ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ - ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ σχετική με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας με τη χορήγηση ενισχύσεων για επενδύσεις περιφερειακού χαρακτήρα _ (Παρατηρήσεις, άρθρο 206α της συνθήκης ΕΟΚ)

Ι

(Ανακοινώσεις)

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στη συνεδρίασή του στις 30 Ιουλίου 1982, κατ’εφαρμογήν του άρθρου 206α εδάφιο 4 της συνθήκης ΕΟΚ. Προηγουμένως, στις 18 Φεβρουαρίου 1982, είχε διαβιβαστεί για παρατηρήσεις στην Επιτροπή, οι απαντήσεις της οποίας εμφαίνονται στο παράρτημα.

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Σελίδα

1. Μέρος πρώτο: Εισαγωγή.............................. 2

1.1. Γενικοί στόχοι της εκθέσεως αυτής................ 2

1.2. Οι όροι παρεμβάσεων του ΕΤΠΑ στο βιομηχανικό τομέα 3

1.3. Οι σχέσεις μεταξύ του ΕΤΠΑ και των εθνικών συστημάτων ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα...................... 3

2. Μέρος δεύτερο: Δυσχέρειες που ενυπάρχουν στην εφαρμογή των διατάξεων που διέπουν τη χορήγηση ενισχύσεως σε σχέση με τις θέσεις εργασίας..................................... 5

2.1 Η σχέση μεταξύ ενισχύσεως, επενδύσεως και απασχολήσεως............................................ 5

2.2 Οι μέθοδοι εκτιμήσεως και προβλέψεως της δημιουργίας θέσεων.................................................. 6

2.3 Η ανάγκη δημιουργίας ή διατηρήσεως ενός ελάχιστου αριθμού θέσεων.......................................... 8

3. Μέρος τρίτο: Μέθοδοι εξακριβώσεως των αποτελεσμάτων που επιτυγχάνονται στον τομέα της απασχολήσεως.............. 9

3.1 Διαφορές που διαπιστώθηκαν στην έννοια της απασχολήσεως............................................ 9

3.2.Τι πρέπει να σημαίνει «δημιουργία» ή «διατήρηση» των θέσεων;................................................. 9

3.3 Από ποιόν και πως βεβαιώνονται οι θέσεις εργασίας;. 10

3.4 Σε ποιό χρονικό σημείο επαληθεύνονται οι θέσεις;.. 11

3.5 Οι κυρώσεις για τις διαφορές μεταξύ προβλέψεων και αποτελεσμάτων στο θέμα των θέσεων εργασίας.............. 12

4. Μέρος τέταρτο: Συμπεράσματα........................ 12

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1 Γενικοί στόχοι της εκθέσεως αυτής

1.1.1. Η έκθεση αυτή είναι αφιερωμένη στο κριτήριο της δημιουργίας ή της διατηρήσεως θέσεων εργασίας με τη χορήγηση ενισχύσεων για επενδύσεις περιφερειακού χαρακτήρα, τόσο σε κοινοτικό όσο και σε εθνικό επίπεδο.

Έχει σαν αντικείμενο την εξέταση, υπό το πρίσμα του ελέγχου, του ρόλου που διαδραματίζει ένα τέτοιο κριτήριο και των προβλημάτων που ανακύπτουν κατά την εφαρμογή του στο στάδιο της εκτελέσεως των αποφάσεων για ενισχύσεις.

1.1.2. Από το οπλοστάσιο της κοινοτικής νομοθεσίας, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Αναπτύξεως (ΕΤΠΑ), που συστήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 724/75 του Συμβουλίου (1), είναι αυτό που έχει σαν προορισμό να επανορθώνει τις κύριες περιφερειακές ανισότητες που προκύπτουν ιδίως από την κυριάρχηση της γεωργίας, τις μεταβολές στη βιομηχανία και τη διαρθρωτική υποαπασχόληση. Οι αντίστοιχες πιστώσεις είναι εγγεγραμμένες στα κεφάλαια 50 και 51 του τμήματος ΙΙΙ «Επιτροπή» της κατονομασίας του γενικού προϋπολογισμού των Κοινοτήτων για το οικονομικό έτος 1982.

(1) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 724/75 του Συμβουλίου της 18ης Μαρτίου 1975 (ΕΕ αριθ. L 73 της 21.3. 1975, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 214/79 του Συμβουλίου της 6ης Φεβρουαρίου 1979 (ΕΕ αριθ. L 35 της 9.2.1979, σ. 1) και με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 3325/80 του Συμβουλίου της 16ης Δεκεμβρίου 1980 (ΕΕ αριθ. L 349 της 23.12.1980, σ. 10).

Εκτός από τις χορηγήσεις για υποδομή, που δεν εξετάζονται στην έκθεση αυτή αλλά μπορούν κι αυτές να έχουν επιπτώσεις οχι αμελητέες στην αύξηση της απασχολήσεως, το ΕΤΠΑ έχει προβλέψει τη χρηματοδότηση επενδύσεων σε βιομηχανικές δραστηριότητες ή στον τομέα των υπηρεσιών για την εξασφάλιση της δημιουργίας ή της διατηρήσεως θέσεων.

Για τέτοιου είδους επενδύσεις, το θέμα της απασχολήσεως, ποσοτικά και ποιοτικά, τίθεται εξαρχής στο επίκεντρο της προβληματικής των ενισχύσεων. Επομένως είναι σημαντικό να αναλυθούν οι σχετικές διατάξεις, ιδίως για να εκτιμηθεί ο ρόλος και η έκταση που καλύπτουν.

1.1.3. Στην παρούσα έκθεση δεν πρέπει να ερευνηθούν οι ενδείξεις λογιστικού ή στατιστικού χαρακτήρα που αφορούν τις συνδρομές του ΕΤΠΑ για την απασχόληση σε βιομηχανικές δραστηριότητες, ούτε αυτές που αφορούν τις νέες θέσεις που δημιουργούνται ή είναι δεδομένο ότι θα δημιουργηθούν. Από την ίδια τους τη φύση, τέτοιες ενδείξεις δεν έχουν στην ουσία επίπτωση στα εξεταζόμενα θέματα.

Αντίθετα, οι συλλογισμοί που αναπτύσσονται στις επόμενες σελίδες θα δώσουν ίσως τη δυνατότητα να κατανοηθούν καλύτερα τα σχετικά στοιχεία που έχουν ενδεχομένως απογραφεί, σε κοινοτικό ή εθνικό επίπεδο, και να προσδιοριστεί καλύτερα η σημασία τους.

1.1.4. Μετά από μία αναδρομή στους γενικούς όρους παρεμβάσεως του ΕΤΠΑ στο βιομηχανικό τομέα, καθώς και στις σχέσεις που υπάρχουν μεταξύ ΕΤΠΑ και εθνικών συστημάτων ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα, αρχίζει το δεύτερο μέρος της παρούσας εκθέσεως.

Σ’αυτό αναλύεται η αποτελεσματικότητα των διατάξεων που εξετάζονται υπό το πρίσμα της επιδράσεως που ασκούν στην απασχόληση μέσω των ενισχύσεων για επενδύσεις. Τα κυριότερα εμπόδια θα πρέπει να καταλογίστούν στις δυσκολίες προβλέψεως σχετικά με τη δημιουργία θέσεων εργασίας, καθώς και στον ελάχιστα ακριβή χαρακτήρα της σχέσεως που υπάρχει μεταξύ ενισχύσεως, επινδύσεως και απασχολήσεως. Η ανάγκη της δημιουργίας ή της διατηρήσεως ενός ελαχίστου αριθμού θέσεων αποδεικνύεται, αυτή καθαυτή, ελάχιστα αιτιολογημένη.

Το τρίτο μέρος της εκθέσεως, το οποίο ακολουθείται από τα γενικά συμμεράσματα, εξετάζει τα αποτελέσματα που έχουν επιτευχθεί στον τομέα της απασχολήσεως. Σ’αυτό εκτίθενται οι διαπιστώσεις που έχουν γίνει κατά τη διάρκεια ελέγχων επί τόπου στα κράτη μέλη, ιδίως δε οι διαφορές που έχουν παρατηρηθεί, και έχουν κατά καιρούς θιγεί στις ετήσιες εκθέσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σε ό,τι αφορά τις έννοιες της «απασχολήσεως», της «δημιουργίας ή διατηρήσεως» απασχολήσεως, καθώς και τις μεθόδους βεβαιώσεως των θέσεων εργασίας και τις περιόδους που έχουν εξετασθεί. Επίσης θίγεται το θέμα των ενδεχομένων κυρώσεων για τις διαφορές μεταξύ προβλέψεων και αποτελεσμάτων στον τομέα της απασχολήσεως.

1.1.5. Μολονότι οι θέσεις που αναπτύσσονται στην παρούσα έκθεση βασίζονται σε διαπιστώσεις που έχουν γίνει στα πλαίσια του κανονισμού του ΕΤΠΑ, όπως ίσχυε της 31η Δεκεμβρίου 1981, οι περισσότερες σκέψεις που διατυπώνονται διατηρούν ολόκληρη την αξία τους, ακόμη και υπό το πρίσμα της νέας προτάσεως τροποποιήσεως που υποβλήθηκε από την Επιτροπή (1).

(1) ΕΕ αριθ. C 336 της 23.12.1981, σ. 60.

1.2. Οι όροι παρεμβάσεως του ΕΤΠΑ στο βιομηχανικό τομέα

1.2.1. Η χορήγηση ενισχύσεως του ΕΤΠΑ για επενδύσεις σε βιομηχανικές δραστηριότητες ή στον τομέα των υπηρεσιών υπόκεινται σε τέσσερις θεμελιώδεις όρους:

α) η ενίσχυση μπορεί να χορηγηθεί μόνο σε ορισμένες μειονεκτικές περιοχές, ιδίως από την άποψη της απασχολήσεως, οι οποίες αποτελούν αντικείμενο ενός προγράμματος περιφερειακής αναπτύξεως

β) η ενίσχυση πρέπει να αφορά επένδυση ελάχιστου ποσού η οποία πραγματοποιείται στο πλαίσιο της δημιουργίας, της επεκτάσεως ή της αναδιαρθρώσεως βιομηχανικών δραστηριοτήτων ή υπηρεσιών

γ) η επιδοτούμενη επένδυση επιλέγεται κυρίως σε συνάρτηση με την ά´μεση ή έμμεση επίπτωσή της στην απασχόληση και πρέπει να εξασφαλίζει τη δημιουργία ή τη διατήρηση τουλάχιστον δέκα θέσεων

δ) η επένδυση πρέπει να επιδοτείται με κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα υπό τη μορφή, είτε επιδοτήσεων, είτε επιδοτήσεων επιτοκίου (ή με το αντιστοιχό τους για χαμηλότοκα δάνεια) που έχουν σχέση με την επένδυση ή τις δημιουργούμενες θέσεις.

1.2.2. Η συμμετοχή του Ταμείου αντιστοιχεί στο 20% του κόστους της επενδύσεως. Εντούτοις δεν μπορεί να υπερβαίνει το 50% της κρατικής ενισχύσεως περιφερειακού χαρακτήρα και περιορίζεται προς τα άνω σε ένα συγκεκριμένο ποσό της επενδύσεως ανά θέση εργασίας, ανάλογο με τον τύπο των επιδοτούμενων ενεργειών. Η καθιέρωση αυτού του ανωτάτου ορίου έχει σαν σκοπό να εμποδίσει τη χορήγηση ενισχύσεως σε επενδύσεις πολύ δαπανηρές και ερμηνεύει την προσπάθεια να ευνοηθεί η απασχόληση. Στην ίδια αυτή προσπάθεια ανταποκρίνονται οι ευνοϊκότεροι όροι που παρέχονται στην περίπτωση δημιουργίας θέσεων ή στις επιχειρήσεις βιοτεχνίας που θεωρούνται εξ ορισμού περισσότερο δημιουργικές όσον αφορά τις θέσεις εργασίας. Η απασχόληση είναι λοιπόν ταυτόχρονα όρος και περιορισμός.

1.2.3. Τέλος, είναι αυτονόητο ότι οι δημιουργούμενες ή διατηρούμενες θέσεις πρέπει να έχουν διαρκή χαρακτήρα, αφού η ενίσχυση μπορεί να χορηγηθεί μόνο σε βιώσιμες επιχειρήσεις.

1.3. Οι σχέσεις μεταξύ του ΕΤΠΑ και των εθνικών συστημάτων ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα

1.3.1. Ένα από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του ΕΤΠΑ είναι ότι η ενίσχυση καταβάλλεται στα κράτη μέλη ως μερική απόδοση των δικών τους δαπανών παρεμβάσεως περιφερειακού χαρακτήρα. Επομένως οι κανόνες του ΕΤΠΑ υπερισχύουν των διαφόρων συστημάτων ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα που εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη και τα οποία μπορούν να λάβουν διάφορες μορφές και να αποδειχθούν άλλοτε πιο ελαστικά, και άλλοτε πιο περιοριστικά από την κοινοτική νομοθεσία, ιδίως στον τομέα της απασχολήσεως.

Αξίζει λοιπόν να εξετασθούν τα κυριότερα εθνικά συστήματα ενισχύσεων, τα οποία πληρούν τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση της συνδρομής του Ταμείου, και ειδικότερα ο τρόπος με τον οποίο η απασχόληση υπεισέρχεται στις λεπτομέρειες.

1.3.2. Συστήματα βασιζόμενα στη επένδυση

1.3.2.1. Ορισμένα συστήματα ενισχύσεων βασίζονται αποκλειστικά στην επένδυση. Αυτό συμβαίνει ιδίως με τα «Regional Development Grants» στη Μεγάλη Βρετανία, τις συμπληρωματικές περιφερειακές ενισχύσεις στα πλαίσια του «Wet Investeringsrekening», καθώς και με τον κύριο τρόπο εφαρμογής του «Investeringspremieregeling» στις Κάτω Χώρες, τα διάφορα κίνητρα εγκαταστάσεως στη Γαλλία ή ακόμη ορισμένες ενισχύσεις που χορηγούνται στην Ιταλία για ορισμένες ορεινές περιοχές ή περιοχές που αντιμετωπίζουν σοβαρά διαρθρωτικά προβλήματα.

1.3.2.2. Αυτό όμως δε σημαίνει ότι η μέριμνα για την απασχόληση απουσιάζει τελείως από το ποσοτικό καθώς και το ποιοτικό επίπεδο.

Κατά πρώτο λόγο, θα πρέπει να έχει κανείς υπόψη του ότι ο καθορισμός των περιφερειών που μπορούν να επιδοτηθούν με αυτές τις ενισχύσεις πραγματοποιείται χάρη σε μία σειρά κριτηρίων μεταξύ των οποίων το πιο σημαντικό είναι η απασχόληση. Κατά δεύτερο λόγο, ορισμένοι τύποι επενδύσεων, ιδίως σε δραστηριότητες που δημιουργούν θέσεις ιδιαίτερα ειδικευμένες, έχουν συχνά ευνοϊκή μεταχείριση. Το ίδιο ισχύει και για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις που θεωρούνται ότι έχουν πιο έντονες δραστηριότητες.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, η απασχόληση χρησιμοποιείται σαν βάση υπολογισμού του ανωτάτου ορίου ενισχύσεως που θα χορηγηθεί, με βάση το κόστος επενδύσεως ανά θέση απασχολήσεως, το οποίο σχετίζεται με την ενίσχυση.

Αυτό συμβαίνει στη Γερμανία για την εφαρμογή του «Investitionszulage» και των «Zuschόsse nach der Gemeinschaftsaufgabe-Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur», τα οποία καταλήγουν να είναι πράξεις ενισχύσεως επενδύσεων στην περίπτωση δημιουργίας ή αναδιαρθρώσεως μιάς επιχειρήσεως.

1.3.2.3. Η εκτίμηση των επιπτώσεων στην απασχόληση πρέπει ακόμη να διαφοροποιείται ανάλογα με τον αυτόματο ή αυτόβουλο χαρακτήρα των παρεχομένων ενισχύσεων. Πράγματι, από τους ελέγχους που πραγματοποιήθηκαν προκύπτει ότι, όσο πιό αυτόματο είναι το σύστημα, τόσο λιγότερες είναι οι δυνατότητες να ληφθούν υπόψη τα προβλήματα της απασχολήσεως.

Αντίθετα, όταν η ενίσχυση έχει χαρακτήρα περισσότερο αυτόβουλο, συχνά η απασχόληση είναι κριτήριο του οποίου το βάρος μπορεί να έχει μεγάλη σημασία στη διοικητική διαδικασία λήψεως αποφάσεων.

Αυτό συμβαίνει στο Βέλγιο, στη Δανία, στο Λουξεμβούργο και στην Ιρλανδία, όπου οι φάκελοι των αιτήσεων για ενίσχυση που υποβάλλουν οι επιχειρήσεις πρέπει να περιγράφουν τις επιπτώσεις που αναμένονται στην απασχόληση, ακόμη και ποιοτικά, όσον αφορά τις προβλεπόμενες επενδύσεις.

1.3.2.4. Συμπερασματικά, θα μπορούσε να βεβαιωθεί ότι τα συστήματα ενισχύσεως, που βασίζονται στην επένδυση, λαμβάνουν πάντοτε υπόψη έμμεσα την προβληματική της απασχολήσεως στις εξεταζόμενες περιφέρειες και τούτο όσο περισσότερο έχουν χαρακτήρα αυτόβουλο.

1.3.3. Συστήματα βασιζόμενα στην απασχόληση

Τα συστήματα με τα οποία η ενίσχυση χορηγείται αποκλειστικά σε συνάρτηση με την απασχόληση είναι ελάχιστα διαδεδομένα. Στην καθαρή του μορφή, αυτό το σύστημα ισχύει μόνο στη Γαλλία στην περίπτωση της ειδικής αγροτικής ενισχύσεως και στις Κάτω Χώρες για την εφαρμογή του «Investeringspremieregeling» στη ζώνη του Lelystad.Ο τρόπος αυτός παρουσιάζεται επίσης στο Βέλγιο όπου εφαρμόζεται μόνο στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις (κατά ευρύτατο τρόπο εφόσον δεν συνεπάγεται κατ’ανάγκη επένδυση).

Τα συστήματα αυτού του τύπου, τα οποία δεν πληρούν τις προϋποθέσεις στο επίπεδο του ΕΤΠΑ και δημιουργούν δυσχέρειες στον έλεγχο, προβλέπονται σε γενικές γραμμές κυρίως για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις. Γενικά δεν περιλαμβάνουν ελάχιστους όρους όσον αφορά τον αριθμό και την ποιότητα των θέσεων.

1.3.4. Συστήματα βασιζόμενα ταυτόχρονα στην επένδυση και στην απασχόληση

1.3.4.1. Αυτό το σύνολο συστημάτων ενισχύσεως μπορεί να διαιρεθεί σε δύο κατηγορίες σε ό,τι αφορά τις θέσεις που έχουν σχέση με τα υποβαλλόμενα σχέδια. Μία πρώτη κατηγορία αποτελείται από τις νομοθετικές διατάξεις που απαιτούν τη δημιουργία ή τη διατήρηση ενός ορισμένου αριθμού θέσεων χωρίς περισσότερες διευκρινίσεις. Στην ομάδα αυτή υπάγονται τα «Kredite aus dem ERP- Regionalprogramm» στη Γερμανία, οι ενισχύσεις για τη δημιουργία θέσεων στις ζώνες βιομηχανικής μετατροπής στη Γαλλία, οι συνδρομητές της «Cassa per il Mezzogiorno» στην Ιταλία. Το «Investeringspremieregeling» σε ορισμένες περιπτώσεις στις Κάτω Χώρες και το «Selective Financial Assistance» για τη Μεγάλη Βρετανία, σε ό,τι αφορά τις βιομηχανίες υπηρεσιών, είναι παραλλαγές που χαρακτηρίζονται από το γεγονός ότι η απασχόληση χρησιμοποιείται σαν βάση για τον υπολογισμό της ενισχύσεως.

1.3.4.2. Μια δεύτερη κατηγορία επιβάλλει τη δημιουργία ενός ελάχιστου αριθμού θέσεων. Μερικές φορές ο τιθέμενος όρος ελάχιστου αριθμού θέσεων είναι κατώτερος από αυτόν του ΕΤΠΑ: αυτό συμβαίνει με τις πριμοδοτήσεις αναπτύξεως των επιχειρήσεων βιοτεχνίας στη Γαλλία, το ποσό των οποίων καθορίζεται με βάση τις θέσεις εργασίας, έχοντας εντούτοις σαν ανώτατο όριο ένα ορισμένο ποσοστό του κόστους της επενδύσεως.

Μερικές φορές, οι απαιτήσεις στο θέμα της απασχολήσεως μπορεί να είναι αυστηρότερες, όπως στην περίπτωση μιάς επεκτάσεως επιχειρήσεως που επιδοτείται στα πλαίσια του «Investitionszulage» ή των «Zuschόsse nach der Gemeinschaftsaufgabe- Verbesserung der regionalen Wirtschftsstruktur» στη Γερμανία, των πριμοδοτήσεων περιορισμού των τριτευουσών δραστηριοτήτων και των συνδρομών του ειδικού Ταμείου βιομηχανικής προσαρμογής στη Γαλλία και των ενισχύσεων που χορηγούνται σε ορισμένους τομείς των υπηρεσιών στην Ιταλία.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, ο όρος του ελάχιστου αριθμού θέσεων συμπίπτει με αυτόν που ισχύει για το ΕΤΠΑ, όπως συμβαίνει με τις πριμοδοτήσεις εγκαταστάσεως για ερευνητικές δραστηριότητες στη Γαλλία ή με τις γενικές διατάξεις του συστήματος περιφερειακών ενισχύσεων που ισχύει στην Ελλάδα.

1.3.4.3. Και στην περίπτωση αυτή η ολική ενίσχυση έχει σαν ανώτατο όριο είτε ένα ορισμένο ποσοστό του συνολικού κόστους της επενδύσεως, είτε σε συνάρτηση με το κόστος για κάθε σχετική θέση.

Μόνο στη Γερμανία συμπληρώνονται με ποιοτικά μέτρα οι διατάξεις που αφορούν τον αριθμό θέσεων που θα πρέπει να δημιουργηθούν ή να διατηρηθούν.

1.3.4.4. Σε ορισμένες χώρες καθορίζονται προθεσμίες, που ποικίλουν μεταξύ τριών και πέντε ετών, για την υλοποίηση των υποσχέσεων για απασχόληση. Αλλά θα πρέπει να έχει κανείς υπόψη του ότι στις περισσότερες περιπτώσεις, με αξιοσημείωτη εξαίρεση στη Γαλλία και σε ελάχιστο βαθμό στην Ιταλία, οι επισφαλείς επιχειρήσεις μπορούν να ωφελούνται με περισσότερο ελαφρυντικές περιστάσεις. Κατά γενικό κανόνα, οι κυρώσεις συνίστανται στην αναστολή της καταβολής της ενισχύσεως μέχρις ότου η επιχείρηση εκπληρώσει τις υποχρεώσεις της, σπανιότερα δε σε μείωση ή ακόμη και επιστροφή της ενισχύσεως.

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ

ΔΥΣΧΕΡΕΙΕΣ ΠΟΥ ΕΝΥΠΑΡΧΟΥΝ ΣΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΩΝ ΔΙΑΤΑΞΕΩΝ ΠΟΥ ΔΙΕΠΟΥΝ ΤΗ ΧΟΡΗΓΗΣΗ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΣ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΙΣ ΘΕΣΕΙΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ

2.1. Η σχέση μεταξύ ενισχύσεως, επενδύσεως και απασχολήσεως

2.1.1. Όπως ήδη αναφέρθηκε παραπάνω, όλα τα κράτη μέλη λαμβάνουν υπόψη, για τη χορήγηση της ενισχύσεως, την επίδραση της επενδύσεως στην απασχόληση. Ο αριθμός των δημιουργουμένων θέσεων μπορεί να αποτελεί τη βάση υπολογισμού της ενισχύσεως η οποία εκφράζεται έτσι σε ένα ορισμένο ποσό ανά θέση εργασίας. Μπορεί επίσης να χρησιμοποιείται για την κατάταξη της επενδύσεως σε μια συγκεκριμένη κατηγορία, ενώ ο υπολογισμός αυτός καθεαυτόν να πραγματοποιείται επάνω σε άλλη βάση.

Υπάρχουν στην πραγματικότητα διάφορες παρεμβάσεις που δεν φαίνεται να ανταποκρίνονται σε κανένα απλό κριτήριο και οι οποίες μπορεί να είναι από άμεσες ενέργειες για επενδύσεις, μέχρι άμεσες ενέργειες για απασχόληση.

2.1.2. Αν και συνήθως είναι παραδεκτό ότι οι ενισχύσεις συμβάλλουν στην παροχή κινήτρων και στην ενθάρρυνση των επενδύσεων, είναι δύσκολο να αποκαλυφθεί η πραγματική επίπτωσή τους ανεξάρτητα απ’το οικονομικό και χρηματοοικονομικό πλαίσιο της επιχειρήσεως ή, τέλος, από το ευρύ φάσμα των μέτρων που λαμβάνουν οι δημόσιες αρχές για να ευνοήσουν την ανάπτυξη.

Η επίδραση στην ενθάρρυνση της επενδύσεως θα εξαρτηθεί από το ποσό της ενισχύσεως, αλλά επίσης και από τη βεβαιότητα με την οποία η επιχείρηση μπορεί να εκτιμήσει τις πιθανότητες που έχει να λάβει επιδότηση. Μία ενίσχυση της οποίας το βάρος πέφτει στην αρχή μιας επενδυτικής πράξεως πρέπει να θεωρείται περισσότερο προτρεπτική απ’ό,τι εάν ήταν κατανεμημένη σε μια περίοδο περισσοτέρων ετών μετά την έναρξη εφαρμογής του σχεδίου.

2.1.3. Η επίπτωση των ενισχύσεων ποικίλλει επίσης ανάλογα με το αν οι επιχειρήσεις που ενισχύονται είναι αποδοτικές ή περιθωριακές. Θεωρητικά, οι ενισχύσεις θα έπρεπε να είναι περισσότερο προτρεπτικές για τις τελευταίες, αλλά είναι πιθανό ότι επιχειρήσεις αυτού του είδους είναι εκείνες που παρουσιάζουν το υψηλότερο ποσοστό αποτυχίας του προγράμματος επενδύσεων.

Το αποτέλεσμα της ενισχύσεως για την επιχείρηση εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την κατάσταση στην οποία βρίσκεται σε σχέση με αυτό που μπορεί να ονομασθεί επίπεδο επιβιώσεώς της, δηλαδή την απόδοση που της επιτρέπει να διατηρηθεί κανονικά μέσα στην οικονομική εξέλιξη.

Αν η επιχείρηση βρίσκεται σαφώς πάνω από το επίπεδο επιβιώσεώς της, είναι πιθανό ότι θα είχε ούτως ή άλλως πραγματοποιήσει την επένδυση μέσα σε μακροπρόθεσμη προοπτική. Η ενίσχυση θα είχε σαν συνέπεια τη μείωση του κόστους της ενεργείας και θα ενισχυθεί η θέση της εταιρείας.

Για τις επιχειρήσεις που βρίσκονται στο επίπεδο επιβιώσεως ή κάτω από αυτό, η ενίσχυση μπορεί ουσιαστικά να τους δώσει τη δυνατότητα να αναλάβουν νέα σχέδια ή εν πάσει περιπτώσει, να διατηρηθούν. Αλλά αυτό συμβαίνει κυρίως αν η συγκυρία αποδειχθεί ουσιαστικά ευνοϊκή. ρα η ενίσχυση κινδυνεύει να αποτρέψει το κλείσιμο επιχειρήσεων σε στιγμή χαμηλής συγκυρίας, δηλαδή στην πιο ακατάλληλη στιγμή.

2.1.4. Οι στατιστικές πληροφορίες σιωπούν σε ό,τι αφορά του δείκτες αποδόσεως ή τις πιθανότητες επιβιώσεως και την προθεσμιακή αποδοτικότητα των ενισχυομένων επιχειρήσεων. Εντούτοις μπορεί να διαπιστωθεί ότι η παρέμβαση υπέρ μιάς επιχειρήσεως οδηγεί συχνά, στη συνέχεια στην υποβολή νέων αιτήσεων ενισχύσεως, ενώ, εκ των προτέρων, μιά αποτελεσματική ενίσχυση θα έπρεπε να είναι τέτοια ώστε να μην ακολουθούν μεταγενέστερα άλλες αίτήσεις παρεμβάσεων.

2.1.5. Κάθε σύστημα ενισχύσεως μπορεί επίσης να έχει αρνητικά αποτελέσματα. Η επιδότηση των επιχειρήσεων για τις επενδύσεις τους αποτελεί ώθηση σε προγράμματα τα οποία κανονικά, αν δεν υπήρχε το σύστημα ενισχύσεως, δεν θα είχαν υλοποιηθεί. Ένας τέτοιος προσανατολισμός κινδυνεύει να προκαλέσει την επιλογή επενδύσεων περιθωριακού χαρακτήρα και επομένως είναι σημαντικό τα κριτήρια που ακολουθούνται για την επιλογή των επιχειρήσεων και των σχεδίων να καθορίζουν σαφώς τις επενδύσεις που θα ενισχύονται.

2.1.6. Η ενίσχυση της επενδύσεως, που συνδέεται με τη δημιουργίας ενός ορισμένου αριθμού θέσεων, θεωρείται συνήθως ευνοϊκή για την απασχόληση του εργατικού δυναμικού, είτε συνίσταται σε πριμοδότηση της απασχολήσεως για κάθε εργαζόμενο που αποκτά εργασία είτε παίρνει τη μορφή συμμετοχής στις δαπάνες επενδύσεως, της οποίας το κόστος μειώνεται κατ’αυτό τον τρόπο για την επιχείρηση.

λλα η επένδυση που δημιουργεί άμεσα και βραχυπρόθεσμα το μεγαλύτερο αριθμό θέσεων εργασίας δεν έχει κατ’ανάγκη καλύτερη επίδραση στην απασχόληση από αυτή, τα αποτελέσματα της οποίας θα εκδηλωθούν μακροπρόθεσμα μόνο και θα συνίστανται κυρίως σε επιπτώσεις της απασχολήσεως σε άλλες δραστηριότητες.

2.1.7. Η σύνδεση, έστω και κατά πολύ γενικό τρόπο, μεταξύ της απασχολήσεως, της επενδύσεως και της ενισχύσεως, για να μπορέσει να περιλάβει το σύνολο των στοιχείων, θα πρέπει να καλύψει και τις έμμεσες, ποσοτικές και ποιοτικές πλευρές, βραχυπρόθεσμες και περισσότερο μακροπρόθεσμες.

Στην ουσία, η επίδραση της επενδύσεως στην απασχόληση δεν καθορίζεται μόνο με βάση τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δημιουργούνται αμέσως. Πρέπει επίσης να εκτιμηθεί ο διαρκής, άρα ανταγωνιστικός, χαρακτήρας αυτών των θέσεων, η επίπτωσή τους στις ανταγωνιζόμενες εταιρείες, οι επιπτώσεις της απασχολήσεως στο οικονομικό κύκλωμα και ιδιαίτερα στους πελάτες και τους προμηθευτές.

2.1.8. Πολύ σωστά επομένως το άρθρο 5 του κανονισμού του Ταμείου, πραγματευόμενο το κριτήριο της απασχολήσεως στη χορήγηση των συνδρομών του ΕΤΠΑ, προβλέπει ότι η κοινοτική συνδρομή αποφασίζεται σε συνάρτηση με την «άμεση και έμμεση» επίπτωση της επενδύσεως στην απασχόληση.

Η εκτίμηση όμως αυτής της επιπτώσεως προσκρούει σε πολύ σημαντικές δυσχέρειες, που εκτίθενται στην παρακάτω ενότητα και που είναι σημαντικό να εξετασθούν προσεκτικά, για να κριθεί η έκταση και η επίπτωση του ισχύοντος συστήματος.

2.2. Οι μέθοδοι εκτιμήσεως και προβλέψεως της δημιουργίας θέσεων

2.2.1. Είναι δυνατόν να προβλεφθεί, με αρκετή ακρίβεια, ο αριθμός των θέσεων εργασίας που θα προκύψουν από μία επένδυση; Ποιά είναι η φύση και η ποιότητα των μεθόδων προβλέψεως; Είναι αξιόπιστες;

Η απάντηση στα ερωτήματα αυτά είναι δυστυχώς παραπλανητική. Το κυριότερο όφελος των μεθόδων προβλέψεως που χρησιμοποιούνται για την κατανόηση της εξελίξεως της απασχολήσεως μέσα στην επιχείρηση, είναι να οδηγούν σε ορθολογικό συλλογισμό σχετικά με τις επιλογές που επηρεάζουν το μέλλον και να επιτρέπουν να γίνονται αυτές οι επιλογές με απαρίθμηση των μεταβλητών στοιχείων που τις επηρεάζουν και με εκτίμηση των πιθανοτήτων και των αβέβαιων στοιχείων για τις συνέπειές τους. Αλλά αυτές οι μέθοδοι, είτε πρόκειται για τεχνικές συσχετίσεως, παρεκτάσεως ή απεικονίσεως, δεν επιτρέπουν, σε ό,τι αφορά τις επιπτώσεις μιάς επενδύσεως στην απασχόληση, παρά μόνο προβλέψεις με σχετική αξία.

2.2.2. Η πρόβλεψη στην πραγματικότητα είναι επιστημονικά δυνατή μόνο για φαινόμενα που διέπονται από γνωστές αιτιώδεις σχέσεις. Ακόμη και όταν οι περιστάσεις είναι ευνοϊκές, η πρόβλεψη εξακολουθεί να είναι ένα λεπτό εγχείρημα.

Η δυσκολία προέρχεται λιγότερο από την πολυπλοκότητα των χρησιμοποιουμένων μεθόδων παρά από το μεγάλο αριθμό μεταβλητών που θα πρέπει να ληφθούν υπόψη και που εκφράζονται κατά μεγάλο μέρος με πιθανότητες.

Οι προβλέψεις μπορεί να είναι βραχυπρόθεσμες, μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες. Μέσα στην επιχείρηση τα τρέχοντα προβλήματα διαχειρίσεως αποτελούν προφανώς το κέντρο των βραχυπρόθεσμων μελημάτων, ενώ τα προβλήματα επενδύσεων αποτελούν μάλλον την κυριότερη μεσοπρόθεσμη φροντίδα των υπευθύνων.

Ξεκινώντας από μία προοπτική που παρέχεται από την αγορά, για ένα ορισμένο είδος και μια ορισμένη ποσότητα, η επιχείρηση οδηγείται σε μία επένδυση που συνδυάζει, στην καλύτερη αναλογία, την εργασία με το κεφάλαιο, εφόσον η αρχή της βελτιστοποιήσεως δημιουργείται κυρίως από το κόστος καθενός απ’αυτούς τους παράγοντες.

2.2.3 Ο υπολογισμός των θέσεων εργασίας είναι επομένως μιά ενέργεια που καθορίζεται από τις μελέτες της αγοράς (από όπου προκύπτει ο τύπος και η ποσότητα του προϊόντος που θα πρέπει να παραχθεί), τις μεθόδους παραγωγής (από όπου προκύπτει ο συνδυασμός μεταξύ κεφαλαίου και εργασίας), καθώς και τις εργασίες που δημιουργούνται από τις θέσεις παραγωγής (συντήρηση, επίβλεψη, λογιστική, πωλήσεις...) και οι οποίες διακλαδίζονται μέχρι τον καταναλωτή.

Πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ότι το κόστος κτήσεως της τεχνολογίας, που καλείται να εξυπηρετήσει η νέα απασχόληση, ποικίλλει μέσα στο χρόνο και ανάλογα με τον κλάδο δραστηριότητας.

Εξάλλου η ίδια παραγωγή μπορεί να επιτευχθεί με διαφορετικούς συνδυασμούς τεχνολογίας και εργασίας.

2.2.4. Το αποτέλεσμα του υπολογισμού προβλέψεως καθίσταται επομένως τυχαίο, εφόσον η πρόβλεψη δεν εννοεί να περιορισθεί σε ορισμένες μεταβλητές σε σχέση με την αρχική κατάσταση της επιχειρήσεως, αλλά σκοπεύει να καλύψει την εξέλιξη ενός πιό σημαντικού αριθμού παραγόντων που επηρεάζουν την απασχόληση και των οποίων η εκτίμηση είναι ως εκ τούτου ουσιαστική για την κατάρτιση σημαντικών προβλέψεων.

Παρουσιάζονται πολλά αβέβαια στοιχεία, ακόμη και στο επίπεδο της επιχειρήσεως, μόλις τεθεί θέμα εκτιμήσεως της μεταγενέστερης επιδράσεως που θα έχει η επένδυση στην απασχόληση, λαμβάνοντας υπόψη ιδίως της εξέλιξη των εργασιών μετά την έναρξη λειτουργίας της εγκαταστάσεως: θα επιτρέψει η αναμενόμενη εξέλιξη της πελατείας να διατηρηθεί η απασχόληση που δημιουργήθηκε; Θα πρέπει να γίνουν κι άλλες προσλήψεις; Ή μήπως να απολυθεί το προσωπικό;

2.2.5. Αν σ’αυτό το επίπεδο μικροοικονομίας οι εκτιμήσεις συνοδεύονται ήδη από τέτοιες αβεβαιότητες, οι συλλογισμοί που αφορούν επαγγέλματα και ολόκληρους τομείς και μάλιστα στην εθνική ή διεθνή οικονομία, είναι ακόμη πιό τυχαίες.

Οι δυσκολίες προέρχονται όχι μόνο από την αυξανόμενη πολυπλοκότητα των σχέσεων, αλλά και από την εξέλιξη που προκαλούν νέοι παράγοντες, όπως είναι οι αλλαγές της τεχνολογίας, η αλλαγή των ηθών και των αξιών και ακόμη τα πολιτικά και κοινωνικά γεγονότα.

2.2.6. Ως εκ τούτου, αν η πρόβλεψη καταρτισθεί με αφετηρία ένα αρκετά μεγάλο αριθμό μεταβλητών, θα είναι παρακινδυνευμένη αν, αντίθετα, λάβει υπόψη μόνο ορισμένες μεταβλητές, δεν θα είναι σημαντική.

Και στις δυο περιπτώσεις, και κυρίως όταν υποβάλλεται, όπως συμβαίνει και με το ΕΤΠΑ, υπό τον τύπο ενός αριθμού θέσεων εργασίας που θα δημιουργηθούν ή θα διατηρηθούν, η πρόβλεψη δεν ερμηνεύει με αρκετά αντιπροσωπευτικό τρόπο τη συνολική επίπτωση της επενδύσεως στην απασχόληση.

Η εμφάνιση της επιχειρήσεως μπορεί να έχει αρνητική επίδραση στις ανταγωνιζόμενες εταιρείες: πόσες από αυτές θα θιγούν καίρια; Πόσες θα πρέπει να απολύσουν προσωπικό; Η νέα μονάδα μπορεί επίσης να έχει αντίκτυπο σε άλλες επιχειρήσεις που, για παράδειγμα, θα εγκατασταθούν γύρω της για να επωφεληθούν από τη συρροή πελατών και προμηθευτών που θα προσελκύσει.

2.2.7. Η κατάρτιση περισσότερο εμπεριστατωμένων προβλέψεων θα επέτρεπε να γίνει καλύτερη εξέτασή τους, τόσο στο στάδιο της διαχειρίσεως όσο και στο στάδιο του ελέγχου των σχεδίων.

Πάντως, δεν φαίνεται αμφισβητήσιμο, ότι ένα σύστημα παρεμβάσεων βασιζόμενο στη χορήγηση ενισχύσεων σε συνάρτηση με τις θέσεις εργασίας, δεν μπορεί να μην έχει ένα στάδιο κριτικής εκτιμήσεως των αποτελεσμάτων που επιτυγχάνονται για την απασχόληση σε σχέση με τις προβλέψεις, τόσο στο επίπεδο της επιχειρήσεως όσο και στο γενικό επίπεδο.

2.3. Η ανάγκη δημιουργίας ή διατηρήσεως ενός ελάχιστου αριθμού θέσεων

2.3.1. Τόσο σε εθνικό όσο και σε κοινοτικό επίπεδο, ορισμένα συστήματα ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα δεν επιτρέπουν τη συμμετοχή στη χρηματοδότηση επενδύσεων για δραστηριότητες βιομηχανίας, βιοτεχνίας ή υπηρεσιών, παρά μόνον υπό τον όρο ότι ο αριθμός των θέσεων που θα δημιουργηθούν ή θα διατηρηθούν, φθάνει σε ένα ελάχιστο όριο που έχει καθορισθεί.

Ένα σχέδιο, που δεν οδηγεί στη δημιουργία ή στη διατήρηση αυτού του ελάχιστου αριθμού θέσεων δεν είναι λοιπόν επιλέξιμο και, όποιες κι αν είναι από την άλλη πλευρά οι αξίες του,δεν μπορεί να τύχει ενισχύσεως περιφερειακού χαρακτήρα.

2.3.2. Μια τέτοια διάταξη θέτει προφανώς έξω από τα πλαίσια των παρεμβάσεων τα μικρού μεγέθους σχέδια που θεωρούνται ελάχιστα σημαντικά, και πρέπει, ως εκ τούτου, να επιτρέπει να δοθεί το μεγαλύτερο βάρος των ενισχύσεων σε πιο σημαντικά προγράμματα.

2.3.3. Πρέπει ευθύς εξαρχής να σημειωθεί ότι ένα τέτοιο όριο μπορεί κυρίως να αποδειχθεί όρι είναι δύσκολο να επιτευχθεί από τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις. Αυτές θα δοκιμάσουν τη μεγαλύτερη δυσκολία να συμμορφωθούν με ένα τέτοιο όρο που μπορεί ακόμη να φανεί ότι δημιουργεί διακρίσεις, στο βαθμό που δεν λαμβάνει υπόψη το μέγεθος της εταιρείας στο ξεκίνημά της, και δεν έχει ως εκ τούτου την ίδια σημασία για μια μεγάλη εταιρεία που διαθέτει πολύ προσωπικό ή για μια μικρή επιχείρηση, για την οποία η αύξηση του ελάχιστου αριθμού θέσεων που απαιτείται μπορεί να αντιπροσωπεύει αναλογικά πολύ σημαντική αύξηση του προσωπικού.

Ο παραμερισμός των μικρών προγραμμάτων φαίνεται ακόμη λιγότερο δικαιολογημένος, από το γεγονός ότι στο επίπεδο της διαχειρίσεως και του ελέγχου, η αποτελεσματικότητά τους και η σωστή πραγματοποίησή τους είναι συχνά πιο εύκολο να ελεχθούν από ό,τι στις μεγάλες επενδύσεις.

Επίσης αντιβαίνει στο αυξανόμενο μέλημα, τόσο σε εθνικό όσο και σε κοινοτικό επίπεδο, για την ενθάρρυνση του εργατικού δυναμικού των μικρομεσαίων επιχειρήσεων.

2.3.4. Επιπλέον όμως, με την απαίτηση να επιτευχθεί ένας ελάχιστος αριθμός θέσεων, κινδυνεύουν να υπερισχύσουν οι βραχυπρόθεσμες φροντίδες απέναντι στα πιο μακροπρόθεσμα αποτελέσματα. Επίσης, κινδυνεύει να περάσει σε δεύτερη μοίρα η ποιοτική πλευρά των θέσεων, ενώ ορισμένες από αυτές, ακόμη και ολιγάριθμες αλλά που αφορούν για παράδειγμα νέα προϊόντα, μπορούν να έχουν αντανακλαστικά αποτελέσματα που να συμβάλλουν στη δημιουργία νέων κυκλωμάτων δραστηριότητας.

2.3.5. Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι, στη διοικητική πρακτική, η ύπαρξη ενός τέτοιου ελαχίστου ορίου, μπορεί να οδηγήσει σε κάποια διαστρέβλωση της αντιλήψεως των υποχρεώσεων που αναλαμβάνουν οι επιχειρήσεις που είναι δικαιούχοι των ενισχύσεων στο θέμα της απασχολήσεως.

Στην πραγματικότητα, η επιχείρηση που έχει δημιουργήσει μόνο τον ελάχιστο απαιτούμενο αριθμό θέσεων, ενώ οι προβλέψεις ήταν για μεγαλύτερο, διατηρεί το δικαίωμα να της καταβληθεί η ενίσχυση και συχνά θεωρείται ότι έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις της ικανοποιητικά ακόμη κι αν η πραγματοποίηση ήταν απατηλή, σε σύγκριση με τον αριθμό θέσεων που αναμενόταν.

ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ

ΜΕΘΟΔΟΙ ΕΞΑΚΡΙΒΩΣΕΩΣ ΤΩΝ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΩΝ ΠΟΥ ΕΠΙΤΥΓΧΑΝΟΝΤΑΙ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΗΣ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΕΩΣ

3.1. Διαφορές που διαπιστώθηκαν στην έννοια της απασχολήσεως

3.1. Μολονότι ο κανονισμός του ΕΤΠΑ δεν δίνει κανέναν ορισμό της απασχολήσεως, αυτή μπορεί να θεωρηθεί σαν το σύνολο των καθηκόντων που ανταποκρίνονται σε μια κοινωνική ανάγκη, και τα οποία αποτελούν τη συνήθη επαγγελματική δραστηριότητα ενός ατόμου.

Με την έννοια αυτή, δημιουργία μιάς θέσεως δε σημαίνει μόνο να δοθεί η δυνατότητα εργασίας σε καθήκοντα που συνεπάγονται ορισμένα προσόντα, για ορισμένες ώρες, έναντι ενός μισθού βάσει συμβάσεως, αλλά σημαίνει επίσης να ανατεθούν ουσιαστικά αυτά τα καθήκοντα σε έναν εργαζόμενο.

3.1.2. Οι έλεγχοι που πραγματοποιήθηκαν έδειξαν ότι μια τέτοια αντίληψη αντιστοιχεί στη διοικητική πρακτική διαφόρων κρατών μελών που εκτιμούν τον αριθμό των δημιουργουμένων ή διατηρουμένων θέσεων με βάση το προσωπικό που απασχολείται ουσιαστικά.

Επίσης όμως έδειξαν ότι, κυρίως στη Γερμανία, γίνονταν εκτιμήσεις του αριθμού θέσεων με βάση τα οργανογράμματα των θέσεων εργασίας, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη αν τα καθήκοντα ασκούνταν πραγματικά από έναν υπάλληλο. Πρόκειται για μια εκ θεμελίων διαφορετική αντίληψη, η οποία δίνει στην απασχόληση μιά πιο χαλαρή έννοια, πιο δύσκολο να ελεγχθεί, και οι έλεγχοι στη Βαυαρία και στην Κάτω Σαξωνία έδειξαν ότι υπήρχαν επιχειρήσεις που ελάμβαναν ενίσχυση για τη δημιουργία θέσεων, με βάση οργανογράμματα που είχαν διευρυνθεί, ενώ το απασχολούμενο προσωπικό είχε ελαττωθεί.

3.1.3. Η δομή των θέσεων, σε ορισμένες περιπτώσεις ή ορισμένους τύπους επιχειρήσεων, μπορεί να λάβει ιδιάζουσες μορφές, όπως η εργασία με μειωμένο ωράριο ή η εργασία κατ’οίκον, χωρίς να προβλέπεται καμιά διάταξη, ούτε σε εθνικό ούτε σε κοινοτικό επίπεδο, για τη μετάταξή τους σε τυποποιημένες θέσεις.

Στο Ηνωμένο Βασίλειο, εποχικές θέσεις στην τουριστική βιομηχανία εξομοιώθηκαν μερικές φορές με θέσεις πλήρους απασχολήσεως. Στη Γαλλία, η νομοθεσία απαιτούσε, σε ορισμένες τουλάχιστον περιπτώσεις, μια ελάχιστη διάρκεια γης απασχολήσεως τεσσάρων μηνών το έτος.

Στη Γερμανία υπάρχει ένα σύστημα - που δεν καλύπτει ο κανονισμός του Ταμείου για κοινοτικές επιστροφές- σύμφωνα με το οποίο η δημιουργία θέσεων υπολογίζεται διπλά όταν καταλαμβάνονται από εργαζόμενους που έχουν σύμβαση μαθητείας ή διανύουν περίοδο εκπαιδεύσεως.

Δεν υπάρχει καμιά διαφοροποίηση αυτού του είδους μέσα στον κανονισμό του ΕΤΠΑ, ο οποίος δεν προβλέπει προνομιακή μεταχείριση ορισμένων τύπων απασχολήσεως, λόγω του ιδιαίτερου οικονομικού ή κοινωνικού ενδιαφέροντός τους. Μια τέτοιου είδους διάκριση είναι δυνατή στο στάδιο της εξετάσεως και της επιλογής των επενδύσεων που θα ενισχυθούν και, επομένως, κατά την εκτίμηση της επιπτώσεώς τους στην απασχόληση, αλλά στην πράξη, οι φακέλοι της διαχειρίσεως προγραμμάτων δεν αναφέρουν τίποτε σχετικό.

3.1.4. Ο νομικός ορισμός της απασχολήσεως δεν είναι και αυτός ομοιόμορφος στις διάφορες χώρες. Κατά γενικό κανόνα, το προσωπικό που κατέχει τις θέσεις εργασίας, οι οποίες δημιουργούνται ή διατηρούνται, συνδέεται με την επιχείρηση, που είναι δικαιούχος των ενισχύσεων, με σύμβαση εργασίας ή απασχολήσεως. Εντούτοις, επισημάνθηκε η περίπτωση προσώπων που συνδέονται με πιό πρόσκαιρη σύμβαση παροχής υπηρεσιών και είναι επιφορτισμένα, για παράδειγμα, με καθήκοντα εμπορικής αντιπροσωπεύσεως.

Υπάρχουν επιχειρήσεις που δηλώνουν ως δημιουργούμενες θέσεις τις υπηρεσίες που παρέχονται από το προσωπικό καθαρισμού, φυλάξεως ή συντηρήσεως, οι οποίες υπηρεσίες μπορούν να ανατεθούν με σύμβαση σε ειδικευμένες εταιρείες και των οποίων ο όγκος δεν μπορεί, ως εκ τούτου να ελεγχθεί. Συμβαίνει επίσης στο θέμα αυτό να γίνεται χρήση πολλαπλασιαστών που επιτρέπουν, με βάση τον αριθμό των θέσεων παραγωγής, τον υπολογισμό του συνολικού αριθμού του προσωπικού, λαμβάνοντας υπόψη επίσης τις απουσίες και τις διάφορες αντικαταστάσεις.

Τέτοιοι συντελεστές όμως ποικίλλουν σημαντικά από τη μία επιχείρηση στην άλλη, ιδίως σε συνάρτηση με τις ιδιαιτερότητες της δομής και τους τύπους δραστηριότητας.

Η χρησιμοποίησή τους, εκτός από ασήμαντες εξαιρέσεις, δεν διευκολύνει την αιτιολόγηση του αριθμού των θέσεων εργασίας και ακόμη η αυξημένη χρήση αυτών των συντελεστών δε φαίνεται, προς το παρόν, να απλοποιεί ή να βελτιώνει τις εργασίες διαχειρίσεως που συνεπάγεται η εφαρμογή των διατάξεων που αφορούν τις θέσεις εργασίας.

3.2. Τι πρέπει να σημαίνει «δημιουργία» ή «διατήρηση» των θέσεων;

3.2.1. Η συνδρομή του Ταμείου χορηγείται σε επενδύσεις που δημιουργούν ή διατηρούν θέσεις, αλλά οι ισχύουσες διατάξεις δεν καθορίζουν την έννοια της «δημιουργίας» ή της «διατηρήσεως» θέσεων και η εξέταση των διοικητικών πρακτικών των κρατών μελών παρουσιάζει δυσκολίες που μπορούν να διακριθούν ανάλογα με το αν πρόκειται για δημιουργία, επέκταση ή αναδιάρθρωση της επιχειρήσεως.

3.2.2. Στο θέμα αυτό, η δημιουργία μιας νέας επιχειρήσεως αποτελεί την πιο απλή κατάσταση. Για να εξασφαλίσει τη λειτουργία της η νέα επιχείρηση έχει ανάγκη από προσωπικό και το σύνολο του προσωπικού που εξετάζεται κατ’αυτόν τον τρόπο, δίνει τον αριθμό των δημιουργουμένων θέσεων.

Για την εφαρμογή του κανονισμού, δεν έχει καμιά σχέση αν η νέα μονάδα αντικαθιστά μια άλλη, η οποία έχει εκλείψει ή πρόκειται να εκλείψει, στην ίδια περιοχή ή σε μια διαφορετική περιοχή. Μια τέτοια αντικατάσταση, αν πραγματοποιείται εις βάρος μιας πολύ ανεπτυγμένης περιοχής και προς όφελος μιας λιγότερο ανεπτυγμένης,θεωρείται μάλιστα ότι ανταποκρίνεται σε ένα από τους πιο βασικούς στόχους της πολιτικής περιφερειακής αναπτύξεως και χωροταξίας και μπορεί, σε ορισμένες χώρες, να επιδοτείται με τις λεγόμενες πριμοδοτήσεις «αποκεντρώσεως», που προβλέπονται ειδικά για το σκοπό αυτό, αλλά οι οποίες εντούτοις δεν έχουν υποβληθεί στο ΕΤΠΑ για επιστροφή.

3.2.3. Ανάλογα προβλήματα θέτει και η επέκταση μιας επιχειρήσεως. Αποσκοπεί συνήθως στην αύξηση του δυναμικού παραγωγής με την προοπτική να αναπτυχθούν ή να αλλάξουν οι δραστηριότητες. Μπορεί όμως πιο απλά να έχει και σαν στόχο να συμπτύξει δραστηριότητες που προηγουμένως ήταν διασκορπισμένες, ή ακόμη να ενσωματώσει φάσεις της παραγωγής που προηγουμένως ανετίθεντο σε υπεργολάβους των οποίων ο όγκος εργασίας κινδυνεύει προφανώς να επηρεασθεί από τέτοιες μεταβολές.

3.2.4. Στο στάδιο της εξετάσεως των αιτήσεων ενισχύσεως, τα κράτη μέλη προσπαθούν να επισημαίνουν, να αναλύουν και να προλαμβάνουν τις αρνητικές επιπτώσεις που μπορεί να έχει η υλοποίσηση ενός σχεδίου από μια επιχείρηση και η δημιουργία των σχετικών θέσεων επάνω στο ήδη υπάρχον προσωπικό, και μερικές φορές, στις εθνικές αποφάσεις για χορήγηση ενισχύσεως αναφέρονται ρητοί όροι για το θέμα αυτό.

Τέτοιες αναλύσεις όμως είναι δύσκολο να γίνουν, είναι ελάχιστα τεκμηριωμένες και τα μέτρα που θα πρέπει να ληφθούν είναι δύσκολο να ξεπεράσουν τα όρια της ίδιας εταιρείας ή της ίδιας ομάδας επιχειρήσεων, πράγμα που περιορίζει σημαντικά την εκτασή τους.

Η προσέγγιση στο θέμα αυτό δεν είναι εξάλλου ομοιόμορφη σε όλα τα κράτη μέλη και παρατηρούνται διαφορές που δεν είναι καθόλου αμελητέες. Οι έλεγχοι έδειξαν ότι στη Γαλλία υπάρχει μια τάση να εξετάζεται, όσο είναι δυνατόν, το σύνολο του προσωπικού των εταιρειών που επιδοτούνται, ενώ άλλες χώρες, όπως η Γερμανία, η Ιταλία και το Ηνωμένο Βασίλειο, περιορίζονταν πιο αυστηρά στο προσωπικό του οποίου η δραστηριότητα ασκείται στο πλαίσιο της επιδοτούμενης επενδύσεως.

3.2.5. Οι ενισχύσεις που χορηγούνται από το ΕΤΠΑ αφορούν, κατά μεγάλο μέρος, αναδιαρθρώσεις επιχειρήσεων, πράξεις που είναι συχνές σε περιόδους οικονομικής κρίσεως και στο πλαίσιο των οποίων τίθεται συνήθως το θέμα της διατηρήσεως θέσεων.

Ο πρόσκαιρος χαρακτήρας των θέσεων που θα πρέπει να διατηρηθούν προκύπτει συνήθως από τη νομική θέση της επιχειρήσεως που αναδιαρθρώνεται, η οποία βρίσκεται σε κατάσταση πτωχεύσεως ή αναστολής πληρωμών. Εντούτοις, εξομοιώνονται με τέτοιες καταστάσεις και οι σημαντικές οικονομικές δυσχέρειες που υπάρχουν μέσα στην εταιρεία, η έλλειψη αποδοτικότητας ή η ανάγκη προσαρμογής στις συνθήκες ανταγωνισμού, πράγμα που οδηγεί σε πιο ελαστική αντίληψη της έννοιας της «διατηρήσεως» της απασχολήσεως, αλλά που είναι και πιο δύσκολο να ελεγθεί.

Η συνεπής εφαρμογή του κανονισμού του Ταμείου συνεπάγεται την αποφυγή χορηγήσεως ενισχύσεων για τη «διατήρηση» θέσεων που η σταθερότητά τους, μέχρις ενός ορίου, δεν απειλείται. Εξάλλου, είναι προφανές ότι θα πρέπει να εξασφαλιστεί επαρκώς η σταθερότητα των «διατηρουμένων» θέσεων.

3.3. Από ποιόν και πως βεβαιώνονται οι θέσεις εργασίας;

3.3.1. Μεταξύ των κρατών μελών εμφανίζονται βασικές διαφορές σε ό,τι αφορά την αρχή που βεβαιώνει τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων.

Στη Γαλλία, οι βεβαιώσεις γίνονται από μια δημόσια αρχή, στην περίπτωση αυτή την Επιθεώρηση Εργασίας (Inspection du travail), καταρτίζονται με βάση τις μισθοδοτικές καταστάσεις της ενδιαφερομένης επιχειρήσεως και συνήθως αναφέρουν τον αριθμό των θέσεων που υπάρχουν στην αρχή και στο τέλος της εφαρμογής του προγράμματος.

Στην Ιταλία υπάρχουν τα πρακτικά οριστικής παραλαβής των προγραμμάτων, που καταρτίζονται διαλογικά μεταξύ της διοικήσεως και του δικαιούχου της επενδύσεως και αναφέρουν τον αριθμό των θέσεων που ο δικαιούχος αυτός δηλώνει ότι έχει δημιουργήσει ή διατηρήσει, λαμβάνοντας υπόψη τους όρους που απαιτούνται για τη λήψη της κοινοτικής συνδρομής.

Στις περισσότερες από τις άλλες χώρες, οι βεβαιώσεις καταρτίζονται από τις ίδιες τις επιχειρήσεις, οι οποίες και καθορίζουν τη μορφή και το περιεχόμενο τους. Στη Γερμανία οι επιχειρήσεις, προπάντων οι πιο μεγάλες, συνηθίζουν να καταφεύγουν στις υπηρεσίες ορκωτών λογιστών ή ιδιωτικών οργανισμών ειδικευμένων στην πιστοποίηση οικονομικών καταστάσεων, διοικητικών ή εμπορικών.

3.3.2. Όλες οι πιστοποιήσεις, εφόσον δεν καταρτίζονται από μια δημόσια αρχή, μπορούν θεωρητικά να ελέγχονται από τις υπηρεσίες οικονομικής επιθεωρήσεως ή από τις υπηρεσίες τις επιθεωρήσεως εργασίας και των κοινωνικών ασφαλίσεων. Οι επαληθεύσεις που πραγματοποιήθηκαν στα κράτη μέλη έδειξαν ότι τέτοιοι έλεγχοι, λαμβανομένων υπόψη και των πρακτικών δυσκολιών για την πραγματοποίησή τους,αποτελούσαν μάλλον εξαιρέσεις, και η εμπειρία του Ελεγκτικού Συνεδρίου οδηγεί στη σκέψη, ότι οι διοικήσεις που είναι επιφορτισμένες με την εκκαθάριση των ενισχύσεων επαφίενται σε μεγάλο βαθμό στις πιστοποιήσεις που τους υποβάλλονται.

Τέτοιες δυσχέρειες στον έλεγχο, σε συνδυασμό με την έλλειψη διατάξεων, όσον αφορά το περιεχόμενο των εγγραφών και τις αρχές που είναι αρμόδιες για την έκδοσή τους, καθιστούν προφανώς μάλλον περιστασιακή την αξία των πιστοποιήσεων.

3.4. Σε ποιό χρονικό σημείο επαληθεύνονται οι θέσεις;

3.4.1. Για τον καθορισμό των θέσεων που δημιουργήθηκαν ή διατηρήθηκαν, είναι αναγκαίο να ορισθεί η κατάσταση του προσωπικού όχι μόνο στο τέλος του προγράμματος επενδύσεως αλλά στην αρχή του, τουλάχιστον για τις ενέργειες επεκτάσεως ή αναδιαρθρώσεως επιχειρήσεων.

3.4.2. Με τον όρο «αρχικό προσωπικό» θα πρέπει να εννοείται αυτό που λαμβάνεται υπόψη κατά την έναρξη της υλοποιήσεως του προγράμματος επενδύσεων, οι διατάξεις όμως, τόσο οι κοινοτικές όσο και οι εθνικές, δεν ορίζουν επακριβώς την ημερομηνία ή την περίοδο στην οποία θα πρέπει να γίνεται αναφορά. Στην περίπτωση επεκτάσεως επιχειρήσεως, μόνο στη Γερμανία υπάρχουν σαφείς διατάξεις για τον τρόπο υπολογισμού του αριθμού των θέσεων αναφοράς, που καθορίζεται με βάση τον μέσο όρο θέσεων που καταγράφηκαν κατά τη διάρκεια των δύο τελευταίων ετών πριν από το πρόγραμμα. Εντούτοις, η επιχείρηση μπορεί να υιοθετήσει ένα χαμηλότερο αριθμό, με τον όρο να αποδείξει ότι η πτώση που διαπιστώνεται είναι διαρθρωτικού χαρακτήρα.

Στα περισσότερα κράτη μέλη, ο αριθμός που υιοθετείται συνήθως από τις επιχειρήσεις είναι ο χαμηλότερος που έχει διαπιστωθεί κατά τη διάρκεια της αρχικής περιόδου της επενδύσεως.

Μια τέτοια μέθοδος δεν είναι χωρίς σημασία, διότι στις εβδομάδες ή στου μήνες που προηγούνται από την πραγματοποίηση της επενδύσεως, ο αριθμός των θέσεων μπορεί να έχει υποστεί αλλαγές που, ακόμη και αν δεν έχουν γίνει μ’αυτόν το σκοπό, έχουν σαν αποτέλεσμα να εμφανίζουν αρχικό προσωπικό διαφορετικό από το μέσο όρο προσωπικού που απασχολούσε ή επιχείρηση.

3.4.3. Ανάλογο πρόβλημα τίθεται και για τον καθορισμό του προσωπικού, στο τέλος του προγράμματος. Μολονότι πιο συχνά οι αποφάσεις χορηγήσεως συνδρομής καθορίζουν την ημερομηνία κατά την οποία θα πρέπει να πραγματοποιηθεί η δημιουργία ή διατήρηση θέσεων, υπάρχει στις περισσότερες χώρες μεγάλη ανοχή, όσον αφορά την τήρηση αυτής της προθεσμίας.

Οι ενδιαφερόμενες εταιρείες παίρνουν έτσι, στις περισσότερες περιπτώσεις, παράταση προθεσμίας de jure (με προσθήκη ενός όρου στην αρχική απόφαση χορηγήσεως της συνδρομής) ή de facto (με τη διατήρηση των φακέλων σε εκκρεμότητα), με την ελπίδα να υπάρξει μεταγενέστερα κάποια βελτίωση που θα επέτρεπε την επίτευξη των προβλεπόμενων στόχων. Δεν είναι σπάνιοι οι φάκελοι που το κλείσιμό τους καθυστέρησε μερικές φορές περισσότερο από δύο χρόνια.

Επίσης, δεν αποτελεί εξαίρεση το φαινόμενο να γίνεται νέος υπολογισμός του αρχικού προσωπικού, όταν ο αριθμός των θέσεων που είχε προβλεφθεί να δημιουργηθούν δεν έχει επιτευχθεί στο ακέραιο. Συνήθως το αποτέλεσμα είναι να μειώνεται αυτό το προσωπικό κατά μερικές μονάδες και, κατά συνέπεια, να αυξάνει ο αριθμός των νέων θέσεων.

3.4.4. Οι διατάξεις, που ισχύουν σε ορισμένα κράτη μέλη, προβλέπουν ότι για να είναι επιλέξιμες για ενίσχυση οι θέσεις που δημιουργούνται ή διατηρούνται πρέπει να έχουν μόνιμο χαρακτήρα, όρος ο οποίος έμμεσα μόνο απαιτείται από τη νομοθεσία του ΕΤΠΑ.

Επανειλημμένα σημειώθηκε η περίπτωση εταιρειών οι οποίες, κατά την ολοκλήρωση του επιδοτούμενου προγράμματος επενδύσεων, είχαν πραγματοποιήσει τις υποχρεώσεις τους στο θέμα της απασχολήσεως, αλλά παρουσίασαν μεταγενέστερα μείωση του προσωπικού, μερικές φορές σημαντική, η οποία αλλοίωνε μέχρις ένα σημείο τα αποτελέσματα που είχαν επιτευχθεί.

Στη Γαλλία υπάρχουν πρόσφατες διατάξεις που καθορίζουν ότι οι δημιουργούμενες ή διατηρούμενες θέσεις πρέπει να έχουν ελάχιστη διάρκεια δύο έτη, και πραγματοποιούνται σχετικοί έλεγχοι δύο έτη μετά την ολοκλήρωση των προγραμμάτων. Στην Ιταλία ο αριθμός των υπαλλήλων που προβλέπεται για τη κανονική λειτουργία της εγκαταστάσεως, όπως αναφέρεται μέσα στην απόφαση της συνδρομής, πρέπει να διατηρηθεί σε ενεργό υπηρεσία κατά τη διάρκεια μιας περιόδου τουλάχιστον πέντε ετών.

Στη Γερμανία η διοίκηση διατηρεί το δικαίωμα να ασκεί έλεγχο επί πέντε έτη μετά την ολοκλήρωση των έργων, αλλά το γεγονός ότι στη χώρα αυτή μια θέση εργασίας, είτε είναι κατειλημμένη είτε όχι, θεωρείται σαν απασχόληση, περιορίζει την επίπτωση τέτοιων επαληθεύσεων, τουλάχιστον σε ό,τι αφορά τον έλεγχο της απασχολήσεως.

3.5 Οι κυρώσεις για τις διαφορές μεταξύ προβλέψεων και αποτελεσμάτων σε θέμα των θέσεων εργασίας

3.5.1. Οι έλεγχοι που πραγματοποίησε επί τόπου το Ελεγκτικό Συνέδριο στα κράτη μέλη είναι ακόμη περιορισμένοι σε αριθμό, και οι διαπιστώσεις στις οποίες οδηγούν δεν είναι ίσως αντιπροσωπευτικές της γενικής καταστάσεως στο θέμα των διαφορών μεταξύ προβλέψεων και αποτελεσμάτων.

Εντούτοις, με την επιφύλαξη αυτή, δείχνουν ότι περίπου οι μισές θέσεις, που προβλέπεται να δημιουργηθούν ή να διατηρηθούν, δεν πραγματοποιούνται μέσα στις προβλεπόμενες προθεσμίες. Πάντως ο αριθμός των θέσεων που δημιουργούνται ή διατηρούνται είναι συχνά κατώτερος από τις προβλέψεις που αναφέρονται μέσα στις αιτήσεις συνδρομής και που υποβάλλονται σε εξέταση για τη χορήγηση ενισχύσεως, τόσο σε εθνικό όσο και σε κοινοτικό επίπεδο. Οι εθνικές υπηρεσίες που ερωτήθηκαν εξηγούν τις διαφορές με την επίδραση της υφέσεως, καθώς και με τη δυσκολία καταρτίσεως έγκυρων προβλέψεων στο θέμα της απασχολήσεως. Διευκρινίζουν ότι μια ευνοϊκή εξέλιξη της συγκυρίας θα μπορούσε να επιτρέψει μεταγενέστερα την επίτευξη του προβλεπόμενου στόχου και ότι εξάλλου η αύξηση των επενδύσεων, της αποδόσεως και της παραγωγικότητας των ενισχυομένων περιφερειών είναι τουλάχιστον το ίδιο σημαντική με τα άμεσα αποτελέσματα για την απασχόληση, εφόσον κάθε μακροπρόθεσμη βελτίωση της απασχολήσεως στις περιφέρειες αυτές θα γίνει με την επέκταση και τον εκσυγχρονισμό της βιομηχανικής τους βάσεως.

3.5.2. Μια τέτοια αντίληψη προσκρούει καταρχήν στις διατάξεις που υπάρχουν μέσα στον κανονισμό του ΕΤΠΑ και συνδέουν ρητά τη χορήγηση ενισχύσεως για την πραγματοποίηση βιομηχανικών επενδύσεων με τον ελάχιστο αριθμό θέσεων που θα πρέπει να δημιουργηθούν ή να διατηρηθούν. Είναι φανερό ότι το πρόγραμμα παύει να είναι επιλέξιμο στο σύνολό του ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, κατά ένα μέρος, όταν δεν πραγματοποιούνται οι όροι που καθορίζονται από τον κανονισμό.

Πέρα όμως από την τήρηση των νομοθετικών διατάξεων, οι προβλέψεις για την απασχόληση αποτελούν ένα βασικό στοιχείο εκτιμήσεως και επιλογής των επενδύσεων που θα επιδοτηθούν, εφόσον ορισμένα προγράμματα προτιμούνται από άλλα λόγω των αναμενομένων αποτελεσμάτων τους στην απασχόληση.

Επομένως οι σημαντικές διαφορές μεταξύ προβλέψεων και αποτελεσμάτων σημαίνουν ότι τα αναμενόμενα για την απασχόληση αποτελέσματα από την πραγματοποίηση της επενδύσεως, τα οποία αποτελούσαν έναν από τους πιο βασικούς λόγους για τη χορήγηση της ενισχύσεως, έχουν επιτευχθεί μόνο κατά ένα μέρος και στην περίπτωση αυτή τίθεται το θέμα της ολικής ή μερικής διατηρήσεως της ενισχύσεως για τέτοια προγράμματα.

3.5.3. Αυτή η διαδικασία εφαρμόζεται μερικές φορές στα κράτη μέλη, αλλά ποτέ στο κοινοτικό επίπεδο, όπου, με την επιφύλαξη ότι έχουν τηρηθεί ο ελάχιστος αριθμός των θέσεων που απαιτείται από τον κανονισμό καθώς και τα όρια ενισχύσεως κατά δημιουργούμενη ή διατηρούμενη θέση, καταβάλλεται η προβλεπόμενη συνδρομή στο ακέραιο,μέσα στο όριο του 50% της εθνικής ενισχύσεως, ακόμη και αν οι στόχοι στο θέμα της απασχολήσεως έχουν επιτευχθεί μόνο κατά ένα μικρό μέρος.

3.5.4. Είναι σαφές ότι κάθε σημαντική διαφορά μεταξύ προβλέψεων και αποτελεσμάτων στην απασχόληση θα έπρεπε να τιμωρείται στο επίπεδο της πληρωμής της συνδρομής, εφόσον εκλείψει ένας από τους βασικούς λόγους για τη χορήγηση της ενισχύσεως.

Η έλλειψη πραγματικών κυρώσεων στο θέμα αυτό, ευνοεί εξάλλου την υποβολή προβλέψεων που καταρτίζονται κατά τρόπο επιπόλαιο, ή ακόμη και υπερβολικό, προκειμένου να δημιουργήσουν ευμενή εντύπωση κατά την εξέταση των αιτήσεων συνδρομής, χωρίς να χρειάζεται να καταβληθεί σοβαρή προσπάθεια για την τήρησή τους.

ΜΕΡΟΣ ΤΕΤΑΡΤΟ

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

4.1. Οι ισχύουσες κοινοτικές διατάξεις δεν παρέχουν καμιά ένδειξη ώστε να μπορεί να επισημανθεί ποιοί τομείς θα λάβουν ενίσχυση σύμφωνα με τις κοινοτικές επιθυμίες (ασθενείς τομείς που αντιμετωπίζουν δυσχέρειες και απαιτούν επειγόντως ορθολογική αναμόρφωση και αναδιαρθρώσεις για τη μακροπρόθεσμη διασφάλιση των θέσεων εργασίας ή αντίθετα τομείς με μελλοντική ανάπτυξη,κλπ...). Ούτε και επιτρέπουν να γίνει διάκριση των χορηγήσεων που πρέπει να δοθούν στον κάθε επιλεγόμενο τομέα, πράγμα το οποίο δεν ευνοεί τη σαφήνεια του συστήματος.

Με τη μείωση του κόστους του κεφαλαίου, η ενίσχυση στην επένδυση μπορεί να έχει σαν αποτέλεσμα να ενισχυθεί η τάση υποκαταστάσεως της εργασίας από το κεφάλαιο. Ακόμη και όταν οι ενισχύσεις στην επένδυση διαμορφώνονται σε συνάρτηση με την απασχόληση, παραμένει δύσκολο να καθοριστεί η αποτελεσματικότητά τους στην απασχόληση, ιδιαίτερα αν πρέπει να γίνει εκτίμηση των επιπτώσεων τόσο από ποσοτικής όσο και από ποιοτικής απόψεως.

Στο εμπόδιο που προκαλείται από την αδυναμία των μεθόδων προβλέψεως προστίθενται τα προβλήματα που ανακύπτουν από την ποικιλία των εθνικών διατάξεων και από τις διάφορες μεθόδους εφαρμογής σε ένα σύστημα όπου η χρηματοδότηση του ΕΤΠΑ αντιπροσωπεύει ένα μη σημαντικό μέρος της κρατικής ενισχύσεως που χορηγείται στις επενδύσεις περιφερειακού χαρακτήρα.

Ο έλεγχος των επιπτώσεων που έχουν στην απασχόληση οι επενδύσεις που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ, που είναι οπωσδήποτε δύσκολες, δεν μπορεί παρά να έχει όφελος από τη μεγαλύτερη σαφήνεια τους συστήματος.

4.2. Αντί της αξιολογήσεως του αριθμού των θέσεων εργασίας, θα ήταν ορθότερο να εξετασθεί ο αριθμός των προσώπων που πρέπει να προσληφθούν μετά την περάτωση του σχεδίου ή ακόμη το καθαρό υπόλοιπο των θέσεων εργασίας μετά την επένδυση.

Ορισμένες θέσεις εργασίας μπορεί να έχουν πράγματι καταργηθεί παράλληλα με εκείνες για τις οποίες δηλώνεται ότι έχουν δημιουργηθεί ή πρόκειται να δημιουργηθούν εξάλλου νέες θέσεις εργασίας θα δοθούν ή έχουν δοθεί σε εργαζόμενους που προέχονται από άλλες υπηρεσίες.

Οι επενδύσεις μπορούν να οδηγήσουν στη δημιουργία θέσεων εργασίας κατά το μάλλον ή ήττον μόνιμες με διαφορετικές απαιτήσεις, όσον αφορά τα προσόντα του προσωπικού. Οι συνθήκες εργασίας στην επιχείρηση και ο καταμερισμός των καθηκόντων μπορεί να έχουν τροποποιηθεί αισθητά από το πρόγραμμα.

Εξάλλου, σε ορισμένες περιπτώσεις, η επιθυμία δημιουργίας ή διατηρήσεως των θέσεων εργασίας πρέπει να παραχωρήσει τη θέση της στις απαιτήσεις για διασφάλιση της επιχειρήσεως, εφόσον η τεχνολογική και οικονομική ανάπτυξη μπορεί πράγματι να σημαίνει ότι η επίτευξη ή η αποκατάσταση της ανταγωνιστικής θέσεως μιας εταιρείας ή ενός τομέα δραστηριότητας προϋποθέτει μέτρα αποδεσμεύσεως της απασχολήσεως.

Η πρακτική επίπτωση ενός τέτοιου συνόλου δυσκολιών πρέπει να ληφθεί υπόψη από όλες τις αρχές που μεριμνούν για την ενίσχυση του ελέγχου των αποτελεσμάτων που επιτυγχάνονται για την απασχόληση με τις επιδοτούμενες επενδύσεις. Δεν θα ήταν πολύ βάσιμο να αναμένονται θεμελιώδεις βελτιώσεις για τον έλεγχο αυτό.

4.3. Εντούτοις θα μπορούσε να υπάρξει κάποια πρόοδος με τη μείωση των ελλείψεων και των διαφορών που επισημάνθηκαν στις διατάξεις σχετικά με τον ορισμό της απασχολήσεως, καθώς και το βαθμό εξελίξεώς της και το μόνιμο χαρακτήρα της. Επίσης, είναι σημαντικό να διευκρινιστεί η έκταση της υποχρεώσεως δημιουργίας ή διατηρήσεως θέσεων στην οποία υπόκειται η χορήγηση της ενισχύσεως.

Στις περισσότερες χώρες θα μπορούσαν να βελτιωθούν σημαντικά οι μεθόδοι διαπιστώσεως των αποτελεσμάτων στην απασχόληση, ώστε να δείχνουν την πραγματική σημασία και τους λόγους των διαφορών μεταξύ προβλέψεων και αποτελεσμάτων, καθώς και η επίδρασή τους στην καταβολή της ενισχύσεως.

4.4. Στο κοινοτικό επίπεδο φαίνεται να έχει ουσιώδη σημασία η ανάληψη μιας εντονότερης προτρεπτικής προσπάθειας για τη βαθμιαία βελτίωση της τακτικής που ακολουθούν τα κράτη μέλη στην εξέταση των θεμάτων απασχολήσεως.

Μια τέτοια πρόοδος στην εκτίμηση των προβλέψεων και των επιτευγμάτων στον τομέα της απασχολήσεως δεν πρέπει εξάλλου να περιοριστεί σε κάθε επένδυση μεμονωμένα, αλλά να καλύπτει και τη σύνολική επίπτωση στο επίπεδο των προγραμμάτων ή των συνθετικών τους στοιχείων.

Το κείμενο των ανωτέρω παρατηρήσεων εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά τη συνεδρίασή του της 30ής Ιουλίου 1982.

Έγινε στο Λουξεμβούργο, στις 4 Αυγούστου 1982.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Pierre LELONG

Πρόεδρος

ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

στην ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων απασχόλησης με τη χορήγηση ενισχύσεων σε επενδύσεις περιφερειακού χαρακτήρα

1. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι σκέψεις που διατυπώνονται στην ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου και οι οποίες αποτελούν τον αντικείμενο των κατωτέρω παρατητήσεων, αφορούν κυρίως τις επιπτώσεις που συνεπάγεται η ποικιλία των λεπτομερειών εφαρμογής των εθνικών ρυθμίσεων που διέπουν τη χορήγηση ενισχύσεων ανάλογα με την απασχόληση. Επειδή οι σκέψεις αυτές αναφέρονται συγχρόνως σε ορισμένες κανονιστικές διατάξεις που ρυθμίζουν τη λειτουργία του FEDER (Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης), η Επιτροπή ανατρέχει κατωτέρω στις σχετικές τροποποιήσεις που παρουσίασε στο Συμβούλιο στις 26 Οκτωβρίου 1981.

Οι σχέσεις μεταξύ του FEDER και των εθνικών συστημάτων περιφερειακών ενισχύσεων (σημείο 1.3)

2. Μια από τις ιδιομορφίες του FEDER αποτελεί το γεγονός ότι οι παρεμβάσεις του, στο πλαίσιο τουλάχιστον του «εκτός ποσόστωσης» τμήματός του, συνιστούν ενέργειες για την υποστήριξη των μέτρων περιφερειακής πολιτικής που θεσπίζονται σε εθνικό επίπεδο. Οι λεπτομέρειες εφαρμογής των εθνικών συστημάτων περιφερειακών ενισχύσεων, που επικαλύπτονται από τους κανόνες του FEDER, θεσπίζονται, λοιπόν, εξ ορισμού από κάθε κράτος μέλος (σημείο 1.3.1).

3. Είναι αλήθεια ότι η απασχόληση διαδραματίζει διαφορετικό ρόλο στο πλαίσιο των λεπτομερειών εφαρμογής αυτών των εθνικών συστημάτων, ορισμένα από τα οποία βασίζονται στις επενδύσεις (σημείο 1.3.2), άλλα στην απασχόληση (σημείο 1.3.3) και άλλα στις επενδύσεις και ταυτόχρονα στην απασχόληση (σημείο 1.3.4). Εντούτοις, όπως υποδεικνύει το ίδιο το Ελεγκτικό Συνέδριο (σημείο 1.3.2.4), ακόμη και τα συστήματα ενισχύσεων, που βασίζονται αποκλειστικά στις επενδύσεις, λαμβάνουν πάντα σιωπηρά υπόψη την προβληματική της απασχόλησης στις ενδεχόμενες περιφέρειες.

Δεν φαίνεται απαραίτητο να εναρμονιστούν, σε κοινοτικό επίπεδο, οι λεπτομέρειες εφαρμογής των εθνικών συστημάτων. Δεδομένου ότι η ευθύνη για την περιφερειακή πολιτική εμπίπτει πρώτιστα στα κράτη μέλη, ο ρόλος της Κοινότητας ως προς το θέμα αυτό συνίσταται στο να συμβάλει στο συντονισμό και στον προσανατολισμό των περιφερειακών πολιτικών.

4. Η ενίσχυση αυτής της δράσης που αποβλέπει στο συντονισμό των στόχων των περιφερειακών πολιτικών και είναι απαραίτητη για την προώθηση, σε ορισμένη χρονική περίοδο, της σύγκλισης των οικονομιών των κρατών μελών, εγγράφεται εξάλλου στο πλαίσιο της πρότασης τροποποίησης του κανονισμού FEDER, που υπέβαλε η Επιτροπή στο Συμβούλιο στις 26 Οκτωβρίου 1981 και η οποία προβλέπει την ενίσχυση της δράσης και τον προσανατολισμό των εθνικών περιφερειακών πολιτικών, ιδίως με τη χρηματοδότηση των καθεστώτων κρατικών ενισχύσεων στον τομέα των δραστηριοτήτων βιομηχανίας, χειροτεχνίας και παροχής υπηρεσιών. Η ενίσχυση αυτών των ενεργειών δεν συνεπάγεται όμως εναρμόνιση των εθνικών τρόπων εφαρμογής των μέτρων περιφερειακής πολιτικής (σημείο 4.3).

Η αποτελεσματικότητα των κανονιστικών διατάξεων από την άποψη της επίδρασης που έχουν για απασχόληση (σημεία 2.1, 2.2 και 2.3)

5. Η Επιτροπή συμμερίζεται τη γνώμη του Ελεγκτικού Συνεδρίου ότι οι πραγματικές επιπτώσεις από τις ενισχύσεις σε επενδύσεις εξαρτώνται από το οικονομικό και χρηματοδοτικό πλαίσιο της ενδιαφερόμενης επιχείρησης και από το σύνολο των μέτρων που λαμβάνουν οι δημόσιες αρχές για να διευκολύνουν την ανάπτυξη (σημείο 2.1.2) και ότι η επίδραση των επενδύσεων στην απασχόληση δεν καθορίζεται μόνο με βάση τον αριθμό των θέσεων απασχόλησης που δημιουργούνται αμέσως αλλά και με βάση τον ανθεκτικό χαρακτήρα αυτών των θέσεων, καθώς και σε σχέση με τα συνακόλουθα αποτελέσματα των ενισχυόμενων επενδύσεων (σημείο 2.1.7).

Το σύστημα για τη χρηματοδότηση προγραμμάτων που προβλέπεται στην πρόταση τροποποίησης του κανονισμού FEDER που υπέβαλε η Επιτροπή στο Συμβούλιο στις 26 Οκτωβρίου 1981 και ο οποίος καλείται να αντικαταστήσει προοδευτικά το σύστημα για τη χρηματοδότηση μεμονωμένων σχεδίων, θα δώσει καλύτερη συνολική εικόνα των παρεμβάσεων του FEDER και, κατά συνέπεια, του συνολικού αποτελέσματος για την απασχόληση (σημείο 4.4).

6. Είναι εξάλλου αναμφισβήτητο, όπως άλλωστε υποδεικνύει το Ελεγκτικό Συνέδριο (σημείο 2.2 και ειδικότερα σημείο 2.2.4 έως 2.2.6), ότι κάθε πρόβλεψη για τη διατήρηση ή τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, τόσο σε μικροοικονομικό επίπεδο, (επιχείρηση), όσο και σε ένα γενικότερο επίπεδο (τομέας ή περιφέρεια), είναι παρακινδυνευμένη εφόσον συνοδεύεται από πολυάριθμες αμφιβολίες. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να τονιστεί ότι, κάτω από τις σημερινές οικονομικές συνθήκες, δεν εντυπωσιάζει η διαπίστωση ότι η έναρξη λειτουργίας των επιχειρήσεων και, κατά συνέπεια, η πραγματική κατάληψη των θέσων εργασίας πραγματοποιείται με ρυθμό βραδύτερο από τον προβλεπόμενο, καθώς και το ότι οι θέσεις που καταλαμβάνονται είναι λιγότερες απ’ό,τι αρχικά προβλεπόταν.

7. Ως προς την απάντηση να δημιουργηθεί ή να διατηρηθεί ένας ελάχιστος αριθμός θέσεων απασχόλησης (σημείο 2.3) που, όπως τονίζει το Ελεγκτικό συνέδριο,αντιτίθεται στη φροντίδα να ευνοείται το εργατικό δυναμικό των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (σημείο 2.3.3), σημειώνεται ότι το κατώτερο όριο των δέκα θέσεων απασχόλησης ανά επένδυση, που αναφέρει το άρθρο 4 παράγραφος 1 υπό α του σημερινού κανονισμού του FEDER, δεν περιέχεται πλέον στην προαναφερόμενη πρόταση τροποποίησης, σύμφωνα με την οποία άλλωστε προβλέπεται σειρά νέων ενεργειών υπέρ των μικρομεσαίων επιχειρήσεων στο πλαίσιο των διατάξεων σχετικά με τη χρηματοδότηση έργων για την αξιοποίηση του δυναμικού ενδογενούς ανάπτυξης των περιφερειών.

Μέθοδοι για την εξακρίβωση των αποτελεσμάτων που επιτυγχάνονται σε σχέση με τις θέσεις απασχόλησης (σημεία 3.1 έως 3.5)

8. Στην έκτη ετήσια έκθεση του FEBER, ή ίδια η Επιτροπή τόνιζε ότι οι διαφορές που διαπιστώνονται μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών (σημεία 3.1 έως 3.3) - γεγονός που αληθεύει σε σχέση ιδίως με την αρχή που, σε εθνικό επίπεδο, βεβαιώνει τη δημιουργία ή τη διατήρηση των θέσεων απασχόλησης (σημείο 3.3) - δεν διευκολύνουν πάντα να εξακριβωθεί, κατά τον επιτόπου έλεγχο, αν γηρούνται οι διατάξεις του κανονισμού FEDER για τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων απασχόλησης.Ταυτόχρονα όμως παρατηρούσε ότι τούτο δεν αποτελεί από μόνο του σοβαρό μειονέκτημα για τη διεξαγωγή των ελέγχων.Πράγματι, ή ακρίβεια των εν λόγω βεβαιώσεων, που προέρχονται είτε από δημόσια αρχή είτε από την ίδια την επιχείρηση, μπορεί να ελεγχθεί κατά τις επισκέψεις στις επιχειρήσεις και με την βοήθεια ιδίως των καταλόγων προσωπικού, οι οποίοι επιτρέπουν εξάλλου να εξακριβωθεί το καθαρό υπόλοιπο των θέσεων απασχόλησης αφού πραγματοποιηθεί η επένδυση που ενισχύεται από το FEDER και, συνεπώς, να εξακριβωθεί, στο επίπεδο της επιχείρησης, κατά πόσο ή όχι διατηρήθηκαν ή δημιουργήθηκαν θέσεις απασχόλησης (σημεία 3.4 και 4.2).

9. Όσον αφορά τις κυρώσεις για τις διαφορές που ανακύπτουν μεταξύ των προβλέψεων και των επιτευγμάτων στο θέμα των θέσεων απασχόλησης, τις οποίες το Ελεγκτικό Συνέδριο επιθυμεί να δεί να κεθιερώνονται με τη μορφή μείωσης της ενίσχυσης που χορηγεί το FEDER (σημείο 3.5), η Επιτροπή πιστεύει ότι μια τέτοια κύρωση δεν δικαιολογείται λόγω του παραπλανητικού χαρακτήρα που παρουσιάζουν οι προβλέψεις για τις θέσεις απασχόλησης - γεγονός άλλωστε που αναγνωρίζει και το ίδιο το Ελεγκτικό Συνέδριο (σημείο 2.2). Η Επιτροπή δε μειώνει την ενίσχυση που χορηγεί στις πιστώσεις εκείνες κατά τις οποίες δεν έχουν πλήρως επιτευχθεί τα αναμενόμενα αποτελέσματα για την απασχόληση, υπό τον όρο όμως ότι η επένδυση την οποία ενίσχυσε το FEDER εκτελείται σύμφωνα με τις προβλέψεις και τηρούνται όλες οι προϋποθέσεις που επιβάλλει ο κανονισμός FEDER και ιδίως τα όρια που αναφέρονται στο άρθρο 4 παράγραφος 1 υπό α και παράγραφος 2 υπό α, (βλέπε επίσης σημείο 7 ανωτέρω).

10. Εντούτοις, για να εξασφαλιστεί ο μόνιμος χαρακτήρας των θέσεων απασχόλησης που δημιουργούνται, όρος που σιωπηρά απαιτείται και από τον σημερινό κανονισμό του FEDER, (σημείο 3.4.4), η Επιτροπή προβλέπει στην πρόταση τροποποίησης του κανονισμού FEDER, που υπέβαλε στο Συμβούλιο στις 26 Οκτωβρίου 1981, ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να της δηλώσουν τον αριθμό των θέσεων απασχόλησης που πράγματι δημιουργούνται στο χρονικό διάστημα των τριών ετών που ακολουθούν την ολοκλήρωση και παροχής υπηρεσιών που χρηματοδοτεί το FEDER.

Συμπεράσματα

11. Οι σκέψεις που διατυπώνει το Ελεγκτικό Συνέδριο στην ειδική έκθεσή του για τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων απασχόλησης με τη χορήγηση ενισχύσεων σε επενδύσεις περιφερειακού χαρακτήρα αφορούν εξ ορισμού σύστημα για τη χρηματοδότηση μεμονωμένων σχεδίων και, κατά συνέπεια, το ρόλο που διαδραματίζει το κριτήριο της δημιουργίας ή της διατήρησης των θέσεων απασχόλησης στο πλαίσιο ενός τέτοιου συστήματος.

Στην πρότασή της για την τροποποίση του κανονισμού FEDER που παρουσίασε στο Συμβούλιο στις 26 Οκτωβρίου 1981, η Επιτροπή όχι μόνο επανακαθορίζει τους στόχους της κοινοτικής περιφερειακής πολιτικής αλλά επίσης προβλέπει τις θεμελιώδεις προσαρμογές των τρόπων παρέμβασης του FEDER για να ενδυναμωθούν τα αποτελέσματα σε σχέση, ιδίως με τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης και να αυξηθεί η αποτελεσματικότητά τους. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή προτείνει, όπως ήδη προαναφέρθηκε, να αντικατασταθεί προοδευτικά το σύστημα χρηματοδότησης μεμονομένων σχεδίων, εξαιρουμένων των σχεδίων επενδύσεων που υπερβαίνουν τα 40 εκατομμύρια ECU, από σύστημα για τη χρηματοδότηση προγραμμάτων που αφορούν τα καθεστώτα κρατικών ενισχύσεων στον τομέα των δραστηριοτήτων βιομηχανίας, χειροτεχνίας και παροχής υπηρεσιών, δεδομένου ότι ένα τέτοιο σύστημα επιτρέπει να προσανατολίζονται καλύτερα τα εν λόγω καθεστώτα προς τις ανάγκες προτεραιότητας των περιφερειών.

Μολονότι είναι προφανές ότι η σχέση με την συνολικότερη προσέγγιση του θέματος που προτείνει η Επιτροπή, διατηρούν όλη την αξία τους οι σκέψεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου και ιδίως εκείνες που αναφέρονται στον παραπλανητικό χαρακτήρα που παρουσιάζουν οι προβλέψεις για τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, είναι επίσης προφανές ότι η συνολικότερη αυτή προσέγγιση, που εντάσσεται άλλωστε στο πλαίσιο της ενίσχυσης του συντονισμού των περιφερειακών πολιτικών, θα επιτρέψει στην Επιτροπή να προσανατολίσει καλύτερα τις παρεμβάσεις του FEDER και ταυτόχρονα να αποκτήσει αντιπροσωπευτικότερη συνολική εικόνα των επιπτώσεων που έχουν οι παρεμβάσεις αυτές, σε σχέση ιδίως με την απασχόληση.

Δεδομένου ότι πρωταρχικό στόχο του FEDER συνεχίζει να αποτελεί η συμβολή στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης, πολλές νέες διατάξεις που περιέχονται στην προαναφερόμενη πρόταση τροποποίησης ερμηνεύουν τη φροντίδα της Επιτροπής να διασφαλίσει το αποτέλεσμα των παρεμβάσεων του FEDER για τη απασχόληση καθώς και τον ανθεκτικό χαρακτήρα αυτού του αποτελέσματος. Το ίδιο ισχύει για τις νέες διατάξεις σχετικά με την έκθεση ως προς την εφαρμογή προγραμμάτων περιφερειακής ανάπτυξης, που τα κράτη μέλη οφείλουν να διαβιβάζουν κάθε χρόνο στην Επιτροπή και η οποία πρέπει ιδίως να περιλαμβάνει ποσοτικές ενδείξεις ως προς το αποτέλεσμα της περιφερειακής δράσης για τις επενδύσεις και τις θέσεις απασχόλησης, όπως επίσης και για τις διατάξεις που ήδη αναφέρθηκαν (βλέπε σημείο 10) και οι οποίες επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να υποδεικνύουν στην Επιτροπή, μέσα σε τριετή προθεσμία μετά την ολοκλήρωση των ενεργειών που χρηματοδοτεί το FEDER, τον αριθμό των θέσεων απασχόλησης που πράγματι δημιουργήθηκαν χάρη στις επενδύσεις σε δραστηριότητες βιομηχανίας, χειροτεχνίας και παροχής υπηρεσιών.