ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 5/98 σχετική με την ανασυγκρότηση στην πρώην Γιουγκοσλαβία (Περίοδος 1996-1997) συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 188Γ, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της συνθήκης ΕΚ) (98/C 241/01)

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

ΠΡΟΟΙΜΙΟ - ΟΙ ΕΠΙΚΡΑΤΟΥΣΕΣ ΣΥΝΘΗΚΕΣ ΣΤΗΝ ΠΡΩΗΝ ΓΙΟΥΓΚΟΣΛΑΒΙΑ

1. Η ανασυγκρότηση στην πρώην Γιουγκοσλαβία αφορά κυρίως δύο χώρες: τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και, σε μικρότερο βαθμό, την Κροατία.

Η Βοσνία-Ερζεγοβίνη

Οι θεσμοί της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης που δημιουργήθηκαν από τη συμφωνία του Ντέιτον

2. Η συμφωνία ειρήνης διαίρεσε τη Βοσνία σε δύο ενότητες, καθεμία από τις οποίες διαθέτει μεγάλο βαθμό αυτονομίας: την Ομοσπονδία της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, που συγκεντρώνει πληθυσμούς Μουσουλμάνων και Κροατών, και τη Σερβική Δημοκρατία, που συγκεντρώνει πληθυσμούς Σέρβων. Εντός της Ομοσπονδίας δημιουργήθηκαν δέκα καντόνια, τα οποία αποτελούν ένα ενδιάμεσο επίπεδο διοίκησης μεταξύ της ενότητας και του δήμου.

3. Καθώς η Βοσνία δεν αποτελούσε ανεξάρτητο κράτος πριν από τις εχθροπραξίες, έπρεπε να δημιουργηθούν νέοι θεσμοί σε όλα τα επίπεδα του κράτους, τόσο των ενοτήτων όσο και των καντονιών. Η αστάθεια των νεοεμφανιζόμενων θεσμών της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, οι τεταμένες σχέσεις μεταξύ των εκπροσώπων των εθνοτικών κοινοτήτων εντός των κρατικών και ομοσπονδιακών μηχανισμών και ο διασκορπισμός των ευθυνών μεταξύ του κράτους, των ενοτήτων, των καντονιών και των δήμων κατέστησαν ιδιαίτερα περίπλοκη την αναζήτηση εταίρων αρμόδιων για τις δράσεις που ανέλαβαν οι χρηματοδότες, συμπεριλαμβανομένης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, καθ' όλη τη διάρκεια της περιόδου 1996-97.

Η οικονομική κατάσταση

4. Στη Βοσνία, οι καταστροφές που προκλήθηκαν άμεσα από τις συγκρούσεις υπολογίστηκε ότι κυμαίνονταν μεταξύ 15 150 και 30 300 εκατ. ECU (1). Η κατάσταση των υποδομών της χώρας, η οποία ήταν ήδη άσχημη πριν από τη σύρραξη, επιδεινώθηκε περισσότερο, λόγω της ανεπαρκούς συντήρησής τους. Το 1995, η βιομηχανική παραγωγή δεν υπερέβαινε το 10 % του επιπέδου της κατά την προπολεμική περίοδο, ενώ η οικονομία απαιτούσε ριζικές μεταρρυθμίσεις. Κατά το τέλος του 1995, το 80 % του πληθυσμού ήταν εξαρτημένο από την ανθρωπιστική βοήθεια.

5. Στα τέλη του 1997, η κατάσταση στη Βοσνία εξακολουθούσε να είναι ανησυχητική. Το ΑΕγχ.Π, το οποίο το 1996 είχε σημειώσει αύξηση κατά 50 % και είχε φθάσει τα 554 ECU/κάτοικο, το 1997 αυξήθηκε κατά 35 %, το επίπεδό του όμως εξακολουθούσε να είναι πολύ χαμηλό (2). Πράγματι, η βιομηχανική παραγωγή εξακολουθούσε να αντιστοιχεί μόνο στο 20 % του όγκου της κατά την προπολεμική περίοδο (3). Κατά τον ίδιο χρόνο, το 20 % περίπου του πληθυσμού είχε ακόμη ανάγκη επισιτιστικής βοήθειας και η υγειονομική περίθαλψη εξακολουθούσε να στηρίζεται στη διεθνή βοήθεια (4).

Η κατάσταση των προσφύγων και των εκτοπισμένων

6. Από τον πληθυσμό των τεσσάρων εκατομμυρίων κατοίκων της προπολεμικής περιόδου, 250 000 σκοτώθηκαν, ένα εκατομμύριο εκτοπίστηκε στο εσωτερικό της χώρας και 1,3 εκατομμύρια κατέφυγαν στο εξωτερικό. Κατά γενικό κανόνα, οι πρόσφυγες κατάγονται από πόλεις της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, ενώ οι εκτοπισμένοι εγκατέλειψαν τα χωριά κατά τη διάρκεια του πολέμου για να αναζητήσουν σχετική ασφάλεια στις πόλεις, καταλαμβάνοντας τις περισσότερες φορές τις κατοικίες που είχαν εγκαταλείψει τα άτομα που κατέφυγαν στο εξωτερικό. Για να επιτραπεί η επιστροφή των προσφύγων, έπρεπε προηγουμένως να δοθεί βοήθεια στους εκτοπισμένους, προκειμένου να επανακτήσουν τις κατοικίες τους στις ζώνες που είχαν πληγεί από τις μάχες.

7. Στα τέλη του 1997, υπήρχαν ακόμα 800 000 εκτοπισμένοι στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, ενώ είχαν επιστρέψει μόνο 200 000 πρόσφυγες 7 612 000 πρόσφυγες παρέμεναν στο εξωτερικό, εκ των οποίων 263 000 βρίσκονταν στα κράτη μέλη της ΕΕ, και από αυτούς 220 000 στη Γερμανία, χωρίς να έχει βρεθεί μόνιμη λύση (5) (6).

Η Κροατία

8. Στην Κροατία, το πρόγραμμα ανασυγκρότησης επικεντρώθηκε στην Ανατολική Σλαβονία, περιοχή που είχε υποστεί τις περισσότερες καταστροφές στη χώρα και που είχε τεθεί υπό τον προσωρινό διοικητικό έλεγχο των Ηνωμένων Εθνών [UNTAES (7)] κατά τη διάρκεια της περιόδου 1996-1997. Οι καταστροφές στην εν λόγω περιοχή που οφείλονταν άμεσα στον πόλεμο είχαν υπολογιστεί σε 1 000 εκατ. ECU περίπου. Η διαδικασία προσάρτησης της περιοχής αυτής στη Δημοκρατία της Κροατίας, η οποία απαιτεί την ειρηνική επιστροφή των Κροατών με την παράλληλη διασφάλιση των δικαιωμάτων των σερβικών πληθυσμών, αποτέλεσε σημαντικό πρόσκομμα για τις ενέργειες ανασυγκρότησης (βλέπε πίνακα Α).

Πλαίσιο της κοινοτικής παρέμβασης

9. Το Ελεγκτικό Συνέδριο θεωρεί ότι είναι αναγκαίο να υπομνησθούν οι συνθήκες υπό τις οποίες άρχισαν να εφαρμόζονται οι κοινοτικές ενέργειες, από τις οποίες εξαρτήθηκε κατά πολύ η εφαρμογή τους. Τα χαρακτηριστικά του πλαισίου της παρέμβασης ήταν τα εξής:

α) η ανάγκη για επείγουσα δράση, την οποία υπαγόρευαν τόσο η πολιτική κατάσταση όσο και οι επιτακτικές ανάγκες της ανασυγκρότησης που έπρεπε να είχε αρχίσει ήδη από τις αρχές του 1996,

β) η αβεβαιότητα της πολιτικής κατάστασης που επικρατούσε επιτόπου, χαρακτηριστικό της οποίας ήταν ότι ορισμένα μέρη παρακώλυαν την εφαρμογή των ειρηνευτικών συμφωνιών,

γ) οι δυσχέρειες που αντιμετωπίζονταν για την επίτευξη της συμφωνίας των κυβερνητικών αρχών των διαφόρων ενοτήτων (όροι που απορρέουν από την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση), οι οποίες είχαν ως αποτέλεσμα να σημειωθούν καθυστερήσεις κατά την εφαρμογή των ενεργειών.

δ) περίπλοκα και ελάχιστα εύκαμπτα νομικά και χρηματοοικονομικά μέσα, που συνεπάγονται την ταυτόχρονη χρήση δύο κανονισμών και πολλών κονδυλίων του προϋπολογισμού. Ο κανονισμός για την ανασυγκρότηση (ΕΚ) αριθ. 1628/96 εκδόθηκε στο τέλος Ιουλίου του 1996 από το Συμβούλιο, μετά τη διατύπωση της γνώμης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η μεταφορά στον κανονισμό αυτό των ιδίων διαδικασιών και ορίων σύναψης των συμβάσεων που ίσχυαν για το πρόγραμμα TACIS, δεν ήταν προσαρμοσμένη στη συγκεκριμένη κατάσταση που επικρατούσε στην πρώην Γιουγκοσλαβία. Στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 851/98, που εξέδωσε το Συμβούλιο στις 20 Απριλίου (8), μετά τη διατύπωση της γνώμης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και μετά τις επικρίσεις που διατυπώθηκαν σχετικά με τη βοήθεια στην πρώην Γιουγκοσλαβία, ακολουθούνται, κατά ένα μεγάλο μέρος, οι προτάσεις που υπέβαλε η Επιτροπή για να καθιστούν πιο ευέλικτες οι διαδικασίες και να επισπευσθεί η εφαρμογή.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Σε συνέχεια των ειρηνευτικών συμφωνιών του Ντέιτον και του Παρισιού στα τέλη του 1995 (9), η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) διέθεσε ενδεικτικό χρηματοδοτικό σύνολο 1 000 εκατ. ECU για την ανασυγκρότηση της πρώην Γιουγκοσλαβίας κατά τη διάρκεια της περιόδου 1996-1999 (10) (βλέπε πίνακα 1).

Το κύριο μέρος του ποσού αυτού συνίσταται στη συνεισφορά της ΕΕ στο πρόγραμμα προτεραιότητας για την ανασυγκρότηση, ύψους 5 100 εκατ. USD (3 880 εκατ. ECU), το οποίο ενέκρινε η διεθνής κοινότητα για τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη στα τέλη του 1995 (11). Το παράρτημα 1 παρέχει γενική εικόνα της διάρθρωσης του προϋπολογισμού της βοήθειας της ΕΕ, καθώς και της κατανομής των καθηκόντων μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

1.2. Στην ετήσια του έκθεση για το οικονομικό έτος 1996, το Ελεγκτικό Συνέδριο >

ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΦΗΛΜ>

επέστησε την προσοχή στον πολύ βραδύ ρυθμό εφαρμογής του προγράμματος ανασυγκρότησης. Ενόψει μιας κατάστασης που κρίθηκε ανησυχητική (12) ανέλαβε, από τα τέλη του 1996, τη διεξαγωγή μελέτης, της οποίας τα αποτελέσματα παρουσιάζει στην παρούσα έκθεση. Καθ' όλη τη διάρκεια της έρευνας του, το Συνέδριο ενημέρωνε την Επιτροπή σχετικά με τις διαπιστώσεις του.1.3. Ο πίνακας 2 δείχνει ότι, κατά τη διάρκεια της περιόδου 1996-1997, η Βοσνία-Ερζεγοβίνη ήταν ο κύριος δικαιούχος της βοήθειας για την ανασυγκρότηση.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

1.4. Ο έλεγχος του Συνεδρίου αποσκοπούσε στην αξιολόγηση της διαχείρισης που άσκησε η Επιτροπή σχετικά με τη βοήθεια για την ανασυγκρότηση στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη και στην Κροατία και στην εξέταση των συγκεκριμένων αποτελεσμάτων των εν λόγω ενισχύσεων στα τέλη του 1997, δηλαδή στη μέση του προγράμματος 1996-1999 (13). Το 1997 πραγματοποιήθηκαν τέσσερις αποστολές ελέγχου επιτόπου και, στα τέλη του 1996, δύο επισκέψεις στους οργανισμούς εφοδιασμού των κρατών μελών που ήταν επιφορτισμένοι με το πρόγραμμα προμηθειών στη Βοσνία (14). Οι επισκέψεις αυτές συμπληρώθηκαν από την επιθεώρηση των λογαριασμών και των φακέλων στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής.

2. ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΤΩΝ ΒΑΣΙΚΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ

2.1. Το πρόγραμμα ανασυγκρότησης της πρώην Γιουγκοσλαβίας, που αναλήφθηκε επειγόντως στα τέλη του 1995, εφαρμόστηκε κυρίως, δύο έτη αργότερα, στην Κροατο-Μουσουλμανική Ομοσπονδία της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης (βλέπε σημείο 1.3 και σημείο 2 του προοιμίου), ο δε βαθμός κινητοποίησής του παρέμεινε χαμηλός (βλέπε σημείο 3.30).

2.2. Παρόλο που σε τέσσερις ανακοινώσεις η Επιτροπή είχε αναγγείλει μια πολύ φιλόδοξη στρατηγική (βλέπε σημείο 3.1), στη συνέχεια δεν εκπόνησε πρακτικό και κλιμακωμένο τομεακό σχέδιο εφαρμογής ώστε να καθίσταται δυνατή η συντονισμένη εφαρμογή της στρατηγικής αυτής (βλέπε σημείο 3.3), ιδίως με τις ενισχύσεις της ECHO, παρά την ύπαρξη σαφών κατευθυντήριων γραμμών (βλέπε σημείο 3.11). Ένα σχέδιο εφαρμογής του είδους αυτού θα ήταν ιδιαίτερα χρήσιμο για το συντονισμό των ενεργειών από τις οποίες εξαρτάται η επιστροφή των προσφύγων.

2.3. Η Επιτροπή αφού ανέθεσε, χωρίς επαρκή προετοιμασία, σε δύο οργανισμούς εφοδιασμού ένα πρόγραμμα προμήθειας εξοπλισμών, ύψους 125 εκατ. ECU, για τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, αναγκάστηκε, στη συνέχεια, να διακόψει την εκτέλεσή του, λόγω του ότι είχε υπερεκτιμήσει τις ικανότητες διαχείρισης των δικαιούχων διοικήσεων (βλέπε σημείο 3.5).

2.4. Έχοντας προσανατολίσει τις παρεμβάσεις της σε μεγάλο αριθμό τομέων δραστηριότητας (βλέπε σημεία 3.4-3.6), η Επιτροπή δεν εφοδιάστηκε με τα απαιτούμενα για τις φιλοδοξίες της μέσα και δεν ανακατένειμε στις επιχειρησιακές της υπηρεσίες, τόσο στην έδρα της όσο και επιτόπου, το ανθρώπινο δυναμικό που ήταν αναγκαίο για την ορθή διεξαγωγή πολυάριθμων δράσεων (βλέπε σημεία 3.13-3.25). Εξάλλου, οι διαδικασίες των υπηρεσιών αυτών δεν επανεξετάστηκαν επαρκώς, ώστε να ληφθεί υπόψη η κατάσταση έκτακτης ανάγκης, γεγονός που επιβράδυνε όχι μόνο τη διαδικασία λήψης αποφάσεων αλλά και το ρυθμό εκτέλεσης των δράσεων (βλέπε σημεία 3.28-3.37, 3.41, 3.46-3.50).

2.5. Η συνύπαρξη τριών κανονισμών, οι οποίοι διέπουν τα κονδύλια του προϋπολογισμού που χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση των δράσεων ανασυγκρότησης, οδήγησε στην εφαρμογή διαφορετικών κανόνων για παρεμφερείς ενέργειες και κατέστησε πιο επαχθείς τις διαδικασίες διαχείρισης της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλέπε σημεία 3.36-3.37).

2.6. Η προσφυγή στην HCR, προκειμένου να εφαρμοστούν σχέδια ανοικοδόμησης κατοικιών, πρόσθεσε ένα δαπανηρό παράγοντα στο σύνολο των παρεμβαινόντων, χωρίς ωστόσο να προσφέρει ιδιαίτερη τεχνογνωσία (βλέπε σημείο 3.55). Επιπλέον, οι όροι συνεργασίας που η Επιτροπή επιδιώκει να επιβάλει στην HCR είναι ασυμβίβαστοι με τη σφαιρική προσέγγιση που ακολουθεί η Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες για τη χρηματοδότηση των ίδιων της των προγραμμάτων (βλέπε σημείο 5.7). Τέλος, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να εξασφαλίσει την άσκηση του του ελέγχου που επιθυμούσε επί των ενεργειών της HCR και βρέθηκε, επανειλημμένως, αντιμέτωπη με τετελεσμένα γεγονότα, στις περιπτώσεις που εγκαταλείφθηκαν ή περιορίστηκαν δράσεις (βλέπε σημείο 4.13).

2.7. Παρόλο που οι νάρκες εξακολουθούν να είναι η αιτία μεγάλου αριθμού θυμάτων και να επιβραδύνουν το πρόγραμμα ανασυγκρότησης, τα κεφάλαια που διέθεσε η Επιτροπή για την άρση ναρκοπεδίων ήταν περιορισμένα και η χρησιμοποίησή τους έγινε με ιδιαίτερα βραδύ ρυθμό (βλέπε σημείο 3.32). Επιπλέον, οι πιστώσεις του 1997 που είχαν προβλεφθεί για τη δραστηριότητα αυτή δεν χρησιμοποιήθηκαν.

2.8. Η ανοικοδόμηση των κατοικιών προσέκρουσε σε πολυάριθμα εμπόδια, όταν τα σχέδια δεν είχαν μελετηθεί από την αρχή με ικανοποιητική επιμέλεια, ο δε αριθμός των οικογενειών που επανεγκαταστάθηκαν ήταν χαμηλότερος από τον αριθμό που είχε προβλεφθεί (βλέπε σημείο 4.13). Πολλές φορές, οι κατοικίες που είχαν αποκατασταθεί παρέμειναν ακατοίκητες, είτε γιατί διακόπηκαν οι εργασίες είτε γιατί οι συνθήκες ασφάλειας ή διαβίωσης (συμπεριλαμβανομένης της αγοράς εργασίας) ήταν απαγορευτικές (βλέπε σημείο 4.18). Ο ανεπαρκής αριθμός των αποκαταστημένων κατοικιών αποτελεί τροχοπέδη για την επανεγκατάσταση των εκτοπισμένων και την επιστροφή των προσφύγων, που εξακολουθούν ωστόσο να αποτελούν μείζονα στόχο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλέπε σημεία 3.8 και 4.8 καθώς και παράρτημα 3).

2.9. Η αποκατάσταση των έργων υποδομής στους τομείς της υγείας και της εκπαίδευσης είχε, σε γενικές γραμμές, εμφανή αποτελέσματα. Οι δύο αυτοί τομείς εξακολουθούν να απαιτούν θεσμικές μεταρρυθμίσεις, προκειμένου να εξασφαλιστεί η συνεχής λειτουργία των υπηρεσιών (βλέπε σημεία 4.22 και 4.26).

