ΑΠΟΦΑΣΗ (ΕΕ) 2022/1414 ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

της 4ης Δεκεμβρίου 2020

σχετικά με το καθεστώς ενισχύσεων SA.21259 (2018/C) (πρώην 2018/NN) που εφάρμοσε η Πορτογαλία για τη Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III

[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2020) 8550]

(Το κείμενο στην πορτογαλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)

(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)

Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,

Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,

Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),

Αφού κάλεσε τους ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με το άρθρο 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης (1) και έχοντας υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές,

Εκτιμώντας τα ακόλουθα:

1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ

(1) Με επιστολή της 12ης Μαρτίου 2015, η Επιτροπή ζήτησε πληροφορίες από την Πορτογαλία, στο πλαίσιο της παρακολούθησης του 2015 (στο εξής: παρακολούθηση του 2015) (2), προκειμένου να εξετάσει αν το καθεστώς ενισχύσεων Zona Franca da Madeira (στο εξής: καθεστώς ZFM ή Regime III), το οποίο η Επιτροπή ενέκρινε ως συμβατή ενίσχυση περιφερειακού χαρακτήρα, τηρούσε τους ισχύοντες κανόνες και ιδίως την απόφαση της Επιτροπής της 27ης Ιουνίου 2007 (3) (στο εξής: απόφαση της Επιτροπής του 2007), που ίσχυσε από την 1η Ιανουαρίου 2007 έως την 31η Δεκεμβρίου 2013, και την απόφαση της Επιτροπής της 2ας Ιουλίου 2013 (4) (στο εξής: απόφαση της Επιτροπής του 2013), που ίσχυσε από την 1η Ιανουαρίου 2013 έως την 31η Δεκεμβρίου 2013. Καταρχάς, η Επιτροπή ζήτησε πληροφορίες σχετικά με το νομικό πλαίσιο του καθεστώτος (5) και, στη συνέχεια, εξέτασε την εφαρμογή του μέσω της επιλογής δείγματος 26 δικαιούχων που επωφελήθηκαν του καθεστώτος ZFM κατά τα έτη 2012 και 2013.

(2) Η Πορτογαλία υπέβαλε πληροφορίες στις 4 Μαΐου 2015. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής ζήτησαν πρόσθετες πληροφορίες στις 5 Ιουνίου 2015, αίτημα στο οποίο η Πορτογαλία ανταποκρίθηκε στις 6 Ιουλίου 2015. Την 1η Οκτωβρίου 2015 η Επιτροπή απηύθυνε στην Πορτογαλία νέο αίτημα παροχής πληροφοριών, στο οποίο η Πορτογαλία ανταποκρίθηκε στις 29 Οκτωβρίου 2015. Στις 29 Φεβρουαρίου 2016 οι υπηρεσίες της Επιτροπής ζήτησαν πρόσθετες πληροφορίες, αίτημα στο οποίο η Πορτογαλία ανταποκρίθηκε την 1η και στις 8 και 12 Απριλίου 2016. Μετά τα αιτήματα των υπηρεσιών της Επιτροπής για την παροχή συμπληρωματικών πληροφοριών, στις 29 Μαρτίου και στις 11 Αυγούστου 2017, η Πορτογαλία υπέβαλε πληροφορίες στις 2 Μαΐου και στις 11 Σεπτεμβρίου 2017, αντιστοίχως. Κατόπιν τηλεδιάσκεψης που είχε με τις πορτογαλικές αρχές στις 26 Οκτωβρίου 2017, η Επιτροπή υπέβαλε στην Πορτογαλία νέο αίτημα παροχής πληροφοριών στις 27 Οκτωβρίου, στο οποίο η Πορτογαλία ανταποκρίθηκε την 21η και στις 22 Νοεμβρίου 2017. Κατόπιν συνάντησης της Επιτροπής και των πορτογαλικών αρχών στις 4 Δεκεμβρίου 2017, η Πορτογαλία ζήτησε παράταση της προθεσμίας υποβολής των ελλειπουσών πληροφοριών έως το τέλος του Δεκεμβρίου του 2017. Στις 7 Δεκεμβρίου 2017 οι υπηρεσίες της Επιτροπής απηύθυναν στην Πορτογαλία τις ερωτήσεις στις οποίες αναμένονταν ακόμη απαντήσεις. Η Πορτογαλία υπέβαλε πληροφορίες στις 2 Φεβρουαρίου 2018. Κατόπιν αιτήματος της Πορτογαλίας, στις 27 Μαρτίου 2018 πραγματοποιήθηκε νέα συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και των πορτογαλικών αρχών.

(3) Με επιστολή της 6ης Ιουλίου 2018, η Επιτροπή ενημέρωσε την Πορτογαλία ότι αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108 παράγραφος 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: ΣΛΕΕ) σε σχέση με το καθεστώς ZFM (στο εξής: απόφαση κίνησης της διαδικασίας) (6).

(4) Με επιστολή της 30ής Ιουλίου 2018, οι πορτογαλικές αρχές επισήμαναν ότι το πλήρες κείμενο της απόφασης κίνησης της διαδικασίας συνιστά, κατ’ αυτές, εμπιστευτική πληροφορία και ζήτησαν από την Επιτροπή να μην δημοσιεύσει την απόφασή της και να δημοσιεύσει μόνο συνοπτική περίληψή της, της οποίας πρότειναν το κείμενο.

(5) Με επιστολή της 11ης Σεπτεμβρίου 2018, η Πορτογαλία υπέβαλε κατάλογο όλων των εταιρειών που ήταν καταχωρισμένες στη ζώνη ελεύθερων συναλλαγών Μαδέρας (στο εξής: ZFM) για το διάστημα από το 2007 έως το 2014 καθώς και κατάλογο των 25 σημαντικότερων δικαιούχων ενίσχυσης στο διάστημα από το 2007 έως το 2011, καθώς και το 2014, όπως ζήτησε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 64 σημεία 1 και 2 της απόφασης κίνησης της διαδικασίας. Η Πορτογαλία ζήτησε εκ νέου παράταση της προθεσμίας για την υποβολή των ελλειπουσών πληροφοριών έως το τέλος του Σεπτεμβρίου του 2018. Η Πορτογαλία υπέβαλε στις 26 Σεπτεμβρίου 2018 τις παρατηρήσεις της σχετικά με την κίνηση της διαδικασίας, βάσει του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, και σχετικά με τις πληροφορίες που ζήτησε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 64 σημεία 3 έως 7 της απόφασης κίνησης της διαδικασίας.

(6) Με επιστολή της 11ης Φεβρουαρίου 2019 (7), κατόπιν εκτενών συζητήσεων με την Πορτογαλία σχετικά με ζητήματα εμπιστευτικότητας όσον αφορά την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, χωρίς να επιτευχθεί συμφωνία επ’ αυτών, η Επιτροπή ενημέρωσε την Πορτογαλία ότι αποφάσισε να απορρίψει το αίτημα εμπιστευτικότητας που υπέβαλαν οι πορτογαλικές αρχές και να δημοσιεύσει την απόφαση όπως εκδόθηκε στις 6 Ιουλίου 2018. Η Πορτογαλία δεν προσέφυγε κατά της απόφασης ενώπιον των δικαστηρίων της Ένωσης και, με επιστολή της 5ης Μαρτίου 2019, συμφώνησε στη δημοσίευσή της.

(7) Στις 15 Μαρτίου 2019 η απόφαση κίνησης της διαδικασίας δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (8). Η Επιτροπή κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με το καθεστώς ενισχύσεων.

(8) Κατόπιν αιτήματος της Πορτογαλίας, στις 10 Απριλίου 2019 πραγματοποιήθηκε νέα συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και των πορτογαλικών αρχών. Κατά τη διάρκεια της συνάντησης, η Επιτροπή υπενθύμισε στην Πορτογαλία να υποβάλει τις ελλείπουσες πληροφορίες που ζητούνταν στην αιτιολογική σκέψη 64 της απόφασης κίνησης της διαδικασίας. Μετά τη συνάντηση αυτή, με επιστολή της 24ης Απριλίου 2019, η Πορτογαλία υπέβαλε στοιχεία σχετικά με φορολογικούς ελέγχους που διενήργησαν οι εθνικές φορολογικές αρχές σε δικαιούχους του καθεστώτος ZFM. Επιπλέον, η Πορτογαλία υπέβαλε, για το ίδιο χρονικό διάστημα, στοιχεία σχετικά με τις αποκλίσεις που εντοπίστηκαν σε φορολογικές δηλώσεις εταιρειών της ZFM και πρόσθετα στοιχεία σχετικά με διορθώσεις του οφειλόμενου φόρου από φορολογουμένους στη ZFM.

(9) Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις εκ μέρους των ενδιαφερομένων. Με επιστολές της 23ης Μαΐου και της 12ης Ιουνίου 2019, η Επιτροπή διαβίβασε τις εν λόγω παρατηρήσεις στην Πορτογαλία, στην οποία δόθηκε η δυνατότητα να απαντήσει. Τα σχόλια της Πορτογαλίας παρελήφθησαν με επιστολή της 26ης Ιουνίου 2019.

2. ΛΕΠΤΟΜΕΡΗΣ ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΚΑΘΕΣΤΩΤΟΣ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ

2.1. Το καθεστώς ZFM στο πλαίσιο της απόφασης της Επιτροπής του 2007

(10) Μετά την κοινοποίηση που υπέβαλε η Πορτογαλία, η Επιτροπή ενέκρινε το 2007 το καθεστώς ZFM (9) για το διάστημα από την 1η Ιανουαρίου 2007 έως την 31η Δεκεμβρίου 2013, βάσει των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007-2013 (10) (στο εξής: ΚΓΠΕ 2007). Οι εταιρείες που είχαν καταχωριστεί και εγκριθεί στο πλαίσιο του καθεστώτος πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 2013 (11) μπορούσαν να τύχουν μείωσης του φόρου εταιρειών ή άλλων φορολογικών απαλλαγών, όπως περιγράφεται στην αιτιολογική σκέψη 12 της εν λόγω απόφασης, έως την 31η Δεκεμβρίου 2020.

(11) Η Επιτροπή ενέκρινε το καθεστώς ZFM ως συμβατή ενίσχυση λειτουργίας με στόχο την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και τη διαφοροποίηση της οικονομικής διάρθρωσης της Μαδέρας. Καθώς η Αυτόνομη Περιφέρεια Μαδέρας (στο εξής: ΑΠΜ) ορίζεται, στο άρθρο 299 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (στο εξής: ΣΕΚ) (νυν άρθρο 349 της ΣΛΕΕ), ως εξόχως απόκεντρη περιοχή, είναι επιλέξιμη για περιφερειακή ενίσχυση λειτουργίας δυνάμει του άρθρου 87 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΕΚ [νυν άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ]. Σκοπός της περιφερειακής ενίσχυσης λειτουργίας είναι η αντιστάθμιση, για τις επιχειρήσεις που ασκούν την οικονομική δραστηριότητά τους στην εν λόγω περιοχή, του πρόσθετου κόστους που προκύπτει από τα διαρθρωτικά μειονεκτήματα των εξόχως απόκεντρων περιοχών (12).

(12) Το καθεστώς ZFM, όπως είχε εγκριθεί από την Επιτροπή το 2007, ενέκρινε τη χορήγηση ενίσχυσης υπό μορφή μείωσης του φόρου εισοδήματος εταιρειών (13) επί των κερδών που προκύπτουν από δραστηριότητες οι οποίες ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα (14), απαλλαγής από τον δημοτικό και τοπικό φόρο, καθώς και απαλλαγής από τον φόρο μεταβίβασης ακινήτων για τη σύσταση επιχείρησης στη ZFM (15), έως τα μέγιστα ποσά ενίσχυσης με βάση τα ανώτατα όρια φορολογητέας βάσης επί της ετήσιας φορολογητέας βάσης των δικαιούχων. Τα ανώτατα αυτά όρια καθορίστηκαν με βάση τον αριθμό των θέσεων εργασίας που θα διατηρούσε ο δικαιούχος κάθε οικονομικό έτος, ως εξής: Αριθμός θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν/διατηρήθηκαν ανά έτος Ανώτατα όρια φορολογητέας βάσης σε EUR Μέγιστα ποσά ενίσχυσης σε EUR 1 -2 2 000 000 420 000 3 -5 2 600 000 546 000 6 -30 16 000 000 3 360 000 31 -50 26 000 000 5 460 000 51 -100 40 000 000 8 400 000 > 100 150 000 000 31 500 000

(13) Υπό ορισμένες προϋποθέσεις (16), εταιρείες καταχωρισμένες στη βιομηχανική ζώνη ελεύθερων συναλλαγών του καθεστώτος ZFM μπορούσαν να επωφεληθούν περαιτέρω μείωσης κατά 50 % του φόρου εισοδήματος εταιρειών.

(14) Η πρόσβαση στο καθεστώς ZFM περιορίστηκε στις δραστηριότητες του καταλόγου που περιλαμβάνεται στην απόφαση της Επιτροπής του 2007, με βάση τη στατιστική ονοματολογία των οικονομικών δραστηριοτήτων στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, NACE αναθ. 1.1 (17): γεωργία και ζωική παραγωγή (ενότητα A, κωδικοί 01.4 και 02.02), αλιεία, ιχθυοκαλλιέργεια και συναφείς υπηρεσίες (ενότητα B, κωδικός 05), μεταποιητικές βιομηχανίες (ενότητα D), παραγωγή και διανομή ηλεκτρικού ρεύματος, αερίου και νερού (ενότητα E, κωδικός 40), χονδρικό εμπόριο (ενότητα G, κωδικοί 50 και 51), μεταφορές και επικοινωνίες (ενότητα I, κωδικοί 60-64), δραστηριότητες σχετικές με ακίνητη περιουσία, μίσθωση και υπηρεσίες σε εταιρείες (ενότητα K, κωδικοί 70-74), ανώτερη και ανώτατη εκπαίδευση και/ή εκπαίδευση για ενηλίκους (ενότητα M, κωδικοί 80.3 και 80.4), άλλες δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών υπέρ του κοινωνικού συνόλου (ενότητα O, κωδικοί 90, 92 και 93.01) (18). Σε περίπτωση μεταβολών στον κατάλογο, δεδομένου ότι τα συστήματα ταξινόμησης του είδους αυτού επιδέχονται περαιτέρω ανάπτυξη, οι πορτογαλικές αρχές συμφώνησαν να τις κοινοποιήσουν δεόντως στην Επιτροπή (19).

(15) Όλες οι δραστηριότητες που αφορούν ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και ασφαλιστικές εταιρείες καθώς και δραστηριότητες συναφείς με χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και ασφαλιστικές εταιρείες (τίτλος I, κωδικοί NACE 65-67), καθώς και όλες οι δραστηριότητες τύπου «ενδοομιλικών υπηρεσιών» (κέντρα συντονισμού, διαχείρισης διαθεσίμων ή διανομής) που θα μπορούσαν να ασκούνται στο πλαίσιο του τίτλου Κ, κωδικός 74 (υπηρεσίες που παρέχονται κυρίως προς επιχειρήσεις) εξαιρέθηκαν από το πεδίο εφαρμογής του καθεστώτος (20). Η απόφαση της Επιτροπής του 2007 περιλάμβανε επίσης τη δέσμευση των πορτογαλικών αρχών να παράσχουν στην Επιτροπή τις επωνυμίες των εταιρειών των οποίων οι αιτήσεις καταχώρισης στο καθεστώς ZFM είχαν απορριφθεί και τους λόγους της απόρριψής τους (21).

2.2. Το καθεστώς ZFM στο πλαίσιο της απόφασης της Επιτροπής του 2013

(16) Κατόπιν κοινοποίησης από την Πορτογαλία, η Επιτροπή ενέκρινε, το 2013, την αύξηση κατά 36,7 % των ανώτατων ορίων φορολογητέας βάσης επί των οποίων θα εφαρμοζόταν η μείωση του φόρου εισοδήματος εταιρειών. Επομένως, από το 2013, τα ανώτατα όρια φορολογητέας βάσης και τα μέγιστα ποσά ενίσχυσης ήταν τα ακόλουθα: Αριθμός θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν/διατηρήθηκαν ανά έτος Ανώτατα όρια φορολογητέας βάσης σε EUR (2013-2014) Μέγιστο ποσό ενίσχυσης σε EUR (2013-2014) 1 -2 2 730 000 546 000 3 -5 3 550 000 710 000 6 -30 21 870 000 4 374 000 31 -50 35 540 000 7 108 000 51 -100 54 680 000 10 936 000 > 100 205 500 500 41 100 000

(17) Στην κοινοποίηση που κατέληξε στην απόφαση της Επιτροπής του 2013, οι πορτογαλικές αρχές ανέφεραν ότι όλες οι λοιπές προϋποθέσεις του καθεστώτος, όπως αυτό εγκρίθηκε το 2007, παρέμεναν αμετάβλητες (22).

2.3. Το καθεστώς ZFM που θέσπισε η Πορτογαλία και οι απόψεις της Πορτογαλίας κατά την παρακολούθηση του 2015

(18) Η Επιτροπή παρακολούθησε το Regime III για τα έτη 2012 και 2013 στο πλαίσιο της παρακολούθησης του 2015 (23). Οι πληροφορίες που προσκόμισε η Πορτογαλία κατά τη διάρκεια της παρακολούθησης και της επακόλουθης αυτεπάγγελτης έρευνας (στο εξής: έρευνα του 2016) είχαν τα ακόλουθα αποτελέσματα:

2.3.1. Προέλευση των κερδών που επωφελούνται της μείωσης του φόρου εισοδήματος

(19) Όπως αναφέρεται στις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013, η επιτρεπόμενη, βάσει του καθεστώτος ZFM, μείωση φόρου εφαρμόζεται μόνο «επί των κερδών που προκύπτουν από δραστηριότητες οι οποίες ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» (24). Κατά τη διάρκεια της παρακολούθησης του 2015, η Επιτροπή ζήτησε διευκρινίσεις όσον αφορά την εφαρμογή της εν λόγω προϋπόθεσης. Από την παρακολούθηση του 2015 και την έρευνα του 2016 προέκυψε ότι ορισμένες εταιρείες που ήταν καταχωρισμένες στο καθεστώς ZFM και περιλαμβάνονταν στο δείγμα επωφελήθηκαν του μειωμένου φόρου εισοδήματος εταιρειών επί κερδών που προέκυψαν από δραστηριότητες οι οποίες δεν «ασκούνταν πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα».

(20) Η Πορτογαλία επιβεβαίωσε την κατάσταση αυτή και επισήμανε συναφώς ότι, όσον αφορά τον φόρο εισοδήματος εταιρειών, υποκείμενοι στον φόρο με έδρα ή τόπο πραγματικής διοίκησης στη Μαδέρα φορολογούνταν στη Μαδέρα για το σύνολο των κερδών τους, ανεξαρτήτως του αν η δραστηριότητά τους παρήγαγε έσοδα, χρησιμοποιούσε εισροές και/ή επιβαρυνόταν με κόστος σε διαφορετική τοποθεσία από εκείνη της έδρας ή του τόπου πραγματικής διοίκησής τους, εφόσον τα εν λόγω κέρδη, οι εισροές και το κόστος λαμβάνονταν, κατανέμονταν και πραγματοποιούνταν από την επιχείρηση και συνδέονταν με τη δραστηριότητά της. Τα εν λόγω κέρδη παράγονταν στο σύνολό τους εντός ή εκτός της πορτογαλικής επικράτειας και, υπό την προϋπόθεση ότι παράγονταν από δραστηριότητες που επιτρέπονταν εντός της ZFM και ασκούνταν από οντότητες που είχαν την έδρα ή τον τόπο πραγματικής διοίκησής τους στη Μαδέρα, τα εν λόγω κέρδη δηλώνονταν και λαμβάνονταν υπόψη για τον υπολογισμό της φορολογικής βάσης, και του ποσού επί του οποίου εφαρμοζόταν ο σχετικός φορολογικός συντελεστής (25).

(21) Η Πορτογαλία εξήγησε ότι, προκειμένου να διασφαλίζεται ορθή δήλωση των κερδών για φορολογικούς σκοπούς, το καθεστώς ZFM απαιτούσε την τήρηση χωριστής λογιστικής, αφενός, για τα κέρδη που θεωρούνταν ως παραγόμενα στην πορτογαλική επικράτεια, τα οποία υπέκειντο στον κανονικό φόρο εισοδήματος, και, αφετέρου, για τα κέρδη που θεωρούνταν παραγόμενα εκτός της πορτογαλικής επικράτειας, τα οποία υπέκειντο στον μειωμένο συντελεστή φόρου εισοδήματος εταιρειών του καθεστώτος ZFM. Τα πρώτα περιλαμβάνουν τα κέρδη που οι δικαιούχοι του καθεστώτος ZFM αποκτούν από συναλλαγές με κατοίκους της πορτογαλικής επικράτειας, ή της γεωγραφικής περιοχής της, η οποία περιλαμβάνει την ΑΠΜ, αλλά δεν περιλαμβάνει την καθαυτό ζώνη ελεύθερων συναλλαγών Μαδέρας. Τα δεύτερα περιλαμβάνουν τα κέρδη που οι δικαιούχοι του καθεστώτος ZFM αποκτούν από τις συναλλαγές τους με οντότητες μη κατοίκους της εθνικής επικρατείας καθώς και εκείνα που παράγονταν στην καθαυτό ZFM (26).

(22) Η Πορτογαλία υποστήριξε ότι, λαμβανομένων υπόψη των κωδικών NACE που επιτρέπονται στο πλαίσιο του καθεστώτος ZFM και του κυρίως διεθνούς χαρακτήρα και αντικειμένου των δραστηριοτήτων που ασκούνται στη ZFM, η προϋπόθεση οι δραστηριότητες να ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα δεν σημαίνει, ούτε μπορεί να σημαίνει, ότι οι δραστηριότητες πρέπει να περιορίζονται, από γεωγραφικής απόψεως, στην επικράτεια της Μαδέρας και τα κέρδη μόνο σε αυτά που αποκτώνται στη συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή (27). Επομένως, κατά την Πορτογαλία, η «συσταλτική ερμηνεία» της Επιτροπής δεν αντικατοπτρίζει την παρούσα κατάσταση, δεν συνάδει με τον σκοπό των καθεστώτων για τις εξόχως απόκεντρες περιοχές, ο οποίος είναι η προσέλκυση επενδύσεων από την ενιαία αγορά και εκτός αυτής, και δεν είναι επίσης συνεπής με τη θεμελιώδη ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών, προσώπων, υπηρεσιών και κεφαλαίων στην Ένωση. Η έλλειψη ανταγωνιστικότητας του Regime III της Μαδέρας σε σύγκριση με άλλες δικαιοδοσίες που ανταγωνίζονται τη Μαδέρα ήταν ένας από τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή ενέκρινε την αύξηση των ανώτατων ορίων του καθεστώτος το 2013: τούτο κατέδειξε ότι η προσέλκυση διεθνών και όχι μόνο περιφερειακών επιχειρήσεων ήταν, και παραμένει, πολύ σημαντικό στοιχείο για την ανάπτυξη των εξόχως απόκεντρων περιοχών.

(23) Επιπλέον, η Πορτογαλία επισήμανε ότι μπορεί να θεωρηθεί ότι η δραστηριότητα ασκούνταν πραγματικά και ουσιαστικά στην ΑΠΜ, εάν ασκούνταν όντως στη Μαδέρα και αν η εταιρεία διέθετε εκεί κατάλληλο γραφείο, επαρκές προσωπικό και επαρκείς πόρους και πραγματικό και αποτελεσματικό κέντρο λήψης αποφάσεων. Η Πορτογαλία υποστήριξε επίσης ότι τούτο δεν σημαίνει ότι το σύνολο των ανθρώπινων πόρων της εταιρείας έπρεπε οπωσδήποτε να ασκεί τα καθήκοντά του εκεί ή ότι η δραστηριότητα της εταιρείας πρέπει να περιορίζεται αποκλειστικά και μόνο στη γεωγραφική περιοχή της Μαδέρας. Τέλος, η Πορτογαλία επισήμανε ότι δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ο όρος «δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα», όπως ορίζεται στην αιτιολογική σκέψη 14 της απόφασης της Επιτροπής του 2007, αφορά μόνο δραστηριότητες οι οποίες πραγματοποιούνται εντός της επικράτειας της ΑΠΜ (28).

(24) Επιπλέον, η Πορτογαλία επισήμανε ότι οι ετήσιες φορολογικές δηλώσεις, βάσει των οποίων καθορίζονται ο οφειλόμενος φόρος και η μείωση του φόρου, καταρτίζονται με αυτοαξιολόγηση των δικαιούχων. Οι εν λόγω δηλώσεις θεωρούνται κατά τεκμήριο αληθείς και ακριβείς από τις φορολογικές αρχές και στη συνέχεια επικυρώνονται σε κεντρικό επίπεδο από τη Φορολογική και Τελωνειακή Αρχή. Σε περίπτωση αμφιβολιών, το τεκμήριο παύει να ισχύει, οι δε φορολογικές αρχές μπορούν να ζητήσουν πρόσθετες πληροφορίες προκειμένου να αξιολογήσουν αν τα έσοδα στα οποία εφαρμόζεται ο μειωμένος συντελεστής αφορούν πραγματικά συναλλαγές με μη κατοίκους (29).

(25) Τέλος, η Πορτογαλία επισήμανε ότι, σε περιπτώσεις αμφιβολιών, διενεργήθηκαν φορολογικοί έλεγχοι σχετικά με το αν η δραστηριότητα ήταν αληθής και ασκούνταν πραγματικά, καθώς και ότι έχει θεσπιστεί διεθνής συνεργασία με άλλες φορολογικές αρχές και ανταλλάσσονται συναφώς πληροφορίες (30).

2.3.2. Δημιουργία/διατήρηση θέσεων εργασίας στην περιοχή

(26) Το καθεστώς ZFM που ενέκρινε η Επιτροπή καθόριζε τον αριθμό των θέσεων εργασίας που οι δικαιούχοι θα δημιουργήσουν και θα διατηρήσουν στην περιοχή ως ένα από τα θεμελιώδη κριτήρια για τη συμβατότητά του, συνέδεε δε τη μέγιστη επιτρεπόμενη ενίσχυση με τον αριθμό θέσεων εργασίας ως συμβολή στην περιφερειακή ανάπτυξη.

(27) Από την παρακολούθηση του 2015 και την επακόλουθη έρευνα του 2016 προέκυψε ότι ορισμένες εταιρείες καταχωρισμένες στο καθεστώς ZFM, οι οποίες επωφελήθηκαν από τον μειωμένο φόρο εισοδήματος εταιρειών, δεν μπορούσαν να αποδείξουν την πραγματική δημιουργία/διατήρηση θέσεων εργασίας στην περιοχή, τον αντικειμενικό υπολογισμό του αριθμού των θέσεων εργασίας ή το ότι οι δηλωθέντες υπάλληλοι ασκούσαν τη δραστηριότητά τους στη Μαδέρα.

(28) Σε σχέση με την εφαρμογή του καθεστώτος ZFM, η Πορτογαλία ενημέρωσε ότι θεωρεί ως δεόντως δημιουργηθείσα θέση εργασίας κάθε είδους σχέση εργασίας η οποία προβλέπεται από τον εθνικό εργατικό κώδικα (31), σύμφωνα με τον οποίο η σχέση απασχόλησης μπορεί να θεσπιστεί υπό οποιαδήποτε από τις προβλεπόμενες από τον νόμο μορφές (32). Στη βάση αυτή, δέχθηκε ως δεόντως δημιουργηθείσα θέση εργασίας για τους σκοπούς της εφαρμογής του καθεστώτος ZFM κάθε απασχόληση οποιασδήποτε νομικής φύσης και ανεξαρτήτως του αριθμού ωρών, ημερών, μηνών πραγματικής εργασίας ετησίως. Δεδομένου ότι η εργασία μελών διοικητικού συμβουλίου και η μερική απασχόληση επιτρέπονται από το εθνικό δίκαιο, οι θέσεις υπαλλήλων με καθεστώς μερικής απασχόλησης (κάθε είδους) και τα μέλη διοικητικού συμβουλίου που δηλώθηκαν ως απασχολούμενα σε περισσότερες δικαιούχους εταιρείες προσμετρήθηκαν ως δεόντως δημιουργηθείσες θέσεις εργασίας για τον σκοπό του υπολογισμού του μέγιστου φορολογικού πλεονεκτήματος για κάθε δικαιούχο εταιρεία που τους δήλωσε.

(29) Επομένως, για τον σκοπό του υπολογισμού της φορολογικής ελάφρυνσης δικαιούχων του καθεστώτος ZFM, η Πορτογαλία δεν έλαβε υπόψη, ούτε έλεγξε, τα ισοδύναμα πλήρους απασχόλησης (στο εξής: ΙΠΑ) (33), αλλά μόνο τις θέσεις εργασίας που δήλωσαν οι δικαιούχοι στις ετήσιες φορολογικές δηλώσεις τους (Έντυπο 22, «Modelo 22» (34)), και σε ορισμένες περιπτώσεις, στις δηλώσεις που υπέβαλαν οι δικαιούχοι εταιρείες σε σχέση με την παρακράτηση φόρου επί του εισοδήματος των υπαλλήλων τους (Έντυπο 10, «Modelo 10», Έντυπο 30, «Modelo 30», ή μηνιαία κατάσταση μισθοδοσίας, declaração mensal de remunerações, στο εξής: DMR (35)): οι τελευταίες αυτές δηλώσεις μπορεί να παρέχουν τη δυνατότητα διασταυρούμενου ελέγχου με τις πληροφορίες για τις δηλωθείσες θέσεις εργασίας στο «Modelo 22» (36). Όλες οι ως άνω δηλώσεις θεωρούνται κατά τεκμήριο αληθείς, κατά την έννοια του άρθρου 75 του γενικού φορολογικού νόμου («Lei Geral Tributária»). Εάν οι οντότητες δεν συμμορφώνονται με τις υποχρεώσεις τους υποβολής δηλώσεων, είτε παραλείποντας να υποβάλουν δηλώσεις είτε υποβάλλοντας εσφαλμένες πληροφορίες, εφαρμόζονται οι κυρώσεις που προβλέπονται στον γενικό νόμο περί φορολογικών αδικημάτων («Regime Geral das Infrações Tributárias») (37).

(30) Από το 2013, η DMR περιλάμβανε μηνιαίες καταστάσεις (38), η δε Πορτογαλία ανέφερε ότι έλαβε υπόψη μόνο τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δηλώθηκε τον Δεκέμβριο κάθε έτους, ανεξαρτήτως του αν οι οικείοι υπάλληλοι εργάστηκαν ή όχι για την εταιρεία καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους. Όταν η Επιτροπή ζήτησε από την Πορτογαλία να παράσχει υπολογισμούς του αριθμού των θέσεων εργασίας ως ΙΠΑ, σύμφωνα με τον ορισμό των ΚΓΠΕ 2007, η Πορτογαλία ισχυρίστηκε ότι ο εν λόγω ορισμός της απασχόλησης δεν εφαρμόζεται στις περιφερειακές ενισχύσεις λειτουργίας αλλά μόνο στα καθεστώτα επενδυτικών ενισχύσεων που εγκρίνονται βάσει των ΚΓΠΕ 2007, καθώς δεν περιλαμβάνεται ειδικώς στην ενότητα των ΚΓΠΕ 2007 για τις ενισχύσεις λειτουργίας, αλλά στην ενότητα για τις επενδυτικές ενισχύσεις. Η Πορτογαλία ισχυρίστηκε επίσης ότι ο ορισμός του αριθμού απασχολουμένων στο άρθρο 5 του παραρτήματος I του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 800/2008 της Επιτροπής (39) (γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία, στο εξής: ΓΚΑΚ 2008) σχετίζεται μόνο με τον ορισμό των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ) εντός του πεδίου εφαρμογής του ΓΚΑΚ 2008 και δεν εφαρμόζεται στο καθεστώς Regime III, το οποίο υπόκειται σε ad hoc απόφαση. Η Πορτογαλία ισχυρίστηκε επίσης ότι κύριος σκοπός του εγκεκριμένου καθεστώτος ZFM δεν είναι η δημιουργία θέσεων εργασίας ή η αντιστάθμιση του μισθολογικού κόστους, αλλά μάλλον η προώθηση της οικονομικής, κοινωνικής και εδαφικής συνοχής σε εξόχως απόκεντρη περιοχή μέσω του εκσυγχρονισμού και της διαφοροποίησης της οικονομίας της (40).

(31) Στο πλαίσιο της έρευνας του 2016, οι υπηρεσίες της Επιτροπής ζήτησαν από την Πορτογαλία να παράσχει τον αριθμό μητρώου κοινωνικής ασφάλισης όλων των υπαλλήλων που απασχολήθηκαν από δικαιούχους του καθεστώτος ZFM κατά τα έτη 2012 και 2013, προκειμένου να ελέγξει ενδεχόμενη διπλή καταμέτρηση των θέσεων εργασίας. Μολονότι προσκόμισε τα εν λόγω στοιχεία, η Πορτογαλία επισήμανε ότι δεν είχαν σημασία για τους σκοπούς της εφαρμογής του καθεστώτος ZFM, καθώς πρόκειται για φορολογικό καθεστώς, οι δε έλεγχοι διενεργούνται μέσω φορολογικών δηλώσεων (41).

(32) Επιπλέον, η Πορτογαλία επισήμανε ότι οι δικαιούχοι εταιρείες δεν υποχρεούνται να υποβάλουν στη φορολογική διοίκηση οποιοδήποτε αποδεικτικό στοιχείο της σχέσης απασχόλησης που έχουν με τους δηλωθέντες υπαλλήλους, καθώς η βεβαίωση φόρου πραγματοποιείται βάσει των φορολογικών δηλώσεων («Modelos») που αναφέρθηκαν στην αιτιολογική σκέψη 29 της παρούσας απόφασης (42). Η φορολογική διοίκηση ενδέχεται να ζητήσει τις εν λόγω πληροφορίες μόνο εάν έχει στοιχεία που δημιουργούν υπόνοιες για σφάλματα, παραλείψεις, ανακρίβειες κ.λπ. (43) Το άρθρο 16 του πορτογαλικού εργατικού κώδικα προβλέπει την προστασία της ιδιωτικής ζωής, με αποτέλεσμα να μην επιτρέπεται αυτομάτως η πρόσβαση σε δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα τα οποία περιέχονται σε σχέση απασχόλησης, χωρίς τη συγκατάθεση του υποκειμένου των δεδομένων (44). Επιπλέον, σύμφωνα με το άρθρο 59 παράγραφος 2 και το άρθρο 75 παράγραφος 1 του Lei Geral Tributária, θεωρείται, κατά τεκμήριο, ότι οι υποκείμενοι στον φόρο ενεργούν καλόπιστα. Επομένως, οι δηλώσεις που υποβάλλουν καθώς και τα στοιχεία και οι αξιολογήσεις των λογαριασμών ή της λογιστικής τους θεωρούνται, κατά τεκμήριο, αληθή και αποτέλεσμα καλόπιστων ενεργειών (45).

