ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Σημεία

Εισαγωγή 0.1 - 0.10

Κεφάλαιο πρώτο 1.1 - 1.21

Στόχοι και μέσα της κοινοτικής ενέργειας σχετικά με το περιβάλλον 1.1 - 1.21

Εξατομίκευση των δαπανών 1.1 - 1.6

Προγράμματα δράσης για το περιβάλλον 1.7 - 1.9

Συνοντισμός των παρεμβάσεων και ρόλος συντονιστή 1.10 -1.15

Πώς λαμβάνονται υπόψη οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις στο πλαίσιο της δραστηριότητας των διαρθρωτικών ταμείων 1.16 -1.18

Χρηματοδότηση σχεδίων και προγραμμάτων 1.19 -1.21

Κεφάλαιο δεύτερο 2.1 - 2.27

Διαχείριση των ειδικών πιστώσεων που προβλέπονται για το περιβάλλον 2.1 - 2.27

Πιστώσεις περιβάλλοντος και πιστώσεις ερευνών 2.1 - 2.5

Ανάθεση και σύναψη των συμβάσεων 2.6 - 2.9

Δημοσιονομική παρακολούθηση των συμβάσεων 2.10 -2.14

Παροχή επιχορηγήσεων λειτουργίας 2.15 -2.17

Αποτελέσματα των σχεδίων: Εκμετάλλευσή τους και αρχή της προληπτικής δράσης 2.18 -2.22

Δημιουργία τραπεζών δεδομένων 2.23 -2.27

Κεφάλαιο τρίτο 3.1 - 3.28

Τα χρηματοδοτικά μέσα διαρθρωτικού χαρακτήρα και το περιβάλλον 3.1 - 3.28

Η εξέλιξη των διαδικασιών 3.1 - 3.5

Το περιεχόμενο των προγραμμάτων 3.6 - 3.12

Η σχέση μεταξύ των επενδύσεων και της διαφύλαξης του περιβάλλοντος 3.13 -3.20

Οι κίνδυνοι αρνητικής επίπτωσης άλλων επενδυτικών προγραμμάτων στο περιβάλλον 3.21 -3.28

Κεφάλαιο τέταρτο 4.1 - 4.13

Η προστασία της ποιότητας του περιβάλλοντος 4.1 - 4.13

Ο έλεγχος ορισμένων μονάδων τοπικής παρακολούθησης 4.1 - 4.5

Το προληπτικό σκέλος και η αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει" 4.6 - 4.8

Η εφαρμογή των περιβαλλοντικών οδηγιών 4.9 - 4.13

Συμπεράσματα και συστάσεις 5.1 - 5.8

Σελίδες

Απαντήσεις της Επιτροπής 20

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 3/92 για το περιβάλλον συνοδευόμενη με τις απαντήσεις της Επιτροπής (92/C 245/01)

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

0.1. Η προστασία του περιβάλλοντος, η οποία κατέστη προοδευτικά βασική πλευρά της κοινοτικής δραστηριότητας, εμφανίζεται για πρώτη φορά στη θεσμική συζήτηση κατά τη συνδιάσκεψη των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων που πραγματοποιήθηκε στο Παρίσι το 1972.

0.2. Το πρώτο πρόγραμμα δράσης σχετικά με το θέμα αυτό, το οποίο αποφασίστηκε το 1973 και αφορούσε την περίοδο 1974-1976(1)

, διαδέχθηκαν τρία άλλα πολυετή προγράμματα κατά τα έτη 1977(2)

, 1983(3)

και 1987(4)

. Για πρώτη φορά, στον προϋπολογισμό του 1975, πιστώσεις προοριζόμενες για κοινοτικές ενέργειες για την προστασία του περιβάλλοντος αποτέλεσαν το αντικείμενο ειδικών τίτλων της ονοματολογίας του προϋπολογισμού των Κοινοτήτων(5)

. Το 1981, οι υπηρεσίες της Επιτροπής που είναι επιφορτισμένες με το περιβάλλον και την προστασία των καταναλωτών, συγκροτήθηκαν σε γενική διεύθυνση.

0.3. Το 1983, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, κατά τη συνδιάσκεψη της Στουτγάρδης, τόνισε ότι είναι επειγόντως αναγκαίο να επισπευσθεί και να ενισχυθεί η ενέργεια που πραγματοποιείται στο εθνικό, κοινοτικό και διεθνές επίπεδο, προκειμένου να καταπολεμηθεί η ρύπανση του περιβάλλοντος(6)

.

0.4. Η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του Φεβρουαρίου 1986, η οποία άρχισε να ισχύει την 1η Ιουλίου 1987(7)

, εισήγαγε στη συνθήκη ΕΟΚ τα άρθρα 130 Π μέχρι 130 Σ σχετικά με το περιβάλλον. Στα εν λόγω άρθρα αναφέρεται ότι η δράση της Κοινότητας στον εν λόγω τομέα έχει ως αντικείμενο τη διατήρηση, την προστασία και τη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος, τη συμβολή στην προστασία της υγείας των προσώπων και την εξασφάλιση συνετής και ορθολογικής χρησιμοποίησης των φυσικών πόρων. Επίσης, στα εν λόγω άρθρα διευκρινίζεται ότι η κοινοτική δράση βασίζεται στις αρχές

- της προληπτικής δράσης,

- της επανόρθωσης, κατά προτεραιότητα στην πηγή, των προσβολών του περιβάλλοντος, και στην αρχή

- "ο ρυπαίνων πληρώνει".

0.5. Στα ίδια άρθρα τονίζεται ότι οι απαιτήσεις σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος αποτελούν συνιστώσα των λοιπών πολιτικών της Κοινότητας. Διευκρινίζεται συγκεκριμένα, ότι σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, η Κοινότητα αναλαμβάνει ενέργειες στον τομέα του περιβάλλοντος εφόσον οι στόχοι στους οποίους αποσκοπεί μπορούν να πραγματοποιηθούν καλύτερα στο κοινοτικό επίπεδο παρά στο επίπεδο των επιμέρους κρατών μελών. Εξάλλου, τα μέτρα προστασίας που λαμβάνονται από κοινού δεν αποτελούν εμπόδιο για τη διατήρηση και τη θέσπιση, από κάθε κράτος μέλος, μέτρων ενισχυμένης προστασίας που δεν αντίκεινται στη συνθήκη.

0.6. Άλλες διατάξεις της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης (άρθρο 18 που προσθέτει το νέο άρθρο 100Α) προβλέπουν ότι, η Επιτροπή, στις προτάσεις της σχετικά με την υγεία, την ασφάλεια, την προστασία του περιβάλλοντος και την προστασία των καταναλωτών, λαμβάνει ως βάση υψηλό επίπεδο προστασίας.

0.7. Εξάλλου, η μεταρρύθμιση των ταμείων διαρθρωτικού χαρακτήρα, η οποία υλοποιήθηκε επίσης κατ' εφαρμογή της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης (άρθρο 23, με το οποίο προστίθεται το νέο άρθρο 130Δ) οδήγησε στο να διατηρηθεί, στα πλαίσια της διαχείρισης των εν λόγω ταμείων, μεγαλύτερος χώρος για τις ανησυχίες σχετικά με το περιβάλλον.

0.8. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Δουβλίνου, τον Ιούνιο του 1990, ενέκρινε δήλωση γενικού χαρακτήρα όσον αφορά τις επιτακτικές ανάγκες σχετικά με το περιβάλλον. Θεωρώντας ότι το φυσικό περιβάλλον, το οποίο αποτελεί το σύστημα διατήρησης της ζωής στον πλανήτη, πλήττεται σοβαρά, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ανέλαβε, συγκεκριμένα, την υποχρέωση να εντατικοποιήσει τις προσπάθειες προκειμένου να το προστατεύσει και να το αξιοποιήσει. Επίσης, εξέφρασε την επιθυμία, η δράση την οποία ανέλαβε η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της να αναπτυχθεί σε συντονισμένη βάση και σύμφωνα με τις αρχές της διαρκούς ανάπτυξης και της προσφυγής στα προληπτικά μέτρα(8)

.

0.9. Η συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης που υπογράφηκε στο Mάαστριχτ στις 7 Φεβρουαρίου 1992, ενισχύει το νέο κοινοτικό στόχο προστασίας του περιβάλλοντος και προβλέπει, συγκεκριμένα, ένα ταμείο συνοχής, για τέσσερα κράτη μέλη, στον τομέα των μεταφορών και του περιβάλλοντος. Άλλες πρωτοβουλίες που έχουν αναληφθεί επί του παρόντος, αφορούν τη δημιουργία ευρωπαϊκού οργανισμού(9)

, καθώς και τη θέση σε εφαρμογή ενός χρηματοδοτικού μέσου (LIFE), η οποία αποφασίστηκε από το Συμβούλιο στις 12 και 13 Δεκεμβρίου 1991(10)

.

0.10. Η παρούσα ειδική έκθεση καταρτίστηκε σε συνέχεια του ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 3ης Απριλίου 1990, σχετικά με τις παρατηρήσεις που αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα της απόφασης για τη χορήγηση απαλλαγής σχετικά με την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1988(11)

. Η έκθεση αυτή απορρέει από ελέγχους που πραγματοποίησε το Συνέδριο τόσο στην Επιτροπή όσο και σε έξι κράτη μέλη (Γερμανία, Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία, Κάτω Χώρες και Ηνωμένο Βασίλειο). Οι αναλύσεις που περιλαμβάνει χωρίζονται σε τέσσερα κεφάλαια, τα οποία πραγματεύονται διαδοχικά τους στόχους και τα μέσα της κοινοτικής προσπάθειας για το περιβάλλον, τη διαχείριση των ειδικών πιστώσεων που προβλέπονται για το θέμα αυτό, τη σχέση μεταξύ των μέσων διαρθρωτικού χαρακτήρα και του περιβάλλοντος, καθώς και τη θέση σε εφαρμογή των οδηγιών σχετικά με το περιβάλλον. Αντίθετα, στην έκθεση δεν θίγονται οι πλευρές που αφορούν την κοινή γεωργική πολιτική, ούτε εκείνες που αφορούν τις εξωτερικές σχέσεις της Κοινότητας.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Στόχοι και μέσα της κοινοτικής ενέργειας σχετικά με το περιβάλλον

Εξατομίκευση των δαπανών

1.1. Οι κοινοτικές δαπάνες για το περιβάλλον είναι διασκορπισμένες και βαρύνουν διάφορες πιστώσεις του προϋπολογισμού και άλλα μέσα. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Δουβλίνου, του Ιουνίου του 1990, είχε καλέσει την Επιτροπή "να καταγράψει τα συνολικά προϋπολογιστικά μέτρα που παρέχονται στην κοινοτική πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος, τα οποία, επί του παρόντος, χορηγούνται μέσω ολόκληρης σειράς χωριστών χρηματοδοτικών μέσων και να υποβάλει τα πορίσματά της στο Συμβούλιο το συντομότερο δυνατό".

1.2. Η Επιτροπή υπέβαλε, τον Ιανουάριο του 1991, σχετικά λεπτομερή ανάλυση, ως παράρτημα στην πρότασή της για κανονισμό του Συμβουλίου που αφορά τη δημιουργία ενός χρηματοδοτικού μέσου για το περιβάλλον. Η ανάλυση αυτή οδήγησε την Επιτροπή στο να εκτιμήσει ότι, από το 1989 και μετά, οι δαπάνες που αφορούν το περιβάλλον θα έπρεπε να ανέρχονται, συνολικά, σε ετήσιο μέσο όρο 650 εκατ. ECU περίπου, έναντι 135 εκατ. ECU περίπου κατά τη διάρκεια των προηγούμενων οικονομικών ετών.

1.3. Εντούτοις, πρόκειται για εκτίμηση, τα αποτελέσματα της οποίας πρέπει να λαμβάνονται υπόψη με επιφύλαξη, διότι τα κριτήρια με τα οποία εκπονήθηκε, συγκεκριμένα όσον αφορά τα διαρθρωτικά ταμεία και την έρευνα, είχαν καθοριστεί πλημμελώς και δεν ήταν επαρκώς εξελέγξιμα. Οι εκτιμήσεις που πραγματοποιήθηκαν δεν αποτελούν πάντα απόρροια ακριβών υπολογισμών και, κατά συνέπεια, δεν υπάρχει συστηματική τεκμηρίωση αναφοράς. Εξάλλου, πολλές ενέργειες, για παράδειγμα, στα πλαίσια των επιχειρησιακών προγραμμάτων των διαρθρωτικών ταμείων, κατατάσσονται κάτω από ανομοιογενείς τίτλους που ενδιαφέρουν συγχρόνως πολλούς τομείς, όπως ο τουρισμός και το περιβάλλον. Υπό τις περιστάσεις αυτές, είναι δυσχερές να καθοριστεί εκ των προτέρων ποιο θα είναι, κατά τη φάση της υλοποίησης, το μερίδιο του ενός ή του άλλου από αυτούς τους τομείς και μέχρι ποιο βαθμό τα αποτελέσματα θα μπορούν να προστεθούν ή, αντίθετα, υπάρχει κίνδυνος να αντίκεινται.

1.4. Παρά τις επιφυλάξεις αυτές, το Ελεγκτικό Συνέδριο προσπάθησε να προσαρμόσει στα νέα δεδομένα την ανάλυση της Επιτροπής, προκειμένου να ληφθούν υπόψη, ιδίως, τα προϋπολογιστικά στοιχεία του 1991, νέα προγράμματα ή ακριβέστερα πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τις περιόδους που πρέπει να ληφθούν υπόψη για τις διάφορες εκτιμήσεις. Τα αποτελέσματα της προσαρμογής αυτής παρουσιάζονται στον πίνακα 1, ενώ ο πίνακας 2 παρέχει ανάλυση, κατά κράτος μέλος και κατά ταμείο, των συνεισφορών που περιλαμβάνουν τα κοινοτικά πλαίσια στήριξης των διαρθρωτικών ταμείων και οι οποίες αφορούν το περιβάλλον.

Πίνακας 1 - Υπολογισμός των κοινοτικών δαπανών που προβλέπονται στον τομέα του περιβάλλοντος για το 1991

(σε εκατ. ECU)

Περίοδος Διάρκεια (έτη) Συνολικό ποσό Ετήσιος μέσος όρος

Τίτλος "Περιβάλλον" του προϋπολογισμού και δαπάνες στήριξης και υποστήριξης 1991 1 109,0 109,0

Έρευνες στον τομέα του περιβάλλοντος:

- Ειδικό ερευνητικό πρόγραμμα 6.91-12.94 3.5 261,4 74,7

-Πολυετές πρόγραμμα του ΚΚΕρ 1992-1994 3 148,5 49,5

Διαρθρωτικά ταμεία:

-Κοινοτικά πλαίσια στήριξης: 2 539,1 573,4

- Στόχος 1 1989-1993 5 1 780,6 356,1

-Στόχος 2 1989-1991 3 492,1 164,0

-Στόχος 5β 1989-1993 5 266,4 53,3

-ENVIREG 1991-1993 3 500,0 166,7

-Στόχος 5α 1989-1993 5 39,0 7,8

Δάση (άρθρα Β2-515 και Β8-255 του προϋπολογισμού) 1991 1 20,0 20,0

Επιχειρησιακός προϋπολογισμός ΕΚΑΧ 1991 1 30,0 30,0

3 647,0 1 031,1

Πίνακας 2 - Υπολογισμός των πιστώσεων για το περιβάλλον στα κοινοτικά πλαίσια στήριξης των Διαρθρωτικών Ταμείων (1989/1993) (*)

(εκατ. ECU)

Κράτη μέλη ΕΤΠΑ ΕΚΤ ΕΓΤΠΕ ΑΛΛΑ ΣΥΝΟΛΟ

ΚΠΣ Περιβάλλον % ΚΠΣ Περιβάλλον % ΚΠΣ Περιβάλλον % ΚΠΣ Περιβάλλον % ΚΠΣ Περιβάλλον %

Βέλγιο 137,29 11,72 9 % 43,67 0,19 0 % 11,54 0,00 0 % 0,00 0,00 192,50 11,91 6 %

Δανία 25,90 5,30 20 % 13,70 0,00 0 % 4,50 0,00 0 % 0,00 0,00 44,10 5,30 12 %

Γερμανία 443,82 91,35 21 % 179,70 40,04 22 % 181,77 60,89 34 % 0,00 0,00 805,29 192,28 24 %

Ελλάδα 3 662,00 202,00 6 % 1 728,00 0,00 0 % 1 277,00 0,00 0 % 526,24 0,00 7 193,24 202,00 3 %

Ισπανία 6 780,10 663,76 10 % 2 546,00 5,45 0 % 1 416,90 170,35 12 % 0,00 0,00 10 743,00 839,56 8 %

Γαλλία 1 181,86 193,79 16 % 612,62 2,45 0 % 609,02 52,34 9 % 7,90 0,00 0 % 2 411,40 248,58 10 %

Ιρλανδία 1 646,00 114,50 7 % 1 372,00 0,00 0 % 654,00 113,50 17 % 0,00 0,00 3 672,00 228,00 6 %

Ιταλία 5 236,40 537,33 10 % 1 814,70 39,59 2 % 985,90 102,23 10 % 140,00 8,00 6 % 8 177,00 687,15 8 %

Λουξεμβούργο 7,90 0,00 0 % 0,18 0,00 0 % 1,42 0,00 0 % 0,00 0,00 9,50 0,00 0 %

Κάτω Χώρες 71,66 0,00 0 % 33,94 0,00 0 % 12,50 0,00 0 % 0,00 0,00 118,10 0,00 0 %

Πορτογαλία 3 757,00 0,00 0 % 2 028,00 0,00 0 % 1 173,00 0,00 0 % 410,00 0,00 0 % 7 368,00 0,00 0 %

Ηνωμένο Βασίλειο 1 655,40 114,76 7 % 621,70 9,53 2 % 154,90 0,00 0 % 0,00 0,00 2 432,00 124,29 5 %

ΣΥΝΟΛΟ 24 605,33 1 934,51 8 % 10 994,21 97,25 1 % 6 482,45 499,31 8 % 1 084,14 8,00 1 % 43 166,13 2 539,07 6 %

|| || || || || || || || || ||

(*) Για τα κοινοτικά πλαίσια στήριξης που εγκρίθηκαν πριν από τον Δεκέμβριο του 1991.

