παρακολούθησή τους, προκειμένου να εκτιμήσει σε ποιο βαθμό τα μέσα αυτά έδωσαν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να βεβαιωθεί για την ορθή χρησιμοποίηση των κοινοτικών κεφαλαίων.

22. Λόγω των αδυναμιών που διαπιστώθηκαν ήδη από την εξέταση του συστήματος και των μέσων διαχείρισης, το Συνέδριο προέβη στην εξέταση βάσει εγγράφων και επιτόπου, στην έδρα των συντονιστών των δικτύων, ενός αντιπροσωπευτικού δείγματος τριάντα περίπου σχεδίων. Οι τελευταίοι αυτοί έλεγχοι έδωσαν τη δυνατότητα να εκτιμηθεί η συνολική διαχείριση του δικτύου, η επιλεξιμότητα των δαπανών που δηλώθηκαν, καθώς και τα αποτελέσματα που καταγράφηκαν. Έδωσαν επίσης τη δυνατότητα να εκτιμηθεί η βοήθεια που δόθηκε στα δίκτυα.

23. Το Συνέδριο εντόπισε σοβαρές παρατυπίες και ελλείψεις τnς δημοσιονομικής διαχείρισης στον τρόπο με τον οποίο τα προγράμματα MED έχουν διοργανωθεί και εφαρμοστεί. Σ`αυτές τις παρατυπίες και ελλείψεις επιστήθηκε η προσοχή της Επιτροπής αμέσως, λόγω της ανάγκης να ληφθούν άμεσα μέτρα για να διορθωθεί η απαράδεκτη κατάσταση που είχε διαπιστωθεί. Το Συνέδριο, ύστερα από συζητήσεις που είχε με τον Επίτροπο και με τις αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής, πληροφορήθηκε κατά το τέλος του Νοεμβρίου 1995 για ορισμένα μέτρα που είχε την πρόθεση να λάβει η Επιτροπή (βλέπε σημείο 57).

24. Η κριτική που διατυπώνεται στην παρούσα έκθεση δεν αποσκοπεί στην αποκεντρωμένη συνεργασία αυτή καθεαυτή ο τρόπος με τον οποίο είχε εφαρμοστεί η συνεργασία αυτή είναι εκείνος που δεν είναι ικανοποιητικός. Εντούτοις, οι ελλείψεις που έχουν εντοπιστεί πρέπει να αντιμετωπιστούν αν η ίδια η έννοια δεν πρέπει να τεθεί υπό αμφισβήτηση.

ΣΥΝΟΛΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΤΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Περίληψη

Η Επιτροπή, διαπιστώνοντας ότι η έλλειψη των ιδίων πόρων της δεν της επέτρεπε να διαχειριστεί η ίδια τα προγράμματα MED, ανέθεσε υπεργολαβικά τη διοικητική και χρηματοδοτική διαχείριση στην ARTM, ένα μη κερδοσκοπικό οργανισμό που ιδρύθηκε ειδικά προς το σκοπό αυτό με την πρωτοβουλία της Επιτροπής. Όσον αφορά τις πράξεις τεχνικής παρακολούθησης, έγινε ανάθεση συμβάσεων σε γραφεία τεχνικής βοήθειας (συνήθως εταιρείες παροχής συμβουλών). Ο τρόπος με τον οποίο πραγματοποιήθηκαν τα παραπάνω και με τον οποίο το σύστημα διαχείρισης λειτούργησε στη συνέχεια οδήγησε σε ορισμένες σοβαρές παρατυπίες και αδυναμίες στη δημοσιονομική διαχείριση:

- οι εξουσίες που παραχωρήθηκαν στην ARTM αντιστοιχούν πράγματι σε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων της Επιτροπής σε τρίτους: εκτός από το γεγονός ότι δεν είναι σαφές κατά πόσο στην περίπτωση αυτή υπάρχει νομική βάση για μια τέτοια μεταβίβαση, κατά κανόνα απαιτείται να ληφθεί σχετική απόφαση αρχής η οποία μπορεί να ληφθεί μόνο από την ίδια την Επιτροπή. Μια τέτοια όμως απόφαση δεν υπάρχει - υπήρξε υπερβολική χρήση συμβάσεων που ανατέθηκαν με απευθείας συμφωνία χωρίς νομότυπο μειοδοτικό διαγωνισμό

- ο τρόπος με τον οποίο ανατέθηκαν οι συμβάσεις, η συμμετοχή των ίδιων εταιρειών παροχής συμβουλών στο σχεδιασμό των προγραμμάτων, στην κατάρτιση προτάσεων χρηματοδότησης, στη διαχείριση της ARTM και στην τεχνική παρακολούθηση των προγραμμάτων οδήγησαν σε μια κατάσταση στην οποία υπήρχε σοβαρή ανάμειξη συμφερόντων, επιζήμια στη χρηστή διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων - οι πόροι και οι διαδικασίες της Επιτροπής για την παρακολούθηση της εκτέλεσης των προγραμμάτων MED και για τον έλεγχο της αποκεντρωμένης διαχείρισής τους ήταν ανεπαρκείς: όταν η Επιτροπή επισήμανε τη σοβαρή ανάμειξη των συμφερόντων που αναφέρθηκαν παραπάνω, δεν ήταν σε θέση για μεγάλο χρονικό διάστημα να βρει λύσεις

- επισημάνθηκαν σοβαρές ελλείψεις στη δημοσιονομική διαχείριση των προγραμμάτων στο επίπεδο της Επιτροπής και της ARTM.

Γενική παρουσίαση

ARTM

25. Η Επιτροπή από την αρχή διαπίστωσε την αδυναμία στην οποία βρισκόταν, τόσο λόγω του μικρού αριθμού των υπαλλήλων που είχε στη διάθεσή της όσο και των δυσχερειών που επιβάλλονταν από το δημοσιονομικό κανονισμό, να διαχειρίζεται άμεσα προγράμματα των οποίων η εφαρμογή θα συνεπαγόταν αναπόφευκτα πλήθοs διαχειριστικών πράξεων.

26. Η διαχείριση του νέου αυτού μέσου διαρθρώθηκε γύρω από δύο κεντρικά στοιχεία, την υπεργολαβία σε ιδιωτικούς οργανισμούς σχετικά με τη διαχείριση των προγραμμάτων αυτών και το διαχωρισμό των διοικητικών και χρηματοδοτικών καθηκόντων από εκείνα που αφορούν την τεχνική παρακολούθηση. Τα πρώτα καθήκοντα ανατέθηκαν στην ARTM. Τα δεύτερα ανατέθηκαν σε διαφορετικό ΓΤΒ, για το κάθε πρόγραμμα. Η ιδέα, που αποτελούσε τη βάση αυτού του διαχωρισμού των καθηκόντων, συνίστατο στο να μπορέσει η Επιτροπή να συγκεντρώσει πληροφοριακά στοιχεία από διαφορετικές πηγές για να είναι δυνατή η διασταύρωσή τους.

27. Η ARTM είναι ένας διεθνής σύνδεσμος μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, βελγικού δικαίου (1). Ιδρύθηκε με την πρωτοβουλία της Επιτροπής η οποία, κατά τα άλλα, ανέλαβε το συνολικό κόστος της σύστασής της. Ως εκ τούτου, οι αποφάσεις τις οποίες υποχρεούται να λάβει ο σύνδεσμος αυτός θα έπρεπε, κατά κανόνα, να ελέγχονται στενά από την Επιτροπή. Επιπλέον, αν εξαιρεθεί η συμβολική συνδρομή των μελών του συνδέσμου, ήτοι 1 000 FB το χρόνο, οι πόροι της ARTM προέρχονται αποκλειστικά από συμβάσεις που της αναθέτει η Επιτροπή.

Ο μηχανισμός της

Εξέταση των αιτήσεων

28. Η εφαρμογή των προγραμμάτων ξεκινά με τη δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων πρόσκλησης για υποβολή προτάσεων. Τα δίκτυα που επιθυμούν να λάβουν κοινοτική χρηματοδότηση υποβάλλουν τις αιτήσεις τους οι οποίες στη συνέχεια συγκεντρώνονται από το αρμόδιο ΓΤΒ. Το γραφείο αυτό ελέγχει την τήρηση των όρων επιλεξιμότητας για την κοινοτική επιχορήγηση, όπως τον τομέα που καλύπτει το υποβαλλόμενο σχέδιο, την καταγωγή και τον αριθμό των εταίρων του δικτύου.

29. Όταν περατωθεί η εργασία αυτή, η Επιτροπή συγκαλεί μια επιτροπή επιλογής (2) η οποία αποφαίνεται για την ποιότητα των προτάσεων που έχουν υποβληθεί. Ήδη από το δεύτερο έτος ενός προγράμματος, η αρμόδια επιτροπή προτού λάβει υπόψη τις αιτήσεις που προέρχονται από νέα δίκτυα, εξετάζει, κατά πρώτο λόγο, τις αιτήσεις που έχουν υποβάλει τα δίκτυα τα οποία έχουν ήδη λάβει μια πρώτη χρηματοδότηση και τα οποία επιθυμούν να ανανεωθεί η κοινοτική ενίσχυση για ένα στάδιο παγιοποίησης.

30. Στο τέλος των εργασιών αυτών, η αρμόδια επιτροπή καταρτίζει δύο καταστάσεις οι οποίες περιλαμβάνουν την επισήμανση των σχεδίων και των συντονιστών των δικτύων και καθορίζουν το ποσό της κοινοτικής συγχρηματοδότησης που χορηγείται στο καθένα. Η πρώτη κατάσταση αφορά τα δίκτυα τα οποία θεωρούνται ότι έχουν προτεραιότητα. Η δεύτερη περιλαμβάνει μια εφεδρεία δικτύων που μπορεί να λάβουν χρηματοδότηση στην περίπτωση κατά την οποία θα σημειώνονταν αποχές από την πρώτη. Με βάση τα έγγραφα αυτά, οι υπηρεσίες της Επιτροπής προετοιμάζουν την πρόταση χρηματοδότησης που υποβάλλεται για γνωμοδότηση στην επιτροπή MED (3).

Προετοιμασία και διάρθρωση των αποφάσεων χρηματοδότησης

31. Η Επιτροπή, ύστερα από θετική γνωμοδότηση της επιτροπής MED, λαμβάνει χρηματοδοτική απόφαση και εγκρίνει το σχετικό πρόγραμμα. Η απόφαση αυτή, εκτός από τις χρηματοδοτήσεις υπέρ των δικτύων, προβλέπει χρηματοδοτικό απόθεμα για την κάλυψη των πράξεων που θα αποδεικνύονταν αναγκαίες για την ορθή εφαρμογή του προγράμματος. Ορισμένες αποφάσεις περιλαμβάνουν επίσης τις αμοιβές της ARTM και των ΓΤΒ, ενώ, σε άλλες περιπτώσεις, οι αμοιβές αυτές ρυθμίζονται, εν μέρει ή εξ ολοκλήρου, απευθείας από την Επιτροπή με βάση μια συνολική ανάληψη υποχρεώσεων.

32. Η ΓΔ IB προετοιμάζει μια πρόταση συνολικής ανάληψης υποχρεώσεων αριθμητικού ποσού αντίστοιχου με εκείνο που εγκρίθηκε στη χρηματοδοτική απόφαση. Αφού εγκριθεί η πρόταση ανάληψης υποχρεώσεων, καταβάλλεται στην ARTM πληρωμή αντίστοιχη με την πρώτη δόση ύψους 40 % του αναληφθέντος ποσού αφού προσκομιστεί τραπεζική εγγύηση. Από τη στιγμή αυτή παρεμβαίνει αυτό που αποτελεί την πρωτοτυπία του συστήματος που εκπονήθηκε για τη διοικητική και χρηματοδοτική διαχείριση των προγραμμάτων MED.

33. Κατά συνέπεια, η ARTM διαθέτει μεγάλες αρμοδιότητες διαχείρισης, ήτοι από την αποστολή επιστολών κοινοποίησης στους δικαιούχους μέχρι την υπογραφή συμβάσεων παροχής επιχορηγήσεων, περιλαμβανομένης και της αναδιαπραγμάτευσης με τους αιτούντες όταν τα ποσά της επιχορήγησης που είχε συμφωνηθεί διαφέρουν από εκείνα που είχαν ζητηθεί. Μέσω της κατάρτισης κυρίως των εκθέσεων των σχεδίων που υποβάλει στην επιτροπή ανάληψης υποχρεώσεων (1), η ARTM διαδραματίζει ένα μη αμελητέο ρόλο κατά την εκτίμηση της επιλεξιμότητας των δαπανών. Επίσης, μπορεί να λάβει την πρωτοβουλία να ζητήσει την πληρωμή ποσών τα οποία θεωρεί ότι είχαν αχρεωστήτως καταβληθεί.

34. Επιπλέον, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι οι συμβάσεις που είχαν συναφθεί κατά την εφαρμογή των δύο πρώτων προγραμμάτων MED-Urbs και MED-Campus είχαν υπογραφεί αποκλειστικά από την ARTM αφενός και τον εκπρόσωπο της πρότυπης μονάδας αφετέρου. Το ίδιο συνέβη όσον αφορά τις συμβάσεις χορήγησης για την τεχνική βοήθεια οι οποίες είχαν συναφθεί απευθείας μεταξύ της ARTM και των διευθυνόντων των ΓΤΒ. Από τη δεύτερη σειρά των προγραμμάτων και μετά, τα έγγραφα αυτά είχαν επίσης υπογραφεί από έναν υπάλληλο της Επιτροπής.

35. Αντίθετα, ήδη από την αρχή, τα ποσά που καταβάλλονταν στην ARTM τηρούνταν σε τραπεζικό λογαριασμό και τα μέσα πληρωμής έπρεπε να συνυπογράφονται από τρία πρόσωπα, το διευθυντή της ARTM και δύο υπαλλήλους της διατάκτριας υπηρεσίας.

36. Η σύμβαση προβλέπει ο συντονιστής ενός δικτύου να παρουσιάζει στην υπηρεσία μια ενδιάμεση έκθεση εκτέλεσης, και στη συνέχεια μια τελική έκθεση. Τα δύο αυτά έγγραφα παρουσιάζονται σε δύο μέρη. Το ένα είναι καθαρά περιγραφικό, το άλλο αποτελείται από μια σειρά χρηματοδοτικών πινάκων που ονομάζει η ARTM λογαριασμούς διαχείρισης.

37. Η καταβολή της δεύτερης και τρίτης δόσης στους δικαιούχους εξαρτάται από την έγκριση των εκθέσεων που αναφέρθηκαν παραπάνω από την επιτροπή ανάληψης του προγράμματος. Πρόεδρος της επιτροπής αυτής, που αποτελείται από εκπροσώπους της ARTM, του ΓΤΒ, είναι ο διοικητικός υπάλληλος της Επιτροπής που είναι υπεύθυνος για το εξεταζόμενο πρόγραμμα. Η λαμβανόμενη απόφαση εξαρτάται από τη γνωμοδότηση της ARTM και του ΓΤΒ με βάση την εξέταση των εκθέσεων αυτών. Η ARTM αποφαίνεται για τη χρηματοδοτική πλευρά της έκθεσης, ενώ το ΓΤΒ εξετάζει μόνο τις τεχνικές πλευρές του εγγράφου αυτού.

38. Το σχεδιάγραμμα που έχει εκπονήσει η ARTM και που είναι συνημμένο στο παράρτημα 2 δίνει μια συνοπτική άποψη του συνόλου του συστήματος που έχει καθιερωθεί.

Ανάλυση του συστήματος και της λειτουργίας του

Παρατηρήσεις σχετικά με τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων

39. Λαμβανομένης υπόψη της φύσης και της έκτασης των αρμοδιοτήτων που παρασχέθηκαν στην ARTM, βρισκόμαστε ενώπιον μιας πραγματικής de facto μεταβίβασης αρμοδιοτήτων της Επιτροπής σε οργανισμούς τρίτων και όχι ενώπιον απλών συμβάσεων παροχής υπηρεσιών. Η μεταβίβαση όμως αυτή, αν εξαιρεθούν τα θέματα που έχουν σχέση με τη νομική βάση, (βλέπε σημείο 41 παρακάτω) θεσπίστηκε χωρίς η Επιτροπή να αποφανθεί με απόφαση αρχής (βλέπε σημείο 42 και επόμενα). Οι όροι της μεταβίβασης αυτής είναι επίσης αξιοκατάκριτοι ιδίως ως προς το ότι οι συμβάσεις παραμένουν ασαφείς για την αρμοδιότητα της ARTM και των διοικητικών υπαλλήλων της και εξακολουθούν να μην αναφέρουν τίποτα για την κυριότητα και την ανάθεση των περουσιακών της στοιχείων σε περίπτωση ενδεχόμενης εκκαθάρισης, ενώ η σύστασή τους είχε αποκλειστικά χρηματοδοτηθεί από την Επιτροπή. Εξάλλου, το Συνέδριο επισήμανε σοβαρές παρατυπίες στην ίδια τη διαχείριση της μεταβίβασης αυτής (βλέπε σημεία 43 έως 44 παρακάτω).

40. Τέλος, παρά τις πολλές προειδοποιήσεις, η de facto αυτή μεταβίβαση διατηρήθηκε. Έτσι, σε ένα σημείωμα της 2ας Δεκεμβρίου 1992, η νομική υπηρεσία της Επιτροπής, αφού ζητήθηκε η γνώμη της από την υπηρεσία που είναι αρμόδια για την εφαρμογή των προγραμμάτων MED της υπενθύμιζε ότι: τα καθήκοντα που έχουν σχέση με τον έλεγχο, ή που προϋποθέτουν την άσκηση διακριτικής εξουσίας στα πλαίσια μιας πραγματικής κοινοτικής πολιτικής συμπεριλαμβανομένης της εκτέλεσης του προϋπολογισμού, μπορούν να ασκούνται μόνο από μονίμους υπαλλήλους ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, από εκτάκτους υπαλλήλους (2).

Νομική βάση

41. Η νομική βάση στην οποία βασίζεται η μεταβίβαση αυτή δεν είναι σαφής. Μολονότι στο άρθρο 105, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του δημοσιονομικού κανονισμού (ΔΚ) που αφορά τη διαχείριση των εξωτερικών ενισχύσεων γενικά προβλέπεται η δυνατότητα μεταβίβασης της διαχείρισης «σε έναν άλλο οργανισμό», αντίθετα στο άρθρο 6, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1763/92 του Συμβουλίου που καλύπτει ιδιαίτερα τα προγράμματα MED δεν αναφέρεται η δυνατότητα αυτή. Το κείμενο αυτό, μολονότι αναφέρεται ρητά στο άρθρο 105 του ΔΚ, περιορίζει τη δυνατότητα για την Επιτροπή να μεταβιβάζει τις αρμοδιότητες διαχείρισής της μόνο στην ΕΤΕ σχετικά με τις επιδοτήσεις επιτοκίων και τις πράξεις επιχειρηματικών κεφαλαίων.

Αρμόδια αρχή

42. Η απόφαση ανάθεσης της διαχείρισης των προγραμμάτων σε έναν εξωτερικό οργανισμό αποτελεί αναμφισβήτητα απόφαση αρχής, που προϋποθέτει σημαντικές επιλογές για τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να ασκηθεί μια πολιτική. Μια τέτοια απόφαση μπορεί να ληφθεί μόνο από το σώμα των Επιτρόπων (1) και πρέπει να προβλέπει κατ` ανάγκη ακριβείς διατάξεις για τις λεπτομέρειες μεταβίβασης των αρμοδιοτήτων, ιδίως σχετικά με τον έλεγχο και την ευθύνη του εντολοδόχου.

43. Η Επιτροπή, στην απάντησή της προς στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου, υποστηρίζει ότι «η ρύθμιση (με την ARTM) απορρέει από τις χρηματοδοτικές αποφάσεις που είχαν ληφθεί για τα προγράμματα MED τα οποία είχαν εγκριθεί από την Επιτροπή». Οι αποφάσεις όμως αυτές είναι ανεπαρκείς και δεν καθορίζουν τους όρους βάσει των οποίων η ARTM θα ασκεί μεταβιβασθείσες αρμοδιότητες της Επιτροπής.

Όροι μεταβίβασης

44. Τέλος, το Δικαστήριο στην απόφασή του MERONI κατά Ανωτάτης Αρχής, της 13ης Ιουνίου 1958, η οποία έκτοτε αποτελεί σχετική νομολογία, διευκρινίζει τους όρους της κανονικότητας μιας μεταβίβασης αρμοδιοτήτων. Ένας από τους όρους αυτούς είναι ότι μια διακριτική εξουσία δεν μπορεί να μεταβιβαστεί και ότι η μεταβίβαση μπορεί να αφορά μόνο μια σαφώς καθορισμένη εξουσία εκτέλεσης. Διαπιστώθηκε όμως ότι η χρησιμοποίηση από τις επιτροπές ανάληψης υποχρεώσεων των αποθεματικών που έχουν εγγραφεί στη χρηματοδοτική απόφαση της Επιτροπής οδήγησε στην τροποποίηση πολλών αποφάσεων (βλέπε σημεία 73 έως 74 παρακάτω). Βρισκόμαστε κατά συνέπεια αντιμέτωποι με μια παρατυπία, είτε διότι η επιτροπή ανάληψης υποχρεώσεων υπερέβη τις αρμοδιότητές της, είτε διότι η Επιτροπή μεταβίβασε μια διακριτική εξουσία, την εξουσία τροποποίησης μιας απόφασης. Μια τέτοια εξουσία δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως σαφώς καθορισμένη εξουσία εκτέλεσης.

45. Ένας άλλος όρος που έθεσε η απόφαση MERONI αφορά την τήρηση εκ μέρους της εντολοδόχου αρχής των ίδιων κανόνων με εκείνους που επιβάλλονται στην εντολοδότρια αρχή. Επειδή η Επιτροπή πρέπει να ασκεί τις αρμοδιότητές της με την πιο αυστηρή ανεξαρτησία (2), η ARTM θα έπρεπε να είχε πράξει παρομοίως. Τούτο δεν συνέβη, διότι το Συνέδριο είχε επισημάνει περιπτώσεις ανάμειξης συμφερόντων, λεπτομέρειες των οποίων αναφέρονται στα σημεία 50-57. Οι προφανείς αυτές παραβάσεις θέτουν υπό αμφισβήτηση το σύνολο του συστήματος μεταβίβασης. Πράγματι, η Επιτροπή, ως εντολοδότρια αρχή, παραμένει υπεύθυνη για τις πράξεις που ανέλαβε η ARTM. Με την ιδιότητα αυτή, η Επιτροπή ήταν αρμόδια να παρεμποδίσει τις παραβάσεις αυτές. Εξάλλου, τα μέσα προς το σκοπό αυτό της είχαν παρασχεθεί με τη συνυπογραφή των συμβάσεων και των μεταφορών στους τραπεζικούς λογαριασμούς που είχαν πραγματοποιηθεί από την ARTM.

Κανόνες κατακύρωσης των δημοσίων συμβάσεων

46. Η ARTM συστάθηκε και χρηματοδοτήθηκε εκ του μηδενός με τη θέληση της Επιτροπής μόνο. Τέλη Οκτωβρίου του 1992, η Επιτροπή συνήψε σύμβαση με απευθείας συμφωνία με ένα γραφείο παροχής συμβουλών, ύψους 54 000 ECU με σκοπό την εκπόνηση της μελέτης σχετικά με τις οργανωτικές ανάγκες της μελλοντικής υπηρεσίας. Ο εμπειρογνώμονας που αποσπάστηκε από αυτό το γραφείο παροχής συμβουλών έγινε στη συνέχεια ο υπεύθυνος λειτουργίας της ARTM.

47. Η Επιτροπή ανέθεσε τη διοικητική και χρηματοδοτική διαχείριση των προγραμμάτων MED στην υπηρεσία αυτή μέσω συμβάσεων με απευθείας συμφωνία από το 1992 μέχρι το Δεκέμβριο του 1993. Τον Ιούλιο του 1994, η ARTM επέτυχε μία νέα σύμβαση ύστερα από μια πρόσκληση υποβολής προσφορών. Ο πίνακας που είναι συνημμένος στο παράρτημα 3 παρουσιάζει λεπτομερώς τα ποσά που αφορούν τις συμβάσεις αυτές και τις διαδικασίες που ακολουθήθηκαν για την ανάθεσή τους. Μια τέτοια κατάσταση παραβαίνει τους κανόνες κατακύρωσης των δημοσίων συμβάσεων. Οι μειοδοτικοί διαγωνισμοί προκυρήχθηκαν από την Επιτροπή μόνο τη στιγμή κατά την οποία έπαψαν να υπάρχουν οι όροι ισότητας μεταξύ των διαγωνιζομένων, παρόλο που αυτό συνεπαγόταν σπατάλη της εμπειρίας που αποκτήθηκε κατά τα δύο προηγούμενα έτη. Επιπλέον, τα «αδελφά» προγράμματα που ξεκίνησαν αργότερα στα πλαίσια της διαδικασίας για την επίτευξη ειρήνης στη Μέση Ανατολή ανατέθηκαν επίσης στην ARTM με απευθείας συμφωνία, όπως και η τεχνική παρακολούθηση, π.χ. η παρακολούθηση ενός προγράμματος PEACE, που είχε συναφθεί με απευθείας συμφωνία με το γραφείο παροχής συμβουλών FERE Consultants στις 18 Ιανουαρίου 1995.

48. Η Επιτροπή δικαιολόγησε την ανάθεση των συμβάσεων με απευθείας συμφωνία [κατά παρέκκλιση του άρθρου 56 του ΔΚ (1)] υπέρ της ARTM επικαλούμενη την έλλειψη μιας μονάδας στην αγορά που να διαθέτει τα απαιτούμενα προσόντα. Στους φακέλους της Επιτροπής δεν υπάρχει ωστόσο κανένα ίχνος με το οποίο να μπορεί να δηλωθεί ότι η υπηρεσία διαχείρισης προέβη σε οποιαδήποτε έρευνα στην αγορά για να βεβαιωθεί σχετικά. Το γεγονός ότι πολλοί υποψήφιοι είχαν συμμετάσχει στο διαγωνισμό όταν προκηρύχθηκε το 1994 ο μειοδοτικός διαγωνισμός αποδείκνυε ότι υπήρχαν ήδη την εποχή εκείνη επιχειρήσεις που διέθεταν παρόμοια προσόντα. Η ARTM δεν παρουσίαζε ιδιαίτερες ικανότητες τόσο από τεχνικής πλευράς όσο και από διοικητικής και χρηματοδοτικής διαχείρισης που θα μπορούσαν να είχαν δικαιολογήσει χωρίς περιορισμό την επιβολή της επιλογής της.

49. Μέχρι το Δεκέμβριο του 1993, οι συμβάσεις που είχαν ανατεθεί στα ΓΤΒ ανατέθηκαν επίσης σύμφωνα με τη διαδικασία της απευθείας συμφωνίας. Ο πίνακας στο παράρτημα 3 δείχνει ότι για την εξεταζόμενη περίοδο από τις 12 αναφερθείσες συμβάσεις περίπου το ήμισυ ανατέθηκε χωρίς μειοδοτικό διαγωνισμό.

Ανάμειξη συμφερόντων

50. Δύο από τα τέσσερα μέλη του διοικητικού συμβουλίου της ARTM ήταν μέχρι τον Απρίλιο του 1995 επίσης και διευθύνοντες των ΓΤΒ (των γραφείων FERE Consultants και Ismeri) επιφορτισμένοι με την παρακολούθηση των προγραμμάτων MED.

51. Τα ίδια αυτά ΓΤΒ συμμετείχαν στο σχεδιασμό των προγραμμάτων MED συμπεριλαμβανομένου και του σταδίου της προετοιμασίας των σχεδίων των χρηματοδοτικών προτάσεων, εργασία η οποία ανήκει στην αρμοδιότητα των ίδιων των υπηρεσιών της Επιτροπής (2). Για την εκτέλεση των εργασιών αυτών, το γραφείο FERE Consultants στα πλαίσια της προετοιμασίας των προγραμμάτων MED-Urbs και του σκέλους B του προγράμματος MED-Invest και το γραφείο ISMERI Europa στα πλαίσια του MED-Campus, έλαβαν 323 000 ECU και 199 960 ECU αντίστοιχα. Οι συμβάσεις αυτές ανατέθηκαν εξίσου με απευθείας συμφωνία.

52. Οι όροι ανάθεσης των συμβάσεων, η συμμετοχή των ίδιων των γραφείων παροχής συμβουλών στο σχεδιασμό των προγραμμάτων, στην κατάρτιση προτάσεων χρηματοδότησης, στο διοικητικό συμβούλιο της ARTM, στην παρακολούθηση των προγραμμάτων είχαν ως αποτέλεσμα μια κατάσταση στην οποία επικρατεί ανάμειξη συμφερόντων επιζήμια στη χρηστή διαχείριση των κοινοτικών κεφαλαίων και αντίθετη προς την ισότητα όλων ενώπιον των δημοσίων συμβάσεων. Πρέπει να επισημανθούν δύο περιπτώσεις ιδιαίτερης σημασίας:

α) ύστερα από έγκριση από την επιτροπή ανάληψης υποχρεώσεων, η ARTM υπέγραψε (βλέπε σημείο 34) συμβάσεις με απευθείας συμφωνία με τα ΓΤΒ τα οποία διηύθυναν δύο από τους διοικητικούς υπαλλήλους της για ποσά 547 750 ECU στη μία περίπτωση και 748 900 ECU στην άλλη αντίστοιχα. Στην πρώτη περίπτωση, πρόκειται για μια σύμβαση της 14ης Δεκεμβρίου 1992 μεταξύ της ARTM και του γραφείου FERE Consultants. Στη δεύτερη περίπτωση, πρόκειται για μια σύμβαση της 21ης Δεκεμβρίου 1992 μεταξύ της ARTM και του γραφείου Ismeri. Και στις δύο περιπτώσεις, οι διευθύνοντες υπογράφοντες κατείχαν, την εποχή της υπογραφής της σύμβασης με την ARTM, δύο από τις τέσσερις θέσεις διοικητικών υπαλλήλων του διοικητικού συμβουλίου της ΑRTM. Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι οι δύο δικαιούχοι εταιρείες των προαναφερθεισών συμβάσεων συμμετείχαν στις συσκέψεις των επιτροπών ανάληψης υποχρεώσεων οι οποίες ενέκριναν τις εν λόγω συμβάσεις

β) στα πλαίσια της εφαρμογής του προγράμματος MED-Invest, ανατέθηκε στα δύο αυτά ίδια ΓΤΒ η υλοποίηση δύο σχεδίων χωρίς καμία διαδικασία διαγωνισμού ή επιλογής. Οι αμοιβές ανήλθαν σε 270 000 ECU στη μία περίπτωση και σε 405 000 ECU στην άλλη.

53. Οι κίνδυνοι που μπορεί να επιφέρουν τέτοιες παρεκκλίσεις ενυπήρχαν στην ίδια τη λογική του συστήματος που προέβλεπε η Επιτροπή να εφαρμόσει και στη θέση των διαφόρων παρεμβαινόντων. Ήδη από το στάδιο της σύστασης της ARTM, η επισήμανση των κινδύνων αυτών ήταν τέτοια που θα έπρεπε η Επιτροπή να καταλήξει να αμφισβητήσει το σύστημα μόλις είχε προβλεφθεί.

54. Η ανάθεση της παρακολούθησης του προγράμματος MED-Urbs οδήγησε σε ένα άλλο είδος ανάμειξης συμφερόντων. Ύστερα από το μειοδοτικό διαγωνισμό, που προκηρύχθηκε κατά το πρώτο εξάμηνο του 1994, το Conseil des Communes et Rιgions d`Europe (CCRE) και οι Citιs Unies Dιveloppement (CUD) είχαν επιφορτιστεί με την παρακολούθηση του προγράμματος MED-Urbs. Το νομικό καθεστώς των δύο αυτών οργανισμών είναι το καθεστώς ενός συνδέσμου μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα η σύσταση του οποίου ανταποκρίνεται, μεταξύ άλλων, στο μέλημα υπεράσπισης των συμφερόντων των μελών του. Το να ανατεθεί στους οργανισμούς αυτούς, όπως έπραξε η Επιτροπή, η παρακολούθηση της εφαρμογής ενός προγράμματος που χαρακτηρίζεται από την παροχή επιχορηγήσεων σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, μπορεί να δημιουργήσει σύγκρουση νομιμοφροσύνης μεταξύ εκείνης που οφείλουν συμβατικά οι CCRE/CUD στην Επιτροπή και εκείνης που οφείλουν καταστατικά έναντι των εντολέων τους. Η κατάσταση αυτή δημιουργεί επίσης τον κίνδυνο ανάπτυξης μιας διάκρισης σε βάρος των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης που δεν είναι μέλη ούτε του ενός ούτε του άλλου από τους δύο αυτούς συνδέσμους, κατά μείζονα λόγο όταν ανήκουν σε άλλους οργανισμούς.

55. Εξάλλου, σε ένα ΓΤΒ δικαιούχο χρηματοδότησης για την υλοποίηση ενός σχεδίου στα πλαίσια της εφαρμογής του σκέλους B του προγράμματος MED-Invest ανατέθηκε η παρακολούθηση του προγράμματος αυτού προτού μάλιστα αποφανθεί η Επιτροπή για την τελική έκθεση εκτέλεσης που είχε υποβάλει για την πράξη αυτή.

56. Η Επιτροπή συνειδητοποιώντας τον κίνδυνο μιας τέτοιας κατάστασης κατέληξε να ζητήσει την παραίτηση των διευθυνόντων των ΓΤΒ που ήταν επιφορτισμένοι με την παρακολούθηση από το διοικητικό συμβούλιο της ARTM. Τα πρακτικά των συνεδριάσεων του διοικητικού συμβουλίου της υπηρεσίας δείχνουν την αντίσταση των ενδιαφερομένων να συμμορφωθούν με τα αιτήματα της Επιτροπής. Χρειάστηκε περισσότερο από ενάμισι χρόνο για να καταλήξουν οι ενδιαφερόμενοι να αποφασίσουν και με τουλάχιστον κατακριτέους όρους. Έτσι, η ανάγνωση των πρακτικών της γενικής συνέλευσης της 11ης Οκτωβρίου 1994 δείχνει ότι οι δύο ενδιαφερόμενοι διοικητικοί υπάλληλοι «θα παραιτούνταν από την εντολή τους στην περίπτωση κατά την οποία αντίστοιχα:

- το γραφείο FERE Consultant θα είχε επιλεγεί από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για να εξασφαλίσει την τεχνική βοήθεια του προγράμματος MED-Invest

- σχετικά με το ISMERI EUROPA θα είχε γίνει ανανέωση ως γραφείο τεχνικής βοήθειας για το πρόγραμμα MED-Campus.

Επιπλέον, οι δύο αυτοί διευθύνοντες ζητούσαν να μπορούν να προτείνουν για την αντικατάστασή τους υποψήφιο της επιλογής τους σε περίπτωση παραίτησης. Επειδή είχε πληρωθεί το σύνολο των ορών αυτών, οι δύο αυτοί διοικητικοί υπάλληλοι παραιτήθηκαν από το διοικητικό συμβούλιο της ARTM τον Απρίλιο του 1995.

57. Δεδομένης της σοβαρότητας των διαπιστώσεων αυτών, το Συνέδριο ενημέρωσε αμέσως την Επιτροπή σχετικά, προκειμένου να μπορέσει να λάβει η τελευταία τα αναγκαία μέτρα και να εξετάσει κυρίως την ανάγκη να ασκηθεί ενδεχομένως ποινική δίωξη κατά των υπευθύνων. Στο τέλος του Νοεμβρίου 1995, οι αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής ενημέρωσαν το Συνέδριο ότι είχαν την πρόθεση αφενός να μην ανανεώσουν τις συμβάσεις που είχαν υπογραφεί με την ARTM και που έληγαν τον Ιανουάριο του 1996 και αφετέρου να γίνει εκκαθάριση της ARTM. Οι υπηρεσίες σκόπευαν επίσης να μην ανανεώσουν τις συμβάσεις που είχαν υπογράψει με τα ΓΤΒ και να αρχίσουν μια έρευνα προκειμένου να καθοριστούν οι ευθύνες και να εξεταστεί, σε συνεργασία με τη νομική υπηρεσία της Επιτροπής, αν έπρεπε να ασκηθεί ποινική δίωξη.

Παρατηρήσεις προϋπολογισμού και χρηματοδότησης σχετικά με την εφαρμογή των προγραμμάτων Ποσοστό εκτέλεσης του προϋπολογισμού

58. Η ανάλυση της χρησιμοποίησης των πιστώσεων του κονδυλίου του προϋπολογισμού B7-4080, προϋπολογιστική απόδοση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1763/92, δείχνει ότι στις 31 Δεκεμβρίου 1994 αναλήφθηκε συνολικό ποσό 169,7 εκατ. ECU βάσει του οποίου πληρώθηκαν 62,4 εκατ. ECU.

59. Από τα ποσά αυτά, οι αναλήψεις υποχρεώσεων που αντιστοιχούσαν στην εφαρμογή των προγραμμάτων MED ανέρχονταν σε 75,8 εκατ. ECU, από τα οποία 23,9 εκατ. ECU αναλήφθηκαν το Δεκέμβριο του 1994. Ένα συνολικό ποσό 40,2 εκατ. ECU (39,2 εκατ. ECU στην ARTM και 1,0 εκατ. ECU σε απευθείας πληρωμές στα ΓΤΒ και σε εμπειρογνώμονες) καταβλήθηκε από την Επιτροπή από αυτές τις αναλήψεις υποχρεώσεων.

60. Στο παράρτημα 4 παρέχεται λεπτομερής ανάλυση των διαθέσιμων κεφαλαίων καθώς και η χρησιμοποίησή τους. Στο παράρτημα αυτό φαίνεται ότι στο σύνολο των διαθέσιμων κεφαλαίων ύψους 40,9 εκατ. ECU, 33,3 εκατ. ECU είχαν εκταμιευθεί, αφήνοντας αχρησιμοποίητα 7,6 εκατ. ECU στις 31 Δεκεμβρίου 1994. Το ποσό αυτό, το οποίο αντιπροσώπευε σχεδόν το 20 % των πληρωμών της Επιτροπής στην ARTM, υπερέβαινε κατά πολύ τις ταμειακές απαιτήσεις για τα προγράμματα.

Κόστος διαχείρισης του συστήματος

61. Στο παράρτημα 4 φαίνεται επίσης ότι σε 33,3 εκατ. ECU που κατέβαλε η ARTM, μόνο 26,9 εκατ. ECU (80,8 %) ήταν συνεισφορές σε σχέδια. Το υπόλοιπο χρησιμοποιήθηκε για να πληρωθεί η παροχή υπηρεσιών της ίδιας της ARTM (1,3 εκατ. ECU) και των ΓΤΒ (3,7 εκατ. ECU), καθώς και για να χρηματοδοτηθούν επιτροπές (0,3 εκατ. ECU), διασκέψεις (0,1 εκατ. ECU) και αξιολογήσεις (0,5 εκατ. ECU). Άλλα ποσά, ήτοι 0,2 εκατ. ECU για λοιπά έξοδα και 0,3 εκατ. ECU για χρηματοδότηση εξόδων αποτελούν γενικά έξοδα. Οι θέσεις αυτές, που αντιπροσωπεύουν τα αναγκαία έξοδα για τη διαχείριση των προγραμμάτων, ανέρχονται συνολικά σε 6,4 εκατ. ECU, ήτοι περισσότερο από το 19 % των κεφαλαίων που χρησιμοποιήθηκαν πραγματικά. Αυτά τα έξοδα της πραγματικής λειτουργίας της διαχείρισης των προγραμμάτων δεν περιλαμβάνουν τα ειδικά έξοδα για τη λειτουργία του κάθε επιχορηγηθέντος δικτύου.

Έλεγχος δημοσιονομικών στοιχείων της ARTM

62. Οι εκθέσεις εκτέλεσης που διαβιβάστηκαν από την ARTM στην Επιτροπή δεν απορρέουν απευθείας από τη λογιστική της, αλλά καταρτίζονται με βάση εξωλογιστικά στοιχεία που καταρτίζονται από φύλλα υπολογισμού τα οποία τηρούν μηχανογραφημένα οι υπάλληλοι της ARTM.

63. Αυτά τα έγγραφα εκτός λογιστικής δεν υπόκεινται στους ίδιους κανόνες παρουσίασης των πληροφοριακών στοιχείων με εκείνους που ακολουθούνται για την τήρηση της λογιστικής της ARTM από έναν ανεξάρτητο εμπειρογνώμονα. Το Συνέδριο επισήμανε ορισμένες διαφορές μεταξύ των δύο αυτών πηγών, σχετικά με τις οποίες θα έπρεπε να γινόταν τακτική ανάλυση και αιτιολόγηση. Το Συνέδριο δεν μπόρεσε να βρει καμία απόδειξη ότι έχουν εκτελεστεί τέτοιες εργασίες συμφωνίας είτε από την ARTM είτε από την Επιτροπή.

Κανονικότητα σε σχέση με τις αρχές του προϋπολογισμού

Διοικητικές δαπάνες που καλύπτονται από επιχειρησιακές πιστώσεις

64. Η διοικητική και χρηματοδοτική διαχείριση των προγραμμάτων MED η οποία είχε ανατεθεί στην ARTM, μολονότι αντικανονική, αποτελεί μεταβίβαση αρμοδιοτήτων της Επιτροπής. Κατά συνέπεια, το κόστος λειτουργίας της υπηρεσίας αυτής θα έπρεπε να είχε καλυφθεί εξ ολοκλήρου από τις πιστώσεις λειτουργίας της Επιτροπής (μέρος A του προϋπολογισμού). Παρομοίως, οι εργασίες σχετικά με την κατάρτιση προτάσεων χρηματοδότησης, οι οποίες ανατέθηκαν σε εξωτερικούς συμβούλους, θα έπρεπε να είχαν επίσης χρηματοδοτηθεί από το μέρος A. Η εξέταση όμως των λογαριασμών της Επιτροπής και των συμβάσεων που χορηγήθηκαν στην ARTM και στο γραφείο FERE consultant, στα πλαίσια της εφαρμογής των προγραμμάτων MED που αναφέρεται στο παράρτημα 5, δείχνει ότι:

α) από το 1 311 136 ECU που είχε εισπράξει η ARTM για αμοιβές, 863 743 ECU καταλογίστηκαν από την Επιτροπή στις επιχειρησιακές πιστώσεις του κονδυλίου B7-4080, χωρίς να έχει προταθεί καμία αιτιολόγηση εκτός από την ανεπάρκεια των διαθέσιμων πιστώσεων στο μέρος A του προϋπολογισμού β) το ίδιο συμβαίνει με τις χρηματοδοτήσεις που έλαβαν οι σύμβουλοι οι οποίοι είχαν προσληφθεί για το σχεδιασμό και την κατάρτιση των προσχεδίων των προτάσεων χρηματοδότησης των προγραμμάτων MED-Urbs, MED-Invest και MED-Campus για σωρευτικές πληρωμές ύψους 480 160 ECU.

65. Εδώ, έχουμε επανεμφάνιση της ονομαζόμενης πρακτικής των μικροπροϋπολογισμών, ενώ τα σχόλια του προϋπολογισμού που συνοδεύουν το κονδύλιο B7-4080 αποκλείουν ρητά τη χρησιμοποίηση των πιστώσεων αυτών για την κάλυψη γενικά των δαπανών διαχείρισης και διοίκησης.

Παραβάσεις της αρχής της καθολικότητας του προϋπολογισμού

66. Η Επιτροπή, σε ένα σημείωμα της 3ης Μαρτίου 1994, πληροφορούσε την ARTM ότι «οι τόκοι που απέφεραν οι πληρωμές της Επιτροπής πρέπει να εκπίπτουν ειδικά από τις αιτήσεις πληρωμών που θα αποστείλετε στην Επιτροπή».

67. Η λύση αυτή είναι αντίθετη προς την προϋπολογιστική αρχή της καθολικότητας. Οι τόκοι αυτοί είναι το προϊόν των ποσών τα οποία, μέχρις ότου τα δικαιούχα δίκτυα έχουν πληρώσει τους συμβατικούς όρους με τους οποίους μπορούν να απαιτούν την καταβολή της παρεχόμενης επιχορήγησης, ανήκουν στην Κοινότητα.

68. Συνεπώς, οι τόκοι αυτοί (βλέπε παράρτημα 4), ύψους 707 900 ECU στις 31 Δεκεμβρίου 1994, αποτελούν έσοδο του γενικού προϋπολογισμού της Κοινότητας το οποίο πρέπει να παρουσιάζεται με τη μορφή αυτή και να καταβληθεί εκ νέου στο ταμείο του υπολόγου της Επιτροπής.

69. Η ανάγνωση του άρθρου 27 του δημοσιονομικού κανονισμού δείχνει επιπλέον ότι οι τόκοι αυτοί δεν αποτελούν μέρος των εσόδων για τα οποία ο κοινοτικός νομοθέτης είχε την πρόθεση να δώσει τη δυνατότητα για επαναχρησιμοποίηση.

70. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κακώς, με το σημείωμα αυτό, επέτρεψε μια λογιστική σύγχυση μεταξύ του ποσού των τόκων αυτών και εκείνου που έχει καθοριστεί στις αποφάσεις χρηματοδότησης της Επιτροπή.

Εσφαλμένη παρουσίαση των λογαριασμών της Κοινότητας

71. Οι πληρωμές στην ARTM, αν αφαιρεθούν τα ποσά που αντιστοιχούν στην αμοιβή της, θεωρούνται από λογιστικής πλευράς προκαταβολές και όχι πληρωμές. Πράγματι, η οφειλή της Κοινότητας έναντι των δικτύων, καθώς και των ΓΤΒ, γεννάται μόνο από την ημερομηνία της υπογραφής της σύμβασης μεταξύ των τελευταίων αυτών και της ARTM, με προσυπογραφή ή χωρίς της Επιτροπής ανάλογα με την περίπτωση.

72. Η πληρωμή, η οποία είναι η πράξη με την οποία η Κοινότητα αποδεσμεύεται από την οφειλή της, υλοποιείται με καταβολή στους δικαιούχους που πραγματοποιεί η ARTM για λογαριασμό της Επιτροπής, αφού ελέγξει αν οι δικαιούχοι έχουν πράγματι εκπληρώσει τις συμβατικές υποχρεώσεις τους. Ως εκ τούτου, είναι εσφαλμένοι οι λογιαριασμοί διαχείρισης της Επιτροπής που παρουσιάζουν το σύνολο των καταβολών στην ARTM ως πληρωμές. Οι καταβολές αυτές θα έπρεπε να είχαν καταχωρηθεί λογιστικά ως απλές προκαταβολές. Το ταμειακό υπόλοιπο των λογαριασμών της ARTM θα έπρεπε να μεταφέρεται στον ισολογισμό της Κοινότητας στο τέλος του κάθε οικονομικού έτους.

Χρησιμοποίηση των αποθεματικών

73. Κάθε χρηματοδοτική απόφαση σχετικά με ένα πρόγραμμα MED προβλέπει ποσό που εγγράφεται στο αποθεματικό. Ο συνημμένος πίνακας στο παράρτημα 6 δείχνει ότι οι διαχειριστές των προγραμμάτων τροποποίησαν επανειλημμένως τα ποσά αυτά, με μία εξαίρεση, για να τα αυξήσουν μερικές φορές πολύ σημαντικά. Στην περίπτωση του πρώτου προγράμματος MED-Urbs, το αποθεματικό αυτό αυξήθηκε έτσι από μια αρχική χορήγηση ύψους 110 000 ECU σε 699 277 ECU, ήτοι πολλαπλασιάζοντας κατά 6,35.

74. Μια αύξηση του μεγέθους αυτού καταλήγει στην τροποποίηση της χρηματοδοτικής απόφασης της Επιτροπής. Τούτο αποτελεί παρατυπία, είτε διότι η επιτροπή ανάληψης υποχρεώσεων υπερέβη τις αρμοδιότητές της, είτε διότι η Επιτροπή μεταβίβασε διακριτική εξουσία (βλέπε σημείο 44 παραπάνω).

Κλείσιμο των λογαριασμών

75. Οι χρηματοδοτικές αποφάσεις σχετικά με τα προγράμματα MED καλύπτουν πράξεις των οποίων η διάρκεια είναι κατά κανόνα ετήσια. Το κλείσιμο στην προβλεπόμενη ημερομηνία λήξης των λογαριασμών που απεικονίζουν την εκτέλεση των αποφάσεων αυτών θα έδινε τη δυνατότητα στην Επιτροπή να τακτοποιήσει τους χρηματοοικονομικούς λογαριασμούς της. Στα μέσα Ιουλίου του 1995, καμία χρηματοδοτική απόφαση δεν είχε ακόμη ληφθεί για κλείσιμο λογαριασμών κατ` αντιπαράθεση μεταξύ της Επιτροπής και της ARTM και καμία καταβολή τόκων ή διαθέσιμων υπολοίπων δεν είχε ζητηθεί από την πρώτη στη δεύτερη.

76. Οι υπερβάσεις του ετήσιου πλαισίου που είχε αρχικά προβλεφθεί εξηγούνται με τις πολύ σημαντικές καθυστερήσεις από τις οποίες πάσχει η εφαρμογή των προγραμμάτων. Η πιο ανησυχητική περίπτωση παραμένει εκείνη του προγράμματος MED-Invest, στη συνιστώσα του Β, της οποίας το ποσοστό εκτέλεσης, δύο χρόνια αφού είχε ληφθεί η χρηματοδοτική απόφαση, ήταν μόνο 24,8 %.

Υπεράσπιση των περουσιακών δικαιωμάτων της Επιτροπής

77. Η εξέταση των ισολογισμών της ARTM δείχνει ότι το πρώτο οικονομικό της έτος δημιούργησε μια ζημία ύψους 19 706 ECU. Αντίθετα, οι πράξεις του δεύτερου οικονομικού έτους εμφάνισαν, στον ισολογισμό που έκλεισε το 1994, κέρδος ύψους 36 224 ECU, και αυτό ύστερα από χορήγηση μιας πρόβλεψης για ζημίες και επιβαρύνσεις μέχρι ποσού 74 000 ECU.

78. Η ARTM δεν κατέβαλε στην Επιτροπή τα 51 847 ECU που εκταμίευσε η τελευταία για τη σύστασή της, ενώ κατέβαλε στο γραφείο FERE Consultant 22 700 ECU που είχαν δεσμευθεί από αυτό για τον ίδιο σκοπό.

79. Το καταστατικό της ARTM ορίζει σε περίπτωση διάλυσης ότι η συνέλευση καθορίζει τη διάθεση των στοιχείων ενεργητικού του συνδέσμου. Το σύνολο των εξόδων σύστασης και εγκατάστασης της ARTM είχε αναληφθεί από την Επιτροπή η οποία είναι επίσης ο μοναδικός χρηματοδότης της. Επιπλέον, η ίδια η δραστηριότητα της ARTM εξαρτάται πλήρως από τα προγράμματα που διαχειρίζεται η Επιτροπή.

80. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε εξασφαλίσει καλύτερα την προστασία των συμφερόντων της, απαιτώντας αφενός την επιστροφή των ποσών που είχε προκαταβάλει και αφετέρου ζητώντας να οριστεί η ίδια σαφώς στο καταστατικό της ARTM ως αποδέκτης των στοιχείων ενεργητικού της σε περίπτωση διάλυσης.

Παρατηρήσεις σχετικές με την επιλογή των αιτήσεων

Τοποθέτηση των επιτροπών

81. Κατά τη σύσταση των επιτροπών σημειώθηκαν καθυστερήσεις, κατά το μάλλον ή ήττον σημαντικές από πρόγραμμα σε πρόγραμμα. Κατ` αυτό τον τρόπο, η χορήγηση των επιχορηγήσεων στα πλαίσια των πρώτων προγραμμάτων MED-Urbs, MED-Campus και MED-Invest πραγματοποιήθηκε πριν από την τοποθέτηση των εν λόγω επιτροπών. Εξάλλου, όσον αφορά το πρόγραμα MED-Invest, κατά τα τέλη του 1995 εξακολουθούσε να μην έχει συσταθεί ακόμη τέτοια επιτροπή.

Διαδικασία επιλογής των μελών

82. Αποτελεί συνήθη πρακτική τα μέλη των επιτροπών αυτών να επιλέγονται μεταξύ των πλέον διακεκριμένων στον τομέα τους, λόγω δε του γεγονότος αυτού, τα εν λόγω άτομα ή οι οργανισμοί στους οποίους ανήκουν θα χαρακτηρίζονται επίσης ως κατάλληλοι δικαιούχοι για να τύχουν κοινοτικής ενίσχυσης στο πλαίσιο των προγραμμάτων. Υπό τις περιστάσεις αυτές, είναι αναγκαίο να υπάρχουν σαφείς κανόνες και διαδικασίες για την επιλογή των μελών, καθώς και κώδικας συμπεριφοράς για τα εν λόγω μέλη που να εξασφαλίζει την αποφυγή σύγχυσης συμφερόντων. Αυτά δεν υφίσταντο κατά το χρόνο διεξαγωγής του ελέγχου.

Επισήμανση των αναγκών

83. Τα περισσότερα από τα σχέδια, τα 28 από τα 30 του δείγματος, είχαν υποβληθεί από ευρωπαϊκούς φορείς, κανένας δε φάκελος δεν περιλάμβανε οποιαδήποτε πληροφορία που να έχει διαβιβαστεί από αντιπροσωπεία της Επιτροπής σε ΤΜΧ, η οποία να καθιστά δυνατή τη διαφώτιση των επιτροπών επιλογής ώστε να μορφώνουν γνώμη σχετικά με τις ανάγκες τις οποίες οι πληθυσμοί για τους οποίους προορίζεται η ενίσχυση θεωρούν ότι έχουν προτεραιότητα. Λόγω του γεγονότος αυτού, στο πλαίσιο των προγραμμάτων MED-Urbs, τα σχέδια που έγιναν δεκτά ανταποκρίνονταν περισσότερο σε ανησυχίες των πόλεων του Βορρά παρά στις ανάγκες με προτεραιότητα των πόλεων του Νότου. Το μειονέκτημα αυτό, μολονότι δεν απουσιάζει εξ ολοκλήρου από τα προγράμματα MED-Campus και MED-Avicena, αποφεύγεται, ως επί το πλείστον, μετά τη θέση σε εφαρμογή, από τα μεγάλα πανεπιστημιακά δίκτυα όπως το UNIMED (Πανεπιστήμια της Μεσογείου) και CUM (Κοινότητα των Μεσογειακών Πανεπιστημίων), των συστημάτων πληροφοριών που τους επιτρέπουν να συγκεντρώνουν τις εκφραζόμενες ανάγκες με προτεραιότητα από τους εταίρους τους των ΤΜΧ.

84. Η δυνατότητα που παρέχεται στις επιτροπές επιλογής να διατυπώνουν ευνοϊκή γνώμη για ένα δίκτυο, τροποποιώντας όμως τον προϋπολογισμό του υποβληθέντος σχεδίου, συνεπήχθη σημαντικές καθυστερήσεις κατά την εφαρμογή τους. Πράγματι, αυτό υποχρεώνει την ARTM, μετά τη λήψη της απόφασης χρηματοδότησης από την Επιτροπή, να αναδιαπραγματεύεται τον προϋπολογισμό της με το συντονιστή του δικτύου. Υπό τις περιστάσεις αυτές, οι προθεσμίες που ενυπάρχουν στη διαδικασία επιλογής, σε συνδυασμό με εκείνες που συνδέονται με την αναγκαία παρέμβαση της επιτροπής MED πριν από την απόφαση χρηματοδότησης, καθιστούν σχεδόν αδύνατη την εκτέλεση του σχεδίου υπό ομαλές συνθήκες, τηρώντας συγχρόνως το ετήσιο πλαίσιο της ενέργειας. Σε όλα τα σχέδια όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, αυτό το πρόβλημα χρονοδιαγράμματος παρουσιάστηκε ως μία από τις σημαντικότερες δυσχέρειες που πρέπει να υπερνικώνται κατά την εφαρμογή των σχεδίων.

ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΣΧΕΔΙΩΝ

Περίληψη

Τόσο στο επίπεδο των δικτύων όσο και των σχεδίων αυτών καθεαυτών, (το Συνέδριο πραγματοποίησε δειγματοληψία σε 30 δίκτυα) επισημάνθηκαν πολλές αδυναμίες και παρατυπίες, που μπορούν να συνοψιστούν στα εξής:

α) Όσον αφορά δημοσιονομικά και λογιστικά θέματα

- Συχνά δεν τηρούνταν βασικές απαιτήσεις στον τομέα της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και του ελέγχου των κεφαλαίων του δημοσίου, οι οποίες προβλέπονταν στις συμβάσεις που συνήφθησαν μεταξύ της ARTM και των συντονιστών δικτύων: αυτό συνέβη ιδίως όσον αφορά την τήρηση χωριστής λογιστικής για τα σχέδια, τη διατήρηση των δικαιολογητικών σχετικά με δαπάνες των οποίων ζητήθηκε η απόδοση και το άνοιγμα χωριστού τραπεζικού λογαριασμού για το δίκτυο

- οι υποχρεώσεις που βάρυναν τους εταίρους του δικτύου να παρέχουν χρηματοδοτική συνεισφορά στα σχέδια αγνοούνταν ως επί το πλείστον

- χρηματοδοτήθηκαν μη επιλέξιμες δαπάνες: σε ορισμένες περιπτώσεις αυτό πραγματοποιήθηκε συστηματικά (π.χ. η απόδοση των εξόδων για το προσωπικό τοπικής αρχής που είχαν ήδη χρηματοδοτηθεί από τον προϋπολογισμό της αρχής), άλλες φορές δε αφορούσε επιμέρους περιπτώσεις, οι οποίες μολονότι ήταν περιορισμένης χρηματοοικονομικής σημασίας, αντικατόπτριζαν τις αδυναμίες που ενυπάρχουν στο σύστημα των ελέγχων;

β) Όσον αφορά θέματα χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης

- Η κατακύρωση συμβάσεων μετά την προκήρυξη διαγωνισμού αποτελούσε μάλλον εξαίρεση παρά κανόνα - η ARTM, δεδομένου ότι δεν γνώριζε τους εθνικούς κανόνες, κατέβαλε ημερήσιες αποζημιώσεις και συμπληρωματικές αποδοχές σε επίπεδα που υπερέβαιναν τα επιτρεπόμενα.

Όσον αφορά τη επίδραση των σχεδίων, η Επιτροπή πρέπει να λαμβάνει περισσότερο συστηματικές πληροφορίες, βασιζόμενες σε αυστηρές αξιολογήσεις των αποτελεσμάτων έναντι σαφώς καθορισμένων στόχων. Η φύση πολλών από τις ενέργειες καθιστά τον υπολογισμό της επίδρασης δυσχερή, αυτό όμως καθιστά ακόμη πιο σημαντικό το καθήκον της αξιολόγησης. Το Συνέδριο, βάσει των δεδομένων που είναι διαθέσιμα επί του παρόντος και των παρατηρήσεων τις οποίες προέβη το ίδιο στον τομέα αυτό, θεωρεί ότι απομένει ακόμη να αποδειχθεί η επίδραση των προγραμμάτων MED.

Ορισμένες από τις αδυναμίες κατά την εκτέλεση των προγραμμάτων απορρέουν από ανεπάρκειες κατά το σχεδιασμό των προγραμμάτων (π.χ. έλλειψη άσκησης εξουσίας των συντονιστών στα λοιπά μέλη του δικτύου, περιορισμοί στην αυτονομία των μελών), αδυναμίες στα μέσα διαχείρισης (ιδίως το ανεφάρμοστο σημαντικών ρητρών στη σύμβαση) και περιορισμοί στο ρόλο που ανατέθηκε στα Γραφεία Τεχνικής Βοήθειας.

Εισαγωγή

85. Με τους ελέγχους που διενεργήθηκαν βάσει εγγράφων και επιτόπου, στην έδρα των μονάδων συντονισμού των 30 δικτύων που επελέγησαν, κατέστη δυνατό να καταδειχθούν πολλές αδυναμίες και παρατυπίες. Παράλληλα, η επίδραση των χρηματοδοτούμενων σχεδίων, ανεξάρτητα, εξάλλου, από τις αναγκαίες διαφοροποιήσεις από πρόγραμμα σε πρόγραμμα και τη σύνεση που επιβάλλει η έλλειψη αποστασιοποίησης, εμφανίζεται στο σύνολό της μηδαμινή στο ποσοτικό επίπεδο, στο δε ποιοτικό επίπεδο γίνεται δύσκολα αντιληπτή.

86. Εντούτοις, η κατάσταση αυτή δεν είναι καταλογιστέα μόνο στους διαχειριστές των δικτύων. Αιτία της εν λόγω κατάστασης πρέπει να θεωρείται επίσης η αδυναμία που εμφάνιζε ο σχεδιασμός των προγραμμάτων και η ανεπάρκεια των μέσων που δημιουργήθηκαν για τη διαχείριση και την παρακολούθηση από την επιτροπή και την ARTM.

Αποτελέσματα των ελέγχων που διενεργήθηκαν στην έδρα των δικτύων

Διαπιστώσεις δημοσιονομικής και λογιστικής φύσης

87. Η σύμβαση που συνήφθη μεταξύ της Επιτροπής, της ARTM και κάθε συντονιστή δικτύου προβλέπει, εκτός από την τήρηση του προϋπολογισμού βάσει του οποίου συνήφθη:

α) την αρχή της συγχρηματοδότησης του σχεδίου από την Επιτροπή και τα μέλη του δικτύου β) το άνοιγμα ειδικού τραπεζικού λογαριασμού για το δίκτυο

γ) την τήρηση ειδικής λογιστικής για το σχέδιο, που να ανταποκρίνεται σε κανόνες που έχουν καθοριστεί από την ARTM

δ) τη διατήρηση των δικαιολογητικών επί μία πενταετία

ε) τη διαβίβαση λογαριασμού διαχείρισης για στήριξη των εκθέσεων εκτέλεσης.

88. Τα δίκτυα αγνόησαν ως επί το πλείστον τις υποχρεώσεις αυτές. Κατ` αυτό τον τρόπο εκτός από ορισμένες σπάνιες εξαιρέσεις. (MED-Avicena 126, MED-Invest B.201, MED-Urbs 3, MED-Media 5 και 6), τα δίκτυα δεν τηρούσαν ειδική λογιστική για το ίδιο το σχέδιο. Οι πράξεις οι σχετικές με την υλοποίηση του επιχορηγούμενου σχεδίου βασίζονταν στη γενική λογιστική της μονάδας συντονισμού, ή έλλειπαν όταν οι εν λόγω πράξεις είχαν τακτοποιηθεί από το ταμείο ενός άλλου μέλους του δικτύου. Σε πέντε περιπτώσεις, MED-Campus 33, MED-Invest A3.09, MED-Campus 25, MED-Campus 126 και MED-Campus 179, δεν κατέστη δυνατό να προσκομιστεί στους ελεγκτές του Συνεδρίου καμία λογιστική.

89. Το ίδιο διαπιστώθηκε όσον αφορά το άνοιγμα ειδικού τραπεζικού λογαριασμού. Στην πραγματικότητα, η υποχρέωση αυτή τηρήθηκε μόνον από τα δίκτυα που είχαν αναθέσει με υπεργολαβία τη διαχείριση του σχεδίου σε τρίτο οργανισμό, κατά γενικό κανόνα σε μη κερδοσκοπικό οργανισμό. Στην περίπτωση του δικτύου MED-Urbs 39/40, ο τραπεζικός λογαριασμός, αντίθετα με ό,τι όριζε η σύμβαση, ανοίχθηκε σε χώρα διαφορετική από τη χώρα του συντονιστή. Εξάλλου, διαπιστώθηκαν πολλές περιπτώσεις κατά τις οποίες τα κεφάλαια είχαν μεταφερθεί σε τραπεζικό λογαριασμό που είχε ανοιγεί στο όνομα του επικεφαλής του σχεδίου, ο οποίος είχε ελεύθερη πρόσβαση στον εν λόγω λογαριασμό (MED-Campus 126, MED-Campus 179 και MED-Media 6).

90. Όσον αφορά τη δυνατότητα μεταβίβασης της εξουσίας άσκησης διαχείρισης του συντονιστή σε τρίτο οργανισμό, σε μία τουλάχιστον περίπτωση, την περίπτωση του δικτύου MED-Urbs 01, πληρούνταν πράγματι οι προϋποθέσεις που θέτει η εθνική νομολογία για το χαρακτηρισμό της πρακτικής που ακολουθούν οι αρμόδιοι της διαχειριστικής ένωσης de facto.

91. Εξάλλου, κανένα από τα δίκτυα που επελέγησαν στο δείγμα δεν μπορούσε να αιτιολογήσει με δικαιολογητικά το σύνολο των αιτήσεων για απόδοση δαπανών που είχαν υποβληθεί στην ARTM.

92. Τέλος, πολλοί καταλογισμοί είχαν πραγματοποιηθεί κατά τρόπο εσφαλμένο από λογιστική πλευρά. Κατ` αυτό τον τρόπο, αμοιβές σχετικά με τα δίκτυα MED-Media 29 και MED-Urbs 39/40, και, στην τελευταία αυτή περίπτωση, επίσης έξοδα μετακίνησης και ημερήσιες αποζημιώσεις καταχωρήθηκαν λογιστικά ως δαπάνες προσωπικού. Στην περίπτωση του MED-Urbs 30, ορισμένα από τα έξοδα που αποτελούσαν απόρροια ευρείας χρήσης συμβούλων, καταχωρήθηκαν λογιστικά ως προσωπικές δαπάνες. Εάν το ποσό των 33 495 ECU, που καταχωρήθηκε εσφαλμένα ως προσωπικά έξοδα, προστεθεί στο ποσό των 55 807 ECU, που δηλώθηκε ορθά ως δαπάνη για εξωτερικούς συμβούλους, το συνολικό ποσό που δαπανήθηκε πράγματι στο πλαίσιο του κονδυλίου αυτού ανέρχεται στο 22,6 % του συνολικού προϋπολογισμού του δικτύου.

93. Από όσα προαναφέρθηκαν προκύπτει ότι όχι μόνον οι υποχρεώσεις που ορίζονταν στις συμβάσεις έχουν υπογραφεί με την ARTM αγνοήθηκαν ως επί το πλείστον από τα δίκτυα αλλά ότι, εξάλλου, τα δημοσιονομικά έγγραφα βάσει των οποίων η επιτροπή ανάληψης υποχρεώσεων λαμβάνει τις αποφάσεις της, δεν έχουν απολύτως καμία λογιστική αξία και δεν παρέχουν καμία εγγύηση αξιοπιστίας, χωρίς να έχουν επίγνωση του γεγονότος αυτού οι αρμόδιοι της Επιτροπής ή της ARTM. Στην ακραία περίπτωση του δικτύου MED-Campus 33, ο συντονιστής όχι μόνο δεν διατηρούσε τα δικαιολογητικά αλλά, εκτός αυτού, δεν τηρούσε καμία λογιστική.

94. Οι υποχρεώσεις σχετικά με την αρχή της συγχρηματοδότησης των σχεδίων από την Επιτροπή και τα μέλη των δικτύων αγνοήθηκαν σε μεγάλο βαθμό. Σχετικά με το θέμα αυτό, τα παραρτήματα που ήταν συνημμένα στις πρώτες συμβάσεις ήταν ιδιαίτερα σαφή. Η ARTM έπρεπε, πριν από την καταβολή της δεύτερης δόσης της κοινοτικής επιχορήγησης στα δίκτυα, να εξακριβώνει κατά πόσο ο συντονιστής είχε κινητοποιήσει «τους οικονομικούς, ανθρώπινους και υλικούς πόρους» (1) που ενέπιπταν στην αρμοδιότητα κάθε μέλους του δικτύου. Οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν από το Συνέδριο απέδειξαν ότι κανένα από τα δίκτυα MED-Campus δεν ήταν σε θέση να προσκομίσει απόφαση του διοικητικού συμβουλίου με την οποία να παρέχεται δικαίωμα για επιχορήγηση, ούτε της μονάδας συντονισμού ή των άλλων μελών του δικτύου. Στο πλαίσιο του δικτύου MED-Urbs, μόνο μία από τις συντονίστριες τοπικές αυτοδιοικήσεις, η πόλη του BELFORT, μπόρεσε να παρουσιάσει στο Συνέδριο τις αποφάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου με τις οποίες παρήχετο ειδική επιχορήγηση στο δίκτυο MED-Urbs 31.

95. Στην πραγματικότητα, η συμμετοχή των μελών των δικτύων περιορίστηκε, κατά γενικό κανόνα, στη θέση στη διάθεση των ενδιαφερομένων υλικών μέσων και στην άμεση καταβολή ορισμένων δαπανών, σχετικά με τις οποίες αποδείχθηκε, στη συνέχεια, ότι τα ποσά δεν μπορούσαν να ελεγχθούν διότι οι συντονιστές των δικτύων δεν διέθεταν δικαιολογητικά των ποσών που είχαν δηλωθεί και δεν μπορούσαν να τα ζητήσουν από τους εταίρους τους να τους τα διαβιβάσουν. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα η Ευρωπαϊκή Κοινότητα να είναι, κατά γενικό κανόνα, ο μόνος χρηματοδότης. Ενώπιον της κατάστασης αυτής, οι διαχειριστές της ARTM και της Επιτροπής, αντί να απαιτήσουν από τους συντονιστές των δικτύων να εκπληρώνουν τις συμβατικές υποχρεώσεις τους, τροποποίησαν τα υποδείγματα των μεταγενέστερων συμβάσεων έτσι ώστε να καθίσταται πιο ασαφής αυτή η υποχρέωση συγχρηματοδότησης. Ενεργώντας κατ` αυτό τον τρόπο, απαρνήθηκαν μία από τις έννοιες που στήριζε τη δημιουργία των προγραμμάτων MED.

96. Μια ανάλυση των οικονομικών ροών δείχνει ακόμη ότι, για ορισμένα σχέδια, η συνεισφορά της ΕΚ ήταν υψηλότερη από ό,τι οι πραγματικές χρηματοδοτικές εκροές (MED-Campus 25, 95, 126, MED-Urbs 34 και MED-Media 6).

Μη επιλεξιμότητα ορισμένων δαπανών

97. Στο πλαίσιο των διαπιστώσεων που έγιναν από το Συνέδριο, ορισμένες εμφανίζουν συστηματικό χαρακτήρα, ενώ άλλες δεν αφορούν παρά μόνο περιορισμένο αριθμό δικτύων.Μεταξύ των πρώτων απαριθμούνται οι παρακάτω περιπτώσεις.

Απόδοση των δαπανών προσωπικού 98. Στο πλαίσιο του προγράμματος MED-Urbs, οι φορείς των τοπικών αυτοδιοικήσεων υπέβαλλαν συστηματικά αιτήσεις στην ARTM για την απόδοση των ποσών που αντιστοιχούσαν στο χρόνο που είχαν διαθέσει οι υπάλληλοί τους και το εξομοιούμενο με αυτούς προσωπικό τους για την εφαρμογή του σχεδίου. Οι υπηρεσίες που παρείχε το προσωπικό αυτό εντάσσονταν στο πλαίσιο της αρμοδιότητας του φορέα τοπικής αυτοδιοίκησης στον οποίο ανήκουν και καλύπτονται από τον προϋπολογισμό λειτουργίας του εν λόγω φορέα. Επομένως, μολονότι μπορεί να γίνει κατανοητό ότι η Επιτροπή επιβαρύνεται, εν μέρει, με την καταβολή πρόσθετης αποζημίωσης, προκειμένου να παράσχει κίνητρα στο προσωπικό ή να καταστήσει δυνατή την πρόσληψη πρόσθετων υπαλλήλων, ώστε να ανταποκριθεί στον επιπλέον φόρτο εργασίας, η δήλωση για αποζημίωση από την Κοινότητα του χρόνου που αναλώθηκε από εγχωρίους υπαλλήλους θα πρέπει να θεωρείται, εξ ολοκλήρου, ως μη επιλέξιμη για χρηματοδότηση από την Κοινότητα.

99. Δεδομένου ότι οι ενδιαφερόμενοι φορείς δεν ήταν σε θέση να παρουσιάσουν κάποια απόφαση που να επιτρέπει τη χορήγηση συμπληρωματικών αποδοχών ή την πρόσληψη προσωπικού προοριζόμενου ειδικά για το σχέδιο, μπορεί να συναχθεί ότι οι αποδόσεις ποσών από την Κοινότητα χρησίμευσαν, στην πραγματικότητα, για την αναχρηματοδότηση των προϋπολογισμών των μελών των οικείων δικτύων.

100. Σχετικά με το θέμα αυτό, το Συνέδριο υπενθυμίζει ότι η Επιτροπή, το Σεπτεμβρίου του 1992, στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ, κατάρτισε εγχειρίδιο δημοσιονομικών διαδικασιών, στο οποίο καθόριζε τις αρχές των κοινοτικών συγχρηματοδοτήσεων της διαπεριφερειακής συνεργασίας. Στο εν λόγω έγγραφο η Επιτροπή ανέφερε, στο σημείο 4.2, δεύτερη φράση τα εξής: η Ευρωπαϊκή Κοινότητα δεν λαμβάνει υπόψη ως επιλέξιμες δαπάνες για τη συγχρηματοδότηση, ούτε τις επενδύσεις (αγορές μηχανημάτων, επίπλων ή άλλων) ούτε τους μισθούς των μονίμων υπαλλήλων ή άλλων υπαλλήλων που απασχολούν μονίμως οι φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλοι οργανισμοί.

Έλλειψη δικαιολογητικών

101. Σχετικά με 16 από τις 32 πράξεις που επελέγησαν στο δείγμα, οι συντονιστές δεν ήταν σε θέση να προσκομίσουν το δικαιολογητικό της δαπάνης. Κατά συνέπεια, οι πράξεις αυτές, σύμφωνα με τους κανόνες που διέπουν τη χρησιμοποίηση του κοινοτικού δημόσιου χρήματος, δεν θα έπρεπε να είχαν γίνει δεκτές.

Άλλες ανωμαλίες που εντοπίστηκαν

102. Η καταχώριση άλλων μεμονομένων μη επιλέξιμων δαπανών, μολονότι δεν έχουν ούτε μεγάλη σπουδαιότητα για τον προϋπολογισμό ούτε συστηματικό χαρακτήρα, καταδεικνύει εντούτοις την αδυναμία του συστήματος ελέγχου που έχει τεθεί σε εφαρμογή.

103. Κατ` αυτό τον τρόπο:

α) MED-Urbs 30: ποσό ύψους 31 705 ECU, ήτοι 15,5 % του συνόλου της κοινοτικής συνεισφοράς στο δίκτυο, αντιστοιχεί σε μη επιλέξιμες δαπάνες, όπως το κόστος της αμοιβής που καταβλήθηκε σε εμπειρογνώμονα για την προετοιμασία προσφοράς, η οποία καταρτίστηκε προκειμένου να ληφθεί νέα χρηματοδότηση από την Επιτροπή (18 125 ECU) το κόστος της εκπόνησης μιας απλής ημερήσιας διάταξης -η οποία δεν ενημερώθηκε ποτέ- και ενός τετρασέλιδου οδηγού, ο οποίος περιορίζεται στην παρουσίαση των προγραμμάτων MED, χωρίς να παρέχει κανένα μέσο διαχείρισης (9 350 ECU) γνωμοδότηση νομικής φύσεως, της οποίας δεν ανευρέθη κανένα ίχνος (4 230 ECU) επίσης, η απόδοση στο συντονιστή δαπάνης που αντιστοιχούσε στην παροχή υπηρεσίας που είχε τακτοποιήθει πριν από την πραγματική παροχή της και προτού ληφθεί η έγκριση του Δημοτικού Συμβουλίου που θα καθιστούσε δυνατή την υπογραφή της σύμβασης

β) MED-Urbs 38: εκτός από το γεγονός ότι η μόνη συγκεκριμένη δραστηριότητα του δικτύου αυτού ήταν η οργάνωση ενός σεμιναρίου κατάρτισης για ορισμένους δημοτικούς υπαλλήλους, σε πολύ ειδική βιοτεχνική δραστηριότητα, σεμινάριο το οποίο δεν είχε καμία πρακτική συνέχεια, οι δαπάνες που χρηματοδοτήθηκαν αφορούσαν την κατάρτιση και τη θέση σε εφαρμογή ενός λογιστικού συστήματος, του οποίου οι ελεγκτές δεν βρήκαν κανένα ίχνος (13 905 ECU), ο δε αρμόδιος του σχεδίου χρησιμοποίησε το λογαριασμό που είχε ανοιγεί στο όνομά του για την τακτοποιήση διαφόρων δαπανών ψυχαγωγίας γ) MED-Campus 55: η ARTM συνήψε σύμβαση με άτομο το οποίο ήλεγχε, είτε αμέσως είτε μέσω της συζύγου του, πολλούς φορείς με νομική υπόσταση που παρενέβαιναν στο πλαισίο της εφαρμογής του σχεδίου. Δύο από τους φορείς αυτούς, στεγάζονται στα ίδια γραφεία, χρησιμοποιούν το ίδιο υλικό, τα δε λογιστικά βιβλία τους τα τηρεί ο ίδιος λογιστής. Εντούτοις, το σύνολο σχεδόν του προσωπικού μισθοδοτούνταν από ένα και μόνο από τους εν λόγω φορείς. Ο μηχανισμός αυτός καθιστά δυνατή την τιμολόγηση από ένωση σε ένωση, χωρίς να είναι δυνατό να εξακριβώνεται η πραγματική υπόσταση πολλών παροχών υπηρεσιών, σχετικά με τις οποίες ζητήθηκε από την ARTM η απόδοση των δαπανών. Τόσο η ARTM όσο και η Επιτροπή δεν γνώριζαν την κατάσταση αυτή. Εξάλλου, δεν μπόρεσε να προσκομιστεί κανένα δελτίο παροχής υπηρεσιών που να καθιστά δυνατή την εξακρίβωση του αριθμού των ημερών της εργασίας που πράγματι διατέθηκε για το δίκτυο, ενώ η τιμή της ανθρωποημέρας που τιμολογήθηκε στην ARTM ανερχόταν σε 745 ECU. Το ίδιο αυτό δίκτυο εξέδωσε τιμολόγιο 12 148 ECU στο όνομα της ARTM για την κατάρτιση των εκθέσεων εκτέλεσης, γενονός που αποτελούσε συμβατική υποχρέωση καλυπτόμενη από την αμοιβή που λάμβανε.

104. Οι παραπάνω διαπιστώσεις δείχνουν ότι πραγματοποιήθηκαν πληρωμές στα σχέδια που δεν ήταν αιτιολογημένες, τα ποσά των οποίων, ως εκ τούτου, πρέπει κατά κανόνα να ανακτηθούν από την Επιτροπή. Εντούτοις, τα συνολικά ποσά που πρέπει να ανακτηθούν μπορούν να εκτιμηθούν μόνο μετά από εξαντλητικό έλεγχο στο επίπεδο των δικτύων. Εναπόκειται στην Επιτροπή να αποφασίσει πώς θα ενεργήσει σχετικά με το θέμα αυτό.

Διαπιστώσεις σχετικά με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση

Προκήρυξη διαγωνισμού

105. Η κατακύρωση των συμβάσεων πραγματοποιήθηκε συχνά με απευθείας συμφωνία, ιδίως στο πλαίσιο των προγραμμάτων MED-Urbs. Εξάλλου, οι συντονιστές των δικτύων δεν ασκούν κανέναν έλεγχο στις επιλογές, οι αποφάσεις για τις οποίες λαμβάνονται από τα λοιπά μέλη του δικτύου. Κατ` αυτό τον τρόπο, στην περίπτωση του MED-Urbs 31, ένα μέλος του δικτύου επέβαλε στον αρμόδιο του σχεδίου αντισυμβαλλομένους, χωρίς να προσκομίσει την απόδειξη ότι προηγουμένως διενεργήθηκε διαγωνισμός.

Ποσά των ημερήσιων αποζημιώσεων και των συμπληρωματικών αμοιβών 106. Τα ποσά των ημερήσιων αποζημιώσεων που χορηγεί η ARTM ήταν συστηματικά υψηλότερα από τα ποσά που εφαρμόζονται και συχνά επιτρέπονται από τους μισθολογικούς πίνακες που έχουν καθοριστεί με τις εθνικές κανονιστικές ρυθμίσεις, στις οποίες υπόκεινται τα μέλη των δικτύων στην Ευρώπη. Ως εκ τούτου, το επιπλέον ποσό που καταβλήθηκε από την ARTM χρησίμευσε, όχι για την αμοιβή της παρασχεθείσας υπηρεσίας, αλλά για την αναχρηματοδότηση του προϋπολογισμού του φορέα-συντονιστή του οικείου δικτύου.

107. Όσον αφορά τις συμπληρωματικές αμοιβές, αυτό που αναφέρθηκε για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και περιφερειακής διοίκησης ισχύει, τηρουμένων των αναλογιών, και για τα πανεπιστημιακά ιδρύματα. Όσον αφορά τα εν λόγω ιδρύματα, η εθνική κανονιστική ρύθμιση παρέχει, κατά γενικό κανόνα, τη δυνατότητα σύναψης σύμβασης με το διδακτικό προσωπικό για την πραγματοποίηση ορισμένων υπερωριών. Στην εν λόγω σύμβαση καθορίζεται το ποσό της ωριαίας αμοιβής και του μέγιστου αριθμού επιτρεπόμενων υπερωριών.

108. Το γεγονός ότι η ARTM αγνοούσε τα κείμενα αυτά, τον οδήγησε στην τακτοποίηση τιμολογίων, τα ποσά των οποίων ξεπερνούσαν τα ανώτατα αυτά όρια, συχνότατα δε και τα ποσά που είχαν πράγματι ληφθεί από το δικαιούχο ο οποίος αναφέρεται στην αίτηση απόδοσης που είχε υποβληθεί.

Βιωσιμότητα των δικτύων

109. Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η χρηματοδότηση της λειτουργίας των δικτύων MED-Urbs, Campus και Media, πραγματοποιείται σχεδόν αποκλειστικά, από την Επιτροπή, είναι αμφισβητήσιμο ότι αυτά θα μπορέσουν να εξακολουθήσουν να λειτουργούν όταν σταματήσει η κοινοτική επιχορήγηση. Κατ` αυτό τον τρόπο, τα δίκτυα προς τα οποία η Επιτροπή δεν ανανέωσε την επιχορήγησή της, έπαυσαν να λειτουργούν. Κατά συνέπεια, η ικανότητα των δικτύων να αποδεσμεύουν αυτόνομους πόρους προς όφελος των κοινών σχεδίων θα πρέπει να αποτελεί καθοριστικό στοιχείο κατά την επιλογή. Η κοινοτική συγχρηματοδότηση, μολονότι ο ρόλος που πρέπει να διαδραματίζει είναι η παροχή μιας αρχικής ώθησης, μετά την οποία θα επακολουθεί ενδεχομένως μια δεύτερη χρηματοδότηση, δεν θα πρέπει να καλύπτει επ` αόριστο την ανεπάρκεια των δικτύων. Η Επιτροπή θα πρέπει να εξακριβώνει, μέσω της διαδικασίας επιλογής, την ικανότητα αυτή, χωρίς την οποία τα δίκτυα MED είναι καταδικασμένα να έχουν μια εφήμερη υπόσταση ή να φυτοζωούν.

Επίδραση των σχεδίων

110. Ο υπολογισμός της πραγματικής επίδρασης ενεργειών όπως οι χρηματοδοτούμενες από τα προγράμματα MED είναι δυσχερής:

α) Ο όγκος των πόρων που διατίθενται για τις ενέργειες αυτές στους αντίστοιχους τομείς τους είναι περιορισμένος, η απομόνωση δε της επίδρασης των εν λόγω μέτρων από άλλους παράγοντες που τα επηρεάζουν, συχνά δεν είναι εφικτή

β) ορισμένες από τις ενέργειες - για παράδειγμα ορισμένα μαθήματα επιμόρφωσης, σεμινάρια, συνεδριάσεις που διοργανώθηκαν για τη μεταβίβαση γνώσεων και τεχνογνωσίας, δεν έχουν συγκεκριμένη απόδοση: άλλες ενέργειες - για την αναγνώριση σχεδίων, τον προγραμματισμό συγκεκριμένων υλοποιήσεων - παράγουν ενδιάμεσα αποτελέσματα, τα οποία μπορεί να οδηγήσουν, ή να μην οδηγήσουν, στην υλοποίηση της τελικής απόδοσης

γ) ορισμένες ενέργειες, στο πλαίσιο προγραμμάτων με γενικούς στόχους, όπως η αναμόρφωση της δημόσιας διοίκησης, η ενίσχυση της δημοκρατίας, η προώθηση της συνεργασίας μεταξύ των επαγγελματιών των μέσων μαζικής ενημέρωσης στην Ευρώπη και στις χώρες της Μεσογείου, αποτελούν μέρος μιας μακρόπνοης διαδικασίας, προορισμός της οποίας είναι να επηρεαστούν ορισμένες τάσεις και να μεταβληθεί η νοοτροπία.

Υπό τις περιστάσεις αυτές, είναι σημαντικό να καθοριστούν με προσοχή ορισμένοι στόχοι για τις επιμέρους ενέργειες, οι οποίοι θα δείχνουν πώς προσδοκάται να συμβάλλουν οι εν λόγω ενέργειες στην επίτευξη των γενικών στόχων. Πρέπει να επισημανθούν αντικειμενικά εξελέγξιμοι δείκτες που θα καθιστούν δυνατή την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων.

111. Στις δύο εκθέσεις αξιολόγησης των πειραματικών φάσεων του πρώτου έτους των ΜED-Urbs και MED-Μedia, οι οποίες καταρτίστηκαν το 1994 (1) επισημαίνονται βασικές ανεπάρκειες τόσο όσον αφορά τη διατύπωση και τον καθορισμό των προτεραιοτήτων σχετικά με τον προορισμό και τους σκοπούς των προγραμμάτων, όσο και τη μετατροπή τους στην πράξη σε συγκεκριμένους και σαφείς στόχους. Μολονότι στο πλαίσιο της έκθεσης αξιολόγησης για το MED-Campus δεν εξετάστηκε το πρόγραμμα κατά τον ίδιο τρόπο με τα άλλα δύο (2), η οποία εστιάστηκε κυρίως στον τρόπο με τον οποίο το πρόγραμμα αυτό εκτελέστηκε, στην έκθεση υπάρχουν ενδείξεις ότι ισχύουν οι ίδιες ανεπάρκειες.

112. Κατά συνέπεια, δεν ήταν εύκολο να υπολογίσουν οι αξιολογητές την επίδραση των προγραμμάτων. Στην έκθεση MED-Urbs επισημάνθηκαν θετικά αποτελέσματα για ορισμένα από τα επιμέρους σχέδια που εξετάζονταν στο πλαίσιό της, ενώ η έκθεση MED-Media κατέληγε στο συμπέρασμα ότι, μετά το πρώτο έτος, η επίδραση του προγράμματος ήταν περιορισμένη, είχαν αποκομιστεί όμως διδάγματα για το μέλλον. Στην έκθεση MED-Campus δεν εξετάστηκαν τα σχέδια αυτά καθεαυτά.

113. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε τα αποτελέσματα των τριών εκθέσεων αξιολόγησης για να ενισχύσει τη διατύπωση των προγραμμάτων και των σχεδίων, κατά το χρόνο όμως της διενέργειας του ελέγχου του Συνεδρίου ήταν πολύ ενωρίς για να διαπιστωθεί κατά πόσο αυτό οδήγησε σε σημαντική αύξηση της επίδρασης των προγραμμάτων.

114. Όπως διασαφηνίστηκε στο σημείο 4, ο έλεγχος του Συνεδρίου εστιάσθηκε στις σοβαρές παρατυπίες και ανεπάρκειες που σημειώθηκαν στη δημοσιονομική διαχείριση, οι οποίες είχαν επισημανθεί κατά το αρχικό στάδιο του ελεγκτικού του έργου. Εντούτοις, όσον αφορά την επίδραση των μέτρων, διαπιστώθηκαν τα εξής:

α) Κατά τα δύο πρώτα έτη εφαρμογής των προγραμμάτων, όταν η πλειονότητα των συντονιστών των δικτύων και των οργανώσεων που ασκούν δραστηριότητες για τα δίκτυα βρίσκονταν στη Ευρώπη, ο μεγαλύτερος όγκος των κεφαλαίων που χορήγησε η Επιτροπή αναλώθηκε στην Ευρώπη β) η ελευθερία δράσεως ορισμένων τοπικών αρχών στο πλαίσιο των δικτύων ήταν περιορισμένη λόγω πλήρους ή μερικής έλλειψης νομικής και/ή οικονομικής αυτονομίας σε σχέση με τη κεντρική κυβέρνηση: η τελική αποτελεσματικότητα των πραγματοποιούμενων ενεργειών, ιδίως όταν απαιτούνται επενδύσεις, εξαρτάται, υπό τις περιστάσεις αυτές, από την επίτευξη της συμφωνίας και τη στήριξη της κεντρικής κυβέρνησης, η οποία, στις περισότερες περιπτώσεις, δεν θα έχει αναμιχθεί στην αρχική φάση της ενέργειας

γ) υπάρχει αναμφισβήτητα μεταξύ των συμμετεχόντων ενθουσιασμός για τις ενέργειες, στο πλαίσιο των οποίων αναπτύσσονται επαφές μεταξύ επαγγελματιών του ιδίου τομέα εντούτοις, οι θετικές αξιολογήσεις συνεδριάσεων, σεμιναρίων και άλλων ενεργειών από τους συμμετέχοντες δεν σημαίνουν κατ`ανάγκη ότι οι δραστηριότητες είχαν την επιδιωκόμενη επίδραση είναι αναγκαία η πραγματοποίηση συστηματικότερης αξιολόγησης

δ) όπως επισημαίνεται στο σημείο 110, είναι αμφισβητήσιμο κατά πόσο θα εξακολουθήσουν να λειτουργούν ορισμένα δίκτυα όταν θα παύσει η στήριξη από την Επιτροπή.

115. Επομένως, απομένει ακόμη να αποδειχθεί η επίδραση των προγραμμάτων MED. Ακόμη και αν η ιδέα της αποκεντρωμένης συνεργασίας του είδους αυτού μπορεί να είναι καινοτόμος και ελκυστική, είναι σημαντικό να επιδεικνύεται αυστηρότητα κατά τη διατύπωση των στόχων, κατά τον καθορισμό του τρόπου με τον οποίο οι στόχοι αυτοί πρόκειται να επιτευχθούν και να υπολογισθούν, καθώς και κατά την εκτίμησή του κατά πόσο επιτεύχθηκαν ή όχι.

Αιτίες που οδήγησαν στη κατάσταση αυτή

116. Οι αιτίες που οδήγησαν στην κατάσταση που προαναφέρθηκε είναι ποικίλες. Ενυπάρχουν όχι μόνο στις ανεπάρκειες της διαχείρισης των δικτύων, αλλά και στις αδυναμίες κατά το σχεδιασμό των προγραμμάτων και των μέσων παρακολούθησης.

Αδυναμία κατά το σχεδιασμό των προγραμμάτων

117. Το δίκτυο επινοήθηκε έτσι ώστε να καθίσταται δυνατή μια πολύπλευρη συνεργασία μεταξύ των χωρών των νοτίων και βορείων ακτών της Μεσογείου. Έπρεπε να καθιστά συγχρόνως δυνατή την αποφυγή της παρεμβολής προσκομμάτων διακυβερνητικής φύσεως και να αποτελεί κοινό τόπο εργασίας, όπου οι εταίροι της ευρωπαϊκής ακτής και της νότιας ακτής της Μεσογείου να μπορούν να ενεργούν επί ίσης βάσεως.

118. Η πραγματική υλοποίηση ενός σχεδίου προϋποθέτει τουλάχιστον ότι κάθε εταίρος είναι πράγματι αυτόνομος, τόσο από νομική όσο και από οικονομική πλευρά. Όμως, κατά γενικό κανόνα, όπως αναφέρθηκε στο σημείο 115, οι κυβερνήσεις των κρατών ΤΜΧ, ασκούν, σε διαφορετικούς βαθμούς, στενή εποπτεία στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και περιφερειακής διοίκησης. Το ίδιο ισχύει όσον αφορά την ελευθερία του τύπου. Οι δυσχέρειες αυτές έχουν δριμύτατες επιπτώσεις στα αποτελέσματα που μπορούν να αναμένονται από προγράμματα όπως το MED-Urbs και το MED-Media. Ως παράδειγμα, μπορεί να αναφερθεί η περίπτωση των δικτύων MED-Urbs 29 και MED-Media 15, σχετικά με τα οποία οι εταίροι μιας χώρας της νότιας ακτής της Μεσογείου ήταν υποχρεωμένοι, προτού αποστείλουν τηλεαντίγραφο στο συντονιστή του δικτύου, να ζητούν την έγκριση του Υπουργείου Εσωτερικών. Από την πλευρά αυτή, στα λοιπά προγράμματα MED η κατάσταση είναι λιγότερο δυσμενής.

119. Από το καταστατικό των δικτύων απορρέει ένας δεύτερος περιορισμός. Οι δεσμοί που συνδέουν τα διάφορα μέλη των δικτύων συνίστανται, με εξαίρεση ορισμένα δίκτυα MED-Avicena, σε έναν απλό συνεταιρισμό εκ των πραγμάτων. Κατά συνέπεια, ο συντονιστής των δικτύων δεν διαθέτει κανένα νομικό μέσο ώστε να απαιτεί από τους εταίρους του να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους. Εξάλλου, οι εν λόγω υποχρεώσεις δεν καθορίζονται παρά μόνο στη σύμβαση που συνήφθη μεταξύ ARTM/Επιτροπής και του συντονιστή, σύμβαση στη οποία τα λοιπά μέλη του δικτύου δεν είναι αντισυμβαλλόμενοι. Η δέσμευση που αναλαμβάνουν οι τελευταίοι λαμβάνει τη μορφή απλής επιστολής, η οποία συντάσσεται γενικώς με μεγάλη ασάφεια.

120. Ένας τρίτος περιορισμός αφορά τα συνυφασμένα με την εργασία σε δίκτυο έξοδα λειτουργίας, γεγονός που προϋποθέτει τη χρηματοδότηση της διοργάνωσης τακτικών συνεδριάσεων μεταξύ απομακρυσμένων εταίρων. Ο αριθμός των εν λόγω συνεδριάσεων ποικίλλει, σπάνια όμως πραγματοποιήθηκαν λιγότερες από δύο ή τρεις συνεδριάσεις το χρόνο σχετικά με τα δίκτυα που ελέγχθηκαν από το Συνέδριο. Στη συγκεκριμένη περίπτωση του προγράμματος MED-Urbs, κατά τις συναντήσεις συναθροίζονταν, είτε χωριστά είτε από κοινού, εκλεγμένοι εκπρόσωποι και τεχνικό προσωπικό, γεγονός που αύξησε κατ`ανάγκη τα έξοδα των εν λόγω συνεδριάσεων. Εξάλλου, εκτός από τα ειδικά για κάθε δίκτυο σεμινάρια, πραγματοποιούνταν και η διάσκεψη (ή οι διασκέψεις) των προγραμμάτων. Κατά γενικό κανόνα, οι αρμόδιοι των σχεδίων τους οποίους οι ελεγκτές συνάντησαν κατά τη διάρκεια αποστολών επιτόπου, εξέφραζαν την αποδοκιμασία τους για τον υπερβολικά μεγάλο αριθμό των εν λόγω διασκέψεων. Αυτό είχε ως απόρροια τη μείωση των γλίσχρων οικονομικών μέσων που διετίθεντο για το ίδιο το σχέδιο. Σε οριακές περιπτώσεις, μπορεί να καταστεί αυτοσκοπός ακόμη και η ίδια η υπόσταση του σχεδίου. Το δίκτυο MED-Urbs 38, μη λαμβανομένων υπόψει των πολλών επικρίσεων που συνεπάγεται η διαχείρισή του, έφθασε σχεδόν στο οριακό αυτό σημείο (βλέπε σημείο 103 β).

Ο όγκος των χρηματοδοτήσεων

121. Κάθε απόφαση χρηματοδότησης αφορά σχετικά μεγάλο αριθμό δικαιούχων. Δεδομένου ότι το χρηματοδοτικό σύνολο κάθε προγράμματος δεν ανέρχεται παρά μόνο σε μερικά εκατομμύρια ECU, το ποσό κάθε επιμέρους επιχορήγησης που χορηγείται σε ένα δίκτυο περιορίζεται κατ`ανάγκη σε μερικές εκατοντάδες, ή ακόμη σε μερικές δεκάδες χιλιάδες ECU.

122. Το σχετικά χαμηλό αυτό ποσό δεν αποτελεί, αυτό καθεαυτό, πρόσκομμα όταν το χρηματοδοτούμενο σχέδιο αφορά ενέργεια κατάρτισης, μελέτη σκοπιμότητας ή κάθε άλλη δραστηριότητα περιορισμένης εμβέλειας. Εντούτοις, η Επιτροπή θα πρέπει, όταν χρηματοδοτεί μελέτες του είδους αυτού, να επαγρυπνά ώστε να εξακριβώνει κατά πόσο οι δικαιούχοι θα μπορούν στη συνέχεια να ανεύρουν, από άλλες πηγές χρηματοδότησης, τις αναγκαίες πιστώσεις προκειμένου να αχθεί σε αίσιο πέρας η προβλεπόμενη ενέργεια και κατά πόσο δεν θα παρεμβληθούν προσκόμματα από την τοπική κυβέρνηση. Σχετικά με το θέμα αυτό, μπορεί να επισημανθεί η περίπτωση του δικτύου MED-Urbs 30, σχετικά με το οποίο το κόστος υλοποίησης μιας από τις προβλεπόμενες στο πλαίσιό του ενέργειες εκτιμήθηκε ότι ανέρχεται σε 230 εκατ. ECU περίπου. Eίναι δυνατό να διατυπωθούν αμφισβητήσεις όσον αφορά την ικανότητα του δικτύου για τη συγκέντρωση ενός τέτοιου ποσού και την ικανότητα της δικαιούχου πόλης, τόσο από νομική όσο και από οικονομική πλευρά, να επιβαρυνθεί με το αντίστοιχο χρέος.

Το ετήσιο πλαίσιο

123. Τα χρονικά διαστήματα που είναι συνυφασμένα με τη διαδικασία επιλογής, σε συνδυασμό με το χρόνο που είναι αναγκαίος για την παρέμβαση της επιτροπής MED πριν από την απόφαση χρηματοδότησης, καθιστούν σχεδόν αδύνατη την εκτέλεση των σχεδίων υπό ομαλές συνθήκες, τηρώντας συγχρόνως το ετήσιο πλαίσιο που προβλέφθηκε αρχικά για τα προγράμματα MED. Σε όλα τα δίκτυα όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, αυτό το θέμα χρονοδιαγράμματος εμφανιζόταν ως μία από τις κυριότερες δυσχέρειες που πρέπει να υπερνικώνται κατά την εφαρμογή των σχεδίων. Η δυσχέρεια αυτή λαμβάνει ιδιαίτερη σπουδαιότητα όσον αφορά τα δίκτυα MED-Campus, λόγω των δεσμεύσεων που είναι συνυφασμένες με το πανεπιστημιακό έτος.

Τα μέσα διαχείρισης

Μη εφαρμοσιμότητα σημαντικών ρητρών της σύμβασης

124. Όπως προαναφέρθηκε, οι ρήτρες των συμβάσεων στις οποίες η ARTM επιδίωκε να στηρίξει το σύστημα παρακολούθησής της, δεν τηρήθηκαν κατά γενικό κανόνα από τα δίκτυα. Η εξήγηση της κατάστασης αυτής βασίζεται λιγότερο στην έλλειψη καλής θέλησης από την πλευρά των διαχειριστών, από ό,τι βασίζεται στο γεγονός ότι ήταν αδύνατη, από νομική πλευρά, η τήρησή τους λόγω του ότι υπήρχαν εθνικές νομικές διατάξεις που τους το απαγόρευαν.

125. Εντούτοις, οι συντονιστές δεν θα μπορούσαν να απαλλαγούν πλήρως από την ευθύνη τους διότι με τις αποστολές επιτόπου καταδείχθηκε ότι είχαν πλήρη επίγνωση αυτής της σύγκρουσης νομοθεσιών και, κατά συνέπεια, του γεγονότος ότι ήταν αδύνατη η τήρηση αυτών των ρητρών. Εντούτοις, αυτό όχι μόνο δεν τους εμπόδισε να υπογράψουν τις συμβάσεις οι οποίες, θεωρητικά, τους δέσμευαν, αλλά οι αντιφάσεις αυτές δεν συζητήθηκαν ποτέ επισήμως με την ARTM και/ή την Επιτροπή.

126. Η δομή, το μέγεθος και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του προσωπικού της ARTM δεν της επιτρέπουν να γνωρίζει όλες τις δυσχέρειες, από νομική πλευρά, στις οποίες υπόκεινται οι διαχειριστές των δικτύων, τα μέλη των οποίων ανήκουν στις διάφορες χώρες της Ένωσης και της νότιας ακτής της Μεσογείου. Αντιθέτως, η Επιτροπή, η οποία φέρει την υποχρέωση της εξακρίβωσης της πλήρους νομιμότητας των ενεργειών τις οποίες εφαρμόζει, δεν μπορεί να τις αγνοεί και, σε τελική ανάλυση, διαθέτει τις αναγκαίες αρμοδιότητες. Ο λόγος αυτός και μόνο θα αρκούσε για να αμφισβητηθεί, αν όχι η νομιμότητα, τουλάχιστον το κύρος της μεταβίβασης αρμοδιοτήτων στην ARTM.

127. Το γεγονός ότι οι συντονιστές των σχεδίων υπέγραψαν συμβάσεις των οποίων δεν μπορούσαν να τηρήσουν τις ρήτρες, μπορεί αναμφισβήτητα να ερμηνευθεί εν μέρει λόγω της πιθανής μη εφαρμοσιμότητας της ρήτρας σχετικά με την ανάθεση αρμοδιότητας στο Πολιτικό Δικαστήριο των Βρυξελλών, σε περίπτωση διαφοράς. Πράγματι, η αρμοδιότητα του εν λόγω δικαστηρίου δεν φαίνεται προφανής για συμβάσεις, το αντικείμενο των οποίων αφορά την εκτέλεση κοινοτικής πολιτικής και των οποίων ο αντισυμβαλλόμενος μπορεί να είναι οργανισμός δημοσίου δικαίου χώρας μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Αδυναμία του συστήματος δημοσιονομικού ελέγχου

128. Εκτός από την έλλειψη αξιοπιστίας των δημοσιονομικών πληροφοριακών στοιχείων, η οποία καταδείχθηκε παραπάνω, η δημοσιονομική παρακολούθηση της ARTM εμφανίζει ακόμη μια μεγάλη αδυναμία. Βασίζεται, κυρίως, σε σύγκριση μεταξύ των καταστάσεων δαπανών που αποστέλλει ο συντονιστής των δικτύων και των προϋπολογιστικών δελτίων που είναι συνημμένα στις συμβάσεις. Τα δύο αυτά είδη εγγράφων έχουν διαμορφωθεί έτσι ώστε η σύγκριση αυτή να καθίσταται ευχερής. Στην πραγματικότητα, δεδομένου ότι δεν υπάρχουν δικαιολογητικά δαπανών σχετικά με τα εγγεγραμμένα ποσά, η σύγκριση αυτή μπορεί να οδηγήσει μόνο στο σχηματισμό γνώμης σχετικά με την ευλογοφάνειά τους, δεν συντελεί όμως καθόλου στη διατύπωση κρίσης σχετικά με την πραγματική τους υπόσταση και την ακρίβειά τους.

Τα όρια της παρακολούθησης των ΓΤΒ

129. Η δραστηριότητα των ΓΤΒ σχεδιάστηκε έτσι ώστε να ανταποκρίνεται σε διττό στόχο: παροχή βοήθειας στα δίκτυα και ενημέρωση της Επιτροπής σχετικά με την εκτέλεση των σχεδίων. Τα αποτελέσματα των υπηρεσιών που παρέχουν τα ΓΤΒ, όσον αφορά και τις δύο αυτές πλευρές, μολονότι υπάρχουν ελαφρές διαφοροποιήσεις από πρόγραμμα σε πρόγραμμα, είναι γενικώς μέτρια για το κόστος τους. Αντίθετα, η παρακολούθηση των προγραμμάτων MED-Avicena, η οποία πραγματοποιείται απευθείας από την Επιτροπή, διακρίνεται για την ποιότητά της.

130. Ο καθορισμός των αρμοδιοτήτων στις συμβάσεις που συνήφθησαν με τα ΓΤΒ δεν περιλαμβάνει την υποχρέωση διατύπωσης κρίσης σχετικά με το βάσιμο της απαίτησης των ποσών των οποίων ζητείται η απόδοση.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

131. Το σύστημα διοίκησης και διαχείρισης των προγραμμάτων MED θεσπίστηκε χωρίς να αναλύσουν επαρκώς οι υπηρεσίες της Επιτροπής τι ακριβώς θα μπορούσε να επιτευχθεί εντός του υφιστάμενου κανονιστικού πλαισίου και χωρίς να εξεταστούν δεόντως οι επιπτώσεις των μέτρων που προτείνονταν. Κατά συνέπεια, δεν λειτούργησαν ορθά οι βασικές διοικητικές διαδικασίες της Επιτροπής, προορισμός των οποίων είναι να εξασφαλίζεται η αποφυγή μιας αντικανονικής κατάστασης (σημεία 39-45).

132. Η δομή και οι διαδικασίες της Επιτροπής για την εποπτεία και την παρακολούθηση της εφαρμογής των προγραμμάτων MED, καθώς και την άσκηση ελέγχου στην αποκεντρωμένη διαχείρισή τους, ήταν ανεπαρκείς και πλημμελείς. Η κατάσταση αυτή οφειλόταν, εν μέρει, στο γεγονός ότι οι διαθέσιμοι πόροι για τα καθήκοντα αυτά ήταν ανεπαρκείς.

133. Κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων MED εμφανίστηκαν σοβαρές συγχύσεις συμφερόντων, στις οποίες δεν κατόρθωσε να θέσει τέρμα εγκαίρως η Επιτροπή (σημεία 50-57). Οι κίνδυνοι για τη δημιουργία τέτοιων καταστάσεων ήταν προφανείς από την αρχή και έπρεπε να είχαν οδηγήσει την Επιτροπή να θέσει υπό αμφισβήτηση το σύστημα αυτό καθ`εαυτό.

134. Οι συμβάσεις συνάπτονταν υπερβολικά συχνά με απευθείας συμφωνία, χωρίς την πραγματική διενέργεια διαγωνισμού. Η ανάθεση συμβάσεων με απευθείας συμφωνία έχει διεισδύσει σε όλη τη δομή των προγραμμάτων MED. Αυτό αποτελούσε ένα από τα στοιχεία τα οποία συνέτειναν στη δημιουργία της σύγκρουσης συμφερόντων που προαναφέρθηκε (σημεία 46-49).

135. Σε όλα τα επίπεδα της δημοσιονομικής διαχείρισης των προγραμμάτων MED υπάρχουν σοβαρές ανεπάρκειες και παρατυπίες (σημεία 62-63, 64-80).

136. Τόσο στο επίπεδο των συντονιστών δικτύων όσο και των σχεδίων αυτών καθ`εαυτών, συχνά δεν τηρούνταν βασικοί κανόνες της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και του ελέγχου του δημοσίου χρήματος, πολλοί δε από τους όρους που περιλάμβαναν οι συμβάσεις μεταξύ της Επιτροπής, της ARTM και των συντονιστών δικτύων δεν τηρήθηκαν, εν μέρει διότι είναι μη εφαρμόσιμοι βάσει της εθνικής νομοθεσίας (σημεία 87-108, 124-127).

137. Το Συνέδριο, βάσει των στοιχείων που είναι επί του παρόντος διαθέσιμα και των παρατηρήσεων στις οποίες προέβη το ίδιο επιτόπου, θεωρεί ότι δεν έχει αποδειχθεί ακόμη η επίδραση των προγραμμάτων MED.

ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

138. Η Επιτροπή θα πρέπει να προβεί σε άμεσες ενέργειες προκειμένου να αναθεωρηθεί ο τρόπος με τον οποίο σχεδιάστηκε η διατύπωση των εν λόγω προγραμμάτων, ασκείται η διαχείρισή τους και γίνεται η εφαρμογή τους. Κατά συνέπεια, το Συνέδριο διαπιστώνει με ευχαρίστηση ότι η Επιτροπή, ανταποκρινόμενη στις διαπιστώσεις του Συνεδρίου, προτίθεται να λάβει σειρά μέτρων προς την κατεύθυνση αυτή.

139. Δεν θα πρέπει να αναληφθεί η εφαρμογή νέων προγραμμάτων ή μέσων προτού καταστούν διαθέσιμοι επαρκείς πόροι για τη διαχείρισή τους και αξιολογηθούν δεόντως οι δομές και οι διαδικασίες για την εφαρμογή τους.

140. Η Επιτροπή θα πρέπει να επαγρυπνά ώστε να μην ανατίθενται σε εξωτερικούς οργανισμούς, οι οποίοι καλούνται να τη συνδράμουν κατά την εφαρμογή ενός προγράμματος, καθήκοντα και αρμοδιότητες τις οποίες θα πρέπει να ασκεί η ίδια. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή θα πρέπει να εξακολουθήσει να είναι υπεύθυνη για την εκτέλεση των προγραμμάτων και των προϋπολογιστικών πόρων που προορίζονται για τα εν λόγω προγράμματα, η δε προσφυγή σε εξωτερικούς οργανισμούς δεν θα πρέπει να την οδηγεί σε απώλεια του ελέγχου.

141. Είναι αναγκαίο να ενισχυθεί σημαντικά ο σχεδιασμός και το καθεστώς των δικτύων εάν είναι επιθυμητή η βελτίωση της εφαρμογής των σχεδίων. Οι υποχρεώσεις των μελών των δικτύων πρέπει να καθοριστούν στο πλαίσιο σύμβασης, η δε τήρησή τους δε πρέπει να αποτελεί προϋπόθεση για τη χορήγηση κεφαλαίων στα δίκτυα. Κατά γενικό κανόνα, τα δίκτυα πρέπει να έχουν νομική υπόσταση και οικονομική αυτονομία, ώστε να μπορεί να τηρείται ειδικός τραπεζικός λογαριασμός και χρηματοπιστωτικοί λογαριασμοί με πλήρη δικαιολογητικά.

142. Πρέπει να ληφθούν μέτρα προκειμένου να εξασφαλίζεται ότι, οι λογαριασμοί όλων των οργανισμών που εμπλέκονται σε όλα τα επίπεδα κατά την εκτέλεση των προγραμμάτων, ελέγχονται κάθε χρόνο από ανεξάρτητα εξωτερικά όργανα ελέγχου, προερχόμενα είτε από τον ιδιωτικό είτε από το δημόσιο τομέα.

143. Η Επιτροπή απαιτείται να εξετάσει στενότερα το θέμα της περισσότερο μακρόχρονης βιωσιμότητας των δικτύων. Όσον αφορά το θέμα αυτό, η Επιτροπή θα πρέπει να λάβει σαφείς αποφάσεις σχετικά με το αν θα διατηρηθεί ή όχι η αρχή της συγχρηματοδότησης και, εάν θα αποφασίσει τη διατήρησή της, να εξασφαλίσει ότι θα εφαρμόζεται πραγματική συγχρηματοδότηση, με πραγματική καταβολή των κεφαλαίων που θα χορηγούνται από τα μέλη των δικτύων.

144. Σχετικά με την εφαρμογή των προγραμμάτων MED, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να ολοκληρώσει την αποστολή της με τα μέσα, ιδίως σε προσωπικό, που μπορούσαν να διαθέτουν οι οικείες υπηρεσίες. Κατά συνέπεια, το μόνο που απομένει είναι να επαναλάβει τη σύσταση στην οποία έχει ήδη προβεί στα συμπεράσματα του κεφαλαίου 10 της ετήσιας έκθεσης για το οικονομικό έτος 1994 (1): η Επιτροπή θα πρέπει «.....να διευκρινίσει αν θεωρεί ότι διαθέτει επαρκείς ανθρώπινους πόρους για να ανταποκριθεί στις υποχρεώσεις της, χωρίς να αναθέτει συστηματικά σε τρίτους ή σε προσωπικό που δεν προβλέπεται από τον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης, καθήκοντα που ανήκουν στην αρμοδιότητα δημόσιου φορέα». Εξάλλου, το Συνέδριο πρέπει να επισύρη την προσοχή της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής στους κινδύνους στους οποίους εκθέτει τη χρηστή χρήση του δημόσιου χρήματος, καθώς και την κοινοτική νομιμότητα και, ορισμένες φορές, εκείνη των κρατών μελών, το χάσμα που έχει δημιουργηθεί μεταξύ, αφενός, του όγκου και της πολυπλοκότητας της εργασίας που αντιπροσωπεύει η εφαρμογή των πολιτικών τις οποίες η Επιτροπή οφείλει, μέσω της ΓΔ ΙΒ, να διαχειρίζεται, και, αφετέρου, των μέσων που έχουν τεθεί στη διάθεσή της. Το σημείο αυτό θα πρέπει να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της σημαντικής αύξησης των κεφαλαίων που χορηγούνται στις τρίτες μεσογειακές χώρες σχετικά με τα προγράμματα MED.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 30ής Μαΐου 1996.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο Bernhard FRIEDMANN Πρόεδρος

(1) Επιστημονική και τεχνολογική συνεργασία με τις χώρες του Μαγκρέμπ και λοιπές χώρες της Λεκάνης της Μεσογείου, σε τομείς όπως η υγεία και η προστασία του περιβάλλοντος.

(1) ΕΕ L 181 της 1.7.1992, σ. 5.

(1) Υπόκειται στο νόμο της 25.10.1919.

(2) Στα πλαίσια των προγραμμάτων MED-Campus η επιτροπή επιλογής ονομάζεται επιστημονική επιτροπή. Οι επιτροπές αυτές περιλαμβάνουν οκτώ άτομα τα οποία έχουν αρμοδιότητες στον αντίστοιχο τομέα.

(3) Η επιτροπή η οποία προβλέπεται αντίστοιχα στα άρθρα 6 και 7 των κανονισμών (ΕΟΚ) 1762/92 και 1763/92 του Συμβουλίου της 29.6.1992.

(1) Η επιτροπή ανάληψης υποχρεώσεων, η οποία αποτελείται από εκπροσώπους της ARTM και του ΓΤΒ και της οποίας πρόεδρος, για κάθε διαφορετικό πρόγραμμα είναι ο αρμόδιος διοικητικός υπάλληλος της Επιτροπής, είναι στην πραγματικότητα μια επιτροπή διαχείρισης.

(2) Η ΓΔ IB δεν περίμενε εξάλλου τη γνωμοδότηση αυτή εφόσον υπέγραψε ήδη από τις 25.11.1992 την πρώτη σύμβαση με την ARTM. Η συμβουλευτική επιτροπή αγορών και συμβάσεων προειδοποίησε επίσης τη ΓΔ IB για τα ίδια αυτά θέματα σε γνωμοδότηση της 6.12.1993.

(1) Απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Σεπτεμβρίου 1986, υπόθεση 5/85, AKZO CHEMIE κατά Επιτροπής, Συλλογή σ. 2585, 2614 και επόμενες.

(2) Π.χ., άρθρο 157, παράγραφος 2 της Συνθήκης ΕΚ και 12, δεύτερο εδάφιο του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων.

(1) Δημοσιονομικός κανονισμός της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

(2) Εγχειρίδιο των λειτουργικών διαδικασιών της Επιτροπής, σημείο 9.2, σελίδες 17-18.

(1) Άρθρο 3 του παραρτήματος 1 του τίτλου II.

(1) «Evaluation ΰ mi-parcours du Programme MED-Urbs» (Ενδιάμεση αξιολόγηση του προγράμματος MED-Urbs), ABATON s.r.l., Ιταλία, Οκτώβριος 1994, και «MED-Media pilot phase evaluation» (Αξιολόγηση πειραματικής φάσης MED-Media), SPAN consultants B.V., 6 Οκτωβρίου 1994.

(2) «Rapport d'Evaluation-systθme de la phase pilote du programme MED-Campus» (Εκθεση αξιολόγησης συστήματος της πειραματικής φάσης του προγράμματος MED-Campus), Euro-Perspective, 15 Ιουλίου 1993.

(1) Σημείο 10.70 του κεφαλαίου 10 «Ενέργειες υπέρ των χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, των νέων ανεξάρτητων κρατών (πρώην ΕΣΣΔ) και της Μογγολίας».

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 1

ΕΠΑΝΑΠΡΟΣΑΝΑΤΟΛΙΣΜΕΝΗ ΜΕΣΟΓΕΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ ΠΟΥ ΑΦΟΡΑ ΤΟ ΣΥΝΟΛΟ ΤΩΝ TMX

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 2

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ ΘΕΩΡΗΤΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ (1)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

(1) Πηγή: ARTM.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 3

ΚΑΤΑΓΡΑΦΗ ΤΩΝ ΕΓΓΡΑΦΩΝ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟ ΤΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΓΙΑ ΤΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΔΙΚΤΥΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 4

ΓΕΝΙΚΗ ΕΠΙΣΚΟΠΗΣΗ ΤΗΣ ΧΡΗΣΙΜΟΠΟΙΗΣΗΣ ΤΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΩΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ MED ΣΤΙΣ 31 ΔΕΚΕΜΒΡΙΟΥ 1994

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 5

ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΤΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ARTM

(ΠΛΗΡΩΜΕΣ) >ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 6

Πρόγραμμα MED - ARTM

ΑΥΞΟΜΕΙΩΣΕΙΣ ΤΟΥ ΥΨΟΥΣ ΤΩΝ ΑΠΟΘΕΜΑΤΙΚΩΝ >ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Εισαγωγή

1. Oι προκαταρκτικές παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τα μεσογειακά προγράμματα αποκεντρωμένης συνεργασίας θέτουν ορισμένα σοβαρά ζητήματα σχετικά με τη νομιμότητα της διάρθρωσης της διαχείρισης που εφαρμόζεται, τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόστηκε κατά την πειραματική φάση, ορισμένες συγκρούσεις συμφερόντων και τον βαθμό ελέγχου που ασκεί η Επιτροπή στους οργανισμούς που είναι επιφορτισμένοι με ορισμένα καθήκοντα τα οποία συνδέονται με την εφαρμογή των προγραμμάτων.

Η απάντηση της Επιτροπής περιλαμβάνει τέσσερα μέρη:

- γενικές παρατηρήσεις

- τις λεπτομέρειες των μέτρων που έχουν ληφθεί

- τη περιγραφή του νέου γενικού πλασίου

- λεπτομερείς παρατηρήσεις.

Oι γενικές παρατηρήσεις σχετικά με την έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου συνοδεύονται από μία παρουσίαση των μέτρων που έχουν ληφθεί για να βελτιωθεί η διαχείριση όλων των προγραμμάτων MED. Αυτά τα μέτρα είναι η συνέπεια του όλο και υψηλότερου αριθμού σχεδίων που εκτελούνται στο πλαίσιο των προγραμμάτων MED και της πολιτικής στήριξης που χορηγήθηκε στην αποκεντρωμένη συνεργασία από τους Υπουργούς Εξωτερικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των μεσογειακών εταίρων κατά την Ευρω Pμεσογειακή Συνδιάσκεψη που διοργανώθηκε στη Βαρκελώνη το 1995.

Αυτό το μέρος ακολουθείται από μία περιγραφή του νέου γενικού πλαισίου που η Επιτροπή προτίθεται να καθιερώσει. Τέλος, το παράρτημα περιλαμβάνει λεπτομερή σχόλια σχετικά με τις προκαταρκτικές παρατηρήσεις του Συνεδρίου για τα προγράμματα MED.

Γενικές παρατηρήσεις

2. Τα πρώτα προγράμματα MED εγκαινιάστηκαν ex nihilo το 1992. Ανταποκρίνονταν σε μία πολιτική προτεραιότητα που υποστήριζαν συνεχώς η Επιτροπή, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, με σκοπό να συμπεριλάβουν στην νέα μεσογειακή στρατηγική ένα στοιχείο πολυμερούς περιφερειακτής συνεργασίας και συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών. Η Επιτροπή γνώριζε ότι, λόγω του μεγάλου αριθμού συναλλαγών που απαιτούνταν για την εφαρμογή τους, δεν διέθετε τους αναγκαίους ανθρωπίους πόρους για να αναλάβει όλες τις πτυχές της διαχείρισής τους.

Κατά συνέπεια, αποφασίστηκε να ανατεθούν ορισμένα καθήκοντα που συνδέονται με τη διαχείριση των προγραμμάτων σε εξωτερικό οργανισμό (ARTM), ενώ όλες οι σημαντικές αποφάσεις παραμένουν υπό το έλεγχο της Επιτροπής.

Το Συνέδριο και η Επιτροπή δεν συμμερίζονται την ίδια γνώμη σχετικά με τις κοινές διατάξεις του κανονισμού (EOK) αριθ. 1763/92 και του άρθρου 105 του δημοσιονομικού κανονισμού. Η Επιτροπή θεωρεί ότι το εν λόγω άρθρο εφαρμόζεται πλήρως στη σύμβαση ARTM, που αναθέτει σ'αυτόν τον οργανισμό ορισμένα καθήκοντα διαχείρισης υπό τον έλεγχο της Επιτροπής. Η διαδικασία που ακολουθείται, στηρίζεται στις αποφάσεις χρηματοδότησης που έλαβε η Επιτροπή μετά από διαβουλεύσεις της επιτροπής MED. Η αρχή της λήψης αποφάσεων από την ολομέλεια της Επιτροπής έχει επομένως τηρηθεί.

3. Αντίθετα, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι παρουσιάστηκαν ορισμένες ατυχείς καταστάσεις κατά την εκκίνηση και την πειραματική φάση των προγραμμάτων. Oι υπηρεσίες της Επιτροπής αναγκάστηκαν να ενεργήσουν με εξαιρετική ταχύτητα κατά την εκπόνηση νέων προγραμμάτων και τη δέσμευση των δαπανών: έτσι, το Συμβούλιο είχε εγκρίνει από το 1991 ήδη την αρχή της νέας μεσογειακής πολιτικής για το 1992 P1996, αλλά ενέκρινε τον κανονισμό εφαρμογής (1763/92) μόνον στο τέλος του Ιουνίου 1992. Για τον λόγο αυτόν οι υπηρεσίες ανέθεσαν τα καθήκοντα σ' έναν σύμβουλο του οποίου γνώριζαν τα προσόντα και την εμπειρία, πριν τον προσλάβουν για να διευθύνει την υπηρεσία (ARTM) κατά την πειραματική φάση. Τα δύο γραφεία εμπειρογνωμοσύνης (Fere και Ismeri) που πραγματοποίησαν τις προπαρασκευαστικές μελέτες για την εκκίνηση των προγραμμάτων MED, συμμετείχαν στην δημιουργία της ARTM λόγω των συμβουλών εμπειρογνωμοσύνης που μπορούσαν να παρέχουν.

4. Η Επιτροπή αναγνώρισε ότι αυτά τα εξαιρετικά μέτρα έπρεπε να αντικατασταθούν από τις τακτικές πρακτικές. Σε ό,τι αφορά τον οργανισμό που ήταν επιφορτισμένος με τη διαχείριση των προγραμμάτων, οι υπηρεσίες της Επιτροπής ξεκίνησαν μία διαδικασία διαβουλεύσεων που κατέληξε στη δημοσίευση μιας πρόσκλησης για την υποβολή προσφορών, στις 30 Μαρτίου 1994, και εν συνεχεία στην έγκριση από την CCAM, στις 15 Ιουλίου 1994, της υπογραφής της σύμβασης με την ARTM που είχε προτείνει την πλέον ενδιαφέρουσα από οικονομικής πλευράς προσφορά (η σύμβαση υπογράφηκε την 1η Σεπτεμβρίου 1994).

Πρέπει επίσης να αναφερθεί ότι η πρόσκληση για την υποβολή προσφορών της 30ής Μαρτίου 1994 διευκρίνιζε ότι ο μειοδότης δεν θα είχε το δικαίωμα να λάβει ενίσχυση στο πλαίσιο των προγραμμάτων MED, έτσι ώστε να εξουδετερωθεί κάθε πιθανότητα σύγκρουσης συμφερόντων.

5. Αυτά τα μέτρα επέτρεψαν την εξάλειψη ορισμένων προβλημάτων που είχαν προκύψει. Ωστόσο, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι παρέμειναν ορισμένες ανωμαλίες και ότι χρειάστηκε ορισμένος χρόνος για να αντιμετωπιστούν. Η Επιτροπή έλαβε στο εξής δραστικότερα μέτρα (βλ. κατωτέρω).

6. Σε ό,τι αφορά τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου σχετικά με το βαθμό αυτονομίας που χορηγήθηκε στην ARTM, πρέπει να αναφερθεί ότι, κατά τη φάση παγιοποίησης των προγραμμάτων MED, λήφθηκαν διάφορα μέτρα (επιλογή των δικαιούχων για την χρηματοδοτική ενίσχυση, λήψη αποφάσεων σχετικά με τις πληρωμές στα δίκτυα και τροποποίηση των χρηματοδοτικών αποθεμάτων που διατέθηκαν για κάθε πρόγραμμα) υπό την αρμοδιότητα ενός ή, στις περισσότερες περιπτώσεις, πολλών υπαλλήλων της Επιτροπής, παρόλο που στην πρακτική ο μεγάλος αριθμός των συναλλαγών δεν επέτρεψε να γίνει λεπτομερής έλεγχος του συνόλου των προγραμμάτων.

7. Στο επόμενο επίπεδο, το Συνέδριο αναφέρει ότι υπάρχουν ελλείψεις στη χρηματοδοτική διαχείριση των δικτύων. Με 200 δίκτυα περίπου που λειτουργούν σε όλη την Ευρπωαϊκή Κοινότητα και σε όλες τις μεσογειακές χώρες, εκ των οποίων καθένα αποτελείται από τουλάχιστον τέσσερις, εταίρους, είναι αδύνατο για την Επιτροπή να πραγματοποιήσει έλεγχο χωρίς να διακόψει όλες τις χρηματοδοτικές πράξεις. Πάντως, προτίθεται να βελτιώσει τη χρηματοδοτική διαχείριση των προγραμμάτων MED (για περισσότερες λεπτομέρειες βλ. «Νέο γενικό πλαίσιο»).

8. Το Συνέδριο θεωρεί στα συμπεράσματά του ότι ακόμη δεν έχει αποδειχθεί ο αντίκτυπος των προγραμμάτων MED. Στο ίδιο το σώμα της έκθεσης, αναφέρεται σαφώς ότι είναι εξαιρετικά δύσκολο να αξιολογηθεί αυτός ο αντίκτυπος (παράγραφος 111). Όντως, η Επιτροπή έκανε τακτικές ανεξάρτητες αξιολογήσεις και θα συνεχίσει να το κάνει. Τα αποτελέσματά τους επέτρεψαν να αναθεωρηθούν οι στόχοι και οι κατευθύνσεις των προγραμμάτων: τα σχέδια που λάμβαναν χρηματοδότηση σε ετήσια βάση, απέκτησαν πολυετή διάσταση με στόχο να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητά τους τα θέματα και οι εταίροι των δικτύων περιορίστηκαν οι διαδικασίες εισαγωγ