(33) Επιπλέον, η Πορτογαλία προσκόμισε πληροφορίες, οι οποίες καταδεικνύουν ότι, για ορισμένους δικαιούχους ενίσχυσης βάσει του καθεστώτος ZFM που περιλαμβάνονταν στο δείγμα της παρακολούθησης του 2015 και στην επακόλουθη έρευνα του 2016, μέρος των θέσεων εργασίας για τις οποίες χορηγήθηκαν φορολογικές ελαφρύνσεις βρίσκονταν εκτός της Μαδέρας (ορισμένες ακόμη και εκτός της Ένωσης). Η Πορτογαλία επισήμανε ότι, για τον σκοπό της εφαρμογής του καθεστώτος ZFM, η πρακτική της είναι να λαμβάνει υπόψη θέσεις εργασίας που δημιουργούνται εντός ή εκτός της περιφέρειας της Μαδέρας: εφόσον οι θέσεις εργασίας δημιουργούνται από εταιρεία καταχωρισμένη στη ZFM, δεν είναι αναγκαίο να δημιουργούνται στην περιοχή αυτή. Καθώς, σύμφωνα με το πορτογαλικό εργατικό δίκαιο, οι εταιρείες και οι υπάλληλοι μπορούν να ορίζουν ελεύθερα τον τόπο παροχής των υπηρεσιών των υπαλλήλων, για τους σκοπούς της εφαρμογής του καθεστώτος ZFM, ο τόπος εργασίας μπορεί να βρίσκεται οπουδήποτε, ακόμη και εκτός της Μαδέρας και της Πορτογαλίας. Η Πορτογαλία επισήμανε επίσης ότι τα δεδομένα των «υπαλλήλων» που περιέχονταν στις οικείες φορολογικές δηλώσεις δεν είχαν καμία σχέση με την ιθαγένειά τους (δηλαδή η ιθαγένεια δεν έχει σημασία για φορολογικούς σκοπούς) (46). Επιπλέον, κατά την Πορτογαλία, οι υπάλληλοι εταιρειών δικαιούχων του καθεστώτος ZFM, οι οποίοι εργάζονται μόνιμα εκτός της Πορτογαλίας, είναι αντικειμενικά αμειβόμενοι υπάλληλοι της δικαιούχου εταιρείας και συμβάλλουν, μέσω της εργασίας τους, στη δημιουργία εσόδων για τη δικαιούχο εταιρεία και, επομένως, οι θέσεις εργασίας τους πρέπει να ληφθούν υπόψη ως «θέσεις εργασίας που δημιουργήθηκαν και διατηρήθηκαν» για τον σκοπό της εφαρμογής του καθεστώτος ZFM (47).

(34) Όσον αφορά τους ελέγχους που διενήργησαν οι πορτογαλικές αρχές σχετικά με τον αριθμό θέσεων εργασίας που δημιούργησαν και διατήρησαν οι δικαιούχοι του καθεστώτος ZFM, η Πορτογαλία επισήμανε ότι, σε περίπτωση αποκλίσεων μεταξύ των πληροφοριών που περιέχονται στις διάφορες δηλώσεις, το «Modelo 10» και το «Modelo 30», καθώς και η DMR (από την 1η Ιανουαρίου 2013) υπερισχύουν του «Modelo 22» (48). Μετά το αίτημα παροχής πληροφοριών των υπηρεσιών της Επιτροπής, σχετικά με διάφορες αποκλίσεις που εντοπίστηκαν κατά την παρακολούθηση του 2015, η Πορτογαλία ανέφερε ότι το «Modelo 22» καθιστά δυνατό τον ποσοτικό προσδιορισμό μόνο για τις θέσεις που συνεπάγονται παρακράτηση φόρου οι οποίες δημιουργήθηκαν και διατηρήθηκαν κατά την οικεία περίοδο. Τούτο μπορεί να συνεπάγεται αποκλίσεις με τα άλλα «Modelos», ειδικότερα στην περίπτωση εισοδήματος υπαλλήλων χαμηλότερου ορισμένου κατώτατου ορίου που δεν συνεπάγεται παρακράτηση φόρου. Επιπλέον, η Πορτογαλία ενημέρωσε ότι οι φορολογικές αρχές ζήτησαν από τις οικείες εταιρείες να διορθώσουν τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δήλωσαν στις ετήσιες φορολογικές δηλώσεις τους, χωρίς να αμφισβητηθεί ποτέ η καθαυτό απόδειξη της ύπαρξης των θέσεων εργασίας.

(35) Η Πορτογαλία ανέφερε επίσης ότι, κατά την εφαρμογή του Regime III, ακόμη και σε περίπτωση παράλειψης, εκ μέρους των δικαιούχων, να δηλώσουν τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν στην περιοχή, θεώρησε ότι οι ετήσιες φορολογικές δηλώσεις υποβλήθηκαν δεόντως και, ως εκ τούτου, η βεβαίωση του οφειλόμενου φόρου και του ποσού της μείωσης φόρου δεν επηρεάστηκε.

(36) Τέλος, η Πορτογαλία ισχυρίστηκε ότι, για συγκεκριμένο είδος εταιρειών συμμετοχών —τις «Sociedades Gestoras de Participações Sociais» (στο εξής: SGPS)—, το καθεστώς ZFM δεν απαιτεί τη δημιουργία θέσεων εργασίας προκειμένου οι εν λόγω εταιρείες να επωφεληθούν της μείωσης του φόρου εταιρειών. Κατά την Πορτογαλία, η απαλλαγή των SGPS από την υποχρέωση δημιουργίας θέσεων εργασίας περιλαμβανόταν στο σχέδιο νομοθετικού διατάγματος (49) που προσαρτήθηκε στην κοινοποίηση. Επομένως, κατά τη γνώμη της, η έγκριση του καθεστώτος με την απόφαση της Επιτροπής του 2007 ενέκρινε επίσης έμμεσα την εν λόγω απαλλαγή, μαζί με τις λοιπές διατάξεις του ίδιου νόμου.

3. ΛΟΓΟΙ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΙΝΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΣΗΜΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΡΕΥΝΑΣ

(37) Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή εξέφρασε την προκαταρκτική άποψη ότι το καθεστώς ZFM συνιστά κρατική ενίσχυση για τους σκοπούς του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και πρόσθεσε ότι διατηρεί σοβαρές αμφιβολίες σχετικά με τη συμβατότητα του καθεστώτος, όπως το εφάρμοσε η Πορτογαλία, με την εσωτερική αγορά.

(38) Όσον αφορά την ύπαρξη ενίσχυσης, η Επιτροπή κατέληξε, σε προκαταρκτική βάση, στο συμπέρασμα ότι το καθεστώς ZFM που εφάρμοσε η Πορτογαλία υπέρ των εταιρειών της ZFM συνιστά κρατική ενίσχυση (50). Αποφασίζεται από το Δημόσιο και καταλογίζεται σε αυτό (51). Η ενίσχυση είναι επιλεκτική, καθώς παρέχει πλεονέκτημα στις εταιρείες που είναι εγκατεστημένες στη ZFM στον βαθμό που παρέχει στις εταιρείες της ZFM τη δυνατότητα μείωσης του κανονικώς οφειλόμενου φόρου εισοδήματος εταιρειών, η οποία δεν δικαιολογείται από τη λογική του φορολογικού συστήματος (52). Στο μέτρο που εταιρείες καταχωρισμένες στη ZFM ασκούσαν δραστηριότητες ανοικτές στον διεθνή ανταγωνισμό, η Επιτροπή κατέληξε στο προκαταρκτικό συμπέρασμα ότι το καθεστώς ZFM νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό, καθώς μπορεί να βελτιώσει την ανταγωνιστική θέση των δικαιούχων του καθεστώτος ZFM σε σύγκριση με εκείνη άλλων εταιρειών με τις οποίες ανταγωνίζονται (53).

(39) Όσον αφορά τον σύννομο χαρακτήρα του καθεστώτος ZFM, η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει επίσημη διαδικασία έρευνας σχετικά με δύο ζητήματα (54): i) τη γεωγραφική προέλευση των κερδών και ii) τη μη επαλήθευση της δημιουργίας/διατήρησης θέσεων εργασίας στην περιοχή.

(40) Σύμφωνα με τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013, το καθεστώς ZFM εγκρίθηκε με την προϋπόθεση ότι η επιτρεπόμενη μείωση φόρου εισοδήματος θα εφαρμοστεί σε κέρδη που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στην περιοχή. Η θεμελιώδης αυτή προϋπόθεση συνδέεται αυστηρά με τον στόχο των περιφερειακών ενισχύσεων λειτουργίας για τις εξόχως απόκεντρες περιοχές (δηλαδή την αντιστάθμιση του πρόσθετου κόστους με το οποίο επιβαρύνονται οι εταιρείες στις εν λόγω περιοχές λόγω των διαρθρωτικών μειονεκτημάτων των περιοχών) και επίσης εξηγεί γιατί η έγκριση, με την απόφαση της Επιτροπής του 2007, βασίστηκε στη μελέτη σχετικά με το πρόσθετο κόστος με το οποίο επιβαρύνονται εταιρείες στην εξόχως απόκεντρη περιοχή της Μαδέρας (55).

(41) Η Επιτροπή κατέληξε στο προκαταρκτικό συμπέρασμα ότι, εάν οι εταιρείες δεν ασκούν τη δραστηριότητά τους στη Μαδέρα, δεν επιβαρύνονται με οποιοδήποτε πρόσθετο κόστος λόγω της άσκησης της δραστηριότητάς τους σε εξόχως απόκεντρη περιοχή. Επομένως, δεν μπορούν να θεωρηθούν νόμιμοι δικαιούχοι του εγκεκριμένου καθεστώτος ZFM και δεν δικαιούνται περιφερειακή ενίσχυση λειτουργίας.

(42) Η Επιτροπή παρατήρησε επίσης ότι η Πορτογαλία δεν προσκόμισε οποιοδήποτε αποδεικτικό στοιχείο σχετικά με ενδεχόμενους ελέγχους που είχαν διενεργήσει οι αρμόδιες φορολογικές αρχές όσον αφορά την προέλευση των εσόδων που δηλώθηκαν και στα οποία εφαρμόστηκε η μείωση φόρου εισοδήματος. Επιπλέον, όπως προκύπτει από την περίπτωση κάθε δικαιούχου του καθεστώτος που περιλήφθηκε στο δείγμα, η Πορτογαλία δεν υπέβαλε πληροφορίες σχετικά με τον τόπο πραγματικής άσκησης της δραστηριότητας, αλλά περιορίστηκε μόνο στην υποβολή της διεύθυνσης της έδρας των δικαιούχων στη Μαδέρα. Δεδομένου ότι η Πορτογαλία αναγνώρισε ότι οι μειώσεις φόρου εφαρμόζονται κυρίως στο εισόδημα από δραστηριότητες εκτός Πορτογαλίας, υπήρχε ήδη σοβαρή ένδειξη ότι η σχετική προϋπόθεση συμβατότητας, η οποία αφορά την προέλευση των κερδών που επωφελούνται της μείωσης του φόρου εισοδήματος, δεν πληρούνταν. Επιπλέον, η αναφερόμενη εργασία υπαλλήλων εκτός της Μαδέρας ή ακόμη και εκτός της Ένωσης, ή η ανυπαρξία υπαλλήλων λόγω του υψηλού αριθμού διπλών καταμετρήσεων, όπως προέκυψε από την παρακολούθηση του 2015, ήταν επίσης σοβαρές ενδείξεις ότι οι φορολογικές ελαφρύνσεις που χορηγήθηκαν σε δικαιούχους του καθεστώτος ZFM μπορεί να μην συνδέονταν με κέρδη παραγόμενα στην περιοχή.

(43) Όσον αφορά το κριτήριο συμβατότητας που σχετίζεται με τη δημιουργία/διατήρηση θέσεων εργασίας στην περιφέρεια της Μαδέρας, η Επιτροπή κατέληξε στο προκαταρκτικό συμπέρασμα ότι η Πορτογαλία εφάρμοσε το καθεστώς ZFM, καθ’ όλη τη διάρκειά του, κατά τρόπο που δεν συνάδει με τον σκοπό του εγκεκριμένου καθεστώτος καθώς και με τα κριτήρια συμβατότητας που καθορίστηκαν στις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013. Η μη επαλήθευση της δημιουργίας/διατήρησης θέσεων εργασίας καταδείχθηκε από τα αποτελέσματα της παρακολούθησης του 2015, κατά τα οποία: i) υπάλληλοι που εργάστηκαν για τμήμα του φορολογικού έτους ελήφθησαν υπόψη ως υπάλληλοι πλήρους απασχόλησης, ii) υπάλληλοι και μέλη του διοικητικού συμβουλίου καταμετρήθηκαν ταυτόχρονα ως κανονικοί υπάλληλοι σε περισσότερες από μία εταιρείες της ZFM και iii) υπάλληλοι που εργάζονταν εκτός της Μαδέρας, ακόμη και εκτός της Ένωσης, λήφθηκαν υπόψη για τον υπολογισμό της δημιουργίας θέσεων εργασίας στις οποίες βασίστηκε η έκπτωση φόρου εισοδήματος που προβλέπεται από το καθεστώς, στοιχεία τα οποία η Πορτογαλία επιβεβαίωσε, στο σύνολό τους, ως συνήθη πρακτική κατά την έρευνα του 2016.

(44) Επιπλέον, η Επιτροπή παρατήρησε ότι η έννοια της «θέσης εργασίας» και ο τρόπος υπολογισμού των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν και διατηρήθηκαν στην περιοχή δεν αντιστοιχούσαν στους ορισμούς, τις προϋποθέσεις και τις αρχές που καθορίζονται στις ΚΓΠΕ 2007.

(45) Σε προκαταρκτική βάση, η Επιτροπή κατέληξε επίσης στο συμπέρασμα ότι οι δραστηριότητες που ασκούσαν υπάλληλοι εκτός της περιοχής δεν μπορούν να θεωρηθούν δραστηριότητες πραγματικά και ουσιαστικά ασκούμενες στη Μαδέρα, μολονότι τα παραγόμενα έσοδα μπορούν να κατανεμηθούν σε εταιρείες ευρισκόμενες στη ZFM.

(46) Επίσης, κατά την προκαταρκτική άποψη της Επιτροπής, οι φορολογικοί έλεγχοι που διενήργησαν οι πορτογαλικές φορολογικές αρχές είναι επίσης σοβαρή ένδειξη ότι, στην πράξη, η Πορτογαλία δεν διασφαλίζει κατάλληλο έλεγχο της συμμόρφωσης με τα θεμελιώδη κριτήρια συμβατότητας που καθορίστηκαν στις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013. Συγκεκριμένα, η Πορτογαλία δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο που να αποδεικνύει ότι διενήργησε ελέγχους εκτός του πεδίου της παρακολούθησης των υπηρεσιών της Επιτροπής· εν πάση περιπτώσει, η φύση των εν λόγω ελέγχων φαινόταν να έχει εξολοκλήρου φορολογικούς σκοπούς και να μην συνδέεται με τα ανωτέρω κριτήρια· και [30 %-40 %] (*1)του συνόλου των υπαλλήλων που δηλώθηκαν ως υπάλληλοι δικαιούχων του καθεστώτος ZFM για τα έτη 2012 και 2013 καταμετρήθηκαν ως εργαζόμενοι σε περισσότερες από μία εταιρείες δικαιούχους του καθεστώτος ZFM με σκοπό την επίτευξη της μείωσης φόρου για τους δικαιούχους.

(47) Τέλος, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες όσον αφορά τη διατήρηση των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν, βάσει των αποτελεσμάτων της παρακολούθησης του 2015, τα οποία κατέδειξαν πολύ υψηλή διακύμανση του αριθμού των υπαλλήλων που απασχολούνταν κάθε μήνα από τους δικαιούχους του καθεστώτος ZFM.

(48) Επιπλέον, η Επιτροπή εξέτασε αν μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο του καθεστώτος ZFM μπορούν να θεωρηθούν συμβατές, εάν απαλλάσσονται κατά κατηγορία βάσει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 651/2014 της Επιτροπής (γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία, στο εξής: ΓΚΑΚ 2014) (56), ο οποίος ενδέχεται να εφαρμόζεται αναδρομικά σε μεμονωμένες ενισχύσεις χορηγηθείσες πριν από την έναρξη ισχύος των αντίστοιχων διατάξεων του ΓΚΑΚ 2014, εφόσον πληρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις (57).

(49) Η Αυτόνομη Περιφέρεια Μαδέρας (ΑΠΜ) είναι, κατά το άρθρο 349 της ΣΛΕΕ, εξόχως απόκεντρη περιοχή. Σύμφωνα με το άρθρο 15 παράγραφος 4 του ΓΚΑΚ 2014, είναι επιλέξιμη για περιφερειακή ενίσχυση λειτουργίας βάσει της παρέκκλισης που προβλέπεται στο άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ, υπό τις ακόλουθες προϋποθέσεις: i) οι δικαιούχοι ασκούν πραγματικά τη δραστηριότητά τους στην εξόχως απόκεντρη περιοχή και ii) το ετήσιο ποσό ενίσχυσης δεν υπερβαίνει μέγιστο ποσοστό της ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας που δημιουργείται ετησίως ή του ετήσιου κόστους εργασίας που φέρει ο δικαιούχος ή του ετήσιου κύκλου εργασιών του δικαιούχου που πραγματοποιείται στη συγκεκριμένη περιοχή.