1.5. Επομένως, κατά το 1991, διατέθηκαν συνολικά από την Κοινότητα 1 000 εκατ. ECU τουλάχιστον σε δραστηριότητες συνδεόμενες με το περιβάλλον. Ο κατ' εκτίμηση υπολογισμός παραμένει ελλιπής, διότι δεν περιλαμβάνει τις δαπάνες που μπορούν να εμφανίζονται σε κοινοτικά προγράμματα ή πρωτοβουλίες πλην του ENVIREG. Επίσης, κατ' αυτή δεν λαμβάνονται υπόψη οι δαπάνες οι σχετικές με την απόσυρση των γαιών από τη γεωργική παραγωγή (200 εκατ. ECU, άρθρα Β1-400 και Β2-500 του προϋπολογισμού) ούτε οι πράξεις εκτός Κοινότητας, ούτε και τα δάνεια της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων, τα οποία υπερβαίνουν τα 2 000 εκατ. ECU το χρόνο.

1.6. Τόσο στο κοινοτικό όσο και στο εθνικό επίπεδο, μια ορθή εξατομίκευση και εξειδίκευση των δαπανών αποτελεί απαραίτητο στοιχείο για τον καθορισμό, σε αντικειμενική και εξελέγξιμη βάση, των κατηγοριών ενεργειών, τρόπων παρεμβάσεων και υπηρεσιών που ενεργούν στον τομέα τουπεριβάλλοντος. Πάντως, ο οικονομικός όγκος της κοινοτικής προσπάθειας για το περιβάλλον στους διάφορους τομείς, δεν μπορεί να υπολογιστεί παρά μόνο κατά προσέγγιση. Σχετικά με το θέμα αυτό είναι αναγκαίο να επέλθει βελτίωση, προκειμένου να παρέχονται ακριβέστερα και πιο πλήρη πληροφοριακά στοιχεία, για παράδειγμα ενσωματώνοντας στο λογιστικό προγραμματισμό αναλυτικούς δείκτες που θα καθιστούν δυνατή την επεξεργασία δημοσιονομικών στοιχείων.

Προγράμματα δράσης για το περιβάλλον

1.7. Στα πολυετή προγράμματα δράσης της Κοινότητας για το περιβάλλον, προσδιορίζονται οι βασικές αρχές και οι στόχοι της περιβαλλοντικής πολιτικής. Στα εν λόγω προγράμματα απαριθμούνται οι γενικοί προσανατολισμοί, η μέθοδος προσέγγισης της πρόληψης και του ελέγχου της ρύπανσης, καθώς και οι ενέργειες σε διάφορους συγκεκριμένους τομείς. Η έννοια που εξαγγέλθηκε είναι η έννοια προληπτικής πολιτικής, η οποία αποσκοπεί μάλλον στην αποφυγή της εμφάνισης των προβλημάτων παρά στην καταπολέμηση, μεταγενέστερα, των επιπτώσεών τους. Η προστασία του περιβάλλοντος πρέπει να θεωρείται ως βασικός παράγων κατά το χρόνο που λαμβάνονται οι οικονομικές αποφάσεις, ο δε καθορισμός αυστηρών κανόνων στους διάφορους τομείς είναι απαραίτητος για την πρόληψη της ρύπανσης και τη βελτίωση της διαχείρισης των πόρων.

1.8. Εντούτοις, τα προγράμματα κάθε άλλο παρά μεταφράζουν στην πράξη αυτή την έννοια από επιχειρησιακή πλευρά: τα αποτελέσματα που πρέπει να επιτυγχάνονται, ακόμη και όταν είναι μερικά, δεν υπολογίζονται ποσοτικά, τα δε μέσα που πρέπει να τεθούν σε εφαρμογή απλώς και μόνο αναφέρονται. Μολονότι οι αρχές και οι εκφραζόμενες ανησυχίες είναι σαφείς, οι ενέργειες που πρέπει να καθιστούν δυνατή την ανταπόκριση σ' αυτές και τη βελτίωση των πραγματικών καταστάσεων είναι περισσότερο αβέβαιες και δεν υπάρχει πραγματικά εξέλιξη σχετικά με το θέμα αυτό από το ένα πολυετές πρόγραμμα στο άλλο. Εξάλλου, στα προγράμματα τονίζεται ότι οι πρόοδοι σχετικά με το περιβάλλον πρέπει να υλοποιούνται κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μη διακυβεύεται η εύρυθμη λειτουργία της κοινής αγοράς, αυτό δε αποτελεί πρόβλημα το οποίο, από διάφορες πλευρές, είναι συχνά δύσκολο να επιλυθεί.

1.9. Εν πάση περιπτώσει, θα έπρεπε να δίδεται αυξημένη προσοχή στην πραγματική επίπτωση των προγραμμάτων και ενεργειών, ώστε ο καθορισμός μέτρων να συνοδεύεται πράγματι με την εφαρμογή τους στην πραγματικότητα.

Συντονισμός των παρεμβάσεων και ρόλος συντονιστή

1.10. Οι ειδικές αρμοδιότητες σχετικά με το περιβάλλον καταμερίζονται μεταξύ πολλών υπηρεσιών. Η ΓΔ ΧΙ "Περιβάλλον, πυρηνική ασφάλεια και προστασία των πολιτών" έχει γενική αρμοδιότητα σχετικά με το θέμα και διαχειρίζεται τις πιστώσεις του τίτλου "Περιβάλλον" του προϋπολογισμού. Οι πλευρές που αφορούν την έρευνα εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της ΓΔ ΧΙΙ. Το Ινστιτούτο Περιβάλλοντος καθώς και το Ινστιτούτο για την εφαρμογή της τηλεανίχνευσης, τα οποία βρίσκονται στην Ίσπρα, αποτελούν τμήμα του Κοινού Κέντρου Ερευνών. Στο πλαίσιο της ΓΔ VI "Γεωργία" και της ΓΔ VII "Μεταφορές" υπάρχουν ειδικευμένες υπηρεσίες για τα θέματα περιβάλλοντος ή οικολογίας. Η θέση σε εφαρμογή πολλών οδηγιών, ιδίως όσον αφορά την καταπολέμηση του θορύβου, ανήκει στην αρμοδιότητα της ΓΔ ΙΙΙ "Εσωτερική αγορά και βιομηχανικές υποθέσεις". Οι δραστηριότητες σχετικά με το περιβάλλον ασκούνται από το Ευρωπαϊκό Ίδρυμα για τη βελτίωση των όρων διαβίωσης και εργασίας, το οποίο βρίσκεται στο Δουβλίνο και από τη ΓΔ V "Απασχόληση, βιομηχανικές σχέσεις και κοινωνικές υποθέσεις". Άλλες πλευρές εμπίπτουν, συγκεκριμένα, στην αρμοδιότητα των ΓΔ XIV "Αλιεία", ΧVI "Περιφερειακή πολιτική", ΧVII "Ενέργεια", ΧVIII "Πίστη και Επενδύσεις", καθώς και στην αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων.

1.11. Ένας τέτοιος καταμερισμός απαιτεί σημαντική προσπάθεια συντονισμού, η οποία κάθε άλλο παρά έχει πραγματοποιηθεί. Για πολλές πράξεις που πρόκειται να χρηματοδοτούνται από τις ειδικές πιστώσεις "Περιβάλλον", από τις πιστώσεις ερευνών ή την ΕΚΑΧ, δεν οργανώνεται παρά μόνο περιστασιακά διυπηρεσιακή διαβούλευση. Για τις χρηματοδοτήσεις των διαρθρωτικών Ταμείων, υφίσταται ενημέρωση μεταξύ των ενδιαφερομένων ΓΔ, τόσο για την προετοιμασία των κοινοτικών πλαισίων στήριξης όσο και των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Όμως, η εν λόγω ενημέρωση αφορά έγγραφα που είναι πολύ ασαφή για να καθιστούν δυνατό να πραγματοποιείται εποικοδομητική διαβούλευση και να λαμβάνονται εγκύρως υπόψη πλευρές που έχουν σχέση με το περιβάλλον, κυρίως μέσα στις σύντομες προθεσμίες που προβλέπονται για τη σχετική υλοποίηση. Με τις ευνοϊκότερες εικασίες, καταλήγει σε τροποποιήσεις κειμένου, το πρακτικό πεδίο εφαρμογής του οποίου δεν είναι πάντα προφανές.

1.12. Η έλλειψη συντονισμού αντανακλάται στο επίπεδο των υλοποιήσεων. Στον τομέα της υδατοκαλλιέργειας και της ιχθυοκαλλιέργειας, χρηματοδοτήθηκαν διάφορα σχέδια εντατικής και εκτατικής εκμετάλλευσης, ιδίως σε λιμνοθάλασσες ή άλλες υδάτινες εκτάσεις των μεσογειακών ακτών, τα οποία βάρυναν πιστώσεις που προβλέπονταν για τον αλιευτικό τομέα, συμπληρωματικές πιστώσεις ΜΟΠ ή του ΕΤΠΑ. Συγχρόνως, η ΓΔ ΧΙ αναπτύσσει μια δράση προστασίας των υγρότοπων, φθάνοντας ακόμη μέχρι το σημείο να βοηθά οικονομικώς τους οργανισμούς προστασίας του περιβάλλοντος να αγοράζουν λιμνοθάλασσες, προκειμένου να αποφεύγεται η εντατική εκμετάλλευσή τους. Με τους ελέγχους στην Ελλάδα αποκαλύφθηκε η περίπτωση ενός θαλάσσιου υδατοφράχτη, ο οποίος κατασκευάστηκε με τη βοήθεια προγράμματος ΜΟΠ και περιλάμβανε δρόμο και εναέριο δίκτυο διανομής ηλεκτρικού ρεύματος. Ο υδατοφράχτης ήταν αναγκαίο να υποστεί εργασίες τροποποίησης, οι οποίες βάρυναν σύμβαση χρηματοδοτούμενη από την ΓΔ ΧΙ, προκειμένου να καταστεί δυνατή η επαρκής κυκλοφορία του νερού, η οποία ετίθετο σε κίνδυνο από τα αρχικά έργα υποδομής, ένα δε τμήμα του προβλεφθέντοςηλεκτρικού δικτύου καταργήθηκε, διότι ήταν πολύ επικίνδυνο για τα πουλιά.

1.13. Το Συμβούλιο, προκειμένου να καταπολεμηθούν οι όξινες βροχές, ο μαρασμός και οι πυρκαγιές των δασών, εξέδωσε, στις 17 Νοεμβρίου 1986, δύο κανονισμούς που τροποποιήθηκαν μεταγενέστερα το 1989(12)

. Η διαχείριση αυτών των δασικών μέτρων, για τα οποία ανοίχθηκαν στον προϋπολογισμό του 1991 (άρθρα Β2-515 και Β8-255) πιστώσεις ανάληψης υποχρέωσης ύψους 20 εκατ. ECU, ασκείται από ειδικευμένη μονάδα που συστήθηκε στο πλαίσιο της ΓΔ VI "Γεωργία" και αφορά, κυρίως, την εξέλιξη των γνώσεων και τη διάδοση πληροφοριών στους τομείς που καλύπτονται από τους κανονισμούς. Ο συντονισμός με τη ΓΔ ΧΙ περιορίζεται, στην πράξη, στη γνωστοποίηση ορισμένων στοιχείων που έχουν συλλεγεί, χωρίς να υπάρχει κοινή προσέγγιση για την εξασφάλιση της συμπληρωματικότητας των ενεργειών, κυρίως όσον αφορά την προστασία των δασών. Η διαβούλευση με τη ΓΔ ΧΙΙ, ακόμη και για εργασίες που αφορούν ανάλογους τομείς, όπως η μελέτη της ρύπανσης της ατμόσφαιρας και του εδάφους και της επίδρασής της στο μαρασμό των δασών αποσκοπεί κυρίως στην αποφυγή των διπλών χρηματοδοτήσεων. Επίσης, από την εξέταση της τεκμηρίωσης δεν φάνηκε να υπάρχει συντονισμός με τις ενέργειες προστασίας και βελτίωσης των δασών που χρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία, τη διαχείριση των οποίων ασκούν άλλες υπηρεσίες της ίδιας της ΓΔ VI. Μια τέτοια κατάσταση απαμβλύνει την ορθή σύλληψη και την ορθή χρησιμοποίηση των χρηματοδοτούμενων εργασιών.

1.14. Επίσης, ο πολύ μεμονωμένος χαρακτήρας των διαφόρων προσεγγίσεων, οδηγεί σε έλλειψη εκθέσεων συνολικού χαρακτήρα, που να πραγματεύονται δραστηριότητες σε σχέση με το περιβάλλον, χρηματοδοτούμενες από τα διάφορα κοινοτικά μέσα. Μολονότι, γενικώς, εκπονούνται πολυάριθμα και εμπεριστατωμένα έγγραφα σχετικά με συγκεκριμένες πλευρές, αντίθετα, λείπει κάθε είδους τεκμηρίωση, πραγματευόμενη τη δράση που αναπτύσσουν οι διάφορεςυπηρεσίες και γενικές διευθύνσεις της Επιτροπής, που να αποσκοπεί στην παροχή συνολικής μεθόδου προσέγγισης σχετικά με το θέμα αυτό. Η άσκηση πραγματικού έργου συντονισμού εξυπακούει την ύπαρξη συντονιστή, του οποίου ο ρόλος να είναι σαφώς καθορισμένος. Προκειμένου να εξασφαλίζεται καλύτερη συμπληρωματικότητα και αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων, θα έπρεπε να καθορίζεται το καθήκον της ΓΔ ΧΙ σχετικά με το θέμα αυτό

1.15. Επίσης, είναι αναγκαίο να υπάρχει καλύτερος συντονισμός στα κράτη μέλη. Οι πλευρές που έχουν σχέση με το περιβάλλον εμπίπτουν στην αρμοδιότητα διαφόρων υπηρεσιών: περιβάλλοντος, αλλά και δημοσίων έργων, βιομηχανίας, γεωργίας, δημόσιας υγείας, προστασίας των πολιτών, ναυτιλίας, επιστημονικής έρευνας κ.λπ. Σε διάφορες περιπτώσεις που εξετάστηκαν από το Συνέδριο, ο συντονισμός μεταξύ των ενδιαφερόμενων υπηρεσιών αποδείχθηκε στην πράξη ανύπαρκτος. Οι υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με την προστασία του περιβάλλοντος και της υγείας δεν ήταν ενημερωμένες για τα προγράμματα και τις ενέργειες που μπορούσαν να συνεπαχθούν οχλήσεις, οι δε διάφορες υπηρεσίες επιδιώκουν την επίτευξη των τομεακών στόχων τους, χωρίς να λαμβάνουν υπόψη τις συνολικές επιτακτικές ανάγκες προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. Εξάλλου, στην κατανομή των αρμοδιοτήτων σημειώνονται διαρκώς νέες εξελίξεις και το Συνέδριο αντιμετώπισε, ανάλογα με τις αρχές που ερωτήθηκαν, αποκλίνουσες απαντήσεις στην ίδια ερώτηση, συγκεκριμένα, όσον αφορά την κατανομή αρμοδιοτήτων ή διαδικαστικά προβλήματα.

Πώς λαμβάνονται υπόψη οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις στο πλαίσιο της δραστηριότητας των διαρθρωτικών ταμείων

1.16. Μετά τη μεταρρύθμιση των ταμείων, οι κοινοτικές υπηρεσίες δεν γνωρίζουν επαρκώς τον ακριβή καθορισμό των επιμέρους πράξεων που χρηματοδοτούνται από τα μέσα διαρθρωτικού χαρακτήρα και ο εν λόγω καθορισμός πραγματοποιείται, κυρίως, στο εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, συχνά δε κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης των προγραμμάτων. Στα εν λόγω προγράμματα αναφέρονται τα είδη των μέτρων που προβλέπονται, δεν διευκρινίζονται όμως οι τεχνολογίες που θα χρησιμοποιηθούν, μάλιστα δε, σε πολλές περιπτώσεις, δεν προσδιορίζεται ο εντοπισμός, ακόμη δε και ο αριθμός των επενδύσεων. Εξάλλου, η δραστηριότητα των επιτροπών παρακολούθησης δεν φαίνεται να είναι τέτοιας φύσης ώστε να εξασφαλίζεται επαρκής ενημέρωση σχετικά με το θέμα αυτό και ορισμένοι έλεγχοι, που αφορούσαν 13 επιχειρησιακά προγράμματα, απέδειξαν ότι η ΓΔ ΧΙ ούτε είχε λάβει μέρος στις εργασίες των επιτροπών αυτών, ούτε είχε λάβει αντίγραφο των πρακτικών των 20 συνεδριάσεών τους. Η χρηματοδότηση κατά προγράμματα καθιστά δυσχερή, στο κοινοτικό επίπεδο, την εξέταση των σχεδίων και, κατά συνέπεια, το να λαμβάνονται υπόψη οι περιβαλλοντικές τους επιπτώσεις.

1.17. Όμως, τόσο η 12η αιτιολογική σκέψη, όσο και το άρθρο 7 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2052/88 του Συμβουλίου της 24ης Ιουνίου 1988(13)

, με τον οποίο καθορίζεται το γενικό πλαίσιο της μεταρρύθμισης, διευκρινίζουν ότι οι χρηματοδοτούμενες ενέργειες πρέπει να είναι σύμφωνες με τις κοινοτικές πολιτικές, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος. Για να μεταφραστεί στην πράξη μια τέτοια υποχρέωση ως εγχείρημα, δεν έχουν ληφθεί αρκετά αποτελεσματικά μέτρα. Συγκεκριμένα, ο κανονισμός εφαρμογής (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88(14)

του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1988, δεν περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις που να αποσκοπούν στην εξασφάλιση τέτοιας συμμόρφωσης, ούτε στο κοινοτικό ούτε στο εθνικό επίπεδο.

1.18. Τα επιχειρησιακά προγράμματα θα έπρεπε, τουλάχιστον, να περιλαμβάνουν τη συστηματική ένδειξη συγκεκριμένων επιτακτικών αναγκών που πρέπει να τηρούνται, τεχνικών που πρέπει να ακολουθούνται ή να αποφεύγονται κατά την υλοποίηση των χρηματοδοτούμενων ενεργειών, προκειμένου να παρακωλύεται η χρησιμοποίηση των χρηματοδοτήσεων των μέσων διαρθρωτικού χαρακτήρα, για επενδύσεις που δεν είναι σύμφωνες με τους κοινοτικούς προβληματισμούς σχετικά με το περιβάλλον.

Χρηματοδότηση σχεδίων και προγραμμάτων

1.19. Η διαχείριση των πιστώσεων του τίτλου "Περιβάλλον" και των πιστώσεων ερευνών, λαμβάνει τη μορφή χρηματοδοτήσεων σχεδίων ή μελετών, ακόμη κι αν οι πράξεις εντάσσονται σε συνολικούς προγραμματισμούς. Επομένως, για κάθε σχέδιο προβλέπεται άμεση παρακολούθηση στο κοινοτικό επίπεδο. Αντίθετα, η συνδρομή των διαρθρωτικών ταμείων αφορά κυρίως προγράμματα, η χρηματοδότηση των οποίων εξασφαλίζεται με ετήσιες δόσεις, σε συνάρτηση με την πρόοδο των έργων- στην περίπτωση αυτή, η παρακολούθηση της εκτέλεσης εμπίπτει, κυρίως, στην αρμοδιότητα της επιτροπής παρακολούθησης, η οποία ενεργεί στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης.

1.20. Κάθε μία από τις δύο μεθόδους, άμεσης και έμμεσης παρακολούθησης, παρέχει πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα. Η άμεση παρακολούθηση καθιστά δυνατό το να γίνεται αντιληπτό κάθε ενισχυόμενο σχέδιο, ως προς το περιεχόμενό του, την εφαρμογή και τα αποτελέσματά του- αντίθετα, απαιτεί να μπορούν να διατεθούν για τη διαχείριση σημαντικοί πόροι σε προσωπικό και διοικητικά μέσα, κυρίως όταν τα σχέδια είναι πολυάριθμα. Η έμμεση παρακολούθηση αποσκοπεί, περισσότερο, σε συνολική προσέγγιση των παρεμβάσεων και ενδιαφέρεται, κυρίως, για τα συνολικά αποτελέσματα και την επίπτωση στην κατάσταση, την οποία η κοινοτική ενέργεια επιθυμεί να διορθώσει ή να τροποποιήσει.

1.21. Εντούτοις, εξακολουθεί να υπάρχει ο κίνδυνος να μην επιτυγχάνονται τα πλεονεκτήματα ούτε της μιας ούτε της άλλης μεθόδου, ελλείψει προσοχής ή επαρκών μέσων για την εξασφάλιση της ενδεδειγμένης παρακολούθησης των σχεδίων και ελλείψει επαρκούς διοικητικής διαδικασίας αξιολόγησης των αποτελεσμάτων. Αυτό συμβαίνει, ως επί το πλείστον, στην περίπτωση των δαπανών για το περιβάλλον, σχετικά με τις οποίες η παρακολούθηση των σχεδίων είναι πλημμελής, η δε αξιολόγηση των προγραμμάτων δεν περιλαμβάνει παρά λίγα στοιχεία που αφορούν την επίπτωση στο περιβάλλον. Επομένως, η κοινοτική συνδρομή έχει κυρίως ως έργο την ανακατανομή και τη στήριξη των πρωτοβουλιών, γεγονός που αποτελεί αναμφισβήτητα σημαντικό καθήκον, το οποίο όμως δεν παρέχει επαρκή χώρο για τις ανησυχίες σχετικά με την αποτελεσματικότητα κατά τη χρησιμοποίηση των πιστώσεων.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ

Διαχείριση των ειδικών πιστώσεων που προβλέπονται για το περιβάλλον

Πιστώσεις περιβάλλοντος και πιστώσεις ερευνών

2.1. Τη διαχείριση των πιστώσεων που είναι εγγεγραμμένες στον τίτλο "Περιβάλλον" του προϋπολογισμού, ασκεί η ΓΔ ΧΙ "Περιβάλλον, πυρηνική ασφάλεια και προστασία των πολιτών" για τη χρηματοδότηση επιμέρους σχεδίων. Για τη χορηγούμενη βοήθεια συνάπτονται συμβάσεις με τους δικαιούχους, στις οποίες διευκρινίζονται τα αντίστοιχα καθήκοντα, η διάρκειά τους, οι εκθέσεις και τα λοιπά έγγραφα που πρέπει να προσκομίζονται, ιδίως στο δημοσιονομικό τομέα. Αντίθετα από τα επιχειρησιακά προγράμματα που χρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία, η διαχείριση των οποίων ανατίθεται, ως επί το πλείστον, τόσο στο εθνικό όσο και στο περιφερειακό επίπεδο στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης, αυτά τα επιμέρους σχέδια καθορίζονται, επομένως, και αξιολογούνται απευθείας από την Επιτροπή, σε συνεργασία με τους δικαιούχους. Ο πίνακας 3 παρέχει λεπτομερέστερες ενδείξεις όσον αφορά την εξέλιξη αυτών των πιστώσεων κατά τη διάρκεια των τελευταίων οικονομικών ετών.

2.2. Το ίδιο είδος διαχείρισης με σύμβαση εφαρμόζεται στα σχέδια που χρηματοδοτούνται από τις πιστώσεις ερευνών της ΓΔ ΧΙΙ "Επιστήμη, έρευνα και ανάπτυξη", σχέδια, ένα μέρος των οποίων έχει σαφώς ως στόχο τα περιβαλλοντικά προβλήματα. Τόσο για τη ΓΔ ΧΙ, όσο και για τη ΓΔ ΧΙΙ, σε ορισμένα πολυετή συνολικά προγράμματα, το "πρόγραμμα δράσης των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων σχετικά με το περιβάλλον" και τα "ειδικά προγράμματα ερευνών" αντίστοιχα, τα οποία εγκρίθηκαν κατ' εκτέλεση των κατευθυντήριων γραμμών του προγράμματος-πλαισίου, παρουσιάζονται οι ενέργειες που θα τεθούν σε εφαρμογή και οι άξονες των παρεμβάσεων. Όσον αφορά ορισμένες από τις ενέργειες, αυτές υλοποιούνται με τη μορφή προγραμμάτων, τα οποία αποτελούν διαδικασία πλαισίωσης σχεδίων.

2.3. Στο ίδρυμα του Κοινού Κέντρου Ερευνών στην Ίσπρα, ένα ινστιτούτο περιβάλλοντος είναι περισσότερο ειδικευμένο στα προβλήματα ερευνών σχετικά με το φυσικό περιβάλλον. Το προσωπικό του είναι συγκρίσιμο με το προσωπικό της ΓΔ ΧΙ και ο ετήσιος προϋπολογισμός του ανέρχεται σε 30 εκατ. ECU περίπου. Ένα άλλο ινστιτούτο του ιδρύματος είναι επιφορτισμένο με καθήκοντα σχετικά με τις εφαρμογές της τηλεανίχνευσης, τα οποία, από πολλές πλευρές, αφορούν και τα θέματα του περιβάλλοντος.

2.4. Αυτό το σύνολο δραστηριοτήτων αντιστοιχεί σε μεγάλη ποικιλία παρεμβάσεων. Ο αριθμός μελετών και σχεδίων είναι σημαντικός και αφορά πολλαπλούς τομείς. Εντούτοις, πρόκειται για ενέργειες που δημιουργήθηκαν και αναπτύχθηκαν, με την πάροδο των ετών, στις δύο ενδιαφερόμενες ΓΔ και οι οποίες, για ορισμένα θέματα, θα μπορούσαν να συντονιστούν περισσότερο. Για την προετοιμασία και την εκτέλεση των προγραμμάτων, όπως τα προγράμματα ACE (Αction communautaire pour l'environnement), STEP (Science et technologie pour la protection de l'environnement) ή EPOCΗ (κλιματολογία και φυσικοί κίνδυνοι) οργανώνεται διυπηρεσιακή διαβούλευση και, κατά γενικό κανόνα, οδηγεί στο να τονίζεται το ενδιαφέρον στενότερης συνεργασίας, για παράδειγμα κατά τη συγκεκριμένη επιλογή των θεμάτων, υποδειγμάτων ή ουσιών που πρόκειται να μελετηθούν. Εντούτοις, πρόκειται για προθέσεις που θα έπρεπε να αναπτυχθούν περισσότερο στο επίπεδο των υλοποιήσεων, οι οποίες δεν αφήνουν παρά ελάχιστα ίχνη στους φακέλους των σχεδίων. Το πρώτο πρόγραμμα για το περιβάλλον (1974-76) περιλάμβανε παράρτημα που έδειχνε τις σχέσεις μεταξύ των ενεργειών στο πλαίσιο των πιστώσεων ερευνών και των θεμάτων του προγράμματος για το περιβάλλον. Όμως τέτοια προσέγγιση δεν έχει εμφανιστεί πλέον στα μεταγενέστερα έγγραφα.

2.5. Επίσης, κατά τη φάση λήψης απόφασης και εκτέλεσης, δεν γίνεται αρκετή εμβάθυνση κατά τις επαφές. Είναι αναγκαίο να γίνει καλύτερος σχεδιασμός των καθηκόντων, διακρίνοντας σαφώς τις βασικές μελέτες και έρευνες, την τεχνολογική ανάπτυξη, τις επαναληπτικές εφαρμογές, και πρέπει να δημιουργηθεί μεγαλύτερη συνεργία μεταξύ όλων των ενεργειών, ώστε να συμβάλλουν αποτελεσματικότερα στην επίτευξη των αναμενόμενων αποτελεσμάτων. Με τους ελέγχους του Συνεδρίου καταδείχθηκε ότι υπάρχουν διάφορες περιπτώσεις μελετών σε παραπλήσια ή ανάλογα θέματα, οι οποίες έχουν διοργανωθεί κατά τον ίδιο χρόνο, βαρύνοντας και τις δύο πιστώσεις, μερικές φορές με τους ίδιους αντισυμβαλλόμενους, χωρίς καμία συντονισμένη προσέγγιση. Το ίδιο φαινόμενο υφίσταται όσον αφορά τη σχέση με το ίδρυμα της Ίσπρα.

Ανάθεση και σύναψη των συμβάσεων

2.6. Η ανάθεση και η σύναψη των συμβάσεων που χρηματοδοτούνται από τις πιστώσεις για το περιβάλλον χαρακτηρίζεται ιδιαίτερα από διαδικασίες με κοινή συμφωνία. Πληροφορίες ενόψει ενδεχόμενων συνεργασιών δημοσιεύονται, κατά γενικό κανόνα, στην Επίσημη Εφημερίδα των Κοινοτήτων, αλλά πρόκειται μάλλον για πρόσκληση προκειμένου να γνωστοποιούνται πρωτοβουλίες, παρά για πραγματικό μέσο προκήρυξης διαγωνισμού. Για τα προγράμματα MEDSPA (κοινοτική δράση για την προστασία του περιβάλλοντος στην περιοχή της Μεσογείου) και CORINE (σύστημα ενημέρωσης σχετικά με την κατάσταση του περιβάλλοντος και των φυσικών πόρων στην Κοινότητα), καταρτίστηκαν πιο συγκεκριμένα κριτήρια για την επιλογή των προσφορών συνεργασίας, αλλά απομένει να βελτιωθούν οι διαδικασίες, προκειμένου να καταλήξουν σε λιγότερο παθητική προσέγγιση, με τον καθορισμό των εργασιών που πρέπει να υλοποιούνται και την ανάθεση της εκτέλεσης σε αντισυμβαλλόμενους επιλεγόμενους με βάση την προκήρυξη διαγωνισμού.

2.7. Εξάλλου, συχνά, η κοινοτική συνδρομή δεν αντιπροσωπεύει παρά μόνο ένα αναμφισβήτητα σημαντικό, αλλά μερικού χαρακτήρα, στοιχείο δημοσιονομικού σχεδίου που υλοποιείται από τον αντισυμβαλλόμενο, προκειμένου να καλύπτονται οι δαπάνες της πράξης. Σε ορισμένες από τις περιπτώσεις που εξετάστηκαν, αυτό το δημοσιονομικό σχέδιο συνεπήχθη ακόμη και συνδρομές που προέρχονταν από δωδεκάδα οργανισμών. Τέτοιες καταστάσεις δεν προσφέρονται ούτε για προκήρυξη διαγωνισμών από την Επιτροπή, ούτε για διαβούλευση με τη συμβουλευτική επιτροπή αγορών και συμβάσεων. Κυρίως, είναι αξιοκατάκριτες όταν, όπως εξακρίβωσε επανειλημμένα το Συνέδριο, ο συντάκτης του σχεδίου και των συμφωνιών χρηματοδότησης και δικαιούχος της συνδρομής δεν είναι κύριος του έργου, που θα μπορούσε, ο ίδιος, να ενεργοποιήσει την προκήρυξη του διαγωνισμού, αλλά η επιχείρηση αυτή καθεαυτή που πραγματοποιεί τις εργασίες. Επομένως, η εν λόγω επιχείρηση έχει τη δυνατότητα να καθορίζει την τιμή της χωρίς άλλη διαδικασία, παρά μόνο με την πραγματοποίηση συζητήσεων με κοινή συμφωνία, κατάσταση που θα πρέπει να αποφεύγεται.

2.8. Η παρέμβαση των συμβουλευτικών επιτροπών που έχουν συσταθεί, συγκεκριμένα, στο πλαίσιο των προγραμμάτων MEDSPA και ACNAT (κοινοτική δράση για τη διατήρηση της φύσης), αποσκοπεί κυρίως στην καθιέρωση σύνδεσης με τους εκπροσώπους των κρατών μελών, και δεν έχει ως συγκεκριμένο στόχο την επαγρύπνηση ώστε οι χρηματοδοτούμενες πράξεις να υλοποιούνται με εύλογο κόστος.

2.9. Για να καταστεί δυνατό να εξασφαλίζεται η ορθή χρησιμοποίηση της συνδρομής και η χρήση της για τις δραστηριότητες που αφορά, μια ρήτρα των συμβάσεων προβλέπει την υποχρέωση αιτιολόγησης των δαπανών. Στην περίπτωση συμβάσεων που συνάπτονται με σημαντικές επιχειρήσεις, η αιτιολόγηση των δαπανών συνίσταται, σχεδόν αποκλειστικά, σε εσωτερικές τιμολογήσεις των επιχειρήσεων, για παροχές υπηρεσιών προσωπικού, προμήθειες υλικού και εξοπλισμών, έξοδα ερευνών, γενικά έξοδα, κ.λπ. Ένας τέτοιος τρόπος αιτιολόγησης έχει μικρή αποδεικτική αξία, θα αποκτούσε δε αξία εάν αντικαθίστατο από μια κατ' αποκοπή τιμή, καθοριζόμενη μετά από αυστηρή προκήρυξη διαγωνισμού, διαδικασία που θα συνέβαλλε στη διαφάνεια και την ανάπτυξη της σημαντικής αγοράς που αποτελεί ο τομέας του περιβάλλοντος.

Δημοσιονομική παρακολούθηση των συμβάσεων

2.10. Η δημοσιονομική παρακολούθηση των συμβάσεων από τη ΓΔ ΧΙ συνεπάγεται τη διατύπωση πολλών παρατηρήσεων. Οι φάκελοι είναι πολύ ελλιπείς και, σε πολλές περιπτώσεις, μόνο με την ευκαιρία ελέγχων επιτόπου, σε διάφορους αντισυμβαλλόμενους, μπόρεσε το Συνέδριο να λάβει γνώση των πληροφοριών, τις οποίες οι εν λόγω αντισυμβαλλόμενοι είχαν διαβιβάσει στην Επιτροπή, ακόμη και σχετικά με δικαιολογητικά δαπανών. Επίσης, μόνο κατά τη διάρκεια τέτοιων ελέγχων επιτόπου, κατέστη δυνατό να γίνει γνωστός ο αριθμός των διαδοχικών συμβάσεων που έχουν συναφθεί με τον ίδιο εταίρο, δεδομένου ότι τα στοιχεία που ελήφθησαν από τη ΓΔ ΧΙ αποδείχθηκε ότι είχαν τελείως αποσπασματικό χαρακτήρα. Εφόσον ζητείται από τους οργανισμούς-εταίρους μια προσπάθεια τεκμηρίωσης, τα εν λόγω έγγραφα θα έπρεπε να τυγχάνουν συγκεκριμένης διοικητικής μεταχείρισης, καθιστώντας δυνατή μια σαφή και πλήρη χρησιμοποίηση.

2.11. Στους αντισυμβαλλόμενους δεν παρέχονται επαρκείς συγκεκριμένες οδηγίες σχετικά με τη μέθοδο που πρέπει να ακολουθείται για την αιτιολόγηση των δαπανών. Δεν υπάρχει ούτε ενιαίος οδηγός που να εφαρμόζεται σε όλες τις περιπτώσεις, ούτε διαφοροποιημένες μέθοδοι, που να επιτρέπουν τον καθορισμό του είδους των δικαιολογητικών που είναι καταλληλότερο για τη φύση της σύμβασης ή των εργασιών που λαμβάνονται υπόψη. Σημαντικός ρόλος αποδίδεται στις άμεσες επαφές, ανεπαρκώς ή πλημμελώς τεκμηριωμένες, που πραγματοποιούνται με την πρωτοβουλία του ενός ή του άλλου από τα ενδιαφερόμενα μέρη και οι οποίες οδηγούν σε πολύ διαφορετικές λύσεις, λαμβανομένης υπόψη, επίσης, της έλλειψης διευκρινίσεων όσον αφορά τις επιλέξιμες δαπάνες.

2.12. Μια τέτοια προσέγγιση δεν είναι ικανοποιητική, όπως αποδείχθηκε με τους ελέγχους που πραγματοποίησε το Συνέδριο επιτόπου σε δώδεκα αντισυμβαλλόμενους, όσον αφορά την αιτιολόγηση δαπανών. Ένας αντισυμβαλλόμενος δεν είχε, στην πράξη, λογιστική και είχε διαβιβάσει στην Επιτροπή τα στοιχεία που θεωρούσε εύλογα. Ένας άλλος είχε επιδείξει σημαντική προσπάθεια δημιουργικότητας προκειμένου να ταξινομήσει, σε συνάρτηση με τους τίτλους της σύμβασης, ένα σύνολο δαπανών που, συχνά, δεν είχαν σχέση με το χρηματοδοτούμενο σχέδιο, γεγονός που επέτρεπε, απλώς και μόνο, να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι πόροι της σύμβασης είχαν χρησιμεύσει, αδιακρίτως, για το σύνολο των δραστηριοτήτων του αντισυμβαλλόμενου. Σχετικά με τέσσερα άλλα σχέδια, οι δηλωθείσες δαπάνες δεν μπόρεσαν να αιτιολογηθούν παρά μόνο εν μέρει.

2.13. Σε μια άλλη περίπτωση, ο αντισυμβαλλόμενος διέθετε, από επταμήνου, ταμιακή προκαταβολή της Επιτροπής, ύψους 100 000 ECU- δεδομένου ότι, εν τω μεταξύ, καμία δαπάνη δεν αναφέρθηκε για τη σύμβαση, η προκαταβολή χρησίμευσε για τη χρηματοδότηση άλλων δραστηριοτήτων. Εντούτοις, η σύμβαση προέβλεπε την κατασκευή, εντός έξι μηνών μετά την υπογραφή, ενός πειραματικού σταθμού για την επεξεργασία των καταλοίπων. Κατά την επίσκεψη του Συνεδρίου, δέκα μήνες μετά την έναρξη του σχεδίου, απέμενε ακόμη να ανευρεθεί η τοποθεσία του πειραματικού σταθμού και προβλεπόταν η εγκατάστασή του σε περιοχή διαφορετική από εκείνη που είχε προβλεφθεί αρχικά, χωρίς να έχει βρεθεί ίχνος των δυσχερειών αυτών στο φάκελο της Επιτροπής. Ο αντισυμβαλλόμενος θεωρούσε τον πειραματικό σταθμό ως πρωτότυπο για τη χώρα και μόνο με την ευκαιρία της επίσκεψης του Συνεδρίου, πληροφορήθηκε ότι σχέδιο ίδιου είδους βρισκόταν σε φάση υλοποίησης στο πλαίσιο του προγράμματος ENVIREG, χρηματοδοτούμενο από τα κοινοτικά διαρθρωτικά ταμεία.