2.10. Στα τέλη του 1997, οι παρεμβάσεις στον τομέα της ενέργειας δεν είχαν επιφέρει ακόμη παρά ελάχιστα αποτελέσματα (βλέπε σημεία 4.29-4.30). Η Επιτροπή δεν είχε εξακριβώσει αν όντως είχαν εγκατασταθεί οι εξοπλισμοί που είχαν παραδοθεί στο πλαίσιο του προγράμματος βασικών ενισχύσεων (βλέπε σημείο 4.28) και δεν είχε αρχίσει η εκτέλεση των άλλων σχεδίων, λόγω καθυστερήσεων στην προετοιμασία των προσκλήσεων υποβολής προσφορών (βλέπε σημείο 4.30).

2.11. Στον τομέα των μεταφορών κινητοποιήθηκαν αξιόλογα ποσά, παρόλο που οι αναληφθείσες δράσεις δεν είχαν παρά μόνον έμμεση σχέση με το ζήτημα της επιστροφής των προσφύγων (βλέπε σημείο 4.33). Ωστόσο, ο εμφανής χαρακτήρας των ενισχύσεων, που προορίζονταν για την επαναλειτουργία των γραμμών των δημόσιων μέσων μεταφοράς στο Σεράγεβο, κατέστησε έκδηλη την παρουσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλέπε σημείο 4.34).

2.12. Παρά τη σπουδαιότητα της γεωργίας ως προς το θέμα της απασχόλησης, η στήριξη της Επιτροπής στον εν λόγω τομέα παρέμεινε περιορισμένη (βλέπε σημείο 4.49). Μόλις στα μέσα του 1997 αναλήφθηκαν ορισμένες πειστικές δράσεις στις περιοχές της Una Sana και της Banja Luka (βλέπε σημεία 4.52 και 4.53). Παρομοίως, η συνδρομή της Επιτροπής στο βιομηχανικό τομέα ήταν πενιχρή (βλέπε σημεία 4.54-4.56).

2.13. Εκτός από τη δημιουργία μιας Υπηρεσίας Φορολογικής και Τελωνειακής Συνδρομής (CAFAO), της οποίας η αποτελεσματικότητα είναι πασιφανής (βλέπε σημείο 4.58), η Επιτροπή δεν απέδωσε ιδιαίτερη σημασία στη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης, παρά τις τεράστιες ανάγκες των θεσμικών οργάνων της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης (βλέπε σημείο 3.7).

3. ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΚΑΙ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΒΟΗΘΕΙΑΣ

Στρατηγική της Επιτροπής

3.1. Παράλληλα με τις συμφωνίες του Ντέιτον, η Επιτροπή ανήγγειλε τη στρατηγική της για την ανασυγκρότηση στην πρώην Γιουγκοσλαβία σε τέσσερις συμπληρωματικές ανακοινώσεις, στα τέλη του 1995 (15).

Προγραμματισμός των παρεμβάσεων της ΓΔ IA

3.2. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1628/96 (16) θέτει στο πρόγραμμα ανασυγκρότησης το στόχο «να υποστηρίξει τη διαδικασία ανασυγκρότησης, να ευνοήσει την επιστροφή των προσφύγων, τη συμφιλίωση και την περιφερειακή οικονομική συνεργασία και να δημιουργήσει τις οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες που θα αποτελέσουν τη βάση για την ανάπτυξη των δικαιούχων χωρών». Οι στόχοι αυτοί επιβεβαιώνουν τους στόχους της ανακοίνωσης που αναφέρθηκε στο σημείο α) της υποσημείωσης (15).

3.3. Η Επιτροπή δεν κατάρτισε πρακτικό και κλιμακωμένο τομεακό σχέδιο εφαρμογής, για την εφαρμογή της στρατηγικής της. Στο πλαίσιο του διεθνούς συντονισμού, που προβλέπει η ανακοίνωση που αναφέρθηκε στο σημείο δ) της υποσημείωσης (15), θα έπρεπε να είχε εκπονήσει ένα πρόγραμμα το οποίο να βασίζεται στην αξιολόγηση των ίδιων της των ισχυρών και αδύνατων σημείων και να λαμβάνει υπόψη αυτά των άλλων χορηγών βοήθειας, προκειμένου να καθορίσει σε ποιους τομείς θα μπορούσε να συνεισφέρει με τον καλύτερο τρόπο. Στην ίδια ανακοίνωση, η Επιτροπή ανέφερε ότι ο συντονισμός θα πρέπει να εγγυάται «την αξιοποίηση της εμπειρογνωμοσύνης και της τεχνογνωσίας που διαθέτει καθένας από τους χρηματοδότες». Ακόμα και μεταξύ των ίδιων της των υπηρεσιών, η Επιτροπή δεν κατάρτισε συντονισμένο σχέδιο εφαρμογής και οι προσεγγίσεις που υιοθέτησαν η ΓΔ ΙΑ και η ECHO δεν ανταποκρίνονταν πάντα επαρκώς στην έννοια της συμπληρωματικότητας.

3.4. Όπως παρουσιάζουν τα παραρτήματα 2.1 και 2.2, η Επιτροπή επέλεξε ευρείς τομείς παρέμβασης, γεγονός που της επέτρεπε να ανταποκρίνεται σε κάθε είδους αιτήματα και που οδήγησε τελικά στο διασκορπισμό των δράσεών της, τις οποίες δεν μπόρεσε να τηρεί υπό έλεγχο λόγω της ανεπάρκειας των ανθρώπινων πόρων που κινητοποίησε.

3.5. Το 1996, δόθηκε προτεραιότητα σε ένα πρόγραμμα βασικών ενισχύσεων (ΠΒΕ), ύψους 125 εκατ. ECU, το οποίο προοριζόταν για προμήθειες έκτακτης ανάγκης, προκειμένου να επιτευχθεί η ανάκαμψη της οικονομίας της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, ικανοποιώντας τις ανάγκες με προτεραιότητα σε εννέα τομείς (17). Η Επιτροπή ανέλαβε την ενέργεια αυτή, παρόλο που δεν διέθετε παρά μόνο περιορισμένη εμπειρία στα προγράμματα προμηθειών σε πλαίσια ανασυγκρότησης. Έτσι, προμήθευσε ιατρικό και σχολικό εξοπλισμό, χωρίς να λάβει υπόψη της τις παρεμβάσεις της ECHO στους ίδιους αυτούς τομείς. Όσον αφορά το ΠΒΕ (προμήθειες), η Επιτροπή βασίστηκε σε μεγάλο βαθμό στις τοπικές αρχές για τον προσδιορισμό και τη διανομή των εμπορευμάτων. Έχοντας υπερεκτιμήσει τις ικανότητες διαχείρισης των αρχών της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, δεν μπόρεσε να εξασφαλίσει την αναγκαία τεχνική στήριξη και επίβλεψη. Κατά αυτό τον τρόπο, οι δυσκολίες εφαρμογής οδήγησαν την Επιτροπή να διακόψει το ΠΒΕ τον Νοέμβριο του 1996, αφού είχε αναλάβει υποχρεώσεις για 83 εκατ. ECU, και να χρησιμοποιήσει το υπόλοιπο που ανερχόταν σε 42 εκατ. ECU για ενισχύσεις που είχαν κινητοποιηθεί υπό τη μορφή συμβατικών σχεδίων, για τις εργασίες στο πλαίσιο των οποίων παραμένει υπεύθυνη μέχρι την τελική παράδοσή τους, σε αντίθεση με τις ενέργειες παράδοσης προμηθειών.

3.6. Για το 1997, το πρόγραμμα της ΓΔ IA συμπεριέλαβε τρία πεδία που, συνολικά, κάλυπταν στην πράξη όλους τους τομείς, δηλαδή:

α) την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα και την ενίσχυση των θεσμών 7

β) τη στήριξη του κοινωνικού τομέα (πρόσφυγες, στέγαση, υγεία και εκπαίδευση) 7

γ) τις υποδομές (ενέργεια, μεταφορές, τηλεπικοινωνίες, υδροδότηση).

3.7. Κατά την περίοδο 1996-1997, η Επιτροπή δεν διαδραμάτισε αξιόλογο ρόλο στον τομέα των οικονομικών μεταρρυθμίσεων και της ενίσχυσης των θεσμών (βλέπε σημεία 4.54 και 4.57), ιδίως στους τομείς της υγείας και της εκπαίδευσης, όπου οι ανάγκες ήταν ιδιαίτερα επιτακτικές (βλέπε σημεία 4.22 και 4.26).

3.8. Ενόψει της σπουδαιότητας που αποδίδουν τα κράτη μέλη στην επιστροφή των προσφύγων, η Επιτροπή θα έπρεπε να καταστήσει το θέμα αυτό μια από τις προτεραιότητές της από το 1996, έτος κατά το οποίο άρχισε την παρέμβασή της. Αυτό θα ήταν λογικότερο, δεδομένου μάλιστα ότι οι δύο άλλοι κύριοι χρηματοδότες (USAID και Παγκόσμια Τράπεζα) προσφέρουν περιορισμένη μόνο βοήθεια στον τομέα της στέγασης. Η Επιτροπή που διαθέτει ελευθερία απόφασης ως προς την ανάθεση καθηκόντων μεταξύ των ίδιων της των υπηρεσιών, θα έπρεπε να είχε αναθέσει στην ECHO, και όχι στη ΓΔ IA, το ζήτημα της επιστροφής των προσφύγων, λόγω της πείρας που είχε αποκτήσει η ECHO στους κοινωνικούς τομείς κατά τη διάρκεια του πολέμου. Πράγματι, η ECHO δεν αποτελεί μόνο προνομιούχο εταίρο της Ύπατης Αρμοστείας για τους Πρόσφυγες (HCR), που είναι η ίδια υπεύθυνη για το συντονισμό των ενισχύσεων στους πρόσφυγες (18), αλλά και οι ΜΚΟ με τους οποίους έχει συνάψει συμφωνίες εταιρικής σχέσης είναι συχνότατα επιφορτισμένοι με την εφαρμογή σχεδίων υπέρ των προσφύγων. Εξάλλου, οι διαδικασίες ανθρωπιστικής βοήθειας παρέχουν στην ECHO τη δυνατότητα να διαχειρίζεται ταχύτερα από τη ΓΔ IA τις επείγουσες δράσεις αποκατάστασης (βλέπε σημείο 3.31), ιδίως όσον αφορά τη συμφωνία των τοπικών αρχών, τις προκηρύξεις διαγωνισμών και το ύψος ποσών που προκαταβάλλονται στους εταίρους (μέχρι το 80 % του ποσού των ενεργειών).

3.9. Όσον αφορά τις υποδομές, η Ευρωπαϊκή Ένωση, σε αντίθεση με τους άλλους χορηγούς βοήθειας, δεν διαθέτει ούτε αρκετά ταχείες διαδικασίες ούτε τις αναγκαίες τεχνικές ικανότητες για να επιτύχει πραγματικό αποτέλεσμα εντός αποδεκτών προθεσμιών.

Προγραμματισμός των παρεμβάσεων της ECHO

3.10. Ενώ η ΓΔ IA διαθέτει πολυετές χρηματοδοτικό πλαίσιο, το οποίο της επιτρέπει να προγραμματίζει τις ενέργειες αποκατάστασης στις οποίες προβαίνει, δεν ισχύει το ίδιο για την ECHO (βλέπε πίνακα 1)), και ενώ η συμβατική ανθρωπιστική βοήθεια μπορεί να διευθετείται με ετήσιες χρηματοδοτήσεις, η βοήθεια για την αποκατάσταση απαιτεί πιο μακροπρόθεσμες προοπτικές. Στην πραγματικότητα, η ECHO δεν μπορεί καν να καταρτίσει ετήσιες προβλέψεις, ο δε αρχικός προϋπολογισμός του κονδυλίου Β7-214 δεν επαρκούσε για να καλύψει όλο το έτος 1997 (παράρτημα 1, σημείο 3). Ενώ το 1996 χρειάστηκε να χρησιμοποιηθεί σε μεγάλο βαθμό το αποθεματικό έκτακτης βοήθειας (κεφάλαιο Β7-910), το 1997 αντλήθηκαν συμπληρωματικές πιστώσεις από το πρόγραμμα PHARE, κατά τη διάρκεια του δεύτερου εξαμήνου του οικονομικού έτους (19).

3.11. Παρά τις προθέσεις που διατύπωσε η Επιτροπή στην ανακοίνωσή της προς το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο όσον αφορά τη «σχέση μεταξύ επείγουσας βοήθειας, αποκατάστασης και ανάπτυξης» (20), κανένας μηχανισμός δεν ορίστηκε από τη ΓΔ ΙΑ και την ECHO από κοινού για τη βαθμιαία αποδέσμευση της Υπηρεσίας Ανθρωπιστικής Βοήθειας κατά τη διάρκεια της περιόδου 1996-1999. Κατά τον ίδιο τρόπο, η ομάδα εργασίας (task force), αποτελούμενη από υπαλλήλους αρμόδιους για την ανθρωπιστική βοήθεια και από υπαλλήλους των υπηρεσιών της αναπτυξιακής βοήθειας, η οποία θα έπρεπε να είχε συντονίσει την εφαρμογή της μετάβασης, δεν είχε αναλάβει την εκπόνηση προγραμμάτων βοήθειας.3.12. Το 1996, η ECHO παρενέβη ελάχιστα στον τομέα της στέγασης, καθώς οι δράσεις της είχαν επικεντρωθεί στα βασικά κοινωνικά έργα υποδομής (συγκεκριμένα, σχολικά και ιατρικά κτίρια) και στις υποδομές υδροδότησης και ηλεκτροδότησης. Τα σχέδια που πρότειναν οι ΜΚΟ αξιολογήθηκαν χωρίς να έχουν καθοριστεί κριτήρια που θα καθιστούσαν τις διαδικασίες επιλογής συστηματικές και διαφανείς. Αντιθέτως, για τα σχέδια του 1997, η ECHO εφάρμοσε διατομεακή προσέγγιση και ένα σύνολο ομοιογενών κριτηρίων που θα έπρεπε να αυξήσουν την επίδραση των ενισχύσεών της, ιδίως στον τομέα της στέγασης όπου ενισχύθηκαν οι παρεμβάσεις της.

Οργάνωση των υπηρεσιών της ΓΔ IA

3.13. Η αδυναμία της Επιτροπής να αναδιαθέσει τους ανθρώπινους πόρους που ήταν αναγκαίοι για τις ενέργειες ανασυγκρότησης, αποτέλεσε το βασικό πρόσκομμα του προγράμματος υπέρ της πρώην Γιουγκοσλαβίας. Το ποσό των 1 000 εκατ. ECU ορίστηκε σε πολιτικό επίπεδο, χωρίς πραγματική προηγούμενη αξιολόγηση των διαχειριστικών ικανοτήτων της Επιτροπής. Στην ανακοίνωσή της «Ανασυγκρότηση στην πρώην Γιουγκοσλαβία: διαχείριση της βοήθειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης και συντονισμός της διεθνούς βοήθειας», η Επιτροπή είχε εξάλλου επιμείνει στο γεγονός ότι οι υπηρεσίες της ήταν «ανεπαρκείς» και είχε δηλώσει ότι θα ελάμβανε τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα (υποσημείωση (15), σημείο δ)).

3.14. Παρά την ανωτέρω δήλωση πρόθεσης και τη χρηματοδοτική και πολιτική σπουδαιότητα του προγράμματος, μόνο πέντε διαχειριστές των κεντρικών υπηρεσιών πραγματοποίησαν το 1997 τόσο την ανάπτυξη των τομεακών κατευθύνσεων όσο και τη διαχείριση των σχεδίων και την επιτόπου αξιολόγησή τους 7 από αυτούς κανείς δεν ήταν μόνιμος υπάλληλος της Επιτροπής, των δε περισσοτέρων οι συμβάσεις λήγουν στα μέσα του 1998. Επίσης, η αντιπροσωπεία της Επιτροπής στο Σεράγεβο δεν διέθετε επαρκές προσωπικό για την παρακολούθηση του προγράμματος ανασυγκρότησης, στο οποίο τοποθετήθηκαν μόνο δύο επικουρικοί υπάλληλοι, υπό την εποπτεία του επικεφαλής της αντιπροσωπείας και του αναπληρωτή του. Στην Κροατία, η Επιτροπή εγκατέστησε ένα γραφείο μόλις τον Απρίλιο του 1997. Το Σεπτέμβριο του 1997, το γραφείο απαρτιζόταν ακόμα από έναν μόνο ειδικό απεσταλμένο, τον οποίο συνέδραμε τοπικό προσωπικό (21). Στη Βοσνία και την Κροατία, σε αντίθεση με τους άλλους χορηγούς βοήθειας, η Επιτροπή δεν χρησιμοποίησε τοπικούς υπαλλήλους για την παρακολούθηση των προγραμμάτων, όπως πράττει για τις αντιπροσωπείες της στις χώρες του προγράμματος PHARE.

3.15. Συγκριτικά, όσον αφορά την Πολωνία, που διαθέτει ετήσιο χρηματοδοτικό σύνολο ανάλογο με το χρηματοδοτικό σύνολο της Βοσνίας, η αντιπροσωπεία στη Βαρσοβία αποτελείται από 18 υπαλλήλους κατηγορίας Α, εκ των οποίων οι 10 είναι τοπικοί υπάλληλοι.

3.16. Το 1996, η χρηματοδότηση του γραφείου της Επιτροπής στο Σεράγεβο είχε σχεδιαστεί πολύ πρόχειρα. Ένα σημαντικό μέρος των εξόδων του καλύφθηκε από το πρόγραμμα βασικών ενισχύσεων (ΠΒΕ): προσωπικό (463 582 ECU), εξοπλισμοί (282 000 ECU), έξοδα λειτουργίας (157 000 ECU), παρόλο που τέτοιου είδους δαπάνες έπρεπε να είχαν χρηματοδοτηθεί από το μέρος Α (λειτουργία) του προϋπολογισμού της Επιτροπής (22). Η κάλυψη των εν λόγω εξόδων λειτουργίας εξασφαλίστηκε από τις ταμιακές προκαταβολές που κατέβαλε η Επιτροπή στους οργανισμούς εφοδιασμού, στους οποίους είχε ανατεθεί η εκτέλεση του προγράμματος. Αυτή η παράτυπη διαδικασία, εκτός από το γεγονός ότι στερείται διαφάνειας, είχε ως αποτέλεσμα την αδικαιολόγητη εξάρτηση του γραφείου της Επιτροπής από τους οργανισμούς, τους οποίους ήταν εξάλλου αρμόδιο να εποπτεύει. Επιπλέον, η Επιτροπή αναγκάστηκε να καταβάλει στους οργανισμούς 5 000 ECU ως αμοιβή για διαμεσολάβηση σχετικά με απλές μεταφορές κεφαλαίων.

3.17. Στην Ανατολική Σλαβονία, η ΓΔ IA κατέφυγε επίσης σε ανορθόδοξες διαδικασίες για τη χρηματοδότηση των διοικητικών της δαπανών. Στην περίπτωση αυτή, χρησιμοποίησε ένα ΜΚΟ, ο οποίος είχε τεθεί υπό την εποπτεία ενός εμπειρογνώμονα με σύμβαση, ως προπέτασμα για να προσλάβει 27 υπαλλήλους στο Vukovar για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή του προγράμματός της ανασυγκρότησης (23). Ακόμα και μετά την έναρξη λειτουργίας του γραφείου της αντιπροσωπείας της στο Ζάγκρεμπ, τον Απρίλιο του 1997, η Επιτροπή διατήρησε χωρίς καμία αλλαγή το «παράρτημά» της στο Vukovar. Για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία συνεργάζεται στην εν λόγω περιοχή με λοιπούς χρηματοδότες και με την αποστολή των Ηνωμένων Εθνών (UNTAES), και από τη στιγμή που η Επιτροπή είναι ο πιο σημαντικός χρηματοδότης στην Ανατολική Σλαβονία, δεν είναι αποδεκτοί παρόμοιοι διακανονισμοί, ακόμη και αν αποτελούν προσωρινή λύση για την κινητοποίηση της βοήθειας.

3.18. Η έλλειψη προσωπικού στους κόλπους της αντιπροσωπείας της Επιτροπής στο Σεράγεβο και οι περιορισμένες εξουσίες της ως προς τη λήψη αποφάσεων, μείωσαν τις δυνατότητές της για τοπικό συντονισμό με τους άλλους χορηγούς βοήθειας. Έτσι, παρόλο που το γραφείο του ανώτατου εκπροσώπου στη Βοσνία (OHR) (24) καθιέρωσε ένα σύστημα τομεακών ομάδων εργασίας, αποτελούμενο από εκπροσώπους των διαφόρων χορηγών βοήθειας, το οποίο είχε ως στόχο την προαγωγή του συντονισμού, η Επιτροπή, ελλείψει μέσων στην εν λόγω χώρα, δεν προΐσταται καμιάς από τις εν λόγω ομάδες εργασίας και δεν είναι σε θέση να τους προσφέρει αξιόλογη βοήθεια.

3.19. Παρόλο που η διαχείριση του προγράμματος PHARE είναι σε μεγάλο βαθμό αποκεντρωμένη και ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1628/96 (25) προβλέπει ότι η ενίσχυση της Επιτροπής θα παρασχεθεί, στο μέτρο του δυνατού, κατά τρόπο αποκεντρωτικό, στη Βοσνία η διαχείριση του προγράμματος παραμένει σε μεγάλο βαθμό μη αποκεντρωμένη (26). Υπό τις συνθήκες αυτές, ο ρόλος που διαδραμάτισε η αντιπροσωπεία της Επιτροπής στο Σεράγεβο ήταν δευτερεύουσας σημασίας, καθώς συχνά ήταν πλημελλώς προσδιορισμένος.

3.20. Αν οι δυσχέρειες που αντιμετώπισε το ΠΒΕ (προμήθειες) εξηγούν εν μέρει τη συγκεντρωτική προσέγγιση της Επιτροπής (βλέπε σημείο 3.5), ο εν λόγω συγκεντρωτισμός αποτέλεσε ο ίδιος πηγή προβλημάτων, όχι μόνο κατά τη διαπραγμάτευση των συμφωνιών χρηματοδότησης με τις αρχές της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, αλλά και κατά τον καθορισμό του περιεχομένου των σχεδίων. Στις άλλες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, η Επιτροπή καθιέρωσε σύστημα μονάδων διαχείρισης προγράμματος (ΜΔΠ) για την κινητοποίηση των ενισχύσεων που χορηγεί στα πλαίσια του PHARE. Το σύστημα αυτό, το οποίο εφαρμόστηκε λαμβάνοντας υπόψη τις συστάσεις που διατύπωσε το Συνέδριο στην ειδική του έκθεση σχετικά με την αποκεντρωμένη διαχείριση του προγράμματος PHARE (27), δηλαδή περιορίζοντας τον αριθμό των ΜΔΠ και συγκεντρώνοντας τη χρηματοοικονομική διαχείριση του προγράμματος σε μία από αυτές, θα αποτελούσε για τη Βοσνία μια ενδιάμεση λύση μεταξύ του αποκεντρωτισμού και του υπερβολικού συγκεντρωτισμού που διαπιστώθηκε. Οι ΜΔΠ είναι τοποθετημένες στα υπουργεία των δικαιούχων χωρών και αποτελούνται τόσο από εθνικούς υπαλλήλους όσο και από αλλοδαπούς συμβούλους 7 οι σύμβουλοι χρηματοδοτούνται από το πρόγραμμα PHARE. Οι ΜΔΠ έχουν τεθεί υπό την εποπτεία της αντιπροσωπείας της Επιτροπής στη χώρα. Το σύστημα αυτό εισάγει ένα σημαντικό ενδιάμεσο παράγοντα μεταξύ της Επιτροπής και των υπουργείων, ο οποίος διευκολύνει το διάλογο σχετικά με την εφαρμογή της βοήθειας.

3.21. Η Παγκόσμια Τράπεζα, για να διαχειριστεί τη διεθνή βοήθεια που συντονίζει στη Βοσνία, έχει εγκαταστήσει φορείς παρεμφερείς με τις ΜΔΠ στα διάφορα υπουργεία των δύο ενοτήτων. Η Επιτροπή χρησιμοποίησε ελάχιστα τους εν λόγω φορείς. Καθώς, στα τέλη του 1997, η Παγκόσμια Τράπεζα υπολόγιζε ότι σύντομα θα είχε εκταμιεύσει το μεγαλύτερο μέρος των κεφαλαίων που έπρεπε να διαθέσει για την ανασυγκρότηση, η Επιτροπή θα έπρεπε να αναλάβει ξανά το ρόλο του επικεφαλής, παρέχοντας στους φορείς αυτούς τεχνική βοήθεια για την ενίσχυση των θεσμών που είναι αναγκαία για τη σταθερή ανάκαμψη της Βοσνίας.

3.22. Η βραδύτητα των διαδικασιών κινητοποίησης των ενισχύσεων (βλέπε σημεία 3.28-3.50) αποτελεί άλλη μια συνέπεια της ανεπαρκούς αποκέντρωσης στην αντιπροσωπεία της Επιτροπής στο Σεράγεβο. Η κατάσταση αυτή έρχεται σε άμεση αντίθεση με όσα αποφασίστηκαν σχετικά με το πρόγραμμα ανασυγκρότησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο Μοστάρ, όπου 39 εκπατρισμένοι (πολιτικοί) υπάλληλοι τοποθετήθηκαν, επιτόπου, για τη διαχείριση του προγράμματος.

3.23. Στο ίδιο πλαίσιο, πρέπει να σημειωθεί ότι η Υπηρεσία Φορολογικής και Τελωνειακής Συνδρομής (CAFAO) (28), που αποτελεί μια από τις πιο επιτυχημένες ενέργειες της Επιτροπής στη Βοσνία (βλέπε σημεία 4.58-4.59), διευθύνεται από τη ΓΔ ΧΧΙ (29) κατά τρόπο ιδιαίτερα αποκεντρωτικό. Έτσι, η υπηρεσία που αποτελείται από 25 περίπου άτομα, λειτουργεί υπό τη διεύθυνση του τοπικού εκπροσώπου, συμβούλου της ΓΔ ΧΧΙ, ο οποίος διαθέτει μεγάλη αυτονομία και ασκεί, χωρίς υπερβολικές παρεμβάσεις της έδρας, την αρμοδιότητα της εφαρμογής του προγράμματός του.

3.24. Το 1996, η Παγκόσμια Τράπεζα επέλεξε επίσης να αποκεντρώσει σε μεγάλο βαθμό τις ενέργειές της στη Βοσνία, όπου διαθέτει δώδεκα περίπου εκπατρισμένους υπαλλήλους και 20 περίπου τοπικούς υπαλλήλους. Ομοίως, η USAID, τρίτος χορηγός βοήθειας, εγκατέστησε στο Σεράγεβο γραφείο, αποτελούμενο από 20 περίπου εκπατρισμένους υπαλλήλους και από 100 περίπου τοπικούς υπαλλήλους, οι οποίοι καλύπτουν τη Βοσνία στο σύνολό της.

3.25. Η έλλειψη σχεδίου εφαρμογής, τόσο για την κατανομή των ενισχύσεων όσο και για την ενίσχυση και την αναδιοργάνωση των υπηρεσιών της ΓΔ IA, συνδέεται εν μέρει με τη μη μονιμότητα των διευθυντών, οι οποίοι έχουν διοριστεί για την ανασυγκρότηση στην πρώην Γιουγκοσλαβία. Στην αρχή, και μέχρι τον Οκτώβριο του 1996, δύο ξεχωριστές διευθύνσεις ήταν αρμόδιες, εντός της ΓΔ IA, για τη διαχείριση του προγράμματος ανασυγκρότησης: η πρώτη για το πρόγραμμα PHARE και η δεύτερη για τα άλλα κονδύλια του προϋπολογισμού. Οι δύο διευθυντές αντικαταστάθηκαν στα τέλη του 1996 από έναν μοναδικό διευθυντή, ο οποίος, με τη σειρά του, μετατέθηκε στα μέσα του 1997, ενώ ο αντικαταστάτης του διορίστηκε μόλις τον Νοέμβριο του 1997. Αυτή η έλλειψη συνέχειας στη διαχείριση του προγράμματος είχε ως αποτέλεσμα τη βραδυπορία στις λήψεις αποφάσεων και αναβολές στη διεξαγωγή των δράσεων.

Οργάνωση των υπηρεσιών της ECHO

3.26. Σε αντίθεση με τη ΓΔ ΙΑ, ουσιαστικά όλο το προσωπικό της ECHO που έχει διοριστεί στη Βοσνία εργάζεται εντός της χώρας. Έτσι, το Σεπτέμβριο του 1997, 17 υπάλληλοι, εκ των οποίων οι 16 ήταν συμβασιούχοι εμπειρογνώμονες, διαμοιράστηκαν σε πέντε περιφερειακά γραφεία. Τα περιφερειακά αυτά γραφεία αύξησαν σημαντικά την απόδοση της ECHO ως προς τον εντοπισμό των σχεδίων που θα μπορούσαν να ικανοποιήσουν επιτόπου τις ανάγκες. Ωστόσο, οι μη ικανοποιητικές διαδικασίες για την ανανέωση των συμβάσεων του πεπειραμένου αλλά μη υπαγόμενου στον κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης του προσωπικού, θέτουν σε κίνδυνο την οργάνωση αυτή.3.27. Ενώ από άποψη προσωπικού οι ενέργειες της ECHO είναι σε μεγάλο βαθμό αποκεντρωμένες στη Βοσνία, οι διαδικασίες που ακολουθεί για την έγκριση των σχεδίων, των συμβάσεων και των πληρωμών παραμένουν συγκεντρωτικές. Στους τομείς αυτούς, η αποκέντρωση θα μπορούσε να οδηγήσει σε ακόμα ταχύτερη κινητοποίηση των κεφαλαίων, έστω και αν καθιέρωνε σύστημα ορίων, πάνω από τα οποία θα ήταν αναγκαία η χορήγηση άδειας από τις κεντρικές υπηρεσίες.

Εφαρμογή των προγραμμάτων

Ποσοστό χρησιμοποίησης των πιστώσεων

3.28. Ο πίνακας 3 παρουσιάζει τα βασικά κονδύλια του προϋπολογισμού σχετικά με την ανασυγκρότηση στην πρώην Γιουγκοσλαβία, καθώς και το ποσοστό εκτέλεσής τους στις 31 Δεκεμβρίου 1997.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3.29. Το γεγονός ότι δεν υπάρχει σχέδιο εφαρμογής, η έλλειψη προσωπικού, ο υπερβολικός συγκεντρωτισμός και οι θεσμικές αδυναμίες των τοπικών αρχών επιβράδυναν την κινητοποίηση των πιστώσεων που είχε διαθέσει η ΕΕ για την ανασυγκρότηση και οδήγησαν την Επιτροπή να μεταφέρει, το 1997, πιστώσεις πληρωμών ύψους 130 εκατ. ECU (ήτοι το 59,1 % των αρχικών πιστώσεων) από τα κονδύλια του προϋπολογισμού για την πρώην Γιουγκοσλαβία σε άλλες θέσεις του προϋπολογισμού. Τα δάνεια της ΕΤΕπ και η μακροοικονομική βοήθεια δεν χρησιμοποιήθηκαν, ενώ η συνεργασία με την ΕΤΑΑ παρέμεινε πολύ περιορισμένη.

3.30. Στις 31 Αυγούστου 1997, τελευταία ημερομηνία για την οποία υπάρχουν διαθέσιμα συγκρίσιμα στοιχεία για όλους τους χορηγούς βοήθειας, ο ρυθμός των πληρωμών του προγράμματος ανασυγκρότησης της ΕΕ (29 %) ήταν χαμηλός σε σύγκριση με το ρυθμό των άλλων χορηγών βοήθειας, του οποίου ο μέσος όρος προσέγγιζε το 52 % (βλέπε πίνακα 4). Αυτός ο χαμηλός ρυθμός φαίνεται ότι οφείλεται, σε αρκετά μεγάλο βαθμό, στις διαδικασίες χορήγησης των ενισχύσεων που εφαρμόζει η ΕΕ. Στις 31 Δεκεμβρίου 1997, αυτό το ποσοστό εκτέλεσης εξακολουθούσε να μη φθάνει παρά μόνο σε 31 % (βλέπε πίνακα 3). Εξαιρουμένου του ΠΒΕ (προμήθειες), οι πληρωμές δεν αντιπροσώπευαν περισσότερο από το 17 % των αναλήψεων υποχρεώσεων.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3.31. Ως προς τις ίδιες τις εσωτερικές διαδικασίες της ECHO, έχουν σχεδιαστεί για την ταχεία κινητοποίηση της ανθρωπιστικής βοήθειας (οι προπληρωμές αντιπροσωπεύουν μέχρι το 80 % του ποσού των συμβάσεων των ενεργειών), γεγονός που επέτρεψε τον καλύτερο ρυθμό εφαρμογής (ποσοστό εκτέλεσης των αναλήψεων υποχρεώσεων 74 %). Επιπλέον, οι ενισχύσεις της ECHO δεν υπόκεινται στην προηγούμενη άδεια των κυβερνητικών αρχών της δικαιούχου χώρας για κάθε σχέδιο δράσης. Εντούτοις, ο αυξημένος κίνδυνος που συνεπάγεται η καταβολή σημαντικών προκαταβολών μετριάζεται από τις αρκετά σταθερές σχέσεις μεταξύ της ECHO και των εταίρων της, οι οποίες πλαισιώνονται από συμβάσεις εταιρικής σχέσης (30)

3.32. Παρόλο που στη Βοσνία οι νάρκες σκοτώνουν ή τραυματίζουν 35 άτομα κατά μέσο όρο κάθε μήνα (31) και οι ενέργειες άρσης ναρκοπεδίων αποτελούσαν συχνά προκαταρκτικό στάδιο των σχεδίων ανασυγκρότησης, η περιορισμένη βοήθεια των χορηγών βοήθειας στον τομέα αυτό κινητοποιήθηκε με βραδύ ρυθμό, η δε συνεργασία εκ μέρους της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης παρέμεινε σε μεγάλο βαθμό μη ικανοποιητική, διότι δεν υπήρχε προθυμία, να κινητοποιηθούν οι αναγκαίοι πόροι. Όσον αφορά την Ευρωπαϊκή Ένωση, δεν πραγματοποιήθηκε καμία πληρωμή από το ειδικό κονδύλιο του προϋπολογισμού που προοριζόταν για την άρση ναρκοπεδίων (6,7 εκατ. ECU 7 Β7-615) το 1996, λόγω των δυσκολιών που αντιμετωπίστηκαν στον εντοπισμό των αντισυμβαλλομένων που θα μπορούσαν να συμβάλλουν στην αίσια έκβαση των εργασιών. Το 1997, τα κεφάλαια που προορίζονταν για το κονδύλιο αυτό του προϋπολογισμού (Β7-661) μειώθηκαν σε 2,4 εκατ. ECU και καμία ενέργεια δεν είχε ακόμη αναληφθεί στις 31 Δεκεμβρίου 1997.

Εκπόνηση των σχεδίων

3.33. Όσον αφορά τις ενισχύσεις PHARE και τις ενισχύσεις για την ανασυγκρότηση (Β7-54), η πολύ περιορισμένη παρουσία της Επιτροπής επιτόπου μείωσε τις αναλυτικές της ικανότητες και αποτέλεσε εμπόδιο στον εντοπισμό και την πλήρη εξέταση των σχεδίων εντός λογικών προθεσμιών. Πολύ συχνά, συντάχθηκαν προτάσεις μετά από σύντομες αποστολές συμβούλων ή υπαλλήλων της Επιτροπής, οι οποίοι δεν διέθεταν λεπτομερείς γνώσεις των τοπικών δυσχερειών ούτε διατηρούσαν σταθερές σχέσεις με τις εθνικές διοικήσεις, δύο στοιχεία απαραίτητα για την εκπόνηση ορθών προτάσεων σχεδίων. Ο επαναπροσανατολισμός του σχεδίου ανασυγκρότησης του Vukovar (5,3 εκατ. ECU) τον Ιούλιο του 1997, ένα έτος μετά την έγκρισή του, αποτελεί εύστοχο παράδειγμα του φαινομένου αυτού (βλέπε σημείο 4.6).

3.34. Παρόλο που η Διεθνής Ομάδα Διαχείρισης (IMG), η οποία συγκροτήθηκε το 1993 υπό την αιγίδα της HCR (32), απασχολεί περίπου 140 αλλοδαπούς και τοπικούς υπαλλήλους στο σύνολο της Βοσνίας και το 60 % περίπου του προϋπολογισμού της χρηματοδοτείται από την Ευρωπαϊκή Ένωση, η ΓΔ ΙΑ δεν κατέφυγε στις υπηρεσίες της παρά μόνο σποραδικά, ενώ η ECHO απηύθυνε συχνά έκκληση στην εν λόγω ομάδα. Η παρέμβαση της IMG είναι ιδιαιτέρως χρήσιμη για την εξέταση των προτάσεων και των συγγραφών υποχρεώσεων που προσκομίζουν οι σύμβουλοι ή οι ΜΚΟ κατά την υποβολή των τεχνικών τους σχεδίων. Η προσφυγή στην IMG, που ενεργεί με τρόπο πιο λειτουργικό υπό την καθοδήγηση ενός μοναδικού εκπροσώπου της Επιτροπής αρμόδιου για όλες τις δράσεις που χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, είναι ένα μέσο που θα άξιζε να τύχει ταχείας εκμετάλλευσης.

3.35. Η προσέγγιση της Επιτροπής βασίζεται υπερβολικά στις προτάσεις των ΜΚΟ [η εν λόγω προσέγγιση μπορεί να θεωρηθεί ως «NGO demand driven» (κατευθυνόμενη από τα αιτήματα των ΜΚΟ)]. Με τον τρόπο αυτό, η ΕΕ μεταβιβάζει τις αρμοδιότητές της σε ΜΚΟ, στους οποίους δεν ασκεί επαρκή έλεγχο. Αυτό επιβεβαιώνεται από τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή συγκέντρωσε δεκάδες ΜΚΟ, στις 23 Ιανουαρίου 1998, ζητώντας τους, χωρίς περαιτέρω διευκρινίσεις, να της υποβάλουν έως τις 19 Φεβρουαρίου 1998 σχέδια που να ενθαρρύνουν την επιστροφή των προσφύγων (το σχετικό ποσό ανέρχεται σε 70 εκατ. ECU). Το 1996 και το 1997, οι διοικητικές διαδικασίες που παρεμβάλλονταν μεταξύ της υποβολής των σχεδίων των ΜΚΟ και της υπογραφής των συμβάσεων της ΓΔ ΙΑ διήρκεσαν, σε γενικές γραμμές, έξι μήνες. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι διοικητικές καθυστερήσεις οδήγησαν στη θέση υπό αμφισβήτηση των αρχικά σχεδιασμένων σχεδίων λόγω των γεγονότων.

Σύναψη των συμβάσεων

3.36. Η ύπαρξη δύο κανονισμών (παράρτημα 1, σημείο 2) για παρόμοιες ενέργειες (33) δυσχέρανε τη διαχείριση της Επιτροπής. Έτσι, στα τέλη του 1997, οι συμβάσεις συνέχιζαν να εξετάζονται από δύο υπηρεσίες σε συνάρτηση με την πηγή χρηματοδότησης που είχε επιλεγεί (34) παρά την ομοιότητα των σχετικών δράσεων.

3.37. Οι γενικοί όροι των συμβάσεων του προγράμματος PHARE δεν έχουν σχεδιαστεί για πρόγραμμα ανασυγκρότησης με προτεραιότητα αλλά για την τεχνική βοήθεια που αποσκοπεί στη στήριξη ενεργειών οικονομικής αναδιάρθρωσης. Επιχειρώντας να υπερνικήσει το εμπόδιο αυτό, η Επιτροπή εισήγαγε παρέκκλιση για το ΠΒΕ και έτσι οι συμβάσεις συνήφθησαν μετά από κλειστούς διαγωνισμούς εκτίμησης προσφορών. Στον πίνακα 5 παρατίθονται οι διαδικασίες κατακύρωσης των συμβάσεων αυτών.>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3.38. Στο πλαίσιο του ΠΒΕ, δύο οργανισμοί εφοδιασμού συνήψαν συμβάσεις ύψους 73 εκατ. ECU (βλέπε σημείο 3.5) με επιχειρήσεις των κρατών μελών ή των χωρών του προγράμματος PHARE. Η Επιτροπή παρακράτησε 3,7 εκατ. ECU από τα κεφάλαια του προγράμματος για την αμοιβή των μεσαζόντων αυτών.

3.39. Η εξέταση ενός δείγματος 76 συμβάσεων, που αντιπροσωπεύουν το 71 % των αγορών που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του ΠΒΕ (προμήθειες), κατέδειξε τις ακόλουθες αδυναμίες:

α) οι φάκελοι των οργανισμών εφοδιασμού δεν περιείχαν καμία γραπτή αιτιολόγηση των κριτηρίων επιλογής των υποβαλλόντων προσφορά που ήταν εγγεγραμμένοι σε περιορισμένους καταλόγους. Σε πολλές περιπτώσεις, οι επιχειρήσεις στις οποίες απευθύνθηκαν οι οργανισμοί δεν υπέβαλαν πρόταση, επειδή δεν παρείχαν το ζητούμενο είδος εμπορευμάτων 7

β) κατά μέσο όρο, ελήφθησαν λιγότερες από δύο προσφορές που ήταν σύμφωνες με τις τεχνικές συγγραφές υποχρεώσεων των συμβάσεων. Έτσι, ο ανταγωνισμός ως προς τις τιμές παρέμεινε σε υπερβολικά χαμηλά επίπεδα 7

γ) στο 46 % των περιπτώσεων που εξετάσθηκαν, η χαμηλότερη προσφορά ξεπέρασε τον προϋπολογισμό της ενέργειας, οδηγώντας στην εγκατάλειψη άλλων ενεργειών. Οι οργανισμοί εφοδιασμού, οι οποίοι αμείβονται ανάλογα με τις συναπτόμενες συμβάσεις, δεν είχαν στην πραγματικότητα κανένα συμφέρον οι προσφερόμενες τιμές να είναι όσο το δυνατόν καλύτερες 7

δ) στο 39 % των περιπτώσεων, οι επιχειρήσεις με τις οποίες έγιναν συνεννοήσεις δεν είχαν στη διάθεσή τους ένα ελάχιστο χρονικό διάστημα για να υποβάλουν την προσφορά τους (βλέπε πίνακα 5) 7

ε) ένας από τους οργανισμούς αρνήθηκε να προκαταβάλει στις αναθέτουσες αρχές το 60 % που προβλέπει ο κανονισμός PHARE για τις συμβάσεις προμηθειών, γεγονός που μείωσε τον αριθμό των προσφορών που ελήφθησαν και επέτρεψε στον οργανισμό να διατηρήσει στην τράπεζα σημαντικά κεφάλαια για παρατεταμένο χρονικό διάστημα 7

στ) ο άλλος οργανισμός δεν ήταν σε θέση να αποδείξει ποιος είχε συμμετάσχει στην εξεταστική επιτροπή για την εκτίμηση των προσφορών. Εξάλλου, τα μέλη της επιτροπής δεν είχαν υπογράψει τις δηλώσεις αμεροληψίας για τους δύο οργανισμούς.

ζ) οι οργανισμοί εφοδιασμού απευθύνθηκαν, επανειλημμένως, σε επιχειρήσεις οι οποίες ήταν ελάχιστα πιθανό να ενδιαφέρονται για την προσφορά, με μόνο σκοπό να επιτύχουν γεωγραφική ισορροπία μεταξύ των υποβαλλόντων προσφορά για συγκεκριμένη σύμβαση 7

η) η κύρια σύμβαση για τον τομέα του ηλεκτρισμού (4,9 εκατ. ECU, τα οποία ανήλθαν σε 6,4 εκατ. ECU μέσω πρόσθετης πράξης) ανατέθηκε στη μόνη επιχείρηση που είχε υποβάλει μία προσφορά για καθεμία από τις 19 παρτίδες της. Οι εφοδιασμοί θα μπορούσαν να είναι πολύ λιγότερο δαπανηροί (35), αν οι συμβάσεις είχαν ανατεθεί ανά παρτίδα, όπως έγινε για άλλα συμβόλαια. Ωστόσο, η προσέγγιση αυτή θα συνεπαγόταν, διοικητικώς, μεγαλύτερο κόστος για τον οργανισμό εφοδιασμού, του οποίου η αμοιβή για την εν λόγω ενέργεια θα ήταν χαμηλότερη, λόγω του γεγονότος αυτού 7

θ) στην περίπτωση τριών συμβάσεων που αφορούσαν προμήθειες προοριζόμενες για τη γεωργία, αξίας 990 385 ECU, οι συμβάσεις ανατέθηκαν είτε σε επιχειρήσεις που δεν είχαν προσφέρει την καλύτερη τιμή, είτε σε επιχειρήσεις των οποίων οι προσφορές ήταν απαράδεκτες.

3.40. Ενώ η Κροατία έχει πρόσβαση στις συμβάσεις που χρηματοδοτούνται βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1628/96, δεν είχε πρόσβαση στις συμβάσεις PHARE και αποκλείστηκε από το ΠΒΕ, παρόλο που συνέχιζε να είναι ο βασικός προμηθευτής της Βοσνίας. Εξάλλου, παρόλο που ο κανονισμός PHARE επιτρέπει σε όλες τις χώρες που συμμετέχουν στο πρόγραμμά του να έχουν πρόσβαση στις συμβάσεις του, αυτές οι ίδιες χώρες δεν έχουν πρόσβαση στις συμβάσεις που χρηματοδοτούνται βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1628/96. Τέτοιες διακρίσεις είναι παράλογες.3.41. Για να επιταχυνθεί η εφαρμογή του προγράμματος ανασυγκρότησης, ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1628/96 επιτρέπει την προσφυγή σε απευθείας συμφωνία για τις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών αξίας κάτω 200 000 ECU. Ωστόσο, ο κανονισμός δεν περιλαμβάνει καμία παρόμοια παρέκκλιση για τις συμβάσεις προμηθειών και δημόσιων έργων, παρόλο που ένα πολύ πιο σημαντικό τμήμα των ενισχύσεων κινητοποιείται με τον τρόπο αυτό.3.42. Στα τέλη του 1997, μόνο το 11,3 % σε αξία των συμβάσεων που σύναψε η ΓΔ ΙΑ εκτός του ΠΒΕ είχε κατακυρωθεί μετά από πρόσκληση υποβολής προσφορών (βλέπε πίνακα 6). Στην ουσία, το 88,7 % των συμβάσεων είχε συναφθεί με μη κερδοσκοπικούς οργανισμούς (ΜΚΟ, δημόσιους οργανισμούς, διεθνείς οργανισμούς) ή υπό συνθήκες διαφορετικές από εκείνες κατά τις οποίες ο δημοσιονομικός κανονισμός (άρθρο 118.2) επιτρέπει τις απευθείας συμφωνίες. Επίσης, όλες οι συμβάσεις της ECHO συνάφθηκαν με ΜΚΟ ή διεθνείς οργανισμούς, σύμφωνα όμως με τις διαδικασίες που ισχύουν για τις ενέργειες ανθρωπιστικής βοήθειας (36). Ωστόσο, για λόγους διαφάνειας και δεδομένου του ανταγωνισμού στον οποίο επιδίδονται οι οργανισμοί αυτοί για να αποκτήσουν επιχορηγήσεις από την ΕΕ, η επιλογή κάθε φορέα θα έπρεπε να αιτιολογείται με γραπτό σημείωμα των επιχειρησιακών υπηρεσιών της Επιτροπής, το οποίο θα υπενθύμιζε κυρίως τα παλαιότερα έργα του οργανισμού και την ποιότητα των παρεχομένων υπηρεσιών του (37).>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3.43. Αρκετές συμβάσεις που έχουν συναφθεί με ΜΚΟ ή με διεθνείς οργανισμούς περιλαμβάνουν ένα μεγάλο μέρος των έργων που ανατίθενται με υπεργολαβία σε κατασκευαστικές επιχειρήσεις, κατά κανόνα μετά από πρόσκληση υποβολής προσφορών. Μέχρι τον Αύγουστο του 1997, οι συμβάσεις μεταξύ της Επιτροπής και των ΜΚΟ απαιτούσαν τη διεξαγωγή προσκλήσεων υποβολής προσφορών σε διεθνή κλίμακα για τις ενέργειες άνω των 10 000 ECU, γεγονός που επιβράδυνε τις ενέργειες. Για το πρόγραμμα PHARE, οι διαδικασίες εφαρμογής των συμβάσεων έργων καθορίστηκαν μόλις τον Νοέμβριο του 1997.

3.44. Η ΓΔ ΙΑ δεν επιδίωξε να μειώσει τις αμοιβές που καταβάλλονται στους ΜΚΟ και στους διεθνείς οργανισμούς και δεν κατέληξε σε συμφωνία με την ECHO, έτσι ώστε παρόμοιες ενέργειες να προσεγγίζονται με τον ίδιο τρόπο από την Επιτροπή (38). Εξάλλου, η ΓΔ ΙΑ εγκρίνει αμοιβές αισθητά υψηλότερες από αυτές που εγκρίνει η ECHO για τις ίδιες ενέργειες. Εξάλλου, οι αμοιβές αυτές αποδεικνύουν, ανάλογα με την περίπτωση, την ύπαρξη σημαντικών διαφορών [που κυμαίνονται από 2 566 έως 12 100 ECU το μήνα (39).3.45. Στην πρώην Γιουγκοσλαβία, οι κλίμακες της ECHO για τις μηνιαίες αποδοχές των τοπικών υπαλλήλων είναι 280 ECU, επίπεδο υπερβολικά χαμηλό για να μπορούν οι ΜΚΟ να προσλαμβάνουν και να διατηρούν ένα τοπικό προσωπικό ποιότητας (40). Αποδείχτηκε ότι οι συμβάσεις των ενεργειών της ECHO ήταν ελάχιστα προσαρμοσμένες στα σχετικά πολύπλοκα σχέδια αποκατάστασης, με την έννοια ότι δεν καταρτίστηκε τελική εκδοχή των συγγραφών υποχρεώσεων των σχεδίων και ότι δεν ορίστηκε κανένας κανόνας για τον καθορισμό τόσο των περιόδων εγγύησης των εργασιών όσο και των παρακρατήσεων που πρέπει να γίνουν πριν από την οριστική τους αποδοχή.

Πληρωμές

3.46. Σύχνα καθυστέρησαν σχέδια, λόγω της βραδύτητας στην καταβολή των προκαταβολών. Η εξέταση των συμβάσεων που χρηματοδοτούνται βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1628/96 έδειξε ότι, για το 40 % των περιπτώσεων, η Επιτροπή δεν είχε ακόμη προβεί σε καμία προπληρωμή μετά τους τρεις πρώτους μήνες εκτέλεσης των συμβάσεων, γεγονός που αποτελεί καθυστέρηση για συμβάσεις των οποίων η διάρκεια περιορίζεται συχνά στους έξι μήνες και όταν πρόκειται για δικαιούχους οργανισμούς των οποίων τα ταμιακά αποθέματα είναι γενικώς περιορισμένα.3.47. Στις μισές περιπτώσεις, οι καθυστερήσεις οφείλονταν στο γεγονός ότι οι αιτήσεις που υπέβαλαν οι ΜΚΟ δεν πληρούσαν επαρκώς τους τύπους. Για τη ΓΔ ΙΑ, η μορφή των τραπεζικών εγγυήσεων προκάλεσε πολυάριθμες καθυστερήσεις, ενώ η ECHO δεν απαιτεί εγγυήσεις για παρόμοιες ενέργειες.3.48. Σε άλλες περιπτώσεις, η αιτία της καθυστέρησης έγκειται στις εσωτερικές διοικητικές διαδικασίες της Επιτροπής. Οι αιτήσεις προπληρωμών πρέπει, επομένως, να εγκρίνονται από επιχειρησιακές υπηρεσίες που αντιμετωπίζουν ήδη φόρτο εργασίας. Αυτή η καθαρά τυπική έγκριση δεν χρειάζεται από τη στιγμή που η σύμβαση έχει συναφθεί κατά το δέοντα τρόπο (41). Επίσης, σημειώθηκαν καθυστερήσεις λόγω της βραδύτητας της επεξεργασίας των φακέλων στις υπηρεσίες της Επιτροπής, παρά τον επείγοντα χαρακτήρα των σχετικών ενεργειών.

3.49. Η περίπτωση της αποκατάστασης ενός μικρού τμήματος του κτιρίου του εθνικού Κοινοβουλίου της Βοσνίας, που από μόνη της γεννά πολλές αμφιβολίες (καθώς η αποκατάσταση αφορά μόνο τον πρώτο από τους πέντε ορόφους του κτιρίου, αλλά όχι το κεντρικό ημικύκλιο του πρώτου αυτού ορόφου), και η οποία συγχρηματοδοτείται από την Παγκόσμια Τράπεζα, αποτελεί εύστοχο παράδειγμα των δυσχερειών που προκαλούν οι καθυστερήσεις πληρωμών. Ενώ η περάτωση του σχεδίου είχε προβλεφθεί για τα τέλη του Οκτωβρίου 1996, οι συμβάσεις που αφορούσαν τη συνεισφορά της Ευρωπαϊκής Ένωσης υπογράφηκαν μόλις τον Απρίλιο του 1997 και ορίστηκε νέα προθεσμία για τον Αύγουστο του 1997 (ήτοι καθυστέρηση δέκα μηνών). Παρά την πρώτη αυτή καθυστέρηση, ο δημοσιονομικός έλεγχος (ΓΔ XX) πάγωσε την αίτηση προπληρωμής, η οποία υποβλήθηκε το Μάιο του 1997, κρίνοντας ότι η προπληρωμή έπρεπε να πραγματοποιηθεί σε ECU και όχι σε μάρκα Γερμανίας, παρά τις ρήτρες της χρηματοδοτικής σύμβασης και του συμβολαίου. Λόγω της εμμονής της ΓΔ XX για τροποποίηση της χρηματοδοτικής σύμβασης και του συμβολαίου, η προπληρωμή πραγματοποιήθηκε μόλις τον Οκτώβριο του 1997. Η πρώτη αυτή προπληρωμή επέτρεψε την έναρξη των εργασιών, αλλά οι καθυστερήσεις της Επιτροπής για τις επόμενες πληρωμές επιβράδυναν περισσότερο την εκτέλεση. Έτσι, περιμένοντας να επιτρέψουν οι εργασίες για τις οποίες ήταν αρμόδια η Επιτροπή την περάτωση του τμήματος που είχε αναλάβει η Παγκόσμια Τράπεζα, και το οποίο είχε σχεδόν ολοκληρωθεί το Φεβρουάριο του 1997, το Κοινοβούλιο του κράτους της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης συνήλθε σε άλλα κτίρια που είχαν αποκατασταθεί από άλλο χορηγό βοήθειας.

3.50. Στο πλαίσιο του ΠΒΕ (προμήθειες), η πρόοδος των σχεδίων στον τομέα της στέγασης εμποδίστηκε από την καθυστέρηση των πληρωμών, στις οποίες έπρεπε να προβεί ο οργανισμός εφοδιασμού στις επιχειρήσεις της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης. Μερικές επιχειρήσεις αναγκάστηκαν να διακόψουν ή να επιβραδύνουν τις εργασίες τους για να αποφύγουν την αναστολή των πληρωμών τους. Η κατάσταση αυτή ήταν αποτέλεσμα των μη αποδοτικών διαδικασιών, τις οποίες εισήγαγαν από κοινού η Επιτροπή και ο οργανισμός εφοδιασμού, και επιδεινώθηκε από τις αδυναμίες του τραπεζικού συστήματος της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης.

Παρακολούθηση και αξιολόγηση των σχεδίων

3.51. Εκτός από την ανθρωπιστική βοήθεια, δεν υπάρχει κανένας συναφής μηχανισμός για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των δραστηριοτήτων ανασυγκρότησης (Β7-50 και Β7-54). Οι προτάσεις χρηματοδότησης της Επιτροπής δεν καταρτίζονται σύμφωνα με τη μέθοδο λογικού πλαισίου, σε αντίθεση με την πρακτική που έχει υιοθετηθεί για τις άλλες μορφές εξωτερικής βοήθειας. Εξάλλου, κανένα από τα γραφεία της Επιτροπής στη Βοσνία ή στην Κροατία δεν είναι εξοπλισμένο κατά τέτοιο τρόπο, ώστε να αναλάβει την υπεύθυνη παρακολούθηση των ενεργειών.

3.52. Για την επίβλεψη του ΠΒΕ (προμήθειες), η Επιτροπή προσέλαβε συμβούλους το Μάιο του 1996, τέσσερις μήνες μετά την έναρξη του προγράμματος. Η αρχική τους αποδοτικότητα μετριάστηκε, διότι η αποστολή τους ερχόταν σε σύγκρουση με την αποστολή των οργανισμών εφοδιασμού που διέθεταν δικούς τους εκπροσώπους στη Βοσνία. Η Επιτροπή δεν καθιέρωσε καμία διαδικασία για να αξιοποιηθούν γρήγορα οι παρατηρήσεις και οι συστάσεις των συμβούλων. Η αξιολόγηση του ΠΒΕ (προμήθειες) χρηματοδοτήθηκε από την Επιτροπή τον Οκτώβριο του 1997. Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης αυτής δεν αναμένεται να γνωστοποιηθούν πριν από τον Απρίλιο του 1998. Μετά τη δημοσίευσή τους πρέπει να διενεργείται λογιστικός έλεγχος του προγράμματος που χρηματοδοτείται από την Επιτροπή.

3.53. Η Επιτροπή δεν έδωσε αρκετή προσοχή σε ορισμένες δημοσιονομικές πτυχές του ΠΒΕ:

α) στο γεωργικό τομέα, η Επιτροπή δεν θέσπισε διαδικασίες για τη διαχείριση των κεφαλαίων υποκατάστασης (42) που προέκυψαν από την πώληση των προμηθειών (καλλιεργητικές μηχανές: 4,6 εκατ. ECU 7 ζιζανιοκτόνα 0,25 εκατ. ECU) (βλέπε σημείο 4.51) 7β) δεν οργανώθηκε κανένας έλεγχος των τόκων που εισέπραξαν οι οργανισμοί εφοδιασμού από τις ταμιακές προπληρωμές που πραγματοποίησε η Επιτροπή, παρόλο που οι εν λόγω τόκοι ανήλθαν τουλάχιστον σε 1,21 εκατ. ECU στα τέλη του 1997 7

γ) τέλος, η Επιτροπή δεν καθιέρωσε τους πιο στοιχειώδεις λογιστικούς ελέγχους για τις προπληρωμές της, απαιτώντας, για παράδειγμα, τη συστηματική συμφωνία των καταβληθέντων κεφαλαίων, των διενεργηθεισών δαπανών και των τραπεζικών διαθεσίμων. Έτσι, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι το ποσό των προπληρωμών που ήταν εγγεγραμμένο στη λογιστική ενός από τους οργανισμούς ήταν κατά 89 527 ECU χαμηλότερο από τις πληρωμές που είχε καταχωρήσει η Επιτροπή.

3.54. Για τα λοιπά προγράμματα, εκτός των πλαισίων του ΠΒΕ, η ΓΔ ΙΑ έθεσε σε εφαρμογή, κατά τη διάρκεια του δεύτερου εξαμήνου του 1997, ένα σύστημα παρακολούθησης για τον τομέα στέγασης στη Βοσνία, αλλά δεν οργάνωσε συνεχή εποπτεία του λοιπού προγράμματος ανασυγκρότησης που αντιπροσωπεύει, εντούτοις, το 70 % του συνόλου των κεφαλαίων που αναλήφθηκαν στις 31 Δεκεμβρίου 1997.

3.55. Παρόλο που η HCR αμείφθηκε επίσης από την Επιτροπή για να εποπτεύει τη χρησιμοποίηση των 45 εκατ. ECU των σχεδίων ανασυγκρότησης που η ΓΔ ΙΑ και η ECHO χρηματοδότησαν μέσω αυτής, διαπιστώθηκαν πολλές δυσκολίες στη διαχείριση των ενεργειών:

α) η HCR εφαρμόζει, γενικώς, σχέδια ανασυγκρότησης, προσφεύγοντας στους ίδιους ΜΚΟ με την Επιτροπή. Η ΕΕ αμείβει την HCR για να ελέγχει τις τεχνικές πτυχές των ενεργειών, παρόλο που η τελευταία διαθέτει ελάχιστες ικανότητες στον τομέα αυτό. Η Επιτροπή θα πετύχαινε καλύτερη σχέση κόστους/αποτελεσματικότητας, αν εφάρμοζε η ίδια απευθείας με τους ΜΚΟ τα σχέδια ανοικοδόμησης κατοικιών 7

β) σε πολλές περιπτώσεις (43), τα κεφάλαια της ΕΕ διατέθηκαν από την HCR για τη χρηματοδότηση σχεδίων διαφορετικών από τα σχέδια που προέβλεπαν οι συμβάσεις που συνήψε η Επιτροπή και η HCR. Ευρισκόμενη ενώπιον τετελεσμένου γεγονότος, η Επιτροπή ενέκρινε συστηματικά τις τροποποιήσεις εκ των υστέρων. Σε άλλες περιπτώσεις, τα ποσά που χορηγήθηκαν σε ορισμένα υποσχέδια αυξήθηκαν αισθητά εις βάρος άλλων υποσχεδίων, χωρίς η Επιτροπή να έχει ενημερωθεί για αυτό πριν από τη λήξη της σύμβασης 7

γ) η Επιτροπή δεν απαίτησε από την HCR να της διαβιβάζει τις συμφωνίες υπεργολαβίας που είχε υπογράψει με τους εταίρους της. Αυτή η έλλειψη ενημέρωσης καθιστά ουσιαστικά αδύνατη την άσκηση οποιασδήποτε υπεύθυνης εποπτείας από τις υπηρεσίες της Επιτροπής (44) 7

δ) όσον αφορά μια σύμβαση αποκατάστασης κατοικιών στο καντόνι της Una Sana, χρηματοδοτούμενη από την Επιτροπή μέσω της HCR, το Συνέδριο δεν μπόρεσε να βεβαιωθεί για τη χρησιμοποίηση υλικών αξίας 459 000 DM, τα οποία χρεώθηκαν για την επισκευή διαμερισμάτων στη Velika Kladusa.

4. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑ ΤΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ

Γεωγραφική κατανομή

Ενότητες που αποτελούν τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη

4.1. Η Ομοσπονδία έλαβε το 90 % περίπου των ενισχύσεων. Παρόλο που είχε προβλεφθεί η χορήγηση του 30 % των κεφαλαίων στη Σερβική Δημοκρατία, η μη τήρηση των πολιτικών όρων που έθεσε η Ευρωπαϊκή Ένωση και ορισμένων πλευρών των συμφωνιών του Ντέιτον οδήγησε, τόσο το 1996 όσο και το 1997, στην επανειλημμένη αναστολή της βοήθειας, κυρίως για να επιδιωχθεί η παραπομπή στη δικαιοσύνη των εγκληματιών πολέμου. Αντιθέτως, η βοήθεια δεν εξαρτήθηκε, σε κάθε ενότητα, από τις προόδους που έπρεπε να σημειωθούν κατά τις οικονομικές μεταρρυθμίσεις.

4.2. Όσον αφορά τα σχέδια, πραγματοποιήθηκαν ελάχιστα υπέρ της προσέγγισης μεταξύ των ενοτήτων. Στον εν λόγω τομέα, βασική παρέμβαση ήταν η εγκατάσταση τηλεφωνικών συνδέσεων (4.46). Ορισμένα σχέδια επισκευής κατοικιών έδωσαν επίσης αφορμή για περιορισμένες εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των ενοτήτων, κυρίως στην Posavina.

Σεράγεβο

4.3. Ο ρυθμός κινητοποίησης των 65 εκατ. ECU που χορήγησε η ΓΔ ΙΑ στο Σεράγεβο το 1996 και το 1997 εξακολουθούσε να είναι εξαιρετικά βραδύς και είχε επιφέρει ελάχιστα αποτελέσματα στα τέλη του 1997. Βασικοί λόγοι είναι οι δυσχέρειες που συνάντησε η Επιτροπή στην καθιέρωση εποικοδομητικού διαλόγου με τις αρχές του Σεράγεβο και το γεγονός ότι στη ΓΔ ΙΑ είχε οριστεί ένας μόνο διαχειριστής τόσο για το πρόγραμμα «η Ευρώπη για το Σεράγεβο» όσο και για το πρόγραμμα που αφορούσε την επιστροφή των προσφύγων.

Una Sana (Ομοσπονδία)

4.4. Παρόλο που το εν λόγω καντόνι έχει προτεραιότητα επειδή είναι πολύ πιθανή η επιστροφή σε αυτό των προσφύγων από τα κράτη μέλη της ΕΕ (45), οι παρεμβάσεις παρέμειναν, εντούτοις, περιορισμένες. Τον Αύγουστο του 1996, οι αρχές της Ομοσπονδίας υπέβαλαν στην Επιτροπή, κατόπιν διαβουλεύσεως με τη Γερμανία (46), πρόταση προγράμματος ύψους 39,5 εκατ. ECU για το εν λόγω καντόνι, αλλά η Επιτροπή έκρινε ότι δεν ήταν δυνατό η πρόταση αυτή να μεταφραστεί στην πράξη σε πρόγραμμα χρηματοδότησης. Στα τέλη του 1997, δεν είχε ακόμα οριστεί κανένα συνολικό σχέδιο και δεν είχε προταθεί κανένα ολοκληρωμένο πρόγραμμα.

Brcko (Σερβική Δημοκρατία)

4.5. Μόνο μετά την αναβολή, το Φεβρουάριο του 1997, της απόφασης διαιτησίας σχετικά με το μέλλον της πόλης, η κοινότητα των χορηγών βοήθειας αποφάσισε να περιλάβει τη ζώνη αυτή μεταξύ των προτεραιοτήτων της ως προς την βοήθεια για την ανασυγκρότηση. Στα τέλη του 1997, εκτός από τις ενέργειες ανθρωπιστικής βοήθειας που υποστηρίζει η ECHO σε ολόκληρη την περιοχή (2 εκατ. ECU), δεν είχε υλοποιηθεί ακόμη καμία σημαντική ενέργεια της Επιτροπής. Στην πραγματικότητα, ενώ είχαν χορηγηθεί 2 εκατ. ECU για ένα ολοκληρωμένο πρόγραμμα επαναπατρισμού προς την πόλη Brcko τον Νοέμβριο του 1996, στο πλαίσιο του επαναπροσανατολισμού του ΠΒΕ, η σύμβαση εφαρμογής της δράσης αυτής δεν είχε ακόμα συναφθεί στα τέλη του 1997.

Κροατία

4.6. Παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή ενέκρινε, τον Ιούλιο του 1996, ένα πρόγραμμα ύψους 5,29 εκατ. ECU υπέρ της πόλης Vukovar που είχε υποστεί μεγάλες καταστροφές, η βοήθεια της Επιτροπής επέφερε ελάχιστα αποτελέσματα το 1996, λόγω της πλημμελούς προετοιμασίας του σχεδίου, του οποίου ο επαναπροσανατολισμός κατέστη αναγκαίος τον Ιούλιο του 1997 (βλέπε σημείο). Στα τέλη του 1997, οι χρηματοδοτήσεις για την επισκευή διαμερισμάτων και των δικτύων υδροδότησης και ηλεκτροδότησης άρχισαν να επιφέρουν αποτελέσματα.

4.7. Ένα σημαντικό πρόγραμμα ανοικοδόμησης κατοικιών στα χωριά της γραμμής του μετώπου στην Ανατολική Σλαβονία (2,7 εκατ. ECU), το οποίο έπρεπε να υλοποιηθεί από την HCR, είχε παγώσει για διάστημα άνω του ενός έτους, κατόπιν της κωλυσιεργίας των αρχών της Κροατίας. Και στην περίπτωση αυτή, η εκπόνηση των σχεδίων από την HCR ήταν σε μεγάλο βαθμό ανεπαρκής (βλέπε σημείο 3.55). Η ίδια η κυβέρνηση της Κροατίας καταβάλλει σημαντική προσπάθεια ανασυγκρότησης στην εν λόγω περιοχή και επιδιώκει να δώσει προτεραιότητα στην επανεγκατάσταση των κροατικών πληθυσμών σε σχέση με τους πληθυσμούς σερβικής καταγωγής.

Τομεακή κατανομή

Στέγαση και επιστροφή των προσφύγων

4.8. Η επιστροφή των προσφύγων στη Βοσνία αποτελεί σημαντική προτεραιότητα των προγραμμάτων της ΕΕ. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η εκτίμηση του αποτελέσματος των ενεργειών αποκατάστασης των κατοικιών δεν πρέπει να αφορά μόνο την έκταση και την ποιότητα των αποκαταστάσεων, αλλά και την επίδρασή τους στην επιστροφή των προσφύγων. Η ECHO έστρεψε την προσοχή της στους εκτοπισμένους στο εσωτερικό της χώρας και στα άτομα τα οποία έπληξε άμεσα ο πόλεμος. Η ECHO επεδίωκε με τις παρεμβάσεις της να συμπληρώνει τις παρεμβάσεις της ΓΔ ΙΑ.

4.9. Σύμφωνα με την HCR, ο αριθμός των προσφύγων που επέστρεψαν ήταν πολύ χαμηλότερος από τον προβλεπόμενο, τόσο το 1996 όσο και το 1997. Το 1996, επαναπατρίστηκαν 88 000 πρόσφυγες, ενώ στόχος ήταν ο επαναπατρισμός 200 000 ατόμων και το 1997 επέστρεψαν 106 000 πρόσφυγες, ενώ οι προβλέψεις ανέφεραν 200 000. Όπως ακριβώς συμβαίνει με τη βραδύτητα της διαδικασίας ανασυγκρότησης, έτσι και τα πολιτικά προβλήματα και προβλήματα ασφαλείας από τα οποία πάσχει ακόμη η χώρα δυσχεραίνουν σημαντικά τις προθέσεις επιστροφής των προφύγων (47). Εξάλλου, αυτό που επιβραδύνει επιπλέον την οικονομική ανάκαμψη είναι το γεγονός ότι η επιστροφή των ατόμων με τα περισσότερα προσόντα παρουσιάζει τις περισσότερες δυσκολίες ως προς την οργάνωση.

4.10. Στον τομέα της στέγασης, οι καταστροφές υπολογίστηκαν σε 4 000 εκατ. USD (48). Ο πόλεμος προκάλεσε ζημίες στο ήμισυ σχεδόν των 1,3 εκατ. κατοικιών, οι οποίες ήταν κατά 80 % περιουσίες που ανήκαν σε ιδιώτες. Οι χρηματοδοτήσεις της Επιτροπής αντιστοιχούσαν στο 32 % περίπου των αναλήψεων υποχρεώσεων του συνόλου των χορηγών βοήθειας, αλλά μόνο το 8 % των πληρωμών τους για την περίοδο 1996-1997.

4.11. Η ανοικοδόμηση των κατοικιών βάσει της πρώτης δόσης του ΠΒΕ ξεκίνησε λίγο προτού αρχίσει η χειμερινή περίοδος 1996/1997. Εκείνη την εποχή, η Επιτροπή δίσταζε μεταξύ της απλής προμήθευσης υλικού και της υλοποίησης ολοκληρωμένων σχεδίων. Οι άλλες ενέργειες ανοικοδόμησης κατοικιών (εκτός του ΠΒΕ) ξεκίνησαν, σε γενικές γραμμές, κατά τη διάρκεια του δεύτερου εξαμήνου του 1997, πρώτον, λόγω των καθυστερήσεων κατά την εξέταση των σχεδίων που χαρακτηρίζουν τις κοινοτικές διαδικασίες (βλέπε σημείο 3.35) και, δεύτερον, λόγω των δυσκολιών που αντιμετώπισαν οι ΜΚΟ στον εντοπισμό δικαιούχων και κατοικιών που, αφενός, να ανταποκρίνονται στους προβληματισμούς των συμφωνίων του Ντέιτον σχετικά με την επιστροφή των προσφύγων και, αφετέρου, να είναι αποδεκτές από τις τοπικές αρχές.

4.12. Στις 31 Δεκεμβρίου 1997, η Επιτροπή είχε χρηματοδοτήσει την επισκευή 10 700 περίπου ιδιωτικών κατοικιών, εκ των οποίων οι 6 300 είχαν ολοκληρωθεί, ήτοι το 2 % του συνόλου των εργασιών αποκατάστασης που έπρεπε να πραγματοποιηθούν. Για λόγους αποτελεσματικότητας, οι εργασίες αφορούσαν συστηματικά, μέχρι την ημερομηνία αυτή, τις λιγότερο πληγείσες κατοικίες γιατί η αποκατάστασή τους ήταν η λιγότερο δαπανηρή. Στον πίνακα 7 ανακεφαλαιώνται οι κύριες ενέργειες αποκατάστασης ιδιωτικών κατοικιών που ανέλαβε η Επιτροπή.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

4.13 Πολλές φορές, οι αποκαταστάσεις των κατοικιών που προέβλεπαν οι συμβάσεις δεν μπόρεσαν να εκτελεστούν πλήρως. Έτσι:

α) στο Gorazde (49) έπρεπε να αποκατασταθούν 400 κατοικίες στο πλαίσιο του ΠΒΕ, με συνολικό κόστος 2,33 εκατ. ECU. Ολοκληρώθηκε η αποκατάσταση μόνο 42 κατοικιών. Οι εργασίες που αφορούσαν 334 άλλες κατοικίες διακόπηκαν, αφήνοντας τα δύο τρίτα των σπιτιών αυτών σε μη κατοικήσιμη κατάσταση. Τέλος, η αποκατάσταση των 24 υπόλοιπων κατοικιών δεν άρχισε. Ο ΜΚΟ που ήταν υπεύθυνος για το σχέδιο κατέβαλε στην κατασκευαστική εταιρεία 787 000 DM επιπλέον, τα οποία δεν ανακτήθηκαν ποτέ από την Επιτροπή. Οι δυσχέρειες αυτές προέκυψαν παρά την εποπτεία που ασκούσαν στο σχέδιο τρεις παρεμβαίνοντες: ο οργανισμός εφοδιασμού, ο ΜΚΟ που ήταν αρμόδιος για το συντονισμό των εργασιών και το γραφείο των συμβούλων που ήταν αρμόδιο για την επίβλεψη του ΠΒΕ 7

β) στην περιοχή Bosanska Krupa (Una Sana), ένα σχέδιο που είχε ανατεθεί στην HCR για την πλήρη αποκατάσταση 400 κατοικιών, μετατράπηκε σε σχέδιο επισκευής 500 οροφών, ο δε δήμος δεσμεύθηκε ενώπιον της HCR να εκτελέσει τις υπόλοιπες εργασίες. Τελικά επισκευάστηκαν μόνο 435 οροφές, ο δε δήμος δεν τήρησε τις δεσμεύσεις που είχε αναλάβει, με αποτέλεσμα το Σεπτέμβριο του 1997 τα μισά σπίτια να παρέμενουν ακατοίκητα, διότι στην κατάσταση που βρίσκονταν ήταν ακατάλληλα προς οίκηση 7

γ) στο Stolac (περιοχή του Μοστάρ), έπρεπε να αποκατασταθούν 100 σπίτια (0,9 εκατ. ECU) για τη στέγαση Μουσουλμάνων προσφύγων. Αποκαταστάθηκαν μόνο 66 σπίτια και τα 20 περίπου από αυτά κατοικούνταν το Σεπτέμβριο του 1997. Πράγματι, η αντίθεση των Κροατών στην επανεγκατάσταση των προσφύγων ήταν έντονη και δύο από τα αποκαταστημένα σπίτια αποτέλεσαν αντικείμενο εμπρησμού 7

δ) στην Ανατολική Σλαβονία, τον Οκτώβριο του 1996 η HCR έλαβε 2,7 εκατ. ECU για την ανοικοδόμηση 600 κατοικιών σε δύο πρότυπα χωριά που βρίσκονται στην γραμμή του μετώπου (Antunovac και Ernestinovo). Το Σεπτέμβριο του 1997, καμία κατοικία δεν είχε αποκατασταθεί και οι κροατικές αρχές είχαν εγκρίνει μόνο 20 φακέλους. Μόλις τον Οκτώβριο του 1997 η HCR ενημέρωσε την Επιτροπή σχετικά με τις δυσκολίες που αντιμετώπιζε και πρότεινε να μειωθεί σε 325 ο αριθμός των κατοικιών που έπρεπε να αποκατασταθούν. Τα ποσά που είχαν αποδεσμευθεί για το λόγο αυτό θα χορηγούνταν για την αποκατάσταση δημόσιων κτιρίων (σχολείων, κέντρων υγείας, κλπ.).

4.14. Από τα 56,6 εκατ. ECU που κινητοποίησε η Επιτροπή για τις κατοικίες (βλέπε πίνακα 7) πρέπει τελικά να επωφεληθούν περίπου 10 000 πρόσφυγες, οι οποίοι έχουν τύχει υποδοχής στα κράτη μέλη της ΕΕ, καθώς και 37 500 άλλοι δικαιούχοι, κυρίως εκτοπισμένοι. Στα τέλη του 1997, το Συνέδριο εκτιμούσε ότι ο αριθμός των ατόμων που είχαν επανεγκατασταθεί κατ' αυτό τον τρόπο, ανερχόταν σε 5 000 πρόσφυγες και σε 22 500 εκτοπισμένους. Το 1996, καθώς η Επιτροπή δεν είχε καθορίσει κανένα πρόγραμμα στέγασης που να δίνει προτεραιότητα στους πρόσφυγες, τη μεγάλη πλειονότητα των δικαιούχων των ενεργειών αποκατάστασης αποτελούσαν οι εκτοπισμένοι στο εσωτερικό της χώρας. Στη συνέχεια, και για τα περισσότερα από τα σχέδια που χρηματοδοτήθηκαν το 1997, η Επιτροπή επεδίωξε το 50 % των δικαιούχων οικογενειών να είναι πρόσφυγες από κάποιο κράτος μέλος της ΕΕ, χωρίς ωστόσο να περιλαμβάνει συστηματικά τον όρο αυτό στις συμβάσεις εφαρμογής των σχεδίων. Η Επιτροπή περιορίστηκε στο 50 % για να μην διακινδυνεύσει να υποδαυλίσει την πικρία του πληθυσμού που παρέμεινε στη Βοσνία κατά τη διάρκεια του πολέμου.

4.15. Το ερώτημα που ετίθετο ήταν ποιοι πρόσφυγες έπρεπε να επωφεληθούν από τα σχέδια ανασυγκρότησης της Επιτροπής. Προβλέπονταν δύο λύσεις:

α) να αναληφθούν εργασίες μόνο για τους πρόσφυγες που είχαν εντοπιστεί εκ των προτέρων και ήταν αποφασισμένοι να επιστρέψουν, με την προϋπόθεση να διαθέτουν κατοικία 7

β) να πραγματοποιηθούν εργασίες αποκατάστασης στις περιοχές που αποτελούν πιθανό μέρος επανεγκατάστασης των προσφύγων και οι κατοικίες να διατεθούν στις οικογένειες που είχαν ήδη επιστρέψει στη Βοσνία, έτσι ώστε να παροτρυνθούν να επιστρέψουν όσες είχαν παραμείνει στις χώρες υποδοχής.

Τελικά, ήταν δύσκολο να εφαρμοστεί η πρώτη προσέγγιση, λόγω του χρόνου που απαιτεί ο εντοπισμός των προσφύγων στα κράτη μέλη. Ωστόσο, στη δεύτερη προσέγγιση, που εφαρμόστηκε ευρέως, δεν είναι δυνατό να εξακριβωθεί κατά πόσο η αποκατάσταση αποτέλεσε την αιτία της επιστροφής των προσφύγων.

4.16. Δεδομένου του σημαντικότατου αριθμού των αναγκαίων αποκαταστάσεων και των περιορισμένων διαθέσιμων πόρων, ο αριθμός των αποκαταστημένων κατοικιών θα ήταν μεγαλύτερος, αν τα κεφάλαια είχαν διατεθεί, κατά προτεραιότητα, στα πλέον μειονεκτούντα άτομα, που είχαν γενικώς παραμείνει στη Βοσνία κατά τη διάρκεια του πολέμου. Θα έπρεπε λοιπόν οι δωρεάν ενισχύσεις να είχαν συνδυαστεί με ένα μηχανισμό επιδοτούμενων δανείων για τα πλέον ευνοούμενα άτομα, που είναι συνήθως οι πρόσφυγες.

4.17. Η πολιτική στον τομέα αυτό παρέμεινε αρκετά ασαφής. Μόλις τον Οκτώβριο του 1997 τελειοποιήθηκε ένα σύστημα πιστώσεων σε συνεργασία με τον Kreditanstalt fόr Wiederaufbau (KfW). Εξάλλου, παρόλο που για τα σχέδια που η Επιτροπή είχε αναθέσει στην HCR η επιλογή των δικαιούχων εξαρτήθηκε από κοινωνικά και οικονομικά κριτήρια (50), τα ίδια αυτά κριτήρια δεν εφαρμόστηκαν, σε γενικές γραμμές, για τις συμβάσεις που συνήψε απευθείας η Επιτροπή με τους ΜΚΟ, έτσι ώστε οι όροι επιλογής των δικαιούχων να διαφέρουν κατά πολύ από ΜΚΟ σε ΜΚΟ.

4.18. Τα σχέδια επέφεραν τελικά λιγότερα αποτελέσματα από όσα υποδηλώνει ο αριθμός των επισκευών, γιατί πολλά από τα σπίτια που αποκαταστάθηκαν δεν κατοικήθηκαν. Έτσι, για παράδειγμα, για το σχέδιο του 1996 στην Una Sana, το 40 % των αποκαταστημένων σπιτιών παρέμεναν ακατοίκητα τον Αύγουστο του 1997. Αυτό οφειλόταν συχνά στο γεγονός ότι οι εργασίες δεν είχαν αναληφθεί στο πλαίσιο των σχεδίων που περιλάμβαναν επίσης κοινωνικά έργα υποδομής, την υδροδότηση και την ηλεκτροδότηση, καθώς επίσης και τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης.4.19. Τα περισσότερα από τα σχέδια που αφορούσαν την αποκατάσταση πολυκατοικιών περιορίστηκαν στην επισκευή των οροφών, των υάλινων επιφανειών και των κοινόχρηστων χώρων των κτιρίων. Στα τέλη του Δεκεμβρίου 1997, περίπου 6 270 διαμερίσματα, εκ των οποίων το 75 % στο Σεράγεβο, είχαν επισκευαστεί βάσει των προϋπολογισμών του 1996 και του 1997. Οι δικαιούχοι ήταν κυρίως άτομα που κατοικούσαν ήδη στα σχετικά διαμερίσματα. Ενώ στη Βοσνία η επισκευή των ιδιωτικών χώρων των κτιρίων είχε μόλις αρχίσει στα τέλη του 1997, λόγω δυσχερειών σχετικών με τη θέσπιση των δικαιωμάτων ιδιοκτησίας, στο Vukovar, οι επισκευές κάλυψαν αντιθέτως τη συνολική αποκατάσταση δύο κτιρίων που απαρτίζονταν συνολικά από 142 επιμέρους διαμερίσματα, τα οποία έπρεπε να είχαν τελειώσει στα τέλη του 1997 (κόστος: 3,4 εκατ. ECU). Στο Vukovar, η προσφυγή σε επιτροπή ίσης εκπροσώπισης αρμόδια για τη διάθεση κατοικιών, χρηματοδοτούμενη από την Επιτροπή, αποτέλεσε αξιόλογο μέσο αποσαφήνισης.

Εκπαίδευση

4.20. Οι συγκρούσεις προκάλεσαν σοβαρές ζημίες ή κατέστρεψαν τα μισά από τα σχολεία, αλλά κανένας τακτικός προϋπολογισμός δεν έχει χορηγηθεί για την εκπαίδευση από το 1991-1992 και μετά. Τα σχολεία που συνέχισαν να λειτουργούν έπασχαν από έλλειψη καθηγητών, υλικού και σχολικών ειδών. Το 1996-1997, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές της Επιτροπής αντιπροσώπευαν αντιστοίχως το 29 και το 21 % των αναλήψεων υποχρεώσων και των πληρωμών του συνόλου των χορηγών βοήθειας.4.21. Στο πλαίσιο του ΠΒΕ, χορηγήθηκαν στον τομέα της εκπαίδευσης 2 εκατ. ECU για την προμήθευση των σχολείων με έπιπλα. Το πρόγραμμα αυτό κάλυψε το 20 % περίπου των αναγκών των δημοτικών σχολείων της Ομοσπονδίας. Δεδομένου ότι η προμήθεια των επίπλων εκτελέστηκε από τοπική επιχείρηση, το πρόγραμμα αυτό στήριξε την ανάκαμψη της οικονομίας της χώρας. Ωστόσο, η ποιότητα των επίπλων ήταν μέτρια και τα κριτήρια που εφαρμόστηκαν για τον καθορισμό των δικαιούχων σχολείων στερούνταν διαφάνειας. Τα κεφάλαια της ΓΔ ΙΑ θα είχαν δαπανηθεί με σωστότερο τρόπο αν είχαν διατεθεί, κατά προτεραιότητα, στα σχολεία που αποκαταστάθηκαν από την ECHO και των οποίων η επιλογή ήταν αιτιολογημένη.

4.22. Τα αναληφθέντα από την ECHO σχέδια αποκατάστασης σχολείων επέφεραν ένα αρκετά σαφές αποτέλεσμα, εφόσον στα τέλη του 1997 εκατό περίπου σχολεία είχαν αποκατασταθεί στο πλαίσιο των προγραμμάτων του 1996 και του 1997. Ωστόσο, πολλά σχολεία εξακολουθούσαν να αντιμετωπίζουν πρόβλημα έλλειψης καθηγητών και υλικού κατά το χρόνο αυτό. Καθώς τα προβλήματα αυτά εκφεύγουν του πεδίου δράσης της ECHO, θα ήταν επιθυμητή η παροχή τεχνικής βοήθειας για τη στήριξη και τη μεταρρύθμιση του σχολικού συστήματος από τη ΓΔ ΙΑ.

Υγεία

4.23. Ανάλογα με τις περιοχές, το ποσοστό των υποδομών στον τομέα της υγείας που επλήγησαν άμεσα από τον πόλεμο κυμαίνεται ανάμεσα στο 35 και 50 %, ενώ οι υπηρεσίες έχασαν περίπου το ήμισυ του ανθρώπινου δυναμικού τους. Η ανεπάρκεια φαρμάκων και βασικών προμηθειών αποτελούσε ακόμα απειλή στα τέλη του 1997. Το 1996-1997, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές της Επιτροπής υπέρ του τομέα αυτού ανήλθαν αντιστοίχως στο 15 και το 20 % της βοήθειας που παρέχει το σύνολο των χρηματοδοτών.4.24. Παρά την εμπειρία που απέκτησε από τις μεταρρυθμίσεις του τομέα της υγείας στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη, η Επιτροπή ανέλαβε λίγα σχέδια στον τομέα αυτό στη Βοσνία. Οι χαμηλές χρηματοδοτήσεις οφείλονται εν μέρει στο γεγονός ότι η ΓΔ ΙΑ θέλησε να συνεργαστεί με το ομοσπονδιακό Υπουργείο Υγείας, του οποίου η αποδοτικότητα υποσκάπτεται από εσωτερικές διαμάχες εθνοτικής φύσεως. Το 1996, χορηγήθηκε ποσό ύψους 6 εκατ. ECU για την αγορά ιατρικού εξοπλισμού και ασθενοφόρων στο πλαίσιο του ΠΒΕ, αλλά το υπουργείο κατάρτισε τους καταλόγους διανομής χωρίς να έχει προηγουμένως συμβουλευτεί τα νοσοκομεία και τις κλινικές. Έτσι, ορισμένα από τα εμπορεύματα που παραδόθηκαν δεν ήταν κατάλληλα για να καλύψουν τις τοπικές ανάγκες (51). Εξάλλου, οι διαφωνίες στους κόλπους του υπουργείου οδήγησαν στην παρατεταμένη εναπόθεση των εξοπλισμών σε αποθήκες στο Σεράγεβο. Στα τέλη του Μαρτίου 1997, εξοπλισμοί αξίας περίπου 2,5 εκατ. ECU παρέμεναν ακόμη στις αποθήκες του Σεράγεβο, παρόλο που η διανομή τους είχε ξεκινήσει το Δεκέμβριο του 1996. Το υπουργείο δεν ήταν σε θέση να προσκομίσει στην Επιτροπή τον πλήρη κατάλογο των διανομών. Όπως και για τον τομέα της εκπαίδευσης, λαμβανομένης υπόψη της εμπειρίας που απέκτησε η ECHO στον τομέα της υγείας κατά τη διάρκεια του πολέμου, ο συντονισμός μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής θα ήταν χρήσιμος, ιδίως για τη διοχέτευση του υλικού προς τις υγειονομικές εγκαταστάσεις που είχε αποκαταστήσει η ECHO.

4.25. Στο πλαίσιο ενός σχεδίου (2 εκατ. ECU), χρηματοδοτούμενου από τα υπολειμματικά κεφάλαια του ΠΒΕ, η Επιτροπή έπρεπε να εξοπλίσει ένα εργαστήριο για τον ποιοτικό έλεγχο των φαρμάκων. Καθώς το υπουργείο χρησιμοποιούσε υπεκφυγές σχετικά με την τοποθεσία του εργαστηρίου (σε κροατική ή σε μουσουλμανική ζώνη), χρειάστηκε ένα έτος για να ληφθεί η απόφαση εγκατάστασης.4.26. Η βοήθεια της ECHO είχε σημαντική επίδραση, διαμέσου ενός ευρείας κλίμακας προγράμματος αποκατάστασης 70 περίπου τοπικών ιατρικών κέντρων. Παρόλα αυτά, η κατάσταση του συστήματος υγείας συνεχίζει να είναι επισφαλής και η μεταρρύθμισή του είναι απαραίτητη. Στην πραγματικότητα, το κύριο μέρος των δαπανών του εξακολουθεί να καλύπτεται από την ανθρωπιστική βοήθεια, τομέας στον οποίο η ECHO παραμένει ο σημαντικότερος χορηγός βοήθειας. Ο σωστός συντονισμός των υπηρεσιών της Επιτροπής θα είχε επιτρέψει στη ΓΔ ΙΑ να αναλάβει δράσεις τεχνικής βοήθειας, προκειμένου να συμβάλει στη μεταρρύθμιση του τομέα υγείας.

Ενέργεια (ηλεκτρισμός και φωταέριο)

4.27. Το ήμισυ των ικανών για παραγωγή ηλεκτρικού ρεύματος εγκαταστάσεων και το 60 % των γραμμών μετάδοσης υπέστησαν βλάβες κατά τη διάρκεια του πολέμου, ενώ καταστράφηκε μεγάλο μέρος του δικτύου διανομής. Επίσης, υπέστησαν φθορές οι αγωγοί αερίου και στο Σεράγεβο πραγματοποιήθηκαν 54 000 αυθαίρετες και επικίνδυνες συνδέσεις φωταερίου. Το 1996-1997, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές της Επιτροπής αντιπροσώπευαν αντιστοίχως το 22 και 13 % του συνόλου των ενισχύσεων των χρηματοδοτών.

4.28. Ο τομέας της ενέργειας αποτελεί το πιο σημαντικό τμήμα του ΠΒΕ, αλλά η αποδοτικότητά του μειώθηκε αισθητά, διότι η Επιτροπή αρκέστηκε στην παροχή εξοπλισμών και ανταλλακτικών χωρίς να εξακριβώσει αν όντως τοποθετήθηκαν. Κατά τη διάρκεια των επιτόπου επισκέψεων επισημάνθηκαν διάφορες ανεπάρκειες:

α) καθώς οι τοπικές εταιρείες ηλεκτρισμού δεν διέθεταν τους απαραίτητους πόρους, ορισμένοι εξοπλισμοί δεν χρησιμοποιήθηκαν. Έτσι, διατέθηκαν 0,9 εκατ. ECU για την αποκατάσταση μετασχηματιστών και γραμμών υψηλής τάσης, με σκοπό την εξυπηρέτηση 10 000 άτομων στην περιοχή της Turbe στην κεντρική Βοσνία, οι εξοπλισμοί όμως δεν εγκαταστάθηκαν, ενώ η παροχή ηλεκτρικού ρεύματος στους κατοίκους μόλις που επαρκούσε για το φωτισμό 7

β) οι προμήθειες εξοπλισμού είχαν σπανίως ενταχθεί σε σχέδια αποκατάστασης των δικτύων και οι παραδόσεις συχνά πραγματοποιήθηκαν καθυστερημένα ή χωρίς να έχουν ενημερωθεί οι δικαιούχες αρχές. Έτσι, η κύρια σύμβαση που συνήφθη υπέρ του τομέα του ηλεκτρισμού (4,9 εκατ. ECU), η οποία υπογράφηκε το Σεπτέμβριο του 1996, προέβλεπε ότι οι παραδόσεις θα έληγαν το Δεκέμβριο του 1996 [βλέπε σημείο η)]. Κατά το χρόνο αυτό, είχε παραδοθεί μόνο το 20 % των προμηθειών. Η παράδοσή τους ολοκληρώθηκε μόλις τον Ιούνιο του 1997. Στο τομέα του φωταερίου, οι καθυστερήσεις στην προμήθευση των σωλήνων (0,265 εκατ. ECU) για την αποκατάσταση του δικτύου του Σεράγεβο οδήγησαν στην εγκατάσταση αγωγών που προέρχονταν από άλλες πηγές 7

γ) η Επιτροπή εναπόθεσε στη μέριμνα της κεντρικής εταιρείας ηλεκτρισμού τον προσδιορισμό των προδιαγραφών των εξοπλισμών που έπρεπε να παρασχεθούν στα τοπικά υποκαταστήματά της. Ωστόσο, εφόσον δεν είχε προηγηθεί σωστή συνεννόηση με τα υποκαταστήματα, παρόλο που αυτά ήταν αρμόδια για τις επισκευές, ορισμένα έλαβαν τελικά μόνο ένα μέρος των εξοπλισμών που είχαν ανάγκη 7

δ) παρόλο που συνήψε σύμβαση με ένα σύμβουλο (βλέπε σημείο 3.52), η Επιτροπή δεν διενέργησε συστηματική παρακολούθηση των εξοπλισμών που παραδόθηκαν και δεν διέθετε, τον Απρίλιο του 1997, καμία κατάσταση απογραφής των εξοπλισμών που όντως εγκαταστάθηκαν.

4.29. Στον τομέα της ενέργειας, τα αποτελέσματα του ΠΒΕ παραμένουν δυσανάλογα:

α) το ΠΒΕ συνέβαλε στην αποκατάσταση ενός ελάχιστου επιπέδου παραγωγής ηλεκτρικού ρεύματος για το μουσουλμανικό θύλακο του Gorazde. Παραδόθηκαν έξι μετασχηματιστές αλλά, τον Απρίλιο του 1997, χρειάζονταν ακόμη άλλοι 40 για να ικανοποιηθούν οι τρέχουσες ανάγκες 7

β) παραδόθηκαν εξοπλισμοί και ανταλλακτικά για την επισκευή των γεννητριών στους δύο σημαντικότερους θερμοηλεκτρικούς σταθμούς της Ομοσπονδίας στις πόλεις Kakanj και Τούζλα (2,2 εκατ. ECU). Η συμβολή του ΠΒΕ ανερχόταν στο 12 % περίπου της συνολικής χρηματοδότησης. Ωστόσο, στην περίπτωση της Τούζλα, το μέγεθος και η παλαιότητα του σταθμού θέτουν το ερώτημα της οικονομικής αιτιολόγησης των επενδύσεων, και για το λόγο αυτό η Παγκόσμια Τράπεζα αρνήθηκε να συμμετάσχει στο σχέδιο 7

γ) το 1996, το ΠΒΕ συνέβαλε κατά 25 % περίπου στις χρηματοδότησεις του συνόλου των χορηγών βοήθειας για τα ανθρακωρυχεία που τροφοδοτούν τους σταθμούς παραγωγής ηλεκτρικού ρεύματος, συντελώντας κατ' αυτό τον τρόπο στην ανάκαμψη της παραγωγής. Έτσι, κατά την περίοδο Δεκεμβρίου 1996 - Μαρτίου 1997, η παραγωγή λιγνίτη της εταιρείας ορυχείων της Τούζλα αυξήθηκε από 133 000 τόνους σε 193 000 τόνους το μήνα (ήτοι αύξηση κατά 45 %) 7

δ) χορηγήθηκε βοήθεια για την αποκατάσταση του δικτύου διανομής φωταερίου σε 4 000 νοικοκυριά στη συνοικία Novi Grad στο Σεράγεβο. Το σχέδιο αυτό περιλάμβανε την προμήθεια μετρητών, οι οποίοι είναι απαραίτητοι για να καθίσταται δυνατή η τιμολόγηση της κατανάλωσης και η οικονομική βιωσιμότητα του διανομέα. Ωστόσο, το σχέδιο διέθεσε επίσης δωρεάν 4 000 κουζίνες και 4 000 θερμαντικά σώματα (0,9 εκατ. ECU), ενώ η Παγκόσμια Τράπεζα είχε υπολογίσει ότι τα περισσότερα νοικοκυριά θα μπορούσαν να τα αποκτήσουν με δικά τους μέσα.

4.30. Εκτός του πλαισίου του ΠΒΕ και εξαιρουμένων των παρεμβάσεων της ECHO, τα αποτελέσματα των ενισχύσεων της Επιτροπής εξακολουθούν να είναι περιορισμένα στον τομέα της ενέργειας. Παρόλο που το Δεκέμβριο του 1996 είχαν αναληφθεί υποχρεώσεις για 13,5 εκατ. ECU (κονδύλιο Β7-541) στον τομέα του ηλεκτρισμού, η διαδικασία πρόσκλησης υποβολής προσφορών άρχισε μόλις τον Νοέμβριο του 1997, λόγω του μεγέθους του σχεδίου, της βραδύτητας της Επιτροπής και των δυσχερειών που παρουσίαζε η συναλλαγή με τρεις διαφορετικές εταιρείες διανομής (52). Τα 7 εκατ. ECU, που προστέθηκαν στο ίδιο σχέδιο από τα επαναχορηγηθέντα κεφάλαια του ΠΒΕ τον Νοέμβριο του 1996, δεν είχαν κινητοποιηθεί επίσης. Έτσι, στα τέλη του 1997, δεν είχε αρχίσει να εκτελείται κανένα τμήμα του προγράμματος του 1997.4.31. Όσον αφορά το πρόγραμμα των 13,5 εκατ. ECU, η απόφαση της Επιτροπής να χορηγήσει 4,5 εκατ. ECU σε καθεμία από τις τρεις «Elektropriverda» δεν ανταποκρίνεται στις διατάξεις του παραρτήματος 9 των συμφωνιών του Ντέιτον. Στην πραγματικότητα, αυτές είχαν προβλέψει την επανένωση των δημόσιων επιχειρήσεων διανομής, οι οποίες, όσον αφορά τους τομείς του ηλεκτρισμού, του ύδατος, των μεταφορών και των επικοινωνιών, είχαν διασπαστεί ανάμεσα στις τρεις εθνοτικές ομάδες. Λόγω της αντίθεσης των τοπικών αρχών, η κοινότητα των χορηγών βοήθειας δεν μπόρεσε να θέσει σε εφαρμογή το παράρτημα αυτό παρά μόνο βαθμιαία. Για το πρόγραμμα αυτό, ενώ οι χορηγοί βοήθειας είχαν αποφασίσει, τον Νοέμβριο του 1996, να πραγματοποιήσουν στρατηγική μελέτη του τομέα, η μελέτη άρχισε μόλις τον Οκτώβριο του 1997. Η μελέτη αυτή είναι ιδιαίτερα σημαντική για την ανασυγκρότηση, γιατί πρέπει να σχηματιστεί σαφής εικόνα για τις αλλαγές που επήλθαν κατά την μεταπολεμική περίοδο στη διαμόρφωση της ζήτησης, πριν να αναληφθούν νέες επενδύσεις.

Μεταφορές

Γενικά στοιχεία

4.32. Τον Ιανουάριο του 1996, το 28 % του κύριου οδικού δικτύου απαιτούσε άμεση αποκατάσταση. Καμία από τις δέκα γέφυρες μεταξύ της Βοσνίας και της Κροατίας δεν ήταν κατάλληλη για να χρησιμοποιείται, 70 δε άλλες σημαντικές γέφυρες στο εσωτερικό της χώρας είχαν υποστεί σοβαρές ζημίες ή είχαν καταστραφεί. Τα δημόσια μέσα μεταφοράς λειτουργούσαν μετά δυσκολίας και στο αεροδρόμιο του Σεράγεβο δεν εκτελούνταν πτήσεις της πολιτικής αεροπορίας, λόγω της κατάστασης των διαδρόμων προσγείωσης και απογείωσης, των κτιριακών εγκαταστάσεων και του πύργου ελέγχου. Το 1996-1997, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές της Επιτροπής αντιπροσώπευαν αντιστοίχως το 26 και το 15 % των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών του συνόλου των χορηγών βοήθειας.

4.33. Ο τομέας των μεταφορών αποτελεί το δεύτερο πόλο, ο οποίος είναι αποδέκτης των πιστώσεων ανασυγκρότησης της Επιτροπής. Στον τομέα αυτό, οι ανάγκες είναι μεγάλες και μπορούν να απορροφήσουν σημαντικό όγκο πιστώσεων. Δεν κατέστη δυνατό να εκτιμηθεί η έμμεση επίδραση των εν λόγω παρεμβάσεων στις προθέσεις των προσφύγων για επιστροφή.

Αστικά μέσα μεταφοράς

4.34. Η προμήθεια λεωφορείων και η αποκατάσταση των γραμμών του τραμ στο Σεράγεβο αποτέλεσαν τα πιο εμφανή συστατικά στοιχεία του ΠΒΕ. Στο τέλος του πολέμου, στο Σεράγεβο, από τα 300 λεωφορεία που κυκλοφορούσαν το 1991 απέμεναν μόνο 20 που ήταν κατάλληλα για να κυκλοφορούν. Η προμήθεια 33 λεωφορείων στο πλαίσιο του ΠΒΕ επέτρεψε την επαναλειτουργία, με μειωμένο ρυθμό, του 75 % του δικτύου. Ωστόσο, τον Απρίλιο του 1997, η εταιρεία δημόσιων μέσων μεταφοράς του Σεράγεβο έπασχε ακόμη από έλλειψη των πόρων που θα εξασφάλιζαν τη λειτουργία της.

Γέφυρες

4.35. Η γέφυρα του Bosanski Samac, στον ποταμό Sava που χωρίζει την Κροατία από τη Βοσνία, έπρεπε να αποκατασταθεί στο πλαίσιο του προγράμματος ανασυγκρότησης του 1996 (10 εκατ. ECU). Για τη Βοσνία, πρόκειται για σχέδιο προτεραιότητας, επειδή η εν λόγω γέφυρα αποτελεί ζωτικό στοιχείο σύνδεσης μεταξύ της Βουδαπέστης και της Αδριατικής θάλασσας, μέσω της Κροατίας και του Σεράγεβο. Η αποφάση χρηματοδότησης είχε ληφθεί το Δεκέμβριο του 1996 και οι εργασίες επρόκειτο να διαρκέσουν 18 μήνες. Στα τέλη του 1997, τα έργα αποκατάστασης δεν είχαν ξεκινήσει. Στην πραγματικότητα, οι ενέργειες για την άρση ναρκοπεδίων στη ζώνη αυτή ξεκίνησαν μόλις τον Αύγουστο του 1997 και, καθώς είχε προκύψει διαφωνία σχετικά με την επιλογή της εταιρείας που θα σχεδίαζε τη νέα γέφυρα, η σύμβαση υπογράφηκε μόλις τον Αύγουστο του 1997. Λόγω καθυστερήσεων, η ημερομηνία περάτωσης του σχεδίου μεταφέρθηκε 18 μήνες αργότερα (στα τέλη του 1999). Σύμφωνα με έκθεση συμβούλων του Δεκεμβρίου 1997, το κόστος του σχεδίου πρέπει να αυξηθεί από 10 σε 11,5 εκατ. ECU, λόγω της διάβρωσης που υπέστησαν τα θεμέλια της γέφυρας από την εποχή που καταστράφηκε. Μια νέα καθυστέρηση στη λήψη απόφασης εκ μέρους της Επιτροπής θα αναστείλει ενδεχομένως για μετά το έτος 2000 τη λειτουργία αυτού του ιδιαιτέρως σημαντικού άξονα.

Οδικό δίκτυο

4.36. Το βασικό σχέδιο (3 εκατ. ECU) του σκέλους που αφορά το οδικό δίκτυο του προγράμματος ανασυγκρότησης του 1996, αποσκοπεί στην αποκατάσταση 23 χλμ. του βορείου διαδρόμου που συνδέει το ανατολικό με το δυτικό τμήμα της Σερβικής Δημοκρατίας. Το έργο αυτό θεωρείται από τις σερβικές αρχές ότι έχει προτεραιότητα γιατί καθιστά δυνατή την παράκαμψη της Ομοσπονδίας. Παρά την απόφαση που ελήφθη τον Νοέμβριο του 1996, η διαδικασία πρόσκλησης υποβολής προσφορών για τα έργα άρχισε μόλις τον Νοέμβριο του 1997.

4.37. Το πρόγραμμα οδικών έργων του 1997 (5,45 εκατ. ECU) περιείχε δύο ακόμα σχέδια που αφορούσαν τη Σερβική Δημοκρατία. Πρώτον, ένα σχέδιο ύψους 1,35 εκατ. ECU για την αποκατάσταση της εθνικής οδού μεταξύ του Pale και της Lukavica (53), έδρα της σερβικής αντιπροσωπείας στην τριανδρία της προεδρίας του κράτους της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης. Κατόπιν, ένα σχέδιο ύψους 1,35 εκατ. ECU για την αποκατάσταση μιας άλλης εθνικής οδού στα ανατολικά της Σερβικής Δημοκρατίας (από την Ustipraca έως τη Foca) που θα επέτρεπε την παράκαμψη της κυρίας οδού, η οποία διασχίζει το μουσουλμανικό θύλακο του Gorazde. Στα τέλη του 1997, η Επιτροπή εξέταζε το μέλλον των δύο αυτών σχεδίων, των οποίων η εκτέλεση είχε ανασταλεί.

4.38. Στο πλαίσιο του ΠΒΕ, 18 μονάδες στο σύνολο της χώρας εφοδιάστηκαν με εξοπλισμό οδικής συντήρησης. Ωστόσο, οι προμήθειες αυτές εξοπλισμού επέφεραν μόνο περιορισμένα αποτελέσματα, από τη μία πλευρά επειδή το Υπουργείο Μεταφορών δεν είχε προσδιορίσει σωστά τις τεχνικές προδιαγραφές των εξοπλισμών, και από την άλλη λόγω του πολύ περιορισμένου προϋπολογισμού λειτουργίας που διαθέτουν οι μονάδες συντήρησης. Έτσι, για παράδειγμα, οι δυνατότητες των μηχανημάτων ασφαλτόστρωσης (πέντε μηχανήματα αξίας 347 170 ECU) και των οδοστρωτήρων (πέντε οδοστρωτήρες αξίας 332 665 ECU) δεν ανταποκρίνονταν επαρκώς στον όγκο των επισκευαστικών εργασίων που έπρεπε να αναληφθούν. Επιπλέον, ένα κινητό οδικό εργαστήριο που παραδόθηκε στη Σερβική Δημοκρατία (107 459 ECU) δεν είχε χρησιμοποιηθεί μέχρι τον Απρίλιο του 1997, επειδή ο δικαιούχος δεν διέθετε ούτε τα απαραίτητα μέσα μεταφοράς ούτε την απαραίτητη τεχνογνωσία.

Πολιτική αεροπορία

4.39. Στον τομέα της πολιτικής αεροπορίας, η Επιτροπή συμμετείχε στην αποκατάσταση των κτιριακών εγκαταστάσεων για τους επιβάτες του αεροδρομίου στο Σεράγεβο (6,8 εκατ. ECU), που αποτελεί ένα από τα στοιχεία ενός σχεδίου αποκατάστασης ολόκληρου του αεροδρομίου, στο οποίο συμμετέχουν οι περισσότεροι από τους χορηγούς βοήθειας των δυτικών χωρών από τα μέσα του 1996 και μετά.

4.40. Παρά το γεγονός ότι η IMG υπέβαλε εκτίμηση του κόστους τον Νοέμβριο του 1996, οι πρώτες επείγουσες εργασίες άρχισαν μόλις τον Οκτώβριο του 1997. Λόγω του χειμώνα, το σημαντικότερο μέρος των εργασιών δεν μπόρεσε να ξεκινήσει πριν από τον Απρίλιο του 1998. Για το σχέδιο αυτό, ο ανεπαρκής συντονισμός μεταξύ των χορηγών βοήθειας δεν κατέστησε δυνατό το σχεδιασμό της αποκατάστασης του αεροδρομίου ως ενιαίας ενέργειας, ενταγμένης στο πλαίσιο συγχρηματοδότησης.

Διαχείριση των υδάτων και των οικιακών απορριμμάτων

4.41. Στα τέλη του 1995, είχε υπολογιστεί ότι το 60 % των δικτύων υδροδότησης έπασχε από διαρροές αρκετά σοβαρές ώστε να παρεμποδίζουν την κανονική διανομή. Τα συστήματα καθαρισμού των υδάτων είχαν υποστεί μεγάλες φθορές και δεν πραγματοποιούνταν πλέον η αποκομιδή των απορριμμάτων. Το 1996-1997, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές της Επιτροπής στον τομέα αυτό αντιπροσώπευαν αντιστοίχως το 23 και το 13 % των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών του συνόλου των χορηγών βοήθειας.

4.42. Το ΠΒΕ επέφερε ελάχιστα αποτελέσματα στον τομέα της υδροδότησης. Το πρόγραμμα προμήθευσε, ωστόσο, εξοπλισμό και υλικά στους 62 από τους 69 δήμους της Ομοσπονδίας, αλλά η Επιτροπή δεν μπόρεσε να παρέμβει στα σχέδια διανομής και να εγγυηθεί ότι οι παραδόσεις πραγματοποιήθηκαν όπως είχε προβλεφθεί. Στην πραγματικότητα, η διανομή των προμηθειών πραγματοποιήθηκε εν μέρει βάσει πολιτικών διαιτησιών, καθώς ορισμένοι από τους κύριους δικαιούχους βρίσκονταν στην κροατική ζώνη, εκεί όπου οι ανάγκες ήταν λιγότερο επιτακτικές. Εξάλλου, οι εξοπλισμοί που παρασχέθηκαν δεν ανταποκρίνονταν πάντα στις τοπικές ανάγκες, γιατί το τεχνολογικό τους επίπεδο ήταν συχνά πολύ πιο προηγμένο από το επίπεδο της τεχνολογίας του υλικού που εχρησιμοποιείτο πριν από τον πόλεμο. Έτσι, οι χορηγοί βοήθειας προμήθευσαν σύγχρονα μηχανήματα ανίχνευσης διαρροών, των οποίων ο αριθμός ξεπερνούσε κατά πολύ τις ανάγκες της Βοσνίας, με αποτέλεσμα πολλά από αυτά να παραμένουν αχρησιμοποίητα. Τέλος, οι πόροι των τοπικών εταιρειών υδροδότησης συχνά δεν επαρκούσαν για την εγκατάσταση ή τη χρησιμοποίηση των εξοπλισμών που είχαν λάβει και ήταν απαραίτητη η αναδιάρθρωσή τους για τη σωστή διεξαγωγή των προγραμμάτων αποκατάστασης και συντήρησης.

4.43. Εκτός του πλαισίου του ΠΒΕ και εξαιρουμένης της βοήθειας ανθρωπιστικής φύσεως (6 εκατ. ECU), οι ενισχύσεις της ΕΕ για την ανασυγκρότηση (20,6 εκατ. ECU) βελτίωσαν ελάχιστα την υδροδότηση, διότι δόθηκε προτεραιότητα στο σχεδιασμό και την προετοιμασία των προσκλήσεων υποβολής προσφορών για σχέδια, των οποίων η εμβέλεια υπερέβαινε το πλαίσιο των αποκαταστάσεων έκτακτης ανάγκης. Κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής, σε ορισμένες περιοχές, όπως στο Σεράγεβο, η σταδιακή φθορά του δικτύου διανομής συνεχίστηκε και το ποσοστό των απωλειών ανήλθε μερικές φορές σε 70 %. Ωστόσο, είχε ήδη αρχίσει να τίθεται μια γερή βάση για τις παρεμβάσεις που έπρεπε να γίνουν το 1998.

4.44. Στον τομέα της διαχείρισης των απορριμμάτων, ούτε η Επιτροπή ούτε οι άλλοι χορηγοί βοήθειας ανέλαβαν δράσεις ιδιαίτερης σπουδαιότητας και σοβαροί κίνδυνοι απειλούν τη δημόσια υγεία. Ένας χώρος υγειονομικής ταφής απορριμμάτων, χρηματοδοτούμενος από την ECHO στο καντόνι της Una-Sana (0,7 εκατ. ECU), άρχισε να κατασκευάζεται χωρίς να έχουν προηγηθεί διαβουλεύσεις με τις τοπικές αρχές 7 καθώς δε δεν ήταν σωστά διαμορφωμένος, δεν χρησιμοποιήθηκε. Λόγω αυτών των συμβάσεων ανάληψης ενεργειών, που δεν είναι επαρκώς προσαρμοσμένες στα σχέδια αποκατάστασης, η ECHO αντιμετωπίζει δυσκολίες στο να απαιτήσει από τους ΜΚΟ να λάβουν τα διορθωτικά μέτρα που επιβάλλουν οι περιστάσεις. Για το Σεράγεβο, μια αξιολόγηση των αναγκών χρηματοδοτήθηκε κατά τη διάρκεια του πρώτου τριμήνου του 1997. Έπρεπε να επακολουθήσει η προμήθεια εξοπλισμών το Δεκέμβριο του 1997.

Τηλεπικοινωνίες

4.45. Μια μελέτη που διεξήγαγε το 1996 η ΕΤΑΑ εκτίμησε ότι η συνολική αξία των καταστροφών που προκάλεσε ο πόλεμος στον τομέα των τηλεπικοινωνιών ανερχόταν σε 176 εκατ. ECU (54). Στον εν λόγω τομέα, οι χορηγοί βοήθειας δεν σημείωσαν καμία πρόοδο το 1996, λόγω των αντικρουόμενων συμφερόντων των δύο ενοτήτων. Το 1996-1997, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές της Επιτροπής αντιπροσώπευαν αντιστοίχως το 33 και το 16 % της διεθνούς βοήθειας. Ωστόσο, οι πραγματικές αναλήψεις υποχρεώσεων των χορηγών βοήθειας ανήλθαν μόνο στο 17 % (30 εκατ. ECU) των προβλέψεων που είχαν γίνει για την εν λόγω περίοδο.

4.46. Το Σεπτέμβριο του 1997, σημειώθηκε ωστόσο σημαντική πρόοδος με την αποκατάσταση των τηλεφωνικών συνδέσεων μεταξύ των οντοτήτων (αλλά με πολύ περιορισμένη δυναμικότητα 30 γραμμών, οι οποίες είχαν κορεσθεί στα τέλη του 1997), χάρη στην κινητοποίηση 4,7 εκατ. ECU από τις πιστώσεις του 1996. Ο στόχος αύξησης των συνδέσεων μεταξύ των ενοτήτων, έτσι ώστε να φθάσουν τις 90 γραμμές, δεν μπόρεσε να επιτευχθεί πριν από τα τέλη του 1997, λόγω των προβλημάτων ασφάλειας στη Σερβική Δημοκρατία.

4.47. Οι ενισχύσεις που είχαν χορηγηθεί στην Ομοσπονδία (4 εκατ. ECU) βάσει του προϋπολογισμού του 1996 για την αποκατάσταση του τηλεφωνικού δικτύου στις ζώνες επιστροφής των προσφύγων, δεν είχαν ακόμη κινητοποιηθεί στα τέλη του 1997. Η Ομοσπονδία προέβαλε αντιδράσεις γιατί δεν ήταν ικανοποιημένη από τον τρόπο με τον οποίο είχαν αποκατασταθεί οι συνδέσεις μεταξύ των δύο ενοτήτων.

4.48. Οι πρόοδοι που σημειώθηκαν στην αποκατάσταση των τηλεφωνικών συνδέσεων μεταξύ των ενοτήτων είναι εν μέρει αποτέλεσμα της πολύ ισχυρής πολιτικής πίεσης που άσκησε η Επιτροπή και, εν συνεχεία, οι άλλοι χορηγοί βοήθειας. Η πίεση αυτή, που έρχεται σε αντίθεση με τη στάση που υιοθετήθηκε σε άλλους τομείς, κατέστησε δυνατό να καταλήξουν οι τρεις υπηρεσίες τηλεπικοινωνιών στην υπογραφή «Μνημονίου βασικής συμφωνίας», το οποίο πρέπει να αποτελεί πρόδρομο ενιαίου νόμου σχετικά με τις τηλεπικοινωνίες. Εξάλλου, οι τρεις εταιρείες συμμετέχουν σε κοινό πρόγραμμα κατάρτισης, χρηματοδοτούμενο από την Επιτροπή (0,7 εκατ. ECU), το οποίο ξεκίνησε το Σεπτέμβριο του 1997.

Γεωργία

4.49. Προπολεμικώς, το 40 % του πληθυσμού της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης ήταν πλήρως ή εν μέρει εξαρτημένο από τη γεωργία. Η σύρραξη κατέστρεψε το 80 % περίπου των μηχανικών εξοπλισμών και το 70 % του ζωικού κεφαλαίου (55). Στον τομέα αυτό, η συνεισφορά των χρηματοδοτών (συμπεριλαμβανομένης της Επιτροπής) παρέμεινε ωστόσο πενιχρή (56) και η γεωργία δεν συμπεριλήφθηκε στα ολοκληρωμένα προγράμματα. Έτσι, κατά την περίοδο 1996-1997, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές της Επιτροπής ανήλθαν αντιστοίχως στο 24 και το 20 % των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών του συνόλου των χορηγών βοήθειας.

4.50. Σύμφωνα με τις εκθέσεις του γραφείου εποπτείας που διόρισε η Επιτροπή, στο πλαίσιο του ΠΒΕ παραδόθηκαν:

α) 1 300 καλλιεργητικές μηχανές (57) στις τρεις περιοχές της Ομοσπονδίας (4,6 εκατ. ECU) 7

β) λιπάσματα και ζιζανιοκτόνα για τις δύο ενότητες (2,1 εκατ. ECU) 7

γ) εξοπλισμοί για το γαλακτοκομικό τομέα της Ομοσπονδίας (0,4 εκατ. ECU).

4.51. Οι διανομές πραγματοποιήθηκαν με μεγάλη καθυστέρηση και δεν ήταν δυνατό να επιφέρουν αποτελέσματα το 1996. Στη συνέχεια, σημαντικό μέρος των προϊόντων αποδείχθηκε ακατάλληλο για τις τοπικές συνθήκες, γεγονός που μείωσε τη χρησιμότητά τους. Έτσι, ο μικρός τύπος των καλλιεργητικών μηχανών (5-7 kW) δεν ήταν αρκετά ισχυρός για τα ορεινά εδάφη των δύο από τις τρεις περιφέρειες: Gorazde και Μοστάρ. Από την άλλη πλευρά, η χωρητικότητα των περισσότερων ψυκτικών συσκευών γάλακτος υπερέβαινε κατά πολύ τις δυνατότητες παραγωγής των γεωργικών εκμεταλλεύσεων της περιοχής. Τέλος, στη βασική δικαιούχο περιφέρεια (Τούζλα), πωλήθηκαν λιπάσματα και ζιζανιοκτόνα που έπρεπε να διαμενηθούν δωρεάν στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις, και το προϊόν των πωλήσεων δεν αποτέλεσε αντικείμενο κανενός ελέγχου.

4.52. Εκτός από το ΠΒΕ, η βασική ενίσχυση της ΕΕ αφορούσε ένα πρόγραμμα εισαγωγών ύψους 3 εκατ. ECU που συνοδευόταν από ένα πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας υπέρ των περιφερειών της Una Sana (Ομοσπονδία) και της Banja Luka (Σερβική Δημοκρατία). Παρόλο που η πρόταση σχεδίου υποβλήθηκε τον Νοέμβριο του 1996, οι συζητήσεις με τον ενδιαφερόμενο ΜΚΟ ολοκληρώθηκαν μόλις το Μάιο του 1997 και οι εξοπλισμοί, κυρίως 60 ελκυστήρες και ρυμουλκά, παραδόθηκαν στην περίοδο από μέσα Σεπτεμβρίου έως μέσα Οκτωβρίου 1997. Έτσι, το υλικό έφθασε πολύ αργά για τη γεωργική περίοδο 1996/1997. Ωστόσο, η τεχνική βοήθεια συγκρότησε ενώσεις για τη χρησιμοποίηση του γεωργικού υλικού, οι οποίες συγκέντρωναν 440 τοπικούς γεωργούς, προκειμένου να καταστήσει δυνατή, το 1998, την ενοικίαση των ελκυστήρων και των εξαρτημάτων τους στους γεωργούς.

4.53. Κατά τη διάρκεια του δευτέρου εξαμήνου του 1997, οι ενέργειες ενισχύθηκαν και η Επιτροπή οργάνωσε την εισαγωγή 560 βοοειδών στις δύο περιφέρειες. Οι πρώτες παραδόσεις πραγματοποιήθηκαν στα τέλη του Σεπτεμβρίου 1997. Το Δεκέμβριο του 1997, παραδόθηκαν 5 000 πρόβατα στην κεντρική Βοσνία (600 000 ECU).

Ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα και οικονομική ανάκαμψη

4.54. Παρά το ποσοστό ανεργίας που ανερχόταν σε 60 % περίπου, το οποίο όμως μετριαζόταν από την παραοικονομία (58), και παρά την ανάγκη μετάβασης της οικονομίας της χώρας από το σοσιαλιστικό σύστημα σε ένα σύστημα οικονομίας της αγοράς, η Επιτροπή παρενέβη ελάχιστα στον τομέα αυτό και δεν καθόρισε κατευθυντήριο σχέδιο για τις μελλοντικές της παρεμβάσεις. Το 1996-1997, οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές της Επιτροπής αντιπροσώπευαν αντιστοίχως το 13 και το 7 % των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών του συνόλου της διεθνούς βοήθειας.4.55. Στα τέλη του 1997, οι δύο σημαντικότερες ενέργειες της Επιτροπής, δηλαδή, ένα πρόγραμμα οικονομικής ανάκαμψης (16,5 εκατ. ECU) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Εγγυήσεων για τις επενδύσεις στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη (10,5 εκατ. ECU), μόλις είχαν ξεκινήσει. Στα τέλη του 1997, το ταμείο δεν είχε ακόμη χορηγήσει καμία εγγύηση. Όσον αφορά τις εγγυήσεις, η δημοσιονομική τεχνική επιτρέπει τη θέση σε εφαρμογή συστημάτων κάλυψης χωρίς άμεση κινητοποίηση πιστώσεων. Στην προκειμένη περίπτωση, η Επιτροπή θα μπορούσε να είχε προορίσει τα 10,5 εκατ. ECU για συγκεκριμένα σχέδια, χωρίς ωστόσο να αρνηθεί τη συμμετοχή της στο ταμείο εγγυήσεων.4.56. Ένα άλλο σχέδιο αναλήφθηκε υπέρ του Zica Wire Drawing Factory στο Σεράγεβο, το οποίο έλαβε επιδότηση επένδυσης ύψους 1 εκατ. ECU. Η επιχείρηση αυτή κατασκευάζει καλώδια για την κατασκευαστική βιομηχανία. Πρόκειται για τη μόνη παρέμβαση της Επιτροπής υπέρ μιας σημαντικής βιομηχανικής επιχείρησης. Αυτή η ενέργεια, με την οποία η Επιτροπή προετίθετο να ενισχύσει τη δημιουργία θέσεων εργασίας, παρέμεινε μεμονωμένη.

Στήριξη της δημόσιας διοίκησης

4.57. Στον τομέα της δημόσιας διοίκησης, είναι δύσκολο για τους χορηγούς βοήθειας να προβαίνουν στις επιλογές τους, λόγω των πολυάριθμων νέων θεσμικών οργάνων που δημιουργήθηκαν σε επίπεδο κράτους, ενοτήτων και καντονιών και της ανεπαρκούς, σε μεγάλο βαθμό, κατάρτισης των παλαιών όσο και των νέων υπαλλήλων. Παρόλο που η βοήθεια στον εν λόγω τομέα μπορεί να καταστήσει τους εκπροσώπους των τοπικών αρχών ικανότερους ώστε να μπορούν να συμμετέχουν στην εφαρμογή του προγράμματος ανασυγκρότησης, η Επιτροπή διέθεσε για το σκέλος αυτό ένα σχετικά χαμηλό ποσό, το οποίο επικεντρωνόταν στα θεσμικά όργανα σε επίπεδο κράτους μάλλον, παρά σε επίπεδο ενοτήτων και καντονιών.4.58. Βασική παρέμβαση της Επιτροπής αποτέλεσε η σύσταση μιας Υπηρεσίας Φορολογικής και Τελωνειακής Συνδρομής (CAFAO), η οποία εξαρτάται από τη ΓΔ ΧΧΙ (βλέπε σημείο 3.23). Η εν λόγω υπηρεσία άσκησε εμφανή επίδραση, μέσω της δημιουργίας της τελωνειακής υπηρεσίας της Ομοσπονδίας, η οποία άρχισε να λειτουργεί τον Απρίλιο του 1996, και, εν συνεχεία, μέσω της στήριξης που πρόσφερε σ' αυτήν. Οι τελωνειακοί δασμοί παρέχουν το 80 % περίπου των δημοσιονομικών πόρων της Ομοσπονδίας (59). Χωρίς την παρέμβαση της CAFAO, η λειτουργία της τελωνειακής υπηρεσίας θα ήταν σχεδόν αδύνατη, κυρίως λόγω των εθνοτικών αντιπαλοτήτων. Από τις αρχές του 1997, παρασχέθηκε επίσης βοήθεια στην τελωνειακή υπηρεσία της Σερβικής Δημοκρατίας. Στις δύο ενότητες, η CAFAO που διεξάγει έρευνα σχετικά με τις απάτες, διαβίβασε στον ανώτατο εκπρόσωπο φακέλους υπεξαιρέσεων που ανέρχονταν σε 53 εκατ. DM το 1997. Στις αρχές του 1998, οι υπεξαιρεθέντες φορολογικοί πόροι δεν είχαν ανακτηθεί. Επιπλέον, 1 150 τελωνειακοί υπάλληλοι των δύο ενοτήτων συμμετέχουν σε πρόγραμμα κατάρτισης.

4.59. Η CAFAO κατάρτισε έναν προσωρινό τελωνειακό νόμο που προβλέπει ενιαίο τελωνειακό έδαφος στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, αλλά ο νόμος αυτός δεν έχει ακόμα τεθεί σε εφαρμογή. Η Επιτροπή χρηματοδότησε επίσης την κατάρτιση νόμων που εγκρίθηκαν τον Ιούνιο του 1997 και που αφορούν το εξωτερικό εμπόριο και τις επενδύσεις. Εξάλλου, έχει προσφέρει θεσμική στήριξη στην προσφάτως δημιουργηθείσα κεντρική τράπεζα (1 εκατ. ECU), καθώς και στο γραφείο του Διαμεσολαβητή (0,75 εκατ. ECU) και στις στατιστικές υπηρεσίες (0,1 εκατ. ECU).

5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

5.1. Καθώς η πολιτική σταθερότητα στα Βαλκάνια αποτελεί ανησυχητικό ζήτημα για την Ευρωπαϊκή Ένωση, το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο έχουν τοποθετήσει την Επιτροπή μεταξύ των κορυφαίων χρηματοδοτών της διαδικασίας ανασυγκρότησης της πρώην Γιουγκοσλαβίας, αναθέτοντάς της την κινητοποίηση 1 000 εκατ. ECU για την περίοδο 1996-1999. Στο ποσό αυτό προστίθεται η βοήθεια ανθρωπιστικής φύσεως, που αποφασίζεται ετησίως από την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή, το ποσό της οποίας ανήλθε σε 315 εκατ. ECU από τις αρχές του 1996 μέχρι τα τέλη του 1997.

5.2. Από το Δεκέμβριο του 1995, όταν υπογράφηκαν οι ειρηνευτικές συμφωνίες, η Επιτροπή υπογράμμισε τη σημασία της ταχείας δράσης ανασυγκρότησης που θα είναι συντονισμένη με τις ενισχύσεις των άλλων χρηματοδοτών, προκειμένου να στηρίξει τη θέσπιση νέων θεσμών που θα ευνοούν τη συμφιλίωση μεταξύ των τριών εθνοτικών κοινοτήτων της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης (βλέπε υποσημείωση (15)). Συνέστησε λοιπόν την διάθεση επαρκών πόρων από κάθε χορηγό βοήθειας στους τομείς που ανταποκρίνονται περισσότερο στην εμπειρία και στις ικανότητες καθενός από αυτούς.

5.3. Παρόλο που στο πολιτικό επίπεδο οι ενισχύσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης αποφασίστηκαν σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα ως ανταπόκριση σε μια κατάσταση έκτακτης ανάγκης, η κινητοποίησή τους αυτή καθεαυτή προσκρούει σε σειρά εμποδίων τεχνικής και διοικητικής οργάνωσης, που οι περισσότεροι από τους άλλους χορηγούς βοήθειας αντιμετωπίζουν σε μικρότερο βαθμό. Έτσι, στα τέλη του 1997, ο ρυθμός κινητοποίησης των ενισχύσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης παραμένει βραδύς (βλέπε σημείο 3.30), το ζήτημα της επιστροφής των προσφύγων που φιλοξενούνται σε πολλά κράτη μέλη εξακολουθεί να τίθεται κατά τρόπο κάθε άλλο παρά ικανοποιητικό για τα κράτη αυτά (βλέπε σημείο 3.8) και, εκτός από σπάνιες εξαιρέσεις, οι παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης παραμένουν ελάχιστα εμφανείς (βλέπε σημείο 4.34). Εξάλλου, λόγω των διαδοχικών διακοπών που προγράμματος ενισχύσεων υπέρ της Σερβικής Δημοκρατίας, οι καθυστερήσεις εφαρμογής του προγράμματος ανασυγκρότησης είναι ιδιαίτερα έντονες στην εν λόγω ενότητα (βλέπε σημεία 1.3 και 4.1).

5.4. Παρά τις δηλώσεις πρόθεσης που δεν αφήνουν καμία αμφιβολία (βλέπε σημεία 3.1 και 3.3), η Επιτροπή δεν κατάφερε να επαναδιαθέσει επαρκές ανθρώπινο δυναμικό υπέρ της ανασυγκρότησης στην πρώην Γιουγκοσλαβία, τόσο στις κεντρικές υπηρεσίες της όσο και επιτόπου, στις περιοχές προς ανασυγκρότηση (βλέπε σημεία 3.13 και 3.14). Στον τομέα αυτό, επωφελήθηκε ελάχιστα από την εμπειρία που απέκτησε στο Μοστάρ και η οποία είχε καταδείξει, μερικούς μήνες πριν, τη σημασία της επιτόπου διάθεσης ενός εξειδικευμένου και επαρκούς σε αριθμό προσωπικού (60). Εξάλλου, η ΓΔ ΙΑ επωφελήθηκε ελάχιστα όχι μόνο από τις εμπειρίες της ECHO, με την οποία διατήρησε μια επιφυλακτική συνεργασία (βλέπε σημεία 3.8 και 3.11), αλλά και από τις εργασίες που διεξήγαγε η Διεθνής Ομάδα Διαχείρισης (IMG) από το 1993 στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη με την προοπτική της ανασυγκρότησης (βλέπε σημείο 3.34). Επίσης, ο επιτόπου συντονισμός με τον ανώτατο εκπρόσωπο (ΟΗΡ) παρέμεινε τόσο περιορισμένος ώστε, στην πράξη, η Ευρωπαϊκή Ένωση να μην μπορέσει να καταλάβει τη θέση που θα αντιστοιχούσε στον όγκο των κεφαλαίων τα οποία είχε αποφασίσει να κινητοποιήσει (βλέπε σημείο