(50) Το καθεστώς ZFM συνίσταται σε φορολογικές ελαφρύνσεις, όπως περιγράφηκε στην αιτιολογική σκέψη 12 της παρούσας απόφασης, οι οποίες έχουν ως αποτέλεσμα τη μείωση των δαπανών με τις οποίες θα έπρεπε να επιβαρυνθούν οι εταιρείες στο πλαίσιο των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων τους. Ως εκ τούτου, συνιστά ενίσχυση λειτουργίας υπέρ των εταιρειών που μπορούν να επωφεληθούν αυτού στη ZFM. Ωστόσο, βάσει των πληροφοριών που υπέβαλε η Πορτογαλία κατά τη διάρκεια της παρακολούθησης, η Επιτροπή διατύπωσε την προκαταρκτική άποψη ότι οι δικαιούχοι του καθεστώτος που εφάρμοσε η Πορτογαλία δεν ασκούσαν κατ’ ανάγκη τη δραστηριότητά τους στη Μαδέρα. Επιπλέον, η Επιτροπή κατέληξε στο προκαταρκτικό συμπέρασμα ότι τα σχετικά ποσά ενίσχυσης δεν σχετίζονταν κατ’ ανάγκη με την ακαθάριστη προστιθέμενη αξία, το κόστος εργασίας ή τον κύκλο εργασιών που παράγονται στη Μαδέρα (58).

(51) Συμπερασματικά, η Επιτροπή εξέφρασε την προκαταρκτική άποψη ότι το καθεστώς ZFM, όπως το εφάρμοσε η Πορτογαλία, δεν συνάδει με τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013 και, εν πάση περιπτώσει, με τις ΚΓΠΕ 2007, δεδομένου ότι τα δύο ζητήματα που αναφέρονται στην αιτιολογική σκέψη 39 των αποφάσεων αντικατόπτριζαν τις θεμελιώδεις προϋποθέσεις για την έγκριση της περιφερειακής ενίσχυσης λειτουργίας βάσει των ΚΓΠΕ 2007. Η Επιτροπή διατύπωσε επίσης αμφιβολίες για το αν οι μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο του καθεστώτος μπορούν να θεωρηθούν συμβατές βάσει του ΓΚΑΚ 2014 για τις ενισχύσεις λειτουργίας στις εξόχως απόκεντρες περιοχές (59). Τέλος, η Επιτροπή διατύπωσε αμφιβολίες για το αν το καθεστώς ZFM, όπως το εφάρμοσε η Πορτογαλία, μπορεί να θεωρηθεί συμβατό απευθείας βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι οι πορτογαλικές αρχές φαίνεται να το έχουν εφαρμόσει κατά τρόπο που δεν αντισταθμίζει τα διαρθρωτικά μειονεκτήματα τα οποία ενδέχεται πράγματι να ανακύπτουν για τις εταιρείες στο πλαίσιο της δραστηριότητάς τους στη Μαδέρα (60).

4. ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΠΟΥ ΥΠΟΒΛΗΘΗΚΑΝ ΜΕΤΑ ΤΗΝ ΑΠΟΦΑΣΗ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΚΑΙ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑΣ

4.1. Πρόσθετες πληροφορίες που υπέβαλε η Πορτογαλία κατά τη διάρκεια της διεξοδικής έρευνας

(52) Με την απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή ζήτησε από την Πορτογαλία να προσκομίσει λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με εφαρμογή του καθεστώτος ZFM καθ’ όλη τη διάρκειά του (2007 έως 2014) (61). Ειδικότερα, η Επιτροπή ζήτησε από την Πορτογαλία να παράσχει: — κατάλογο όλων των εταιρειών που ήταν καταχωρισμένες στη ZFM για το διάστημα από το 2007 έως το 2014, με μνεία των ποσών ενίσχυσης που έλαβαν σε κάθε έτος· — κατάλογο όλων των υπαλλήλων που απασχόλησαν οι καταχωρισμένες στη ZFM εταιρείες (2007 έως 2014)· — κατάλογο των 25 σημαντικότερων αποδεκτών ενίσχυσης στη ZFM βάσει του καθεστώτος III κατά τα έτη 2007 έως 2011 και 2014 (με μνεία των ποσών ενίσχυσης που έλαβαν σε κάθε έτος και του αριθμού υπαλλήλων που λήφθηκε υπόψη για τη χορήγηση της μείωσης του φόρου και με παροχή σχετικών αποδεικτικών έγγραφων)· — απόδειξη της προέλευσης του εισοδήματος όλων των δικαιούχων του καθεστώτος ZFM που περιλαμβάνονταν στο δείγμα, οι οποίοι επιλέχθηκαν κατά την παρακολούθηση για τα έτη 2012 και 2013, καθώς και των 25 σημαντικότερων αποδεκτών ενίσχυσης στο πλαίσιο του καθεστώτος ZFM για τα έτη 2007 έως 2011 και 2014 (συμπεριλαμβανομένων σχετικών αποδεικτικών έγγραφων· — απόδειξη του πραγματικού τόπου άσκησης της δραστηριότητας όλων των δικαιούχων του καθεστώτος ZFM που περιλαμβάνονταν στο δείγμα για το διάστημα από το 2007 έως το 2014 (συμπεριλαμβανομένων σχετικών αποδεικτικών έγγραφων)· — υπολογισμό του αριθμού των υπαλλήλων όλων των δικαιούχων του καθεστώτος ZFM που περιλαμβάνονταν στο δείγμα (έτη 2007 έως 2014) σε ισοδύναμα πλήρους απασχόλησης βάσει του ορισμού που προβλέπεται στο σημείο 58 και στην υποσημείωση 52 των ΚΓΠΕ 2007 (συμπεριλαμβανομένων σχετικών αποδεικτικών έγγραφων)· — μη προβληθέντα προηγουμένως επιχειρήματα όσον αφορά τη συμβατότητα των προϋποθέσεων του καθεστώτος ZFM που εφάρμοσε η Πορτογαλία βάσει του ΓΚΑΚ 2014 ή του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ.

(53) Η Επιτροπή ενημέρωσε περαιτέρω την Πορτογαλία ότι, χωρίς τις προαναφερθείσες πληροφορίες, θα λάμβανε απόφαση βάσει των πληροφοριών που είχε στη διάθεσή της (62).

(54) Με επιστολές της 11ης και της 26ης Σεπτεμβρίου 2018 (63) και της 24ης Απριλίου 2019, αντιστοίχως, η Πορτογαλία υπέβαλε πρόσθετες πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή του καθεστώτος ZFM καθώς και παρατηρήσεις επί της απόφασης έναρξης της διαδικασίας.

(55) Στις 11 Σεπτεμβρίου 2018 η Πορτογαλία υπέβαλε στοιχεία για όλες τις εταιρείες που ήταν καταχωρισμένες στη ZFM καθ’ όλη τη διάρκεια του καθεστώτος (από το 2007 έως το 2014). Υπέβαλε επίσης τα ποσά των ενισχύσεων που έλαβε κάθε έτος κάθε δικαιούχος έως το 2014. Η Πορτογαλία υπέβαλε επίσης κατάλογο των 25 σημαντικότερων δικαιούχων ενίσχυσης του καθεστώτος ZFM κατά τα έτη 2007 έως 2011 και 2014 (64), με μνεία των ποσών ενίσχυσης που έλαβαν. Επιπλέον, με επιστολή της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, η Πορτογαλία υπέβαλε, για τα έτη 2007 έως 2014, κατάλογο των υπαλλήλων που απασχόλησαν όλες οι εταιρείες που ήταν καταχωρισμένες στη ZFM (65). Ωστόσο, οι πληροφορίες αυτές δεν καθιστούν δυνατή την πλήρη επαλήθευση των προβληματικών ζητημάτων που εντοπίστηκαν κατά την παρακολούθηση: i) μέλη διοικητικού συμβουλίου και εργαζόμενοι που κατέχουν τέτοιες θέσεις συγχρόνως σε περισσότερες εταιρείες στη ZFM, ii) περιπτώσεις διπλής καταμέτρησης θέσεων εργασίας και iii) θέσεις εργασίας μερικής απασχόλησης οι οποίες λήφθηκαν υπόψη για σκοπούς δημιουργίας/διατήρησης θέσεων εργασίας και πλήρεις φορολογικές ελαφρύνσεις χορηγηθείσες σε εταιρείες της ZFM.

(56) Η Πορτογαλία δεν προσκόμισε πληροφορίες σχετικά με τον αριθμό των υπαλλήλων που λήφθηκε υπόψη για τη χορήγηση της μείωσης του φόρου για τα έτη 2008, 2009 και 2010 (66), οι δε πληροφορίες που προσκόμισε για τα έτη 2011 και 2014 ήταν ελλιπείς (67). Επιπλέον, για κάθε έτος, οι υποβληθείσες πληροφορίες σχετικά με τον αριθμό των υπαλλήλων παρουσιάζονται με ασαφή τρόπο: i) διαφορετικές πηγές και ii) διαφορετικές περίοδοι δήλωσης χωρίς άμεση σχέση μεταξύ του αριθμού των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν/διατηρήθηκαν και του ποσού ενίσχυσης που λήφθηκε σε κάθε περίοδο.

(57) Επιπλέον, η Πορτογαλία δεν προσκόμισε τις ακόλουθες πληροφορίες, δεδομένα και δικαιολογητικά έγγραφα (68) που ήταν αναγκαία για την αξιολόγηση της συμβατότητας της ενίσχυσης: — απόδειξη των εγγράφων που χρησιμοποιήθηκαν για την επαλήθευση του αριθμού των υπαλλήλων· για τα έτη έως το 2010, η Πορτογαλία διευκρίνισε ότι οι εταιρείες δεν υποχρεούνταν να δηλώνουν τον αριθμό υπαλλήλων στις φορολογικές δηλώσεις τους· — απόδειξη της προέλευσης του εισοδήματος των δικαιούχων που περιλαμβάνονταν στο δείγμα οι οποίοι επιλέχθηκαν κατά την προκαταρκτική έρευνα (69) και των 25 σημαντικότερων δικαιούχων του καθεστώτος ZFM για τα έτη 2007 έως 2009 (70)· — απόδειξη του πραγματικού τόπου άσκησης της δραστηριότητας των υπαλλήλων των δικαιούχων του καθεστώτος ZFΜ· — υπολογισμός του αριθμού των υπαλλήλων των δικαιούχων του καθεστώτος ZFM που περιλαμβάνονταν στο δείγμα οι οποίοι επιλέχθηκαν κατά την παρακολούθηση για τα έτη 2012 και 2013, καθώς και των 25 σημαντικότερων δικαιούχων ενίσχυσης για τα έτη 2007 έως 2011 και 2014, σε ΙΠΑ σύμφωνα με τον ορισμό που καθορίζεται στο σημείο 58 και στην υποσημείωση 52 των ΚΓΠΕ 2007.

(58) Στη συνάντηση με τις υπηρεσίες της Επιτροπής που πραγματοποιήθηκε στις 10 Απριλίου 2019, η οποία αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 8 της παρούσας απόφασης, η Επιτροπή υπενθύμισε στην Πορτογαλία τα διαδικαστικά βήματα της τρέχουσας επίσημης διαδικασίας έρευνας καθώς και την αναληφθείσα από τον Σεπτέμβριο του 2017 δέσμευση αμοιβαίας συνεργασίας, η οποία είχε αποβεί άκαρπη έως τότε. Επιπλέον, η Επιτροπή κάλεσε την Πορτογαλία να παράσχει τις ελλείπουσες πληροφορίες, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 64 της απόφασης κίνησης της διαδικασίας, ώστε οι υπηρεσίες της Επιτροπής να διαθέτουν πλήρες σύνολο πραγματικών στοιχείων/πληροφοριών σχετικά με το καθεστώς ZFM.

(59) Με επιστολή της 24ης Απριλίου 2019 (71), προκειμένου να αντικρούσει την προκαταρκτική άποψη της Επιτροπής σχετικά με τον μη πρόσφορο χαρακτήρα των φορολογικών ελέγχων (72), η Πορτογαλία υπέβαλε στοιχεία σχετικά με τους φορολογικούς ελέγχους που διενεργήθηκαν, στο διάστημα από το 2015 έως το 2018, σε δικαιούχους του καθεστώτος ZFM (73). Στο προαναφερθέν διάστημα, δρομολογήθηκαν [300-600] φορολογικοί έλεγχοι και ολοκληρώθηκαν [300-600] φορολογικοί έλεγχοι. Οι αναφερθείσες φορολογικές διορθώσεις ανέρχονται σε περίπου [100-250] εκατ. EUR. Η Πορτογαλία ανέφερε επίσης αποκλίσεις σχετικά με [100-300] φορολογικές δηλώσεις δικαιούχων του καθεστώτος ZFM. Ωστόσο, όσον αφορά τους περατωθέντες φορολογικούς ελέγχους για το καθεστώς ZFM (Regime III), οι υποβληθείσες πληροφορίες δεν καθιστούσαν δυνατή τη διαπίστωση σχέσης μεταξύ των φορολογικών ελέγχων και των διορθώσεων που αναφέρθηκαν και των δύο ζητημάτων σε σχέση με τα οποία κινήθηκε η επίσημη διαδικασία έρευνας.

(60) Επιπλέον, η Πορτογαλία αναγνώρισε ότι τα κριτήρια σχετικά με τη δημιουργία/διατήρηση θέσεων εργασίας θα πρέπει να αποσαφηνιστούν περαιτέρω, με στόχο την εξάλειψη κάθε αμφιβολίας σχετικά με την ερμηνεία τους, μέσω πρόληψης της κατάχρησης της σχετικής ενίσχυσης και θέσπισης περαιτέρω μέτρων που θα διασφαλίζουν ότι η καταμέτρηση των θέσεων εργασίας συμβάλλει στην κοινωνική και οικονομική ανάπτυξη της Μαδέρας (74). Συναφώς, η Πορτογαλία υπέβαλε σχέδιο απόφασης («projeto de despacho da Vice-Presidência do Governo Regional da Madeira»), στο οποίο αποσαφηνίζεται η έννοια της «δημιουργίας θέσεων εργασίας» σύμφωνα με τους ορισμούς των ΚΓΠΕ 2007 (75).

(61) Στο πλαίσιο αυτό, η Πορτογαλία αναγνώρισε ότι η θέσπιση νομοθετικών τροποποιήσεων στο καθεστώς ZFM ήταν αναγκαία για την αποφυγή δυνητικών καταχρήσεων. Επιπλέον, η Πορτογαλία πρότεινε σύνολο νομοθετικών, κανονιστικών και ελεγκτικών μέτρων για το καθεστώς ZFM, σε σχέση με τα οποία ζήτησε τη συμφωνία της Επιτροπής μέσω σύστασης για την πρόταση κατάλληλων μέτρων προς το οικείο κράτος μέλος, βάσει του άρθρου 22 στοιχεία α) και β) του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 του Συμβουλίου (76). Εναλλακτικά, η Πορτογαλία πρότεινε την έγκριση των εν λόγω νομοθετικών τροποποιήσεων με απόφαση της Επιτροπής («υπό όρους απόφαση»), όπως προβλέπεται στο άρθρο 9 παράγραφος 4 του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 (77).

(62) Συναφώς, πέραν της αποσαφήνισης της έννοιας της «δημιουργίας θέσεων εργασίας» που αναφέρθηκε στην αιτιολογική σκέψη 60 της παρούσας απόφασης, η Πορτογαλία πρότεινε τις ακόλουθες τροποποιήσεις στη νομική βάση του καθεστώτος ZFM (78): i) την εξαίρεση των SGPS (79)· ii) τη διάθεση των εσόδων του φόρου εισοδήματος εταιρειών του καθεστώτος ZFM σε σκοπούς της πολιτικής για την υγεία και την εκπαίδευση· iii) τη θέσπιση ειδικής ρήτρας απαγόρευσης καταχρήσεων για το καθεστώς ZFM σύμφωνα με την οδηγία (ΕΕ) 2016/1164 του Συμβουλίου (80) για τις πρακτικές φοροαποφυγής που έχουν άμεση επίπτωση στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς όσον αφορά την ασυμφωνία στη μεταχείριση υβριδικών μέσων με τρίτες χώρες· και iv) τον καθορισμό κριτηρίων για τον προσδιορισμό φορολογουμένων μεγάλου πλούτου στη ZFM, των οποίων η φορολογική κατάσταση απαιτεί διαρκή παρακολούθηση από το Γραφείο της Ελεύθερης Ζώνης («Gabinete da Zona Franca») (81), συμπληρωματικά προς τις πράξεις φορολογικών ελέγχων που θα διενεργούνται σε ετήσια βάση.

4.2. Παρατηρήσεις της Πορτογαλίας

(63) Οι παρατηρήσεις που υπέβαλε η Πορτογαλία, με την επιστολή της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, συνοψίζονται στις αιτιολογικές σκέψεις που ακολουθούν.

(64) Η Πορτογαλία ισχυρίζεται ότι αρνητική απόφαση σχετικά με το καθεστώς ZFM θα έχει εξαιρετικά δυσμενείς και ανεπανόρθωτες συνέπειες στην οικονομική βιωσιμότητα της Μαδέρας (82). Επομένως, η Επιτροπή θα πρέπει να λάβει υπόψη την ιδιότητα της Μαδέρας ως εξόχως απόκεντρης περιοχής, η οποία αναγνωρίζεται στο άρθρο 349 της ΣΛΕΕ.

(65) Η Πορτογαλία υποστηρίζει περαιτέρω ότι η Επιτροπή θα πρέπει να εξετάσει κατά την αξιολόγησή της τον οικονομικό αντίκτυπο του καθεστώτος ZFM στην ανάπτυξη της περιοχής (83), ειδικότερα μέσω της εξέτασης των οικονομικών συνεπειών του στο εθνικό, το ευρωπαϊκό και το διεθνές εμπόριο (84).

(66) Τέλος, η Πορτογαλία θεωρεί ότι η τρέχουσα διεξοδική έρευνα συνιστά διάκριση εις βάρος της Μαδέρας σε σχέση με άλλες δικαιοδοσίες, οι οποίες εφαρμόζουν προτιμησιακούς συντελεστές φόρου εισοδήματος και δεν υπάγονται στους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις (85).

Ύπαρξη ενίσχυσης

(67) Η Πορτογαλία θεωρεί ότι το καθεστώς ZFM δεν περιλαμβάνει κρατικούς πόρους (δηλαδή αύξηση των δαπανών ή ακόμη μείωση των εσόδων του κρατικού προϋπολογισμού). Το καθεστώς δεν συνιστά «πραγματική φορολογική δαπάνη», αλλά απλώς και μόνο εικονική φορολογική δαπάνη ή ακόμη και λογιστική κατασκευή («θεωρητική απώλεια φορολογικών εσόδων») (86). Η Πορτογαλία εξηγεί περαιτέρω ότι οι εταιρείες εγκαθίστανται στη ZFM, και επενδύουν εκεί, μόνον εφόσον υφίσταται φορολογική ελάφρυνση. Διαφορετικά, χωρίς τη φορολογική ελάφρυνση, δεν θα εγκαθίσταντο στη ZFM ούτε θα κατέβαλλαν τους συνήθεις φόρους που ισχύουν στην ηπειρωτική Πορτογαλία ή στη Μαδέρα (87).

(68) Η Πορτογαλία υποστηρίζει ότι το καθεστώς ZFM είναι μέρος της γενικής οικονομίας του πορτογαλικού φορολογικού συστήματος (88). Η Πορτογαλία θεωρεί επίσης ότι, σύμφωνα με την πρακτική της Επιτροπής (89), χαμηλός φορολογικός συντελεστής ο οποίος εφαρμόζεται στο σύνολο κράτους μέλους ή αυτόνομης περιφέρειας θα πρέπει να θεωρείται γενικό μέτρο και, ως εκ τούτου, δεν παρέχει πλεονέκτημα στις εγκατεστημένες στη ZFM εταιρείες (90).

(69) Η Πορτογαλία θεωρεί επίσης ότι το καθεστώς ZFM δεν είναι επιλεκτικό, καθώς το μέτρο δεν συνιστά «ευνοϊκή μεταχείριση ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής» κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Η Πορτογαλία ισχυρίζεται ότι, δυνάμει του άρθρου 36 παράγραφος 6 του καθεστώτος φορολογικών κινήτρων) (Estatuto dos Benefícios Fiscais, EBF), κάθε εταιρεία που ασκεί εμπορική, βιομηχανική, ναυτιλιακή ή άλλη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών (εφόσον δεν εξαιρείται ρητώς από το καθεστώς, όπως συμβαίνει με τις ασφαλιστικές και χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες) μπορεί να εγκατασταθεί στη ZFM. Ως εκ τούτου, οι φορολογικές ελαφρύνσεις που απολαύουν οι δικαιούχοι του καθεστώτος ZFM δεν πληρούν την προϋπόθεση της επιλεκτικότητας, η οποία είναι απαραίτητη για την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης. Τέλος, δεν μπορεί καν να συναχθεί ότι υφίσταται εν τοις πράγμασι επιλεκτικότητα, δεδομένου ότι οι οικείες φορολογικές ελαφρύνσεις δεν περιορίζονται σε ορισμένες κατηγορίες ή τομείς με κοινά χαρακτηριστικά.

(70) Η Πορτογαλία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το καθεστώς ZFM πρέπει να θεωρηθεί γενικό μέτρο μάλλον παρά μέτρο κρατικής ενίσχυσης (91). Το υπό εξέταση μέτρο δεν συνεπάγεται επιλεκτικό πλεονέκτημα για τις καταχωρισμένες στη ZFM εταιρείες και μπορεί να δικαιολογηθεί από τη λογική του φορολογικού συστήματος. Τέλος, η Πορτογαλία θεωρεί ότι η Επιτροπή φέρει το βάρος απόδειξης του αν το καθεστώς ZFM περιλαμβάνει ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.

(71) Επιπλέον, η Πορτογαλία ισχυρίζεται ότι, εάν θεωρηθεί ότι το καθεστώς ZFM συνεπάγεται «ενίσχυση», αυτή πρέπει να χαρακτηριστεί «υφιστάμενη ενίσχυση». Το καθεστώς ZFM είναι προγενέστερο της προσχώρησης της Πορτογαλίας στην ΕΟΚ (92) και δεν έχει υποστεί ουσιώδεις μεταβολές εκτός του πλαισίου διαπραγμάτευσης για την υφιστάμενη ενίσχυση. Επομένως, το καθεστώς ZFM δεν θα πρέπει να υπόκειται στην προηγούμενη έγκριση της Επιτροπής βάσει του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. Αντιθέτως, η Επιτροπή θα πρέπει να κινήσει τη διαδικασία λήψης κατάλληλων μέτρων (93), τα οποία μπορεί να περιλαμβάνουν τη μεταβολή του περιεχομένου του καθεστώτος ενίσχυσης, τη θέσπιση απαιτήσεων ή την αποσαφήνισή του. Εναλλακτικά, η Πορτογαλία προτείνει στην Επιτροπή να εκδώσει θετική απόφαση υποκείμενη σε όρους («υπό όρους απόφαση») (94).

Προέλευση των κερδών που επωφελούνται της μείωσης του φόρου εισοδήματος

(72) Η Πορτογαλία αναγνωρίζει ότι οι αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013 προβλέπουν ότι η ενίσχυση με τη μορφή μείωσης του φόρου εισοδήματος εταιρειών εφαρμόζεται σε «κέρδη που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» (95). Ωστόσο, η Πορτογαλία απορρίπτει το συμπέρασμα της Επιτροπής ότι, εάν δεν ασκούν τις δραστηριότητές τους στη Μαδέρα, οι εταιρείες δεν επιβαρύνονται με πρόσθετο κόστος λόγω της άσκησης δραστηριότητας σε εξόχως απόκεντρη περιοχή και, ως εκ τούτου, δεν δικαιούνται περιφερειακή ενίσχυση λειτουργίας (96).

(73) Η Πορτογαλία υπενθυμίζει ότι το ποσοτικά προσδιορισμένο πρόσθετο κόστος με το οποίο επιβαρύνονται οι εταιρείες στην εξόχως απόκεντρη περιοχή της Μαδέρας (97) προσαρμόστηκε στην οικονομική διάσταση της ZFM, η οποία αναγνωρίστηκε από την απόφαση της Επιτροπής του 2007 (98). Επιπλέον, η τρέχουσα εφαρμογή του καθεστώτος ZFM είναι απολύτως συνεπής με εκείνη που προκύπτει από τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013, στις οποίες η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «το μέτρο παρέχει τη δυνατότητα αντιστάθμισης του πρόσθετου κόστους εταιρειών εγκατεστημένων στην εν λόγω εξόχως απόκεντρη περιοχή» (99). Περαιτέρω, η Πορτογαλία υποστηρίζει ότι οι φορολογικές ελαφρύνσεις του καθεστώτος ZFM είναι σημαντικά χαμηλότερες από το «πρόσθετο κόστος», η δε προϋπόθεση οι δραστηριότητες να «ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα» αντικατοπτρίζεται στην υποχρέωση αδειοδότησης και στη συμμόρφωση της ZFM με άλλες νομικές απαιτήσεις, με αποτέλεσμα οι καταχωρισμένες στο καθεστώς ZFM (Regime III) επιχειρήσεις να είναι νόμιμοι δικαιούχοι του καθεστώτος και να δικαιούνται περιφερειακή ενίσχυση λειτουργίας (100)

(74) Η Πορτογαλία επαναλαμβάνει ότι η φράση «ασκούν τις δραστηριότητές τους στη Μαδέρα» θα πρέπει να σημαίνει απλώς και μόνο ότι η δραστηριότητα ασκείται στη Μαδέρα, μέσω καταστατικής έδρας, διοίκησης και κέντρου λήψης αποφάσεων, χωρίς να απαιτείται η ύπαρξη πλήρους μόνιμου ανθρώπινου κεφαλαίου στη Μαδέρα. Η Πορτογαλία θεωρεί ότι, μέσω της απαίτησης πραγματικής άσκησης στη Μαδέρα δραστηριοτήτων οι οποίες έχουν εξ ορισμού διεθνή χαρακτήρα, η Επιτροπή αρνείται τη σχέση των εν λόγω διεθνών δραστηριοτήτων με την περιοχή, η οποία αναγνωρίστηκε με τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013 (101).

(75) Επιπλέον, η Πορτογαλία επαναλαμβάνει την άποψή της ότι η απαίτηση οι δραστηριότητες να ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα δεν σημαίνει, ούτε μπορεί να σημαίνει, ότι οι δραστηριότητες πρέπει να περιορίζονται, από γεωγραφικής απόψεως, στο έδαφος της Μαδέρας και ότι τα κέρδη πρέπει να αποκτώνται αποκλειστικά και μόνο στη συγκεκριμένη γεωγραφική περιοχή. Επομένως, η «συσταλτική ερμηνεία» της Επιτροπής δεν συνάδει με την πάγια νομολογία των δικαστηρίων της Ένωσης σχετικά με το «κέντρο των κύριων συμφερόντων» (102), την πρακτική λήψης αποφάσεων της Επιτροπής και τη νομολογία των δικαστηρίων της Ένωσης σχετικά με τα «δευτερογενή αποτελέσματα» (103) καθώς και με τη θεμελιώδη ελευθερία εγκατάστασης και την ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών, προσώπων, υπηρεσιών και κεφαλαίων στην Ένωση.

(76) Η Πορτογαλία θεωρεί επίσης ότι η δυνατότητα καταλογισμού συνδέεται με τον τόπο στον οποίο βρίσκεται η έδρα της εταιρείας ή τον τόπο της πραγματικής διοίκησής της. Τούτο συνάδει πλήρως με την απόφαση της Επιτροπής του 2007, στην οποία προβλέπεται ότι «το καθεστώς εφαρμόζεται αδιακρίτως σε εταιρείες κατοίκους και μη κατοίκους Πορτογαλίας» (104). Στην απόφαση της Επιτροπής του 2013 αναγνωρίζεται επίσης ότι οι δραστηριότητες των αδειοδοτημένων εταιρειών στη ZFM έχουν κατ’ ουσία διεθνή χαρακτήρα, δεδομένου ότι «οι δραστηριότητες που ασκούν οι εν λόγω εταιρείες είναι ανοικτές σε διεθνή ανταγωνισμό» (105). Επομένως, η νέα ερμηνεία της αιτιολογικής σκέψης 14 της απόφασης της Επιτροπής του 2007, κατά την οποία οι σχετικές δραστηριότητες μπορούν να ασκηθούν πλήρως μόνο εντός των στενών γεωγραφικών ορίων της Μαδέρας, έρχεται σε αντίθεση με το καθαυτό καθεστώς ZFM, ως βασικό μέσο προσέλκυσης επενδύσεων από την εσωτερική αγορά και εκτός αυτής, και με τις ΚΓΠΕ 2007. Αντιβαίνει επίσης στον στόχο του άρθρου 349 της ΣΛΕΕ, το οποίο επιτρέπει τη λήψη ειδικών (φορολογικών) μέτρων για την προσέλκυση επενδύσεων και, επομένως, την παρότρυνση του εκσυγχρονισμού και της διαφοροποίησης της οικονομίας.

(77) Επιπλέον, η Πορτογαλία τηρεί τις δεσμεύσεις της που απορρέουν από το σχέδιο δράσης του ΟΟΣΑ για τη διάβρωση της βάσης και τη μετατόπιση των κερδών (106) (στο εξής: σχέδιο δράσης BEPS) που υπέγραψε το 2016. Το σχέδιο δράσης BEPS περιλαμβάνει την έννοια της «ουσιώδους δραστηριότητας», η οποία περιορίζει την εφαρμογή των προ τιμησιακών καθεστώτων στα κέρδη που έχουν αιτιώδη συνάφεια με το κόστος το οποίο επιβαρύνει την εταιρεία για την ανάπτυξη του υποκείμενου περιουσιακού στοιχείου.

(78) Η Πορτογαλία θεωρεί ότι, κατά την εξέταση του σύννομου χαρακτήρα του καθεστώτος ZFM, η Επιτροπή θα πρέπει να λάβει υπόψη το κριτήριο της «ουσιώδους δραστηριότητας», όπως ορίζεται στους κανόνες του ΟΟΣΑ, και, ειδικότερα, τις «γενικές κατευθυντήριες αρχές σχετικά με την αξιολόγηση μέτρων στο πλαίσιο του σχεδίου δράσης BEPS» (107). Η Πορτογαλία θεωρεί ότι η Επιτροπή θα πρέπει να περιλάβει στην αξιολόγησή της τις υφιστάμενες νομικές πράξεις της Ένωσης για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής και της φορολογικής απάτης και ειδικότερα τους κανόνες σχετικά με την κατάχρηση γνήσιων διευθετήσεων που θεσπίζονται με την οδηγία (ΕΕ) 2016/1164. Θα πρέπει επίσης να λάβει υπόψη τους κανόνες για την υποχρεωτική αυτόματη ανταλλαγή πληροφοριών στον τομέα της φορολογίας σχετικά με δηλωτέες διασυνοριακές ρυθμίσεις που θέσπισε η οδηγία 2011/16/ΕΕ του Συμβουλίου (108).

(79) Η Πορτογαλία εξηγεί ότι οι κανόνες για τη φοροαποφυγή που θεσπίστηκαν με την οδηγία (ΕΕ) 2016/1164 προορίζονται να εφαρμόζονται σε μη γνήσιες διευθετήσεις (δηλαδή καταστάσεις στις οποίες εταιρείες εγκατεστημένες σε περιοχές χαμηλής φορολογίας οι οποίες δεν ασκούν κανενός είδους οικονομική δραστηριότητα φορολογούνται με χαμηλότερο ή ακόμη και μηδενικό φορολογικό συντελεστή). Επισημαίνεται ότι, σύμφωνα με την εν λόγω οδηγία, για τον σκοπό της αξιολόγησης της νομιμότητας εταιρειών εγκατεστημένων στη ZFM, η Επιτροπή θα πρέπει να στηριχθεί σε γενικές ρήτρες απαγόρευσης καταχρήσεων, κατά το στάδιο αξιολόγησης της χορήγησης της κρατικής ενίσχυσης. Η Πορτογαλία θεωρεί απαράδεκτο να συνάγεται το συμπέρασμα ότι το φορολογικό πλεονέκτημα που χορηγείται σε εταιρείες αδειοδοτημένες στη ZFM, το οποίο συνιστά «φορολογική ελάφρυνση», σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι οι εν λόγω εταιρείες συμμετέχουν σε μη γνήσια διευθέτηση (109).

(80) Τέλος, η Πορτογαλία περιγράφει το ισχύον σύστημα φορολογικού ελέγχου όσον αφορά τις καταχωρισμένες στη ZFM εταιρείες (110). Επιπλέον, η Πορτογαλία περιγράφει την επαλήθευση της απαίτησης λογιστικού διαχωρισμού όσον αφορά τα κέρδη που αποκτώνται στη ZFM (111) και, στη βάση αυτή, αντικρούει την άποψη της Επιτροπής στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας ότι υπάρχουν αμφιβολίες όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των ελέγχων που διενεργούν οι φορολογικές αρχές (112).

Δημιουργία/διατήρηση θέσεων εργασίας στην περιοχή

(81) Η Πορτογαλία εξηγεί ότι η θέσπιση των περιορισμών που αφορούν τον ελάχιστο αριθμό θέσεων εργασίας είναι εγγενής στη λογική μέτρου απαγόρευσης καταχρήσεων: στόχος είναι να αποφευχθεί η απόκτηση αδικαιολόγητου πλεονεκτήματος στη Μαδέρα από εταιρείες οι οποίες δεν ασκούν ουσιώδη οικονομική δραστηριότητα. Ωστόσο, αυτό δεν επιβάλλει ούτε δικαιολογεί την ερμηνεία της απαίτησης για τις θέσεις εργασίας εκτός του πλαισίου του εφαρμοστέου ενωσιακού και εθνικού δικαίου.

(82) Παραπέμποντας στη νομοθεσία της Ένωσης για την εναρμόνιση (113), η Πορτογαλία υποστηρίζει ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν εφαρμόζει ομοιόμορφη έννοια της «σύμβασης εργασίας» ή της «σχέσης εργασίας» ή του «εργαζομένου» (114) ή, κατά συνέπεια, της «θέσης εργασίας». Η οικεία έννοια της «θέσης εργασίας» καθορίζεται στο πορτογαλικό εργατικό δίκαιο (115), το οποίο δεν αντιβαίνει στο εφαρμοστέο δίκαιο της Ένωσης.

(83) Η Πορτογαλία θεώρησε πάντοτε ότι η απαίτηση οι αδειοδοτημένες οντότητες να δραστηριοποιούνται στη ZFM για τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας τηρείται μόνο εφόσον η σύμβαση εργασίας καταρτίζεται με εταιρεία εγκατεστημένη στη ZFM (116). Οι μορφές συμβάσεων εργασίας που προβλέπονται από τους ενωσιακούς και τους εθνικούς κανόνες δεν μπορούν να παραβλεφθούν, και ειδικότερα η προσωρινή εργασία, καθώς και η (θεμελιώδης) ελευθερία κυκλοφορίας των εργαζομένων.