2.14. Για τη βελτίωση της διαδικασίας παρακολούθησης, τόσο από τεχνική όσο και από δημοσιονομική πλευρά, έγινε συχνά προσφυγή σε ενδιάμεσους οργανισμούς, στους οποίους η ΓΔ ΧΙ είχε αναθέσει το συντονισμό των ενεργειών. Πρόκειται για εταιρείες παροχής υπηρεσιών ή άλλα εξωτερικά γραφεία, η αμοιβή των οποίων συχνά βαρύνει πιστώσεις για τις δαπάνες στήριξης και υποστήριξης (κεφάλαιο Β8-43 του προϋπολογισμού) και τα οποία, κατ' αυτό τον τρόπο, συνδέθηκαν με τη διαχείριση των συμβάσεων και άσκησαν, έναντι των αντισυμβαλλομένων, καθήκοντα στο όνομα της Επιτροπής. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου οδηγούν στη συναγωγή του συμπεράσματος ότι η συνδρομή που χορηγήθηκε σ' αυτούς τους ενδιάμεσους φορείς, δεν κατέστησε δυνατό να εξασφαλιστεί καλύτερη παρακολούθηση: οι πολυάριθμες αλλαγές προσώπων ή οργανισμών κατά την εκτέλεση των συμβάσεων, ο πολύ σύντομος χαρακτήρας, ακόμη δε και η έλλειψη, των εγγράφων σχετικά με την παρακολούθηση, καθώς και η πενιχρότητα των πληροφοριακών στοιχείων που παρασχέθηκαν οδηγούν στη σκέψη, αντίθετα, ότι είναι αναγκαίο να υπάρχουν αποτελεσματικότερες λεπτομέρειες για την εξασφάλιση των όρων εκτέλεσης των εργασιών.

Παροχή επιχορηγήσεων λειτουργίας

2.15. Στον τίτλο Β4-3 "Περιβάλλον" του προϋπολογισμού (θέσεις Β4-3061, Β4-3081, Β4-310) προβλέπονται διάφορες πιστώσεις επιχορήγησης, ιδίως για την προώθηση αντιπροσωπευτικών ευρωπαϊκών οργανισμών, που ενεργούν στον τομέα του περιβάλλοντος. Ο βασικός ρόλος των οργανισμών αυτών, για τη γνώση των προβλημάτων και τη θέση σε εφαρμογή μιας πολιτικής περιβάλλοντος τονίζεται από το πρόγραμμα δράσης, ο δε προϋπολογισμός προβλέπει τη δυνατότητα κατ' αποκοπή συνεισφοράς για τη λειτουργία τέτοιων συγκροτημάτων.

2.16. Εντούτοις, η χορήγηση κατ' αποκοπή επιχορηγήσεων λειτουργίας θα έπρεπε να πραγματοποιείται σύμφωνα με ανάλογες διαδικασίες, οποιοδήποτε και αν είναι το προϋπολογιστικό κονδύλιο καταλογισμού και δεν αιτιολογείται το να ακολουθούνται διαφορετικές διαδικασίες για τις επιχορηγήσεις που βαρύνουν τον τίτλο Α3 και τον τίτλο Β4 αντίστοιχα του προϋπολογισμού. Εξάλλου, θα έπρεπε να καθορίζονται σαφώς τα κριτήρια χορήγησης, ώστε να ενισχύεται ο επιλεκτικός χαρακτήρας, θα έπρεπε δε να ασκείται καλύτερη εποπτεία στη χρησιμοποίηση των καταβαλλόμενων ποσών.

2.17. Ορισμένες συμβάσεις παροχής υπηρεσιών, οι οποίες καταλογίστηκαν σε βάρος διαφορετικών πιστώσεων από εκείνες που αναφέρονται παραπάνω, είναι, στην πραγματικότητα, επιχορηγήσεις, δεδομένου ότι η συμφωνηθείσα αμοιβή χρησιμεύει, κατά ένα μεγάλο μέρος, για την κάλυψη γενικών διοικητικών εξόδων του δικαιούχου οργανισμού. Τέτοιες καταστάσεις, οι οποίες ευνοούνται από την ασάφεια των μεθόδων διαχείρισης και των διαδικασιών, θα έπρεπε να αποφεύγονται σχολαστικά και θα έπρεπε να τηρείται σαφέστατη διάκριση μεταξύ των συμβάσεων παροχής υπηρεσιών και της παροχής επιχορηγήσεων.

Αποτελέσματα των σχεδίων: Εκμετάλλευσή τους και αρχή της προληπτικής δράσης

2.18. Επίσης, είναι αναγκαίο να καθοριστεί σαφέστερη δομή σχετικά με την εκμετάλλευση των αποτελεσμάτων των συμβάσεων, για τη διάδοση των γνώσεων και, γενικότερα, προκειμένου να εξασφαλίζεται ότι οι μελέτες ή τα πειραματικά σχέδια που πραγματοποιούνται δεν παραμένουν αχρησιμοποίητα. Προοπτικές πρακτικής χρησιμοποίησης, μετάβασης σε επιχειρησιακή φάση, υπάρχουν ενδεχομένως ήδη από την έναρξη των μελετών ή των ερευνών που χρηματοδοτούνται, αλλά δεν εμφανίζονται στους φακέλους που υποβάλλονται στο Συνέδριο. Μερικές φορές αναφέρεται το πρόβλημα, κατά την τελική εξέταση των εργασιών, με πρωτοβουλία του αντισυμβαλλόμενου, των υπηρεσιών της Επιτροπής ή και των δύο. Εντούτοις, πρόκειται για ελάχιστα σαφή διαδικασία, η οποία θα πρέπει να βελτιωθεί σαφώς, ώστε οι αποφάσεις να λαμβάνονται ενσυνείδητα. Η ποιότητα της συμβατικής συνεργασίας, ιδίως μέσα από το πρίσμα της ορθής χρησιμοποίησης των χρηματοδοτούμενων εργασιών, μειώνεται εάν η εξέταση των λαμβανόμενων εγγράφων και οι αποφάσεις που συνεπάγονται τα εν λόγω έγγραφα παραμένουν συχνά σε εκκρεμότητα.

2.19. Μετά από σημαντικές μελέτες, για παράδειγμα σχετικά με την επεξεργασία απορριμμάτων ή την προστασία υποθαλάσσιων φυκιών, διαπιστώνεται ότι ο φάκελός τους έκλεισε χωρίς να έχει ληφθεί απόφαση όσον αφορά τη μετάβαση σε ενδεχόμενη εφαρμογή, χωρίς να έχει καθοριστεί σειρά προτεραιότητας για τον προορισμό των μελλοντικών χρηματοδοτήσεων και χωρίς να έχει καταστεί δυνατό να εξασφαλίζονται τα προβλεπόμενα μέτρα, προκειμένου οι υλοποιούμενες εργασίες να μην παραμένουν αχρησιμοποίητες. Ανάλογη διαπίστωση έγινε για συμβάσεις ερευνών, οι οποίες χρησίμευσαν, στην πράξη, για τη χρηματοδότηση πανεπιστημιακών διατριβών, χωρίς να υπάρχει καμία ένδειξη όσον αφορά τη χρησιμοποίηση τέτοιων εργασιών για το κοινοτικό πρόγραμμα.

2.20. Οι ισχύουσες διατάξεις προβλέπουν ότι η κοινοτική δραστηριότητα πρέπει να βασίζεται στην αρχή της προληπτικής δράσης και του ρυπαίνοντα που πληρώνει. Εντούτοις, διάφορες συμβάσεις που εξετάστηκαν έδιναν μάλλον την εντύπωση ότι είχαν κυρίως θεραπευτικό σκοπό, παρά προληπτικό.

2.21. Για παράδειγμα, αυτό συμβαίνει, στην Ιταλία, με συνδρομές που χορηγήθηκαν για την αποκομιδή των απορριμμάτων και την αποκατάσταση του τοπίου των νησιών Tremiti (250 000 ECU) και των νησιών Egadi (144 800 ECU), τα οποία ρυπάνθηκαν κυρίως από τη συρροή τουριστών ή επισκεπτών, ή με τη συνδρομή που χορηγήθηκε για την εξυγίανση, σε υγρότοπο στην Τοσκάνη, μιας λίμνης που είχε ρυπανθεί από τις παροχετεύσεις λυμάτων προερχόμενων από παραθεριστικούς συνοικισμούς και από τα γεωργικά λιπάσματα (200 000 ECU). Επίσης στην Ιταλία, κοινοτική συνδρομή ύψους 250 000 ECU χορηγήθηκε για τη συμμετοχή στην αγορά λιμνοθάλασσας στην περιοχή της Βενετίας.

2.22. Δεν αμφισβητείται η αξία τέτοιων σχεδίων, ως προς τη βελτίωση του περιβάλλοντος. Αντίθετα, σχέδια του είδους αυτού βασίζονται πολύ περισσότερο στον καθαρισμό και την προληπτική δράση και, αν έπρεπε να πολλαπλασιαστούν, κυρίως χωρίς πραγματικά αποτρεπτικά μέτρα για την πρόληψη της επανάληψης των οχλήσεων, δεν θα μπορούσαν παρά να συμβάλλουν στην επικύρωση της ιδέας ότι εκείνος που ρυπαίνει δεν είναι αυτός που πληρώνει και ότι το περιβαλλοντικό κόστος μιας δραστηριότητας δεν πρέπει να βαρύνει εκείνον που αναλαμβάνει την εν λόγω δραστηριότητα.

Δημιουργία τραπεζών δεδομένων

2.23. Η σύσταση και η διαθεσιμότητα τραπεζών δεδομένων σχετικά με τους φυσικούς βιότοπους, τις πηγές ρύπανσης και την εξέλιξη των οχλήσεων, είναι απαραίτητα στοιχεία για κάθε ενέργεια σχετικά με το περιβάλλον. Για την ανάπτυξη και την εναρμόνιση των πληροφοριών, η Επιτροπή κατάρτισε τράπεζα δεδομένων που αποτελεί το αντικείμενο του προγράμματος CORINΕ, η υλοποίηση του οποίου, η οποία είχε προβλεφθεί αρχικά επί τετραετή περίοδο, από τον Ιανουάριο του 1985 και μετά, παρατάθηκε κατά δύο έτη με την απόφαση του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 90/150/ΕΟΚ(15)

, ενώ το συνολικό κόστος του προγράμματος από 4 εκατ. ECU έφθασε σε 10,5 εκατ. ECU.

2.24. Η τράπεζα δεδομένων θα πρέπει να παρέχει, για το σύνολο της Κοινότητας και σε ομοιομορφοποιημένη βάση, 40 περίπου δείκτες σχετικά με φυσικούς βιότοπους και άλλα στοιχεία οικολογικού χαρακτήρα. Εντούτοις, δεδομένου ότι η κατάσταση των πληροφοριών σχετικά με το περιβάλλον είναι πολύ διαφορετικού επιπέδου στα κράτη μέλη, κατά την υλοποίηση του προγράμματος αντιμετωπίστηκαν σημαντικές δυσχέρειες. Για ορισμένες χώρες, τα πληροφοριακά στοιχεία ήταν, κατά μεγάλο μέρος, διαθέσιμα και το σύστημα αποσκοπούσε, κυρίως, στην εξασφάλιση του συγκρίσιμου χαρακτήρα τους. Εντούτοις, σε άλλες χώρες κατέστη αναγκαίο να πραγματοποιηθούν σημαντικές εργασίες συγκέντρωσης πληροφοριών, οι οποίες κάθε άλλο παρά έχουν περατωθεί. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα τα πληροφοριακά στοιχεία που συγκεντρώθηκαν μέχρι τώρα να είναι συχνά αποσπασματικά και θα έπρεπε να χρησιμοποιούνται περισσότερο.

2.25. Με τους ελέγχους που πραγματοποίησε το Συνέδριο στα κράτη μέλη καταδείχθηκε ότι υπάρχει αναμφισβήτητα διασπορά των προσπαθειών, σχετικά με τη σύσταση πηγών πληροφοριών. Ορισμένες υπηρεσίες δημιουργούν δίκτυα ανίχνευσης ή τράπεζες δεδομένων, μερικές φορές με τη συνδρομή των κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων, χωρίς καμία συντονισμένη προσέγγιση ή μεθοδολογία, ακόμη δε και χωρίς να γνωρίζουν την ύπαρξη του προγράμματος CORINE. Επίσης, εφαρμόζονται αποκλίνουσες μέθοδοι σχετικά με την κατάρτιση στοιχείων εναερίως που χρηματοδοτείται από την Κοινότητα, χωρίς καμία αιτιολόγηση των αποκλίσεων αυτών και χωρίς να έχουν σχέση με το ειδικευμένο ινστιτούτο που υπάρχει στο ίδρυμα της Ίσπρας για θέματα τηλεανίχνευσης.

2.26. Εξάλλου, μια αποτελεσματικότερη ενέργεια είναι αναγκαία για τη διευκόλυνση της πρόσβασης στις διαθέσιμες πληροφορίες και για την ενθάρρυνση της χρησιμοποίησής τους, ιδίως με την κατάρτιση και τη διάδοση στοιχείων από τις υφιστάμενες τράπεζες δεδομένων. Πολλοί εμπειρογνώμονες ή ειδικευμένοι οργανισμοί τόνισαν, κατά τη διάρκεια των ελέγχων του Συνεδρίου, ότι σημαντικός αριθμός μελετών χρηματοδοτείται από την Επιτροπή, αλλά ότι οι εκθέσεις που απορρέουν από τις σχετικές μελέτες δεν είναι αρκετά προσιτές στο κοινό, ενώ η ίδια η Κοινότητα εξέδωσε οδηγία για να εξασφαλίσει την πρόσβαση στις πληροφορίες στον τομέα του περιβάλλοντος(16)

. Εξάλλου, η σχέση με τη Στατιστική Υπηρεσία των Κοινοτήτων παρέμεινε ανεπαρκής.

2.27. Η περίοδος εκτέλεσης του προγράμματος CORINE, η οποία καθορίστηκε με την απόφαση του Συμβουλίου, περατώθηκε στο τέλος του 1990, χωρίς να έχουν θεσπιστεί διατάξεις όσον αφορά το μέλλον των εργασιών. Η εξακολούθηση και η ενημέρωση της συγκέντρωσης των δεδομένων θα έπρεπε, κανονικά, να ανατεθεί στον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Περιβάλλοντος, η δημιουργία του οποίου, εντούτοις, δεν κατέστη δυνατό ακόμη να υλοποιηθεί. Εν τω μεταξύ, υπάρχει κίνδυνος τα πληροφοριακά στοιχεία που έχουν συγκεντρωθεί να χάσουν τον επίκαιρο χαρακτήρα τους και, κατά συνέπεια, το ενδιαφέρον τους.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ

Τα χρηματοδοτικά μέσα διαρθρωτικού χαρακτήρα και το περιβάλλον

Η εξέλιξη των διαδικασιών

3.1. Σε εθνικό επίπεδο, οι έλεγχοι του Συνεδρίου δεν έδειξαν ότι έχει σημειωθεί αισθητή πρόοδος, μετά τη μεταρρύθμιση των Ταμείων, όσον αφορά τις διαδικασίες με τις οποίες πρέπει να λαμβάνονται περισσότερο υπόψη τα περιβαλλοντικά προβλήματα κατά την εκπόνηση των προγραμμάτων.

3.2. Όσον αφορά την κατάρτιση των διαφόρων ειδών σχεδιασμού (σχέδια ανάπτυξης, κοινοτικά πλαίσια στήριξης, λειτουργικά προγράμματα) οι φορείς που παρεμβαίνουν κατά κύριο λόγο είναι οι υπηρεσίες οι οποίες είναι επιφορτισμένες με την περιφερειακή ανάπτυξη, τη γεωργία και την απασχόληση, η κάθε μία στον τομέα που την αφορά. Στις περισσότερες χώρες και περιοχές που επισκέφθηκε το Συνέδριο, δεν ζητήθηκε επίσημα η γνώμη των αρμόδιων σε θέματα περιβάλλοντος υπουργείων σχετικά με την εκπόνηση των προγραμμάτων.

3.3. Τούτο συνέβη στις Κάτω Χώρες και στη Γερμανία, όπου γενικά το αρμόδιο υπουργείο δεν είχε ενημερωθεί ή είχε ενημερωθεί εκ των υστέρων, στο πλαίσιο των συνήθων ανταλλαγών ανακοινώσεων μεταξύ υπουργικών υπηρεσιών. Ακόμη κι όταν ενίοτε, όπως στο Σάαρ, προηγήθηκαν όντως διαβουλεύσεις, ο πραγματοποιηθείς έλεγχος αφορούσε μόνο τον υπολογισμό του κόστους και την ανάλυση ορισμένων τεχνικών θεμάτων.

3.4. Στη Γερμανία, η Ομοσπονδιακή υπηρεσία περιβάλλοντος προέβη σε μια προκαταρκτική εκτίμηση των εθνικών σχεδίων χωροταξίας που προέρχονταν από το αντίστοιχο υπουργείο. Αντίθετα, δεν έγινε εκτίμηση για τα σχέδια που αφορούσαν τις επιλέξιμες περιοχές και τα οποία είχαν εκπονήσει το Ομοσπονδιακό Υπουργείο Οικονομίας και το Ομοσπονδιακό Υπουργείο Γεωργίας στο πλαίσιο των κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων, ακόμη και όταν - όπως ισχύει στην περίπτωση των νέων γερμανικών κρατιδίων - στη χρηματοδότηση συμμετείχε το Ομοσπονδιακό Κράτος. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, ούτε οι επιφορτισμένες με την προστασία του περιβάλλοντος υπουργικές υπηρεσίες εκλήθησαν να συμμετάσχουν στις διαδικασίες προγραμματισμού και λήψης αποφάσεων σχετικά με τα κοινοτικά διαρθρωτικά μέτρα.

3.5. Η δραστηριότητα των διαφόρων διοικητικών κλιμακίων για τη σωστή εκτέλεση των κοινοτικών διαδικασιών πάσχει, ιδιαίτερα σε θέματα περιβάλλοντος, από δυσκολίες προετοιμασίας, ακαταλληλότητας των μέσων, ή ακόμη και διενέξεις ή κενά στον τομέα των αρμοδιοτήτων. Συχνά δεν υπάρχουν ούτε οι γνώσεις και τα τεχνικά μέσα που είναι αναγκαία για την εκτίμηση των επιπτώσεων των χρηματοδοτούμενων πρωτοβουλιών στο περιβάλλον. Η δράση των επιτροπών παρακολούθησης παραμένει υπερβολικά παθητική και περιστασιακή. Ο αριθμός και η περιπλοκότητα των διατάξεων έχουν λάβει τέτοια μορφή, ώστε πολλοί ενδιαφερόμενοι οργανισμοί, δημόσιοι και ιδιωτικοί, τις αγνοούν ή δεν είναι σε θέση να εξασφαλίσουν την εφαρμογή τους. Το Συνέδριο, κατά τους ελέγχους που έχει πραγματοποιήσει στις περιοχές πολλών κρατών μελών, χρειάσθηκε να παράσχει αυτό το ίδιο, στις επιφορτισμένες με την προετοιμασία των προγραμμάτων υπηρεσίες, την απαραίτητη ενημέρωση όσον αφορά την ύπαρξη και το περιεχόμενο διαφόρων κοινοτικών διατάξεων σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος.

Το περιεχόμενο των προγραμμάτων

3.6. Τα λειτουργικά προγράμματα ασχολούνται ωστόσο σε μεγάλο βαθμό με τα περιβαλλοντικά προβλήματα, και όπως έχει ήδη επισημανθεί, ένα σημαντικό μέρος των χρηματοδοτήσεων προορίζεται για ενέργειες οι οποίες θα πρέπει όπως δηλώνεται να βελτιώσουν το περιβάλλον.

3.7. Ο όγκος των ενεργειών έχει πράγματι αυξηθεί, σε σχέση με το διπλασιασμό των διαρθρωτικών Ταμείων, αλλά οι αλλαγές όσον αφορά την ποιότητα στους τύπους και τους τρόπους παρέμβασης είναι πιο περιορισμένες. Τα περισσότερα μέτρα τα οποία έχουν καταχωρηθεί ως ανήκοντα στον τομέα του περιβάλλοντος είναι παρόμοια με δράσεις που έχουν ήδη χρηματοδοτηθεί παλαιότερα με άλλη ονομασία ή σε άλλο πλαίσιο: σχέδια υποδομής στον τομέα επεξεργασίας των λυμάτων ή των αποβλήτων, δασικά έργα, προστασία των εδαφών.

3.8. Συχνά πρόκειται περισσότερο για μέτρα υποστήριξης για την ανάπτυξη δραστηριοτήτων παρά για δράσεις που λαμβάνουν υπόψη την πολιτική καταπολέμησης των πηγών οχλήσεων. Η διορθωτική τους πλευρά, που υπερισχύει κατά πολύ, δεν διαχωρίζεται από την προληπτική πλευρά, και όσον αφορά τις αναμενόμενες επιπτώσεις δίδονται ελάχιστα στοιχεία. Η αναφορά στις προβλεπόμενες ενέργειες και στις χρησιμοποιούμενες τεχνικές γίνεται με γενικούς όρους, αφήνοντας συχνά περιθώριο για ποικίλους και μάλιστα αντιφατικούς ορισμούς και εφαρμογές.

3.9. Τούτο συμβαίνει όταν τα προβλεπόμενα συστήματα επεξεργασίας αποβλήτων μπορούν να καλύπτουν αδιακρίτως από την απλή ελεγχόμενη κατάχωση ή αποτέφρωση μέχρι μεθόδους πυρόλυσης ή αεριοποίησης, ή όταν οι συλλεκτήρες υπονόμων μπορούν να διοχετεύουν αδιακρίτως κατεργασμένα ή μη κατεργασμένα ύδατα ή ακόμη όταν διάφορα μέτρα τα οποία αφορούν προστατευόμενες περιοχές μπορούν να περιλαμβάνουν την κατασκευή, χωρίς περαιτέρω διευκρινίσεις, ξενοδοχείων, ή άλλων μορφών τουριστικής υποδομής.

3.10. Διόλου αμελητέες είναι οι χρηματοδοτήσεις που αφορούν την κατασκευή δικτύων μετρό. Για το μετρό της Αθήνας, το σύνολο της προβλεπόμενης ενίσχυσης (178 εκατ. ECU) θεωρήθηκε ότι αποσκοπεί στη διαφύλαξη του περιβάλλοντος, παρά στην ανάπτυξη των μεταφορών, αφού η επένδυση πρόκειται να συμβάλει στον περιορισμό της αύξησης της κυκλοφορίας των αυτοκινήτων και της ατμοσφαιρικής ρύπανσης και θα έχει κατά συνέπεια θετική επίπτωση στο περιβάλλον. Ωστόσο, η επίπτωση αυτή θα είναι περιορισμένης κλίμακας εάν δεν ενταχθεί σε μια συνολική πολιτική της κυκλοφορίας στις πόλεις, αφού πολλές πόλεις που έχουν μετρό εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν το πρόβλημα της ρύπανσης που προκαλείται από το θόρυβο, τη συμφόρηση, τη στάθμευση και τα καυσαέρια των αυτοκινήτων. Όμως τα προγράμματα δεν επιτρέπουν μια πραγματική συνολική προσέγγιση αυτού του είδους. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου σε ένα κέντρο τεχνικού ελέγχου οχημάτων έδειξαν για παράδειγμα ότι αν και σημαντικός αριθμός οχημάτων δεν τηρούσε τις προδιαγραφές καύσης, δεν υπήρχε συγκεκριμένη καταγραφή των οχημάτων που πρέπει να ελέγχονται εντός της περιοχής, και ότι οι έλεγχοι, που προβλέπονται ανά διετία, δεν είχαν λάβει ακόμη συστηματικό χαρακτήρα.

3.11. Ο κίνδυνος πρόκλησης δυσαρμονιών υπάρχει και σε άλλα επίπεδα. Αν και γενικά τονίζονται οι ζημίες που προκαλούνται στις παράκτιες περιοχές από τη διαδικασία αστικοποίησης, το λειτουργικό πρόγραμμα μιας περιοχής του Mezzogiorno προβλέπει την ανέγερση μεγάλων και μεσαίων ξενοδοχείων, συνολικής δυναμικότητας 1000 κλινών, σε έναν κόλπο, ο οποίος θεωρείται ότι προσφέρει σημαντικές τουριστικές δυνατότητες. Η πρωτοβουλία αποσκοπεί στην επανεξισορρόπηση των δυνατοτήτων ξενοδοχειακής εξυπηρέτησης της περιοχής σε σχέση με άλλες που διαθέτουν καλύτερο εξοπλισμό.

3.12. Αντίστροφα, πολλά προγράμματα προβάλλουν τις αρνητικές συνέπειες που απορρέουν από την εγκατάλειψη των περιοχών της ενδοχώρας, κυρίως όσον αφορά τη διατήρηση του φυσικού χώρου. Παρά το γεγονός αυτό, λίγες είναι οι δράσεις που προβλέπονται για την προστασία παρόμοιων περιοχών, οι οποίες ανήκουν ωστόσο σε αυτές που αντιμετωπίζουν σε μεγαλύτερο βαθμό προβλήματα περιφερειακών ανισορροπιών. Επίσης, λίγα είναι τα μέτρα που αφορούν την εξοικονόμηση ενέργειας ή τη χρησιμοποίηση ανανεώσιμων ή εναλλακτικών πηγών ενέργειας, ενώ το δύσκολο ως προς το θέμα αυτό πείραμα των προγραμμάτων ενέργειας εκτός ποσοστώσεων και του προγράμματος VALOREN(17)

θα άξιζε να αναπτυχθεί περισσότερο. Όσο για το μερίδιο που προορίζεται για την κατάρτιση σε θέματα περιβάλλοντος, παραμένει πολύ μικρό.

Η σχέση μεταξύ των επενδύσεων και της διαφύλαξης του περιβάλλοντος

3.13. Παρά τη μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση και το δηλωμένο ενδιαφέρον για τα περιβαλλοντικά προβλήματα, η σχέση μεταξύ των χρηματοδοτήσεων και της ανάγκης να συμβάλουν οι χρηματοδοτήσεις αυτές στη διαφύλαξη του φυσικού περιβάλλοντος παραμένει χαλαρή, τόσο σε επίπεδο διαδικασιών όσο και σε επίπεδο περιεχομένου των προγραμμάτων. Υπάρχει πραγματικός κίνδυνος η εφαρμογή των προγραμμάτων να συμβάλει άμεσα και έμμεσα στην αύξηση των οχλήσεων και να αποτελέσει, εν μέρει τουλάχιστον, πηγή νέων δυσκολιών, οι οποίες θα απαιτήσουν στη συνέχεια δύσκολες και δαπανηρές παρεμβάσεις.

3.14. Οι ενδιαφερόμενες περιφερειακές αρχές δίδουν μεγαλύτερη βαρύτητα στην ανάγκη πραγματοποίησης έργων ή επενδύσεων για τη μείωση της ρύπανσης, παρά σε συνολικές προσεγγίσεις που θα απέβλεπαν εξίσου στην εξασφάλιση ότι, από την άλλη μεριά, δεν θα αναλαμβάνονται δραστηριότητες υπό συνθήκες οι οποίες συμβάλλουν στην καταστροφή του περιβάλλοντος ή στην αύξηση των ρυπάνσεων. Ο διαχωρισμός των αρμοδιοτήτων που παρατηρείται σε ορισμένες περιπτώσεις μεταξύ υπηρεσιών με περισσότερο περιβαλλοντικό χαρακτήρα, οι οποίες έχουν αναλάβει τη διαχείριση του προγράμματος ENVIREG, και υπουργείων, όπως το υπουργείο δημοσίων έργων, που είναι επιφορτισμένα με τη διαχείριση των άλλων προγραμμάτων υποδομής, σίγουρα, δεν αποτελεί παράδειγμα συνολικής προσέγγισης. Αυτού του είδους ο διαχωρισμός επέτρεψε τον απόλυτο έλεγχο των υπηρεσιών που ασχολούνται με το περιβάλλον σε ορισμένες επενδύσεις, αλλά δίνει ακόμη περισσότερο την εντύπωση ότι οι περιβαλλοντολογικές ανησυχίες αφορούν μόνο ένα μέρος των προγραμμάτων.

3.15. Η πραγματοποίηση των επενδύσεων δεν εξασφαλίζει απαραίτητα την προβλεπόμενη επίπτωση στην προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, κυρίως εάν ληφθούν υπόψη οι συνθήκες χρήσης ή λειτουργίας. Έχουν κατασκευαστεί πολλοί σταθμοί βιολογικού καθαρισμού των υδάτων σε αγροτικές κοινότητες, πολλές φορές με τη συνδρομή των διαρθρωτικών ταμείων. Στην πραγματικότητα, σε διάφορες περιοχές, οι σταθμοί αυτοί μένουν στην πλειοψηφία τους αχρησιμοποίητοι, λόγω του ότι ο προϋπολογισμός των ενδιαφερόμενων κοινοτήτων δεν επαρκεί για τη συντήρηση και τη λειτουργία τους. Εγκαταστάσεις που θα είχαν τη δυνατότητα να εξυπηρετούν πολλά χωριά πιθανώς να αποτελούν καταλληλότερη λύση.

3.16. Μια περιοχή του Mezzοgiorno, προκειμένου να διαπιστώσει την ποιότητα του αέρα στις βιομηχανικές ζώνες, εγκατέστησε ένα δίκτυο τριάντα περίπου σταθμών παρακολούθησης που επιτρέπουν την παρακολούθηση της εξέλιξης ορισμένων ατμοσφαιρικών στοιχείων. Στο λειτουργικό πρόγραμμα που χρηματοδοτείται από τα διαρθρωτικά ταμεία προβλέπεται η επέκταση του δικτύου στις αστικές περιοχές. Ενώ η εγκατάσταση παρέχει πληροφορίες σε πραγματικό χρόνο, η χρήση της προβλέπεται μόνο για τη διευκόλυνση του προγραμματισμού, και όχι για κάποια άλλη πιο άμεση λειτουργία προστασίας ή παρέμβασης, δεδομένου ότι οι τομείς αυτοί δεν ανήκουν στην αρμοδιότητα της υπηρεσίας που διαχειρίζεται το σύστημα.

3.17. Έλεγχοι πραγματοποιήθηκαν και σε ένα Business Innovation Center (B.I.C.) στο οποίο η Επιτροπή και η ενδιαφερόμενη περιοχή είχαν αναθέσει τη διαχείριση διαφόρων τύπων προβλεπόμενων ενισχύσεων, μέσω ενός λειτουργικού προγράμματος, υπέρ των μικρομεσαίων επιχειρήσεων. Οι έλεγχοι αυτοί έδειξαν ότι, στο πλαίσιο των σχέσεων μεταξύ του Κέντρου και των δικαιούχων επιχειρήσεων, τα θέματα περιβάλλοντος δεν θίγονταν παρά μόνο αν η ενδιαφερόμενη επιχείρηση διατύπωνε ειδικό αίτημα κατ' αυτή την έννοια. Το δίκτυο των B.I.C. θα μπορούσε να ευαισθητοποιηθεί περισσότερο σχετικά με τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις των χρηματοδοτούμενων πρωτοβουλιών και την καταπολέμηση των οχλήσεων.

3.18. Ακόμη και όταν στα πλαίσια των επενδύσεων προβλέπονται συγκεκριμένα μέτρα, η υλοποίησή τους δεν εξασφαλίζεται πάντοτε. Ο φάκελος κοινοτικής ενίσχυσης για την κατασκευή ενός φράγματος στον ποταμό Αώο στην Ήπειρο έκλεισε το 1991, ενώ αναμενόταν ακόμη να πραγματοποιηθεί η εμφύτευση 30.000 περίπου δένδρων που προβλεπόταν σε συνέχεια της μελέτης επίπτωσης του σχεδίου.

3.19. Μια γενική ρήτρα των συμβάσεων συνολικών δανείων που χορηγούνται από την Επιτροπή στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων της ΕΚΑΧ απαιτεί τα σχέδια που χρηματοδοτούνται από αυτά τα συνολικά δάνεια να τηρούν τις εθνικές και κοινοτικές διατάξεις σε θέματα περιβάλλοντος(18)

. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου σε πολλές χώρες έδειξαν ότι η ρήτρα αυτή έμενε στην πράξη νεκρό γράμμα, και ότι δεν περιλαμβανόταν στις συμβάσεις που συνάπτονταν για τη χρηματοδότηση των σχεδίων. Οι ενδιάμεσοι χρηματοδοτικοί οργανισμοί που ερωτήθηκαν δήλωσαν ότι η ύπαρξη ενός τέτοιου συμβατικού όρου δεν είχε επισύρει την προσοχή τους και έθιξαν το πρόβλημα του κόστους που θα δημιουργούσε ο σχετικός έλεγχος. Σε άλλες περιπτώσεις, θεώρησαν ότι αρκούσαν οι νομοθετικές διατάξεις, πράγμα που ισοδυναμεί με αφαίρεση κάθε δυνατότητας από τη συμβατική ρήτρα.

3.20. Η σχέση λοιπόν μεταξύ των χρηματοδοτούμενων επενδύσεων και της διαφύλαξης του περιβάλλοντος σχεδόν απουσιάζει από τις δράσεις που δέχονται τη συνδρομή των μέσων διαρθρωτικού χαρακτήρα. Αν και έχουν αναληφθεί κάποιες πρωτοβουλίες προς αυτή την κατεύθυνση, η παρακολούθησή τους είναι ελάχιστη και ο πραγματικός τους αντίκτυπος δεν ελέγχεται πολύ. Εξάλλου, οι λειτουργίες πρόληψης ή αποτροπής είναι σχεδόν ανύπαρκτες στη διαχείριση των κεφαλαίων και στην ουσία δεν επιχειρείται η ανάληψη καμίας δράσης ούτως ώστε να διερευνηθεί περισσότερο και να ληφθεί υπόψη το περιβαλλοντικό κόστος των χρηματοδοτούμενων μέτρων. Όσον αφορά τις εκθέσεις για τους επιτόπιους ελέγχους που διαβιβάζονται στο Συνέδριο, πολύ σπάνια αναφέρονται στα προβλήματα καταπολέμησης των οχλήσεων.

Οι κίνδυνοι αρνητικής επίπτωσης άλλων επενδυτικών προγραμμάτων στο περιβάλλον

3.21. Ο έλεγχος που διενήργησε το Συνέδριο σε πράξεις που υλοποιήθηκαν με τη βοήθεια των κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων δείχνει ότι χρειάζεται να σημειωθεί ακόμη σημαντική πρόοδος ώστε τα χρηματοδοτούμενα προγράμματα να μην συντελούν στην υποβάθμιση του περιβάλλοντος ή τουλάχιστον να μην ενέχουν κάθε άλλο παρά αμελητέες αρνητικές επιπτώσεις. Οι περιπτώσεις που εξετάζονται και επισημαίνονται στη συνέχεια, αφορούν κατά μεγάλο μέρος επενδύσεις που αποφασίστηκαν στο πλαίσιο προηγούμενων κανονιστικών ρυθμίσεων. Ωστόσο, επειδή έκτοτε δεν έχουν γίνει πολλές τροποποιήσεις όσον αφορά τους όρους διαχείρισης και το είδος των παρεμβάσεων προκειμένου να λαμβάνεται περισσότερο υπόψη ο παράγοντας περιβάλλον, υπάρχει φόβος οι πραγματοποιηθείσες διαπιστώσεις να επαναληφθούν και στο μέλλον.

3.22. Σκοπός των έργων στο λιμάνι της Θεσσαλονίκης, τα οποία χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο των ΜΟΠ, ήταν η εκβάθυνση μιας από τις νηοδόχους και η εξυγίανση των πέριξ επιφανειών. Ελλείψει προκαταρκτικών μελετών, σε εύθετο χρόνο, τη στιγμή κατά την οποία έπρεπε να αρχίσουν οι εργασίες δεν είχε ληφθεί καμία απόφαση σχετικά με την επεξεργασία των 3 ή 4 εκατομμυρίων μ3 μολυσμένης ιλύος που θα προερχόταν από τις εκσκαφές, ενώ προβλεπόταν η πόντισή της στον κόλπο, συντελώντας κατ' αυτόν τον τρόπο στην καταστροφή της πανίδας και της χλωρίδας που έχουν ήδη υποστεί σημαντική καταστροφή.

3.23. Επίσης στη Θεσσαλονίκη, με το ίδιο πρόγραμμα χρηματοδοτήθηκε η εγκατάσταση ειδικών φίλτρων για τη μείωση του θορύβου και των εκπομπών σκόνης στην ατμόσφαιρα που προκαλούνται από ένα χαλυβουργείο. Το σχέδιο πραγματοποιήθηκε σύμφωνα με τις προβλέψεις, όμως η σκόνη που συλλέγεται εναποτίθεται σε ένα χώρο του εργοστασίου και κατόπιν κατά στρώματα στα γύρω εδάφη.

3.24. Στη Σαξωνία-Άνχαλτ, οι έλεγχοι κάλυψαν δύο σχέδια τα οποία αφορούσαν αντίστοιχα τη διευθέτηση μιας βιομηχανικής έκτασης και τη δημιουργία μιας εγκατάστασης για την επεξεργασία και την καταστροφή παλαιών στρωτήρων σιδηροτροχιών, που είχαν κατασκευασθεί από μπετόν. Το πρώτο σχέδιο προέβλεπε τη χορήγηση βοήθειας υπό την προϋπόθεση ότι θα δινόταν μια λύση σχετικά με την επεξεργασία των λυμάτων. Ωστόσο, η πληρωμή έγινε χωρίς να ληφθεί υπόψη αυτό το σημείο και χωρίς να επιβληθεί κάποια ιδιαίτερη υποχρέωση σχετικά με το θέμα.

3.25. Όσον αφορά τους σιδηροδρομικούς στρωτήρες, δεν είχε πραγματοποιηθεί καμία ιδιαίτερη εξέταση για τα θέματα που είχαν σχέση με το περιβάλλον πριν ληφθεί η απόφαση χρηματοδότησης, η περιγραφή όμως του σχεδίου προέβλεπε ένα μηχανισμό για την απόρριψη ειδικών αποβλήτων. Κατά την επιτόπου επίσκεψη, επιβεβαιώθηκε ότι το σχέδιο εφαρμόζεται σε μία ζώνη προστασίας του πόσιμου νερού και ότι υπάρχει κίνδυνος τα υπολείμματα των χημικών ουσιών με τις οποίες ραντίστηκαν οι στρωτήρες για να εξουδετερωθεί η επιβλάστηση, να διεισδύσουν στο έδαφος, κυρίως υπό την επίδραση των βροχοπτώσεων. Εντούτοις, δεν υπήρχε ούτε ίχνος κάποιου μηχανισμού για την απόρριψη ειδικών αποβλήτων ή για το διαχωρισμό των ελαιωδών υπολειμμάτων. Παρά την εγκατάσταση φίλτρων, εξακολουθούσε να υπάρχει πάρα πολύς θόρυβος και σκόνη.

3.26. Δύο γεωργικές εκμεταλλεύσεις στη Βόρειο Βραβάνδη (Κάτω Χώρες) τις οποίες επισκέφθηκε το Συνέδριο, έλαβαν ενισχύσεις για επενδύσεις που είχαν στόχο την προστασία του περιβάλλοντος και συγκεκριμένα την κατασκευή σύγχρονων στάβλων, εφοδιασμένων με σύστημα το οποίο επιτρέπει την αποθήκευση της κοπριάς επί έξι μήνες. Στους παλαιούς στάβλους, η αποθήκευση μπορούσε να διαρκέσει μόνο δύο βδομάδες, ενώ νέες διατάξεις που έχουν τεθεί σε ισχύ στις Κάτω Χώρες απαγορεύουν την απόθεση της κοπριάς στους αγρούς. Το πρώτο σχέδιο αποτελούσε πράγματι μια επένδυση αντικατάστασης και δεν χρειάζεται να γίνουν περαιτέρω παρατηρήσεις. Εντούτοις, το δεύτερο εντασσόταν σε μια πολύ σαφή προοπτική ανάπτυξης της εκμετάλλευσης, αύξησης του αριθμού των ζώων και, κατά συνέπεια, της παραγωγής κοπριάς, πράγμα που θα έπρεπε να εμπόδιζε τη χορήγηση της ενίσχυσης στα πλαίσια της προστασίας του περιβάλλοντος.

3.27. Όσον αφορά ένα σχέδιο για ορυχεία στην Ισπανία, η αίτηση για οικονομική συνδρομή περιείχε τη δήλωση ότι η επένδυση δεν παρουσίαζε "αρνητικές επιπτώσεις", ενώ στην πραγματικότητα συνεπαγόταν την αποψίλωση μιας τεράστιας δασικής έκτασης και τη ρύπανση μεγάλων ποσοτήτων ύδατος. Μια απόφαση της ενδιαφερόμενης περιοχής, που ελήφθη το 1986, υποχρέωνε την επιχείρηση να προβεί σε αναδασώσεις, οι οποίες όμως μέχρι το 1989, τελευταία χρονιά για την οποία έγινε σχετική έκθεση, δεν είχαν πραγματοποιηθεί. Τα λύματα δεν υπόκεινται σε επεξεργασία, αλλά αποθηκεύονται σε δύο τεχνητές λίμνες ενώ για τα ιζήματα δεν έχει ληφθεί κανένα μέτρο. Τριμηνιαίες δηλώσεις που υπέβαλε η επιχείρηση στις περιφερειακές αρχές αναφέρουν περιεκτικότητα πολύ μικρών ποσοτήτων τοξικών ουσιών στα λύματα. Οι δηλώσεις αυτές διαψεύδονται από αναλύσεις δειγμάτων που πραγματοποίησε η ίδια η επιχείρηση πριν και μετά το πέρασμα του νερού μέσα από το ορυχείο, οι οποίες δείχνουν ποσότητες τοξικών ουσιών περίπου δύο φορές μεγαλύτερες κατά την έξοδο απ' ό,τι στο σημείο εισόδου.

3.28. Προβλήματα μολυσμένου ύδατος επισημάνθηκαν και κατά την εφαρμογή ενός σχεδίου για ορυχεία, που πραγματοποιήθηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο με χρηματοδότηση της ΕΚΑΧ, και το οποίο δεν περιελάμβανε ακόμη σταθμό καθαρισμού. Η επιχείρηση, για να αποφύγει τη μόλυνση των υδάτων επιφανείας, προσπαθούσε να αποθηκεύσει το μολυσμένο νερό σε παλιά εγκαταλελειμμένα κοιτάσματα άνθρακα, με τον κίνδυνο όμως να μολυνθούν τα υπόγεια ύδατα.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ

Η προστασία της ποιότητας του περιβάλλοντος

Ο έλεγχος ορισμένων μονάδων τοπικής παρακολούθησης

4.1. Το Συνέδριο, κατά τους ελέγχους που πραγματοποίησε σε διάφορες περιοχές των κρατών μελών, είχε την ευκαιρία να έλθει σε επαφή με τοπικές υπηρεσίες που είναι επιφορτισμένες με τον έλεγχο των αποβλήτων και των λυμάτων, και γενικά με την τήρηση των επιτρεπόμενων ορίων ή των ορίων ανοχής που έχουν καθοριστεί όσον αφορά τις οχλήσεις. Σε ορισμένα κράτη μέλη έχουν συσταθεί υπηρεσίες ελέγχου ειδικευμένες σε θέματα περιβάλλοντος, κυρίως για ορισμένες πιο ιδιόμορφες αρμοδιότητες, όπως η επίβλεψη ποταμών ή προστατευόμενων ζωνών. Ωστόσο, γενικά, ο έλεγχος της ρύπανσης ανατίθεται στις υπηρεσίες που είναι αρμόδιες σε θέματα υγιεινής και υγειονομικής προστασίας. Συχνά πρόκειται για υπηρεσίες που έχουν άλλες προτεραιότητες, όπως η οργάνωση της υγειονομικής μέριμνας, και οι οποίες δεν έχουν προσαρμοσθεί ανάλογα με την περιπλοκότητα και την ιδιαιτερότητα των προς εκτέλεση εργασιών όσον αφορά το περιβάλλον. Όσο για τον "περιβαλλοντικό έλεγχο", δηλαδή την πιστοποίηση εκ μέρους ενός ανεξάρτητου εμπειρογνώμονα ότι η δραστηριότητα της επιχείρησης που έχει ελέγξει τηρεί τις ισχύουσες διατάξεις σε θέματα περιβάλλοντος, πραγματοποιείται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις.

4.2. Σε ορισμένες τοπικές μονάδες ελέγχου τις οποίες επισκέφθηκε το Συνέδριο στο Mezzogiorno, οι έλεγχοι είχαν στην ουσία οργανωθεί για να ανταποκριθούν σε συγκεκριμένα αιτήματα, ή μετά από περιστατικά που είχαν απασχολήσει την κοινή γνώμη. Στην ουσία, δεν είχε πραγματοποιηθεί κανένας έλεγχος όσον αφορά την ποιότητα του αέρα. Όσον αφορά την ποιότητα του νερού, διενεργείτο ήδη η οργάνωση περιοδικών ελέγχων των λυμάτων. Ωστόσο, οι εν λόγω έλεγχοι αφορούσαν αποκλειστικά τα γνωστά σημεία απόρριψης, ο κατάλογος των οποίων είχε καταρτιστεί βάσει των δηλώσεων που είχαν ληφθεί κατά τα τελευταία χρόνια. Δεν υπήρχε πιο ολοκληρωμένος κατάλογος και δεν είχαν γίνει έρευνες σχετικά με τις παράνομες απορρίψεις αποβλήτων. Ακόμη και ο έλεγχος επιχειρήσεων ειδικευμένων στη συλλογή και τη μεταφορά μολυσμένων υγρών δεν ήταν οργανωμένος, με κίνδυνο ένα μέρος των μεταφερόμενων υγρών να ρίχνεται παράνομα στους δημόσιους συλλεκτήρες.

4.3. Ένας ιταλικός νόμος του 1988 προβλέπει τη σύσταση ενός καταλόγου βιομηχανικών αποβλήτων και απορριμάτων, και κατ' εφαρμογή των διατάξεών του, οι ενδιαφερόμενοι υποχρεούνται να υποβάλλουν κάθε χρόνο μια δήλωση σχετικά με τα παραχθέντα απορρίμματα. Σε μια περιοχή την οποία επισκέφθηκε το Συνέδριο, ο αριθμός των δηλώσεων που ελήφθησαν υπολογιζόταν σε λιγότερο από 10 % του αριθμού των δηλώσεων που έπρεπε να είχαν υποβληθεί. Ορισμένοι ενδιαφερόμενοι αγνοούν αυτή τους την υποχρέωση, ή δεν γνωρίζουν καλά αυτά τα προϊόντα, ενώ άλλοι προτιμούν να μην εμφανισθούν. Η διοίκηση ανέχεται αυτή την κατάσταση, αφού δεν θα της ήταν εύκολο να εξετάσει μεγαλύτερο αριθμό δηλώσεων, και κυρίως διότι δεν θα ήταν ικανή να οργανώσει την επεξεργασία όλων των απορριμάτων, σε περίπτωση που τα εδήλωναν. Η υφιστάμενη δυναμικότητα επεξεργασίας, κατά κανόνα με αποτέφρωση, υπολογίζεται σε 25 % περίπου της αναγκαίας δυναμικότητας, και η δημιουργία επιπλέον εγκαταστάσεων προσκρούει όχι σε προβλήματα οικονομικής φύσεως, αλλά στο πρόβλημα εξεύρεσης τόπου εγκατάστασης, καθώς η επιλογή οποιουδήποτε νέου χώρου επεξεργασίας τίθεται συστηματικά υπό αμφισβήτηση. Η περιοχή δεν διαθέτει ειδικευμένο κέντρο για τα απορρίμματα των νοσοκομείων, ο όγκος των οποίων υπολογίζεται ότι υπερβαίνει κατά τι τους 30 000 τόνους ετησίως.

4.4. Η οδηγία του Συμβουλίου αριθ. 85/337/ΕΟΚ της 27ης Ιουνίου 1985 σχετικά με την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον(19)

προκάλεσε πολλές διαμαρτυρίες, ερωτήσεις βουλευτών και δικαστικούς αγώνες σχετικά με την μη εφαρμογή της ή λανθασμένη εφαρμογή της, συμπεριλαμβανομένου του γεγονότος ότι οι εκτιμήσεις των επιπτώσεων συχνά γίνονται με πρωτοβουλία του ίδιου του υπεύθυνου του έργου και όχι από κάποια ανεξάρτητη αρχή. Η οδηγία, η οποία έπρεπε να μεταφερθεί στις εθνικές νομοθεσίες μέχρι τις 3 Ιουλίου 1988, αναφέρει στο πρώτο παράρτημα και με την επιφύλαξη μερικών ειδικών περιπτώσεων, τα είδη των επενδύσεων που πρέπει υποχρεωτικά να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους στο περιβάλλον, καθώς και μέτρα για τη δημοσιότητα και διαβουλεύσεις των ενδιαφερομένων μερών. Ένα δεύτερο παράρτημα διευκρινίζει τα είδη παρέμβασης, η εκτίμηση των οποίων αφήνεται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών.

4.5. Η εφαρμογή αυτής της οδηγίας γίνεται με πολύ περιοριστικό τρόπο. Σε πολλά κράτη μέλη μόνο το πρώτο παράρτημα έγινε αντικείμενο μεταφοράς. Θεωρήθηκε εξάλλου, ότι η οδηγία δεν εφαρμοζόταν στα σχέδια που είχαν ήδη αποφασισθεί τη στιγμή της έγκρισης των μέτρων μεταφοράς, ακόμη και για μεγάλα έργα υποδομής όπως φράγματα ή σιδηρόδρομοι, που έχουν αισθητές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Επιπλέον, η εφαρμογή συχνά περιορίζεται στις νέες επενδύσεις, με εξαίρεση τις αναδιαρθρώσεις, ακόμη κι αν, για παράδειγμα, η διαπλάτυνση μιας οδού σε κατοικημένη περιοχή ή η μετατροπή της σε άξονα ταχύτερης κυκλοφορίας μπορούν να οδηγήσουν σε πραγματική καταστροφή.

Το προληπτικό σκέλος και η αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει"

4.6. Η εφαρμογή των περιβαλλοντικών διατάξεων προχωρεί με πολύ αργό ρυθμό και πολλά κενά. Είναι αμφίβολο αν υπό παρόμοιες συνθήκες, οι οδηγίες μπορέσουν από μόνες τους να οδηγήσουν σε σημαντική αλλαγή των συμπεριφορών σε θέματα περιβάλλοντος. Αν και εκδηλώνεται πραγματική ευαισθητοποίηση σχετικά με τα περιβαλλοντικά θέματα και η αναγκαιότητα της λήψης μέτρων έχει γίνει ευρέως αποδεκτή, οι συγκεκριμένες αλλαγές όσον αφορά την κατάσταση που επικρατεί είναι λιγότερο έκδηλες. Υπάρχει λοιπόν κίνδυνος να αυξηθεί η απόκλιση μεταξύ των δράσεων που απαιτεί η προστασία του περιβάλλοντος και του φυσικού πλούτου, και των δράσεων που εφαρμόζονται στην πραγματικότητα. Με το ρυθμό με τον οποίο προχωρεί, και παρά τη συνεχή προσπάθεια, η εφαρμογή των οδηγιών μπορεί να διαρκέσει ακόμη μερικές γενεές.

4.7. Η βελτίωση της κατάστασης εξαρτάται από τη λήψη σημαντικών συνοδευτικών μέτρων τα οποία θα εξασφαλίζουν την πραγματική επίδραση των λειτουργιών προτροπής και αποτροπής. Μία σύσταση του Συμβουλίου της 3ης Μαρτίου 1975(20)

σχετικά με τον καταλογισμό των εξόδων και την παρέμβαση των κρατικών αρχών στον τομέα του περιβάλλοντος, ορίζει με σαφήνεια ότι "ο καταλογισμός, στους ρυπαίνοντες, των εξόδων για την καταπολέμηση της ρύπανσης που προκαλούν τους παρακινεί να μειώσουν τη ρύπανση και να αναζητήσουν προϊόντα ή τεχνολογίες που ρυπαίνουν λιγότερο, και κατ' αυτόν τον τρόπο θα επιτρέψει μια πιο ορθολογική χρήση των περιβαλλοντικών πόρων. Επιπλέον, συμφωνεί με τα κριτήρια αποτελεσματικότητας και ισότητας".

4.8. Λίγα είναι τα μέτρα που έχουν εγκριθεί προς αυτή την κατεύθυνση, και άλλωστε είναι απαραίτητο να τελειοποιηθούν οι τεχνικές προκειμένου να γίνει καλύτερα γνωστό και να μπορεί να προσδιοριστεί το περιβαλλοντικό κόστος των δραστηριοτήτων και να υπάρχει η εξασφάλιση ότι θα ληφθεί υπόψη. Εάν δεν ληφθεί τούτο υπόψη, οι πράξεις και οι επενδύσεις που αναλαμβάνονται, ακόμη και με τη βοήθεια της Κοινότητας, μπορούν να αποδειχθούν αιτία μελλοντικών επιβαρύνσεων για τις μονάδες που επωφελούνται από αυτές, και να οδηγήσουν στην ανάγκη χρηματοδότησης νέων μέτρων για την αντιστάθμιση των αρνητικών επιπτώσεων προηγούμενων ή ακόμη και συνακόλουθων ενεργειών.

Η εφαρμογή των περιβαλλοντικών οδηγιών

4.9. Η μεταφορά των περιβαλλοντικών οδηγιών στο εθνικό δίκαιο προσκρούει σε καθυστερήσεις και άλλες σημαντικές δυσκολίες. Διάφορα κράτη μέλη αδυνατούν να παράσχουν τις απαιτούμενες πληροφορίες και έγγραφα. Σε πολλές περιπτώσεις, η μεταφορά δεν έγινε μέσα στις προβλεφθείσες προθεσμίες, και σε άλλες υπήρξε ελλιπής ή δεν έγινε σωστά. Η εφαρμογή απαιτεί, σε επίπεδο τοπικών αρχών, έρευνες, ελέγχους και διαδικασίες τεχνικού και ειδικευμένουχαρακτήρα, τις οποίες οι ενδιαφερόμενες διοικήσεις δεν είναι πάντα σε θέση να δρομολογήσουν με τον κατάλληλο τρόπο και με την αναγκαία προετοιμασία. Η κατανομή των αρμοδιοτήτων αυξάνει τον αριθμό των προς έγκριση νομικών κειμένων και αυξάνει τους κινδύνους διαφορετικού σχεδιασμού και ερμηνείας.

4.10. Έναντι των δυσκολιών εφαρμογής που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη, οι δυνατότητες δράσης που προσφέρουν οι οδηγίες στην Επιτροπή είναι μάλλον περιορισμένες. Εκατό περίπου περιπτώσεις αποτέλεσαν αντικείμενο προσφυγής στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, το οποίο σε πολλές αποφάσεις του διαπίστωσε ότι τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, μη παρέχοντας τις ζητούμενες πληροφορίες ή μη λαμβάνοντας μέσα στις προβλεπόμενες προθεσμίες τα απαιτούμενα μέτρα για τη θέση σε εφαρμογή των οδηγιών, είχαν παραβεί τις υποχρεώσεις που έχουν αναλάβει δυνάμει της Συνθήκης. Ωστόσο, παρόμοιες καταδίκες δεν έχουν απαραίτητα ως αποτέλεσμα την πιο ταχεία ή ολοκληρωμένη εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων, και υπάρχουν περιπτώσεις ίδιου είδους παράβασης που έχουν γίνει αντικείμενο αλλεπάλληλων καταδικαστικών αποφάσεων.

4.11. Συνολικά, το Συμβούλιο έχει εγκρίνει 90 οδηγίες, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι τροποποιήσεις και προσαρμογές, οι οποίες χρειάζονται κυρίως για να λαμβάνεται υπόψη η εξέλιξη των τεχνικών και των οχλήσεων. Παρά το σημαντικό αριθμό κειμένων, το σύνολο των πηγών ρύπανσης κάθε άλλο παρά έχει καλυφθεί. Για παράδειγμα, για την οδηγία του Συμβουλίου (ΕΟΚ) αριθ. 76/464 της 4ης Μαΐου 1976, σχετικά με την απόρριψη ορισμένων επικίνδυνων ουσιών στο υδάτινο περιβάλλον(21)

, σε ψήφισμα του Συμβουλίου σημειώθηκε κατάλογος, που καταρτίστηκε από την Επιτροπή, 130 περίπου ουσιών με προτεραιότητα, για την απόρριψη των οποίων πρέπει να δίδεται προηγουμένως η έγκριση των αρμόδιων αρχών των κρατών μελών, και να τηρούνται ορισμένες οριακές τιμές που πρέπει να καθοριστούν από το Συμβούλιο. Από αυτές τις 130 ουσίες, 21 θεωρούνται απόλυτης προτεραιότητας από την Επιτροπή. Το 1991, δηλαδή πάνω από 15 χρόνια αφότου εγκρίθηκε η οδηγία, οριακές τιμές είχαν καθορισθεί για 17 από τις 130 ουσίες, από τις οποίες οι 12 είναι από τις 21 ουσίες προτεραιότητας. Όσον αφορά τις άλλες ουσίες, η Επιτροπή δεν υπέβαλε στο Συμβούλιο άλλη πρόταση για τον καθορισμό οριακών τιμών, αλλά τον Φεβρουάριο του 1990 παρουσίασε μια πρόταση για τροποποίηση της οδηγίας, η οποία έκτοτε εκκρεμεί, που επιχειρεί να αντικαταστήσει το σύστημα ψηφοφορίας με ομοφωνία με το σύστημα της ειδικής πλειοψηφίας για τον καθορισμό των οριακών τιμών και των στόχων ποιότητας.

4.12. Επίσης, λόγω του μεγέθους των υπηρεσιών και της κατανομής των καθηκόντων στο πλαίσιο της ΓΔ ΧΙ, πρέπει να παρατηρήσουμε ότι η εφαρμογή των οδηγιών και ο έλεγχός τους εξακολουθούν να γίνονται με πολύ βραδύ ρυθμό και να μην είναι επαρκείς, καθώς επίσης ότι χρειάζεται μια καλύτερα οργανωμένη προσέγγιση, που να εντάσσει επιπρόσθετα μέσα δράσης της Επιτροπής, κυρίως σε επίπεδο παρεμβάσεων διαρθρωτικού χαρακτήρα και της αρχής "ο ρυπαίνων πληρώνει". Η έγκριση των οδηγιών είναι απαραίτητη για τον καθορισμό ενός νομικού πλαισίου αναφοράς και τον ορισμό των προτύπων και των διαδικασιών σε θέματα περιβάλλοντος. Είναι ωστόσο σχετικά μάταιο να εκπονούνται κανόνες οι οποίοι παραμένουν σε μεγάλο βαθμό ανεφάρμοστοι ενώ θα πρέπει να υπάρξει μια καλύτερη ισορροπία μεταξύ των δύο σκελών, που είναι η εκπόνηση των οδηγιών και ο έλεγχος της εφαρμογής τους.

4.13. Στην Επιτροπή, όπως και στα κράτη μέλη, ορισμένες οδηγίες που έχουν άμεσο και σημαντικό αντίκτυπο στη διαφύλαξη του περιβάλλοντος, αντιμετωπίζονται αποκλειστικά υπό το πρίσμα της προσέγγισης των εθνικών νομοθεσιών που αφορούν τις συνθήκες παραγωγής σε ένα συγκεκριμένο βιομηχανικό τομέα, και συνεπώς της συμβολής στην υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς. Τούτο ισχύει κυρίως στην περίπτωση ορισμένων ηχητικών οχλήσεων, και για παράδειγμα, με την οδηγία του Συμβουλίου αριθ. 78/1015/ΕΟΚ της 23ης Νοεμβρίου 1978(22)

, σχετικά με το αποδεκτό ηχητικό επίπεδο και τον μηχανισμό εξάτμισης των μοτοσυκλετών, στοιχεία των οποίων η επίπτωση στο περιβάλλον είναι ωστόσο προφανής. Ένας έλεγχος που διενεργήθηκε από το Συνέδριο στη ΓΔ ΙΙΙ της Επιτροπής, η οποία είναι υπεύθυνη γι' αυτή την οδηγία, δεν κατέστησε δυνατή τη διαπίστωση του επιπέδου εφαρμογής ούτε κάποια αξιολόγηση των αποτελεσμάτων. Στα κράτη μέλη, οι υπηρεσίες που είναι αρμόδιες για τη χορήγηση άδειας κυκλοφορίας των μοτοσυκλετών ή για τους τεχνικούς ελέγχους είναι αυτές που είναι επιφορτισμένες με τις αντίστοιχες αρμοδιότητες, και γενικά είναι δυνατό να βρει κανείς, στο ελεύθερο εμπόριο, ανταλλακτικά των οποίων τα ηχητικά χαρακτηριστικά δεν λαμβάνουν υπόψη τα όρια που προβλέπονται από την οδηγία. Σύμφωνα με έναν ανάλογο συλλογισμό, μπορούμε να επισημάνουμε ότι για την οδηγία του Συμβουλίου αριθ. 84/538/ΕΟΚ της 17ης Σεπτεμβρίου 1984, σχετικά με την επιτρεπτή στάθμη ακουστικής ισχύος των χορτοκοπτικών μηχανών, αρμόδια είναι η ΓΔ ΧΙ, χωρίς εκ των προτέρων να εμφανίζονται καθαρά τα κριτήρια τα οποία διέπουν μια τέτοια κατανομή αρμοδιοτήτων. Όσο για τις οδηγίες σχετικά με τη χρήση των ζιζανιοκτόνων και τη βιολογική γεωργία, υπεύθυνη είναι η ΓΔ "Γεωργίας"(23)

.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

5.1. Η δράση της Κοινότητας σε θέματα περιβάλλοντος γνώρισε έντονη ανάπτυξη κατά τα τελευταία χρόνια και η επίδρασή της εκδηλώνεται σχεδόν σε όλες τις μορφές καταπολέμησης της ρύπανσης και για την προστασία των φυσικών πόρων. Η δράση αυτή, που θεσπίστηκε από την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη του 1986, αναπτύχθηκε και ενισχύθηκε από τη Συνθήκη του Mάαστριχτ του 1992.

5.2. Οι περιβαλλοντικές οδηγίες αποτελούν το κύριο μέσο της κοινοτικής προληπτικής δράσης για τη διαφύλαξη του φυσικού περιβάλλοντος και ο ρόλος τους είναι θεμελιώδης. Ωστόσο, η εφαρμογή τους πραγματοποιείται με βραδύ ρυθμό και υπάρχει σημαντική απόκλιση μεταξύ του συνόλου των ισχυόντων κανόνων και της εφαρμογής τους στην πραγματικότητα. Εν τω μεταξύ, η κατάσταση μπορεί να επιδεινωθεί, ενώ ακόμη και η πρόοδος που έχει σημειωθεί σε ορισμένους τομείς μπορεί να διακυβευθεί από την αυξανόμενη υποβάθμιση που εκδηλώνεται σε άλλους τομείς.

5.3. Παρά την αξιόλογη δραστηριότητα που έχει αναληφθεί σχετικά με αυτό το θέμα, είναι αμφίβολο αν οι περιβαλλοντικές οδηγίες, με τον ρυθμό με τον οποίο εφαρμόζονται, επαρκούν για να τροποποιήσουν δραστικά τις συμπεριφορές σε θέματα περιβάλλοντος. Έχει λοιπόν σημασία να λάβουν την υποστήριξη και άλλου είδους παροτρύνσεων για τη μείωση της ρύπανσης, και τα άλλα διαθέσιμα μέσα δράσης να μπορέσουν να συμβάλουν περισσότερο στα αναμενόμενα αποτελέσματα των οδηγιών, και κυρίως να μην τις αντικρούουν.

5.4. Οι στόχοι των διαρθρωτικών Ταμείων πρέπει να επιδιωχθούν και να υλοποιηθούν τηρώντας την κοινοτική περιβαλλοντική πολιτική. Πρόκειται για μια κανονιστική απαίτηση αλλά και για μια επιταγή χρηστής διαχείρισης αν δεν επιθυμούμε τα χρηματοδοτούμενα μέσα να γίνουν αργότερα πηγή δυσκολιών και επιβαρύνσεων που θα ζημιώσουν τη μελλοντική ανάπτυξη των ενδιαφερόμενων πληθυσμών. Από αυτή την άποψη, πρέπει να σημειωθεί ακόμη μεγάλη πρόοδος προκειμένου να εξαλειφθούν οι δυσμενείς επιπτώσεις, και να υιοθετηθεί μια πιο αφοσιωμένη προσέγγιση που θα εκφράζεται με συγκεκριμένα αποτελέσματα όσον αφορά τον περιορισμό των οχλήσεων. Ένα πολύ σημαντικό μέρος της κοινοτικής βοήθειας αφορά τις πράξεις που έχουν σχέση με τον καθαρισμό, ενώ η πρόληψη έναντι των πηγών ρύπανσης σχεδόν απουσιάζει από τα χρηματοδοτούμενα προγράμματα και σχέδια. Όμως αν δεν δοθεί προτεραιότητα στις διάφορες μορφές πρόληψης, ακόμη και οι παρεμβάσεις θεραπευτικού χαρακτήρα δεν θα έχουν διαρκή αποτελέσματα. Ανάλογη μέριμνα πρέπει να διέπει και τη δράση των νέων μέσων, τα οποία αποφασίστηκε να δημιουργηθούν, και κυρίως το Ταμείο συνοχής.

5.5. Η ΓΔ ΧΙ πρέπει να αναλάβει πιο ενεργό συντονιστικό ρόλο προκειμένου να αποφευχθεί η διασπορά των παρεμβάσεων και να εξασφαλιστεί για τις διάφορες δράσεις περισσότερο συμπληρωματικός και συνεπώς πιο αποτελεσματικός χαρακτήρας. Ο πολυετής προγραμματισμός θα πρέπει να καθορίζει συγκεκριμένους και ποσοτικά προσδιορισμένους στόχους προς επίτευξη και να επισημαίνει με συγκεκριμένο τρόπο τα μέσα που πρέπει να τεθούν σε εφαρμογή για την πραγματοποίησή τους.

5.6. Για τα σχέδια που χρηματοδοτούνται από τις πιστώσεις για το περιβάλλον, απαιτείται μεγαλύτερη σαφήνεια όσον αφορά στον ορισμό, την επιλογή και την ανάθεση των προς εκτέλεση έργων, με αυστηρή εφαρμογή των διαδικασιών διαγωνισμού. Η χρηματοοικονομική παρακολούθηση των συμβάσεων πρέπει να βελτιωθεί αισθητά και τα αποτελέσματα των εκτελεσθέντων έργων να τυχαίνουν συστηματικής εκμετάλλευσης. Η επανειλημμένη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων που καταλήγουν σε λίγα συγκεκριμένα αποτελέσματα θα πρέπει να αποφεύγεται περισσότερο. Η παρακολούθηση και η εκτίμηση της πραγματικής επίπτωσης των ενισχυόμενων πράξεων αποτελούν βασικές λειτουργικές πτυχές της παρέμβασης, και κυρίως η προσφυγή σε μεσολαβούσες εταιρείες για την εκτέλεση τέτοιων εργασιών δεν φαίνεται δικαιολογημένη.

5.7. Χρειάζεται καλύτερη ενημέρωση σε ό,τι αφορά το χρηματοδοτικό όγκο της κοινοτικής δράσης, ο οποίος δεν έχει καθοριστεί κατά τρόπο ολοκληρωμένο και ακριβή. Ένα τέτοιο κενό καθιστά δύσκολο το συντονισμό των μέτρων που αναπτύσσονται στους διαφόρους τομείς και το σχηματισμό μιας συνολικής εικόνας των αποτελεσμάτων της διαχείρισης. Συγκεκριμένα, απουσιάζει κάθε είδους τεκμηρίωση που να αναφέρεται στις διάφορες πτυχές της χρηματοδοτικής δραστηριότητας στον τομέα του περιβάλλοντος και η οποία αποσκοπεί στην παροχή μιας συνολικής προσέγγισης ως προς το θέμα αυτό.

5.8. Στο βαθμό που η πολιτική πρόληψης και διόρθωσης στην πηγή είναι ανεπαρκής, πρέπει να αποκτηθεί μια πιο συγκεκριμένη γνώση και να δοθεί μεγαλύτερη βαρύτητα στο περιβαλλοντικό κόστος των δραστηριοτήτων. Αυτή είναι η βασική προϋπόθεση για τη μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα όσον αφορά τη διαφύλαξη του φυσικού περιβάλλοντος, και ως προς αυτό πρέπει ακόμη να γίνουν πολλά. Το περιβαλλοντικό κόστος δεν μπορεί να επιβαρύνει συστηματικά το κοινωνικό σύνολο αλλά πρέπει να αναλαμβάνεται και από τη δραστηριότητα που το προκαλεί. Ένα μεγαλύτερο μέρος των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων πρέπει να αποσκοπεί στην εφαρμογή της αρχής "ο ρυπαίνων πληρώνει", η οποία δηλώνεται σαφώς μέσα στα κείμενα αλλά δεν μπορεί να έχει αποτρεπτικό, ή και διδακτικό αποτέλεσμα, παρά μόνο αν γίνει πραγματικότητα.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 18ης Ιουνίου 1992.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο Aldo ANGIOI Πρόεδρος

Πίνακας 3 - Οι πιστώσεις του τίτλου "περιβάλλον" του προϋπολογισμού κα η χρησιμοποίησή τους (1)

(ECU)

Αναλήψεις υποχρεώσεων Πληρωμές

Θέση του προϋπολογισμού Διαθέσιμες οριστικές πιστώσεις που πραγματο- ποιήθηκαν κατά το οικονομικό έτος % Διαθέσιμες οριστικές πιστώσεις Πραγματοποιη- θείσες πληρωμές %

1986 ACE 6610+6611 6 704 769 5 745 923 85,7 3 450 000 1 031 966 29,9

CORINE 6603+6614 3 213 500 2 999 581 93,3 1 200 000 990 937 82,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 580 000 1 224 797 77,5 1 630 000 727 505 44,6

Άλλα Διάφορα 19 401 194 14 406 538 74,3 15 470 325 11 241 643 72,7

30 899 463 24 376 839 78,9 21 750 325 13 992 051 64,3

1987 ACE 6610+6611 3 710 168 3 602 568 97,1 5 820 108 3 906 449 67,1

CORINE 6603+6614 1 416 483 1 411 487 99,7 1 523 300 1 273 300 83,6

MEDSPA 665+6615+6616 (2) 1 885 450 1 822 152 96,6 1 285 450 535 629 41,7

Άλλα Διάφορα 31 269 715 29 268 850 93,6 23 038 150 16 773 439 72,8

38 281 816 36 105 057 94,3 31 667 008 22 488 817 71,0

1988 ACE 6600 5 168 196 5 159 286 99,8 3 100 000 2 824 765 91,1

CORINE 6601 2 000 000 1 998 570 99,9 1 200 000 1 115 825 93,0

MEDSPA 6610 (2) 3 431 438 3 390 522 98,8 2 600 000 1 019 298 39,2

Άλλα Διάφορα 26 246 271 25 351 752 96,6 28 320 000 18 314 555 64,7

36 845 905 35 900 130 97,4 35 220 000 23 274 443 66,1

1989 ACE 6600 7 800 000 7 796 779 100,0 5 800 400 4 980 370 85,9

CORINE 6601 3 740 000 3 727 735 99,7 3 240 000 2 425 695 74,9

MEDSPA 6610 6 922 000 6 896 527 99,6 4 342 000 3 559 692 82,0

Άλλα Διάφορα 25 523 000 24 501 613 96,0 23 628 000 17 711 852 75,0

43 985 000 42 922 654 97,6 37 010 400 28 677 609 77,5

1990 ACE 6600 10 000 000 9 999 983 100,0 7 450 000 6 534 737 87,7

CORINE 6601 2 800 000 2 715 113 97,0 3 500 000 2 390 417 68,3

MEDSPA 665 9 000 000 8 843 775 98,3 4 107 000 2 073 345 50,5

Άλλα Διάφορα 30 180 000 29 021 450 96,2 33 212 000 24 978 125 75,2

51 980 000 50 580 321 97,3 48 269 000 35 976 624 74,5

1991 ACE B4-300+B8-430 408 000 406 762 99,7 2 727 000 1 682 820 61,7

ACNAT B4-301+B8-431 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE B4-3101 5 000 000 2 713 876 54,3 3 500 000 2 348 461 67,1

MEDSPA B4-302+B8-432 24 442 000 24 207 283 99,0 11 001 000 5 541 074 50,4

LIFE B4-320 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Άλλα Διάφορα (Κ.Β4-3) 25 627 000 16 305 358 63,6 19 993 000 11 161 100 55,8

83 503 000 58 570 236 70,1 48 897 000 29 300 317 59,9

ΣΥΝΟΛΟ ACE 33 791 133 32 711 301 96,8 28 347 508 20 961 107 73,9

ACNAT 27 026 000 13 940 610 51,6 10 676 000 7 570 515 70,9

CORINE 18 169 983 15 566 362 85,7 14 163 300 10 544 635 74,5

MEDSPA 47 260 888 46 385 056 98,2 24 965 450 13 456 543 53,9

LIFE 1 000 000 996 347 99,6 1 000 000 996 347 99,6

Διάφορα 158 247 180 138 855 561 87,8 143 661 475 100 180 714 69,7

285 495 184 248 455 237 87,0 222 813 733 153 709 861 69,0

(1) Συμπεριλαμβανομένων των ποσών που αφορούν τις δαπάνες στήριξης και υποστήριξης.

(2) Περιλαμβάνονται και άλλες δαπάνες εκτός των δαπανών για τα σχέδια MEDSPA.

ΑΠΑΝΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Με βάση τις εξελίξεις της κοινοτικής πολιτικής για το περιβάλλον η ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το περιβάλλον έρχεται στον κατάλληλο χρόνο. Σε αυτήν τονίζονται ορισμένα σημεία τα οποία η Επιτροπή είχε ήδη λάβει υπόψη της κατά την προπαρασκευή του 5ου προγράμματος δράσης για το περιβάλλον, το οποίο εγκρίθηκε στις 18 Μαΐου 1992. Παρά το γεγονός ότι το περιβάλλον δεν αναφερόταν στις συνθήκες πριν από την υπογραφή της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης το 1986, συμπληρώνεται σχεδόν μία εικοσαετία που η Κοινότητα ασκεί περιβαλλοντική πολιτική. Τα 4 πρώτα προγράμματα δράσης επέτρεψαν να πραγματοποιηθεί σημαντική πρόοδος και να επεκταθεί το νομοθετικό πλαίσιο (άνω των 200 νομοθετικών πράξεων) πράγμα που σημαίνει πραγματική βελτίωση της προστασίας και της ποιότητας του περιβάλλοντος. Το 4ο πρόγραμμα δράσης εξακολουθεί να εφαρμόζεται - ολοκληρώνεται στα τέλη του 1992 - και είναι βέβαιο ότι θα περάσουν χρόνια μέχρι να φανούν τα αποτελέσματά του. Εντούτοις, είναι φανερό ότι η περιβαλλοντική πολιτική έχει φθάσει σε σημείο καμπής και ότι διαδραματίζει όλο και σημαντικότερο ρόλο στην Κοινότητα. Οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων εξάλλου, το διαπίστωσαν στη "Δήλωση σχετικά με τις επιταγές του περιβάλλοντος" της Διάσκεψης Κορυφής του Δουβλίνου το 1990.

Η σημασία της επιβεβαιώθηκε με τη νέα συνθήκη για την ευρωπαϊκή ένωση, την οποία υπέγραψαν τα κράτη μέλη στις 7 Φεβρουαρίου 1992 και η οποία περιλαμβάνει μεταξύ των κυρίων στόχων της συνθήκης την προώθηση μιας ανάπτυξης διαρκείας που να σέβεται το περιβάλλον. Στη συνέχεια, η νέα συνθήκη εντάσσει μεταξύ των δραστηριοτήτων της ένωσης την άσκηση πολιτικής στον τομέα του περιβάλλοντος και προσδιορίζει ότι σκοπός της είναι να επιτευχθεί ένα υψηλό επίπεδο προστασίας και ότι οι απαιτήσεις όσον αφορά την προστασία του περιβάλλοντος πρέπει να ενσωματώνονται στον καθορισμό και την εφαρμογή των υπόλοιπων πολιτικών της Κοινότητας. Συνεπάγεται ότι το περιβάλλον θα λαμβάνεται όλο και περισσότερο υπόψη κατά την άσκηση των άλλων τομεακών πολιτικών, τόσο σε κοινοτικό επίπεδο όσο και στο εσωτερικό των κρατών μελών.

Το 5ο πρόγραμμα δράσης, που επί του παρόντος συζητείται στο Συμβούλιο και το οποίο προγραμματίζεται να γίνει ο φορέας των προαναφερθέντων αλλαγών, δεν αποτελεί πλαίσιο αναφοράς για τη Επιτροπή και μόνο. Απευθύνεται προς όλους τους φορείς που ενδιαφέρονται για το περιβάλλον εντός της Κοινότητας και αντικατοπτρίζει τη σημασία την οποία προσδίδει η Επιτροπή στον μεταβαλλόμενο χαρακτήρα της πολιτικής περιβάλλοντος. Αντί να περιμένει να εμφανιστούν προβλήματα, επισημαίνει τους παράγοντες και τις δραστηριότητες που βλάπτουν το περιβάλλον και εξαντλούν τα αποθέματα φυσικών πόρων. Η δράση σε κοινοτικό επίπεδο δεν αρκεί για την επίτευξη των στόχων είναι δε περισσότερο θέμα συντονισμού των διαφόρων προσπαθειών και καταμερισμού των ευθυνών σε όλα τα κοινωνικά στρώματα. Η βασική στρατηγική που ακολουθεί το πρόγραμμα στοχεύει στην ουσία να καθορίσει μία σειρά μακροπρόθεσμων στόχων και επιτρέπει μέσω της διεύρυνσης και εμβάθυνσης των οργάνων συντονισμού και ελέγχου, την πλήρη ενσωμάτωση του περιβάλλοντος στις υπόλοιπες πολιτικές χάρη στην ενεργητική συμμετοχή των κυριότερων ενδιαφερομένων φορέων (δημόσιες διοικήσεις, επιχειρήσεις και οι πολίτες γενικότερα). Κατά τα λοιπά συμμορφώνεται με τις συστάσεις και τα συμπεράσματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Στο πλαίσιο της Επιτροπής των ΕΚ, πρέπει να υπάρξει στενότερος συντονισμός μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών της και να λαμβάνονται περισσότερο υπόψη τα περιβαλλοντικά ζητήματα σε όλα τα επίπεδα λήψης αποφάσεων. Αυτό αφορά ιδιαίτερα τη διάθεση συμπληρωματικών πιστώσεων για το περιβάλλον. Υπό την έννοια αυτή, οι συστάσεις του Συνεδρίου επί των διαφόρων προβλημάτων όπως τίθενται σήμερα θα αποτελέσουν σημαντικό παράγοντα εξέλιξης της συλλογιστικής της Επιτροπής επί του θέματος, ιδιαίτερα όταν πρόκειται για την αξιολόγηση των Διαρθρωτικών ταμείων και του νέου Ταμείου συνοχής.

Σημειώνεται πάντως ότι η Επιτροπή θεωρεί ότι στο πλαίσιο των διαρθρωτικών της πολιτικών έχουν καταβληθεί σημαντικές προσπάθειες ώστε να λαμβάνεται περισσότερο υπόψη το περιβάλλον κατά τις παρεμβάσεις που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο των εν λόγω πολιτικών. Ως εκ τούτου, περίπου 3 δισεκατ. ECU έχουν διατεθεί για ποικίλλες δράσεις που αποσκοπούν στην προστασία του περιβάλλοντος, οι οποίες λαμβάνουν χώρα μέσω των κοινοτικών πλαισίων στήριξης δυνάμει των στόχων 1, 2 και 5β της αναδιάρθρωσης των ταμείων. Σε αυτές προστίθενται διάφορες άλλες δράσεις που αφορούν τον εν λόγω τομέα και εντάσσονται στο πλαίσιο διαφόρων κοινοτικών πρωτοβουλιών και ιδιαίτερα της πρωτοβουλίας ENVIREG όπου η κοινοτική συμμετοχή ανέρχεται σε 500 εκατ. ECU.

Εκτός αυτού, η Επιτροπή τονίζει ότι τα κράτη μέλη διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο κατά την εφαρμογή μιας πολιτικής περιβάλλοντος. Στο 5ο πρόγραμμα δράσης, η αρχή της επικουρικότητας θα συμβάλλει σημαντικά ώστε οι στόχοι και οι δράσεις της πολιτικής αυτής να υλοποιηθούν στο έπαρκο με τη λήψη των κατάλληλων εθνικών μέτρων. Η προσέγγιση αυτή προϋποθέτει τη συντονισμένη δράση της Επιτροπής με τα κράτη μέλη ως ένα σύνολο εταίρων. Η εν λόγω συνεργασία απαιτεί επίσης εκτενέστερη συνεργασία της Επιτροπής με τα κράτη μέλη όσον αφορά τον έλεγχο της εφαρμογής δράσεων για το περιβάλλον. Παράλληλα, η σύσταση του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Περιβάλλοντος και των σχετικών δικτύων πληροφόρησης θα καλύψει την αυξανόμενη ανάγκη για περισσότερα και ακριβέστερα επιστημονικά δεδομένα στον τομέα του περιβάλλοντος, που επιτρέπουν τις συγκρίσεις τόσο σε κοινοτικό επίπεδο όσο και πέραν αυτού, πράγμα το οποίο θα βελτιώσει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ

Στόχοι και μέσα της κοινοτικής δράσης σχετικά με το περιβάλλον

Εξατομίκευση των δαπανών

1.3. Ο απολογισμός περιλαμβάνει συνολικά στοιχεία που προκύπτουν από τις δράσεις που αναλήφθηκαν στον τομέα του περιβάλλοντος με βάση διαφορετικά κονδύλια του προϋπολογισμού. Οι υπολογισμοί πραγματοποιήθηκαν από τις διάφορες ΓΔ που διαχειρίζονται τα εν λόγω κονδύλια οι οποίες στη συνέχεια ανακοίνωσαν τα προκύψαντα αποτελέσματα στην ΓΔ ΧΙ.

1.4. Η ανάλυση του συνεδρίου σχετικά με την ποσοστικοποίηση των χρηματοδοτικών συνεισφορών μέσω των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης (ΚΠΣ) των διαρθρωτικών ταμείων οι οποίες αφορούν το περιβάλλον συμφωνεί σε γενικές γραμμές με τις εκτιμήσεις της Επιτροπής επί του θέματος. Η σημαντικότερη απόκλιση που καταγράφηκε αφορά το ΚΠΣ της Πορτογαλίας όπου οι δράσεις υπέρ του περιβάλλοντος δεν συγκεντρώνονται γύρω από ένα συγκεκριμένο άξονα προτεραιότητας, αλλά διασκορπίζονται σε διάφορα περιφερειακά προγράμματα. Η κοινοτική συνεισφορά στα μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος που περιλαμβάνονται στα εν λόγω περιφερειακά προγράμματα υπολογίζεται σε 168 εκατ. ECU για την περίοδο 1989-1993.

Τα παραπάνω στοιχεία δείχνουν ότι, εκτός των άλλων, τα διαρθρωτικά ταμεία με την χρηματοδότηση που προσφέρουν διαδραματίζουν πολύ σημαντικό και συγκεκριμένο ρόλο στην άσκηση περιβαλλοντικής πολιτικής.

1.6. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι πρέπει να επιταθούν οι προσπάθειες για την επίτευξη της διαφάνειας που επικαλείται η έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ένα από τα προβλήματα που οφείλουν να επιλύσουν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη είναι ότι δεν υπάρχει ένα σύστημα δεικτών δαπανών συνδεδεμένων με το περιβάλλον. Σε εθνικό επίπεδο, τα κράτη μέλη δεν έχουν δώσει προτεραιότητα στην κατάρτιση στατιστικών για το περιβάλλον. Σε κοινοτικό επίπεδο, η στατιστική υπηρεσία και οι υπηρεσίες της Επιτροπής εργάζονται από διετίας για την εφαρμογή συστήματος που θα δείχνει σαφέστερα τις δαπάνες που πραγματοποιούνται σχετικά με το περιβάλλον τόσο σε κοινοτικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο κρατών μελών. Παρόμοιο έργο εκτελείται στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ όπου η Επιτροπή των ΕΚ διαδραματίζει δυναμικό ρόλο.

Προγράμματα δράσης για το περιβάλλον

1.8. Η Επιτροπή σημειώνει την παρατήρηση του συνεδρίου σχετικά με τη λειτουργική πτυχή των προγραμμάτων δράσης. Υπογραμμίζει ότι τα πρώτα προγράμματα δράσης αποσκοπούν σε μία μεγαλύτερη ευαισθητοποίηση όσον αφορά τα περιβαλλοντικά προβλήματα και στον καθορισμό γενικών αρχών εφαρμόσιμων στις ενέργειες προστασίας του περιβάλλοντος. Τα τελευταία προγράμματα δράσης αφορούν τον καθορισμό των ποιοτικών κριτηρίων (ποιότητα των υδάτων, έλεγχος των εκπομπών αερίων, κ.λπ.) και τον έλεγχο της ακέραιης εφαρμογής και του σεβασμού της κοινοτικής νομοθεσίας. Ενώ το 4ο πρόγραμμα δράσης τόνιζε την ανάγκη να ενσωματωθεί η οικολογική μέριμνα σε διάφορους άλλους πολιτικούς τομείς, και να ενθαρρυνθεί η ανάπτυξη μέσων που εξασφαλίζουν την εφαρμογή περιβαλλοντικής πολιτικής, η Επιτροπή εγκρίνοντας το 5ο πρόγραμμα δράσης στις 18 Μαρτίου 1992 αναγνώρισε ότι ήταν καιρός να τεθούν συγκεκριμένοι στόχοι, να διατεθούν τα κατάλληλα μέσα για την επίτευξή τους και να διαβαθμιστούν οι προτεραιότητες.

Το 5ο πρόγραμμα δράσης είναι ένα λειτουργικό έγγραφο, που καθορίζει τους μακροπρόθεσμους στόχους και τα αποτελέσματα που πρέπει να επιτευχθούν και προβλέπει τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν όπως και το χρονοδιάγραμμα που πρέπει να ισχύσει προκειμένου να εξαχθούν τα εν λόγω αποτελέσματα. Καλύπτει βασικούς τομείς όπως η βιομηχανία, η γεωργία, η ενέργεια, οι μεταφορές και ο τουρισμός και λαμβάνει υπόψη του την πορεία προς την Ενιαία Αγορά. Επιπλέον η Επιτροπή διαθέτει αναλυτικά προγράμματα τόσο για το σύνολο των υπηρεσιών της όσο και για μεμονωμένες γενικές διευθύνσεις σχετικά με τον καθορισμό των προτεραιοτήτων, το σχεδιασμό και τη χρηματοδότηση των δραστηριοτήτων στον τομέα του περιβάλλοντος.

1.9. Η Επιτροπή δεσμεύεται να ενισχύσει στο μέλλον την παρακολούθηση και την αξιολόγηση του πραγματικού αντίκτυπου των προγραμμάτων και δράσεων στον τομέα του περιβάλλοντος, ιδιαίτερα με τον καθορισμό στόχων και κατάλληλων δεικτών επίδρασης στο περιβάλλον. Αυτός θα βοηθήσει σημαντικά την Επιτροπή να προσδιορίσει τις παρεμβατικές της προτεραιότητες και ως εκ τούτου να αυξήσει την αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεών της που συνεισφέρουν στην εφαρμογή της περιβαλλοντικής πολιτικής.

Συντονισμός των παρεμβάσεων και ο ρόλος συντονιστή

1.10. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι πρέπει να συντονιστεί καλύτερα ο περιβαλλοντικός της σχεδιασμός και θεωρεί ότι το 5ο πρόγραμμα δράσης προσφέρει τα κατάλληλα γι' αυτό μέσα. Τα περιβαλλοντικά προβλήματα δεν αφορούν αποκλειστικά την γενική διεύθυνση περιβάλλοντος και ο κατάλογος που κατάρτισε το Ελεγκτικό Συνέδριο μπορεί να συμπληρωθεί με άλλες ΓΔ ιδιαίτερα τη ΓΔ Ι, τη ΓΔ ΙΙ, τη ΓΔ VII, τη ΓΔ ΧΧΙΙ και τη ΓΔ ΧΧΙΙΙ ορισμένες από τις οποίες διαχειρίζονται επίσης πιστώσεις σχετικά με το περιβάλλον.

Υπό τις συνθήκες αυτές είναι βέβαιο ότι μία διαδικασία συντονισμού που θα συμπεριλαμβάνει σχεδόν όλες τις υπηρεσίες της Επιτροπής θα είναι εξαιρετικά πολύπλοκη. Προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι δυσκολίες είναι απαραίτητο να αλλάξει τόσο η συμπεριφορά όσο και ο προσανατολισμός αλλά, όπως εξάλλου υπογραμμίζει το 5ο πρόγραμμα δράσης, μία μεταβολή στάσης και συμπεριφοράς απαιτεί αναπόφευκτα πολύ χρόνο.

1.11. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι σε ορισμένες περιπτώσεις είνα δυνατόν να βελτιωθεί ο συντονισμός, η διαδικασία διαβουλεύσεων και η συμμετοχή των υπηρεσιών σε θέματα περιβάλλοντος, όπως εξάλλου έχει συμβεί, παραδείγματος χάριν, για τα δάνεια ΕΤΕ και ΕΚΑΧ. Προς το σκοπό αυτό θα χρειαστούν συμπληρωματικοί πόροι.

Όσον αφορά ιδιαίτερα τα διαρθρωτικά ταμεία, η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν πρόκειται μόνο για πρόβλημα συντονισμού των υπηρεσιών, αλλά περισσότερο για δυσκολίες που απορρέουν από τη γενίκευση του κανόνα παρέμβασης ανά πρόγραμμα στο βαθμό που τα λειτουργικά προγράμματα τα οποία συνιστούν τη βάση για τη χορήγηση συνδρομής εκ μέρους των διαρθρωτικών ταμείων δεν περιλαμβάνουν αναλυτικά στοιχεία για μεμονωμένα σχέδια. Συνεπώς, κατά το χρόνο χορήγησης των συνεισφορών, η διαπίστωση του περιβαλλοντικού αντίκτυπου των δράσεων πρέπει να γίνεται σε συγκεντρωτικότερο επίπεδο.

1.12. Η χρηματοδότηση σχεδίων μέσω των ΜΟΠ, έχει αποφασιστεί από πενταετίας. Ο συντονισμός μεταξύ ΓΔ ΧΙ και ΓΔ XIV όσον αφορά τον έλεγχο της τήρησης των περιβαλλοντικών προτύπων από τα υδατοκαλλιεργητικά σχέδια είναι εξαίρετος. Μετά την έγκριση εκ μέρους της Επιτροπής στις 8 Δεκεμβρίου 1988 των "Εσωτερικών κανόνων για την αξιολόγηση του περιβαλλοντικού αντίκτυπου των προγραμμάτων και σχεδίων που χρηματοδοτεί η Κοινότητα", οι δύο γενικές διευθύνσεις κατάρτισαν από κοινού ένα "ερωτηματολόγιο για το περιβάλλον" το οποίο πρέπει να συνοδεύει υποχρεωτικά κάθε αίτηση κοινοτικής συνεισφοράς σε υδατοκαλλιεργητικά σχέδια. Οι υπηρεσίες της ΓΔ XVI διαβιβάζουν τακτικά τα εν λόγω ερωτηματολόγια στις υπηρεσίες της ΓΔ ΧΙ όπου γίνονται αντικείμενο επιστάμενης μελέτης πριν τη χορήγηση οποιασδήποτε χρηματοδότησης.

Όσον αφορά τις σχέσεις μεταξύ υδατοκαλλιέργειας και περιβάλλοντος παρά το ότι η ΓΔ ΧΙ αναπτύσσει δράση διαφύλαξης των υγρότοπων, δε