ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ για το οικονομικό έτος 1991

(92/C 330/01)

Η έκθεση, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις των οργάνων στις

παρατηρήσεις του Συνεδρίου, διαβιβάστηκε στις αρμόδιες για την

απαλλαγή αρχές και στα άλλα όργανα πριν από τις 30 Νοεμβρίου 1992

Aldo ANGIOI (Πρόεδρος)

Andrι J. MIDDELHOEK

John CAREY

Josep SUBIRATS

Carlos M. MORENO

Richie RYAN

Ole Jψrgen WARBERG

Κωνσταντίνος ΑΝΔΡΟΥΤΣΟΠΟΥΛΟΣ

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΕΙΣΑΓΩΓΗ (*)

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΚΑΙ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΚΟΙΝΟΤΙΚΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ

0.1. Είτε πρόκειται για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού είτε για την εκτέλεση των Ευρωπαϊκών Ταμείων Ανάπτυξης, οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου που απορρέουν από τον έλεγχο των κοινοτικών οικονομικών οφείλονται σε δύο λόγους:

α)πρώτον, υπάρχουν σφάλματα και ανακρίβειες τα οποία οφείλονται κατά μεγάλο μέρος σε ακατάλληλη διατύπωση των κανόνων και των κανονισμών 7

β)δεύτερον, ακόμη και αν το νομοθετικό πλαίσιο είναι καλά σχεδιασμένο, τυχόν οργανωτικές ελλείψεις μπορεί να οδηγήσουν σε σφάλματα ή παρατυπίες που ούτε εντοπίζονται ούτε διορθώνονται.

0.2. Οι ενισχύσεις αντιστάθμισης των τιμών υπέρ των παραγωγών βοδινού κρέατος και ελαιολάδου αποτελούν παραδείγματα των παραπάνω προβλημάτων: και στις δύο περιπτώσεις, είναι συχνά δύσκολο να ελεγχθεί η επιλεξιμότητα του δικαιούχου της ενίσχυσης, πράγμα που σημαίνει - αν ληφθεί επιπλέον υπόψη ο μεγάλος αριθμός δικαιούχων (αρκετά εκατομμύρια) - ότι οι δαπάνες της Κοινότητας δεν μπορούν να ελεγχθούν σωστά. Τα σφάλματα σχεδιασμού αυτών των συστημάτων δεν μπορούν να διορθωθούν με λογικό κόστος.

0.3. Γενικά, πρέπει να γίνει σημαντική πρόοδος ώστε να καταστεί πλήρως ενεργός η μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών ταμείων. Ο προσθετικός χαρακτήρας, που είναι σημαντικός για την επιτυχία της μεταρρύθμισης, δεν έχει ακόμη λάβει επαρκώς λειτουργική και επαληθεύσιμη μορφή. Ορισμένες βασικές έννοιες που αφορούν τις ενέργειες επιμόρφωσης έχουν καθοριστεί ανεπαρκώς. Αυτό οδηγεί σε δυσχέρειες ερμηνείας, ιδίως για τη χρηματοδότηση των στόχων 3 και 4 της μεταρρύθμισης. Τα προβλήματα που συνδέονται με την τιμαριθμική προσαρμογή των κοινοτικών ενισχύσεων θα έπρεπε να είχαν προληφθεί.

0.4. Για το σύνολο των εξωτερικών ενισχύσεων, είτε πρόκειται για τις ανατολικές χώρες είτε για τις αναπτυσσόμενες χώρες, οι κανόνες και οι ευθύνες σχετικά με τα κεφάλαια υποκατάστασης δεν είναι σαφείς, πράγμα που οδηγεί σε διαρκείς παρανοήσεις ως προς τον τρόπο χρησιμοποίησης των κεφαλαίων. Διαπιστώνεται η ίδια έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά τους κανόνες για τη χορήγηση ενίσχυσης στις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης.

0.5. Οι απαιτήσεις σε θέματα λογιστικής και ελέγχου δεν εξετάζονται πάντοτε αρκετά προσεκτικά κατά το χρόνο που προτείνονται τα καθεστώτα ενίσχυσης, πράγμα που περιπλέκει σημαντικά τη διαχείριση των καθεστώτων και προκαλεί πολλές φορές ανυπέρβλητες δυσχέρειες για μια σωστή λογιστική διαχείριση.

0.6. Το Συνέδριο οδηγήθηκε στη διαπίστωση ορισμένων οργανωτικών ατελειών. Αυτές επηρεάζουν τη λογιστική καταχώρηση και τον έλεγχο των κοινοτικών κεφαλαίων, τόσο σε κεντρικό επίπεδο στις υπηρεσίες της Επιτροπής όσο και στις διοικήσεις των κρατών μελών ή τρίτων χωρών που έχουν αναλάβει τη διαχείριση των κεφαλαίων της Κοινότητας. Οι ατέλειες αυτές διαπιστώνονται σε επίπεδο διάρθρωσης και στελέχωσης των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για τη δημοσιονομική διαχείριση, τη λογιστική ή τον έλεγχο. Έχουν ως αποτέλεσμα την έλλειψη των αναγκαίων στοιχείων, την κακή τήρηση των εγγράφων και των φακέλων, την ανεπάρκεια της εποπτείας, την ανεπάρκεια των εγχειριδίων διαδικασίας (ή την απουσία τους), ή την έλλειψη διαχωρισμού των κύριων καθηκόντων. Όλα αυτά επηρεάζουν τη γενική ποιότητα των συστημάτων εσωτερικού ελέγχου.

0.7. Ένα από τα κύρια πληροφορικά λογιστικά συστήματα της Επιτροπής (Sincom Λογιστική προϋπολογισμού/δαπανών) δεν σχεδιάστηκε με τον πιο ενδεδειγμένο τρόπο. Οι διαδικασίες τροποποίησης των προγραμμάτων είναι ατελείς και οι κίνδυνοι απώλειας του ελέγχου είναι υψηλοί. Επιπλέον, το σύστημα είναι υπερβολικά περίπλοκο, διότι πριν από την ανάπτυξή του δεν έγινε καμία ουσιαστική απλούστευση της δημοσιονομικής νομοθεσίας.

0.8. Στο λογιστικό σύστημα για τις δαπάνες των διαρθρωτικών ταμείων, οι πληρωμές προκαταβολών και οι μεταβιβάσεις κεφαλαίων σε μεσολαβητές αντιμετωπίζονται όπως οι οριστικές πληρωμές στους τελικούς δικαιούχους. Η χρησιμοποίηση σταθερών τιμών για τα λειτουργικά προγράμματα και οι επακόλουθοι υπολογισμοί τιμαριθμικών αναπροσαρμογών περιπλέκουν τη λογιστική και δημοσιονομική διαχείριση, απαιτούν αυξημένο όγκο εργασίας, προκαλούν δε σφάλματα και άλλες δυσκολίες. Σε περιοχές που πλήττονται από τη βιομηχανική παρακμή, σημαντικές χρηματοδοτήσεις αφορούν ακόμα ενέργειες που εγκρίθηκαν λίγο πριν από τη μεταρρύθμιση, πράγμα που μειώνει την επίδρασή της. Πρέπει να δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στην εποπτεία της χρησιμοποίησης των συνδρομών και στην ανάπτυξη των δειγματοληπτικών ελέγχων στα πιστοποιητικά που παρέχουν οι εθνικές διοικήσεις ή σχετικά με την επιλεξιμότητα των ενεργειών που χρηματοδοτούνται με κοινοτικά κεφάλαια.

0.9. Οι έλεγχοι σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο εκτελούνται εργασίες από τρίτους βάσει συμβάσεων για λογαριασμό της Επιτροπής είναι συχνά ανεπαρκείς. Όσον αφορά τη βοήθεια στην Ανατολική Ευρώπη, ο σχεδιασμός, η εφαρμογή και ο έλεγχος των προγραμμάτων συχνά ανατίθενται σε συμβούλους, πράγμα που σημαίνει ότι οι διατάκτες και ο δημοσιονομικός ελεγκτής οφείλουν να βελτιώσουν τους ελέγχους τους για να εξακριβώσουν την κανονικότητα των δαπανών. Η διαχείριση του ευρωπαϊκού έτους τουρισμού από μια εξωτερική εταιρεία υποβλήθηκε επίσης σε ανεπαρκή έλεγχο.

0.10. Διαπιστώθηκαν ανεπάρκειες στο λογιστικό έλεγχο και στον εσωτερικό έλεγχο στις υπηρεσίες της Επιτροπής που είναι επιφορτισμένες με την αναπτυξιακή βοήθεια. Αφορούν την οργάνωση της χρηματοδοτικής λειτουργίας, ορισμένες διαδικασίες που εφαρμόζονται από τους διατάκτες, το δημοσιονομικό ελεγκτή και τις λογιστικές υπηρεσίες, καθώς και τη λειτουργία του πληροφορικού συστήματος διαχείρισης των πιστώσεων. Δεν υπάρχει κατάλληλος διαχωρισμός των καθηκόντων διατάκτη και υπολόγου για τα Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης. Η έλλειψη προσωπικού με κατάλληλα προσόντα εμποδίζει τις αντιπροσωπείες να καταχωρούν σωστά και να ασκούν κατάλληλη επίβλεψη στις πάγιες προκαταβολές των σχεδίων. Δεν πραγματοποιείται καμιά τακτική συμφωνία μεταξύ της λογιστικής των αντιπροσωπειών και των κεντρικών λογαριασμών της Επιτροπής, μεταξύ των οποίων το Συνέδριο επισήμανε αποκλίσεις επανειλημμένα.

0.11. Σε αντίθεση με τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού, η πρακτική που ισχύει στην Επιτροπή για την είσπραξη ποσών οφειλόμενων στην Κοινότητα, συμπεριλαμβανομένων των ιδίων πόρων, δεν πραγματοποιεί διάκριση μεταξύ πρότασης βεβαίωσης μιας απαίτησης και κατάρτισης του σχετικού εντάλματος είσπραξης, πράγμα που εμποδίζει τον αποτελεσματικό έλεγχο των εσόδων. Εξάλλου, η βεβαίωση και η είσπραξη των ιδίων πόρων παρουσιάζουν ιδιαίτερες δυσχέρειες που οφείλονται στην από κοινού διαχείριση μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών.

0.12. Οι έλεγχοι που διενεργούνται από την Επιτροπή στη διοικητική οργάνωση και στις διαδικασίες εσωτερικού ελέγχου των κρατών μελών είναι πολύ περιορισμένοι για να της επιτρέπουν να βεβαιωθεί για την ακρίβεια της λογιστικής καταχώρησης των κοινοτικών εσόδων η οποία πραγματοποιείται σε εθνικό επίπεδο. Στον τομέα των παραδοσιακών ιδίων πόρων, οι έρευνες του Συνεδρίου έδειξαν ότι τα εθνικά διοικητικά συστήματα δεν εξασφάλιζαν την έγκαιρη θέση του συνόλου των ιδίων πόρων στη διάθεση της Επιτροπής. Η χωριστή λογιστική που καθιερώθηκε στα κράτη μέλη για την καταχώρηση των βεβαιωθέντων αλλά μη εισπραχθέντων δικαιωμάτων δεν έχει κριθεί ικανοποιητική.

0.13. Μολονότι η Επιτροπή είναι υπεύθυνη, δυνάμει του άρθρου 205 της Συνθήκης ΕΟΚ, για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, σε αρκετές περιπτώσεις παρέλειψε να εξακριβώσει αν τα εθνικά συστήματα λογιστικής και ελέγχου για τις κοινοτικές δαπάνες είναι επαρκή. Όπως συχνά όμως διαπίστωσε το Συνέδριο, οι εθνικές διοικήσεις τείνουν να δίνουν ελάχιστη προτεραιότητα στη λογιστική καταχώρηση και στον έλεγχο των κοινοτικών κεφαλαίων. Ο έλεγχος των δαπανών ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις που πραγματοποίησε το Συνέδριο πέρυσι σε διάφορα κράτη μέλη οδήγησε στη διαπίστωση της απουσίας ή της ακαταλληλότητας ορισμένων δικαιολογητικών. Διαπιστώθηκαν σημαντικές διαφορές μεταξύ των λογιστικών καταχωρήσεων ενός κράτους μέλους και των ποσών που είχε δηλώσει στην Επιτροπή 7 σε ένα άλλο κράτος μέλος, παρατηρήθηκαν ανεξήγητες διαφορές μεταξύ της κεντρικής λογιστικής και των συστημάτων που είχαν παραγάγει τα δεδομένα. Ορισμένοι εθνικοί έλεγχοι στηρίζονται υπερβολικά στην εξέταση βάσει εγγράφων των φακέλων, παραμελώντας τα αποδεικτικά στοιχεία που προέρχονται από τρίτους και τις οικονομικές καταστάσεις των επιχειρήσεων, και αρκετά συχνά δεν περιλαμβάνουν ελέγχους των αποθεμάτων και της ποιότητας.

0.14. Μέσα στις υπηρεσίες της Επιτροπής, οι ελεγκτές του Συνεδρίου συναντούν δυσκολίες στην ανεύρεση όλων των δικαιολογητικών για τις οικονομικές πράξεις, συχνά λόγω της μέτριας ποιότητας της τήρησης των φακέλων, γεγονός που μπορεί να εξηγήσει τις αδυναμίες της διαχείρισης των συμβάσεων και των καθεστώτων ενίσχυσης γενικά. Το περιεχόμενο και η δομή των φακέλων για ενέργειες που παρουσίαζαν μεγάλες ομοιότητες αποδείχθηκαν πολύ διαφορετικά. Παράλληλα, η ποιότητα των συστημάτων αρχειοθέτησης και πρόσβασης στην τεκμηρίωση που αποτελεί ουσιώδες στοιχείο της δημοσιονομικής διαχείρισης είναι άνιση.

0.15. Πρόσφατα η Επιτροπή έλαβε ορισμένες πρωτοβουλίες για τη βελτίωση της κατάστασης. Στα πλαίσια των σημαντικών αλλαγών στο ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις, πρότεινε την καθιέρωση ενός ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου των αντισταθμιστικών ενισχύσεων που συνδέονται με την έκταση των καλλιεργούμενων γαιών ή τον αριθμό ζώων που διαθέτουν οι κάτοχοι των γεωργικών εκμεταλλεύσεων. Η εμπειρία του Συνεδρίου στο θέμα της ποιότητας των κτηματολογίων, των μητρώων καλλιέργειας και των συστημάτων σήμανσης των ζώων δείχνει ότι είναι επί του παρόντος δύσκολο και δαπανηρό να ελεγχθεί αυτός ο τύπος ενισχύσεων στους παραγωγούς.

0.16. Για την Επιτροπή, μια σημαντική δυσκολία φαίνεται να προκύπτει από τους νομικούς περιορισμούς για τη λήψη λεπτομερών στοιχείων σχετικά με τη φύση και την αποδοτικότητα των μέτρων ελέγχου που εφαρμόζονται στις κοινοτικές ενέργειες από τα κράτη μέλη. Το Δικαστήριο εξέδωσε πρόσφατα απόφαση (υπόθεση C-303/90) κατά την οποία η Επιτροπή δεν ήταν αρμόδια να εγκρίνει «κώδικα συμπεριφοράς» κατ' εφαρμογή νομοθετικής διάταξης του Συμβουλίου σχετικά με τους εθνικούς ελέγχους των διαρθρωτικών ταμείων, εφόσον αυτό θα επέβαλλε στα κράτη μέλη υποχρεώσεις σχετικά με τους ελέγχους που θα υπερέβαιναν αυτά που προβλέπονται ακριβώς από τον εν λόγω κανονισμό. Το συμπέρασμα είναι ότι όλες οι λεπτομέρειες σχετικά με τη φύση των πληροφοριών για τους εθνικούς ελέγχους που πρέπει να διαβιβάζονται στην Επιτροπή, καθώς και η συχνότητα και ο τρόπος των κοινοποιήσεων, πρέπει να καθοριστούν με κανονισμό του Συμβουλίου, εκτός αν τα κράτη μέλη είναι διατεθειμένα να διαβιβάζουν αυτά τα στοιχεία οικειοθελώς.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΦΗΛΜ>

Παρατηρήσεις για τα έσοδα και τις επιχειρησιακές πιστώσεις της Επιτροπής και για τα ευρωπαϊκά ταμεία ανάπτυξης

ΜΕΡΟΣ Ι

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 (*) Ίδιοι πόροι

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>