(84) Η Πορτογαλία ισχυρίζεται περαιτέρω ότι το πνεύμα της νομοθεσίας της Ένωσης (117) και της νομολογίας των δικαστηρίων της Ένωσης (118) είναι η αποδοχή και η προστασία των διαφόρων μορφών σχέσης απασχόλησης (προσωρινών ή μόνιμων) και της κινητικότητας των εργαζομένων στα κράτη μέλη καθώς εκλαμβάνουν το φαινόμενο αυτό (κινητικότητα) ως θετικό στοιχείο για την ανάπτυξη της οικονομίας των κρατών μελών. Ομοίως, η Ένωση αναγνωρίζει γενικά την ελευθερία των εταιρειών να παρέχουν υπηρεσίες από άλλα κράτη μέλη, να μεταθέτουν προσωρινά τους υπαλλήλους τους στα εν λόγω κράτη μέλη, και τούτο αντικατοπτρίζει επίσης την κινητικότητα των τρεχουσών σχέσεων απασχόλησης, χωρίς να σημαίνει ότι δεν επαληθεύεται ο ουσιώδης χαρακτήρας της οικονομικής δραστηριότητας των εταιρειών. Ως εκ τούτου, η Πορτογαλία δεν δέχεται ότι ο σύννομος χαρακτήρας του καθεστώτος ZFM εξαρτάται άμεσα από τη δημιουργία ορισμένου αριθμού θέσεων εργασίας ή βασίζεται σε αναχρονιστική αντίληψη της «θέσης εργασίας», βασισμένη αποκλειστικά στην έννοια του χώρου (φυσικού τόπου) στον οποίο οι εργαζόμενοι ασκούν τα καθήκοντά τους σε μόνιμη βάση (119).

(85) Η Πορτογαλία παραπέμπει στις διαπραγματεύσεις με την Επιτροπή στο πλαίσιο των αποφάσεων της Επιτροπής του 2002 για την έγκριση του Regime II (120), μετά τις οποίες η Πορτογαλία δέχθηκε να περιλάβει σε αυτό τα ανώτατα όρια φορολογητέας βάσης σε σχέση με τον αριθμό θέσεων εργασίας· ωστόσο, τούτο δεν σήμαινε ότι η συγκεκριμένη προϋπόθεση συνιστούσε εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση, η δε Πορτογαλία δεν εφάρμοσε ποτέ το καθεστώς θεωρώντας ότι συνιστούσε τέτοια προϋπόθεση (121).

(86) Τέλος, η Πορτογαλία θεωρεί ότι το καθεστώς ZFM δεν είναι καθεστώς ενίσχυσης της απασχόλησης, αλλά καθεστώς ενίσχυσης της διαφοροποίησης και του εκσυγχρονισμού της οικονομίας της Μαδέρας. Στόχος του καθεστώτος ZFM είναι πρωτίστως να συμβάλει στο περιφερειακό ακαθάριστο εγχώριο προϊόν (ΑΕΠ). Η συμβολή του καθεστώτος στο ΑΕΠ της Μαδέρας καταδεικνύει τη στενή σχέση μεταξύ των οικονομικών δραστηριοτήτων που ασκούν οι εταιρείες της ZFM και της περιοχής.

Ορισμός του αριθμού των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν

(87) Η Πορτογαλία επαναλαμβάνει ότι οι έννοιες της «δημιουργίας θέσεων εργασίας» και των «ετήσιων μονάδων εργασίας» (ΕΜΕ) που καθορίζονται στο σημείο 58 και στην υποσημείωση 52 των ΚΓΠΕ 2007 δεν έχουν εφαρμογή στο καθεστώς ZFM. Οι ορισμοί εφαρμόζονται μόνο στις «περιφερειακές επενδυτικές ενισχύσεις» (τμήμα 4 των ΚΓΠΕ 2007) και όχι στις ενισχύσεις λειτουργίας (τμήμα 5 των ΚΓΠΕ 2007). Επιπλέον, η Πορτογαλία υπογραμμίζει ότι, εν αντιθέσει προς όσα ανέφερε η Επιτροπή στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας (122), δεν υπάρχει προηγούμενο εφαρμογής της έννοιας των ΕΜΕ σε περιφερειακή ενίσχυση σε εξόχως απόκεντρη περιοχή. Σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές, λόγω του εξαιρετικού χαρακτήρα των εξόχως απόκεντρων περιοχών, θα πρέπει να γίνει δεκτός διαφορετικός ορισμός της δημιουργίας θέσεων εργασίας. Η Πορτογαλία υπενθυμίζει, γενικότερα, ότι οι ΚΓΠΕ 2007 καθώς και οι προϋποθέσεις των αποφάσεων της Επιτροπής του 2007 και του 2013 δεν έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα. Εν πάση περιπτώσει, όσον αφορά την έννοια της δημιουργίας θέσεων εργασίας στις ΚΓΠΕ 2007, η Πορτογαλία δεν δεσμεύτηκε ποτέ να εφαρμόσει τέτοια έννοια. Ως εκ τούτου, ο υπολογισμός των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν και διατηρήθηκαν στην περιοχή δεν θα πρέπει να υπόκειται στις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις ΚΓΠΕ 2007 ή στον αριθμό απασχολουμένων που καθορίζεται βάσει του άρθρου 5 της σύστασης της Επιτροπής σχετικά με τον ορισμό των πολύ μικρών, των μικρών και των μεσαίων επιχειρήσεων (123).

Θέσεις εργασίας ευρισκόμενες εκτός της περιφέρειας της Μαδέρας

(88) Η Πορτογαλία επαναλαμβάνει επίσης ότι η δραστηριότητα των δικαιούχων του καθεστώτος ZFM δεν θα πρέπει υποχρεωτικά να ασκείται στην περιοχή, καθώς στόχος του καθεστώτος είναι η προσέλκυση ξένων επενδύσεων και η ανάπτυξη διεθνών υπηρεσιών. Συσταλτική ερμηνεία η οποία περιορίζει τη δραστηριότητα στο έδαφος της Μαδέρας αφαιρεί το κίνητρο για τη διεθνοποίηση των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων και αντιστρέφει τη λογική της περιφερειακής ανάπτυξης που πρέπει να προωθηθεί. Η Πορτογαλία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η δημιουργία θέσεων εργασίας αποκλειστικά και μόνο στη Μαδέρα ή η είσπραξη φόρων δεν είναι τα πρωταρχικά μελήματα του καθεστώτος ZFM.

Έλεγχοι της δημιουργίας/διατήρησης θέσεων εργασίας

(89) Η Πορτογαλία επαναλαμβάνει ότι ο έλεγχος της δημιουργίας/διατήρησης θέσεων εργασίας από το καθεστώς ZFM διενεργείται επαρκώς μέσω των ετήσιων φορολογικών δηλώσεων «Modelos 10, 30 και DMR (δηλώσεις μηνιαίων καταστάσεων)» και της δήλωσης των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν/διατηρήθηκαν όπως αναφέρεται στο «Modelo 22», παράρτημα D, πεδίο 6 (υποχρεωτικό μόνο για τους αποδέκτες ενίσχυσης βάσει του καθεστώτος ZFM) (124). Σύμφωνα με το πορτογαλικό εργατικό δίκαιο, οι εν λόγω δηλώσεις καθιστούν δυνατό τον έλεγχο των υφιστάμενων θέσεων εργασίας στην αρχή και στο τέλος του οικονομικού έτους.

(90) Η Πορτογαλία θεωρεί ότι το πορτογαλικό φορολογικό σύστημα περιλαμβάνει πολλά μέσα τα οποία καθιστούν δυνατό τον αποτελεσματικό έλεγχο του καθεστώτος ZFM. Οι εγκατεστημένες στη ZFM εταιρείες υπόκεινται σε έλεγχο από τη Φορολογική και Τελωνειακή Αρχή (στο εξής: AT), την περιφερειακή κυβέρνηση, τη γενική επιθεώρηση οικονομικών και όλες τις λοιπές φορολογικές υπηρεσίες, συμπεριλαμβανομένων της διεύθυνσης φορολογικού ελέγχου και της μονάδας φορολογουμένων μεγάλου πλούτου. Επιπλέον, εάν διαπιστωθεί παράνομη δραστηριότητα κινούνται διαδικασίες για διοικητικά αδικήματα ή ακόμη και ποινικές διαδικασίες. Η εποπτεία, η επιθεώρηση και ο έλεγχος της νομιμότητας των δραστηριοτήτων που ασκούνται στη ZFM αποτελεί προτεραιότητα των εθνικών σχεδίων φορολογικού ελέγχου.

(91) Τέλος, η Πορτογαλία θεωρεί ότι η προκαταρκτική άποψη της Επιτροπής, κατά την οποία οι διάφορες φορολογικές δηλώσεις δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως βάση για ακριβή υπολογισμό του αριθμού των θέσεων εργασίας που διατήρησε κάθε δικαιούχος του καθεστώτος ZFM και δεν μπορούν επίσης να χρησιμοποιηθούν ως θεμιτή εναλλακτική δυνατότητα για τον ορισμό των θέσεων εργασίας κατά την έννοια των ΚΓΠΕ 2007 (125), συνιστά παράβαση του οφειλόμενου σεβασμού των λειτουργιών του κράτους, όπως προβλέπεται στο άρθρο 4 παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση.

Συμβολή στην περιφερειακή ανάπτυξη

(92) Η Πορτογαλία υπογραμμίζει τη συμβολή του καθεστώτος ZFM στην περιφερειακή ανάπτυξη της εξόχως απόκεντρης περιοχής της Μαδέρας, υποβάλλει δε συναφώς μελέτη (126) στην οποία καταδεικνύεται η βαρύτητα της ZFM στη διεθνοποίηση και τη διαφοροποίηση της οικονομίας της Μαδέρας. Η Πορτογαλία υποστηρίζει περαιτέρω ότι το μέτρο που εφαρμόστηκε συνάδει με τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013 και με τους εφαρμοστέους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις. Εξάλλου, η Πορτογαλία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή θα πρέπει να αξιολογήσει, με συνεπή τρόπο, το καθεστώς ZFM ως προς τις πολιτικές της Ένωσης για τις εξόχως απόκεντρες περιοχές σε σχέση με την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή.

Αναδρομική εφαρμογή του ΓΚΑΚ του 2014

(93) Η Πορτογαλία επαναλαμβάνει ότι ο ΓΚΑΚ 2014 δεν μπορεί να εφαρμοστεί αναδρομικά σε μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο του καθεστώτος ZFM με σκοπό την αναγνώριση της συμβατότητάς τους, εάν απαλλάχθηκαν βάσει του συγκεκριμένου γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία. Επιπλέον, η Πορτογαλία θεωρεί ότι η ευέλικτη ερμηνεία του ΓΚΑΚ 2014 δεν απαιτεί να ασκούν οι δικαιούχοι του καθεστώτος ZFM τις οικονομικές δραστηριότητές τους αποκλειστικά και μόνο στην εξόχως απόκεντρη περιοχή της Μαδέρας. Η Πορτογαλία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η εφαρμογή του καθεστώτος ZFM πρέπει να βασίζεται στις ΚΓΠΕ 2007, οι οποίες ίσχυαν τότε.

Ανάκτηση και παραβίαση των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου

(94) Η Πορτογαλία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή ενέκρινε κατ’ επανάληψη στο παρελθόν το καθεστώς ZFM. Επομένως, δεν μπορεί να ζητήσει πλέον από τις εθνικές φορολογικές αρχές να ανακτήσουν την ενίσχυση.

(95) Η Πορτογαλία θεωρεί επιπλέον ότι όλες οι φορολογικές ελαφρύνσεις χορηγήθηκαν με πλήρη σεβασμό του καθεστώτος ZFM. Επομένως, διαφορετική ερμηνεία δεν συνάδει με τις απαιτήσεις της σαφήνειας, της ακρίβειας και της προβλεψιμότητας των αποτελεσμάτων που προβλέπονται στην πάγια νομολογία των δικαστηρίων της Ένωσης (127). Η Πορτογαλία και οι αποδέκτες της ενίσχυσης θεώρησαν ότι μπορούσαν δικαιολογημένα να πιστεύουν ότι το εφαρμοζόμενο καθεστώς ZFM καλύπτεται νόμιμα από τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013. Η Πορτογαλία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι εταιρείες που έλαβαν ενίσχυση στο πλαίσιο του Regime III απέκτησαν δικαίωμα στην ασφάλεια δικαίου και δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ότι δεν θα αποτελέσουν αντικείμενο απόφασης ανάκτησης.

5. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΚΑΙ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑΣ

5.1. Παρατηρήσεις ενδιαφερομένων

(96) Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από 102 ενδιαφερομένους (πολίτες, εταιρείες ή ενώσεις εταιρειών). Οι περισσότερες παρατηρήσεις υποβλήθηκαν από εταιρείες της ZFM και τους υπαλλήλους τους (94 εκ των 102). Οι ενδιαφερόμενοι τόνισαν τις ανησυχίες τους όσον αφορά την παύση ή τον περιορισμό της λειτουργίας της ZFM, που θα είχε ως αποτέλεσμα μαζικές απώλειες θέσεων εργασίας και αρνητικές συνέπειες για την περιφερειακή οικονομία. Επιπλέον, υποστήριξαν ότι η φύση των δραστηριοτήτων που ασκούν οι εταιρείες της ZFM δεν θα πρέπει να περιορίζεται στο έδαφος της Μαδέρας, όχι μόνον λόγω του μικρού μεγέθους της αγοράς της, αλλά κυρίως επειδή η διεθνοποίηση της οικονομίας εξόχως απόκεντρης περιοχής είναι ένας εκ των αρχικών στόχων της ZFM. Περαιτέρω, κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι η άποψη της Επιτροπής σχετικά με «τον τόπο στον οποίο ασκούνται οι οικονομικές δραστηριότητες» συνιστά συσταλτική ερμηνεία των όρων λειτουργίας της ZFM σε πλαίσιο ανοικτής και παγκόσμιας οικονομίας.

(97) Η Επιτροπή έλαβε επίσης παρατηρήσεις από επτά κλαδικές ενώσεις εταιρειών (128) και από την εταιρεία που διαχειρίζεται τη ZFM (129). Οι εν λόγω ενδιαφερόμενοι επέκριναν ομόφωνα την, κατ’ αυτούς, συσταλτική ερμηνεία της Επιτροπής σχετικά με τη σύνδεση του ποσού της ενίσχυσης και της δημιουργίας και τη διατήρησης πραγματικών θέσεων εργασίας στη Μαδέρα με την εφαρμογή της απαλλαγής φόρου εισοδήματος για εισόδημα που προκύπτει από «δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα».

(98) Τα επιχειρήματα που πρόβαλαν οι ενδιαφερόμενοι προς στήριξη των απόψεών τους σχετικά με την ύπαρξη ενίσχυσης, την προέλευση των κερδών και τη δημιουργία θέσεων εργασίας συνοψίζονται στις αιτιολογικές σκέψεις που ακολουθούν.

(99) Μόνο ένας ενδιαφερόμενος, η Εμπορική και Βιομηχανική Ένωση Funchal (Associação Comercial e Industrial do Funchal, ACIF) (130), υποστηρίζει ότι η μείωση του φόρου εισοδήματος εταιρειών δεν συνιστά ενίσχυση. Η ACIF θεωρεί ότι η μείωση φόρου αντιπροσωπεύει απλώς και μόνο τη διαφορά των μη εισπραχθέντων φόρων επί εισοδήματος το οποίο, απουσία της εν λόγω μείωσης φόρου, δεν θα υφίστατο καθόλου. Το καθεστώς ZFM αφορά αμιγώς θεωρητική και τεχνητή φορολογική δαπάνη, η οποία προβλέπεται στον προϋπολογισμό και υπολογίζεται ετησίως μόνο για λογιστικούς σκοπούς, καθώς δεν αντιστοιχεί σε πραγματική φορολογική δαπάνη ούτε σε μείωση εισπραττόμενων εσόδων. Η εξάλειψη των φορολογικών ελαφρύνσεων του καθεστώτος ZFM δεν θα έχει ως αποτέλεσμα την είσπραξη της εν λόγω διαφοράς φόρου. Η ACIF θεωρεί επίσης ότι, εάν η Μαδέρα συγκριθεί με άλλες ευρωπαϊκές χώρες που διαθέτουν ανταγωνιστικά φορολογικά συστήματα, οι οποίες δεν αντιμετωπίζουν τους ίδιους μόνιμους περιορισμούς και δεν περιορίζουν τις φορολογικές ελαφρύνσεις με βάση τις θέσεις εργασίας που δημιουργούνται, διαπιστώνεται ότι κανένα οικονομικό πλεονέκτημα δεν συνδέεται με το καθεστώς ZFM της Μαδέρας. Συναφώς, είναι εξαιρετικά απίθανο το καθεστώς ZFM να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών.

(100) Οι ενδιαφερόμενοι υποστηρίζουν ότι η τοποθεσία δραστηριοτήτων και θέσεων εργασίας, που έχουν εκ φύσεως διεθνή χαρακτήρα, στην περιοχή της Μαδέρας περιορίζει αδικαιολόγητα τη στήριξη υπέρ της εξόχως απόκεντρης περιοχής της Μαδέρας στην απλή αντιστάθμιση του πρόσθετου κόστους με το οποίο επιβαρύνονται οι εταιρείες στη Μαδέρα λόγω των φυσικών μειονεκτημάτων της, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 349 της ΣΛΕΕ.

(101) Οι ενδιαφερόμενοι θεωρούν ότι η ερμηνεία της Επιτροπής παραβλέπει το γεγονός ότι κάθε εγκατεστημένη στη ZFM εταιρεία μπορεί να επωφεληθεί του καθεστώτος μόνο εάν διαθέτει μόνιμη εγκατάσταση στη Μαδέρα, λαμβανομένου υπόψη του υποδείγματος σύμβασης του ΟΟΣΑ για την αποφυγή διπλής φορολογίας (131), και έχει στην περιοχή τόσο την κατοικία όσο και τον πραγματικό τόπο άσκησης της επιχειρηματικής δραστηριότητάς της.

(102) Επιπλέον, οι ενδιαφερόμενοι υποστηρίζουν ότι μεγάλος αριθμός δραστηριοτήτων τις οποίες οι εταιρείες της ZFM ασκούν επί του παρόντος επιπλέον άυλων δραστηριοτήτων πρέπει να ασκούνται σε τόπο διαφορετικό από την έδρα τους. Ο περιορισμός της δυνατότητας αυτής θα συνιστά δυσμενή διάκριση και μεταχείριση της Μαδέρας, η οποία είναι ακατανόητη και αδικαιολόγητη, ιδίως στην περίπτωση κινήτρων που δεν συνιστούν πραγματική φορολογική δαπάνη —αλλά μάλλον εικονική ή φαινόμενη δαπάνη— ή απώλεια φορολογικών εσόδων για την περιοχή της Μαδέρας.

(103) Λιγοστοί μόνο ενδιαφερόμενοι υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή δεν επιτρέπει τη διεθνοποίηση της οικονομίας της Μαδέρας, παροτρύνοντας αντ’ αυτής τον οικονομικό απομονωτισμό, που θα συνιστά παραβίαση των αρχών της οικονομίας της αγοράς και της ενσωμάτωσης μειονεκτουσών περιοχών σε αυτήν.

(104) Οι ενδιαφερόμενοι θεωρούν περαιτέρω καταχρηστική την υπαγωγή του καθεστώτος ZFM στους ορισμούς, τις προϋποθέσεις και τις αρχές που καθορίζονται στις ΚΓΠΕ 2007 όσον αφορά τον ορισμό και τον υπολογισμό των θέσεων εργασίας, δεδομένου ότι το καθεστώς ενίσχυσης εγκρίθηκε ως περιφερειακή ενίσχυση λειτουργίας και όχι ως επενδυτική ενίσχυση. Ως εκ τούτου, δεν ενδείκνυται, ούτε κατ’ αναλογία, η εφαρμογή των κριτηρίων και των εννοιών που ορίζονται στη σκέψη 58 και στην υποσημείωση 52 των ΚΓΠΕ 2007 στην αξιολόγηση των περιφερειακών κρατικών ενισχύσεων λειτουργίας, συμπεριλαμβανομένης της ενίσχυσης που εγκρίθηκε στο πλαίσιο του καθεστώτος ZFM. Τέλος, οι ενδιαφερόμενοι ισχυρίζονται ότι η έννοια της «θέσης εργασίας» πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα των ορισμών και των προϋποθέσεων που καθορίζονται στον πορτογαλικό εργατικό κώδικα.

(105) Οι ενδιαφερόμενοι επισημαίνουν περαιτέρω ότι, στις διατάξεις του ΓΚΑΚ, η έννοια της «δημιουργίας θέσεων εργασίας» προβλέπεται αποκλειστικά και μόνο στο άρθρο 14, που ρυθμίζει τις περιφερειακές επενδυτικές ενισχύσεις, και στο άρθρο 17, που ρυθμίζει τις επενδυτικές ενισχύσεις προς ΜΜΕ. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, για την οριοθέτηση των επιλέξιμων δαπανών τους, το «εκτιμώμενο μισθολογικό κόστος που προκύπτει από τη δημιουργία θέσεων εργασίας ως αποτέλεσμα αρχικής επένδυσης [υπολογίζεται] σε περίοδο δύο ετών». Οι ενδιαφερόμενοι καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι «η ενίσχυση που χορηγήθηκε στις εταιρείες στη ZFM δεν σχετίζεται με μισθολογικό κόστος, δεν εμπίπτει σε οποιαδήποτε αρχική επένδυση και δεν περιορίζεται σε περίοδο δύο ετών».

(106) Λιγοστοί μόνο ενδιαφερόμενοι υποστηρίζουν ότι η έννοια του «αριθμού ετήσιων μονάδων εργασίας (ΕΜΕ)» καθορίζεται μόνο στο άρθρο 5 του παραρτήματος I του ΓΚΑΚ 2014 (όπως συνέβαινε στο πλαίσιο του ΓΚΑΚ 2008). Ισχυρίζονται, επιπλέον, ότι η έννοια προορίζεται να «προστατεύει» τις ΜΜΕ, ώστε να μην θεωρούνται όλοι οι υπάλληλοί τους «πραγματικοί» και να προσμετρώνται ως «υπάλληλοι πλήρους απασχόλησης», ειδικότερα προκειμένου να αποφευχθεί η υπέρβαση του μέγιστου αποδεκτού αριθμού εργαζομένων για τη διατήρηση της ιδιότητας της ΜΜΕ (132).

(107) Επιπλέον, οι ενδιαφερόμενοι ισχυρίζονται ότι η «απαίτηση ΕΜΕ» για τις θέσεις διοίκησης των εταιρειών που επωφελούνται του καθεστώτος δεν έχει νόημα από λογικής και νομικής απόψεως. Σύμφωνα με τους εφαρμοστέους εθνικούς κανόνες που διέπουν τα μέλη της διοίκησης εταιρειών (133), η άσκηση τέτοιων καθηκόντων/εργασιών σε περισσότερες από μία εταιρείες είναι νόμιμη. Επομένως, η ερμηνεία της Επιτροπής κατά την οποία «δεν επιτρέπεται» η άσκηση τέτοιων καθηκόντων/εργασιών σε περισσότερες από μία εταιρείες όχι μόνο υπονομεύει το εθνικό νομικό πλαίσιο, αλλά παραβλέπει επίσης το λειτουργικό περιεχόμενο των επίμαχων καθηκόντων/θέσεων και τα χαρακτηριστικά των προσώπων που κατέχουν τις εν λόγω θέσεις.

(108) Οι ενδιαφερόμενοι ισχυρίζονται ότι οι θέσεις και τα καθήκοντα διοίκησης δεν απαιτούν πλήρη και αποκλειστική παρουσία και διαθεσιμότητα, καθώς τα εν λόγω καθήκοντα ασκούνται συνήθως από άτομα με υψηλά προσόντα και δεξιότητες, τα οποία ασκούν συχνά άλλες επαγγελματικές και επιχειρηματικές δραστηριότητες. Υπάρχουν αναρίθμητες περιπτώσεις διαχειριστών/μελών διοικητικού συμβουλίου και/ή διευθυντών-επιχειρηματιών που συνδέονται με πλείονες εταιρείες, οι οποίοι συμβάλλουν με την εμπειρογνωσία και τις επαγγελματικές δεξιότητές τους στην ανάπτυξη των εν λόγω εταιρειών. Οι ενδιαφερόμενοι συμπεραίνουν περαιτέρω ότι, εν αντιθέσει προς την άποψη της Επιτροπής, δεν υπάρχει κανόνας ή περιορισμός όσον αφορά την ενδεχόμενη σώρευση θέσεων/καθηκόντων σε περισσότερες από μία εγκατεστημένες στη ZFM εταιρείες. Επομένως, τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου εταιρειών θεωρούνται «πραγματικοί υπάλληλοι», εφόσον τηρούνται οι κανόνες της εθνικής νομοθεσίας προς τον σκοπό αυτό.

(109) Λιγοστοί μόνο ενδιαφερόμενοι υποστηρίζουν ότι υφίσταται διάκριση υπέρ της Μαδέρας βάσει του ιδιότητάς της ως εξόχως απόκεντρης περιοχής η οποία αναγνωρίζεται στο άρθρο 349 της ΣΛΕΕ, τονίζουν δε τη σημασία της ZFM στην οικονομία της Μαδέρας (134) (συμπεριλαμβανομένου ποσοτικού προσδιορισμού του αντικτύπου στην περιοχή, εάν οι περισσότερες επιχειρήσεις ή όλες οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται επί του παρόντος εκεί παύσουν τις συναλλαγές τους (135)).

(110) Τέλος, μικρός αριθμός ενδιαφερομένων υποστηρίζει ότι οποιαδήποτε ανάκτηση θα συνιστά παραβίαση των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης. Προς τούτο, οι εν λόγω ενδιαφερόμενοι ισχυρίζονται ότι, εάν καταλήξει στο συμπέρασμα ότι το καθεστώς που εφάρμοσε η Πορτογαλία συνιστά παράνομη ενίσχυση, η Επιτροπή θα παραβιάσει τις αρχές της ασφάλειας δικαίου (136) και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, όπως έχουν διατυπωθεί στη νομολογία των δικαστηρίων της Ένωσης (137).

5.2. Παρατηρήσεις της Πορτογαλίας

(111) Στις 23 Μαΐου και στις 12 Ιουνίου 2018 η Επιτροπή διαβίβασε στην Πορτογαλία τις παρατηρήσεις που έλαβε από τους ενδιαφερομένους. Η απάντηση της Πορτογαλίας στις ως άνω παρατηρήσεις μπορεί να συνοψιστεί ως εξής (138).

(112) Η Πορτογαλία υπογραμμίζει ότι σε όλες οι παρατηρήσεις που λήφθηκαν από τους ενδιαφερομένους αναφέρεται ρητώς ότι το καθεστώς ZFM το οποίο εφάρμοσε η Πορτογαλία είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά. Στις παρατηρήσεις αυτές υπογραμμίζονται επίσης η σημασία της ZFM για την περιφερειακή ανάπτυξη, την κοινωνική συνοχή και την απασχόληση στην περιοχή της Μαδέρας καθώς και η συμβολή της στη μείωση των συνεπειών της ιδιότητας της Μαδέρας ως εξόχως απόκεντρης περιοχής. Επομένως, οι ενδιαφερόμενοι θεωρούν ότι οι κίνδυνοι και οι καταστάσεις που οδήγησαν την Επιτροπή στα προκαταρκτικά συμπεράσματά της δεν αποδεικνύονται.

(113) Η Πορτογαλία επισημαίνει περαιτέρω ότι το πλήθος και το περιεχόμενο των παρατηρήσεων που λήφθηκαν καταδεικνύουν την απουσία αισθητών συνεπειών του καθεστώτος στις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών ή στον ανταγωνισμό.

(114) Επιπλέον, η Πορτογαλία θεωρεί τις γενικότερες θετικές παρατηρήσεις που λήφθηκαν, την απουσία παρατηρήσεων από δικαιοδοσίες που ανταγωνίζονται το καθεστώς ZFM και την απουσία παρατηρήσεων από εταιρείες που δεν επωφελούνται του καθεστώτος ισχυρές ενδείξεις της προσήκουσας εφαρμογής του καθεστώτος.

(115) Η Πορτογαλία ζητεί από την Επιτροπή να λάβει υπόψη τη νομική φύση της ΑΠΜ ως εξόχως απόκεντρης περιοχής κατά την έννοια και για τους σκοπούς του άρθρου 349 της ΣΛΕΕ και της πράξης προσχώρησης της Πορτογαλίας στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα (ΕΟΚ), και να θεωρήσει δικαιολογημένη τη διάκριση υπέρ της Μαδέρας που προκύπτει από το εγκεκριμένο καθεστώς.

(116) Η Πορτογαλία θεωρεί περαιτέρω ότι η ZFM έχει μεγάλη σημασία τόσο για το κράτος όσο και για τον εκσυγχρονισμό, τη διαφοροποίηση και την ανάπτυξη της οικονομίας της περιοχής της Μαδέρας, καθώς συμβάλλει αποφασιστικά στα οικονομικά και χρηματοοικονομικά συστήματα και έχει σημαντικό αντίκτυπο στην εθνική οικονομία και τα δημόσια οικονομικά. Ο εν λόγω εκσυγχρονισμός και η ανάπτυξη δεν θα μπορούσαν να επιτευχθούν χωρίς την ύπαρξη των θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν και αναπτύχθηκαν πραγματικά στην περιοχή σε συνδυασμό με τις υλικές επενδύσεις.

(117) Η Πορτογαλία υπογραμμίζει ότι η ποικιλομορφία των δραστηριοτήτων που ασκούνται στη ZFM, το πλήθος των άμεσων και έμμεσων θέσεων εργασίας που δημιουργήθηκαν, οι (εγχώριες και ξένες) επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν, η κατανάλωση που παράχθηκε, η σημαντική συμβολή στον περιφερειακό προϋπολογισμό των φόρων που εισπράχθηκαν καθώς και η διεθνοποίηση της περιφερειακής οικονομίας είναι καθοριστικής σημασίας παράγοντες για την οικονομική και κοινωνική βιωσιμότητα της Μαδέρας. Τούτο προκύπτει επίσης από τις οικονομικές μελέτες που προσαρτώνται στις παρατηρήσεις που υπέβαλε η ACIF.

(118) Επιπλέον, κατά την άποψη της Πορτογαλίας οι παρατηρήσεις των ενδιαφερομένων επιβεβαιώνουν ότι οι πορτογαλικές αρχές άσκησαν τις εποπτικές εξουσίες τους όσον αφορά τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας του καθεστώτος. Οι παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν καταδεικνύουν ότι, σε κάποιον βαθμό, ο έλεγχος που άσκησαν οι πορτογαλικές αρχές έναντι των δικαιούχων του καθεστώτος ZFM υπήρξε πιο απαιτητικός από τις απαιτήσεις που προβλέπονται στις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013.

(119) Τέλος, η Πορτογαλία υποστηρίζει ότι το άρθρο 36 του EBF επιβάλλει τη δημιουργία θέσεων εργασίας χωρίς να αναφέρει ρητώς ότι οι εν λόγω θέσεις εργασίας πρέπει να δημιουργηθούν στην περιοχή. Η Πορτογαλία ισχυρίζεται περαιτέρω ότι η δημιουργία θέσεων εργασίας δεν συνιστά μέσο επαλήθευσης του τρόπου με τον οποίο κάθε εταιρεία συμβάλλει συγκεκριμένα στην ανάπτυξη της περιοχής· αντιθέτως, θεωρείται απλώς και μόνο κριτήριο ουσιώδους οικονομικής δραστηριότητας, υπό το πρίσμα των συστάσεων του ΟΟΣΑ και της ομάδας του κώδικα δεοντολογίας (φορολογία των επιχειρήσεων) (139), με σκοπό τον αποκλεισμό εικονικών εταιρειών (140).

6. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ

6.1. Ύπαρξη ενίσχυσης κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ

(120) Στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, ως κρατικές ενισχύσεις ορίζονται «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές».

(121) Συνεπώς, προκειμένου ένα μέτρο στήριξης να θεωρηθεί ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, πρέπει να πληροί σωρευτικά τις ακόλουθες προϋποθέσεις: i) πρέπει να χρηματοδοτείται από το κράτος ή μέσω κρατικών πόρων και να καταλογίζεται στο Δημόσιο· ii) πρέπει να παρέχει επιλεκτικό πλεονέκτημα στους δικαιούχους διά της ευνοϊκής μεταχείρισης ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής· iii) πρέπει να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό· και iv) πρέπει να μπορεί να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.

(122) Στις αιτιολογικές σκέψεις που ακολουθούν η Επιτροπή θα αξιολογήσει αν το καθεστώς ZFM που εφάρμοσε η Πορτογαλία υπέρ των δικαιούχων της ZFM πληροί τα κριτήρια που αναφέρθηκαν στην αιτιολογική σκέψη 121 και συνιστά, επομένως, κρατική ενίσχυση.

6.1.1. Κρατικοί πόροι και καταλογισμός στο Δημόσιο

(123) Η Πορτογαλία θεωρεί ότι το καθεστώς ZFM δεν περιλαμβάνει κρατικούς πόρους επειδή δεν αντιστοιχεί σε «πραγματικές φορολογικές δαπάνες», αλλά απλώς και μόνο σε εικονικές φορολογικές δαπάνες («θεωρητική απώλεια φορολογικών εσόδων») και, ως εκ τούτου, δεν είναι μέτρο κρατικής ενίσχυσης (141).

(124) Ένας ενδιαφερόμενος, η ACIF, προβάλλει παρόμοια επιχειρήματα και θεωρεί ότι το καθεστώς δεν συνιστά ενίσχυση (142).

(125) Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το πορτογαλικό Σύνταγμα αναγνωρίζει τη Μαδέρα ως «Αυτόνομη Περιφέρεια» με δικό της πολιτικό και διοικητικό καθεστώς («Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira» (143), στο εξής: Estatuto) και θεσμούς αυτοδιοίκησης. Η Επιτροπή παρατηρεί περαιτέρω ότι, βάσει του άρθρου 5 παράγραφος 1 του Estatuto, η Αυτόνομη Περιφέρεια Μαδέρας (ΑΠΜ) απολαύει, μεταξύ άλλων, χρηματοοικονομικής, οικονομικής και δημοσιονομικής αυτονομίας. Η Επιτροπή επισημαίνει εξάλλου ότι το Estatuto διασφαλίζει την ύπαρξη ειδικού «περιφερειακού φορολογικού συστήματος», το οποίο περιλαμβάνει επίσης ρητώς τη ZFM (144). Οι φόροι και τα τέλη που εισπράττουν οι περιφερειακές αρχές είναι έσοδα της ΑΠΜ (145), τα δε φορολογικά έσοδα είναι, μεταξύ άλλων, αυτά που προκύπτουν από το εισόδημα και τα κέρδη νομικών προσώπων και τα τέλη χαρτοσήμου (146). Η ΑΠΜ διαθέτει ίδια φορολογική αρμοδιότητα και την εξουσία να προσαρμόζει τις εθνικές φορολογικές διατάξεις σε συγκεκριμένα περιφερειακά χαρακτηριστικά (147). Επιπλέον, το περιφερειακό κοινοβούλιο έχει την εξουσία να μειώνει τον συντελεστή του φόρου εισοδήματος εταιρειών που θεσπίζεται σε ετήσια βάση από το εθνικό κοινοβούλιο για το έδαφος της Πορτογαλίας (148). Τέλος, η Επιτροπή επισημαίνει ότι το άρθρο 36 του EBF ρυθμίζει το νομικό πλαίσιο της ZFM (149).

(126) Όπως περιγράφηκε στις αιτιολογικές σκέψεις 12 και 13 της παρούσας απόφασης, το καθεστώς ZFM αφορά μείωση του φόρου εισοδήματος εταιρειών και άλλες απαλλαγές από φόρους που καταβάλλονται κανονικά στο πορτογαλικό Δημόσιο (150). Ειδικότερα, το καθεστώς ZFM επιτρέπει την καταβολή μειωμένου φόρου εισοδήματος εταιρειών σε σύγκριση με τον φόρο που καταβάλλεται κανονικά επί του εισοδήματος εταιρειών βάσει του κώδικα φορολογίας εισοδήματος εταιρειών – εισόδημα και κέρδη νομικών προσώπων (Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, στο εξής: CIRC) (151), συμπεριλαμβανομένης, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, περαιτέρω μείωσης κατά 50 % του φόρου εισοδήματος εταιρειών.

(127) Η απώλεια φορολογικών εσόδων για το Δημόσιο ισοδυναμεί με την κατανάλωση κρατικών πόρων υπό μορφή φορολογικών δαπανών. Όταν επιτρέπει τη μείωση του φόρου στο πλαίσιο του CIRC, σύμφωνα με το καθεστώς ZFM που εγκρίθηκε με το άρθρο 36 του EBF, η Πορτογαλία παραιτείται από έσοδα τα οποία θα αποκτούσε εάν δεν είχε θεσπίσει τη συγκεκριμένη φορολογική διάταξη. Η μείωση του φόρου εισοδήματος εταιρειών χορηγείται μέσω κρατικών πόρων. Το εν λόγω μέτρο θεσπίστηκε με τη μορφή κρατικής ρύθμισης [δηλαδή με το καθεστώς φορολογικών κινήτρων, Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF), που ψηφίστηκε από το κοινοβούλιο] και συνιστά νομοθετική πράξη καταλογιστέα στο πορτογαλικό Δημόσιο. Δεδομένου ότι χορηγείται από τις πορτογαλικές αρχές, η εν λόγω φορολογική ελάφρυνση καταλογίζεται στο Δημόσιο.

(128) Η έννοια της «ενίσχυσης» δεν καλύπτει μόνον τις θετικές παροχές, αλλά και τις παρεμβάσεις εκείνες οι οποίες, ανεξαρτήτως μορφής, ελαφρύνουν τις επιβαρύνσεις που κανονικώς βαρύνουν τον προϋπολογισμό μιας επιχείρησης και οι οποίες κατά συνέπεια, χωρίς να είναι επιδοτήσεις υπό τη στενή έννοια του όρου, είναι της ιδίας φύσεως ή έχουν τα ίδια αποτελέσματα (152).

(129) Ως εκ τούτου, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η μείωση του φόρου εισοδήματος εταιρειών (συμπεριλαμβανομένης της πρόσθετης μείωσης του φόρου εισοδήματος εταιρειών κατά 50 % για τις εταιρείες που ασκούν βιομηχανικές δραστηριότητες στη βιομηχανική ζώνη της ZFM) χορηγείται από κρατικούς πόρους και είναι καταλογιστέα στο Δημόσιο (153).

6.1.2. Επιλεκτικό πλεονέκτημα

(130) Η Πορτογαλία θεωρεί ότι το καθεστώς ZFM δεν είναι επιλεκτικό, καθώς το μέτρο δεν συνιστά «ευνοϊκή μεταχείριση ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής» κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Η Πορτογαλία θεωρεί ότι κάθε εταιρεία που ασκεί εμπορική, βιομηχανική, ναυτιλιακή ή άλλη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών μπορεί να εγκατασταθεί στη ZFM. Ισχυρίζεται ότι το καθεστώς ZFM είναι μέρος της γενικής οικονομίας του πορτογαλικού φορολογικού συστήματος και ότι το μέτρο δεν συνεπάγεται επιλεκτικό πλεονέκτημα για τις καταχωρισμένες στη ZFM εταιρείες. Συνεπώς, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση. Το καθεστώς ZFM θα πρέπει μάλλον να χαρακτηριστεί γενικό μέτρο (154).

(131) Κατά πάγια νομολογία της Ένωσης, για να εκτιμηθεί αν ένα κρατικό μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση, πρέπει να προσδιοριστεί αν οι ωφελούμενες επιχειρήσεις αντλούν οικονομικό όφελος το οποίο δεν θα είχαν αποκομίσει υπό τις συνήθεις συνθήκες της αγοράς, ήτοι ελλείψει κρατικής παρέμβασης. Μέτρο με το οποίο οι δημόσιες αρχές παρέχουν σε ορισμένες επιχειρήσεις φορολογική απαλλαγή, το οποίο περιάγει τους δικαιούχους σε ευνοϊκότερη οικονομική κατάσταση σε σχέση με τους λοιπούς φορολογουμένους, συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ (155). Ομοίως, μπορεί να συνιστά κρατική ενίσχυση μέτρο που χορηγεί σε ορισμένες επιχειρήσεις μείωση του κανονικώς οφειλόμενου φόρου.

(132) Το καθεστώς ZFM είναι καθεστώς περιφερειακής ενίσχυσης το οποίο, όπως εγκρίθηκε με την απόφαση της Επιτροπής του 2007, επέτρεψε τη χορήγηση ενισχύσεων με τη μορφή μειωμένου φόρου εισοδήματος εταιρειών επί των κερδών που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα, καθώς και άλλες φορολογικές απαλλαγές, όπως περιγράφηκε στην αιτιολογική σκέψη 12 της παρούσας απόφασης.

(133) Σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 127 της παρούσας απόφασης, το καθεστώς ZFM διέπεται από το άρθρο 36 του EBF (156).

(134) Οι επιχειρήσεις στην περιοχή της Μαδέρας υπέκειντο σε διάφορους (κανονικούς) συντελεστές φόρου εισοδήματος εταιρειών στο διάστημα από το 2007 έως το 2014 βάσει διαδοχικών περιφερειακών δημοσιονομικών πράξεων (157). Οι καταχωρισμένες στη ZFM εταιρείες επωφελούνται μείωσης φόρου εισοδήματος εταιρειών επί των κερδών (158) ή άλλων φορολογικών απαλλαγών έως την 31η Δεκεμβρίου 2020. Το καθεστώς ZFM παρέχει στους δικαιούχους τη δυνατότητα να εξοικονομούν χρήματα κατά την εκπλήρωση των φορολογικών υποχρεώσεών τους. Η εν λόγω παρέκκλιση θεσπίζεται με ειδικό σκοπό να ωφελήσει και να προωθήσει τις δραστηριότητες εταιρειών καταχωρισμένων στη ZFM, περιάγοντας τις εν λόγω εταιρείες σε ευνοϊκότερη θέση από άλλες εταιρείες που βρίσκονται αλλού στη χώρα ή στην ΑΠΜ.

(135) Ως εκ τούτου, το υπό εξέταση μέτρο παρέχει πλεονέκτημα μόνο στις εγκατεστημένες στη ZFM εταιρείες. Λαμβανομένου υπόψη του γεωγραφικού πεδίου εφαρμογής του, το υπό εξέταση μέτρο είναι επιλεκτικό, καθώς είναι διαθέσιμο μόνο στις εταιρείες που είναι καταχωρισμένες στην περιορισμένη ZFM.

(136) Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω παρατηρήσεων, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, μέσω της μείωσης της φορολογικής επιβάρυνσης που θα έπρεπε να καταβάλουν κανονικά, το καθεστώς ZFM παρέχει επιλεκτικό πλεονέκτημα στις εταιρείες που είναι καταχωρισμένες στη ZFM, κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.

6.1.3. Νόθευση του ανταγωνισμού και επιπτώσεις στις συναλλαγές

(137) Η Πορτογαλία δεν υποστήριξε ευθέως ότι το μέτρο δεν νοθεύει ούτε απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και ότι δεν επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών (159). Αντιθέτως, ένας από τους ενδιαφερόμενους, η ACIF, υποστήριξε ότι είναι εξαιρετικά απίθανο το καθεστώς ZFM να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών (160).

(138) Ένα μέτρο που λαμβάνεται από το κράτος θεωρείται ότι νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό όταν είναι ικανό να βελτιώσει την ανταγωνιστική θέση της δικαιούχου επιχείρησης σε σχέση με άλλες επιχειρήσεις με τις οποίες ανταγωνίζεται (161). Επομένως, η νόθευση του ανταγωνισμού κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ τεκμαίρεται μόλις το Δημόσιο παράσχει οικονομικό πλεονέκτημα σε επιχείρηση η οποία δραστηριοποιείται σε απελευθερωμένους τομείς όπου υπάρχει ή θα μπορούσε να υπάρχει ανταγωνισμός (162). Όταν μια κρατική ενίσχυση οικονομικού χαρακτήρα ενισχύει τη θέση μιας επιχείρησης σε σχέση με άλλες επιχειρήσεις που την ανταγωνίζονται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, οι τελευταίες πρέπει να θεωρείται ότι επηρεάζονται από την ενίσχυση (163).

(139) Στο μέτρο που οι καταχωρισμένες στη ZFM εταιρείες ασκούν δραστηριότητες ανοικτές στον διεθνή ανταγωνισμό, το επίμαχο μέτρο βελτιώνει την ανταγωνιστική θέση τους και απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και, επομένως, μπορεί να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.

6.1.4. Χαρακτηρισμός υφιστάμενης ενίσχυσης και κατάλληλα μέτρα

(140) Η Πορτογαλία ισχυρίζεται ότι, εφόσον ενέχει «ενίσχυση», το καθεστώς ZFM θα πρέπει να αντιμετωπιστεί ως υφιστάμενη ενίσχυση. Η Πορτογαλία υποστηρίζει ότι η ZFM δημιουργήθηκε το 1980 (164), δηλαδή είναι προγενέστερη της προσχώρησης της Πορτογαλίας στην ΕΟΚ το 1986 και δεν έχει υποστεί ουσιώδεις μεταβολές εκτός του πλαισίου διαπραγμάτευσης για την υφιστάμενη ενίσχυση. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να χαρακτηριστεί «υφιστάμενη ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 1 στοιχείο β) σημείο i) του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589 (165).

(141) Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω παρατηρήσεων, η Πορτογαλία θεωρεί ότι η Επιτροπή θα πρέπει να προτείνει κατάλληλα μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί η συνεχιζόμενη συμβατότητα του καθεστώτος ZFM με την εσωτερική αγορά, τα οποία μπορούν να περιλαμβάνουν τη μεταβολή του περιεχομένου του καθεστώτος ενίσχυσης, τη θέσπιση απαιτήσεων ή την αποσαφήνιση υφιστάμενων απαιτήσεων (166).

(142) Βάσει του άρθρου 1 στοιχείο β) σημείο i) του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589, ως «υφιστάμενη ενίσχυση» νοούνται «όλες οι ενισχύσεις οι οποίες υφίσταντο πριν από την έναρξη ισχύος της ΣΛΕΕ στα οικεία κράτη μέλη, δηλαδή καθεστώτα ενισχύσεων και μεμονωμένες ενισχύσεις που είχαν τεθεί σε εφαρμογή πριν και συνεχίζουν να εφαρμόζονται μετά την έναρξη ισχύος της ΣΛΕΕ στα οικεία κράτη μέλη».

(143) Το άρθρο 26 και το σημείο 10 του παραρτήματος I της πράξης προσχώρησης της Πορτογαλίας (167) προβλέπουν προσαρμογές σε πράξεις εκδοθείσες από τα θεσμικά όργανα, οι οποίες περιλαμβάνουν, στην ενότητα της τελωνειακής νομοθεσίας, τη «Zona Franca na Região Autónoma da Madeira». Στην πράξη προσχώρησης δεν προβλέπεται ότι η ZFM θα πρέπει να θεωρείται υφιστάμενη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 88 παράγραφος 1 της ΣΕΚ (νυν άρθρου 108 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ).

(144) Επιπλέον, το καθεστώτος ZFM (Regime I) κοινοποιήθηκε για πρώτη φορά, στο πλαίσιο των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις, το 1986 και εγκρίθηκε με απόφαση της Επιτροπής της 25ης Μαΐου 1987. Από το 1987 το καθεστώς ZFM παρατάθηκε επανειλημμένως και τα διάδοχα καθεστώτα εγκρίθηκαν με αποφάσεις της Επιτροπής το 2002 και το 2007, αντίστοιχα (168). Εξάλλου, το καθεστώς ZFM μεταβλήθηκε ουσιωδώς με τα διάδοχα καθεστώτα I, II και III. Το Regime I δεν απαιτούσε τη δημιουργία/διατήρηση θέσεων εργασίας. Η εν λόγω απαίτηση θεσπίστηκε με το Regime II (σε συνδυασμό με τη θέσπιση ανώτατων ορίων φορολογητέας βάσης επί της ετήσιας φορολογητέας βάσης των δικαιούχων) και διατηρήθηκε στο Regime III. Από το Regime II εξαιρέθηκαν όλες οι δραστηριότητες που αφορούν ενδιάμεσους χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και ασφαλιστικές εταιρείες καθώς και δραστηριότητες συναφείς με χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και ασφαλιστικές εταιρείες καθώς και όλες οι δραστηριότητες τύπου «ενδοομιλικών υπηρεσιών» (κέντρα συντονισμού, διαχείρισης διαθεσίμων ή διανομής) (169). Θεσπίστηκε επίσης σταδιακή μείωση της ενίσχυσης στο σύστημα μέσω της αύξησης των εφαρμοστέων φορολογικών συντελεστών (1 % το 2003 και το 2004, 2 % το 2005 και το 2006 και 3 % από το 2007). Τέλος, θεσπίστηκε η πρόσθετη ελάφρυνση που αφορά τη μείωση κατά 50 % του φόρου εισοδήματος εταιρειών για τις εταιρείες που βρίσκονται στη βιομηχανική ζώνη ελεύθερων συναλλαγών της ZFM. Βάσει του Regime III, και ειδικότερα μετά την απόφαση της Επιτροπής του 2013, εγκρίθηκε αύξηση κατά 36,7 % του ανώτατων ορίων φορολογητέας βάσης επί των οποίων μπορεί να εφαρμοστεί η μείωση του φόρου εισοδήματος εταιρειών.

(145) Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω παρατηρήσεων, το υπό εξέταση μέτρο δεν συνιστά υφιστάμενη ενίσχυση η οποία εμπίπτει στην έννοια του άρθρου 1 στοιχείο β) σημείο i) του κανονισμού (ΕΕ) 2015/1589. Επομένως, το άρθρο 22 του εν λόγω κανονισμού, βάσει του οποίου η Πορτογαλία ζητεί από την Επιτροπή να περιοριστεί στη λήψη «κατάλληλων μέτρων» δεν έχει εφαρμογή.

6.1.5. Ενισχύσεις ήσσονος σημασίας

(146) Σε περιπτώσεις στις οποίες μεμονωμένοι δικαιούχοι του καθεστώτος ZFM έλαβαν πλεονέκτημα που δεν υπερβαίνει τα κατώτατα όρια τα οποία θεσπίζονται στον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1998/2006 (170), το εν λόγω πλεονέκτημα δεν θα θεωρηθεί κρατική ενίσχυση και, ως εκ τούτου, δεν θα θεωρηθεί ότι εμπίπτει στην απαγόρευση του άρθρου 87 παράγραφος 1 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ), εφόσον πληρούνται όλες οι λοιπές προϋποθέσεις που προβλέπονται στον εν λόγω κανονισμό. Στο ίδιο πνεύμα, οι δικαιούχοι του καθεστώτος ZFM που έλαβαν πλεονέκτημα το οποίο δεν υπερβαίνει τα κατώτατα όρια που προσδιορίζονται στον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 1407/2013 της Επιτροπής (171) (ο οποίος εφαρμόζεται αναδρομικά στην παρούσα υπόθεση δυνάμει του άρθρου του 7 παράγραφος 1) δεν έλαβαν κρατική ενίσχυση που εμπίπτει στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, εφόσον πληρούνται όλες οι λοιπές προϋποθέσεις που προβλέπονται στην εν λόγω ρύθμιση.

(147) Βάσει των ποσοτικών στοιχείων που υπέβαλε η Πορτογαλία, φαίνεται ότι σε πολλές περιπτώσεις το ποσό της ενίσχυσης που έλαβαν οι δικαιούχοι του καθεστώτος είναι χαμηλότερο του κατώτατου ορίου των ενισχύσεων ήσσονος σημασίας των 200 000 EUR.

Συμπέρασμα σχετικά με την ύπαρξη ενίσχυσης

(148) Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω παρατηρήσεων, η Επιτροπή θεωρεί ότι το μέτρο που εφάρμοσε η Πορτογαλία υπέρ των εταιρειών της ZFM συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.

(149) Παρεμπιπτόντως, επισημαίνεται επιπλέον ότι η Πορτογαλία δεν αμφισβήτησε τη διαπίστωση περί ύπαρξης ενίσχυσης στην οποία κατέληξε η Επιτροπή με την απόφαση του 2007 (172).

6.2. Συμβατότητα της ενίσχυσης

6.2.1. Συμμόρφωση του καθεστώτος ZFM με τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013

(150) Η Πορτογαλία θεωρεί ότι το καθεστώς ZFM, όπως το εφάρμοσαν οι πορτογαλικές αρχές, συνάδει με τις δεσμεύσεις που η Πορτογαλία ανέλαβε κατά τον χρόνο της κοινοποίησης καθώς και με τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013.

Προέλευση των κερδών που επωφελούνται της μείωσης του φόρου εισοδήματος

(151) Το καθεστώς ZFM αξιολογήθηκε βάσει των ΚΓΠΕ 2007 ως περιφερειακή ενίσχυση λειτουργίας και εγκρίθηκε με τις αποφάσεις της Επιτροπής του 2007 και του 2013. Το καθεστώς ZFM επέτρεπε τη χορήγηση ενίσχυσης με τη μορφή μειωμένου φόρου εισοδήματος εταιρειών επί των κερδών που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσ