ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ για το οικονομικό έτος 1997 (98/C 349/01)

Η έκθεση, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις των οργάνων στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου, διαβιβάστηκε στις αρμόδιες για την απαλλαγή αρχές και στα άλλα όργανα

Bernhard FRIEDMANN (πρόεδρος)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jψrgen MOHR

Καλλιόπη ΝΙΚΟΛΑΟΥ

Franηois COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-Franηois BERNICOT

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Σελίδα

Γενική εισαγωγή 5

ΕΚΘΕΣΗ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ ΠΟΥ ΕΜΠΙΠΤΟΥΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

Μέρος I - Παρατηρήσεις σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του γενικού προϋπολογισμού

Κεφάλαιο 1 - Ίδιοι πόροι 7

Κεφάλαιο 2 - Κοινή γεωργική πολιτική 21

Κεφάλαιο 3 - Διαρθρωτικές ενέργειες 59

Κεφάλαιο 4 - Εσωτερικές πολιτικές 76

Κεφάλαιο 5 - Εξωτερικές βοήθειες 87

Κεφάλαιο 6 - Διοικητικές δαπάνες 108

Κεφάλαιο 7 - Χρηματοδοτικά μέσα και τραπεζικές δραστηριότητες 110

Μέρος II - Δήλωση αξιοπιστίας σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του γενικού προϋπολογισμού

Κεφάλαιο 8 - Δήλωση αξιοπιστίας και πληροφοριακά στοιχεία προς υποστήριξή της 119

ΕΚΘΕΣΗ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ ΠΟΥ ΕΜΠΙΠΤΟΥΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΕΚΤΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΕΒΔΟΜΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΤΑΜΕΙΟΥ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ

Μέρος Ι - Παρατηρήσεις σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του έκτου και του έβδομου Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης 149

Μέρος ΙΙ - Δήλωση αξιοπιστίας και αποδεικτικά πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με το έκτο και το έβδομο Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης 161

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ

Παράρτημα Ι - Δημοσιονομικές πληροφορίες σχετικά με τον γενικό προϋπολογισμό καθώς και το έκτο και το έβδομο Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (1*) Ι

Παράρτημα ΙΙ - Εκθέσεις και γνωμοδοτήσεις που εγκρίθηκαν από το Συνέδριο κατά τη διάρκεια της τελευταίας πενταετίας XLI

ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΩΝ

ΕΚΘΕΣΗ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ ΠΟΥ ΕΜΠΙΠΤΟΥΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

Σελίδα

Μέρος I - Παρατηρήσεις σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του γενικού προϋπολογισμού

Κεφάλαιο 1 - Ίδιοι πόροι 18

Κεφάλαιο 2 - Κοινή γεωργική πολιτική 50

Κεφάλαιο 3 - Διαρθρωτικές ενέργειες 71

Κεφάλαιο 4 - Εσωτερικές πολιτικές 83

Κεφάλαιο 5 - Εξωτερικές βοήθειες 100

Κεφάλαιο 7 - Χρηματοδοτικά μέσα και τραπεζικές δραστηριότητες 117

Μέρος II - Δήλωση αξιοπιστίας σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του γενικού προϋπολογισμού

Κεφάλαιο 8 - Δήλωση αξιοπιστίας και πληροφοριακά στοιχεία προς υποστήριξή της 139

ΕΚΘΕΣΗ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΙΣ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ ΠΟΥ ΕΜΠΙΠΤΟΥΝ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΟΥ ΕΚΤΟΥ ΚΑΙ ΤΟΥ ΕΒΔΟΜΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΤΑΜΕΙΟΥ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ

Μέρος Ι - Παρατηρήσεις σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του έκτου και του έβδομου Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης 157

Μέρος ΙΙ - Δήλωση αξιοπιστίας και αποδεικτικά πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με το έκτο και το έβδομο Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης 171

ΓΕΝΙΚΗ ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η παρούσα ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου παρουσιάζει τα αποτελέσματα των ελέγχων που διενεργήθηκαν σχετικά με την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και σχετικά με τη χρησιμοποίηση των κοινοτικών κεφαλαίων με χρηματοδοτικά μέσα και τραπεζικές δραστηριότητες. Εφιστά την προσοχή των θεσμικών οργάνων και του ευρωπαίου πολίτη σε πολυάριθμα και σημαντικά προβλήματα, τα οποία θα πρέπει να προσπαθήσουν να επιλύσουν η Επιτροπή και οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών. Η έκθεση αποτελεί σημαντικό στοιχείο της διαδικασίας χορήγησης απαλλαγής 7 η απαλλαγή χορηγείται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έπειτα από σύσταση του Συμβουλίου. Η Επιτροπή προβαίνει σε απολογισμό των μέτρων που έχει λάβει για να δώσει συνέχεια στις παρατηρήσεις που υπάρχουν στα ψηφίσματα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τα οποία συνοδεύουν τις αποφάσεις απαλλαγής για τον γενικό προϋπολογισμό, την ΕΚΑΧ και το ΕΤΑ, και στα σχόλια που συνοδεύουν τη σύσταση του Συμβουλίου σχετικά με τη χορήγηση απαλλαγής.

2. Οι παρατηρήσεις της έκθεσης προκύπτουν από την εξέταση των εσόδων και των δαπανών, μεταξύ άλλων και υπό το πρίσμα της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Ακολουθεί η δήλωση σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών καθώς και τη νομιμότητα και κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων του γενικού προϋπολογισμού, την οποία παρέχει το Συνέδριο στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, καθώς και οι σχετικές παρατηρήσεις.

3. Το περιεχόμενο της έκθεσης για το οικονομικό έτος 1997 διαφέρει από εκείνο των προηγούμενων ετών. Πράγματι, με την πάροδο των ετών, ο όγκος της ετήσιας έκθεσης του Συνεδρίου σημείωσε τέτοια αύξηση που καθιστά αδύνατη την κατάρτιση και την οριστικοποίησή της μέσα σε λογικές προθεσμίες. Όμως, μετά τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η διαδικασία απαλλαγής περιλαμβάνει και τις ειδικές εκθέσεις. Το Συνέδριο προτιμά λοιπόν να δημοσιεύει τα περισσότερα από τα πορίσματά του σε ειδικές εκθέσεις, πράγμα που παρέχει και το πλεονέκτημα της δυνατότητας για καλύτερη κατανομή των εργασιών του στη διάρκεια του έτους. Έτσι, αντί να απαριθμεί τα λεπτομερή αποτελέσματα των διαφόρων ερευνών, κάθε κεφάλαιο περιέχει γενικές παρατηρήσεις και σύνοψη των πορισμάτων των εργασιών ελέγχου, τα οποία έχουν εγκριθεί υπό μορφή ειδικών εκθέσεων από τότε που δημοσιεύτηκε η προηγούμενη ετήσια έκθεση.

4. Το πιστοποιητικό του εξωτερικού ελεγκτή σχετικά με την κανονικότητα και την ειλικρίνεια του λογαριασμού διαχείρισης και του ισολογισμού που καταρτίστηκε στις 31 Δεκεμβρίου 1997, καθώς και η έκθεσή του σχετικά με το σύστημα εσωτερικού ελέγχου και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του Ελεγκτικού Συνεδρίου δημοσιεύτηκαν στην ΕΕ C 318 της 15.10.1998.

5. Η έκθεση σχετικά με τα Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης, μαζί με τη σχετική δήλωση αξιοπιστίας, παρουσιάζεται χωριστά μετά την έκθεση για τον γενικό προϋπολογισμό.

Έκθεση σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του γενικού προϋπολογισμού

ΜΕΡΟΣ Ι Παρατηρήσεις σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του γενικού προϋπολογισμού

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 (2*) Ίδιοι πόροι

1.0. ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ Σημεία

Γενική εισαγωγή 1.1

Εκτέλεση του προϋπολογισμού 1.2

Παραδοσιακοί ίδιοι πόροι 1.3 - 1.24

Δημοσιονομική διαχείριση 1.3 - 1.9

Πλημμελείς διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου στη λογιστική των κρατών μελών 1.4 - 1.5

Έλεγχος των ετήσιων ανακεφαλαιωτικών λογαριασμών που συντάσσουν τα κράτη μέλη 1.6 - 1.7

Συμπέρασμα 1.8 - 1.9

Έλεγχος της χρήσης των τεχνικών ανάλυσης κινδύνου κατά τους τελωνειακούς ελέγχους και τον εκτελωνισμό των εμπορευμάτων 1.10 - 1.24

Εισαγωγή 1.10 - 1.16

Η έρευνα του Συνεδρίου 1.17

Συμπέρασμα 1.18 - 1.24

Ίδιοι πόροι προερχόμενοι από τον ΦΠΑ και το ΑΕΠ 1.25 - 1.36

Το σύστημα των πόρων πουυ βασίζονται στον ΦΠΑ και στο ΑΕΠ 1.25 - 1.29

Το καθεστώς ΦΠΑ στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές 1.30 - 1.36

ΓΕΝΙΚΗ ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Στο πλαίσιο των παραδοσιακών ιδίων πόρων, η εξέταση που διενήργησε το Συνέδριο επικεντρώθηκε στη δημοσιονομική διαχείριση της Επιτροπής και των κρατών μελών, όσον αφορά τη βεβαίωση και την είσπραξη των κοινοτικών απαιτήσεων, καθώς και την εφαρμογή των τεχνικών ανάλυσης του κινδύνου στους τελωνειακούς ελέγχους. Οι παρατηρήσεις για το δεύτερο θέμα αναλύονται διεξοδικά σε μια ειδική έκθεση (3). Στο πλαίσιο των πόρων των προερχόμενων από το φόρο προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) και από το ακαθάριστο εθνικό προιόν (ΑΕΠ), το Συνέδριο εξέτασε ιδιαίτερα τη φύση και τις επιπτώσεις του συστήματος λειτουργίας των πόρων αυτών, που αποτελούν το 80 % περίπου του κοινοτικού προϋπολογισμού. Αντικείμενο ανάλυσης αποτέλεσαν επίσης οι πτυχές του ζητήματος που σχετίζονται με τα διακυβευόμενα δημοσιονομικά μεγέθη των πόρων αυτών, στο πλαίσιο του καθεστώτος ΦΠΑ επί των ενδοκοινοτικών συναλλαγών. Δύο ειδικές εκθέσεις πραγματεύονται τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου επί των σημείων αυτών, οι οποίες και συνοψίζονται στο παρόν κεφάλαιο (4).

ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

1.2. Ο πίνακας 1.1 συνοψίζει τα κοινοτικά έσοδα για το οικονομικό έτος 1997 και από τη γραφική παράσταση 1.1 προκύπτει ότι:

α) τα πραγματικά έσοδα του οικονομικού έτους 1997, μειωμένα κατά 1,3 % σε σχέση με το οικονομικό έτος 1996 (81 275,1 εκατ. ECU), ανήλθαν σε 80 547,7 εκατ. ECU, ήτοι 97,8 % των εσόδων που προβλέπονταν στον οριστικό προϋπολογισμό 7

β) οι καθαροί παραδοσιακοί ίδιοι πόροι, αφαιρουμένων των εξόδων είσπραξης (1 574,7 εκατ. ECU), ανήλθαν σε 14 172,3 εκατ. ECU, ποσό που αντιστοιχεί στο 17,6 % του συνόλου των πραγματικών εσόδων 7 οι πόροι αυτοί, που αυξήθηκαν κατά 4,3 % σε σχέση με το οικονομικό έτος 1996, συνίσταντο σε:

- δασμούς ακαθάριστου ποσού ύψους 13 607,7 εκατ. ECU, που αντιστοιχεί στο 86,4 % των ακαθάριστων παραδοσιακών ιδίων πόρων (15 747,0 εκατ. ECU) (5),

- γεωργικά τέλη ακαθάριστου ποσού ύψους 1 025,2 εκατ. ECU, που αντιστοιχεί στο 6,5 % των ακαθάριστων παραδοσιακών ιδίων πόρων,

- εισφορές ζάχαρης και ισογλυκόζης ακαθάριστου ποσού ύψους 1 114,0 εκατ. ECU, που αντιστοιχεί στο 7,1 % των ακαθάριστων παραδοσιακών ίδιων πόρων 7

γ) ο ίδιος πόρος που προέρχεται από το φόρο προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ), λαμβανομένων υπόψη των υπολοίπων και των προσαρμογών (- 567,5 εκατ. ECU), ανήλθε σε 34 351,5 εκατ. ECU (6), ήτοι 42,6 % του συνόλου των πραγματικών εσόδων 7 η μείωση του πραγματικού εσόδου σε σχέση με το οικονομικό έτος 1996 (36 535 εκατ. ECU) είναι της τάξεως του 6 % 7

δ) ο πόρος ΑΕΠ, λαμβανομένων υπόψη των υπολοίπων και των προσαρμογών (- 544,9 εκατ. ECU), ανήλθε σε 26 891,7 εκατ. ECU (7) (εκ των οποίων τα 286,9 εκατ. ECU είναι αποθεματικά), ήτοι 33,4 % του συνόλου των πραγματικών εσόδων 7 ο πόρος αυτός αυξήθηκε κατά 27,7 % σε σχέση με το προηγούμενο οικονομικό έτος (21 058 εκατ. ECU) 7 ο συμπληρωματικός αυτός πόρος πρέπει να αντισταθμίσει τις μειώσεις που διαπιστώθηκαν στο πλεόνασμα του προηγούμενου οικονομικού έτους και στα αρνητικά μεγέθη των υπολοίπων και προσαρμογών των προηγουμένων ετών 7

ε) το διαθέσιμο πλεόνασμα του προηγούμενου οικονομικού έτους (4 384,0 εκατ. ECU) και τα διάφορα έσοδα (813,5 εκατ. ECU) αντιστοιχούν στο 6,4 % του συνόλου των πραγματικών εσόδων, ήτοι παρατηρείται μια μείωση της τάξεως του 51,3 % σε σχέση με το οικονομικό έτος 1996.

ΠΑΡΑΔΟΣΙΑΚΟΙ ΙΔΙΟΙ ΠΟΡΟΙ

Δημοσιονομική διαχείριση

1.3. Το Συνέδριο στηρίζει τις παρατηρήσεις του σε αναλύσεις συστημάτων, αναλυτικούς ελέγχους, έλεγχο των διαδικασιών συγκέντρωσης των παραδοσιακών ιδίων πόρων για την απόδοσή τους στην Επιτροπή, καθώς και σε δείγματα συναλλαγών που επιλέγονται στα κράτη μέλη.

Πλημμελείς διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου στη λογιστική των κρατών μελών

1.4. Το Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1995, είχε επισημάνει ότι πριν από το 1989 ένα κράτος μέλος «απέδιδε στην Επιτροπή όλα τα βεβαιούμενα ποσά, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που δεν είχαν εισπραχθεί. Την 1η Ιανουαρίου 1989, τα βεβαιωθέντα και μη εισπραχθέντα ποσά που αποδόθηκαν στην Κοινότητα ανέρχονταν σε 93,8 εκατ. ECU. Μολονότι το εν λόγω ποσό δεν επεστράφη προκειμένου να εγγραφεί στη χωριστή λογιστική, η Επιτροπή δεν έφερε αντίρρηση στις εθνικές αρχές όσον αφορά την αφαίρεση των πραγματοποιούμενων ακυρώσεων αξίας από τις τρέχουσες βεβαιώσεις. Ούτε η Επιτροπή ούτε οι εθνικές αρχές εφάρμοσαν σύστημα παρακολούθησης, το οποίο να επιτρέπει τον υπολογισμό του συνολικού ύψους αυτών των εκπτώσεων» (8). Το Συνέδριο εξέτασε τις εν λόγω εκπτώσεις στις οποίες προέβησαν οι εθνικές αρχές από το 1989. Από την εξέταση αυτή προκύπτει ότι, κατά τη διάρκεια της περιόδου από τον Ιανουάριο του 1989 μέχρι τον Ιούνιο του 1997, ένα υπόλοιπο 5,944 εκατ. ECU αφαιρέθηκε, πλέον του δέοντος, από το ποσό που αποδόθηκε στην Επιτροπή. Η Επιτροπή θα έπρεπε να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να διορθώσει την κατάσταση.

1.5. Σε ένα άλλο κράτος μέλος, στις 16 Ιουλίου 1996 οι τελωνειακές αρχές αφαίρεσαν από τα χωριστά λογιστικά βιβλία 5,67 εκατ. ECU που προέρχονταν από τέσσερις διασαφήσεις για εισαγωγές, προκειμένου το ποσό αυτό να μεταφερθεί στα λογιστικά βιβλία που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 2, στοιχείο α), του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 (9), ώστε να τεθεί στη διάθεση της Επιτροπής. Εντούτοις, τα 5,67 εκατ. ECU που αφαιρέθηκαν με τον τρόπο αυτό κατέστησαν διαθέσιμα τον Μάρτιο του 1997 και όχι τον Σεπτέμβριο του 1996, όπως θα έπρεπε, με αποτέλεσμα οι ίδιοι αυτοί πόροι να τεθούν στη διάθεση της Επιτροπής με καθυστέρηση έξι μηνών.

Έλεγχος των ετήσιων ανακεφαλαιωτικών λογαριασμών που συντάσσουν τα κράτη μέλη

1.6. Στις ετήσιες εκθέσεις του, το Συνέδριο διαπίστωσε συχνά καθυστερήσεις στην απόδοση των παραδοσιακών ιδίων πόρων, απώλειες λόγω της τριετούς παραγραφής ορισμένων απαιτήσεων, σφάλματα ή παρατυπίες κατά τη βεβαίωση των δασμών σε προϊόντα που επωφελούνται από καθεστώτα προτιμησιακά ή αναστολής, ή και σφάλματα ή παραλείψεις κατά την ενσωμάτωση των κοινοτικών κανονισμών στις εθνικές οδηγίες. Οι παρατηρήσεις αυτές είναι ενδεικτικές διαφόρων ειδών επαναλαμβανόμενων παρατυπιών, οι οποίες παρατηρούνται στις πληροφορίες που στηρίζουν τη δήλωση αξιοπιστίας και επηρεάζουν τα ποσά που εγγράφονται στους λογαριασμούς που τηρούν τα κράτη μέλη. Ο έλεγχος για το προηγούμενο οικονομικό έτος έβγαλε και πάλι στην επιφάνεια απώλειες ιδίων πόρων που οφείλονται στον ίδιο τύπο παρατυπιών. Έτσι για παράδειγμα, σε τέσσερα κράτη μέλη τα βεβαιωθέντα έσοδα αποδόθηκαν με καθυστέρηση. Στο δείγμα των συναλλαγών που εξετάστηκαν, το συνολικό ποσό των βεβαιωθέντων εσόδων ανερχόταν σε 7,3 εκατ. ECU και οι καθυστερήσεις κυμαίνονταν από έναν έως έξι μήνες. Κατ' εφαρμογή του άρθρου 11 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989 (10), οι καθυστερήσεις στην απόδοση θα έπρεπε να είχαν οδηγήσει στην καταβολή τόκων υπερημερίας από το συγκεκριμένο κράτος μέλος.

1.7. Έπειτα από την ψήφιση του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1355/96 του Συμβουλίου της 8ης Ιουλίου 1996 (11), που τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989, ο ετήσιος ανακεφαλαιωτικός λογαριασμός που καταρτίζει κάθε κράτος μέλος κατ' εφαρμογή του άρθρου 7 του εν λόγω κανονισμού δεν δύναται πλέον να διορθωθεί μετά την 31η Δεκεμβρίου του τρίτου έτους που έπεται ενός δεδομένου οικονομικού έτους. Επιπλέον, η Επιτροπή υπέβαλε μια πρόταση (12) τροποποίησης του άρθρου 17 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989, σύμφωνα με την οποία τα μη εισπραχθέντα ποσά αφαιρούνται από τα χωριστά λογιστικά βιβλία, το αργότερο έπειτα από μια περίοδο πέντε ετών, η οποία ορίζεται στην πρότασή της.

Συμπέρασμα

1.8. Οι δύο τροποποιήσεις του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 (βλέπε σημείο 1.7) θα έπρεπε να οδηγήσουν την Επιτροπή, κατά το πρότυπο των υφιστάμενων διαδικασιών στο πλαίσιο της εκκαθάρισης λογαριασμών για θέματα γεωργικών δαπανών, να προβεί, πριν από τη λήξη των προθεσμιών για τις οποίες γίνεται λόγος στο σημείο 1.7, στον έλεγχο του ετήσιου ανακεφαλαιωτικού λογαριασμού που παρουσιάζει κάθε κράτος μέλος, ή τουλάχιστον να ζητήσει την πιστοποίηση των εν λόγω λογαριασμών, με βάση τη ρύθμιση που εφαρμόζεται για τον έλεγχο των λογαριασμών.

1.9. Η Επιτροπή θα έπρεπε να συνεχίσει τις προσπάθειές της με τα κράτη μέλη για τη βελτίωση της διαχείρισης και του ελέγχου των παραδοσιακών ιδίων πόρων, προκειμένου να εξαλειφθούν οι επαναλαμβανόμενες παρατυπίες.

Έλεγχος της χρήσης των τεχνικών ανάλυσης κινδύνου κατά τους τελωνειακούς ελέγχους και τον εκτελωνισμό των εμπορευμάτων (13)Εισαγωγή

1.10. Η ευθύνη για την είσπραξη των παραδοσιακών ιδίων πόρων (το 1997, 14,2 δισεκατ. ECU, ήτοι περίπου 17,7 % του συνόλου του κοινοτικού προϋπολογισμού) έχει ανατεθεί στα κράτη μέλη.

1.11. Η ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς την 1η Ιανουαρίου 1993 συνοδευόταν από τη θέση σε ισχύ της ενοποιημένης κοινοτικής τελωνειακής νομοθεσίας. Ο στόχος της ενοποιημένης νομοθεσίας ήταν να προσφέρει τα εχέγγυα μιας ομοιόμορφης εφαρμογής της τελωνειακής νομοθεσίας σε όλη την Κοινότητα. Η νομοθεσία αυτή και οι μεταγενέστερες τροποποιήσεις της ορίζουν με σαφήνεια τη φύση των ελέγχων που πρέπει να ασκούν οι τελωνειακές αρχές για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας.

1.12. Το Συμβούλιο Ecofin ενέκρινε, στις 23 Νοεμβρίου 1992, τη χρησιμοποίηση της ανάλυσης του κινδύνου με στόχο τον προσανατολισμό των δημοσιονομικών ελέγχων. Ζήτησε από την Επιτροπή να υιοθετήσει, πριν από το τέλος του 1993, μέτρα για την εισαγωγή της αρχής του προσανατολισμού των ελέγχων σε συνάρτηση με τους κινδύνους, σε όλους τους τομείς που υπόκεινται σε ελέγχους.

1.13. Η μεταγενέστερη κοινοτική τελωνειακή νομοθεσία προβλέπει τη χρησιμοποίηση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου μόνο για τον έλεγχο των εμπορευμάτων που εισάγονται με απλουστευμένες τελωνειακές διαδικασίες, αεροπορικώς ή διά θαλάσσης (14). Υπάρχει μία επιπρόσθετη νομοθετική επιταγή, η οποία επιβάλλει στις τελωνειακές αρχές τη χρησιμοποίηση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου, για τον καθορισμό του τρόπου και του τόπου άσκησης των ελεγκτικών τους καθηκόντων: απόφαση 210/97/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 19ης Δεκεμβρίου 1996, σχετικά με την έγκριση προγράμματος δράσης για τα τελωνεία στην Κοινότητα (πρόγραμμα «Τελωνεία 2000») (15).

1.14. Ένας αριθμός εγγράφων που ψηφίστηκαν από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο ή την Επιτροπή υπογραμμίζουν την ανάγκη να χρησιμοποιηθούν οι πιο προηγμένες τελωνειακές τεχνικές και αποτελεσματικότερες μέθοδοι εργασίας, όπως η τεχνολογία των πληροφοριών, η ανάλυση των κινδύνων και η στοχοθέτηση του ελέγχου βάσει γενικών χαρακτηριστικών κινδύνου, η κοινή και συντονισμένη πολιτική διαχείρισης των κινδύνων και τα εξελιγμένα συστήματα ελέγχου. Τα παραπάνω κοινοτικά όργανα απαιτούν επίμονα να λειτουργούν οι εθνικές τελωνειακές υπηρεσίες «ως αποτελούσες μία και μόνο», και κάλεσαν τα κράτη μέλη να συνεργαστούν στενά και να συντονίσουν τις προσπάθειές τους, προκειμένου να επιτευχθούν οι κοινοί αυτοί στόχοι.

1.15. Η Επιτροπή επισημαίνει την έλλειψη ομοιογένειας που παρατηρείται στις τεχνικές ελέγχου από το ένα κράτος μέλος στο άλλο και εκφράζει την πεποίθησή της ότι η ανάπτυξη των μεθόδων ανάλυσης του κινδύνου θα επανορθώσει την κατάσταση. Ελπίζει ότι με το πρόγραμμα «Τελωνεία 2000» θα διαμορφώσει «χαρακτηριστικά κινδύνου» διακοινοτικής ισχύος. Όσον αφορά ορισμένα τελωνειακά καθεστώτα, θα ζητήσει από τα κράτη μέλη να εφαρμόζουν συστηματικά τις μεθόδους ανάλυσης του κινδύνου στα μέτρα ελέγχου τους, μέσω της εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών που έχουν χαραχθεί στον τομέα της ανάλυσης του κινδύνου για να χρησιμοποιούνται σε όλη την Κοινότητα.

1.16. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, καθόρισαν μη δεσμευτικές κατευθυντήριες αρχές, οι οποίες κοινοποιήθηκαν στα κράτη μέλη τον Οκτώβριο του 1997. Οι κατευθυντήριες αυτές αρχές πρόκειται να τεθούν σε εφαρμογή πειραματικά πριν από τα τέλη Δεκεμβρίου του 2000.

Η έρευνα του Συνεδρίου

1.17. Η έρευνα που διεξήγαγε το Συνέδριο σε οχτώ κράτη μέλη (Βέλγιο, Δανία, Γερμανία, Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία, Κάτω Χώρες και Ηνωμένο Βασίλειο) επικεντρώθηκε στη χρησιμοποίηση της ανάλυσης του κινδύνου στους τελωνειακούς ελέγχους που διεξάγονται κατά τον φυσικό έλεγχο των εμπορευμάτων και τον βάσει εγγράφων έλεγχο των διασαφήσεων εισαγωγής, και οι οποίοι επηρεάζουν τους ίδιους πόρους της Κοινότητας. Η έρευνα πραγματεύτηκε το ρόλο ελέγχου και συντονισμού που έχουν επωμιστεί οι διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής. Ακόμη προσπάθησε να επικεντρωθεί στη διαχείριση και την αποτελεσματικότητα των τεχνικών που χρησιμοποιούνται στα κράτη μέλη, στη χρήση που επιφυλάσσεται στις πηγές των πληροφοριών και στην έκταση των υπαρχόντων μηχανισμών ανατροφοδότησης. Όπου δεν χρησιμοποιούνταν επίσημες τεχνικές ανάλυσης του κινδύνου, η έρευνα προσπάθησε να αποτιμήσει την αποτελεσματικότητα των εναλλακτικών μεθόδων προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας.

Συμπέρασμα

1.18. Οι προσδοκίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου, της Επιτροπής και των κρατών μελών, ότι οι τελωνειακές υπηρεσίες της Κοινότητας θα λειτουργούν ως αποτελούσες μία και μόνο, αναλαμβάνοντας συντονισμένη δράση προκειμένου να επιτύχουν ισοδύναμα αποτελέσματα σε όλο το τελωνειακό έδαφος της Κοινότητας, μέσω της αποτελεσματικής, αποδοτικής και ομοιόμορφης εφαρμογής των κοινοτικών ρυθμίσεων, απέχουν πολύ από το να ευοδωθούν.

1.19. Παρά τη διαδεδομένη προθυμία να προωθηθεί η χρήση της ανάλυσης των κινδύνων στις τελωνειακές υπηρεσίες, η έλλειψη συντονισμού, ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά τον καθορισμό των εμπορευμάτων και συνθηκών που παρουσιάζουν κινδύνους, καθιστά ένα μεγάλο μέρος του ελέγχου που διεξάγεται σε τοπικό επίπεδο αναποτελεσματικό.

1.20. Αρκετές ενδείξεις επιβεβαιώνουν ότι το μεγαλύτερο μέρος των πληροφοριών σχετικά με τομείς που παρουσιάζουν κίνδυνο κοινοποιείται στα μεθοριακά τελωνεία. Ωστόσο, ελλείψει πραγματικά αποτελεσματικής ανάλυσης του ενδεχόμενου αντίκτυπου των κινδύνων αυτών σε κάθε μεθοριακό τελωνείο, η διάθεση αυτού του όγκου των πληροφοριών κάθε άλλο παρά συμβάλλει στην ορθή κατανομή των πόρων που διατίθενται για τον έλεγχο.

1.21. Σε όλα τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, τα συστήματα εκτελωνισμού παρουσιάζουν μια ικανότητα διαχωρισμού βάσει προκαθορισμένων «χαρακτηριστικών κινδύνου», για να καθορίζουν αν οι επιλεγόμενες διασαφήσεις θα υποβληθούν σε φυσικό έλεγχο ή σε έλεγχο βάσει εγγράφων. Εντούτοις, η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των συστημάτων διαχωρισμού ελαττώνεται λόγω έλλειψης συντονισμένων διεθνικών χαρακτηριστικών, έλλειψης πραγματικής ανάλυσης του κινδύνου σε πολλούς τομείς, ανυπαρξίας ανατροφοδότησης βάσει των αποτελεσμάτων των ελέγχων, ανεπάρκειας ορισμένων συστημάτων επεξεργασίας δεδομένων, και σε ορισμένες περιπτώσεις λόγω έλλειψης κατανόησης των σκοπών και των στόχων ενός συστήματος προσανατολισμού των ελέγχων.

1.22. Οι μεθοδολογίες της ανάλυσης του κινδύνου είναι διαφορετικές σε όλα τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στα πλαίσια της έρευνας. Παρόλο που ενδεχομένως υπάρχει κοινή συμφωνία για την ανάγκη μιας μεθοδολογίας κινδύνου και παρά το γεγονός ότι οι κατευθυντήριες αρχές της Επιτροπής προσφέρουν έναν καλό οδηγό για την εφαρμογή της, οι σύγχρονες τάσεις μαρτυρούν μια μη συντονισμένη και ανομοιόμορφη εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας.

1.23. Πέντε χρόνια μετά την υλοποίηση της ενιαίας αγοράς και έξι χρόνια έπειτα από την έναρξη του προγράμματος Matthaeus (16), θα περίμενε κανείς ότι τα εκπαιδευτικά προγράμματα και τα προγράμματα ανταλλαγών που τέθηκαν σε εφαρμογή θα είχαν αποφέρει μεγαλύτερη συνοχή. Εξάλλου, η δημιουργία κοινών εξειδικευμένων μονάδων ή υπηρεσιών σε κοινοτικό επίπεδο, για παράδειγμα σε επίπεδο σχεδιασμού και ελέγχου, θα απέφερε μια κάποια ενοποίηση των τελωνειακών υπηρεσιών, ικανή να βελτιώσει το συντονισμό μεταξύ κρατών μελών.

1.24. Χρειάζεται ακόμη πολλή δουλειά προκειμένου να εξασφαλιστεί η ύπαρξη ενός αποτελεσματικού, αποδοτικού και ομοιόμορφου συστήματος ανάλυσης του κινδύνου, το οποίο να λειτουργεί σε όλα τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή θα έπρεπε να προτείνει επαρκή ρυθμιστικά μέτρα και να λάβει τις κατάλληλες διοικητικές αποφάσεις, προκειμένου να βελτιώσει την αποδοτικότητα της χρήσης της ανάλυσης του κινδύνου σε όλη την Κοινότητα.

ΙΔΙΟΙ ΠΟΡΟΙ ΠΡΟΕΡΧΟΜΕΝΟΙ ΑΠΟ ΤΟΝ ΦΠΑ ΚΑΙ ΤΟ ΑΕΠ

Το σύστημα των πόρων που βασίζονται στον ΦΠΑ και στο ΑΕΠ

1.25. Παρά το γεγονός ότι το εν λόγω σύστημα χρηματοδότησης της Κοινότητας υπέστη τρεις τροποποιήσεις στο διάστημα των δέκα τελευταίων ετών, παρουσιάζει ακόμη προβλήματα συνοχής, διαφάνειας και λειτουργίας. Η σημασία των στατιστικών δεδομένων είναι μεγάλη για τον καθορισμό των βάσεων υπολογισμού, δεν έχει όμως προβλεφθεί ακόμη και σήμερα ένα μέσο εκτίμησης της ποιότητάς τους.

1.26. Η εξέλιξη του συστήματος χρηματοδότησης οδήγησε στην ενίσχυση του ρόλου του ΑΕΠ, που καθορίζει εξάλλου το μέγιστο ποσό των πόρων του προϋπολογισμού. Το Συμβούλιο ενέκρινε ένα καινούργιο σύστημα ολοκληρωμένων οικονομικών λογαριασμών για τον υπολογισμό του ΑΕΠ (ΕΣΟΛ, έκδοση 1995), σε ισχύ από το 1999. Παρ' όλ' αυτά, το προηγούμενο ΕΣΟΛ (έκδοση 1979) θα εξακολουθήσει να εφαρμόζεται για τη χρηματοδότηση του κοινοτικού προϋπολογισμού. Το καινούργιο ΕΣΟΛ αναμένεται πάντως να επιφέρει μια σημαντική αλλαγή στον τομέα της μεθοδολογίας και να συμβάλει σε μια πιο ορθή σύγκριση μεταξύ των κρατών μελών. Το γεγονός ότι δεν λαμβάνονται υπόψη τα καλύτερα διαθέσιμα οικονομικά μεγέθη και η έλλειψη ενός μέσου εκτίμησης της ποιότητας δεν επιτρέπουν τη μέτρηση της ικανότητας συνεισφοράς των κρατών μελών.

1.27. Οι απώλειες φορολογικών εσόδων έχουν τη δυνατότητα να επηρεάσουν τόσο τους πόρους ΦΠΑ όσο και τους πόρους ΑΕΠ, κυρίως αν το τελευταίο δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη του την παραοικονομία. Η τάξη μεγέθους των απωλειών αυτών είναι σημαντική, αν τις εκτιμήσει κανείς υπό το φως των εθνικών λογαριασμών, το επίπεδο πληρότητας των οποίων (17) δε θα γίνει γνωστό πριν από το τέλος του 1998. Είναι ενδεικτικό ενός ευρύτερου φαινομένου που αγγίζει το σύνολο της φορολογίας. Ένας έμμεσος υπολογισμός της απόκλισης μεταξύ του εισπραχθέντος ΦΠΑ και του ΦΠΑ που έπρεπε να εισπραχθεί φανερώνει, σε εννέα κράτη μέλη, μία μέση ετήσια διαφορά της τάξεως των 70 δισεκατ. ECU (1991-1993). Η απόκλιση αυτή υπερδιπλασιάστηκε σε σύγκριση με μια παρόμοια ανάλυση που έγινε πριν από δέκα χρόνια.

1.28. Η ύπαρξη της διόρθωσης των εσόδων, που επί του παρόντος εφαρμόζεται σε ένα μόνο κράτος μέλος, αλλά που ενδέχεται να επεκταθεί και σε αρκετά άλλα, αποτελεί μία ακόμα ανωμαλία του συστήματος. Η εννοιολογική της βάση, που συνίσταται στην εξακρίβωση των οφελών που αποκομίζει ένα κράτος μέλος από τη συμμετοχή του στην Κοινότητα, βάσει του υπολοίπου ανάμεσα στα ποσά που καταβάλλει για τον προϋπολογισμό και τα ποσά που λαμβάνει από την Κοινότητα, είναι αμφισβητήσιμη. Μια μελέτη που πραγματοποίησε το Συνέδριο αποδεικνύει ότι η ίδια κοινοτική δαπάνη μπορεί να επιφέρει με την επίδρασή της αποτελέσματα πολύ διαφορετικά από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Δεν μπορούν λοιπόν τα αποτελέσματα των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων να περιοριστούν απλά και μόνο στις καταγραφόμενες χρηματοδοτικές ροές. Όπως είχε επισημανθεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Φοντενεμπλό, μια ενδεχόμενη αποκατάσταση της ισορροπίας πρέπει να επιτευχθεί μέσω της πολιτικής των δαπανών, κυρίως κατά την έγκριση του προϋπολογισμού.

1.29. Εν κατακλείδι, επιβάλλεται περίσκεψη σε ό,τι αφορά το σύστημα χρηματοδότησης, πολύ περισσότερο καθώς επιβεβαιώνεται η προοπτική διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κάθε σύστημα χρηματοδότησης οφείλει να καθορίζει με σαφήνεια τους βασικούς του όρους και να παρουσιάζει συνοχή μεταξύ της φύσης των επιλεγμένων πόρων και των όρων είσπραξης και ελέγχου τους.

Το καθεστώς ΦΠΑ στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές

1.30. Το ισχύον μεταβατικό καθεστώς ΦΠΑ επί των ενδοκοινοτικών συναλλαγών καθιερώθηκε την 1η Ιανουαρίου 1993, με την υλοποίηση της ενιαίας αγοράς και την κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα της Ένωσης. Ο ΦΠΑ δεν καταβάλλεται πλέον κατά την εισαγωγή των εμπορευμάτων, αλλά σε ένα μεταγενέστερο στάδιο βάσει της περιοδικής δηλώσεως των υποκειμένων σε αυτόν. Ως εκ τούτου, παρά την εγκαθίδρυση ενός συστήματος εκ των υστέρων ανταλλαγής πληροφοριών (σύστημα VIES), οι πιθανότητες απάτης αυξάνονται.

1.31. Η καταπολέμηση της απάτης φανερώνει, κατά γενικό κανόνα, ότι στα κράτη μέλη δεν υπάρχει ενιαία στρατηγική, και ο κίνδυνος του περιορισμού της θεώρησής της στο εθνικό πλαίσιο είναι υπαρκτός, γεγονός που ισοδυναμεί με διάσπαση των προσπαθειών και με αναποτελεσματική χρησιμοποίηση των διαθέσιμων μέσων. Οι διαφορές μεταξύ των ορισμών που χρησιμοποιεί το κάθε κράτος για την απάτη, και κατά συνέπεια μεταξύ των κυρώσεων που επιβάλλει, είναι δυνατό να μειώσουν τον αποτρεπτικό χαρακτήρα των τελευταίων. Οι διαφορές του νομικού και διοικητικού πλαισίου αποτελούν επίσης παράγοντες κινδύνου, τους οποίους ενδέχεται να εκμεταλλευτούν οι απατεώνες.

1.32. Τα όργανα συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών δεν χρησιμοποιούνται καθ' ολοκληρία. Η βραδύτητα των διαδικασιών ή ακόμη και η άγνοια των οργάνων που υπάρχουν, κυρίως σε επίπεδο τοπικών διοικήσεων, αποτελούν συχνά την αιτία αυτής της υποχρησιμοποίησης.

1.33. Ο ρόλος της Επιτροπής περιορίζεται, κατά κύριο λόγο, στην προώθηση της ανταλλαγής εμπειριών μεταξύ των εθνικών υπηρεσιών. Δεν κατάφερε ακόμα να επισημάνει τις δυσλειτουργίες των εθνικών συστημάτων στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης, ούτε να προτείνει τρόπους αντιμετώπισης στα ενδιαφερόμενα κράτη.

1.34. Ελλείψει βιώσιμης εναλλακτικής λύσης, το ισχύον «μεταβατικό» σύστημα θα διαρκέσει πολλά χρόνια ακόμη. Ουσιώδεις βελτιώσεις δεν προβλέπονται, καθώς δεν υπάρχει ξεκάθαρη θέληση να προωθηθεί η καταπολέμηση της απάτης στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές.

1.35. Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή θα έπρεπε να θέσουν σε εφαρμογή συστήματα που να επιτρέπουν τον καλύτερο υπολογισμό της έκτασης της απάτης και κυρίως την περιοδική αποτίμηση της αποδοτικότητας των ελέγχων τους, όπως επίσης και των κοινοτικών μηχανισμών.

1.36. Η εναρμόνιση των επιδόσεων των εθνικών υπηρεσιών αποτελεί έναν άλλο τομέα όπου επιβάλλεται επειγόντως η ανάληψη δράσης. Στο πλαίσιο αυτό, μια προσέγγιση των μεθόδων και των στρατηγικών ελέγχου των εθνικών υπηρεσιών θα επέτρεπε την αποτελεσματικότερη καταπολέμηση ενός φαινομένου που αποκτά χαρακτήρα όλο και περισσότερο πολυεθνικό.

ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΠΑΡΑΔΟΣΙΑΚΟΙ ΙΔΙΟΙ ΠΟΡΟΙ

Πλημμελείς εσωτερικοί έλεγχοι στα λογιστικά βιβλία που τηρούν τα κράτη μέλη

1.4. Η Επιτροπή, όπως ανέφερε ήδη στην απάντησή της στην ετήσια έκθεση σχετικά με το οικονομικό έτος 1995, δεν αντιτίθεται σε μείωση των τρεχουσών διαπιστώσεων των ποσών που θεωρούνται ως οριστικά μη εισπράξιμα και αφορούν την προηγούμενη περίοδο μέχρι την πρώτη Ιανουαρίου του 1989. Η Επιτροπή παρακολουθεί την εξέλιξη της υπόθεσης αυτής και ζήτησε από το κράτος μέλος την επιβεβαίωση των στοιχείων στα οποία βασίζονται τα γεγονότα που διαπίστωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο. Μόλις λάβει τα στοιχεία που ζήτησε, θα καλέσει ενδεχομένως το κράτος μέλος να προβεί σε διορθώσεις και να καταβάλει το ποσό των οφειλόμενων καθυστερημένων τόκων.

1.5. Μόλις ενημερώθηκε για τη διαπίστωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου τον Απρίλιο του 1997, η Επιτροπή ζήτησε την καταβολή ποσού 184 876 ECU για καθυστερημένους τόκους, ποσό το οποίο εξοφλήθηκε τον Σεπτέμβριο του ίδιου έτους.

Λογιστικός έλεγχος των αιτήσεων ανακεφαλαιωτικών λογαριασμών που καταρτίζουν τα κράτη μέλη

1.6. Το ποσό των 7,3 εκατ. ECU που αναφέρει το Ελεγκτικό Συνέδριο αφορά παρατυπίες που οφείλονται σε λανθασμένη εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας από τέσσερα κράτη μέλη. Εν τω μεταξύ, η Επιτροπή άρχισε τις απαραίτητες επαφές με τα εν λόγω κράτη μέλη για να ρυθμισθεί η κατάσταση και θα ζητήσει ενδεχομένως τους καθυστερημένους τόκους.

Συμπέρασμα

1.8. Η διαδικασία εκτέλεσης του προϋπολογισμού όσον αφορά τα έσοδα είναι αισθητά διαφορετική από την εκτέλεση για τις δαπάνες επειδή αφορά εκατομμύρια υποβόσκουσες συναλλαγές και αντικατοπτρίζει την εφαρμογή ιδιαίτερα περίπλοκης νομοθετικής ρύθμισης. Στο πλαίσιο της τρίτης φάσης της πρωτοβουλίας SEM 2000, η Επιτροπή εξέτασε τη δυνατότητα να εισαχθεί στον τομέα των εσόδων σύστημα εκκαθάρισης των λογαριασμών όμοιο με αυτό που εφαρμόζεται για τις γεωργικές δαπάνες. Ωστόσο, από την εξέταση αυτή προέκυψε ότι είναι αδύνατον να προχωρήσει κανείς σε αυτόν το δρόμο λόγω των ιδιομορφιών που παρουσιάζουν οι διαδικασίες σχετικά με τα έσοδα. Αντίθετα, κρίθηκε ότι θα μπορούσε να επιτευχθεί καλύτερη υπεράσπιση των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την ενίσχυση των υφιστάμενων κοινοτικών διατάξεων και ιδίως των διατάξεων που διέπουν την εγκατάλειψη εκ μέρους των κρατών μελών των μη διαγραφής που προβλέπει ότι εισπράξιμων απαιτήσεων. Αυτό οδήγησε την Επιτροπή τον Ιούλιο του 1997 σε νέα διαδικασία κάθε μέλος θα καλείται να αιτιολογεί μετά από ένα ορισμένο χρονικό διάστημα τις ενέργειές του ιδίως σε περίπτωση μη είσπραξης με υποχρεωτική κοινοποίηση των φακέλων μετά από ένα καθορισμένο όριο.

Όσον αφορά την αξιοπιστία των λογιστικών βιβλίων που παρουσιάζουν τα κράτη μέλη, πρέπει να υπογραμμισθεί ότι η ενέργεια ελέγχου της Επιτροπής στον τομέα των ιδίων πόρων ισοδυναμεί, εντός των ορίων των διαθέσιμων μέσων, σε έλεγχο παρόμοιο με αυτόν στον οποίο βασίζεται κάθε διαδικασία πιστοποίησης. Εξάλλου, σε ορισμένα κράτη μέλη, η λογιστική των ιδίων πόρων μπορεί επίσης να αποτελέσει το αντικείμενο ελέγχων εκ μέρους των κρατικών Ελεγκτικών Συνεδρίων. Σίγουρα, οι έλεγχοι της Επιτροπής δεν μπορούν, λόγω της περιορισμένης ισχύος τους, να καταλήξουν σε συνολική κρίση για το σύνολο της λογιστικής των ιδίων πόρων των κρατών μελών. Ωστόσο, έχουν μια κάποια αποτελεσματικότητα και καταλήγουν συχνά σε σημαντικές δημοσιονομικές διορθώσεις.

Λογιστικός έλεγχος της χρήσης των τεχνικών ανάλυσης κινδύνου στον τελωνειακό έλεγχο και τον εκτελωνισμό των αγαθών

Εισαγωγή

1.11. Αν αληθεύει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται γενικά να προβαίνουν σε ελέγχους, είναι σαφές επίσης ότι τους δίνεται η δυνατότητα να εκτιμήσουν τους τρόπους με τους οποίους θα ασκούνται οι έλεγχοι αυτοί γενικότερα και ειδικότερα.

1.12 και 1.13. Η απόφαση «Τελωνείο 2000» καθορίζει το θεσμικό περιβάλλον στο οποίο καλούνται να δράσουν οι εθνικές τελωνειακές διοικήσεις. Στόχος αυτής της πράξης είναι να καθορισθεί η ισορροπία μεταξύ των ρόλων των κοινοτικών οργάνων και των κρατών μελών και να διατηρηθεί η ισορροπία αυτή, ενώ ταυτόχρονα θα υπάρχει ενότητα στην εταιρική σχέση. Η Επιτροπή θα υποβάλει προσεχώς στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο πρώτη έκθεση για τη θέση σε εφαρμογή και τον αντίκτυπο του προγράμματος «Τελωνείο 2000».

Αν το Συμβούλιο «Οικονομία και δημοσιονομικά θέματα» υπογράμμισε το 1992 τη σπουδαιότητα των μεθόδων ανάλυσης κινδύνων για τους δημοσιονομικούς ελέγχους, το πλαίσιο όσον αφορά τον τελωνειακό τομέα καθορίσθηκε από την απόφαση «Τελωνείο 2000 του 1996». Η απόφαση αυτή καλύπτει την τελωνειακή νομοθεσία στο σύνολό της, έτσι ώστε να μην είναι πλέον απαραίτητο -χωρίς ωστόσο να αποκλείεται- να παρατίθενται στοιχεία αναφοράς στις σχετικές μεθόδους εργασίας στο διατακτικό του Κώδικα. Όσον αφορά τις μεθόδους σύγχρονου ελέγχου, η απόφαση «Τελωνείο 2000» δεν επιτρέπει καμία αμφιβολία σχετικά με το ρόλο της Επιτροπής: ο ρόλος αυτός συνίσταται στη «στήριξη» ή στην «ενθάρρυνση» ενεργειών που εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν και να θέσουν σε εφαρμογή (άρθρο 9, σημείο 1).

1.14 έως 1.16. Στο πλαίσιο της δράσης που της καθορίστηκε, η Επιτροπή τελειοποίησε το 1997 «κανόνες συμπεριφοράς» που χρησιμεύουν για τον καθορισμό των «ειδών κινδύνου».

Ο καθορισμός αυτών των «κανόνων συμπεριφοράς» αποτελεί το μέσο «ενθάρρυνσης» της διαδικασίας σύγκλισης των μεθόδων εργασίας η οποία, όπως διαπίστωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο στο τμήμα των τεκμηριωμένων διαπιστώσεων της ειδικής έκθεσής του, ανήκει στο μέλλον. Οι εφαρμοζόμενες μέθοδοι εργασίας στα κράτη μέλη εξακολουθούν ακόμη να καθορίζονται σε μεγάλο βαθμό από άλλους παράγοντες είτε πρόκειται για την οργάνωση των υπηρεσιών, για την κατάρτιση του προσωπικού, για τη διαθεσιμότητα των πόρων ή για το βαθμό μηχανογράφησης των διαδικασιών.

Συμπέρασμα

1.19. Οι συνθήκες για καλύτερο συντονισμό θα είναι πιο ευνοϊκές όταν θα μηχανογραφηθούν οι τελωνειακές διαδικασίες. Η εξέλιξη ως προς αυτό στα διάφορα κράτη μέλη είναι σήμερα αρκετά διαφορετική. Η ανάπτυξη διακρατικών τελωνειακών διαδικασιών που θα επιτευχθεί με το NCTS (Νέο μηχανογραφημένο σύστημα διαμετακόμισης) θα πρέπει να συμβάλει στον ζητούμενο συντονισμό, υπό τον όρο ότι επιλέγεται σύστημα επισήμανσης εμπορευμάτων βασισμένο σε κώδικα ονοματολογίας.

1.20. Η εντατική και μη δομημένη μετάδοση κάθε είδους στοιχείων στα περιφερειακά τελωνειακά γραφεία αποτελεί σίγουρα πρόβλημα μεθόδου που πρέπει να εξετασθεί και να επιλυθεί. Με το θέμα αυτό μπορούν να ασχοληθούν στο μέλλον οι κατάλληλοι φορείς που θα κληθούν να θέσουν σε εφαρμογή την απόφαση «Τελωνείο 2000».

1.21 και 1.22. Ο διαφορετικός χαρακτήρας των συστημάτων ελέγχου στα διάφορα κράτη μέλη και η έλλειψη διακρατικών δομών εξηγούνται από το γεγονός ότι η τελωνειακή ένωση δεν διοικείται από ενιαία τελωνειακή διοίκηση. Η κατάσταση αυτή αντικατοπτρίζεται στην προσέγγιση του προβλήματος από την απόφαση «Τελωνείο 2000» του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (βλέπε σημεία 1.12 και 1.13 ανωτέρω).

Η προσέγγιση των διαφόρων μεθόδων εργασίας θα πρέπει να συγκεκριμενοποιηθεί από πρότυπο σχέδιο που διεξάγεται στα πλαίσια της εν λόγω απόφασης, σχέδιο στο οποίο συμμετέχουν έξι κράτη μέλη.

1.23. Τα προγράμματα κατάρτισης και ανταλλαγών υπαλλήλων, όπως προβλέπονται στο πλαίσιο του «Matthaeus», ευνοούν κατά κανόνα την ευρύτητα πνεύματος και τη σύγκλιση των νοοτροπιών. Εξάλλου, η θέση σε εφαρμογή κοινοτικής πολιτικής κατάρτισης στον τελωνειακό τομέα καθώς και κοινού κορμού κατάρτισης (βλέπε το άρθρο 14 της απόφασης «Τελωνείο 2000») και η δικτύωση των εθνικών τελωνειακών σχολών των κρατών μελών παρέχουν το μέσο που θα χρησιμοποιηθεί μεταξύ άλλων για να εξασφαλισθεί μεγαλύτερη ομοιομορφία των εθνικών μεθόδων εργασίας. Μεσοπρόθεσμα, θα πρέπει να εξασφαλισθεί και η εναρμόνισή τους, αν και προς το παρόν καθορίζονται σε μεγάλο βαθμό από σειρά άλλων παραγόντων (βλέπε σημεία 1.14 έως 1.16 ανωτέρω).

Η δημιουργία ειδικευμένων μονάδων σε κοινοτικό επίπεδο δεν θα είχε νόημα αν δεν είχαν επιχειρησιακή λειτουργία. Η λειτουργία αυτή θα αντιστοιχούσε οπωσδήποτε σε ενιαίο σύστημα τελωνειακής διοίκησης, έννοια που υπερβαίνει σαφώς το στόχο ενός μέσου διαχείρισης που θα βασίζεται σε εταιρική σχέση που προβλέπεται από την απόφαση «Τελωνείο 2000».

Αντίθετα, θα μπορούσε να προβλεφθεί ότι τα κράτη μέλη θα αποτελέσουν μεταξύ τους μια δομή επιφορτισμένη με αυτή τη λειτουργία.

1.24. Η δράση της Επιτροπής εξελίσσεται στο πλαίσιο που έχει χαραχθεί από την απόφαση «Τελωνείο 2000» που δεν προβλέπει βάση για να παρεμβαίνει κανείς νομοθετικά στους τρόπους με τους οποίους ασκούνται οι έλεγχοι από τις τελωνειακές αρχές των κρατών μελών.

ΙΔΙΟΙ ΠΟΡΟΙ ΠΟΥ ΠΡΟΕΡΧΟΝΤΑΙ ΑΠΟ ΤΟΝ ΦΠΑ ΚΑΙ ΤΟ ΑΕΠ

Το σύστημα των πόρων που βασίζονται στον ΦΠΑ και το ΑΕΠ

1.25. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η έρευνα για την αξιολόγηση της ποιότητας των μακροοικονομικών μεγεθών δεν είναι πλήρως ικανοποιητική και εν μέρει ως απάντηση σε αυτό ανέλαβε τη διεξαγωγή σχεδίου έρευνας για ανάλυση και αξιολόγηση της ποιότητας των μεγεθών των εθνικών λογιστικών βιβλίων. Η Εurostat έχει αναθέσει τη διεξαγωγή δύο μελετών, μία που διεξάγεται από την Εθνική Στατιστική Υπηρεσία της Ιταλίας (ISTAT) και μία από την Υπηρεσία Εθνικών Στατιστικών του Ηνωμένου Βασιλείου (ONS). Τα αποτελέσματα της πρώτης θα είναι διαθέσιμα το 1998 και της δεύτερης το 1999.

1.26. Η Επιτροπή συμμερίζεται πλήρως την κριτική που διατύπωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο όσον αφορά τη διατήρηση για δημοσιονομικούς σκοπούς του παλαιού SEC, έκδοση 1979. Στην ουσία, αν ληφθεί υπόψη το ΑΕΠ που προκύπτει από το νέο SEC, έκδοση 1995, θα είχαμε καλύτερη αξιολόγηση της συνεισφοράς των κρατών μελών. Η Επιτροπή λυπάται για αυτή την κατάσταση και έχει ήδη εκφράσει τη θέση της για το θέμα αυτό.

1.27. Όπως διευκρίνισε το Ελεγκτικό Συνέδριο, η απάτη εις βάρος του ΦΠΑ αποτελεί μία μόνο πλευρά ενός φαινομένου που αφορά το σύνολο της φορολογίας καθώς εξάλλου και κάθε άλλη υποχρεωτική εισφορά.

Ωστόσο, λαμβάνοντας υπόψη το μηχανισμό τμηματικών πληρωμών του ΦΠΑ, ο φόρος αυτός περιλαμβάνει εγγενές στοιχείο ελέγχου που τον χαρακτηρίζει σε σχέση με τους υπόλοιπους φόρους. Η Επιτροπή έχει ήδη λάβει και θα λάβει στο μέλλον όλες τις κατάλληλες πρωτοβουλίες για να μπορεί να συνεργάζεται αποτελεσματικά με τα κράτη μέλη στην καταπολέμηση της απάτης έναντι του ΦΠΑ.

1.28. Η Επιτροπή κρίνει επίσης ότι ο διορθωτικός μηχανισμός, που σήμερα εφαρμόζεται σε ένα μόνο κράτος μέλος, αποτελεί ανωμαλία. Συμμερίζεται επίσης τις υπόλοιπες παρατηρήσεις που διατυπώνει στην παράγραφο αυτή το Ελεγκτικό Συνέδριο.

1.29. Η Επιτροπή έχει ήδη αρχίσει να εξετάζει το σύστημα χρηματοδότησης της Ένωσης σύμφωνα μεταξύ άλλων με τις παρατηρήσεις που διατύπωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Το καθεστώς ΦΠΑ στις ενδοκοινοτικές ανταλλαγές

1.31 έως 1.36. Η Επιτροπή συμμερίζεται την άποψη του Ελεγκτικού Συνεδρίου ότι φέρει ευθύνη ως προς την επισήμανση των ελλείψεων των εθνικών συστημάτων στην καταπολέμηση της απάτης και ως προς την πρόταση κατάλληλων επανορθωτικών μέτρων στα κράτη μέλη. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι η ενίσχυση των εθνικών στρατηγικών ελέγχου και η ενιαία ανάλυση κινδύνου είναι απαραίτητη για να επιτύχει η καταπολέμηση της απάτης και ότι είναι απαραίτητο να βελτιωθούν τα μέσα για τη διοικητική συνεργασία τα οποία προς το παρόν χρησιμοποιούνται ελλιπώς.

Η Επιτροπή πιστεύει ωστόσο ότι οι πιθανότητες υιοθέτησης των συστάσεών της από τα κράτη μέλη εξαρτώνται πλήρως από την πραγματική προστιθέμενη αξία τους. Δεν θα πρέπει να υποτιμηθεί η επιπλοκότητα των διαδικασιών είσπραξης και ελέγχου που ισχύουν στα κράτη μέλη με διαφορετικά νομικά και διοικητικά συστήματα. Μέχρι πρόσφατα η Επιτροπή δεν διέθετε επαρκή πείρα για να προβεί σε αξιολόγηση σε βάθος και σε συστάσεις σαν αυτές που προτείνει το Ελεγκτικό Συνέδριο. Η εμπειρία που αποκτήθηκε τα προηγούμενα χρόνια δίνει τώρα στην Επιτροπή τη δυνατότητα να αναλάβει τις ευθύνες που επισημαίνει το Ελεγκτικό Συνέδριο. Η τρίτη έκθεση για την εφαρμογή του άρθρου 12 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) 89/1553 προβαίνει ήδη σε σειρά συστάσεων για στρατηγικές συνεργασίες για τον έλεγχο και την καταπολέμηση της απάτης.

Η Επιτροπή συμφωνεί με το Ελεγκτικό Συνέδριο ότι είναι απαραίτητο να τεθεί σε εφαρμογή σύστημα που θα εκτιμά συνεχώς την αποτελεσματικότητα είσπραξης και ελέγχου του ΦΠΑ από τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή θα προβεί επομένως στην ανάληψη ενεργειών για την ανάλυση και την αξιολόγηση της κατάστασης που επικρατεί σε κάθε κράτος μέλος όσον αφορά τους ελέγχους για να τηρηθούν οι συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Στόχος είναι να μπορέσει η Επιτροπή να υποβάλει αποτελεσματικότερες προτάσεις στο πλαίσιο της τέταρτης έκθεσης, άρθρο 12, και της τρίτης έκθεσης κατ' εφαρμογή του άρθρου 14 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 218/92.

Γραφική παράσταση 1.1 - Χρηματοδότηση του κοινοτικού προϋπολογισμού

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Χρηματοδότηση του προϋπολογισμού 1996-1997 (σε εκατ. ECU)

Pσqoz UPA

Pσqoz AEP

Paqadoriajoν νdioi pσqoi

Pkeomαrlasa sot pqogcoϊlemot oijomolijoϊ ιsotz

Diαuoqa ιroda

Σημ.:

(x % 7 y %):

x %: ποσοστό στη χρηματοδότηση του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1997 7

y %: διαφορές του 1997 σε σχέση με το 1996.

Παραδοσιακοί ίδιοι πόροι 1996-1997 (σε εκατ. ECU)

Δασμοί

Εισφορά ζάχαρης, ισογλυκόζης

Γεωργικές εισφορές

Έξοδα είσπραξης

Σημ.:

(x %) - x %: ποσοστό των παραδοσιακών ιδίων πόρων.

Πηγές:

Προϋπολογισμοί 1997 και λογαριασμοί διαχείρισης 1996 και 1997.

>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΦΗΛΜ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 (18*) Κοινή γεωργική πολιτική

2.0. ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ Σημεία

Εισαγωγή 2.1

ΤΙΤΛΟΣ Ι - Διαχείριση του προϋπολογισμού 2.2 - 2.25

Εκτέλεση του προϋπολογισμού 2.2 - 2.23

Πιστώσεις του οικονομικού έτους 2.2 - 2.10

Προκαταβολές 2.11

Καταχώρηση των δαπανών 2.12

Αρνητικές δαπάνες και ποσά 2.13 - 2.16

Άμεσες δαπάνες 2.17 - 2.18

Γενεσιουργό αίτιο της γεωργικής δαπάνης 2.19 - 2.22

Τάσεις 1993-1997 2.23

Πληροφορικά συστήματα διαχείρισης 2.24 - 2.25

ΤΙΤΛΟΣ ΙΙ - Σκληρός σίτος 2.26 - 2.54

Εισαγωγή 2.26 - 2.29

Εξέλιξη του καθεστώτος ενισχύσεων 2.30 - 2.49

Η ενίσχυση ανά τόνο 2.30 - 2.33

Η μεταρρύθμιση του 1976 2.34 - 2.40

Η μεταρρύθμιση MacSharry του 1992 2.41 - 2.46

Η προσαρμογή του 1997 2.47 - 2.49

Οικονομική εξέλιξη της αγοράς του σκληρού σίτου από τη μεταρρύθμιση του 1992 2.50 - 2.52

Συμπέρασμα 2.53 - 2.54

ΤΙΤΛΟΣ ΙΙΙ - Συνόψεις των ειδικών εκθέσεων σχετικά με το ΕΓΤΠΕ και την πολιτική της αλιείας που εγκρίθηκαν μετά την έκδοση της τελευταίας ετήσιας έκθεσης 2.55 - 2.92

Ειδική έκθεση αριθ. 2/98 σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών για το οικονομικό έτος 1993 2.55 - 2.57

Ειδική έκθεση αριθ. 21/98 σχετικά με τη διαδικασία έγκρισης και πιστοποίησης, όπως εφαρμόστηκε στο πλαίσιο της εκκαθάρισης των λογαριασμών για το οικονομικό έτος 1996 2.58 - 2.65

Ειδική έκθεση αριθ. 4/98 σχετικά με την εισαγωγή στην Κοινότητα με μειωμένο συντελεστή εισφοράς και τη διάθεση γαλακτοκομικών προϊόντων από τη Νέα Ζηλανδία και τυριού από την Ελβετία 2.66 - 2.69

Ειδική έκθεση αριθ. 19/98 σχετικά με την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένων μέτρων που ελήφθησαν λόγω της κρίσης της ΣΕΒ 2.70 - 2.81

Ειδική έκθεση αριθ. 18/98 σχετικά με κοινοτικά μέτρα για την ενθάρρυνση της σύστασης μεικτών εταιρειών στον τομέα της αλιείας 2.82 - 2.86

Ειδική έκθεση αριθ. 20/98 σχετικά με την εξέταση των φυσικών ελέγχων γεωργικών προϊόντων που επωφελούνται από επιστροφές κατά την εξαγωγή 2.87 - 2.92

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

2.1. Το παρόν κεφάλαιο αφορά το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων, καθώς και τις δαπάνες που καταλογίζονται στο κεφάλαιο Β2-51. Αποτελείται από τον τίτλο Ι σχετικά με τη διαχείριση του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1997, όπου περιλαμβάνονται παρατηρήσεις για την εξέταση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1997, καθώς και για τα πληροφορικά συστήματα διαχείρισης της γεωργικής δαπάνης, από τον τίτλο ΙΙ σχετικά με τον σκληρό σίτο και από τον τίτλο ΙΙΙ, όπου παρουσιάζεται μια σύνοψη των ειδικών εκθέσεων σχετικά με το ΕΓΤΠΕ οι οποίες εγκρίθηκαν μετά την έκδοση της τελευταίας ετήσιας έκθεσης.

ΤΙΤΛΟΣ Ι - ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

Πιστώσεις του οικονομικού έτους

2.2. Οι αρχικές πιστώσεις που είχαν προβλεφθεί για το ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις (υποδιαίρεση Β1), για το οικονομικό έτος 1997 (19), ανέρχονταν σε 41 233 εκατ. ECU, από τα οποία 500 εκατ. ECU προορίζονταν για το νομισματικό αποθεματικό.

2.3. Ο διορθωτικός και συμπληρωματικός προϋπολογισμός αριθ. 1/97 (20) δεν αφορούσε τις πιστώσεις που εγγράφονται στην υποδιαίρεση Β1 (βλέπε πίνακα 2.1). Ωστόσο, κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους, πραγματοποιήθηκαν ορισμένες μεταφορές από θέση σε θέση (1 327,4 εκατ. ECU), από άρθρο σε άρθρο (1 212,2 εκατ. ECU) και από κεφάλαιο σε κεφάλαιο (2 320 εκατ. ECU) (βλέπε πίνακα 2.2). Σε απόλυτη τιμή, αυτές οι τροποποιήσεις ανήλθαν σε 4 859,6 εκατ. ECU, ήτοι στο 11,8 % του αρχικού προϋπολογισμού.

2.4. Το σύνολο των πιστώσεων (εκτός από το νομισματικό αποθεματικό) της υποδιαίρεσης Β1, πριν και έπειτα από τις εν λόγω τροποποιήσεις (40 733 και 40 709 εκατ. ECU αντίστοιχα), παρέμεινε χαμηλότερο από το ποσό που είχε προβλεφθεί (41 805 εκατ. ECU) στο πλαίσιο της γεωργικής κατευθυντήριας γραμμής (21) (βλέπε πίνακα 2.1).

2.5. Μολονότι η εκτέλεση του προϋπολογισμού τήρησε τη συνολική χρηματοδότηση που είχε ορίσει η γεωργική κατευθυντήρια γραμμή, χαρακτηρίστηκε ωστόσο από σημαντικές τροποποιήσεις στις αρχικές χορηγήσεις και από ποικίλους βαθμούς εκτέλεσης.

2.6. Οι δαπάνες της υποδιαίρεσης Β1, οι οποίες ανήλθαν σε 40 423,1 εκατ. ECU (βλέπε πίνακα 2.1), διατηρήθηκαν συνολικά σε επίπεδο χαμηλότερο των πιστώσεων που διατέθηκαν τελικά (- 0,7 %), ενώ το νομισματικό αποθεματικό δεν χρησιμοποιήθηκε. Ωστόσο, για 24 θέσεις του προϋπολογισμού, κατανεμημένες σχεδόν στο σύνολό του, το ποσοστό εκτέλεσης ήταν κατώτερο από το 50 % των αρχικών πιστώσεων, ενώ η συνολική υποχρησιμοποίηση ανήλθε σε 973,5 εκατ. ECU.

2.7. Αντίστροφα, 13 θέσεις του προϋπολογισμού παρουσιάζουν ποσοστό εκτέλεσης ανώτερο από το 150 % των αρχικών πιστώσεων, ενώ η συνολική υπερεκτέλεση ανήλθε σε 2 061,8 εκατ. ECU. Έτσι, για τη θέση Β1-2320 «Έκτακτα μέτρα στήριξης της αγοράς», οι δαπάνες ανήλθαν σε ποσό 407 εκατ. ECU, που είναι 41 φορές η αρχική χρηματοδότηση. Για τη θέση Β1-1052 «Ενίσχυση στους παραγωγούς κραμβόσπορου, ηλιανθόσπορου και σπόρου σόγιας», οι δαπάνες υπερέβησαν κατά 1 136 εκατ. ECU την αρχική χρηματοδότηση ύψους 1 276,1 εκατ. ECU.

2.8. Τέλος, 27 κονδύλια του προϋπολογισμού τα οποία είχαν αρχικά εγγραφεί προς υπόμνηση (π.υ.) (κυρίως για έξοδα αποθεματοποίησης) αποτέλεσαν αντικείμενο χρηματοδότησης χάρη σε μεταφορές (162,1 εκατ. ECU).

2.9. Οι δαπάνες, κατά φύση και κατά κράτος μέλος, κατανεμήθηκαν σύμφωνα με τους πίνακες 2.3 και 2.4. Στον πίνακα 2.5 παρουσιάζεται μια σύνοψη των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις.

2.10. Στις 31 Δεκεμβρίου 1996 - δηλαδή δυόμισι μήνες μετά την έναρξη του οικονομικού έτους 1997 για το ΕΓΤΠΕ - οι μισές περίπου δαπάνες του οικονομικού έτους (20 700,0 εκατ. ECU) είχαν ήδη αναληφθεί και πληρωθεί. Από αυτό το ποσό, 13 821,8 εκατ. ECU, ήτοι το 66,8 % των δαπανών του οικονομικού έτους, αφορούσαν οκτώ μέτρα σχετικά με τις αροτραίες καλλιέργειες, την παύση της καλλιέργειας, το ελαιόλαδο και την πριμοδότηση για θηλάζουσες αγελάδες.

Προκαταβολές

2.11. Η διαδικασία προσδιορισμού των προκαταβολών στα κράτη μέλη δεν παρουσιάζει ανωμαλία. Ωστόσο, οι αποφάσεις της Επιτροπής είναι δύσκολο να επαληθευτούν μόνο με την επιθεώρηση των λογιστικών εγγράφων, γεγονός που καθιστά αναγκαία την εξέταση των φακέλων του διατάκτη, οι οποίοι αποτελούν τη μοναδική πηγή των αναγκαίων πληροφοριών. Πράγματι, βάσει του δημοσιονομικού κανονισμού (22), οι αναλήψεις υποχρεώσεων που αφορούν προκαταβολές εξαιρούνται από τις επαληθεύσεις που συνήθως εκτελεί ο δημοσιονομικός ελεγκτής. Επιπλέον, η διαχείριση των προκαταβολών, η οποία δεν έχει ενσωματωθεί στο σύστημα AGREX (βλέπε σημείο 2.24), παραμένει δυσκίνητη. Τέλος, η έλλειψη ηλεκτρονικής μετάδοσης των αναγκαίων δεδομένων από 13 κράτη μέλη καθιστά υποχρεωτική την καταχώρηση αυτών των δεδομένων με το χέρι.

Καταχώρηση των δαπανών

2.12. Ο δημοσιονομικός κανονισμός (23) προβλέπει ότι η ανάληψη υποχρεώσεων σχετικά με τις δαπάνες που δηλώνουν τα κράτη μέλη πραγματοποιείται μέσα σε δύο μήνες από τη λήψη των δηλώσεων. Αυτή η προθεσμία ποτέ δεν τηρείται: κατά ετήσιο μέσο όρο, οι αναλήψεις υποχρεώσεων καταχωρούνται με καθυστέρηση 17 ημερών, γεγονός που παρακωλύει τη χρησιμοποίηση της λογιστικής (Sincom) για την παρακολούθηση της γεωργικής δαπάνης. Αυτές οι καθυστερήσεις οφείλονται κυρίως στη μεγάλη διάρκεια των διαφόρων πράξεων ελέγχου και έγκρισης της δαπάνης, τις οποίες προβλέπουν οι κανονιστικές ρυθμίσεις, καθώς και των διαδικασιών που συνδέονται με τις μεταφορές πιστώσεων εντός του προϋπολογισμού.

Αρνητικές δαπάνες και ποσά

2.13. Η εφαρμογή των λεγόμενων αρνητικών δαπανών και το πλήθος των διορθώσεων καθιστούν υποχρεωτική την εις βάθος ανάλυση των λογαριασμών, ώστε να μπορέσουν να ερμηνευθούν ορθά. Έτσι, η λογιστική της υποδιαίρεσης Β1 (40 674,9 εκατ. ECU) περιλαμβάνει αρνητικές εγγραφές ύψους 4 329,6 εκατ. ECU, οι οποίες δεν καταγράφονται σύμφωνα με τις γενικά παραδεκτές αρχές της λογιστικής και είναι πολύ δύσκολο να ανασυσταθούν (βλέπε πίνακα 2.6).

2.14. Λόγω του κανονιστικού πλαισίου και της διαδικασίας δήλωσης (και ιδίως λόγω του συνολικού χαρακτήρα των ποσών που δηλώνουν τα κράτη μέλη), δεν είναι δυνατό να αποτιμηθεί επακριβώς το σύνολο αυτών των αρνητικών εγγραφών, οι οποίες περιλαμβάνουν:

α) διορθώσεις των δηλώσεων, με πρωτοβουλία των κρατών μελών ή της Επιτροπής 7

β) επανείσπραξη αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών 7

γ) έσοδα, τα οποία εσφαλμένα αποκαλούνται «αρνητικές» δαπάνες, όπως η πρόσθετη γαλακτοκομική εισφορά (440,7 εκατ. ECU το 1997) 7

δ) τις συνέπειες των αποφάσεων εκκαθάρισης για τα οικονομικά έτη 1993 και 1996 (996,8 εκατ. ECU το 1997).

2.15. Η Επιτροπή θα πρέπει να βεβαιωθεί ότι οι διατάξεις, οι οποίες καθιστούν δυνατή την απόρριψη δαπάνης εφόσον δεν τηρούνται ορισμένες προθεσμίες, δεν παραβιάζονται με τη διόρθωση προηγούμενης δήλωσης για ήδη απορριφθείσες δαπάνες.

2.16. Τα κονδύλια του προϋπολογισμού στα οποία καταλογίζονται «αρνητικές» δαπάνες δεν αποτελούν πάντοτε αντικείμενο πρόβλεψης του προϋπολογισμού, ενώ εγγράφονται μόνο προς υπόμνηση (π.υ.). Ενόψει των καταχωρηθέντων ποσών, η Επιτροπή πραγματοποιεί αναλήψεις από αυτά τα κονδύλια, ώστε να χρηματοδοτήσει άλλα κονδύλια (641,8 εκατ. ECU το 1997). Ωστόσο, αυτή η έννοια της «αρνητικής» δαπάνης δεν είναι σύμφωνη με τις δημοσιονομικές κανονιστικές ρυθμίσεις, όπως έχει ήδη υπενθυμίσει το Συνέδριο στη γνωμοδότησή του αριθ. 4/97 για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού (24). Εξάλλου, η διαδικασία που ακολουθείται για την ενίσχυση των κονδυλίων του προϋπολογισμού, που προκύπτουν από διάθεση εσόδων, είναι αντίθετη με τις αρχές του προϋπολογισμού που ορίζονται στον δημοσιονομικό κανονισμό και δεν καθιστά δυνατή την αναγκαία διαφάνεια του προϋπολογισμού.

Άμεσες δαπάνες

2.17. Για ορισμένες δαπάνες (γεωργική έρευνα, ενέργειες ελέγχου και πρόληψης, κλπ.), που γενικά συγχρηματοδοτούνται από τα κράτη μέλη και συντονίζονται από την Επιτροπή, δεν ακολουθείται η συνηθισμένη διαδικασία δήλωσης. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων και οι πληρωμές που αφορούν αυτές τις δαπάνες ανήλθαν, για το οικονομικό έτος 1997, σε 528,5 εκατ. ECU και 215,6 εκατ. ECU αντίστοιχα (βλέπε πίνακα 2.7).

2.18. Ο έλεγχος στην Επιτροπή αντιπροσωπευτικού δείγματος (40 αναλήψεις υποχρεώσεων και 40 πληρωμές που ανέρχονταν σε 75 και 30 εκατ. ECU αντίστοιχα) κάποιων άρθρων (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 και B2-518) έδειξε ότι η παρακολούθηση αυτών των δαπανών δεν είναι αρκετά αυστηρή, γεγονός που επιβεβαιώνει τις παρατηρήσεις που έχει ήδη υποβάλει το Συνέδριο (25). Στις 80 πράξεις που εξετάστηκαν, το 80 % δεν μπορούσαν να θεωρηθούν σύμφωνες με τις κανονιστικές ρυθμίσεις (μη τήρηση των προθεσμιών, των διαδικασιών λήψης της κοινοτικής χρηματοδότησης και διαβίβασης των εκθέσεων εκτέλεσης) και επομένως αποτελούν τυπικά σφάλματα στο πλαίσιο της δήλωσης αξιοπιστίας (βλέπε σημεία 8.49-8.50) Επιπλέον, καθώς οι κανονιστικές ρυθμίσεις δεν είναι αρκετά δεσμευτικές, η Επιτροπή δεν διαθέτει πάντα επαρκή αποδεικτικά στοιχεία για να δικαιολογήσει αυτές τις δαπάνες και να βεβαιώσει ότι οι ενέργειες που πραγματοποιήθηκαν συντέλεσαν στην επίτευξη των επιθυμητών στόχων. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θα πρέπει να ενισχύσει την παρακολούθηση αυτών των δαπανών.

Γενεσιουργό αίτιο της γεωργικής δαπάνης

2.19. Οι λογαριασμοί του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις για το οικονομικό έτος 1997 περιλαμβάνουν, αφενός, τις «άμεσες» δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν το 1997 από την Επιτροπή και, αφετέρου, τις δαπάνες που πλήρωσαν τα κράτη μέλη μεταξύ της 16ης Οκτωβρίου 1996 και της 15ης Οκτωβρίου 1997. Αυτές οι τελευταίες δαπάνες δηλώνονται από τα κράτη μέλη σύμφωνα με μια υποονοματολογία εκτέλεσης που τις συνδέει με καθορισμένο κανονιστικό πλαίσιο και/ή περίοδο εμπορίας.

2.20. Ωστόσο, σχεδόν το 20 % των ποσών που αναλήφθηκαν το 1997 δεν μπορούν να συνδεθούν, μέσω του πληροφορικού συστήματος AGREX και της ισχύουσας υποονοματολογίας, με συγκεκριμένη περίοδο εμπορίας ή οικονομικό έτος (ιδίως τα συνοδευτικά μέτρα για 2 064,8 εκατ. ECU, τα γαλακτοκομικά προϊόντα για 1 878,1 εκατ. ECU, το βόειο κρέας για 1 809,4 εκατ. ECU και τα οπωροκηπευτικά για 550,2 εκατ. ECU). Πιο συγκεκριμένα, εφόσον η ενίσχυση καταβάλλεται σε πολλές δόσεις, η διαδικασία δήλωσης δεν καθιστά πάντοτε δυνατή την επαλήθευση της σχετικής δόσης και τη διασφάλιση της τήρησης της αρχής του ενιαυσίου. Είναι ωστόσο σημαντικό, για τον έλεγχο των δαπανών, να μπορούν να συγκριθούν οι δαπάνες με το κατ' εκτίμηση κόστος του κάθε μέτρου.

2.21. Τέλος, πάνω από 3 300 εκατ. ECU αφορούν δαπάνες των οποίων το γενεσιουργό αίτιο ανάγεται στην περίοδο εμπορίας 1995 ή και παλαιότερα. Για το ίδιο μέτρο, οι εγγραφές στους λογαριασμούς αφορούν συχνά ποσά που πληρώνονται στο πλαίσιο τριών ή και περισσότερων διαδοχικών περιόδων εμπορίας. Μεταξύ των δαπανών αυτών εμφανίζονται κυρίως επιστροφές κατά την εξαγωγή, των οποίων το ενδεχόμενο χρηματικό κόστος θα μπορούσε να αξιολογηθεί ήδη κατά την εξαγωγή.

2.22. Στο πλαίσιο του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 296/96 της Επιτροπής (26) δημιουργήθηκε ένας μηχανισμός με στόχο τη μείωση της έγκρισης των δαπανών που δηλώνουν τα κράτη μέλη σχετικά με προηγούμενα οικονομικά έτη. Έτσι, περίπου το 60 % των δηλωθεισών δαπανών το 1997 εξετάστηκαν από την Επιτροπή (24 056,9 εκατ. ECU). Οι δαπάνες που δηλώθηκαν με καθυστέρηση ανήλθαν σε περίπου 668 εκατ. ECU. Έπειτα από εφαρμογή διάταξης που καθιστούσε αποδεκτή την καθυστέρηση για το 4 % των δαπανών που είχαν ήδη εγκριθεί, η Επιτροπή, σε μια έκθεσή της (27), ανέφερε ότι η αυστηρή εφαρμογή των κανόνων, στα τέλη Αυγούστου 1997, θα είχε ως αποτέλεσμα την απόρριψη δαπανών ύψους 129,1 εκατ. ECU. Η Επιτροπή απέρριψε τελικά μόνο 25 εκατ. ECU, με βάση την αρμοδιότητα αξιολόγησης που διαθέτει.

Τάσεις 1993-1997

2.23. Η εξέταση της εξέλιξης του προϋπολογισμού του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις και της εκτέλεσής του για την περίοδο 1993-1997 (βλέπε πίνακα 2.8) δείχνει ότι:

α) ενώ η γεωργική κατευθυντήρια γραμμή αυξήθηκε μόνο κατά 14 %, οι δαπάνες αυξήθηκαν κατά 6 290 εκατ. ECU (18,9 %) έναντι 29 % για το σύνολο του προϋπολογισμού. Το μεγαλύτερο μέρος αυτής της αύξησης απορροφήθηκε από τις «αροτραίες καλλιέργειες», το «βόειο κρέας», τα «συνοδευτικά μέτρα» 7 αντίστροφα, οι δαπάνες για τα «γαλακτοκομικά προϊόντα» μειώθηκαν ιδιαιτέρως 7

β) ο προϋπολογισμός παρουσίαζε μόνιμο πλεόνασμα από το 1994, έστω και αν το πλεόνασμα αυτό μειώθηκε από το 9,3 στο 0,7 % 7

γ) οι διαφορές κατά κονδύλιο, μεταξύ πρόβλεψης και εκτέλεσης, μειώθηκαν ελάχιστα το 1997 σε σχέση με το 1996, αλλά υπερβαίνουν ακόμη τις διαφορές του 1993.

ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΚΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

2.24. Οι δαπάνες του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις καταχωρούνται με τη βοήθεια δύο πληροφορικών συστημάτων: του συστήματος AGREX, το οποίο διαχειρίζεται η Μονάδα Ζ. 2 της ΓΔ VI και το οποίο χρονολογείται από το 1988, και του συστήματος Sincom, το οποίο διαχειρίζεται η ΓΔ XIX και το οποίο καθιερώθηκε το 1990. Οι έλεγχοι συμφωνίας που διενεργήθηκαν στα δεδομένα που περιλαμβάνουν αυτά τα δύο συστήματα επιβεβαίωσαν τη συνοχή τους και επομένως την αξιοπιστία των πράξεων καταχώρησης. Ωστόσο, η σημερινή οργάνωση δεν είναι ικανοποιητική. Πράγματι:

α) τα δύο συστήματα δεν μπορούν να επικοινωνήσουν και τα δεδομένα που περιλαμβάνουν δεν μπορούν να μεταβιβαστούν από το ένα σύστημα στο άλλο (κυρίως επειδή τα δεδομένα του ενός εκφράζονται σε εθνικό νόμισμα και του άλλου σε ECU) 7

β) το AGREX παρουσιάζει ορισμένα κενά:

- είναι τεχνικά ξεπερασμένο, δύσκολα μπορεί να ελεγχθεί και έχει καταστεί εξαιρετικά σύνθετο λόγω της συνεχούς προσαρμογής του σε ένα κανονιστικό πλαίσιο που έχει παρουσιάσει ιδιαίτερη εξέλιξη από το 1988 7

- χρησιμοποιείται αποκλειστικά από μια μονάδα της ΓΔ VI, ενώ δεν χρησιμοποιείται επαρκώς ως σύστημα προειδοποίησης 7

- η έλλειψη οποιασδήποτε λογιστικής ορολογίας καθιστά αδύνατη τη διασαφήνιση των αποφάσεων του διατάκτη 7

- τέλος, δεν μπορεί να διαχειριστεί ημερομηνίες από το 2000 και έπειτα 7

γ) το επίσημο λογιστικό σύστημα Sincom δεν διαθέτει λειτουργίες προσαρμοσμένες στο ειδικό κανονιστικό πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ. Η προσεχής καθιέρωση νέου λογιστικού συστήματος (Sincom 2) δεν επιφέρει καμία τροποποίηση της κατάστασης.

2.25. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θα πρέπει να εφοδιαστεί με ολοκληρωμένο πληροφορικό σύστημα, το οποίο θα καθιστά δυνατές τις διαδοχικές παρεμβάσεις του διατάκτη, του δημοσιονομικού ελεγκτή και του υπολόγου, θα είναι συμβατό και θα επικοινωνεί εύκολα με το Sincom 2, και του οποίου οι πληροφορίες θα είναι προσιτές σε όλους τους χρήστες.

ΤΙΤΛΟΣ ΙΙ - ΣΚΛΗΡΟΣ ΣΙΤΟΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

2.26. Ο σκληρός σίτος αποτελεί ειδικό τύπο σίτου με σκληρούς, υαλώδεις και ημιδιαφανείς σπόρους, ο οποίος χρησιμοποιείται κυρίως για ανθρώπινη κατανάλωση ως ζυμαρικό, πληγούρι και σιμιγδάλι. Το 1996, ο σκληρός σίτος αντιπροσώπευε 8,7 εκατ. τόνους [το 4,2 % της συνολικής κοινοτικής παραγωγής σιτηρών, εξαιρουμένου του ρυζιού (28)]. Οι κύριες χώρες παραγωγής είναι η Ιταλία, η οποία αντιπροσωπεύει περισσότερο από το ήμισυ της συνολικής παραγωγής, η Ελλάδα, η Ισπανία και η Γαλλία. Η Κοινότητα αποτελεί τον μεγαλύτερο παραγωγό, καθώς η κοινοτική παραγωγή ανέρχεται στο 25 % της παγκόσμιας αγοράς.

2.27. Από την αρχή (1967) (29), όταν η Ιταλία παρήγε περίπου το 90 % του σκληρού σίτου της Κοινότητας, περιλήφθηκε στην κοινή οργάνωση της αγοράς στον τομέα των σιτηρών. Στον πίνακα 2.9 φαίνεται ότι η ενίσχυση για τον σκληρό σίτο έχει αυξηθεί σημαντικά από εκείνη την εποχή. Ανησυχώντας για αυτή την εξέλιξη, το Συνέδριο διατύπωσε παρατηρήσεις σχετικά με τον σκληρό σίτο το 1989 (30), όταν η ειδική ενίσχυση ανερχόταν σε 365 εκατ. ECU και περίπου 400 εκατ. ECU δαπανώνταν για τις επιστροφές κατά την εξαγωγή και την παρέμβαση.

2.28. Το 1993, η συνολική ενίσχυση για τον σκληρό σίτο ανήλθε σε 830 εκατ. ECU (εκτός από έσοδα ύψους περίπου 14 εκατ. ECU από τις πωλήσεις προηγουμένως απαξιωμένων αποθεμάτων) και το 1997 σε 1 743,4 εκατ. ECU που κατανεμήθηκαν μεταξύ της Γερμανίας, της Ελλάδας, της Ισπανίας, της Γαλλίας, της Ιταλίας, της Αυστρίας, της Πορτογαλίας και του Ηνωμένου Βασιλείου (βλέπε πίνακα 2.10). Ο σκληρός σίτος αποτελεί ένα από τα πλέον επιδοτούμενα προϊόντα στην Κοινότητα, καθώς οι σχετικές επιδοτήσεις ανέρχονταν σε 182 ECU/τόνο το 1996, δηλαδή στο 113 % της αξίας παραγωγής του.

2.29. Το Συνέδριο εξέτασε τη διαχείριση της αγοράς σε κοινοτικό επίπεδο με στόχο:

α) να αναλυθούν τα αίτια της σημαντικής αύξησης των δαπανών, η οποία δεν συνοδεύεται από αντίστοιχη αύξηση της παραγωγής 7

β) να εξετασθεί κατά πόσο το επίπεδο της ενίσχυσης είναι συνεπές ως προς τους στόχους της στήριξης της παραγωγής σκληρού σίτου.

ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΟΥ ΚΑΘΕΣΤΩΤΟΣ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ

Η ενίσχυση ανά τόνο

2.30. Από την αρχή κιόλας, ο σκληρός σίτος είχε διαφορετική αντιμετώπιση από άλλους τύπους σιτηρών, καθώς θεσπίστηκε σύστημα διπλής στήριξης. Όπως και για τους άλλους τύπους σιτηρών, το Συμβούλιο όρισε ετήσιες τιμές στόχου (31) και τιμές παρέμβασης (32) για τον σκληρό σίτο. Η αναλογία μεταξύ της τιμής παρέμβασης για τον σκληρό σίτο και της αντίστοιχης τιμής για τον μαλακό σίτο έπρεπε να αντανακλά την αναλογία της τιμής τους στην παγκόσμια αγορά. Αυτή η αναλογία ορίστηκε στο 120 % και είχε ως αποτέλεσμα την καθιέρωση τιμής παρέμβασης για τον σκληρό σίτο ίσης με 110,24 λογιστικές μονάδες (ΛΜ) ανά τόνο.

2.31. Το 1967, η τιμή παρέμβασης για τον σκληρό σίτο θεωρούνταν πολύ χαμηλή για να εγγυηθεί επαρκές εισόδημα στους γεωργούς, λόγω του μικρού μεγέθους των περισσότερων εκμεταλλεύσεων και της χαμηλής απόδοσης στις κύριες περιοχές παραγωγής. Επομένως, εκτός από τη στήριξη των τιμών, θεσπίστηκε ειδική ενίσχυση στους παραγωγούς για κάθε τόνο συγκομιζόμενου σκληρού σίτου. Αυτή η ενίσχυση κάλυπτε τη διαφορά μεταξύ της τιμής παρέμβασης και μιας υψηλότερης «ελάχιστης εγγυημένης τιμής», που οριζόταν στο επίπεδο του κέντρου εμπορίας της περιοχής με το μεγαλύτερο πλεόνασμα σκληρού σίτου (εκείνη την εποχή ήταν το Παλέρμο στην Ιταλία).

2.32. Το 1974, η Επιτροπή θέλησε να δημιουργήσει ένα μοναδικό σύστημα, προκειμένου να απλουστεύσει τη διαχείριση και τον έλεγχο. Οι υψηλές τιμές στην παγκόσμια αγορά κατέστησαν δυνατή την αύξηση της τιμής παρέμβασης και επομένως η ειδική ενίσχυση θα μπορούσε να είχε καταργηθεί. Το Συμβούλιο αποδέχθηκε την αύξηση της τιμής παρέμβασης, αλλά διατήρησε ταυτόχρονα και την ενίσχυση, αν και σε χαμηλότερο επίπεδο. Συνολικά, τα έσοδα των παραγωγών αυξήθηκαν κατά 27 %, καθώς η τιμή παρέμβασης αυξήθηκε κατά 48,73 ΛΜ/τόνο, ενώ η ενίσχυση μειώθηκε μόνο κατά 7,23 ΛΜ/τόνο (βλέπε πίνακα 2.11). Η τιμή παρέμβασης για τον σκληρό σίτο αυξήθηκε στο 163 % της αντίστοιχης τιμής για τον μαλακό σίτο, χάνοντας έτσι κάθε επαφή με την παγκόσμια αγορά. Όταν οι τιμές της αγοράς παρουσίασαν και πάλι μείωση, οι τιμές παρέμβασης παρέμειναν στο ίδιο υψηλό επίπεδο.

2.33. Εφόσον ο κανονισμός δεν περιόριζε τη χορήγηση ενίσχυσης σε παραδοσιακές ζώνες παραγωγής, τα πλεονεκτήματα που προσέφερε το καθεστώς στήριξης είχαν ως αποτέλεσμα την επέκταση της παραγωγής σκληρού σίτου σε βορειότερες περιοχές, όπου επιτεύχθηκαν, επιπλέον, υψηλότερες αποδόσεις και καλή ποιότητα.

Η μεταρρύθμιση του 1976

2.34. Κατά την περίοδο 1976/77 (33) έγινε μια προσπάθεια διόρθωσης αυτής της εξέλιξης με τη μετατροπή της ενίσχυσης ανά τόνο σε στρεμματική ενίσχυση (ενίσχυση ανά εκτάριο) και με τον περιορισμό της εφαρμογής της σε ορισμένο αριθμό «παραδοσιακών» ζωνών ή περιοχών. Ωστόσο, δεν προσδιορίστηκαν τα κριτήρια σύμφωνα με τα οποία μια «ζώνη» μπορούσε να θεωρηθεί παραδοσιακή.

2.35. Επιπλέον, με τη συμπερίληψη μειονεκτικών γεωργικών ζωνών (34) μεταξύ των «παραδοσιακών περιοχών παραγωγής» που καταγράφονταν σε παράρτημα του νέου κανονισμού, τέθηκε ένας νέος κοινωνικός και διαρθρωτικός στόχος στο πλαίσιο του καθεστώτος. Αυτός ο στόχος ωστόσο ποτέ δεν διασαφηνίστηκε σε κάποιον κανονισμό, ούτε προσδιορίστηκε ο τρόπος με τον οποίο θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη κατά τον καθορισμό του ποσοστού της ενίσχυσης.

2.36. Οι συνέπειες των τροποποιήσεων ήταν ότι τόσο η τιμή παρέμβασης όσο και το ποσοστό της ενίσχυσης αποτέλεσαν αντικείμενο ετήσιου συμβιβασμού στο επίπεδο του Συμβουλίου και όχι αποτέλεσμα ακριβούς υπολογισμού βάσει κριτηρίων που αντανακλούν τους καθορισθέντες στόχους. Οι τιμές παρέμβασης για τον σκληρό σίτο αυξήθηκαν με ταχύτερο ρυθμό από ό,τι οι τιμές παρέμβασης για τον μαλακό σίτο, ενώ τα ποσοστά της ενίσχυσης παρουσίασαν επίσης αύξηση. Στον πίνακα 2.12 φαίνεται ότι έως την περίοδο 1985/86, η αναλογία της τιμής παρέμβασης για τον σκληρό σίτο προς την αντίστοιχη τιμή για τον μαλακό σίτο είχε αυξηθεί από το 162 % την περίοδο 1975/76 στο 174 %. Η τιμή παρέμβασης για τον σκληρό σίτο ήταν τότε 312,08 ECU/τόνο και η ενίσχυση 101,31 ECU/εκτάριο.

2.37. Επιπλέον, ο αριθμός των περιοχών που είναι επιλέξιμες για την ενίσχυση συνέχισε να αυξάνει. Μολονότι δεν διευκρινίζεται στον κανονισμό, το κριτήριο που εφαρμοζόταν στην πράξη για τον καθορισμό των παραδοσιακών περιοχών παραγωγής ήταν αρχικά ότι η παραγωγή σκληρού σίτου έπρεπε να υπερβαίνει το 50 % της συνολικής παραγωγής σιτηρών σε αυτή την περιοχή. Με την ένταξη της Ελλάδας, της Ισπανίας και της Πορτογαλίας στην Κοινότητα, αυτό το άγραφο κριτήριο μειώθηκε σταδιακά. Όταν η Ελλάδα εντάχθηκε στην Κοινότητα, αυτό το κατώτατο όριο μειώθηκε απότομα στο 8 %, ενώ με την ένταξη της Ισπανίας και της Πορτογαλίας στο 1,5 %.

2.38. Έτσι, η μεταρρύθμιση του 1976 δεν μπόρεσε να περιορίσει τη στήριξη του σκληρού σίτου σε παραδοσιακές ζώνες. Η τιμή παρέμβασης ορίστηκε σε τόσο υψηλό επίπεδο, ώστε η παραγωγή σκληρού σίτου κατέστη συμφέρουσα ακόμη και χωρίς ενίσχυση. Οι υψηλότερες αποδόσεις που επιτεύχθηκαν στα «βόρεια» κράτη μέλη αντιστάθμισαν με το παραπάνω την έλλειψη ενίσχυσης για τους γεωργούς. Για παράδειγμα, το 1985, η μέση απόδοση στη Γερμανία ήταν 5,8 τόνοι/εκτάριο σε σύγκριση με 1,94 τόνους/εκτάριο στην Ελλάδα (βλέπε πίνακα 2.13). Κατά την περίοδο 1981/82, η Κοινότητα κατέστη αυτάρκης σε σκληρό σίτο και η παραγωγή αυξήθηκε στο 221,6 % της εσωτερικής ζήτησης κατά την περίοδο 1991/92 (βλέπε πίνακα 2.14).

2.39. Προς τα τέλη της δεκαετίας του '80, η Κοινότητα αντιμετώπιζε αύξηση των δαπανών για τα σιτηρά εν γένει, λόγω των διαρθρωτικών αποθεμάτων. Η τιμή παρέμβασης για τον μαλακό σίτο ήταν «παγωμένη», ενώ η τιμή παρέμβασης για τον σκληρό σίτο μειωνόταν σταδιακά με στόχο να φθάσει σε χαμηλότερο επίπεδο η σχέση σκληρού/μαλακού σίτου. Ωστόσο, κατά την περίοδο 1992/93, η τιμή παρέμβασης εξακολουθούσε να ανέρχεται στο 135 % της αντίστοιχης τιμής για τον μαλακό σίτο.

2.40. Η μείωση της τιμής παρέμβασης από 312 ECU την περίοδο 1985/86 σε 221 ECU την περίοδο 1992/93 συνοδεύτηκε από αύξηση της στρεμματικής ενίσχυσης από 101,31 ECU σε 181, 88 ECU κατά την ίδια περίοδο (βλέπε πίνακα 2.12). Κατά μέσο όρο, η αύξηση της ενίσχυσης αντιστάθμισε κατά το ήμισυ τη μείωση της τιμής παρέμβασης (35). Λόγω των υψηλών επιπέδων των επιστροφών κατά την εξαγωγή, καθώς και της αύξησης των αποθεμάτων της παρέμβασης, οι συνολικές δαπάνες του προϋπολογισμού σημείωσαν σταθερή αύξηση από το 1986, φθάνοντας τα 1 337,8 εκατ. ECU το 1992.

Η μεταρρύθμιση MacSharry του 1992

2.41. Με τη θέση σε ισχύ του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 1765/92 της 30ής Ιουνίου 1992 (36) σχετικά με τη θέσπιση νέου συστήματος στήριξης για τους παραγωγούς ορισμένων αροτραίων καλλιεργειών, όλες οι θεσμικές τιμές για τα σιτηρά τοποθετήθηκαν στο ίδιο επίπεδο. Οι παραγωγοί σκληρού σίτου εκτός των παραδοσιακών ζωνών παραγωγής λαμβάνουν τη βασική αντισταθμιστική πληρωμή για τα σιτηρά και οι παραγωγοί εντός των παραδοσιακών ζωνών λαμβάνουν πρόσθετη στρεμματική ειδική ενίσχυση. Οι στόχοι του νέου συστήματος στήριξης είναι:

α) να αποτραπεί η παραγωγή σκληρού σίτου εκτός των παραδοσιακών ζωνών και

β) να αποζημιωθούν οι παραγωγοί σκληρού σίτου για τις απώλειες εισοδήματος λόγω της ευθυγράμμισης των θεσμικών τιμών για τον σκληρό σίτο με τις τιμές άλλων τύπων σιτηρών.

2.42. Σύμφωνα με το στόχο της αντιστάθμισης, το ποσό της ειδικής ενίσχυσης καθορίστηκε με βάση την ενίσχυση της περιόδου 1991/92, όταν το καθεστώς είχε ήδη χάσει κάθε επαφή με τον αρχικό οικονομικό στόχο (βλέπε σημείο 2.30). Η σχέση μεταξύ των τιμών παρέμβασης για τον σκληρό και τον μαλακό σίτο δεν αντανακλούσε πια την αντίστοιχη σχέση στην παγκόσμια αγορά (βλέπε πίνακα 2.15). Η νέα ειδική ενίσχυση, για την οποία δεν λαμβανόταν πλέον υπόψη αυτή η σχέση, ορίστηκε σε 297 ECU/εκτάριο για την περίοδο εμπορίας 1993/94. Το 1995, έπειτα από την πτώση της «πράσινης» ισοτιμίας κατά 20,6 %, η ενίσχυση αυξήθηκε αναλογικά σε 358,6 ECU/εκτάριο και έτσι η τιμή παρέμεινε σταθερή στο εθνικό νόμισμα χωρίς επίδραση για τον προϋπολογισμό.

2.43. Το πλήρες ποσό της ειδικής ενίσχυσης χορηγήθηκε από το πρώτο έτος της μεταρρύθμισης. Δεν υπήρξε μεταβατική περίοδος με σταδιακή εφαρμογή, σε τρία στάδια, του ποσοστού της ενίσχυσης, όπως ίσχυε στην περίπτωση της βασικής αντισταθμιστικής πληρωμής.

2.44. Το καθεστώς αύξησε την έκταση των παραδοσιακών περιοχών που είναι επιλέξιμες για την ειδική ενίσχυση όσον αφορά την Ελλάδα (Θράκη) και την Ισπανία (αυτόνομη περιφέρεια της Ναβάρας και επαρχίες της Σαλαμάνκα, του Τολέδο και της Zamora).

2.45. Η πληρωμή της ειδικής ενίσχυσης βασιζόταν σε «ατομικά δικαιώματα» που καταγράφονταν στα επίσημα μητρώα. Τα ατομικά δικαιώματα εκφράζονται σε εκτάρια και αντιπροσωπεύουν τη μέγιστη έκταση που είναι επιλέξιμη για κάθε δικαιούχο. Ορίζονται ως ο μεγαλύτερος αριθμός εκταρίων όπου έχει σπαρθεί σκληρός σίτος και τα οποία είναι επιλέξιμα για την καταβολή ενίσχυσης κατά τη διάρκεια μιας από τις τέσσερις περιόδους εμπορίας αναφοράς (1988/89 έως 1991/92) τις οποίες μπορούσε να επιλέξει ο παραγωγός.

2.46. Μετά τη θέσπιση της μεταρρύθμισης, πραγματοποιήθηκαν οι ακόλουθες τροποποιήσεις, με αποτέλεσμα κάθε φορά την αύξηση της έκτασης και των δαπανών:

α) η περίοδος εμπορίας 1992/93 προστέθηκε ως πέμπτη περίοδος αναφοράς για την Ισπανία, αλλά με εθνικό ανώτατο όριο 570 000 εκταρίων 7 είναι αξιοσημείωτο ότι, πριν από την προσχώρηση στην ΕΚ, μόνο 150 000 εκτάρια περίπου χρησιμοποιούνταν για την καλλιέργεια σκληρού σίτου 7

β) οι περίοδοι εμπορίας 1988/89 έως 1990/91 προστέθηκαν ως περίοδοι αναφοράς για την Πορτογαλία, αλλά με εθνικό ανώτατο όριο 35 000 εκταρίων 7

γ) η περιφέρεια της Ουμβρίας (Ιταλία) έγινε αποδεκτή ως παραδοσιακή ζώνη παραγωγής με ανώτατο όριο 5 000 εκταρίων 7

δ) τα γαλλικά διαμερίσματα της Ardθche, της Drτme και η περιφέρεια Midi-Pyrιnιes αναγνωρίστηκαν επίσης ως παραδοσιακές ζώνες παραγωγής με ανώτατο όριο 63 355 εκταρίων 7

ε) καθιερώθηκαν ζώνες «όπου η παραγωγή σκληρού σίτου είναι εδραιωμένη», με ειδικό, μειωμένο ποσοστό ενίσχυσης: έτσι η Γαλλία και η Αυστρία έλαβαν 50 000 και 5 000 εκτάρια αντίστοιχα 7 η ενίσχυση ανέρχεται σε 138,9 ECU/εκτάριο.

Η προσαρμογή του 1997

2.47. Το 1996, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση για τη μετατροπή των «ατομικών δικαιωμάτων» σε μέγιστες εγγυημένες εκτάσεις (ΜΕΕ) (37). Μόνο έπειτα από ένα έτος συζητήσεων και πλέον, τον Οκτώβριο του 1997, επιτεύχθηκε συμφωνία στο Συμβούλιο (38). Οι ΜΕΕ θα εφαρμοστούν από την περίοδο εμπορίας 1999/2000.

2.48. Οι ΜΕΕ που πρότεινε η Επιτροπή αυξήθηκαν κατά 4 % και η ειδική ενίσχυση για τις παραδοσιακές ζώνες μειώθηκε κατά 4 % (για περισσότερες λεπτομέρειες βλέπε πίνακα 2.16). Μια επιπλέον παραδοσιακή ζώνη έγινε δεκτή για την Αυστρία, ενώ καθιερώθηκαν πρόσθετες μη παραδοσιακές ζώνες για τη Γερμανία, το Ηνωμένο Βασίλειο, την Ιταλία και την Ισπανία. Η μείωση του ποσοστού της ενίσχυσης μάλλον αντιπροσωπεύει καθαρή αντιστάθμιση της αύξησης των ΜΕΕ παρά βασίζεται σε ακριβή προσδιορισμό της ανάγκης για ενίσχυση, ενώ πάλι δεν δόθηκαν ακριβή κριτήρια για την αιτιολόγηση της επιλογής μιας περιοχής, στο πλαίσιο των ΜΕΕ, ως «παραδοσιακής» ή ως περιοχής όπου η παραγωγή σκληρού σίτου είναι εδραιωμένη.

2.49. Οι τροποποιήσεις του 1997 διατηρήθηκαν στις προτάσεις της Επιτροπής για το «πρόγραμμα δράσης 2000» (39).

ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΗΣ ΑΓΟΡΑΣ ΤΟΥ ΣΚΛΗΡΟΥ ΣΙΤΟΥ ΑΠΟ ΤΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΥ 1992

2.50. Κατά την περίοδο από την ένταξη της Ισπανίας και της Πορτογαλίας στην Κοινότητα, η παραγωγή σκληρού σίτου αυξήθηκε από 7,2 εκατ. τόνους το 1986 σε 11,2 εκατ. τόνους, τη μεγαλύτερη ποσότητα που έχει επιτευχθεί ποτέ, το 1991 (βλέπε πίνακες 2.9 και 2.17). Το 1992, μειώθηκε στα 9 εκατ. τόνους. Από τη μεταρρύθμιση MacSharry, κυμάνθηκε μεταξύ 7 και 8,5 εκατ. τόνων. Αν δεν ληφθεί υπόψη η πρωτοφανής συγκομιδή του 1991 και του 1992, η ετήσια παραγωγή σημείωσε αύξηση, κατά μέσο όρο, κατά 1 εκατ. τόνους περίπου μετά τη μεταρρύθμιση.

2.51. Για την περίοδο 1991/92, η πρωτοφανής παραγωγή συνοδεύτηκε από τη μεγαλύτερη σπαρμένη έκταση. Η αναγγελία της μεταρρύθμισης μπορεί να συνέβαλε σε αυτή την επέκταση.

2.52. Στον πίνακα 2.14 φαίνεται ότι η εσωτερική κατανάλωση σκληρού σίτου αυξήθηκε μετά τη μεταρρύθμιση MacSharry. Το γεγονός αυτό, σε συνδυασμό με την περιορισμένη παγκόσμια προσφορά σκληρού σίτου κατά την περίοδο 1992-1995, κατέστησε δυνατή όχι μόνο την απορρόφηση της αυξανόμενης παραγωγής, αλλά και την εκκαθάριση των υφισταμένων αποθεμάτων. Κατά την περίοδο 1995/96, σημειώθηκε έλλειμμα όσον αφορά την προσφορά στην ΕΚ. Η αύξηση της κατανάλωσης σκληρού σίτου συνοδεύτηκε από τη σχεδόν ολική εξάλειψη της διαφοράς 35 % της αγοραίας τιμής έναντι του μαλακού σίτου κατά τα έτη που προηγήθηκαν της μεταρρύθμισης MacSharry (βλέπε πίνακα 2.18).

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

2.53. Μολονότι η ειδική επιδότηση για τον σκληρό σίτο βασιζόταν αρχικά στην πραγματική παραγωγή και σε καθορισμένη διαφορά τιμής μεταξύ σκληρού και μαλακού σίτου, αυτή η ρύθμιση σύντομα αντικαταστάθηκε με ένα διαφορετικό σύστημα, στο πλαίσιο του οποίου η τιμή παρέμβασης για τον σκληρό σίτο και το ποσοστό της στρεμματικής ενίσχυσης όσον αφορά την καλλιέργειά του διακανονίζονταν μέσω διαπραγματεύσεων και όχι μέσω αναφοράς σε αντικειμενικούς παράγοντες. Κατά τα τέλη της δεκαετίας του '80, η αύξηση της στρεμματικής ενίσχυσης αντιστάθμισε κατά το ήμισυ περίπου την επίπτωση της μείωσης των τιμών παρέμβασης για τον σκληρό σίτο στο ελάχιστο εισόδημα των καλλιεργητών. Κατά την εποχή της μεταρρύθμισης MacSharry, το 1992, η μείωση κατά 50 % της τιμής παρέμβασης αντισταθμίστηκε πλήρως από την αύξηση του ποσοστού της στρεμματικής ενίσχυσης. Από τα μέσα της δεκαετίας του '80, όλο και μεγαλύτερο μέρος του συνολικού εισοδήματος των παραγωγών προέρχεται από τις πληρωμές στρεμματικών ενισχύσεων που επιβαρύνουν τον προϋπολογισμό της ΕΕ, παρά από πωλήσεις στην αγορά, με αποτέλεσμα τη συνεχή αύξηση των δαπανών της ΕΕ. Μολονότι, κατά την περίοδο 1993/94, αυτή η τάση διακόπηκε λόγω της πώλησης πλεονασματικών αποθεμάτων κατά την περίοδο της έλλειψης σιτηρών σε παγκόσμιο επίπεδο, στη συνέχεια επανεμφανίστηκε. Οι στρεμματικές ενισχύσεις αντιπροσωπεύουν επίσης περισσότερο από το ήμισυ του συνολικού εισοδήματος για τους παραγωγούς σκληρού σίτου.

2.54. Δεν υπάρχει σαφής αιτιολόγηση για την ειδική μεταχείριση των παραγωγών σκληρού σίτου. Στην περίπτωση άλλων αροτραίων καλλιεργειών, οι πληρωμές των στρεμματικών ενισχύσεων προσαρμόζονται, ώστε να αντανακλούν τη μέση σχετική απόδοση των διαφορετικών καλλιεργειών (π.χ. αραβόσιτος και ελαιούχοι σπόροι). Αν η ενίσχυση για τους παραγωγούς σκληρού σίτου επρόκειτο να ρυθμιστεί με το ίδιο πνεύμα όπως η ενίσχυση για τον αραβόσιτο και τους ελαιούχους σπόρους, το τρέχον ποσοστό ανά εκτάριο θα έπρεπε να μειωθεί κατά 30 % περίπου, δηλαδή στα 250 ECU από το 1995/96 και μετά (βλέπε πίνακα 2.19). Αν αυτή η προσέγγιση είχε ακολουθηθεί από το 1993 και έπειτα, οι δαπάνες του προϋπολογισμού της ΕΕ θα είχαν μειωθεί κατά 3 000 εκατ. ECU και πλέον για την τετραετία 1994-1997.

ΤΙΤΛΟΣ ΙΙΙ - ΣΥΝΟΨΕΙΣ ΤΩΝ ΕΙΔΙΚΩΝ ΕΚΘΕΣΕΩΝ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΕΓΤΠΕ ΚΑΙ ΤΗΝ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΤΗΣ ΑΛΙΕΙΑΣ ΠΟΥ ΕΓΚΡΙΘΗΚΑΝ ΜΕΤΑ ΤΗΝ ΕΚΔΟΣΗ ΤΗΣ ΤΕΛΕΥΤΑΙΑΣ ΕΤΗΣΙΑΣ ΕΚΘΕΣΗΣ

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΑΡΙΘ. 2/98 ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΚΚΑΘΑΡΙΣΗ ΤΩΝ ΛΟΓΑΡΙΑΣΜΩΝ ΓΙΑ ΤΟ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΕΤΟΣ 1993 (40)2.55. Σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 729/70 του Συμβουλίου (41) απαιτείται από την Επιτροπή να εκκαθαρίζει, πριν από το τέλος του έτους που ακολουθεί το εξεταζόμενο οικονομικό έτος, τις δαπάνες που δηλώνουν τα κράτη μέλη. Το 1997, η Επιτροπή έλαβε δύο αποφάσεις (42) σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών που αφορούν τις δαπάνες για το οικονομικό έτος 1993 (από τις οποίες προκύπτουν διορθώσεις ύψους 647,8 εκατ. ECU επί των εν λόγω δαπανών). Αυτές οι αποφάσεις ελήφθησαν το 1997 με καθυστέρηση τριών ετών.

2.56. Στην ειδική του έκθεση αριθ. 2/98 (43) σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών για το οικονομικό έτος 1993, το Συνέδριο επέκρινε κυρίως ορισμένες ασυνέπειες στην προσέγγιση ή στις διορθώσεις που αποφασίστηκαν (ανεπαρκής κάλυψη των μέτρων ή των κρατών μελών 7 έλλειψη σαφών κριτηρίων για την επιλογή του ποσοστού της κατ' αποκοπήν διόρθωσης 7 διαφορετικός χειρισμός παρόμοιων περιπτώσεων 7 μείωση των διορθώσεων για τη βελτίωση των προσεχών συστημάτων 7 αναβολή της ανάκτησης μη επιλέξιμων δαπανών).

2.57. Οι λογαριασμοί του οικονομικού έτους 1995 δεν έχουν ακόμη εκκαθαριστεί. Από το οικονομικό έτος 1996, έπειτα από τροποποιήσεις που πραγματοποιήθηκαν με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1287/97 του Συμβουλίου της 22ας Μαΐου 1995 (44) και τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1663/95 της Επιτροπής της 7ης Ιουλίου 1995 (45), εφαρμόζεται μια διαφορετική διαδικασία. Το 1997, η Επιτροπή έλαβε δύο αποφάσεις (46) σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών που αφορούν τις δαπάνες του οικονομικού έτους 1996.

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΑΡΙΘ. 21/98 ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΕΓΚΡΙΣΗΣ ΚΑΙ ΠΙΣΤΟΠΟΙΗΣΗΣ, ΟΠΩΣ ΕΦΑΡΜΟΣΤΗΚΕ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΕΚΚΑΘΑΡΙΣΗΣ ΛΟΓΑΡΙΑΣΜΩΝ ΓΙΑ ΤΟ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟ ΕΤΟΣ 1996 (47)2.58. Για το οικονομικό έτος 1996 εφαρμόστηκαν για πρώτη φορά νέες διαδικασίες στον τομέα της έγκρισης των οργανισμών πληρωμών και της εκκαθάρισης των λογαριασμών όσον αφορά τις δαπάνες του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις. Το Συνέδριο εξέτασε και αξιολόγησε τις εργασίες των υπηρεσιών της Επιτροπής και έλεγξε εάν οι νέοι κανόνες είχαν εφαρμοστεί ορθά. Οι νέες διαδικασίες δεν πρέπει να εκτιμηθούν μόνο με βάση τα αποτελέσματά τους για το πρώτο έτος, αλλά να ληφθούν υπόψη οι προσπάθειες που κατέβαλαν στο μεταξύ η Επιτροπή και τα κράτη μέλη για τη βελτίωση της κατάστασης.

2.59. Παρόλο που τα κράτη μέλη έπρεπε να χορηγήσουν έγκριση στους οργανισμούς πληρωμών τους έως τις 16 Οκτωβρίου 1995, στην αρχή του οικονομικού έτους 1996 είχε χορηγηθεί έγκριση μόνο σε 50 επί συνόλου 66 οργανισμών πληρωμών. Τελικά εγκρίθηκαν 90 οργανισμοί πληρωμών το 1997, μερικοί από τους οποίους ήταν υπεύθυνοι για περιορισμένο αριθμό δαπανών. Ορισμένα κράτη μέλη θα έπρεπε να καταβάλουν μεγαλύτερες προσπάθειες για να περιορίσουν τον αριθμό των οργανισμών πληρωμών.

2.60. Ο έλεγχος του Συνεδρίου το 1997 αποκάλυψε την ύπαρξη αδυναμιών σε πολλούς από τους οργανισμούς πληρωμών που αποτέλεσαν το αντικείμενο επιτόπιου ελέγχου. Εντοπίστηκαν ανεπάρκειες στο επίπεδο του εσωτερικού ελέγχου, έλλειψη ασφάλειας στα συστήματα πληροφορικής και ανεπάρκειες στη λογιστική καθώς και στην παρακολούθηση των εξουσιοδοτημένων υπηρεσιών από τους οργανισμούς πληρωμών. Οι ανεπάρκειες αυτές θα έπρεπε να είχαν οδηγήσει τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη στην ανάληψη κατάλληλης δράσης.

2.61. Οι πιστοποιημένοι λογαριασμοί θα έπρεπε να είχαν διαβιβαστεί έως τις 10 Φεβρουαρίου 1997, αλλά σε πολλές περιπτώσεις η Επιτροπή διαπίστωσε ότι υποβλήθηκαν με καθυστέρηση ή ότι ήταν ελλιπείς. Δύο κράτη μέλη (το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ελλάδα) δεν παρουσίασαν κανέναν πιστοποιημένο λογαριασμό εγκαίρως. Όσον αφορά την Ισπανία, ο οργανισμός πιστοποίησης δεν ήταν σε θέση να γνωμοδοτήσει εγκαίρως σχετικά με την πλειονότητα των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν σε περιφερειακό επίπεδο. Αυτές ελέγχθηκαν αργότερα από εξωτερικούς ελεγκτές του ιδιωτικού τομέα.

2.62. Για να συνδράμει τους οργανισμούς πιστοποίησης στο έργο τους, η Επιτροπή χάραξε κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την πιστοποίηση των λογαριασμών, αλλά αυτό έγινε πολύ αργά (τον Σεπτέμβριο του 1996, όταν το μεγαλύτερο μέρος των εργασιών ελέγχου έπρεπε να είχε ήδη ξεκινήσει). Εάν είχαν κοινοποιηθεί εγκαίρως, ορισμένες παρανοήσεις και καθυστερήσεις θα μπορούσαν να είχαν αποφευχθεί.

2.63. Λόγω των ανεπαρκειών και των καθυστερήσεων που σημειώθηκαν σε ορισμένα κράτη μέλη, η απόφαση εκκαθάρισης της 5ης Μαΐου 1997, η οποία σύμφωνα με την κανονιστική ρύθμιση θα έπρεπε να είχε ληφθεί έως τις 30 Απριλίου 1997, κάλυψε μόνο το 33 % των δαπανών. Η εκκαθάριση του υπολοίπου έγινε με την απόφαση της 30ής Ιουλίου 1997, έπειτα από συμπληρωματικές εργασίες ελέγχου που πραγματοποιήθηκαν από τους διάφορους οργανισμούς πιστοποίησης.

2.64. Τελικά, όλοι οι πιστοποιημένοι λογαριασμοί εκκαθαρίστηκαν από την Επιτροπή, παρά την κυμαινόμενη ποιότητα των λογαριασμών που υποβλήθηκαν. Εντούτοις, στην απόφασή της αυτή, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη την πλειονότητα των επιφυλάξεων που διατυπώθηκαν στις βεβαιώσεις και των οποίων το σύνολο ανέρχεται τουλάχιστον σε 43,3 εκατ. ECU. Επιπλέον, στην απόφαση εκκαθάρισης έλαβε υπόψη μόνον ένα μέρος (55,1 εκατ. ECU) των δημοσιονομικών διορθώσεων (77,3 εκατ. ECU) στις οποίες είχε προβεί προηγουμένως το τμήμα δημοσιονομικών υποθέσεων της Επιτροπής στο πλαίσιο της τρέχουσας διαχείρισης των δαπανών του ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις.

2.65. Οι αποφάσεις εκκαθάρισης των λογαριασμών που έλαβε η Επιτροπή όσον αφορά τις δαπάνες του 1996 δεν την εμποδίζουν να αρνηθεί αργότερα τη χρηματοδότηση ποσών βάσει επακόλουθων ελέγχων συμφωνίας. Η Επιτροπή πρέπει να θέσει σε εφαρμογή κατάλληλες διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου, ώστε να εξασφαλίζει ότι οι διορθώσεις είναι επαρκώς τεκμηριωμένες και ότι, κατά τους επακόλουθους ελέγχους συμφωνίας, θα υπάρξει συστηματική παρακολούθηση των αδυναμιών που εντοπίζονται.

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΑΡΙΘ. 4/98 ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΣΤΗΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΑ ΜΕ ΜΕΙΩΜΕΝΟ ΣΥΝΤΕΛΕΣΤΗ ΕΙΣΦΟΡΑΣ ΚΑΙ ΜΕ ΤΗ ΔΙΑΘΕΣΗ ΓΑΛΑΚΤΟΚΟΜΙΚΩΝ ΠΡΟΪΟΝΤΩΝ ΑΠΟ ΤΗ ΝΕΑ ΖΗΛΑΝΔΙΑ ΚΑΙ ΤΥΡΙΟΥ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΛΒΕΤΙΑ (48)2.66. Μετά την ένταξη του Ηνωμένου Βασιλείου στην ΕΟΚ, θεσπίστηκαν ποσοστώσεις για τις εισαγωγές βουτύρου και τυριού Νέας Ζηλανδίας με μειωμένο συντελεστή εισφοράς, οι οποίες εξαρτώνται από την τήρηση ορισμένων κριτηρίων, ιδίως όσον αφορά την περιεκτικότητά τους σε λιπαρές ουσίες. Μειωμένοι συντελεστές εισφοράς εφαρμόστηκαν επίσης στην εισαγωγή ελβετικού τυριού, για το οποίο η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί κατά παράδοση τη μεγαλύτερη αγορά. Ο έλεγχος αποκάλυψε σημαντικές ανεπάρκειες που επηρεάζουν τα συστήματα ελέγχου, τα οποία έχουν ως στόχο να εγγυώνται τη συμμόρφωση με τους όρους επιλεξιμότητας. Η Επιτροπή και οι τελωνειακές υπηρεσίες του Ηνωμένου Βασιλείου εμπιστεύτηκαν πλήρως τα πιστοποιητικά ΙΜΑ 1 που εξέδωσαν οι αρμόδιοι οργανισμοί της Νέας Ζηλανδίας, οι οποίοι δεν εκπλήρωσαν ορισμένες από τις υποχρεώσεις τους. Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν υπάρχει καμία εγγύηση ότι οι όροι και οι προϋποθέσεις που έχουν οριστεί για τις εισαγωγές με μειωμένο συντελεστή εισφοράς τηρήθηκαν πράγματι. Η μη τήρηση των ποσοστώσεων και των κριτηρίων επιλεξιμότητας, ιδίως όσον αφορά την περιεκτικότητα σε λιπαρές ουσίες, είχε ως αποτέλεσμα τη μη είσπραξη περίπου 410 εκατ. ECU στο επίπεδο των ιδίων πόρων, από τα οποία περίπου 118 εκατ. ECU μπορούν να ανακτηθούν, ενώ για τα υπόλοιπα έχει εκπνεύσει η προθεσμία παραγραφής.

2.67. Η επισημανθείσα αδυναμία να τηρηθούν τα όρια των ποσοστώσεων, τα κριτήρια επιλεξιμότητάς τους και οι απαιτήσεις για τη χορήγηση αδειών είχαν ως αποτέλεσμα την υποπληρωμή ιδίων πόρων, η οποία, σύμφωνα με τις τελωνειακές υπηρεσίες του Ηνωμένου Βασιλείου τον Ιούλιο του 1998, ανερχόταν σε περισσότερα από 400 εκατ. ECU. Εκείνη τη χρονική στιγμή, οι τελωνειακές υπηρεσίες του Ηνωμένου Βασιλείου, λαμβάνοντας υπόψη τους και ζητήματα που δεν περιλαμβάνονταν στην έκθεση του Συνεδρίου, εξέδωσαν εντολές επανείσπραξης για 226 εκατ. ECU περίπου.

2.68. Όσον αφορά τις εισαγωγές ελβετικού τυριού, οι έρευνες τις οποίες πρότεινε το Συνέδριο και διενέργησαν οι γαλλικές και ιταλικές αρχές, καθώς και ανεξάρτητοι οργανισμοί στη Γερμανία, επέτρεψαν τον εντοπισμό σοβαρών παρατυπιών. Έκτοτε, το Συμβούλιο τροποποίησε τις κανονιστικές ρυθμίσεις που αφορούν τις εισαγωγές τυριού ελβετικής προέλευσης, ενώ ανακλήθηκε η εξουσιοδότηση των ελβετικών αρχών να εκδίδουν πιστοποιητικά ΙΜΑ 1 για εισαγωγές με μειωμένο συντελεστή εισφοράς.

2.69. Το Συνέδριο καλεί την Επιτροπή να λάβει τα κατάλληλα μέτρα για να ανακτήσει τα επίμαχα ποσά και να ανακαλέσει την εξουσιοδότηση που έχει παραχωρήσει στον νεοζηλανδικό οργανισμό όσον αφορά την έκδοση πιστοποιητικών ΙΜΑ 1. Επιπλέον, θα πρέπει να αποσαφηνίσει τους εφαρμοστέους κανόνες, να ενισχύσει το κανονιστικό πλαίσιο και να αυξήσει τον αριθμό των ελέγχων επί των εισαγωγών με μειωμένο συντελεστή εισφοράς. Τέλος, θα πρέπει να επανεξεταστεί η εγκυρότητα του συστήματος των πιστοποιητικών ΙΜΑ 1 για εισαγωγές με μειωμένο συντελεστή εισφοράς.

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΑΡΙΘ. 19/98 ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΚΟΙΝΟΤΙΚΗ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΟΡΙΣΜΕΝΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΠΟΥ ΕΛΗΦΘΗΣΑΝ ΛΟΓΩ ΤΗΣ ΚΡΙΣΗΣ ΤΗΣ ΣΕΒ (49)Εισαγωγή

2.70. Το Συμβούλιο εξέδωσε κανονισμούς για τη χρηματοδότηση, από το ΕΓΤΠΕ, ειδικών μέτρων για την αντιμετώπιση της κρίσης της ΣΕΒ του 1996. Οι κανονισμοί αυτοί προέβλεπαν ταχεία μεταφορά κεφαλαίων από τα κονδύλια των προϋπολογισμών της ΕΕ για το 1996 και το 1997 στα κράτη μέλη, αφήνοντας σε αυτά ένα ευρύ φάσμα επιλογών ως προς την εφαρμογή των εν λόγω μέτρων. Περίπου το 25 % (550 εκατ. ECU) του συνολικού ποσού (2 149 εκατ. ECU) διατέθηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο για το πρόγραμμα για τα ζώα ηλικίας άνω των 30 μηνών (Over Thirty Months Scheme, OTMS) και για το πρόγραμμα επιλεκτικής σφαγής (Selective Cull Scheme, SCS), ενώ το υπόλοιπο κατανεμήθηκε σε όλα τα κράτη μέλη, περίπου ανάλογα με το μέγεθος των αγελών της κάθε χώρας. Δηλωμένος στόχος του Συμβουλίου ήταν να ενεργήσει ταχέως για την προστασία της υγείας των ανθρώπων και των ζώων και για την υποστήριξη των παραγωγών βοείου κρέατος, οι οποίοι, την εποχή εκείνη, αντιμετώπιζαν ήδη μια αγορά που χαρακτηριζόταν από έλλειψη ισορροπίας και πλησίαζε στο αποκορύφωμα του κύκλου παραγωγής.

2.71. Στην εν λόγω έκθεση, το Ελεγκτικό Συνέδριο εξετάζει τα μέτρα που ελήφθησαν για την εξάλειψη ορισμένων βοοειδών/βοείου κρέατος, τα οποία θεωρήθηκαν ότι δημιουργούσαν κίνδυνο για τη δημόσια υγεία, καθώς και τα μέτρα που ελήφθησαν για τη στήριξη των παραγωγών και τον περιορισμό της παραγωγής, με επίκεντρο τις δαπάνες της Κοινότητας.

Μέτρα εξάλειψης

2.72. Τα μέτρα αυτά είναι κυρίως κτηνιατρικού χαρακτήρα (κανονικά συγχρηματοδοτούνται κατά 50 %), παρ' όλα αυτά συγχρηματοδοτήθηκαν από την Κοινότητα κατά 70 % και καταλογίστηκαν στη στήριξη της αγοράς στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων.

2.73. Σχετικά με την εφαρμογή των προγραμμάτων εξάλειψης, διαπιστώθηκαν σημαντικές αδυναμίες:

α) το πρόγραμμα OTMS δημιούργησε σοβαρά προβλήματα διοικητικής μέριμνας για το Ηνωμένο Βασίλειο 7 δεν πραγματοποιήθηκαν διασταυρωμένοι έλεγχοι για τον εντοπισμό διπλών αιτήσεων 7 λόγω της μη εξασφάλισης πλήρους παρακολούθησης της πορείας του ελέγχου, δεν υπήρξε βεβαιότητα ότι όλα τα ζώα, για τα οποία υποβλήθηκε αίτηση, θανατώθηκαν σύμφωνα με τις διατάξεις των κανονισμών 7

β) η επιλογή των βελγικών αρχών να μην προβούν στη σφαγή και καταστροφή των μόσχων που είχαν εισαχθεί από το Ηνωμένο Βασίλειο μείωσε την αποτελεσματικότητα του μέτρου όσον αφορά την αποκατάσταση της εμπιστοσύνης των καταναλωτών στο βόειο κρέας. Στη Γαλλία και τις Κάτω Χώρες, αν και το σύνολο των μόσχων αυτών υποβλήθηκαν σε σφαγή, δεν υπάρχει απόδειξη ότι όλα τα σφάγια θανατώθηκαν με τον ενδεδειγμένο τρόπο 7

γ) η προθεσμία που όρισε η Επιτροπή για την επαναγορά βοείου κρέατος που βρισκόταν προηγουμένως στην παρέμβαση στο Ηνωμένο Βασίλειο δεν εναρμονιζόταν με το στόχο της εξάλειψης του κρέατος που ενδεχομένως προερχόταν από ζώα ηλικίας άνω των 30 μηνών κατά το χρόνο της σφαγής 7

δ) ορισμένες επιστημονικές έρευνες υποδηλώνουν ότι το πρόγραμμα επιλεκτικής σφαγής του Ηνωμένου Βασιλείου θα έχει μόνο περιθωριακές επιπτώσεις όσον αφορά την εξάλειψη της ΣΕΒ 7 δεν κατέστη δυνατόν να εντοπιστούν 65 000 από τα σχετικά ζώα, τα οποία στο σύνολό τους γεννήθηκαν πριν από τον Ιούλιο του 1993.

Μέτρα στήριξης της αγοράς

2.74. Οι προτάσεις τις οποίες διατύπωσε η Επιτροπή πριν από την έκδοση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1357/96 του Συμβουλίου προβλέπουν αποκλειστικά συμπληρωματικές πληρωμές στους παραγωγούς στο πλαίσιο της επιλεξιμότητας για την ειδική πριμοδότηση βοοειδών και για την πριμοδότηση θηλάζουσας αγελάδας. Η απόφαση του Συμβουλίου να χορηγήσει επίσης στα κράτη μέλη κατ' αποκοπήν ενισχύσεις τους επέτρεψε να διευρύνουν την ενίσχυση και σε άλλες κατηγορίες παραγωγών. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2443/96 του Συμβουλίου προχώρησε ακόμα περισσότερο προς την κατεύθυνση αυτή με τη χορήγηση 500 εκατ. ECU στα κράτη μέλη βάσει του μεγέθους των αγελών βοοειδών κάθε χώρας, γεγονός που τους επέτρεψε να αποζημιώσουν παραγωγούς για ζώα τα οποία κανονικά δεν ήταν επιλέξιμα για πριμοδότηση και για τα οποία δεν υπάρχουν αξιόπιστες βάσεις δεδομένων. Κοινοτική ενίσχυση εισέπραξαν και κατηγορίες παραγωγών που αντλούν το κύριο εισόδημά τους από πηγές εκτός της παραγωγής βοείου κρέατος, και ειδικότερα από την παραγωγή γάλακτος και μοσχείου κρέατος.

2.75. Ο βαθμός ευελιξίας που παραχωρήθηκε στα κράτη μέλη οδήγησε σε σημαντικές διακυμάνσεις του ύψους των αντισταθμίσεων που καταβλήθηκαν για ζώα της ίδιας κατηγορίας. Στο βαθμό που η επανείσπραξη δεν είναι επαρκής, ορισμένοι παραγωγοί, οι οποίοι για το 1996 έχουν δικαίωμα πριμοδότησης για περισσότερα ζώα από ό,τι για το 1995, ενδέχεται να μην εισπράξουν πλήρως την αντιστάθμιση που δικαιούνται.

2.76. Όσον αφορά τα μέτρα που ελήφθησαν για τον έλεγχο της παραγωγής, το καθεστώς πριμοδότησης για τη μεταποίηση των μόσχων μπορεί να δικαιολογηθεί από οικονομικούς λόγους, ενώ το 40 % της δαπάνης που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο του καθεστώτος πριμοδότησης για πρώιμη εμπορία αποτελεί αδικαιολόγητη πληρωμή προς τους παραγωγούς. Μολονότι είναι ακόμα νωρίς για να γίνουν αισθητές οι επιπτώσεις του καθεστώτος πριμοδότησης για τη μεταποίηση των μόσχων, ο αντίκτυπος της πριμοδότησης για πρώιμη εμπορία στον τομέα της παραγωγής κόκκινου κρέατος είναι περιορισμένος και η εφαρμογή του καθεστώτος αυτού επιτεύχθηκε με υψηλό κόστος.

Συμπέρασμα

2.77. Ο βαθμός ανάληψης των οικονομικών δαπανών από τον κοινοτικό προϋπολογισμό για τέτοιου είδους επείγουσες καταστάσεις χρειάζεται περαιτέρω μελέτη, δεδομένου του οιονεί κτηνιατρικού χαρακτήρα πολλών από τα μέτρα που λαμβάνονται υπό παρόμοιες συνθήκες.

2.78. Η αποτυχία επαρκούς παρακολούθησης της απαγόρευσης ζωοτροφών στο Ηνωμένο Βασίλειο σήμαινε ότι σημαντικός αριθμός ζώων που είχαν παρουσιάσει ΣΕΒ (36 000) γεννήθηκαν έπειτα από την εισαγωγή της απαγόρευσης. Οι προσεγγίσεις σχετικά με τη σφαγή των αγελών που μολύνθηκαν από ΣΕΒ και τη σφαγή των βρετανικών μόσχων που εξήχθησαν πριν από την απαγόρευση εξαγωγής διαφέρουν.

2.79. Ο έλεγχος που πραγματοποιήθηκε από τη μονάδα εκκαθάρισης λογαριασμών επικεντρώθηκε κυρίως στο Ηνωμένο Βασίλειο και στις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1357/96. Επιπλέον, πραγματοποιήθηκαν πολυάριθμες επισκέψεις των κτηνιατρικών υπευθύνων της Επιτροπής στα κράτη μέλη. Ωστόσο, σημειώθηκε απουσία αυστηρής και συνεπούς προσέγγισης κατά την εφαρμογή των μέτρων τόσο σε επίπεδο κρατών μελών ξεχωριστά όσο και μεταξύ τους, σε τομείς όπως η σφαγή των βρετανικών μόσχων που εξήχθησαν πριν από την απαγόρευση, η επαναγορά βοείου κρέατος που είχε αποτελέσει προηγούμενως αντικείμενο παρέμβασης, τα προγράμματα σφαγής, η αποζημίωση στους παραγωγούς βάσει του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2443/96 και τα προγράμματα για τους μόσχους.

2.80. Οι αντιφάσεις των προσεγγίσεων υπονόμευσαν τα μέτρα που ελήφθησαν για την παροχή κατάλληλων αντισταθμίσεων στους παραγωγούς. Αυτό οφειλόταν κυρίως στο γεγονός ότι τα δύο βασικά ρυθμιστικά κείμενα [οι κανονισμοί (ΕΚ) αριθ. 1357/96 και 2443/96 του Συμβουλίου] παρείχαν τη δυνατότητα στα κράτη μέλη να πραγματοποιήσουν πληρωμές που δεν συνδέονταν με τα παραδοσιακά προγράμματα ειδικής πριμοδότησης βοοειδών και θηλάζουσας αγελάδας και που, για το λόγο αυτό, βρίσκονταν εκτός του πεδίου των ελέγχων του ΟΣΔΕ (ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου).

2.81. Η εμφάνιση της ΣΕΒ και τα επακόλουθά της έδειξαν εναργώς την επείγουσα ανάγκη να προβεί η ΕΕ σε σχεδιασμό και εφαρμογή προληπτικής στρατηγικής (δηλαδή σχεδίου δράσης) για τη συντονισμένη, αποτελεσματική και έγκαιρη αντιμετώπιση κρίσεων αυτού του είδους.

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΑΡΙΘ. 18/98 ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΚΟΙΝΟΤΙΚΑ ΜΕΤΡΑ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΝΘΑΡΡΥΝΣΗ ΤΗΣ ΣΥΣΤΑΣΗΣ ΜΕΙΚΤΩΝ ΕΤΑΙΡΕΙΩΝ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΑΛΙΕΙΑΣ (50)2.82. Το καθεστώς μεικτών εταιρειών καθιερώθηκε το 1990 από το Συμβούλιο για να συμβάλει στη μείωση του κοινοτικού αλιευτικού στόλου, του οποίου η συνολική δυναμικότητα ανερχόταν σε 2,3 εκατ. τόνους την εποχή εκείνη, εξασφαλίζοντας την ανεύρεση βιώσιμων εναλλακτικών λύσεων για τα θιγόμενα αλιευτικά πλοία. Μέχρι σήμερα έχουν εγκριθεί 188 σχέδια, με αποτέλεσμα τη διαγραφή από το κοινοτικό αλιευτικό νηολόγιο 290 πλοίων, που αντιπροσωπεύουν ένα δυναμικό 113 710 τόνων, με ένα κόστος 298 εκατ. ECU.

2.83. Η εφαρμογή του καθεστώτος έχει χαρακτηριστεί από τις ακόλουθες αδυναμίες:

α) η ενίσχυση υπολογίσθηκε εσφαλμένα, διότι τα σκάφη μετρήθηκαν σύμφωνα με διαφορετικές μεθόδους 7

β) οι προθεσμίες για την εκτέλεση των επισκευών και των προσαρμογών δεν καθορίστηκαν στις αποφάσεις για την έγκριση της ενίσχυσης 7

γ) η ενίσχυση εγκρίθηκε για σκάφη τα οποία δεν ήταν εν ενεργεία και συνεπώς δεν ήταν επιλέξιμα 7

δ) η κοινοτική ενίσχυση που καταβλήθηκε προηγουμένως για τη ναυπήγηση ή τον εκσυγχρονισμό των σκαφών που ανήκουν σε μεικτές εταιρείες δεν εισπράττονταν πάντοτε όπως απαιτούνταν, είτε λόγω άρνησης του κράτους μέλους να εφαρμόσει τις διατάξεις των κανονισμών είτε λόγω αδυναμιών στις διαδικασίες παρακολούθησης 7

ε) σε ορισμένες περιπτώσεις, η βιωσιμότητα των σχεδίων μεικτής εταιρείας δεν ενισχύθηκε από ενδεδειγμένες συμφωνίες μεταξύ των εταίρων 7

στ) καταβλήθηκε ενίσχυση για πλοία που ναυάγησαν χωρίς να διεξαχθεί έρευνα, ούτε από τα κράτη μέλη ούτε από την Επιτροπή, για τις συνθήκες των ατυχημάτων 7 παρά το γεγονός ότι οι δικαιούχοι δεν τηρούσαν τις υποχρεώσεις τους, δεν ξεκίνησε καμία διαδικασία με σκοπό την είσπραξη ή την ακύρωση της ενίσχυσης 7

ζ) η κοινοτική ενίσχυση για σχέδια μεικτών εταιρειών είναι ισοδύναμη με το διπλάσιο της ενίσχυσης για την εξαγωγή του εν λόγω πλοίου. Για το λόγο αυτό, η εκπλήρωση των υποχρεώσεων από τους δικαιούχους να διατηρούν τα πλοία σε δραστηριότητα και να εφοδιάζουν με ιχθύς την κοινοτική αγορά για ένα ελάχιστο χρονικό διάστημα θα έπρεπε να είχε εξασφαλιστεί με ενδεδειγμένες εγγυήσεις 7

2.84. Για να συνοψίσουμε, ο έλεγχος αποκάλυψε γενικά την ανάγκη αυστηρότερης διαχείρισης του καθεστώτος από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη, για την εξασφάλιση χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

2.85. Η Επιτροπή θα έπρεπε να επανεξετάσει τις διαδικασίες παρακολούθησης και ελέγχου της και να προβεί στην επανείσπραξη των επιχορηγήσεων της ΕΕ που δεν χρησιμοποιήθηκαν ορθά.

2.86. Όσον αφορά την αποτελεσματικότητα του μέτρου, παρατηρήθηκε ότι:

α) από τη συνολική μείωση του αλιευτικού δυναμικού μετά την έγκριση του μέτρου, το ένα τρίτο (113 710 τόνοι) μπορεί να αποδοθεί στο μέτρο. Εντούτοις, το μέτρο δεν είχε σχεδόν κανένα αποτέλεσμα στη γενική αλιευτική δραστηριότητα στα κοινοτικά ύδατα, όπως αποδεικνύεται από τις σταθερές ετήσιες εκφορτώσεις ιχθύων 7

β) περίπου το 90 % των πλοίων σχετικά με τα σχέδια που έχουν εξεταστεί είχαν ήδη αλιευτικές δραστηριότητες σε ύδατα τρίτων χωρών 7 ωστόσο δεν αξιολογήθηκαν οι συνέπειες της αναδιοργάνωσης για τις διεθνείς συμφωνίες αλιείας (ΔΣΑ) που διαπραγματεύθηκε η ΕΕ.

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΑΡΙΘ. 20/98 ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΞΕΤΑΣΗ ΤΩΝ ΦΥΣΙΚΩΝ ΕΛΕΓΧΩΝ ΓΕΩΡΓΙΚΩΝ ΠΡΟΪΟΝΤΩΝ ΠΟΥ ΕΠΩΦΕΛΟΥΝΤΑΙ ΑΠΟ ΕΠΙΣΤΡΟΦΕΣ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΕΞΑΓΩΓΗ (51) (52)Περιεχόμενο του ελέγχου

2.87. Κατά το οικονομικό έτος 1996 του ΕΓΤΠΕ, οι επιστροφές κατά την εξαγωγή που καταβλήθηκαν στους εξαγωγείς γεωργικών προϊόντων, με σκοπό να τους αποζημιώσουν για τη διαφορά μεταξύ της εσωτερικής τιμής της ΕΕ και της χαμηλότερης τιμής της παγκόσμιας αγοράς, ανήλθαν περίπου σε 5 600 εκατ. ECU (13 % των δαπανών της ΕΕ για τη γεωργία). Τα ποσοστά των επιστροφών κατά την εξαγωγή ποικίλλουν ανάλογα με τη φύση των σχετικών προϊόντων και εφαρμόζονται στις εξαγόμενες ποσότητες. Μολονότι χρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, τα κράτη μέλη είναι αρμόδια τόσο για την πραγματοποίηση των πληρωμών όσο και για τη διενέργεια των ελέγχων επαλήθευσης της νομιμότητας και της κανονικότητας των επιστροφών κατά την εξαγωγή.

2.88. Οι τελωνειακές αρχές των κρατών μελών αντιμετωπίζουν το δύσκολο έργο της προστασίας του προϋπολογισμού της ΕΕ, μέσω της διενέργειας φυσικών ελέγχων που δεν δημιουργούν αδικαιολόγητα εμπόδια στη ροή του εμπορίου. Κατά το οικονομικό έτος 1996 του ΕΓΤΠΕ και στο σύνολο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι τελωνειακές αρχές των κρατών μελών πραγματοποίησαν 100 000 φυσικούς ελέγχους, εφαρμόζοντας το ελάχιστο ποσοστό φυσικών ελέγχων ύψους 5 % που ορίζει η νομοθεσία. Για πολλούς από τους ελέγχους αυτούς ήταν επιπλέον υποχρεωτικές οι εργαστηριακές αναλύσεις. Οι διοικητικές δαπάνες των ελέγχων αυτών είναι σημαντικές τόσο για τις τελωνειακές αρχές όσο και για τους εμπόρους. Έχει επομένως ιδιαίτερη σημασία η κατάλληλη εστίαση και η αποτελεσματική εκτέλεση των ελέγχων. Το 1994, ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 386/90 τροποποιήθηκε κυρίως για να εισαγάγει τη δυνατότητα ανάλυσης κινδύνου κατά την επιλογή των εμπορευμάτων για τους φυσικούς ελέγχους. Ο έλεγχος του Συνεδρίου στα κράτη μέλη επικεντρώθηκε στη χρήση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου και στην αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών επιλογής των εμπορευμάτων που θα υποβληθούν σε φυσικούς ελέγχους.

Κυριότερες παρατηρήσεις

2.89. Γενικά, οι φυσικοί έλεγχοι αποτελούν βασικό εργαλείο για τις τελωνειακές υπηρεσίες αλλά, ανάλογα με το μέτρο, μπορεί να μην είναι πάντοτε η πιο αποτελεσματική και κατάλληλη μέθοδος ελέγχου. Δεδομένου ότι η ανάλυση κινδύνου δεν είναι υποχρεωτική και δεν ορίζεται επαρκώς με τις κανονιστικές ρυθμίσεις, οι διαδικασίες επιλογής των εμπορευμάτων που θα υποβληθούν σε φυσικό έλεγχο διαφέρουν ουσιωδώς μεταξύ των κρατών μελών. Η βέλτιστη χρησιμοποίηση της ανάλυσης κινδύνου παρακωλύεται από την απαίτηση της νομοθεσίας για τη διεξαγωγή συγκεκριμένων ποσοστών φυσικών ελέγχων σε κάθε τελωνείο και από τις ανεπαρκείς βάσεις δεδομένων για την παροχή πληροφοριών στα κράτη μέλη. Δεν υπήρξε αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών επιλογής των εμπορευμάτων που θα υποβληθούν σε φυσικό έλεγχο, ούτε από τα κράτη μέλη ούτε από την Επιτροπή. Υπάρχει έλλειψη συντονισμού των εκ των υστέρων ελέγχων που διενεργούνται από τα κράτη μέλη βάσει του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4045/89.

Κυριότερες συστάσεις

2.90. Η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει το ενδεχόμενο δημιουργίας νομικού πλαισίου που να προβλέπει τον ισόρροπο συνδυασμό φυσικών (επιτόπου, κατά την εξαγωγή) και εκ των υστέρων ελέγχων.

2.91. Τα κράτη μέλη καλούνται να δώσουν μεγαλύτερη έμφαση στην ποιότητα και την αποτελεσματικότητα των φυσικών ελέγχων παρά στην απλή επίτευξη των ποσοστών ελέγχου που ορίζονται από τον κανονισμό. Η Επιτροπή καλείται να εξετάσει ορισμένες συστάσεις με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών επιλογής εμπορευμάτων για φυσικό έλεγχο. Πρώτα από όλα, το Συνέδριο συνιστά να καταστεί υποχρεωτική η χρησιμοποίηση της ανάλυσης κινδύνου από τα κράτη μέλη. Οι νομοθετικές απαιτήσεις σχετικά με τους φυσικούς ελέγχους πρέπει να καταστούν πιο ευέλικτες, ενώ συγχρόνως τα κράτη μέλη να έχουν μεγαλύτερη υποχρέωση λογοδοσίας όσον αφορά την αποτελεσματικότητα αυτών των ελέγχων.

2.92. Γενικότερα, η ανάλυση κινδύνου συνιστά αποτελεσματικό εργαλείο για τη διαχείριση των πόρων. Η εφαρμογή της μόνο στον τομέα των επιστροφών κατά την εξαγωγή είναι πολύ περιοριστική. Προκειμένου να εξασφαλίσουν την αποτελεσματική διαχείριση των πόρων τους, τα κράτη μέλη χρειάζονται ένα ευρύτερο νομοθετικό πλαίσιο για την ανάλυση κινδύνου, το οποίο θα τους επιτρέπει όχι μόνο να εστιάζουν το ενδιαφέρον τους σε πράξεις στο πλαίσιο διαφορετικών μέτρων, αλλά και να διαθέτουν πόρους σε διάφορα μέτρα με βάση τους συγκριτικούς κινδύνους για τον προϋπολογισμό της ΕΕ.

ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΤΙΤΛΟΣ Ι: ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

Πιστώσεις του οικονομικού έτους

2.5 2.8. Το Ελεγκτικό Συνέδριο εφιστά την προσοχή στις απόκλισης μεταξύ των προβλέψεων των γεωργικών δαπανών και των πραγματικών δαπανών. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι οι γεωργικές προβλέψεις δαπανών αποτελούν δύσκολο έργο, γεγονός που το Ελεγκτικό Συνέδριο είχε εξάλλου υπογραμμίσει στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος