ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 1/95 για το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής συνοδευόμενη από την απάντηση της Επιτροπής (95/C 59/01)

(Παρατηρήσεις βάσει του άρθρου 188 Γ, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο της Συνθήκης ΕΚ)

0. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

0.1. Η συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία υπεγράφη στο Μάαστριχτ την 7η Φεβρουαρίου 1992 έχει τεθεί σε ισχύ από την 1η Νοεμβρίου 1993. Το άρθρο 130 Δ της συνθήκης ίδρυσης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας όπως τροποποιείται από τη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση προβλέπει τη δημιουργία, πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1993, ενός Ταμείου Συνοχής που θα συμμετέχει χρηματοδοτικώς, στο πλαίσιο της κοινοτικής δράσης για την ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής της συνοχής (Τίτλος XIV), «σε σχέδια περιβάλλοντος και διευρωπαϊκών δικτύων στον τομέα της υποδομής των μεταφορών».

0.2. Αναμένοντας την θέση σε ισχύ της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, και έπειτα από τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Εδιμβούργου του Δεκεμβρίου 1992, το Συμβούλιο ενέκρινε στις 30 Μαρτίου 1993 τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 792/93 για την θέσπιση χρηματοδοτικού μέσου συνοχής (1). Το μέσο αυτό, που θεσπίστηκε βάσει του άρθρου 235 της συνθήκης ΕΟΚ, επιτρέπει την χρηματοδοτική στήριξη προς την Ιρλανδία, την Ελλάδα, την Πορτογαλία και την Ισπανία στους τομείς για τους οποίους θα ισχύσει το νέο ταμείο συνοχής.

0.3. Ο εν λόγω κανονισμός τέθηκε σε ισχύ την 1η Απριλίου 1993 και θα έπρεπε αρχικά να λήξει την 1η Απριλίου 1994. Παρατάθηκε μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 1994 από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 566/94 του Συμβουλίου της 10ης Μαρτίου 1994 (2). Ο κανονισμός για την θέσπιση του ταμείου συνοχής (3) τέθηκε σε ισχύ την 26η Μαΐου 1994 και αντικαθιστά από την ημερομηνία αυτή τον κανονισμό για τη θέσπιση του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής.

0.4. Η σύσταση του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής χρειάστηκε να πραγματοποιηθεί σε ιδιαίτερα σύντομες προθεσμίες και η κατάσταση αυτή επέτεινε τις δυσχέρειες των ενδιαφερομένων διοικήσεων, τόσο της κοινοτικής όσο και των εθνικών. Συνεπώς, η περίσταση αυτή συνεισφέρει στην εξήγηση ενός αριθμού κενών ή άλλων ατελειών οι οποίες διαπιστώθηκαν κατά τον ορισμό των συστημάτων διαχείρισης ή στο επίπεδο της εφαρμογής τους.

0.5. Οι παρατηρήσεις που ακολουθούν αφορούν κυρίως τα αποτελέσματα και τις επιπτώσεις της επιλογής χρηματοδότησης ανά σχέδιο καθώς και τη δυσκολία παράλληλης εξασφάλισης της ανάληψης του συνόλου της χρηματοδότησης και της αποδοτικής χρήσης των διαθέσιμων πόρων για το μέσο. Απορρέουν κυρίως από έρευνα που διενέργησε το Ελεγκτικό Συνέδριο στις υπηρεσίες της Επιτροπής καθώς και στα κράτη μέλη. Λαμβάνοντας υπόψη τις βραχείες προθεσμίες και τον σχετικά πρόσφατο χαρακτήρα των αποφάσεων χρηματοδότησης, συχνά οι έλεγχοι περιορίστηκαν σε επαληθεύσεις φακέλων. Παρόλα αυτά, επιτρέπουν την διατύπωση διαφόρων σκέψεων που θα έπρεπε να συνεισφέρουν στην βελτίωση της λειτουργίας του Ταμείου Συνοχής.

1. ΟΙ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΟΙ ΠΟΡΟΙ ΚΑΙ Η ΧΡΗΣΗ ΤΟΥΣ ΚΑΤΑ ΤΟ 1993

1.1. Σύμφωνα με τις χρηματοδοτικές προβλέψεις που εγκρίθηκαν κατά τη διάρκεια του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Εδιμβούργου του Δεκεμβρίου 1992, το σύνολο των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων, για το ταμείο συνοχής και το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής, ανέρχεται σε 15 150 εκατ. ECU στην τιμή του 1992 για την περίοδο 1993-99 (πίνακας 0.1). Η ενδεικτική κατανομή των συνολικών πόρων μεταξύ των δικαιούχων κρατών μελών είναι η εξής: Ισπανία (52-58 %), Ελλάδα (16-20 %), Πορτογαλία (16-20 %) και Ιρλανδία (7-10 %) (4). Ο δείκτης ενίσχυσης που χορηγήθηκε από το χρηματοδοτικό μέσο κυμαίνεται μεταξύ του 80 και του 85 % των δημοσίων ή συναφών δαπανών. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, μπορούν να χρηματοδοτηθούν προπαρασκευαστικές μελέτες καθώς και μέτρα τεχνικής στήριξης κατά 100 % του συνολικού τους κόστους.

1.2. Τα εγγεγραμμένα ποσά στον προϋπολογισμό του 1993 για τις πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων και πληρωμών σχετικά με το χρηματοδοτικό μέσο ανέρχονται αντιστοίχως σε 1 565 εκατ. ECU και 1 000 εκατ. ECU (κεφάλαιο Β2-30). Ο πίνακας 0.2 παρουσιάζει την κατάσταση ως προς τις αναλήψεις υποχρεώσεων και τις πληρωμές, κατά κράτος μέλος και κατά φύση, για το έτος 1993. Καταδεικνύει ότι «η κατάλληλη ισορροπία» που αναφέρεται στο άρθρο 8.2 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 792/93 διαμορφώθηκε συνολικά σε επίπεδο 60 % για τις υποδομές μεταφορών και 40 % για τα περιβαλλοντικά σχέδια. Η κατανομή αυτή ποικίλλει αρκετά από το ένα κράτος μέλος στο άλλο.

1.3. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι το 48,75 % των αναλήψεων υποχρεώσεων υλοποιήθηκαν με τις τελευταίες αποφάσεις χορήγησης ενίσχυσης, οι οποίες εγκρίθηκαν από την Επιτροπή το Δεκέμβριο του 1993. Στο μεταξύ, λαμβάνοντας υπόψη της προοπτικές μη-χρησιμοποίησης, πραγματοποιήθηκε μεταφορά 200 εκατ. ECU πιστώσεων πληρωμών προς μία άλλη θέση του προϋπολογισμού. Οι πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν δεν αποτελούν παρά τις πρώτες προκαταβολές που καταβλήθηκαν μετά από κάθε απόφαση. Έχουν αυτόματο χαρακτήρα και δεν είναι ενδεικτικές για την πραγματική πρόοδο των σχεδίων. Σε σχέση με τις αρχικές προβλέψεις, (1 000 εκατ. ECU) που ορίστηκαν πριν από την έγκριση του κανονισμού για το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής, η χρήση των πιστώσεων πληρωμών στις 31 Δεκεμβρίου 1993, καταδείκνυε υποκατανάλωση κατά 26,4 % που οφείλεται εξίσου στην όψιμη ημερομηνία έγκρισης των αποφάσεων χρηματοδότησης. Εφόσον μεταφέρθηκε το ποσό των 200 εκατ. ECU, η υποχρησιμοποίηση των πιστώσεων πληρωμών στις 31 Δεκεμβρίου 1993 ανερχόταν στο 8 %.

1.4. Το 1994, οι αρχικές πιστώσεις αναλήψεων υποχρεώσεων και πληρωμών ανέρχονται αντιστοίχως σε 1 853 εκατ. ECU και 1 679 εκατ. ECU. Στις 26 Μαΐου 1994, ημερομηνία θέσης σε ισχύ του κανονισμού του ταμείου συνοχής ο οποίος αντικατέστησε πάραυτα τον κανονισμό του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής, η Επιτροπή ανέλαβε δαπάνη 280,767 εκατ. ECU (15,15 %) και κατέβαλε 101,893 εκατ. ECU (6,07 %).

2. ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΟΥ ΜΕΣΟΥ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΣ

2.1. Μία διεύθυνση η οποία έχει πρόσφατα συσταθεί στο πλαίσιο της Γενικής Γραμματείας της Επιτροπής, αναλαμβάνει τη διαχείριση του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής υπό την αιγίδα του υπεύθυνου Επιτρόπου για τους προϋπολογισμούς και το δημοσιονομικό έλεγχο. Η οργάνωση αυτή από τη φύση της δημιουργεί προβλήματα διαχωρισμού αρμοδιοτήτων διατάκτη, δημοσιονομικού ελεγκτή και υπόλογου, διαχωρισμό τον οποίο προβλέπει το άρθρο 21 του δημοσιονομικού κανονισμού. Η οργανωτική αυτή διάρθρωση δεν τροποποιήθηκε με τη δημιουργία του ταμείου συνοχής.

2.2. Η δημιουργία μιας νέας δομής διαχείρισης η οποία προστέθηκε σε αυτές που υπήρχαν στις Γενικές Διευθύνσεις (ΓΔ) που είναι υπεύθυνες για τις «Μεταφορές» (ΓΔ VII), για το «Περιβάλλον» (ΓΔ ΧΙ) για την «Γεωργία» (ΓΔ VI) και για την «Περιφερειακή πολιτική» (ΓΔ XVI), κατέστησε ακόμα πιο δυσχερή τα προβλήματα συντονισμού μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής, τα οποία ήδη διαπιστώθηκαν από το Συνέδριο (5) (6). Θα έπρεπε να θεσπισθούν πιο αυστηρές διαρθρώσεις για να εξασφαλιστεί η καλύτερη εννοιολογική ενότητα των κοινοτικών παρεμβάσεων στους συναφείς τομείς και να επιτραπεί ο καλύτερος συντονισμός των μέσων.

2.3. Εξάλλου, τα σχέδια που ενδέχεται να χρηματοδοτηθούν από το χρηματοδοτικό μέσο είναι εξίσου επιλέξιμα για σωρεία διαρθρωτικών κοινοτικών παρεμβάσεων. Πρόκειται ιδιαίτερα για τις παρεμβάσεις που διαχειρίζονται οι ΓΔ VII, XI, VI και XVI, οι οποίες πρόκειται να πραγματοποιηθούν στο πλαίσιο του χρηματοδοτικού μηχανισμού που προβλέπεται από τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο (ΕΟΧ), καθώς και αυτές που απορρέουν από την αναπτυξιακή πρωτοβουλία και τα νέα χρηματοδοτικά μέσα που αποφασίστηκαν στο Εδιμβούργο. Συνεπώς, καθίσταται απολύτως αναγκαία η βελτίωση της πληροφόρησης έτσι ώστε, αφενός, να μειωθούν οι κίνδυνοι διπλής χρηματοδότησης (άρθρο 7 του κανονισμού του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής), και, αφετέρου, να αποφευχθεί η χρηματοδότηση, από το ταμείο συνοχής, σχεδίων που θα είχαν απορριφθεί στα πλαίσια μιας άλλης παρέμβασης, ή αντιστρόφως.

2.4. Οι κίνδυνοι αυτοί απορρέουν από την ύπαρξη πολλών «θυρίδων» παραλαβής και έγκρισης παρομοίων σχεδίων. Κατ' αυτό τον τρόπο, ορισμένα από τα σχέδια που χρηματοδοτούνται από το μέσο συνοχής απετέλεσαν αντικείμενο εξέτασης ή ακόμη και έγκρισης σε αρκετές διαφορετικές υπηρεσίες της Επιτροπής, πράγμα που αποτελεί εξάλλου άσκοπη επικάλυψη υλικών και ανθρώπινων πόρων.

2.5. Το Συνέδριο ανέφερε σε πολλές περιστάσεις (7) (8) ανεπάρκειες στον συντονισμό μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής, ιδιαίτερα στο πλαίσιο της διαχείρισης των διαφόρων δημοσιονομικών πιστώσεων με διαρθρωτικό χαρακτήρα. Έτσι, στην ειδική του έκθεση για τις υποδομές μεταφορών, το Συνέδριο ανέφερε ότι «κάθε Γενική Διεύθυνση προσπαθεί να πραγματοποιεί δική της και ανεξάρτητη δημοσιονομική διαχείριση και έλεγχο, χωρίς πραγματική συνεννόηση με τις άλλες ΓΔ και χωρίς βελτιστοποίηση των χρησιμοποιούμενων χρηματοδοτικών μέσων» (9).

2.6. Κατά τον ίδιο τρόπο, το Συνέδριο είχε υπογραμμίσει στην ειδική έκθεσή του για το περιβάλλον (10) ότι «οι ειδικές αρμοδιότητες σχετικά με το περιβάλλον καταμερίζονται μεταξύ πολλών υπηρεσιών (. . .). Ένας τέτοιος καταμερισμός απαιτεί σημαντική προσπάθεια συντονισμού, η οποία κάθε άλλο παρά έχει πραγματοποιηθεί (. . .). Η έλλειψη συντονισμού έχει αντίκτυπο στο επίπεδο των υλοποιήσεων». Επίσης επέστησε την προσοχή στο γεγονός ότι «καθίσταται αναγκαίος επαυξημένος συντονισμός ιδιαίτερα στην περίπτωση όπου το έργο του ταμείου συνοχής θα οδηγούσε στην παρέμβαση πολλών Γενικών Διευθύνσεων της Επιτροπής».

2.7. Οι ανωτέρω αναφερθείσες GD οι οποίες πρέπει κατ' αρχήν να θεωρηθούν υπεύθυνες στον αντίστοιχό τους τομέα δεν διαδραματίζουν παρά παθητικό ρόλο στο πάντα περιορισμένο πλαίσιο της διυπηρεσιακής διαβούλευσης: αναλύουν τις τεχνικές πτυχές που σχετίζονται με τις προτάσεις απόφασης για χορήγηση συνδρομής και γενικά οι αρμόδιες υπηρεσίες περιορίζονται στην επαλήθευση, με βάση στοιχεία εκτίμησης που τίθενται στη διάθεσή τους, ότι δεν υπάρχουν τυπικά προσκόμματα για την έγκριση της απόφασης.

2.8. Οι απαντήσεις των ερωτηθεισών ΓΔ χρησιμεύουν στο διατάκτη για να δικαιολογήσει τη συμβατότητα των σχεδίων με τις κοινοτικές πολιτικές, ιδιαίτερα αυτές που σχετίζονται με την προστασία του περιβάλλοντος, με τις μεταφορές και με τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων. Σε αντίθεση με τη συνηθισμένη πρακτική στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), δεν γίνεται πάντοτε διαβούλευση με την GD η οποία είναι υπεύθυνη για τον «ανταγωνισμό», παρά τις επιπτώσεις που μπορούν να έχουν ορισμένα σχέδια, ιδιαίτερα στον τομέα των αεροπορικών και θαλασσίων μεταφορών, έναντι της πολιτικής ανταγωνισμού.

2.9. Οι προθεσμίες που παρέχονται στις ενδιαφερόμενες ΓΔ κατά τη διαδικασία διαβούλευσης για την εξέταση της τεκμηρίωσης, η οποία εξάλλου είναι συχνά ελλιπής, για τα σχέδια, είναι μερικές φορές εξαιρετικά περιορισμένες. Υπό αυτές τις συνθήκες, δεν επαρκούν για μία εις βάθος γνώση της ποιότητας των σχεδίων και για να εξασφαλίσουν το συντονισμό και τη συνέπεια με άλλα διαρθρωτικά μέτρα. Είναι αναγκαίο να διαθέτουν οι υπηρεσίες αρκετό χρόνο για τη διενέργεια των απαιτούμενων εξετάσεων.

2.10. Σύμφωνα με την οδηγία του Συμβουλίου αριθ. 85/337 (11) τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα μέτρα έτσι ώστε τα σχέδια, δημόσια ή ιδιωτικά, που θα μπορούσαν να έχουν σοβαρές επιπτώσεις στο περιβάλλον να αποτελέσουν αντικείμενο, πριν από την έγκρισή τους, μιας εκτίμησης για τις επιπτώσεις τους. Μερικές φορές, η Επιτροπή κινεί διαδικασίες παράβασης για κακή εφαρμογή της οδηγίας αυτής και μία τέτοια πράξη μπορεί να συνοδεύεται, για παράδειγμα στην περίπτωση του ΕΤΠΑ, από αναστολή πληρωμών προς τα υπό εξέταση σχέδια που δεν απετέλεσαν αντικείμενο προκαταρκτικής μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Παρ' όλα αυτά, στα πλαίσια του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής, η Επιτροπή ενέκρινε σχέδια για τα οποία δεν είχαν εκτιμηθεί, οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις όπως για παράδειγμα τα σχέδια εκτροπής του Adra και του αυτοκινητοδρόμου Requena-Chiva (E).

2.11. Όσον αφορά το συντονισμό μεταξύ δικαιούχων κρατών μελών, πρέπει να συνεχισθεί η προσπάθεια διασάφησης εννοιών-κλειδιών του κανονισμού (φύση των επιλέξιμων δαπανών, χρονική στιγμή υλοποίησης μίας δαπάνης, επαρκής εμβέλεια των σχεδίων, ορισμοί των ανεξαρτήτων σταδίων και των θέσεων δαπάνης). Κατ' αυτό τον τρόπο, οι ελληνικές αρχές είχαν την εντύπωση ότι το χρηματοδοτικό μέσο δεν χρηματοδοτούσε παρά μόνο τα προς εκτέλεση έργα πριν από τον Απρίλιο του 1994, ενώ η ημερομηνία αυτή αφορούσε μόνο την προσωρινή ισχύ του μέσου.

3. Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ

3.1. Με βάση το άρθρο 130 Δ της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, ο κανονισμός του Ταμείου επέλεξε ως προσέγγιση τη χρηματοδότηση σχεδίων, και όχι την χρηματοδότηση προγραμμάτων που υιοθετήθηκε στο πλαίσιο των Διαρθρωτικών Ταμείων (ΔΤ) μετά τη μεταρρύθμιση του 1988. Το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής προβλέπει επίσης το σύστημα χρηματοδότησης ανά σχέδιο. Πρέπει όμως να πρόκειται «για σχέδια επαρκούς διαστάσεως», πράγμα το οποίο πρέπει να επιτρέπει στην Επιτροπή να εξασφαλίσει την κατάλληλη επιλογή και παρακολούθηση.

Οι προτεραιότητες των παρεμβάσεων

3.2. Η προσέγγιση που υιοθετήθηκε, ελλείψει συνολικού προγραμματισμού, συνίσταται στην εκτίμηση της συμβατότητας του κάθε μεμονωμένου σχεδίου με βάση τα κριτήρια που προβλέπει ο κανονισμός. Η Επιτροπή δεν όρισε προτεραιότητες, και τα σχέδια εξετάζονται κατά σειρά άφιξης έτσι ώστε να τηρηθεί η προθεσμία των τριών μηνών που προβλέπει ο κανονισμός (12) για την έγκρισή τους.

3.3. Όσον αφορά τις υποδομές μεταφορών, η συνδρομή του χρηματοδοτικού μέσου προβλέπεται για σχέδια τα οποία αναγράφονται στα προγράμματα διευρωπαϊκών δικτύων που ενέκρινε το Συμβούλιο ή που πρότεινε η Επιτροπή. Μόνο τον Οκτώβριο του 1993 το Συμβούλιο ενέκρινε τη σύσταση διευρωπαϊκών δικτύων συνδυασμένων μεταφορών, οδικών και πλωτών (13). Στους τομείς των εναερίων ή θαλασσίων μεταφορών, των συμβατικών σιδηροδρομικών μεταφορών και της υπηρεσίας κυκλοφορίας πλοίων (VTS) τα δίκτυα δεν απετέλεσαν ακόμα αντικείμενο μιας τέτοιας έγκρισης. Τον Μάρτιο του 1994, η Επιτροπή υπέβαλε τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών (14). Στο μεταξύ, πολλά σχέδια χρηματοδοτήθηκαν. Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής ορίστηκαν λαμβάνοντας υπόψη τα σχέδια αυτά και πάνω στην ίδια βάση θα συνταχθούν οι υπόλοιπες προτάσεις σχετικά με τα διευρωπαϊκά δίκτυα. Η λογική ακολουθία κάθε προγραμματισμού αντιστράφηκε κατ' αυτόν τον τρόπο στο πλαίσιο του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής, όπου οι χρηματοδοτήσεις των σχεδίων εγκρίθηκαν πριν από την έγκριση των αντιστοίχων κοινοτικών σχεδίων.

3.4. Επίσης, δεν εξασφαλίζεται πάντοτε η συνέπεια των σχεδίων με τα εθνικά προγράμματα υποδομών. Κατ' αυτό τον τρόπο, η Επιτροπή δέχτηκε να χρηματοδοτήσει, στα πλαίσια του χρηματοδοτικού μέσου, σχέδια βελτίωσης συμβατικών οδικών και σιδηροδρομικών δικτύων [σχέδια Fuente La Higuera - Jativa και Las Dueρas-Novellana (E)] στόχος των οποίων ήταν να μειωθεί ο χρόνος των αντιστοίχων μεταφορών. Παρ' όλα αυτά, το «κατευθυντήριο σχέδιο υποδομών» το οποίο κατάρτισε το ισπανικό υπουργείο δημοσίων έργων, μεταφορών και περιβάλλοντος για την περίοδο 1993-2007 προβλέπει την κατασκευή αυτοκινητοδρόμων και σιδηροδρόμων υψηλής ταχύτητας για τις ίδιες διαδρομές.

3.5. Το πέμπτο κοινοτικό πρόγραμμα πολιτικής και δράσης για το περιβάλλον και τη σταθερή ανάπτυξη (15) έχει ως στόχους στον τομέα της διαχείρισης των υδάτινων πόρων την καταπολέμηση της μόλυνσης των υδάτων, την εξυγίανσή τους και την εξισορρόπηση της ζήτησης και της προσφοράς με περισσότερο ορθολογική χρήση και διαχείριση των πόρων. Ο τελευταίος αυτός στόχος δεν εξασφαλίστηκε πάντοτε, ιδιαίτερα στα σχέδια ύδρευσης των μεγάλων πόλεων που αποφασίστηκαν για την βραχυπρόθεσμη αντιμετώπιση των αναγκών. Τα σχέδια αυτά σπάνια εντάσσονται σε ένα γενικότερο πρόγραμμα δράσης για τη διαχείριση των υδάτων, που να συγκεκριμενοποιεί την ακολουθητέα στρατηγική σε κάθε λεκάνη και να συμπεριλαμβάνει επίσης μέτρα «πρόληψης κάθε μόνιμης υπερβολικής απόληψης».

3.6. Εάν τα σχέδια αυτά δικαιολογούνται για τη βελτίωση της ποιότητας ζωής των ενδιαφερομένων πληθυσμών, έχουν παρ' όλα αυτά περιορισμένο αντίκτυπο ως προς την προστασία του περιβάλλοντος όπως προβλέπεται στο άρθρο 8.3 του κανονισμού. Το ίδιο ισχύει, για παράδειγμα, για τα σχέδια ενοποίησης αρχαιολογικών χώρων, απόκτησης οχημάτων για χρήση από τους πυροσβέστες καθώς και το σχέδιο που αφορά το Μουσείο Φυσικής Ιστορίας Γουλανδρή (GR).

3.7. Τέλος, ορισμένες φορές δεν υπάρχουν αξιολογήσεις των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των σχεδίων που αφορούν το περιβάλλον. Για παράδειγμα, ένα σχέδιο ύδρευσης της ευρύτερης περιφέρειας της Σεβίλλης στην Ανδαλουσία (Ε) έχει ως βασικό στόχο να εξασφαλίσει τη διαθεσιμότητα πόσιμου ύδατος. Προς το σκοπό αυτό έγινε εκτροπή των υδάτων ενός υδατοφράγματος που αρχικά προβλεπόταν κυρίως για άρδευση χωρίς να εκτιμηθούν οι επιπτώσεις της παρέμβασης αυτής στην γεωργία. Σε μια άλλη περίπτωση, στην Ελλάδα, για να αποφευχθούν οι πλημμύρες από τα όμβρια ύδατα σε έναν οικισμό (Βίλλια) αποφασίστηκαν έργα διοχέτευσης υδάτων δια μέσου δύο ξεχωριστών και συμπληρωματικών σχεδίων. Καθώς μέχρι σήμερα υλοποιήθηκε ένα μόνο από τα δύο σχέδια, τα προβλήματα από τις πλημμύρες εξακολουθούν να υφίστανται. Μία καλύτερη συνολική αντιμετώπιση θα επέτρεπε την αναγνώριση των αρνητικών αυτών επιπτώσεων.

3.8. Η συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση προβλέπει τη χρηματοδοτική στήριξη του ταμείου συνοχής όταν ένα μέτρο που βασίζεται στο άρθρο 130Σ παράγραφος 1 περιλαμβάνει δαπάνες οι οποίες κρίνονται δυσανάλογες για τις δημόσιες αρχές ενός κράτους μέλους. Εξάλλου, το πέμπτο κοινοτικό πρόγραμμα για το περιβάλλον προβλέπει ότι η συνεισφορά του Ταμείου θα υπόκειται στον όρο ότι τα σχέδια πηγάζουν από την κοινοτική νομοθεσία. Παρ' όλα αυτά, η συνεισφορά του χρηματοδοτικού μέσου σε σχέδια που στοχεύουν στην εφαρμογή οδηγιών που βασίζονται στο άρθρο 130Σ της συνθήκης, και ιδιαίτερα αυτών που σχετίζονται με την επεξεργασία των αστικών λυμάτων (16) και των στερεών αποβλήτων (17), είναι αρκετά περιορισμένη. Ένας ορισμένος αριθμός σχεδίων μικρών διαστάσεων σχετικά με αποχετευτικά συστήματα δεν περιλαμβάνει τον καθαρισμό των λυμάτων.

Τα κείμενα αποφάσεων

3.9. Οι διαφορές μεταξύ των γλωσσικών εκδόσεων του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 792/93 καθώς και μεταξύ των αποφάσεων χορήγησης ενίσχυσης επηρεάζουν θεμελιώδεις έννοιες όπως την ανάληψη υποχρεώσεων, την πληρωμή και τις προθεσμίες εκτέλεσης. Μετά τους ελέγχους του Συνεδρίου, ζητήθηκε από την Επιτροπή, με επιστολή της 13ης Δεκεμβρίου 1993, να λάβει τα κατάλληλα μέτρα έτσι ώστε να επανορθώσει τα σημεία που αναφέρθηκαν παραπάνω.

3.10. Εξάλλου, τα σχέδια χρηματοδότησης που επισυνάπτονται στις αποφάσεις καθώς και το κείμενό τους δεν συμβαδίζουν πάντα. Κατ' αυτό τον τρόπο, το πρόγραμμα χρηματοδότησης του σχεδίου «Dublin-Galway railway link» (IRL) προβλέπει ότι όλες οι δαπάνες θα πραγματοποιηθούν το 1993 και τα δύο τρίτα του συνόλου της προβλεπόμενης συνδρομής δόθηκαν ως προκαταβολή από την Επιτροπή. Όμως, σύμφωνα με το κείμενο της απόφασης, η πλειοψηφία των έργων δεν θα υλοποιηθεί παρά το 1994. Συνεπώς, ένα τμήμα των προκαταβολών καταβλήθηκε με υπερβολική σπουδή. Ένα άλλο παράδειγμα διαπιστώθηκε για μια απόφαση σχετικά με ένα σχέδιο στην Ισπανία το οποίο, αφενός, θεωρεί ως μη επιλέξιμες τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν πριν από τις 7 Σεπτεμβρίου 1993 και, αφετέρου, χορηγεί ενίσχυση για την περίοδο μεταξύ 1ης Φεβρουαρίου και 31ης Μαΐου 1993. Το σφάλμα αυτό επανορθώθηκε αφού πραγματοποιήθηκε μια επίσκεψη ελέγχου του Συνεδρίου.

3.11. Η δαπάνη δεν είναι επιλέξιμη για συνδρομή από το χρηματοδοτικό μέσο εάν πραγματοποιηθεί πριν η Επιτροπή λάβει την αντίστοιχη αίτηση. Ωστόσο, οι δαπάνες που πραγματοποιούνται μετά την 1η Ιανουαρίου 1993 μπορούν να θεωρηθούν επιλέξιμες εφόσον οι σχετικές αιτήσεις υποβλήθηκαν στην Επιτροπή πριν από την 1η Σεπτεμβρίου 1993 (18). Κατά τον ίδιο τρόπο, το ποσοστό ενίσχυσης που μπορεί να καταβληθεί ως προκαταβολή εξαρτάται από την ημερομηνία υποβολής της αίτησης. Η αίτηση σχετικά με το σχέδιο «Ballyjamesduff regional water supply scheme (Stage I)» υποβλήθηκε στις 2 Σεπτεμβρίου και το ποσό της προκαταβολής που χορηγήθηκε υπολογίστηκε σύμφωνα με το ισχύον ποσοστό κατά την ημερομηνία αυτή. Παρ' όλα αυτά, το πρόγραμμα χρηματοδότησης που επισυνάφθηκε στην αντίστοιχη απόφαση χορήγησης ενίσχυσης, με βάση το οποίο υπολογίσθηκε η προκαταβολή που καταβλήθηκε, περιλαμβάνει προβλέψεις δαπανών για ολόκληρο το έτος 1993.

Χρήση του ECU

3.12. Ο κανονισμός αριθ. 1866/90 (19) προβλέπει ότι τα κράτη μέλη θα αναφέρουν στην αίτηση συνδρομής το σύστημα (σε ECU ή σε εθνικό νόμισμα) που λαμβάνουν υπόψη για τις δηλώσεις δαπανών τους. Στο έντυπο «αίτηση ενίσχυσης» που συνέταξε η Επιτροπή, αγνοείται αυτό το σημείο και τα κράτη μέλη δεν διευκρίνισαν, στην αίτηση συνδρομής τους, το επιλεχθέν νόμισμα.

3.13. Εξάλλου, σε αντίθεση με τις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού, οι αποφάσεις χορήγησης ενίσχυσης αφήνουν στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να προσδιορίσουν μεταγενέστερα εάν θα υποβάλουν τις δηλώσεις δαπανών σε ECU ή στο εθνικό νόμισμα. Η κανονιστική διάταξη στόχευε ακριβώς στον εκ των προτέρων προσδιορισμό της επιλογής, έτσι ώστε να καθορισθεί, ήδη από την υποβολή της αίτησης συνδρομής, το καθεστώς ισοτιμίας προς εφαρμογή.

3.14. Το Συνέδριο αναφέρθηκε, στα σημεία 6.15 έως 6.18 της ετήσιας έκθεσής του για το 1993 (20), σε σειρά προβλημάτων σχετικά με την χρήση του ECU και ιδιαίτερα στην εφαρμοζόμενη ισοτιμία για την μετατροπή σε ECU των αιτήσεων συνδρομής και των δηλώσεων δαπανών που υποβάλλονται σε εθνικό νόμισμα. Διαπιστώθηκαν επίσης δυσχέρειες για το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής όσον αφορά την ημερομηνία αναφοράς για την συναλλαγματική ισοτιμία και το Συνέδριο θεωρεί ότι θα έπρεπε να εγκριθούν τάχιστα μέτρα για την κατάληξη σε ένα ενιαίο και πλέον συνεπές σύστημα μετατροπής.

Προκαταβολές και αποφερόμενοι τόκοι

3.15. Ο κανονισμός του χρηματοδοτικού μέσου προβλέπει ότι η κοινοτική συνεισφορά αποτελεί αντικείμενο μιας ενιαίας ανάληψης υποχρεώσεων, για το σύνολο του ποσού της ενίσχυσης. Όταν το χρηματοδοτούμενο σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί σε πολυετές πλαίσιο, το ποσό των προκαταβολών που μπορούν να καταβληθούν υπολογίζεται κατ' αναλογία (που μπορεί να ανέλθει στα δύο τρίτα) του ποσού της ενίσχυσης που αντιστοιχεί στις δαπάνες που προβλέπονται για το πρώτο έτος. Από αυτή την κατάσταση προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έχουν οικονομικό συμφέρον να υποβάλλουν σχέδια για τα οποία το μεγαλύτερο μέρος, ή ακόμη και το σύνολο των έργων πρέπει να εκτελεστεί κατά τη διάρκεια του πρώτου έτους.

3.16. Η εξέταση των αποφάσεων της Επιτροπής καταδεικνύει ότι η πλειοψηφία των σχεδίων που εγκρίθηκαν έπρεπε να περατωθεί κατά τα τέλη του 1993 ή τις αρχές του 1994. Στην Ελλάδα, οι εργασίες για όλα τα σχέδια που εγκρίθηκαν το 1993 έπρεπε να λήξουν πριν από τα τέλη Μαρτίου του 1994. Παρ' όλα αυτά, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι με βάση τη σημασία των προς εκτέλεση έργων, πολύ συχνά η περάτωση των εργασιών μέσα στις προβλεπόμενες προθεσμίες ήταν αδύνατη. Η έγκριση πολλών αιτήσεων παράτασης που υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη, ακόμα και μετά την προβλεπόμενη προθεσμία για τη λήξη των εργασιών, εκφράζει την ανεπαρκή πρόβλεψη και μία πολύ χαμηλή εκ των προτέρων εκτίμηση των σχεδίων.

3.17. Εξάλλου, η Επιτροπή αμέλησε την σύνταξη σαφών οδηγιών τις οποίες πρέπει να ακολουθήσουν τα κράτη μέλη στον τομέα της χρήσης των προκαταβολών και ιδιαίτερα των τόκων που μπορούν να αποφέρουν. Λαμβάνοντας υπόψη τα υπό εξέταση ποσά, τον υψηλό αριθμό σχεδίων υπό εκτέλεση, τα σχέδια των οποίων η περάτωση έχει καθυστερήσει και το γεγονός ότι αρχικά όλες οι καταβληθείσες πληρωμές δεν αποτελούν παρά προκαταβολές, καθίσταται αναγκαία μια ιδιαίτερη παρακολούθηση έτσι ώστε να εξασφαλιστεί ότι τα κεφάλαια αυτά, και ενδεχομένως οι αποφερόμενοι τόκοι, τίθενται πραγματικά στην υπηρεσία των στόχων του μέσου.

4. ΤΑ ΣΧΕΔΙΑ

Η διάσταση των σχεδίων

4.1. Τα σχέδια, συμπεριλαμβανομένων των ομάδων συναφών σχεδίων, πρέπει να είναι επαρκούς διάστασης ώστε να έχουν σημαντική επίπτωση στους τομείς της προστασίας του περιβάλλοντος ή της βελτίωσης της υποδομής των διευρωπαϊκών δικτύων μεταφορών (21). Παρ'όλα αυτά, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι πολύ λίγα από αυτά μπορούν να θεωρηθούν ικανοποιητικής κλίμακας για να φτάσουν τους στόχους του μέσου, ενώ ορισμένα από αυτά είναι ιδιαίτερα περιορισμένης κλίμακας. Για 30 σχέδια το κόστος υλοποίησης είναι κατώτερο από 1 εκατ. ECU. Τέτοια σχέδια θα έπρεπε να ενταχθούν στο πλαίσιο άλλων πλέον καταλλήλων κοινοτικών ή εθνικών μέσων. Τα σχέδια κατασκευής ενός χώρου στάθμευσης στο αεροδρόμιο του Hierro (Ε) (427 996 ECU), και δύο «rail crossings» στο λιμάνι του Belview (IRL) (725 000 ECU) αποτελούν ενδεικτικά παραδείγματα.

4.2. Η συμπερίληψη τέτοιων έργων στο χρηματοδοτικό μέσο συνοχής και όχι σε ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα του ΕΤΠΑ φαίνεται να υπαγορεύεται από την επείγουσα ανάγκη επιλογής σχεδίων που επιτρέπουν την ταχεία ανάλωση των πιστώσεων, καθώς και από την ανάγκη ενός περισσότερου πλεονεκτικού δείκτη κοινοτικής παρέμβασης σε σχέση με τις άλλες διαρθρωτικές δράσεις. Η υλοποίηση των στόχων που έχουν ανατεθεί στο χρηματοδοτικό μέσο συνοχής δεν φαίνεται λοιπόν να έχει προτεραιότητα. Η εξέταση των διαδικασιών επιλογής έργων στα κράτη μέλη επέτρεψε στο Συνέδριο να επιβεβαιώσει την κατάσταση αυτή.

4.3. Ο στόχος κινητοποίησης το ταχύτερο δυνατόν της ενίσχυσης του μέσου και της παραλαβής των πληρωμών, κινδυνεύει να οδηγήσει τα κράτη μέλη στην προτίμηση για υποβολή σχεδίων μικρής κλίμακας που μπορούν να περατωθούν σε συντομότερο χρονικό διάστημα. Αυτό έρχεται σε αντίθεση με τις διατάξεις του κανονισμού που προβλέπουν τη χρηματοδότηση σχεδίων μεγάλης κλίμακας.

Ομάδες σχεδίων

4.4. Το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού του μέσου προβλέπει ότι αυτό μπορεί να συνεισφέρει στη χρηματοδότηση ομάδων συναφών σχεδίων. Όμως ένα μέρος από τα μεγάλα σχέδια που χρηματοδοτούνται στα πλαίσια του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής αποτελούν στην πραγματικότητα ομάδες μικρών σχεδίων, που δεν αποτελούν ένα συνεκτικό σύνολο. Οι ομάδες σχεδίων λειτουργούν ως επιχειρησιακά προγράμματα, χωρίς όμως να επωφελούνται από τα πλεονεκτήματα αυτής της μορφής παρέμβασης όσον αφορά τους όρους προγραμματισμού και ευελιξίας. Αντίθετα, παρουσιάζουν τα συνηθισμένα μειονεκτήματα αυτού του τύπου δράσης, ιδιαίτερα όσον αφορά την περάτωσή τους σε περίπτωση αποτυχίας ή καθυστερήσεων ενός ή περισσοτέρων σχεδίων. Η κατάσταση αυτή οδήγησε την Επιτροπή ήδη από τον Απρίλιο του 1994 να λάβει ορισμένες αποφάσεις που έχουν σαν στόχο την επαναδιευθέτηση ομάδων σχεδίων που εγκρίθηκαν το Δεκέμβριο του 1993.

4.5. Τα κριτήρια που ακολούθησε η Επιτροπή για να ομαδοποιήσει μεμονωμένα σχέδια που υπέβαλαν τα κράτη μέλη και για να τα εγκρίνει ως ομάδα σχεδίων δεν είναι ούτε πάντοτε συνεπή, ιδιαίτερα στο θέμα του περιβάλλοντος.

4.6. Μερικές φορές ομαδοποιούνται σχέδια τελείως διαφορετικής φύσης που πρόκειται να πραγματοποιηθούν σε πολλές ξεχωριστές περιφέρειες έτσι ώστε να αποφευχθεί η υποβολή πολυάριθμων μικρών σχεδίων. Κατ' αυτό τον τρόπο, ομαδοποιήθηκαν σχέδια σχετικά με τη βελτίωση της διαχείρισης των υδάτινων πόρων στις ισπανικές περιφέρειες της Ανδαλουσίας, Castilla la Mancha, Μαδρίτης και Ναβάρας. Εξάλλου, στην Ελλάδα, στον τομέα του περιβάλλοντος, εγκρίθηκαν ομάδες μικρών σχεδίων σε πρώιμο στάδιο που είχαν διαφορετικούς στόχους (22). Κατά τον ίδιο τρόπο, το σχέδιο «ενοποίηση των αθηναϊκών αρχαιολογικών χώρων», στην Ελλάδα συνίσταται στην ουσία από σχέδια των οποίων το συνολικό κόστος ανέρχεται σε 283 000 ECU, 490 000 ECU, 226 000 ECU, 642 000 ECU ή 774 000 ECU. Το σχέδιο «βελτίωση του οδικού δικτύου» (IRL) (30 εκατ. ECU) αποτελείται στην πραγματικότητα από 12 διαμορφώσεις μικρών οδικών τμημάτων που δεν συνδέονται καν μεταξύ τους. Το Μάιο του 1994, η Επιτροπή ενέκρινε προκαταβολές 9,425 εκατ. ECU για έξι σχέδια στην Ισπανία των οποίων το συνολικό κόστος ανέρχεται σε 140,7 εκατ. ECU. Τα σχέδια αυτά αποτελούνται στην πραγματικότητα από 3, 4, 8, 14, 54 και 162 μεμονωμένα επενδυτικά σχέδια σε μικρές επιχειρήσεις, και η συνεισφορά του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής δεν αποτελούσε παρά την επιστροφή των επιχορηγήσεων του ισπανικού κράτους.

Οι φάσεις των σχεδίων

4.7. Ο κανονισμός προβλέπει τη χρηματοδότηση των φάσεων των σχεδίων υπό τον όρο ότι μπορούν να χωριστούν «σε φάσεις, [ανεξάρτητες] από τεχνική και οικονομική άποψη» (23). Παρ' όλα αυτά, σε ορισμένες περιπτώσεις, σχέδια τα οποία κατ' αρχήν δεν επιδέχονται διαχωρισμό κατανεμήθηκαν σε διάφορες φάσεις με μοναδικό στόχο να μπορέσουν να επωφεληθούν από την συνδρομή του χρηματοδοτικού μέσου ήδη από την 1η Ιανουαρίου 1993.

4.8. Επειδή το ποσοστό ενίσχυσης που χορηγεί το χρηματοδοτικό μέσο είναι υψηλότερο (μεταξύ 80 και 85 %) από αυτό των άλλων μορφών κοινοτικής παρέμβασης, κράτη μέλη μετά από συμφωνία με την Επιτροπή απέσυραν από αυτές τις τελευταίες υπό εκτέλεση σχέδια που ήδη συγχρηματοδοτούνται, ιδιαίτερα από το ΕΤΠΑ και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕ). Τα έργα αυτά χρηματοδοτήθηκαν δυνάμει του χρηματοδοτικού μέσου κατά το δεύτερο εξάμηνο του 1993, με αναδρομική ισχύ από την 1η Ιανουαρίου 1993, ενώ ήδη είχαν συμπεριληφθεί σε ορισμένα επιχειρησιακά προγράμματα του στόχου αριθ. 1 και μερικά από αυτά απετέλεσαν αντικείμενο χρηματοδότησης από την ΕΤΕ ύψους έως και 45 % του συνολικού κόστους. Τα πλέον ενδεικτικά παραδείγματα προέρχονται από τα επιχειρησιακά προγράμματα «PRODAC» στην Πορτογαλία και «Peripherality» στην Ιρλανδία.

4.9. Η πρακτική αυτή, η οποία δεν επισημοποιήθηκε αν και θα έπρεπε με μια τροποποίηση των αποφάσεων των προγραμμάτων ΕΤΠΑ των οποίων τα σχέδια μεταφέρθηκαν, δεν είναι ικανοποιητική. Δυσχεραίνει τον επιχειρησιακό συντονισμό μεταξύ ΔΤ και χρηματοδοτικού μέσου συνοχής που προβλέπει ότι οι δύο αποφάσεις της Επιτροπής (εκείνη που τροποποιεί την αρχική της απόφαση και εκείνη που χορηγεί την συνδρομή του χρηματοδοτικού μέσου) θα έπρεπε να προετοιμαστούν και να εγκριθούν παράλληλα.

4.10. Λαμβάνοντας υπόψη την ύπαρξη μιας και μοναδικής σύμβασης με την εταιρεία ανάδοχο του έργου, ορισμένες από τις φάσεις αυτές του σχεδίου αποτελούν στην πραγματικότητα «φάσεις πληρωμής» που ορίζονται στην πράξη ως το τμήμα του σχεδίου που δεν έχει ακόμα λάβει πληρωμή σχετιζόμενη με τη συγχρηματοδότηση του ΕΤΠΑ. Στις περιπτώσεις αυτές (για παράδειγμα αυτοκινητόδρομος Cruz-Braga στην Πορτογαλία), η κατάτμηση πραγματοποιείται με τη συνέπεια ότι οι δαπάνες οι οποίες πραγματοποιήθηκαν πριν από την 1η Ιανουαρίου 1993 παραμένουν επιλέξιμες από το ΕΤΠΑ, ενώ εκείνες που πραγματοποιήθηκαν μετά την ημερομηνία αυτή χρηματοδοτούνται στα πλαίσια του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής, συμπεριλαμβάνοντας τις αναθεωρήσεις τιμών που αντιστοιχούν στα έργα τα οποία χρηματοδοτεί το ΕΤΠΑ.

4.11. Οι πρακτικές αυτές δημιουργούν αμφιβολίες για την αξία των κοινοτικών πλαισίων στήριξης (ΚΠΣ), 1989-93 που απογυμνώνονται από σημαντικά στοιχεία για να χρηματοδοτηθούν από το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής, για το οποίο ο προγραμματισμός δεν διαδραματίζει κανένα ρόλο. Εξάλλου, η κατανομή των έργων σε φάσεις κινδυνεύει να διευκολύνει τη διάσπαση των δημοσίων συμβάσεων έτσι ώστε να αποφευχθεί η εφαρμογή των ανωτάτων ορίων που προβλέπονται στις συναφείς οδηγίες. Τέλος, η κατάτμηση των σχεδίων σε διάφορες φάσεις καθιστά περισσότερο δύσκολο τον έλεγχο της τήρησης των διατάξεων του άρθρου 7 του κανονισμού σχετικά με τη σώρευση και την επικάλυψη των παρεμβάσεων. Το Συνέδριο, αναφερόμενο στην απάντηση της Επιτροπής, τονίζει ότι οι κίνδυνοι στους οποίους αναφέρεται και τα επιπρόσθετα μέτρα που χρειάζονται για την υπερπήδησή τους, υφίστανται ανεξάρτητα από το αν υπάρχουν παραδείγματα καταστάσεων όπου έχουν εντοπιστεί πραγματικές παρατυπίες.

4.12. Η τεχνική διαχωρισμού των έργων οδοποιίας σε φάσεις επιτρέπει την υποβολή για αίτηση συνδρομής των φάσεων που συμβαδίζουν περισσότερο με τις κοινοτικές διατάξεις αποφεύγοντας έτσι τις περισσότερο αμφίβολες. Στην περίπτωση του περιφερειακού δρόμου Μ-40 στη Μαδρίτη (Ε) υποβλήθηκαν τρία σχέδια και εγκρίθηκαν για συνολικό κόστος 277 εκατ. ECU χωρίς να συμπεριληφθεί ένα τμήμα τριών περίπου χιλιομέτρων το οποίο βρισκόταν στη μέση. Το τμήμα αυτό παρουσιάζει σημαντικότατα περιβαλλοντικά προβλήματα που οφείλονται στη διέλευση του «Monte del Pardo», η οποία καθίσταται αναπόφευκτη εξαιτίας της επιλογής της χάραξης των παρακείμενων τμημάτων. Όμως, η συνδρομή για μια φάση του σχεδίου, όποια και να είναι, συνεισφέρει κατά σαφή τρόπο στη χρηματοδότηση του συνόλου.

Τα σχέδια που αποφέρουν έσοδα

4.13. Στις περιπτώσεις όπου τα σχέδια υποδομών μεταφορών αποφέρουν έσοδα, ιδιαίτερα τα αεροδρόμια, λιμάνια και αυτοκινητόδρομοι με διόδια, η πρακτική της Επιτροπής δεν είναι συνεπής. Σε ορισμένες περιπτώσεις, το προς χρηματοδότηση κόστος προσδιορίστηκε αφαιρώντας τα προσδοκώμενα έσοδα. Ακόμα πιο συχνά, ο σημαντικός αυτός χρηματοδοτικός αντίκτυπος, είτε ελήφθη υπόψη κατ' αποκοπή για να διαμορφώσει το δείκτη παρέμβασης μεταξύ 80 και 85 %, είτε αγνοήθηκε με συνέπεια η δημόσια συνδρομή να χρηματοδοτήσει εξ ολοκλήρου μια επένδυση που θα μπορούσε κατά πολύ μεγάλο μέρος να καλυφθεί από τα αναμενόμενα έσοδα.

4.14. Στον τομέα του περιβάλλοντος, για τα σχέδια δικτύων υπονόμων, συστημάτων ύδρευσης ή αποχέτευσης ή σταθμών επεξεργασίας αποβλήτων και λυμάτων οι αποφάσεις δεν λαμβάνουν υπόψη τα αποφερόμενα έσοδα διαμέσου της κοστολόγησης παροχής νερού και άλλων τελών. Κατά τον ίδιο τρόπο, δεν έλαβαν υπόψη την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», αν και αναγνωρίζεται ως κεφαλαιώδους σημασίας για τη δράση της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος από τη συνθήκη (άρθρ. 130-Ρ) και τις κοινοτικές οδηγίες, ιδιαίτερα τις οδηγίες του Συμβουλίου 91/156/ΕΟΚ (24) περί των στερεών αποβλήτων και 91/271/ΕΟΚ για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων (25).

4.15. Στα σχέδια όπου τα αναμενόμενα έσοδα εκτιμήθηκαν, οι αποφάσεις χορήγησης έλαβαν υπόψη στα προγράμματα χρηματοδότησης αποκλειστικά το προς χρηματοδότηση κόστος και όχι το συνολικό κόστος. Όμως, αυτό το τελευταίο είναι το ποσό το οποίο θα έπρεπε να δηλωθεί ως πραγματοποιηθέν έτσι ώστε να δικαιολογήσει την ικανοποιητική πρόοδο του σχεδίου ή την περάτωσή του σύμφωνα με τους προβλεπόμενους στόχους. Πρέπει να βελτιωθεί η παρουσίαση του επιλέξιμου κόστους και των συνολικών δαπανών στις αποφάσεις, ιδιαίτερα στην περίπτωση μερικής χρηματοδότησης από τα έσοδα, για την διευκόλυνση της σύγκρισης μεταξύ προβλέψεων και υλοποιήσεων.

Η διαδικασία έγκρισης των σχεδίων

4.16. Η διαδικασία έγκρισης των σχεδίων αρχίζει με την υποβολή από το δικαιούχο κράτος μέλος αίτησης αρωγής σύμφωνα με ένα έντυπο υπόδειγμα που έχει καταρτίσει η Επιτροπή. Το έγγραφο αυτό αναγνωρίζει έμμεσα ως επιλέξιμες τις δαπάνες όπως την αγορά γης, τα «απρόβλεπτα», τις αναθεωρήσεις τιμών, τους φόρους, ιδιαίτερα τον ΦΠΑ, και τις «λοιπές». Η Επιτροπή δεν εκμεταλλεύτηκε αυτή την ευκαιρία για να ορίσει σαφέστερα τα κριτήρια επιλεξιμότητας των δαπανών που πάντα δημιουργούσαν πολυάριθμα πρακτικά προβλήματα στο πλαίσιο των διαρθρωτικών παρεμβάσεων. Οι επιτόπιοι διενεργηθέντες έλεγχοι οδήγησαν στη διαπίστωση ότι, ελλείψει συγκεκριμένης πληροφόρησης επί του θέματος, οι τοπικοί διαχειριστές αντιμετωπίζουν δυσκολίες ορισμού των επιλέξιμων δαπανών.

4.17. Όπως και για τη διαχείριση των διαρθρωτικών ταμείων, η Επιτροπή οφείλει να μεριμνά ώστε το ανακτήσιμο ποσό του ΦΠΑ να μην συμπεριληφθεί στις επιλέξιμες δαπάνες, διότι δεν πρόκειται για κόστος του σχεδίου. Εξάλλου, όσον αφορά τον μη ανακτήσιμο ΦΠΑ, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι, με ποσοστό ενίσχυσης 85 % καθώς και συνήθη ελάχιστο συντελεστή ΦΠΑ 15 %, η εθνική συμμετοχή στη χρηματοδότηση του σχεδίου μπορεί στην πράξη να ανακτηθεί υπό μορφή φορολογικών εσόδων.

4.18. Οι διενεργηθείσες επαληθεύσεις οδήγησαν στη διαπίστωση, ως επενδυτικών δαπανών, του κόστους αγοράς γαιών. Αυτό το τελευταίο αντιπροσωπεύει το 26 % του συνολικού επιλέξιμου κόστους του σχεδίου «περιφερειακή σύνδεση Μαδρίτης μεταξύ Ν 5 και Ν 6.». Κατά τον ίδιο τρόπο, ένα έργο αποκατάστασης ελληνικών αρχαιολογικών χώρων δεν περιλαμβάνει παρά τις δαπάνες που σχετίζονται με την απαλλοτρίωση κτιρίων (26). Στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ, το όριο που συνήθως λαμβάνει υπόψη η Επιτροπή για δαπάνες τέτοιου τύπου ανέρχεται στο 10 % του συνολικού κόστους θα ήταν σκόπιμο να αποφευχθεί η χορήγηση σημαντικών ενισχύσεων για την αγορά γαιών και ήδη υφισταμένων κτιρίων, ο αντίκτυπος των οποίων, σε όρους προστιθεμένης αξίας, είναι ιδιαίτερα περιορισμένος.

4.19. Τέλος, η πείρα καταδεικνύει ότι όταν τα τεμάχια γης δεν είναι ακόμα διαθέσιμα, οι προβλεπόμενες προθεσμίες για την περάτωση των σχεδίων δεν τηρούνται σχεδόν ποτέ εξαιτίας της πολυπλοκότητας και της βραδύτητας των διαδικασιών απαλλοτρίωσης. Οι καθυστερήσεις που διαπιστώθηκαν κατά την εκτέλεση του περιφερειακού της Μαδρίτης επιβεβαιώνουν τις δυσχέρειες αυτές. Η κατάσταση αυτή οδηγεί σε σημαντικές ακινητοποιήσεις, στους λογαριασμούς των κρατών μελών, των πόρων που προκατέβαλε το χρηματοδοτικό μέσο.

Η αξιολόγηση των σχεδίων

4.20. Η Επιτροπή οφείλει να εκτιμά την συμβατότητα του σχεδίου με τα κριτήρια του κανονισμού. Ιδιαίτερα, πρέπει να διενεργείται ανάλυση κόστους/οφέλους. Η εξέταση των φακέλων στην Επιτροπή δεν έδειξε στοιχεία που να βεβαιώνουν ότι μια τέτοια εμβαθυμένη αξιολόγηση πραγματοποιήθηκε κάθε φορά. Οι αναλύσεις αυτές μερικές φορές λείπουν. Όταν υπάρχουν, καταρτίζονται συνήθως από τα κράτη μέλη, ενδεχομένως μετά την έναρξη των έργων, ή ακόμη και μετά την περάτωσή τους.

4.21. Ορισμένες φορές, οι αναλύσεις αναφέρουν αρκετά χαμηλούς δείκτες εσωτερικής αποδοτικότητας (ΔΕΑ) των σχεδίων για να αιτιολογήσουν τη χρηματοδότησή τους, ενώ τα αποτελέσματα των διενεργηθεισών αναλύσεων από την ΕΤΕ αναφέρουν ακόμα χαμηλότερους ή ακόμη και αρνητικούς ΔΕΑ. Στην περίπτωση του έργου υδροδότησης της Αθήνας (Εύηνος), οι προκαταρκτικές μελέτες έδειξαν την έλλειψη ορθολογισμού όσο αφορά το εύρος και προγραμματισμό των επενδύσεων, καθώς και την έλλειψη αξιόπιστων πληροφοριών. Εξάλλου αποδείχθηκε αναγκαία η εκπόνηση πλήρους υδρολογικής μελέτης καθώς και συνολικής ανάλυσης για την διαχείριση των υδάτινων πόρων της περιοχής. Παρά τις μελέτες αυτές, η Επιτροπή αποφάσισε τη χρηματοδότηση του σχεδίου (συνολικό κόστος 196 εκατ. ECU).

4.22. Η Επιτροπή δεν όρισε ούτε την κατάλληλη μεθοδολογία ούτε ελάχιστα όρια αποδοτικότητας, και συνεπώς η πρακτική χρησιμότητα των αναλύσεων κόστους/οφέλους που θα έπρεπε να εξασφαλίσει τα οικονομικά οφέλη των κοινοτικών πόρων σε σχέση με τους επιστρατευθέντες πόρους είναι περιορισμένη.

4.23. Η Επιτροπή ορισμένες φορές εγκρίνει σχέδια που βρίσκονται εν εξελίξει εδώ και αρκετά χρόνια, ή που δεν θα έπρεπε να έχουν χρηματοδοτικές εκκρεμότητες. Τα σχέδια αυτά διαθέτουν ήδη επαρκείς χρηματοδοτικούς πόρους, εθνικούς ή ορισμένες φορές κοινοτικούς, για την περάτωσή τους. Η Επιτροπή θα έπρεπε να μεριμνά ώστε οι χορηγηθέντες χρηματοδοτικοί πόροι στα πλαίσια του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής να μην οδηγούν τα δικαιούχα κράτη μέλη στην αθέτηση της δέσμευσής τους να μην μειώσουν τις επενδυτικές τους προσπάθειες στους αντίστοιχους τομείς.

4.24. Εξάλλου, η πρακτική αυτή δεν επιτρέπει να δοθεί η κατάλληλη δημοσιότητα στις παρεμβάσεις του μέσου, και οδηγεί σε παράδοξους αντικτύπους, ιδιαίτερα στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος. Κατ' αυτό τον τρόπο, στην περίπτωση της εκτροπής του Adra (Ε), η απόφαση της Επιτροπής θέτει ως όρο για την καταβολή της δεύτερης δόσης τη δέσμευση των ισπανικών αρχών να εφαρμόσουν διορθωτικά μέτρα για να ελαχιστοποιήσουν τις αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Η δέσμευση αυτή, καθώς και η μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, είναι μεταγενέστερες από την ημερομηνία περάτωσης των έργων και προέκυψαν σε μια χρονική στιγμή όπου δεν ήταν πλέον δυνατή η πρόβλεψη εναλλακτικών λύσεων ή άλλων αλλαγών. Συνεπώς, τα διορθωτικά μέτρα κινδυνεύουν να έχουν περιορισμένη επίπτωση επί του σχεδίου, εκτός από το επιπρόσθετο κόστος τους. Η απάντηση της Επιτροπής ενισχύει τη θέση του Συνεδρίου: δεν υπήρξε προηγούμενη εξέταση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων από την αναβάθμιση της παρακαμπτηρίου αυτής σε προδιαγραφές αυτοκινητοδρόμου, ούτε και εξέταση των πιθανών εναλλακτικών μέσων, ρύθμισης των σχετικών ροών κυκλοφορίας.

4.25. Πριν από την έγκριση ενός σχεδίου, η Επιτροπή οφείλει να προσδιορίσει τον αναμενόμενο αντίκτυπο σε σχέση με τους στόχους του μέσου. Ο αντίκτυπος αυτός πρέπει να οριστεί ποσοτικά με τη βοήθεια κατάλληλων δεικτών που επιτρέπουν την μεταγενέστερη εκτίμηση του εν δυνάμει και πραγματικού αντικτύπου της εφαρμογής τους, έτσι ώστε να εκτιμηθεί κατά πόσο οι αρχικά προβλεπόμενοι στόχοι μπορούν να πραγματοποιηθούν ή πραγματοποιήθηκαν (άρθρο 9.8). Ελάχιστοι δείκτες επίπτωσης ορίστηκαν, κάτι το οποίο δεν επιτρέπει την εξελικτική και εκ των υστέρων εκτίμηση των σχεδίων.

5. ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ

5.1. Στην Ισπανία, την Ελλάδα και την Πορτογαλία, ορισμένες αναθέτουσες αρχές στους τομείς των υδάτων και των μεταφορών απολαμβάνουν ειδικές διαδικασίες και κανόνες σύναψης συμβάσεων, που τους επιτρέπουν να μην προσφύγουν σε διαδικασίες μειοδοτικού διαγωνισμού, διότι η οδηγία 93/38/ΕΟΚ (27), που στοχεύει στην επιβολή αυτών των κανόνων σύναψης συμβάσεων προς τις αρχές αυτές δεν ισχύει ακόμα στις εν λόγω χώρες. Πράγματι, μόνο από την 1η Ιανουαρίου 1997 η οδηγία αυτή θα εφαρμοστεί στην Ισπανία και από την 1η Ιανουαρίου 1998 στην Ελλάδα και την Πορτογαλία. Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι έργα όπως τα σχέδια σιδηροδρομικών υποδομών στην Πορτογαλία για ποσό 49 εκατ. ECU, κατακυρώθηκαν με διαδικασία διαπραγμάτευσης. Ακόμα και οι επιχειρήσεις που υπόκεινται στους εθνικούς κανόνες ανάθεσης έργου με ανοιχτή διαδικασία προέβησαν στη σύναψη σημαντικών συμβάσεων με απευθείας συμφωνία για λόγους επείγουσας ανάγκης. Πρόκειται για την περίπτωση της Ισπανίας για έργα ύδρευσης άνω των 77 εκατ. ECU.

5.2. Εξάλλου, στην Ελλάδα, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι ορισμένα συγχρηματοδοτούμενα σχέδια (π.χ.: κατασκευή νέου σταθμού στο αεροδρόμιο της Κέρκυρας) ανατέθηκαν με σημαντικές εκπτώσεις που φθάνουν έως και το 71 % του ενδεικτικού ποσού που υπολόγισε το κράτος μέλος για τον διαγωνισμό του. Το τελευταίο αυτό ποσό, το οποίο απετέλεσε τη βάση της αίτησης, και της απόφασης χορήγησης συνδρομής της Επιτροπής, επέτρεψε την καταβολή προκαταβολών οι οποίες, λαμβάνοντας υπόψη το ποσό για το οποίο κατακυρώθηκαν τα έργα αυτά, κρίθηκαν υπερεπαρκείς για τη χρηματοδότηση του συνόλου του σχεδίου. Η παρακολούθηση που διενέργησε η Επιτροπή θα έπρεπε να επιτρέψει την αναγνώριση καταστάσεων παρομοίου τύπου και, εάν κριθεί αναγκαίο, να επιφέρει ανάλογη μείωση του ποσού της συνδρομής που χορηγήθηκε στα εν λόγω σχέδια.

5.3. Οι προβλέψεις της παραγράφου 12 της ανακοίνωσης C (88) 2510 (28) της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη σχετικά με τον έλεγχο της τήρησης των κανόνων που αφορούν τις δημόσιες συμβάσεις στην περίπτωση σχεδίων και προγραμμάτων που χρηματοδοτούνται από τα ΔΤ και τα χρηματοδοτικά μέσα, δεν είχαν συνέχεια. Η παράγραφος αυτή προβλέπει ότι όσον αφορά τα σχέδια που οδηγούν σε σύναψη συμβάσεων στους τομείς που δεν καλύπτονται από τις ισχύουσες οδηγίες, δυνάμει μιας ρήτρας ad hoc, ο δικαιούχος θα μπορούσε να δεσμευθεί να ανοίξει τη διαδικασία σύναψης συμβάσεων στον κοινοτικό ανταγωνισμό. Εξάλλου, η Επιτροπή, στην ίδια ανακοίνωση, δεσμεύτηκε να δώσει, ως κίνητρο, προτεραιότητα στους αιτούντες συνδρομή οι οποίοι ανοίγουν τη διαδικασία σύναψης συμβάσεων στον κοινοτικό ανταγωνισμό ή που δεσμεύονται γραπτώς να το πράξουν.

6. ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ

6.1. Η παρακολούθηση πρέπει να εξασφαλίζεται «διαμέσου φυσικών και χρηματοοικονομικών δεικτών» που ορίζονται στην απόφαση της Επιτροπής η οποία εγκρίνει τις σχετικές δράσεις. Η εξέταση των αποφάσεων της Επιτροπής δεν έδειξε κανέναν φυσικό δείκτη διαρθρωμένο κατά τρόπον ώστε να καταδεικνύει για τις σχετικές δράσεις «την κατάσταση προόδου της πράξης καθώς και τους προς επίτευξη στόχους εντός καθορισμένης προθεσμίας», και «την πρόοδο της διαχείρισης και τα ενδεχόμενα συναφή προβλήματα» (29). Αυτή η έλλειψη δεικτών καθιστά δυσχερή οποιαδήποτε παρακολούθηση και οποιαδήποτε εκτίμηση των χρηματοδοτηθέντων σχεδίων.

6.2. Για να εκτιμηθεί κατά πόσον μια δράση προοδεύει κατά ικανοποιητικό τρόπο, είναι αναγκαίο το σχέδιο ή η φάση του σχεδίου να έχει οριοθετηθεί ήδη από την αρχή των εργασιών, κατόπιν στην αίτηση ενίσχυσης, και τέλος στην απόφαση. Όμως, συχνά συναντώνται, στις αιτήσεις συνδρομής και στις αποφάσεις, περιγραφές πολύ γενικής φύσης, κάτι το οποίο εμποδίζει οποιαδήποτε επαλήθευση της κατάστασης φυσικής προόδου των σχεδίων και σύγκρισης με τις προβλέψεις.

6.3. Οι πρώτες αιτήσεις πληρωμής που προέρχονταν από τα κράτη μέλη δεν περιλάμβαναν ούτε λεπτομερές χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης των έργων, ούτε δείκτες παρακολούθησης. Υπό αυτές τις συνθήκες, η Επιτροπή δεν προέβη, στις προβλεπόμενες προθεσμίες από τον κανονισμό, σε ενδιάμεσες πληρωμές, και ζήτησε από τα κράτη μέλη να παράσχουν τις πληροφορίες που έλειπαν. Η αίτηση αυτή έρχεται καθυστερημένα, και η Επιτροπή δεν έπρεπε να είχε λάβει τις αποφάσεις χορήγησης ενίσχυσης χωρίς δείκτες παρακολούθησης και συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης των έργων.

6.4. Η περιγραφή των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου που έχουν συσταθεί από τα κράτη μέλη πρέπει να κοινοποιηθεί στην Επιτροπή έτσι ώστε να της επιτρέψει να επαληθεύσει ότι η διοικητικοί και χρηματοοικονομικοί μηχανισμοί εξασφαλίζουν την αποτελεσματική εφαρμογή κάθε σχεδίου (30). Στην πράξη, η περιγραφή αυτή παραμένει πολύ γενική, και περιορίζεται μερικές φορές στην μνεία ότι τα συστήματα είναι «αυτά που ισχύουν σήμερα».

6.5. Έπρεπε να συσταθεί μια ενιαία επιτροπή παρακολούθησης (ΕΠ) για κάθε δικαιούχο κράτος μέλος μέσα σε τρεις μήνες από την έγκριση των σχεδίων από την Επιτροπή (31). Τον Απρίλιο του 1994, καμία ΕΠ δεν είχε ακόμα συσταθεί, ενώ τα περισσότερα σχέδια έπρεπε να περατωθούν, ή βρίσκονταν σε φάση περάτωσης. Το παράδειγμα αυτό καταδεικνύει ότι η Επιτροπή και οι εθνικές αρχές δεν δίνουν μεγάλη σημασία στις επιτροπές παρακολούθησης, των οποίων οι αρμοδιότητες αφορούν ωστόσο την παρακολούθηση της καλής πορείας των σχεδίων σύμφωνα με το αρχικά προβλεπόμενο σχέδιο, τη μέριμνα για επίτευξη των καθορισμένων στόχων και την επαλήθευση της τήρησης των κοινοτικών πολιτικών, ιδιαίτερα αυτής που αφορά το περιβάλλον.

Τεχνική συνδρομή

6.6. Στα πλαίσια της τεχνικής συνδρομής, η Επιτροπή ανέλαβε δύο δράσεις. Η πρώτη είναι η υπογραφή μιας σύμβασης με την ΕΤΕ για την χρηματοδότηση των αξιολογήσεων των σχεδίων. Η δεύτερη είναι μια σύμβαση με εμπειρογνώμονα που θα έπρεπε να συντάξει εκθέσεις, ιδιαίτερα για τον ορισμό μεθόδων ανάλυσης των σχεδίων στον τομέα των μεταφορών (ποσό ανάληψης υποχρεώσεων 46 000 ECU).

6.7. Το πρώτο σχέδιο έκθεσης που υπέβαλε ο εμπειρογνώμοας, «οδηγός για την αξιολόγηση των επενδύσεων στον τομέα των μεταφορών», δεν παρουσιάζει καινοτομίες επί του θέματος. Η εργασία βασίζεται ουσιαστικά σε έγγραφα εργασίας της ευρωπαϊκής επιτροπής έρευνας για τις μεταφορές (EURET) (32) της οποίας είναι μέλος ο εμπειρογνώμονας, ενώ μερικές φορές πραγματοποιείται απλώς παράθεση των κειμένων αυτών. Το πρόγραμμα EURET χρηματοδοτείται από τη Γενική Διεύθυνση VII, η οποία είναι αρμόδια στον τομέα των μεταφορών. Το Συνέδριο εκπλήσσεται με την απόφαση της Επιτροπής να προσφύγει σε εξωτερικό εμπειρογνώμονα αντί να χρησιμοποιήσει τις δικές της υπηρεσίες οι οποίες, εξάλλου, αναπτύσσουν τώρα μια παρόμοια μεθοδολογία.

7. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

7.1. Ο μεταβατικός χαρακτήρας του χρηματοδοτικού μέσου, και η ανάγκη ταχείας χρήσης των σημαντικών πιστώσεων που διαθέτει, οδήγησαν τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη και την Επιτροπή να υποβάλουν, να αποφασίσουν και να θέσουν σε εφαρμογή επειγόντως τις δράσεις που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο αυτό. Όμως, ο επείγων αυτός χαρακτήρας δεν μπορεί να οδηγεί στο να αγνοείται η ανάγκη υγιούς διαχείρισης που να βασίζεται σε συστήματα αποτελεσματικής παρακολούθησης και ελέγχου. Διαπιστώνεται κατ' ανάγκη ότι πρέπει να πραγματοποιηθούν σημαντικές πρόοδοι τόσο σε επίπεδο Επιτροπής όσο και κατά την εφαρμογή στα κράτη μέλη για την καλύτερη ανάληψη των ευθυνών τους κατά την χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των πόρων.

7.2. Για να αποφευχθούν οι διαπιστωθείσες ελλείψεις κατά την εφαρμογή του χρηματοδοτικού μέσου και να μην αναπαραχθούν στα πλαίσια του ταμείου συνοχής που δημιουργήθηκε πρόσφατα, είναι αναγκαίο η Επιτροπή και τα κράτη μέλη να λάβουν σύντομα μέτρα ώστε να διευκολύνουν την επίτευξη των στόχων που έχουν ανατεθεί στο ταμείο, στο πλαίσιο της τήρησης των κανονισμών που βρίσκονται σε ισχύ. Θα έπρεπε να εξασφαλιστεί πραγματικός συντονισμός με το σύνολο των άλλων διαρθρωτικών παρεμβάσεων, ιδιαίτερα με τα ΔΤ διαμέσου των ΚΠΣ. Ο συντονισμός αυτός θα έπρεπε να συνοδεύεται από εντατικοποίηση των προσπαθειών προετοιμασίας και αξιολόγησης - κυρίως με ποσοτικό προσδιορισμό των αποτελεσμάτων - των σχεδίων στον τομέα του περιβάλλοντος ή των υποδομών μεταφορών, που θα μπορούσαν να έχουν ουσιώδη αντίκτυπο στο επίπεδο της οικονομικής και κοινωνικής σύγκλισης. Το Συνέδριο λαμβάνει υπόψη του την αναγνώριση εκ μέρους της Επιτροπής (4.22) ότι απομένει να σημειωθεί πρόοδος στον τομέα αυτόν.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 12ης Ιανουαρίου 1995.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Andrι J. MIDDELHOEK

Πρόεδρος

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

(1) ΕΕ αριθ. L 79 της 1. 4. 1993, σ. 74.

(2) ΕΕ αριθ. L 72 της 16. 3. 1994, σ. 1.

(3) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1164/94 του Συμβουλίου, της 16 Μαΐου 1994 για τη θέσπιση του ταμείου συνοχής. - ΕΕ αριθ. L 130 της 25. 5. 1994, σ. 1.

(4) Παράρτημα Ι του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 792/93.

(5) Ειδική έκθεση αριθ. 1/93 - ΕΕ αριθ. C 69 της 11. 3. 1993.

(6) Ειδική έκθεση αριθ. 3/92 - ΕΕ αριθ. C 245 της 23. 9. 1992.

(7) Οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985. - ΕΕ αριθ. L 175 της 5.7.85, σ. 40.

(8) Άρθρο 8.6. του κανονισμού.

(9) Αποφάσεις 93/628/ΕΟΚ, 93/629/ΕΟΚ, 93/630/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1993 - ΕΕ αριθ. L 305 της 10. 12. 1993.

(10) Πρόταση απόφασης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί των κοινοτικών προσανατολισμών για την ανάπτυξη του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών της 28ης Μαρτίου 1994 - Έγγρ. COM(94) 106 τελικό της 7. 4. 1994.

(11) Ψήφισμα του Συμβουλίου και των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών, συνελθόντων στα πλαίσια του Συμβουλίου της 1ης Φεβρουαρίου 1993, σχετικά με ένα κοινοτικό πρόγραμμα πολιτικής και δράσεως για το περιβάλλον και τη σταθερή ανάπτυξη. - ΕΕ αριθ. C 138 της 17. 5. 1993.

(12) Οδηγία 91/271/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 21ης Μαΐου 1991 για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων. - ΕΕ αριθ. L 135 της 30. 5. 1991, σ. 40.

(13) Οδηγία 91/156/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 18ης Μαρτίου 1991 για την τροποποίηση της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ περί των στερεών αποβλήτων - ΕΕ αριθ. L 78 της 26.3.91, σ. 32.

(14) Άρθρο 9.2. του κανονισμού σε όλες τις γλωσσικές εκδόσεις εκτός από τη γαλλική έκδοση που αναφέρει αναληφθεί αντί για πραγματοποιηθεί. Το σημαντικό αυτό λάθος που εντόπισε το Συνέδριο και που κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή στις 13. 12. 1993 δεν έχει ακόμα διορθωθεί.

(15) Κανονισμός της Επιτροπής αριθ. 1866/90 της 2ης Ιουλίου 1990 περί ρυθμίσεων σχετικά με τη χρησιμοποίηση του ECU στην εκτέλεση του προϋπολογισμού των διαρθρωτικών ταμείων - ΕΕ αριθ. L 170 της 3. 7. 1990, σ. 36.

(16) ΕΕ αριθ. C 327 της 24. 11. 1994.

(17) Άρθρο 8.3. του κανονισμού.

(18) Αποφάσεις 94/226/ΕΚ και 94/530/ΕΚ της 27ης Οκτωβρίου 1993 και στις 6ης Δεκεμβρίου 1993 αντιστοίχως.

(19) Άρθρο 9.1. του κανονισμού.

(20) Αξιοποίηση του αρχαιολογικού χώρου που βρίσκεται στην οδό Αρεοπαγίτου.

(21) Οδηγία 93/38/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1993 περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των τηλεπικοινωνιών.

(22) ΕΕ αριθ. C 22 της 28. 1. 1989, σ. 3.

(23) Άρθρο 25 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 που τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2082/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993 - ΕΕ αριθ. L 193 της 31. 7. 1993, σ. 20.

(24) Άρθρο 9.7. του κανονισμού.

(25) Παράρτημα IV των αποφάσεων χορήγησης ενίσχυσης.

(26) «Επιτροπή συντονισμένης δράσης EURET 1.1., ανάλυση κόστους-οφέλους και πολλαπλών κριτηρίων για νέα έργα οδοποιΐας».

ΑΠΑΝΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΤΗΝ ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ ΤΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΓΙΑ ΤΟ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΟ ΜΕΣΟ ΣΥΝΟΧΗΣ

0. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

0.4. Το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής (ΧΜΣ) τέθηκε σε ισχύ πριν από την επικύρωση της Συνθήκης του Μάαστριχτ, ενόσω η εν λόγω επικύρωση δεν ήταν βέβαιη, και μόνο για περιορισμένο διάστημα. Το γεγονός αυτό δημιουργούσε μια κατάσταση ανασφάλειας ως προς τη διαθεσιμότητα πόρων μετά τον Απρίλιο 1994 και υποχρέωνε τα κράτη μέλη και την Επιτροπή να συναγάγουν ορισμένα συμπεράσματα για τα έργα που έπρεπε να υποβληθούν και να εγκριθούν. Η ανασφάλεια ως προς τη διαθεσιμότητα δημοσιονομικών πόρων μετά το 1994 ώθησε ιδιαίτερα τα κράτη μέλη να υποβάλουν έργα ή, στις περισσότερες περιπτώσεις, στάδια έργων περιορισμένης διάρκειας και απέτρεψε την υποβολή μεγάλων έργων μακράς διάρκειας.

Η διοικητική μονάδα, η οποία δημιουργήθηκε στο πλαίσιο της Γενικής Γραμματείας για τη διαχείριση του ΧΜΣ, κατόρθωσε μέσα σε μερικούς μήνες, παρά το μειωμένο προσωπικό της, να δημιουργήσει το σύνολο των νομικών και διοικητικών μέσων, τα οποία επέτρεπαν τη διαχείριση του μέσου, να εγκρίνει 232 αποφάσεις, να αναλάβει υποχρεώσεις και να εκταμιεύσει τις αντίστοιχες πιστώσεις. Η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει το μέγεθος της προσπάθειας που καταβλήθηκε, τόσο στους κόλπους της όσο και στα κράτη μέλη, για να δημιουργηθεί το σύστημα αυτό σε τόσο μικρό χρονικό διάστημα, αντιμετωπίζοντας παράλληλα τη νομική ανασφάλεια που προαναφέρθηκε.

1. ΟΙ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΙΚΟΙ ΠΟΡΟΙ ΚΑΙ Η ΧΡΗΣΗ ΤΟΥΣ ΚΑΤΑ ΤΟ 1993

1.2. Αν και για την Ισπανία η κατανομή, το 1993, είναι 71 % για τις μεταφορές και 29 % για το περιβάλλον, όλα τα άλλα κράτη μέλη παρουσιάζουν σχετική ισορροπία μεταξύ των δύο τομέων με 61 % και 39 % (Ιρλανδία), 57 % και 43 % (Πορτογαλία) και μάλιστα 38 % και 62 % για την Ελλάδα, η οποία κατέβαλε ιδιαίτερη προσπάθεια στον τομέα του περιβάλλοντος.

Στον τομέα του περιβάλλοντος, τα κράτη μέλη δεν μπόρεσαν να στηριχθούν σε διοικητικές διαδικασίες και σε χρηματοδοτικούς μηχανισμούς εξίσου δοκιμασμένους όσο για την υποδομή μεταφορών. Η Επιτροπή κατέβαλε σταθερή προσπάθεια, για να προωθήσει την υποβολή έργων σχετικών με τον τομέα του περιβάλλοντος, ώστε να τηρείται «η κατάλληλη ισορροπία» που απαιτεί ο κανονισμός αριθ. 792/93.

1.3. Το ποσό των 1 000 εκατ. ECU για πιστώσεις πληρωμών είχε εγγραφεί στον προϋπολογισμό του 1993, πριν από την έγκριση του κανονισμού για το ΧΜΣ. Μόλις θεσπίστηκε το μέσο και κατέστησαν διαθέσιμες οι ενδείξεις σχετικά με τα έργα που σκόπευαν να υποβάλουν τα κράτη, η διατάκτρια υπηρεσία ζήτησε την αποδέσμευση μέρους των πιστώσεων αυτών (200 εκατ. ECU). Οι διαθέσιμες πιστώσεις πληρωμών ήσαν στην πραγματικότητα 800 εκατ. ECU. Λαμβανομένης υπόψη της αποδέσμευσης αυτής, το ποσοστό απορρόφησης των πιστώσεων πληρωμών είναι 92 %, γεγονός αξιοσημείωτο για ένα έτος κατά τη διάρκεια του οποίου το ΧΜΣ τέθηκε σε ισχύ μόλις την 1η Απριλίου και έργα υποβλήθηκαν σε επαρκή αριθμό μόλις την 1η Σεπτεμβρίου.

2. ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΟΥ ΜΕΣΟΥ ΚΑΙ ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΣ

2.1. Ο διαχωρισμός των καθηκόντων μεταξύ διατάκτη, δημοσιονομικού ελεγκτή και υπολόγου εξασφαλίζεται πλήρως στην πράξη από τρεις διαφορετικές Γενικές Διευθύνσεις. Μεταξύ αυτών των Γενικών Διευθύνσεων διεξάγονται υποχρεωτικώς διϋπηρεσιακές διαβουλεύσεις. Η συμφωνία καθεμιάς από αυτές πρέπει να υπάρχει πριν τη λήψη οποιασδήποτε απόφασης. Η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των Επιτρόπων γίνεται με απόφαση της Επιτροπής.

2.2. Ο συντονισμός και ο διάλογος μεταξύ της υπηρεσίας που είναι αρμόδια για το Ταμείο Συνοχής και των Γενικών Διευθύνσεων που είναι αρμόδιες για τις Μεταφορές, το Περιβάλλον και την Περιφερειακή Πολιτική πραγματοποιούνται μέσω:

- συσκέψεων μεταξύ των υπηρεσιών αυτών, για να συζητούνται η στρατηγική παρέμβασης η πλέον ενδεδειγμένη για κάθε χώρα και τα έργα που συγκεντρώνουν πιθανότητες να εγκριθούν 7

- υποχρεωτικής διαβούλευσης μεταξύ των εν λόγω Γενικών Διευθύνσεων κατά την εξέταση των φακέλων. Για καμιά από τις αποφάσεις που εκδόθηκαν υπό το ΧΜΣ δεν σημειώθηκε διαφωνία μεταξύ των υπηρεσιών 7

- ενδεχομένως, κοινών συσκέψεων με τις αρχές των κρατών μελών.

Επομένως, εξασφαλίζεται ο συντονισμός των μέσων.

Εξάλλου, έχοντας επίγνωση της ανάγκης να εξασφαλίζεται ο συντονισμός μεταξύ των διαφόρων παρεμβάσεων για τη χρηματοδότηση έργων υποδομής που ανήκουν στα διευρωπαϊκά δίκτυα, ιδίως υποδομής μεταφορών, η Επιτροπή επιφόρτισε την Γενική Γραμματεία να δημιουργήσει και να ενημερώνει ένα «Πίνακα Ελέγχου». Αυτό το τεχνικό όργανο συντονισμού επιτρέπει στην Επιτροπή να έχει συνολική εικόνα της προόδου που επιτελείται στον τομέα αυτό. Εξάλλου, τηρεί ενήμερες τις υπηρεσίες της Επιτροπής για τα έργα ή για τα τμήματα έργων που ήδη χρηματοδοτούνται ή βρίσκονται ακόμη στο στάδιο της εξέτασης της αίτησης από το ένα ή το άλλο χρηματοδοτικό μέσο, συμπεριλαμβανομένης της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων.

2.3. Οι κίνδυνοι «διπλής χρηματοδότησης» της ίδιας δαπάνης από το ΧΜΣ και τα διαρθρωτικά ταμεία είναι ανύπαρκτοι. Οι ισχύουσες διαδικασίες επιτρέπουν να αποφεύγεται ο κίνδυνος αυτός και να εξακριβώνεται εύκολα, εάν ένα επενδυτικό σχέδιο έχει ήδη υποβληθεί σε άλλο χρηματοδοτικό μέσο.

Είναι σκόπιμο σχετικά να διευκρινιστεί ότι:

- οι διατάξεις που αναφέρονται στη σώρευση (άρθρο 7 παράγραφος 1) δεν αποσκοπούν στην παρεμπόδιση της χρηματοδότησης από τα διαρθρωτικά ταμεία και από το Ταμείο Συνοχής δύο διαφορετικών σταδίων του ιδίου έργου 7

- ο κανονισμός (άρθρο 7 παράγραφος 2) επιτρέπει να προστίθεται η ενίσχυση του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής στην ενίσχυση που χορηγείται από τα χρηματοδοτικά μέσα που έχουν δημιουργηθεί στο πλαίσιο της πολιτικής μεταφορών και περιβάλλοντος, υπό τον όρον ότι το σύνολο της κοινοτικής στήριξης δεν υπερβαίνει το 90 % των συνολικών δαπανών.

Η ισχύουσα νομοθεσία επιτρέπει τη χρηματοδότηση δύο διαφορετικών σταδίων του ιδίου έργου από το ΧΜΣ και από τα διαρθρωτικά ταμεία. Επιτρέπει επίσης τη χορήγηση χρηματοδότησης από το ΧΜΣ για έργα που λαμβάνουν συνδρομή στο πλαίσιο της πολιτικής μεταφορών ή περιβάλλοντος.

2.4. Οι διαδικασίες που εφαρμόζονται επιτρέπουν να συντονίζεται η δράση των διαφόρων μέσων, με ταυτόχρονη τήρηση των διατάξεων για τη σώρευση που προβλέπεται από τον κανονισμό.

2.5.-2.6.-2.7. Το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής έχει έναν ειδικό στόχο, διαφορετικό από τους στόχους των διαρθρωτικών ταμείων, καθώς και από τους στόχους των κλαδικών χρηματοδοτικών μέσων, ήτοι την προώθηση μεσοπρόθεσμα της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής μέσω της χρηματοδότησης έργων στον τομέα του περιβάλλοντος και στον τομέα των διευρωπαϊκών δικτύων μεταφορών.

Πρέπει να τονιστεί η διαφορά μεταξύ, αφενός, των διαδικασιών δημοσιονομικής διαχείρισης που απαιτούν ακριβή προσδιορισμό των αρμοδιοτήτων και διέπονται από σαφείς διοικητικούς κανόνες και, αφετέρου, του τρόπου συντονισμού και συνεννόησης μεταξύ των υπηρεσιών κατά την προετοιμασία των παρεμβάσεων.

Η Διεύθυνση Η του Ταμείου Συνοχής διαχειρίζεται τους πόρους που έχουν διατεθεί στο εν λόγω μέσο και συγκεκριμένα το κονδύλιο του προϋπολογισμού Β2-3000 σε συνάρτηση προς τους δικούς του στόχους, σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται από τους ισχύοντες διοικητικούς κανόνες, οι οποίοι προβλέπουν επίσης τους τρόπους διαβούλευσης με τις άλλες υπηρεσίες και απαιτούν την υποχρεωτική συμφωνία τους. Στο πλαίσιο αυτό, προβλέπονται φυσικά επίσημες διαδικασίες.

Η ανωτέρω Διεύθυνση εξασφαλίζει, ιδίως με τα μέσα που αναφέρθηκαν στο σημείο 2.2., τον συντονισμό με τις άλλες υπηρεσίες, προκειμένου να εξασφαλίζεται η βέλτιστη χρήση των δημοσιονομικών πόρων και η συνεκτικότητα της συνολικής προσέγγισης. Οι εμπλεκόμενες Γενικές Διευθύνσεις συμμετέχουν, σε συνεργασία με τη Γενική Γραμματεία, στον καθορισμό των γραμμών παρέμβασης και στην επιλογή των προς έγκριση έργων.

Η Διεύθυνση του Ταμείου Συνοχής προέβη σε χιλιάδες διαβουλεύσεις και καμμία περίπτωση που υπαγόταν στο χρηματοδοτικό μέσο συνοχής δεν εγκρίθηκε χωρίς διϋπηρεσιακή συμφωνία.

2.8. Η γνώμη της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού ζητείται, όταν τα έργα που χρηματοδοτούνται από το μέσο είναι δυνατόν να έχουν επίπτωση στον ανταγωνισμό, και ιδίως στις περιπτώσεις των καθεστώτων ενισχύσεων, στον τομέα του περιβάλλοντος. Πραγματοποιήθηκαν επίσης συσκέψεις μεταξύ της Διεύθυνσης του Ταμείου Συνοχής και της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού, προκειμένου να προσδιοριστούν, για κάθε κατηγορία έργων, οι επιπτώσεις των επενδύσεων που υποβάλλονται στο ΧΜΣ επί της πολιτικής ανταγωνισμού.

2.9. Η γνώμη των εμπλεκομένων Γενικών Διευθύνσεων ζητείται, πρώτον επί του φακέλου που υποβάλλεται από το κράτος μέλος και, δεύτερον επί του προσχεδίου απόφασης. Οι ισχύοντες διοικητικοί κανόνες καθορίζουν, κατ'αρχήν, προθεσμία 15 εργασίμων ημερών για απάντηση των υπηρεσιών, των οποίων ζητείται η γνώμη, και για κάθε περίπτωση. Γενικά, η πραγματική προθεσμία που έχουν στη διάθεσή τους οι υπηρεσίες είναι σημαντικά μεγαλύτερη. Η έκδοση αποφάσεων καθυστέρησε πολλές φορές για να επιτευχθεί συμφωνία μεταξύ των υπηρεσιών.

2.10. Ο έλεγχος τήρησης της οδηγίας αριθ. 85/337 διενεργείται, για κάθε έργο που υποβάλλεται, πριν από την έγκρισή του. Τα έργα, για τα οποία δεν ακολουθείται η οδηγία, δεν εγκρίνονται και η Επιτροπή δεν ενέκρινε πολλά έργα, για τα οποία η διαδικασία της μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων δεν είχε τηρηθεί με τον ορθό τρόπο.

Τα δύο μόνον ισπανικά έργα, στα οποία αναφέρεται το Συνέδριο, εκτελέστηκαν σύμφωνα με τις διαδικασίες που βασίζονται στην εθνική νομοθεσία, ιδίως σχετικά με τη μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Αφορούσαν δύο έργα διαπλάτυνσης αυτοκινητοδρόμων, τα οποία, κατά την ερμηνεία των ισπανικών αρχών, δεν υπάγονταν στο παράρτημα Ι της οδηγίας. Μετά συζήτηση με την Επιτροπή, οι ισπανικές αρχές ανέλαβαν την υποχρέωση να ακολουθούν στο μέλλον την ερμηνεία της Επιτροπής σχετικά με τις διαδικασίες ανάλυσης των επιπτώσεων στο περιβάλλον, για την εν λόγω κατηγορία επενδύσεων. Η Επιτροπή από την πλευρά της, θεώρησε, μετά από ελέγχους που διενεργήθηκαν, ότι τα προτεινόμενα μέτρα για τη διόρθωση των αρνητικών επιπτώσεων στο περιβάλλον ήσαν επαρκή. Εξάλλου, τα δύο έργα εγκρίθηκαν υπό τον όρο ότι οι ισπανικές αρχές θα εφαρμόσουν μέτρα για τη διόρθωση των αρνητικών επιπτώσεων στο περιβάλλον. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η φύση των εν λόγω μέτρων επιτρέπει να εφαρμοστούν εύκολα μετά την κατασκευή.

2.11. Όσον αφορά την περίπτωση των ελληνικών αρχών, καταβλήθηκε προσπάθεια αποσαφήνισης κατά τις προπαρασκευαστικές αποστολές που διεξήχθησαν από την Επιτροπή στην Ελλάδα, στις 25 και 26 Απριλίου 1993, στις 17 και 18 Ιουνίου 1993 και στις 30 Ιουλίου 1993. Προπαρασκευαστικές αποστολές είχαν επίσης πραγματοποιηθεί και στα άλλα κράτη μέλη.

Οι ελληνικές αρχές, αντίθετα από τα άλλα δικαιούχα κράτη, επέλεξαν να υποβάλουν έργα που ολοκληρώνονταν πριν από τον Απρίλιο 1994, αν και η Επιτροπή είχε υποδείξει ότι δεν υπήρχε χρονικό όριο για την εκτέλεση των έργων. Έκτοτε, οι ελληνικές αρχές ζήτησαν από την Επιτροπή να τροποποιήσει τις ημερομηνίες εκτέλεσης πολλών έργων, για να τακτοποιηθεί η κατάσταση.

3. Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ

Οι προτεραιότητες των παρεμβάσεων

3.2. Οι προτεραιότητες των παρεμβάσεων καθορίζονται από τον κανονισμό του Συμβουλίου, καθώς και από τις κατευθυντήριες γραμμές για την ανάπτυξη των δικτύων μεταφορών (που έχουν προταθεί από την Επιτροπή ή έχουν γίνει δεκτές από το Συμβούλιο) και από το πέμπτο πρόγραμμα δράσης σχετικά με την πολιτική περιβάλλοντος, το οποίο εγκρίθηκε από το Συμβούλιο το 1992.

3.3. Η παρέμβαση του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής δεν περιορίζεται μόνο στη χρηματοδότηση των έργων υποδομής μεταφορών που περιλαμβάνονται στα προγράμματα διευρωπαϊκών δικτύων που έχουν εγκριθεί από το Συμβούλιο ή έχουν προταθεί από την Επιτροπή.

Πράγματι, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Εδιμβούργου εισήγαγε μια ευέλικτη προσέγγιση, σε σχέση με το άρθρο 130 Δ της Συνθήκης, προβλέποντας ότι «ωστόσο, μπορούν να χρηματοδοτούνται άλλα έργα υποδομής μεταφορών που συμβάλλουν στην υλοποίηση των στόχων του άρθρου 129 Β της Συνθήκης, έως ότου οι κατάλληλες κατευθυντήριες γραμμές εγκριθούν από το Συμβούλιο».

Η ευελιξία αυτή άλλωστε επιβεβαιώθηκε και πάλι κατά τη σύνταξη του άρθρου 2, δεύτερη περίπτωση του κανονισμού για το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής, ο οποίος συνιστά τη νομική βάση για την έκδοση των αποφάσεων της Επιτροπής.

Όλα τα έργα που εγκρίθηκαν παρουσιάζουν συνοχή με τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές για την ανάπτυξη των διευρωπαϊκών δικτύων μεταφορών που προτάθηκαν από την Επιτροπή στις 28. 3. 1994.

3.4. Τα έργα βελτίωσης οδών και σιδηροδρομικών γραμμών, στο πλαίσιο των συνδυασμένων μεταφορών, τα οποία αναφέρθηκαν από το Συνέδριο, περιλαμβάνονται στα προγράμματα διευρωπαϊκών δικτύων που εγκρίθηκαν από το Συμβούλιο. Τα έργα αυτά ήσαν εγγεγραμμένα στα ισπανικά κλαδικά σχέδια και παρουσιάζουν επομένως απόλυτη συνοχή με τα ισπανικά προγράμματα.

Το ισπανικό κατευθυντήριο σχέδιο καλύπτει τις ανάγκες σε υποδομή έως το έτος 2007. Είναι συμπληρωματικό των έργων που βρίσκονται σήμερα υπό εκτέλεση και δεν προέβλεπε, το 1993, χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης των έργων, ούτε κατάταξη των έργων κατά προτεραιότητα.

Εξάλλου, η Επιτροπή δεν γνωρίζει τίποτε σχετικά με την πρόθεση των ισπανικών αρχών να κατασκευάσουν γραμμές τραίνου μεγάλης ταχύτητας, στην ίδια διαδρομή, διαφορετικές από τις γραμμές των σιδηροδρομικών έργων που έχουν εγκριθεί από το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής.

3.5. Η Επιτροπή παρότρυνε πάντοτε τα κράτη μέλη να υποβάλλουν έργα που εντάσσονται σε σχέδια διαχείρισης των υδάτων, καθορισμένα ανά λεκάνη απορροής ή ανά δίκτυο, και που προσδιορίζουν τη στρατηγική που θα ακολουθείται.

Η προσέγγιση αυτή της Επιτροπής μπορεί να γίνει σαφέστερη με ένα παράδειγμα που αφορά την απόφαση 94/527/ΕΚ, για την υδροδότηση των Αθηνών από τον ποταμό Εύηνο.

Στην περίπτωση αυτή, η κοινοτική συνδρομή εξαρτάται από την τήρηση των παρακάτω διατάξεων:

- ανακοίνωση στην Επιτροπή των ενδεχόμενων εσόδων που προκύπτουν από το έργο 7

- εκπόνηση πλήρους υδρολογικής μελέτης για το καρστικό σύστημα του Ευήνου, καθώς και μελέτης που περιλαμβάνει μια συνολική προσέγγιση της διαχείρισης των υδάτινων πόρων της περιφέρειας, η οποία στρέφεται κυρίως γύρω από την υδροδότηση των Αθηνών, καθώς και συνεκτίμηση του πορίσματος των μελετών αυτών στην εκτέλεση του έργου 7

- εντοπισμό των διαρροών στον ταμιευτήρα του Μόρνου και στους αγωγούς που διοχετεύουν το νερό στην Αθήνα καθώς και σύνταξη πρότασης για διορθωτικά μέτρα 7

- κατασκευή ρυθμιστικού ταμιευτήρα κατάντη του ταμιευτήρα του Ευήνου, ώστε να εξασφαλίζεται ελάχιστη παροχή 1 m³ ανά δευτερόλεπτο καθόλη τη διάρκεια του έτους, και ιδιαίτερα το καλοκαίρι 7

- εφαρμογή προγράμματος παρακολούθησης της ποιότητας των υδάτων του ταμιευτήρα του Ευήνου, παρόμοιου με το πρόγραμμα που εφαρμόζεται σήμερα για τον ταμιευτήρα του Μόρνου.

3.6. Σύμφωνα με το Συνέδριο, ορισμένα έργα που χρηματοδοτούνται από το ΧΜΣ έχουν περιορισμένη επίπτωση όσον αφορά την «προστασία του περιβάλλοντος».

Πρέπει να υπομνησθεί ότι το άρθρο 2 του κανονισμού 792/93 ορίζει ότι το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής χρηματοδοτεί περιβαλλοντικά έργα που συμβάλλουν στην υλοποίηση των στόχων του άρθρου 130 Ρ της Συνθήκης.

Πράγματι, τα έργα που αναφέρθηκαν από το Συνέδριο είναι επιλέξιμα βάσει του άρθρου αυτού και επιδιώκουν τους στόχους του 5ου κοινοτικού προγράμματος πολιτικής και δράσης για το περιβάλλον και την αειφόρο ανάπτυξη και προστατεύουν το περιβάλλον: δηλαδή, το αστικό περιβάλλον, την προστασία και προαγωγή της ιστορικής κληρονομιάς των πόλεων, τη δημιουργία χώρων πρασίνου, τη διαφύλαξη της φύσης και των ενδιαιτημάτων των περιοχών που έχουν πληγεί από τις δασικές πυρκαγιές στη Μεσόγειο, καθώς και την περιβαλλοντική έρευνα και εκπαίδευση.

3.7. Τα κράτη μέλη που είναι αρμόδια για την προπαρασκευή και την εκτέλεση των έργων υποχρεούνται να αξιολογούν τις επιπτώσεις των έργων στο περιβάλλον, σύμφωνα με τους όρους της κοινοτικής νομοθεσίας.

Όπως έχει ήδη αναφερθεί, όσον αφορά τα έργα που εγκρίθηκαν, τηρείται πάντοτε η κοινοτική νομοθεσία.

Σχετικά με το έργο που αφορά την ποιότητα του ύδατος στη Σεβίλλη, η χρήση ως πόσιμου του ύδατος που προβλεπόταν αρχικά για τη γεωργία δεν βλάπτει το περιβάλλον. Πρόκειται αντίθετα για έργο σύμφωνο με τις οδηγίες 80/778/ΕΟΚ και 75/440/ΕΟΚ.

Όσον αφορά το έργο αποχέτευσης ομβρίων, ελήφθησαν υπόψη οι κίνδυνοι πλημμυρών που μπορούσαν να προκληθούν στα κατάντι χωριά από την επίμαχη αποχέτευση. Απόδειξη είναι ότι η Επιτροπή ενέκρινε από κοινού δύο έργα αποχέτευσης, για τις δύο κοινότητες στις οποίες αναφέρεται το Συνέδριο. Αυτό επέτρεπε στο κράτος μέλος να επιλύσει τα προβλήματα που αναφέρθηκαν από το Συνέδριο.

3.8. Σύμφωνα με τον κανονισμό, η παρέμβαση του ΧΜΣ δεν περιορίζεται στα μέτρα που βασίζονται στο άρθρο 130 Σ της Συνθήκης.

Η Επιτροπή θεωρεί, πάντως, ότι, σ'ένα τουλάχιστον κράτος μέλος, ο αριθμός των έργων που συνδέονται με την εφαρμογή των οδηγιών θα μπορούσε να είναι μεγαλύτερος.

Η χρηματοδότηση του δικτύου αποχέτευσης υπόκειται σε μια ρήτρα που συνδέει τη συνδρομή του μέσου με τη σύνδεση σταδίων των χρηματοδοτηθέντων έργων με σταθμό καθαρισμού.

Τα κείμενα αποφάσεων

3.9. Ο κανονισμός που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο παρουσιάζει διαφορές μεταξύ των διαφόρων γλωσσικών διατυπώσεων. Οι διαφορές αυτές ήσαν εμφανείς στις πρώτες διατυπώσεις των αποφάσεων χορήγησης συνδρομής. Οι αποφάσεις αυτές διορθώθηκαν στη συνέχεια. Οι εν λόγω διαφορές δεν είχαν καμία επίδραση στη διαχείριση.

3.10. Στην περίπτωση του έργου που αφορά τη σιδηροδρομική γραμμή Δουβλίνου-Galway, η εξέταση της αίτησης συνδρομής που είχε λάβει η Επιτροπή θα είχε αποδείξει ότι το έργο είχε υποβληθεί στις 28 Ιουνίου 1993 και ότι, κατά συνέπεια, οι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν μετά την 1η Ιανουαρίου 1993 είναι επιλέξιμες για συνδρομή από το μέσο.

Το σχέδιο χρηματοδότησης που υποβλήθηκε από τις ιρλανδικές αρχές, και συμπεριλήφθηκε στη συνέχεια στην απόφαση, αναφέρει ότι το σύνολο των δαπανών προβλεπόταν για το 1993. Η ημερομηνία λήξης των εργασιών τον Μάρτιο του 1994 είχε υποδειχθεί από τις ιρλανδικές αρχές ως μέτρο προφύλαξης, διότι οι αρχές εφοβούντο καθυστερήσεις στην υλοποίηση του έργου. Η προκαταβολή εκταμιεύθηκε, όπως προβλεπόταν από τον κανονισμό, βάσει των δαπανών που ήσαν προγραμματισμένες για το 1993. Η καταβολή της έγινε κανονικά.

Σχετικά με το έργο που αφορά την ύδρευση της Σεβίλλης, η απόφαση της Επιτροπής C(94)1317 της 31/5/1994 διορθώνει το ουσιαστικό σφάλμα σχετικά με την αναφορά της ημερομηνίας της 7ης Σεπτεμβρίου 1993 αντί της ημερομηνίας της 1ης Ιανουαρίου στην απόφαση χορήγησης συνδρομής.

ΣΥΝΕΧΕΙΑ ΤΟΥ ΚΕΙΜΕΝΟΥ ΣΤΟ ΕΓΓΡΑΦΟ: 395Y0308(01).1

3.11. Σχετικά με το έργο που αφορά το «Περιφερειακό δίκτυο ύδρευσης του Ballyjamesduff» το σχέδιο χρηματοδότησης αναφέρεται πάντοτε στις επιλέξιμες δαπάνες επομένως στην περίπτωση αυτή στις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν μετά την ημερομηνία της 2ας Σεπτεμβρίου. Η προκαταβολή υπολογίστηκε επομένως όπως απαιτεί ο κανονισμός, με βάση μόνον τις επιλέξιμες δαπάνες που προβλέπονται για το 1993.

Χρήση του ECU

3.14. Η Επιτροπή πρόκειται να εξετάσει τη σύσταση του Συνεδρίου.

Προκαταβολές και παραγόμενοι τόκοι

3.16. Οι διατάξεις του παραρτήματος 3 της απόφασης χορήγησης συνδρομής δεν κωλύουν την τροποποίηση των ημερομηνιών λήξης των εργασιών, όταν η αίτηση παράτασης υποβάλεται από το κράτος μέλος μετά την προθεσμία που προβλεπόταν αρχικά για το τέλος των εργασιών.

Οι διατάξεις αυτές αναφέρουν μόνον ότι, στην περίπτωση αυτή, η τροποποίηση πρέπει να γίνει σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται για τις ουσιώδεις τροποποιήσεις (δηλαδή την ίδια διαδικασία που χρησιμοποιήθηκε για την έγκριση της απόφασης). Αυτό και έγινε στην συγκεκριμένη περίπτωση.

Είναι σαφές ότι οι δυνατότητες προγραμματισμού των εργασιών, παρακολούθησης και ελέγχου των έργων από τα κράτη μέλη πρέπει να βελτιωθούν.

3.17. Οι αποφάσεις της Επιτροπής προβλέπουν τις καταβολές τόκων επί των ποσών που κατεβλήθησαν αχρεωστήτως. Η Επιτροπή παρακολουθεί εκ του σύνεγγυς την πρόοδο των έργων που χρηματοδοτεί όσον αφορά την χρησιμοποίηση των προκαταβολών. Τόκοι επί των προκαταβολών δεν προβλέπονται από τον δημοσιονομικό κανονισμό.

Εν πάση περιπτώσει η Επιτροπή προχωρεί σήμερα - όπως έχει ήδη αναφέρει στην απάντησή της στα σημεία 6.11.-6.14. της ετήσιας έκθεσης - σε ανάλυση όλων αυτών των καταστάσεων.

4. ΤΑ ΕΡΓΑ

Οι διαστάσεις των έργων

4.1. Η σημαντική επίπτωση ενός έργου δεν εξαρτάται αποκλειστικά από τις διαστάσεις του.

Σχετικά, προκύπτει από τη διαπραγμάτευση στο Συμβούλιο ότι κατά την εξέταση των έργων με στόχο να εκτιμηθεί έαν είναι επαρκών διαστάσεων για να έχουν σημαντική επίπτωση, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνο η κλίμακά τους και τα αναμενόμενα αποτέλεσματα τους, αλλά επίσης το συγκεκριμένο πλαίσιο εντός του οποίου προτείνονται, παραδείγματος χάριν το εύρος του τομέα των μεταφορών ή ο τομέας του περιβάλλοντος στην συγκεκριμένη χώρα.

Πρέπει να υπομνησθεί ότι, για να εκτιμηθεί η σημαντική επίπτωση, όταν πρόκειται για στάδια έργου, πρέπει να γίνεται αναγωγή στο έργο στο σύνολό του και, όταν πρόκειται για ομάδα συναφών έργων, πρέπει να γίνεται αναγωγή στην ομάδα στο σύνολό της. Οι αποφάσεις του ΧΜΣ αφορούν συχνότατα στάδια έργου ή ομάδες συναφών έργων.

Σχετικά με το ιρλανδικό έργο που αφορά τις δύο σιδηροδρομικές διαβάσεις στο λιμένα του Belview, η επένδυση αυτή πρέπει να τοποθετηθεί στο ευρύτερο πλαίσιο της κατασκευής ενός νέου λιμένα για εμπορευματοκιβώτια, που χρηματοδοτείται από το ΕΤΠΑ και λειτουργεί από τον Σεπτέμβριο του 1993. Οι επενδύσεις που χρηματοδοτούνται από το ΧΜΣ θα βελτιώσουν την προσπέλαση με σιδηρόδρομο (60 % της κυκλοφορίας) και οδικώς και θα αυξήσουν το βάθος του διαύλου προσπέλασης. Πρόκειται για άριστο παράδειγμα επένδυσης μικρών διαστάσεων, η οποία έχει σημαντικό οικονομικό αντίκτυπο και αξιοποιεί άλλες επενδύσεις που συγχρηματοδοτούνται από την Κοινότητα.

Η ανάγκη διευκόλυνσης της προσπέλασης στα διευρωπαϊκά δίκτυα και οι μικρές διαστάσεις της οικονομίας της περιφέρειας αιτιολογούν χρηματοδότηση του αεροδρομίου του Hierro.

4.2. Είναι πιθανόν ότι η ανάγκη απορρόφησης των διαθέσιμων πιστώσεων του 1993 και το αυξημένο ποσοστό συνδρομής περιλαμβάνονταν μεταξύ των κριτηρίων που έλαβαν υπόψη τα κράτη μέλη κατά την επιλογή των έργων που υπέβαλαν στην Επιτροπή. Το γεγονός αυτό ωστόσο δεν επιτρέπει να συμπεράνουμε, όπως έπραξε το Συνέδριο ότι οι στόχοι του χρηματοδοτικού μέσου συνοχής τέθηκαν σε δεύτερη μοίρα.

Όλα τα έργα που εγκρίθηκαν από το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής συμφώνούν με τους στόχους που προβλέπονται από το εν λόγω μέσο.

4.3. Η Επιτροπή υπογραμμίζει τις σκέψεις που ήδη αναπτύχθηκαν στο σημείο 4.1. Θεωρεί ωστόσο σκόπιμο να υποβάλλουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ταμείου Συνοχής έργα μεγαλυτέρων διαστάσεων. Άλλωστε, μια ένδειξη της ελάχιστης κλίμακας των έργων αναφέρεται στον κανονισμό 1164/94.

Ομάδες έργων

4.4. Η Επιτροπή, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 8 παράγραφος 3 του κανονισμού αριθ. 792/93, συγκέντρωσε σε μία μόνη απόφαση, σύνολα έργων που επιδιώκουν τον ίδιο στόχο ή έχουν παρεμφερές αντικείμενο, αλλά αφορούν διαφορετικούς τόπους (ενοποίηση αρχαιολογικών χώρων, διαχείριση υδάτινων πόρων).

Πρέπει να σημειωθεί ότι συχνά τα έργα που συνδέονται με την εφαρμογή των περιβαλλοντολογικών οδηγιών είναι μικρής κλίμακας και βρίσκονται διάσπαρτα σε μεγάλη έκταση στα συγκεκριμένα κράτη μέλη. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστήριξε πάντοτε σχετικά ότι τα σημαντικά έργα στο τομέα του περιβάλλοντος δεν θα έπρεπέ να αποκλείονται από την κοινοτική χρηματοδότηση λόγω του μειωμένου μεγέθους τους.

Σχετικά με την ομάδα έργων που αφορούν τη βελτίωση των οδών στην Ιρλανδία, οι ιρλανδικές αρχές θεωρούν ότι η κατάλληλη και απολεσματικότερη από οικονομική άποψη στρατηγική για τη βελτίωση των οδικών δικτύων της χώρας αυτής πρέπει να περιλαμβάνει παρέμβαση σε πολλά σημεία των σημαντικότερων αξόνων, με την κατασκευή νέων οδών ή την διαπλάτυνση υφισταμένων οδών ανάλογα με το μέγεθος της κυκλοφορίας. Η Επιτροπή αποδέχθηκε τη στρατηγική αυτή, εν αναμονή της προώθησης ορισμένων άλλων έργων μεγαλύτερου μεγέθους. Τα περισσότερα από τα έργα για τα οποία ο λόγος βρίσκονται άλλωστε επί του ανατολικού άξονα της Ιρλανδίας, για τον οποίο η Επιτροπή έχει εγκρίνει και άλλα έργα.

4.5.-4.6. Τα συναφή έργα συγκεντρώνονται σε ομάδες με βάση τα κριτήρια που αναφέρθηκαν στο προηγούμενο σημείο και είναι επομένως συνεκτικά.

Τα έργα που αφορούν τη βελτίωση της διαχείρισης των υδάτινων πόρων σε διάφορες ισπανικές περιφέρειες συγκεντρώθηκαν σε μια ομάδα διότι υπήρχε κοινός στόχος: η παροχή πόσιμου νερού.

Στην Ελλάδα, η συγκέντρωση σε ομάδες των έργων στον τομέα του περιβάλλοντος πραγματοποιήθηκε ανάλογα με την ομοιότητα του αντικειμένου τους ή/και των στόχων τους (ύδρευση, υγρά απόβλητα, αρχαιολογία, φύση, απορρίματα).

Τα ελληνικά έργα που αφορούσαν τους αρχαιολογικούς χώρους εντάσσονται σε ένα γενικό σχέδιο ενοποίησης των αρχαιολογικών χώρων και αποκατάστασης του ιστορικού κέντρου των Αθηνών. Πρόκειται άλλωστε μόνο για ένα μέρος των έργων που περιελήφθησαν στην απόφαση χορήγησης συνδρομής. Το σύνολο των έργων που εγκρίθηκαν είχε στην πραγματικότητα συνολικό κόστος 5,8 εκατ. ECU.

Όσον αφορά την Ιρλανδία, τα δώδεκα έργα βελτίωσης οδών βρίσκονται όλα επάνω στο οδικό ευρωπαϊκό δίκτυο, αλλά σε τμήματα όπου ο κυκλοφοριακός φόρτος δεν είναι αρκετά υψηλός για να δικαιολογεί την κατασκευή νέων οδών με νέα χάραξη. Το γεγονός ότι τα έργα βελτίωσης οδών δεν συνδέονται μεταξύ τους δεν είναι ουσιώδες, δεδομένου ότι η ποιότητα της υφισταμένης οδού στην Ιρλανδία ποικίλλει σημαντικά και τα έργα οδικών βελτιώσεων επιχειρούνται στα σημεία όπου είναι περισσότερο αναγκαία. Εν πάση περιπτώσει, όλα τα έργα εντάσσονται σε ένα μακροπρόθεσμο πρόγραμμα για τη βελτίωση ολόκληρων των αξόνων προτεραιότητας. Εξάλλου, οκτώ έργα μεταξύ 12 βρίσκονταν επάνω στον άξονα Δουβλίνο - Rosslare - Κόρκ, όπου το Ταμείο Συνοχής έχει αποφασίσει να χρηματοδοτήσει μεγάλο αριθμό άλλων έργων.

Τα άλλα ισπανικά έργα, στόχος των οποίων είναι η μείωση στο ελάχιστο και η άμβλυνση της βιομηχανικής ρύπανσης, συγκεντρώθηκαν σε ομάδες ανάλογα με το είδος των προβλεπομένων ενεργειών.

Στάδια έργων

4.7. Η Επιτροπή διευκρίνησε στα κράτη μέλη, στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο, ότι τα ανεξάρτητα από τεχνική και χρηματοδοτική άποψη στάδια αναφέρονται:

- σε στάδια που αντιστοιχούν σε μία λειτουργική ενότητα (π.χ. σταθμός καθαρισμού) ή καθορίζονται σε γεωγραφικό επίπεδο (π.χ. διαδοχικά τμήματα ενός αυτοκινητοδρόμου ή μιας σιδηροδρομικής γραμμής που οριοθετούνται σαφώς) 7

ή

- σε στάδια που αντιστοιχούν σε μια συγκεκριμένη περίοδο υλοποίησης του έργου καθώς και ορισμένες εργασίες των οποίων ο υλικός προσδιορισμός γίνεται μέσω των κατάληλων ποσοτικών δεικτών, οι οποίες εκτελέστηκαν κατά την διάρκεια της εν λόγω περιόδου.

Αυτή η «ανάλυση» αντιστοιχεί στην εφαρμογή του δευτέρου από τους ορισμούς που αναφέρθηκαν ανωτέρω.

Πρέπει να διευκρινισθεί ότι η ημερομηνία της 1ης Ιανουαρίου 1993 συνιστά την ημερομηνία επιλεξιμότητας των δαπανών για τις αιτήσεις συνδρομής που υποβλήθηκαν πριν από την 1η Σεπτεμβρίου 1993 και αναφέρονται σε έργα που έχουν αρχίσει πριν από την εν λόγω ημερομηνία, ανεξάρτητα από το γεγονός ότι τα έργα αυτά είχαν ή όχι χωρισθεί σε στάδια.

4.8.-4.10. Κατά τη διαπραγμάτευση για τον κανονισμό, το Συμβούλιο είχε θεωρήσει ότι οι διατάξεις του άρθρου 7 παράγραφος 1 δεν απαγόρευαν τη χορήγηση ενίσχυσης από το ΧΜΣ και από ένα από τα διαρθρωτικά ταμεία για διαφορετικά στάδια του ιδίου έργου.

Η κατάσταση αυτή ήταν άλλωστε αναπόφευκτη, λαμβανομένου υπόψη, ότι σε ορισμένες χώρες συνοχής, το σύνολο σχεδόν των επενδύσεων στον τομέα των μεταφορών και του περιβάλλοντος είχε χρηματοδοτηθεί κατά το παρελθόν από το ΕΤΠΑ.

Το έργο CRUZ/BRAGA υπήρξε, πριν από την έγκριση της απόφασης του ΧΜΣ, αντικείμενο επίσημης αίτησης εκ μέρους των πορτογαλικών αρχών, απευθυνόμενη στη Γ.Δ. XVI για να αποσυρθεί από το PRODAC. Ωστόσο, με δεδομένη τη μειωμένη κλίμακα του έργου που αποσύρθηκε, δεν υπήρξε αναγκαίο, σύμφωνα με τους κανόνες που διέπουν τις τροποποιήσεις των επιχειρησιακών προγράμματων ΕΤΠΑ, να γίνει επίσημη τροποποίηση της απόφασης με την οποία η Επιτροπή είχε εγκρίνει το πρόγραμμα αυτό, και το όλο θέμα ρυθμίστηκε στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της επιτροπής παρακολούθησης του συγκεκριμένου προγράμματος. Η τροποποίηση αυτή του PRODAC πραγματοποιήθηκε πριν από την έγκριση του έργου από το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής.

Όσον αφορά το πρόγραμμα «Peripherality» στην Ιρλανδία, ο κατάλογος των έργων που περιλαμβάνεται στο επιχειρησιακό πρόγραμμα χαρακτηρίζεται σαφώς ως «ενδεικτικός» κατάλογος. Ορισμένα έργα που περιλαμβάνονταν στο πρόγραμμα 1989-1993 περιλαμβάνονται επίσης στο πρόγραμμα 1994-1999, δεδομένου ότι τα διαθέσιμα κονδύλια ήσαν ανεπαρκή, κατά την πρώτη περίοδο, για να χρηματοδοτήσουν όλα τα έργα του ενδεικτικού καταλόγου. Δεν υπήρχε επομένως καμία ανάγκη να τροποποιηθεί το πρώτο πρόγραμμα του «Peripherality».

Κατά γενικό κανόνα, τα κράτη μέλη έχουν απόλυτη επίγνωση της ανάγκης να αποφεύγεται η διπλή χρηματοδότηση μιας θέσης δαπανών και οι κανόνες διαχείρισης των επιχειρησιακών προγραμμάτων των διαρθρωτικών ταμείων επιτρέπουν την προσαρμογή τους, όταν αυτό αποδεικνύεται αναγκαίο.

Η έννοια του σταδίου έργου ορίσθηκε στο σημείο 4.7. Αυτό που το Συνέδριο αποκαλεί «αυθαίρετο κατακερματισμό» ή «φάση πληρωμής» αντιστοιχεί στον ορισμό των σταδίων που δέχεται η Επιτροπή. Ο ορισμός αυτός άλλωστε εφαρμόζεται επίσης στο πλαίσιο του Ταμείου Συνοχής, όπως συμφωνήθηκε κατά την διαπραγμάτευση του κανονισμού 1164/94.

Όσον αφορά τις αναθεωρήσεις των τιμών, πρέπει να υπογραμμισθεί ότι προβλέπονται συμβατικά και ρυθμίζονται από τις εθνικές νομοθεσίες που αφορούν τις δημόσιες συμβάσεις. Υπό τις συνθήκες αυτές οι δαπανές αυτές είναι φυσικά επιλέξιμες, εάν αφορούν εργασίες που λαμβάνονται υπόψη στην απόφαση. Όσον αφορά την κατά χρόνο επιλεξιμότητά τους, η ημερομηνία που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη είναι η ημερομηνία κατά την οποία πληρώθηκε πραγματικά το τιμολόγιο.

Τέλος, η Επιτροπή παρακολουθεί με ιδιαίτερη προσοχή τα έργα που έχουν διαιρεθεί σε στάδια, όπως αποδεικνύουν οι αποστολές ελέγχου που διενεργήθηκαν για το έργο «αυτοκινητόδρομος CRUZ/BRAGA» στις 21-25. 3. 94 και στις 18-20. 7. 94.

4.11. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι πρακτικές αυτές επιβεβαιώνουν το ρόλο ΚΠΣ ως μέσου προγραμματισμού. Όταν έργα ή στάδια έργων αναλαβάνονται από το ΕΤΠΑ, λαμβάνονται υπόψη οι στόχοι προγραμματισμού των ΚΠΣ, καθώς και οι προτεραιότητες του ΧΜΣ, ιδίως στο θέμα της προώθησης των διευρωπαϊκών δικτύων.

Στην περίπτωση που αναφέρει το Συνέδριο, ο προγραμματισμός που αποτελεί τη βάσή του προγράμματος PRODAC δεν επηρεάστηκε από το γεγονός ότι μία φάση του έργου Cruz/Braga αποσύρθηκε από το πρόγραμμα. Πράγματι, η φάση αυτή αντικαταστάθηκε από άλλα έργα, τα οποία ανήκουν στο δευτερεύον οδικό δίκτυο της Πορτογαλίας, μη επιλέξιμα για συνδρομή από το χρηματοδοτικό μέσο συνοχής. Η αντικατάσταση αυτή άλλωστε επέτρεψε να εξασφαλισθεί καθολοκληρία η δημοσιονομική εκτέλεση του ΚΠΣ για την Πορτογαλία κατά την περίοδο 1989-93. Εξάλλου, οι πορτογαλικές αρχές ανέλαβαν την επίσημη δέσμευση να υποβάλουν αίτηση συνδρομής στο Ταμείο Συνοχής για έργο που αφορά τη συνέχεια (έργο Braga/Valenηa) του εν λόγω διευρωπαϊκού άξονα μέχρι την ισπανική μεθόριο (ΙΡ1), προκειμένου να ολοκληρωθεί ο ΙΡ1 προς το Βορρά. Η μέθοδος που ακολουθήθηκε επιτρέπει την συγκέντρωση των πόρων δύο χρηματοδοτικών μέσων σε έργα που συμφωνούν περισσότερο προς τους αντίστοιχους στόχους τους.

Η Επιτροπή φροντίζει πάντοτε να αποφεύγεται η τεχνητή κατάτμηση των προμηθειών ή των συμβάσεων. Το Συνέδριο δεν διευκρινίζει τις περιπτώσεις στις οποίες υπήρξε τεχνητή κατάτμηση. Εξάγεται επομένως το συμπέρασμα ότι καμία περίπτωση δεν επισημάνθηκε από τις υπηρεσίες του και ότι η ύπαρξη αυτού του κινδύνου συνιστά μια γνώμη του Συνεδρίου που δεν βασίζεται σε κανένα πραγματικό στοιχείο.

4.12. Στην περίπτωση του περιφερειακού δακτυλίου της Μαδρίτης, οι αποφάσεις αναφέρονταν σε έργα και όχι στα στάδια. Καθένα από αυτά ήταν σύμφωνο με τα κριτήρια και με τις διατάξεις του κανονισμού. Ιδιαίτερα, οι μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων είχαν εκπονηθεί. Το Συνέδριο αναφέρει δυσχέρειες σχετικές με το περιβάλλον για ένα έργο που δεν έχει υποβληθεί στην Επιτροπή. Η Επιτροπή δεν θα παραλείψει να μελετήσει σε βάθος το σημείο αυτό, αλλά στη σημερινή κατάσταση των πραγμάτων, δεν έχει στοιχεία για να αμφισβητήσει την ποιότητα των εν λόγω έργων, τα οποία συμβάλουν κατά πολύ στους στόχους του μέσου και τα οποία αφορούν έναν κόμβο που διαδραματίζει καίριο ρόλο στα διευρωπαϊκά δίκτυα.

Τα έργα που αποφέρουν έσοδα

4.13. Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο όρος «έργο που αποφέρει έσοδα» περιλαμβάνει:

- την υποδομή, η χρήση της οποίας συνεπάγεται επιβαρύνσεις που βαρύνουν άμεσα τους χρήστες και που αποφέρουν σημαντικά καθαρά έσοδα για τους αναδόχους 7

- τις παραγωγικές επενδύσεις.

Εάν παρέχεται στήριξη σε έργο που δημιουργεί έσοδα, η Επιτροπή, σε συνεννόηση με το κράτος μέλος, αφαιρεί από τις επιλέξιμες δαπάνες των έργων τα έσοδα, εφόσον συνδέονται άμεσα με τη χρηματοδοτούμενη επένδυση και εφόσον πρόκειται για σημαντικά καθαρά έσοδα για τον ανάδοχο.

Η πρακτική που ακολουθείται κατά τη διαχείριση του ΧΜΣ είναι συνεπής προς τις αρχές αυτές. Κατά συνέπεια, όταν τα έσοδα δεν ήσαν σημαντικά ή δεν συνδέονταν άμεσα με την επένδυση, δεν λαμβάνονταν υπόψη.

4.14. Η Επιτροπή εξέτασε την εφαρμογή της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει» στα περιβαλλοντικά έργα. Όσον αφορά τις επενδύσεις κατασκευής αποχετεύσεων, δικτύων ύδρευσης και αποχέτευσης ομβρίων που χρηματοδοτούνται από το ΧΜΣ, η Επιτροπή θεώρησε ότι δεν υπήρχαν, στις εξεταζόμενες περιπτώσεις, πρόσθετα έργα που μπορούν να συνδεθούν άμεσα με την επένδυση.

Η Επιτροπή δεν έχει καμμία ένδειξη ότι, στις συγκεκριμένες περιπτώσεις, η βελτίωση της δυναμικότητας επεξεργασίας υδάτων ή η βελτίωση ενός δικτύου αποχέτευσης οδηγεί σε μεταβολή των τιμών που πληρώνουν οι χρήστες και σε σημαντική αύξηση των εσόδων του φορέα του έργου.

Έμμεσες επιδράσεις στις τιμές και στα έσοδα δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη.

Εν πάση περιπτώσει, η εφαρμογή της αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει» στον τομέα του ύδατος θα επανεξεταστεί από την Επιτροπή.

4.15. Είναι σαφές, τόσο για την Επιτροπή όσο και για τα κράτη μέλη, ότι το κόστος που πρέπει να δηλώνεται, κατά την υποβολή των δαπανών που εκτελέστηκαν με τις αιτήσεις πληρωμής, είναι το συνολικό κόστος των εργασιών που αναφέρονται στην απόφαση της Επιτροπής.

Το επιλέξιμο κόστος ορίζεται ως ποσοστό των συνολικών δαπανών. Το συνολικό κόστος και το επιλέξιμο κόστος καθορίζονται στην απόφαση. Στο πλαίσιο του Ταμείου Συνοχής, η αναφορά των συνολικών δαπανών και των επιλέξιμων δαπανών στις αποφάσεις της Επιτροπής έχει καταστεί σαφέστερη. Η παρακολούθηση της προόδου των επενδύσεων αυτών είναι απολύτως δυνατή.

Η διαδικασία έγκρισης των έργων

4.16. Η Επιτροπή δεν θεώρησε σκόπιμο να καταρτίσει κατάλογο των επιλέξιμων δαπανών, θεωρώντας ότι οι έννοιες που περιλαμβάνονται στον κανονισμό και αναλύονται στο έντυπο αίτησης που διαβιβάστηκε στα κράτη μέλη ήσαν επαρκείς. Κανένα ιδιαίτερο πρόβλημα δεν ανέκυψε κατά τη διαχείριση. Εξάλλου, το εν λόγω έντυπο έχει ήδη αναθεωρηθεί και συμπληρωθεί, στο πλαίσιο του νέου κανονισμού.

4.17. Το ανακτήσιμο ποσό του ΦΠΑ εξαιρείται πάντοτε από τις επιλέξιμες δαπάνες για συνδρομή από το ΧΜΣ. Τα ποσοστά του 80 έως 85 % προκύπτουν από τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και από τους κανονισμούς του Συμβουλίου.

4.18. Τα έξοδα που συνδέονται με την αγορά γηπέδων αποτελούν μέρος του κόστους της επένδυσης και, ειδικά σε αστικό περιβάλλον, μπορούν να ανέρχονται σε υψηλά ποσά. Η Επιτροπή στο πλαίσιο του χρηματοδοτικού μέσου, δεν θεώρησε σκόπιμο να επιβάλει ανώτατο όριο στις εν λόγω δαπάνες, σε σχέση με το συνολικό κόστος του έργου. Αξιολογεί, κάθε φορά, τη δικαιολόγηση των δαπανών αυτών σε σχέση με τη συνολική οικονομία του έργου.

Όσον αφορά τις περιπτώσεις που αναφέρει το Συνέδριο, τα έξοδα απαλλοτριώσεων στα έργα που αφορούν τον περιφερειακό δακτύλιο της Μαδρίτης είναι τα έξοδα που συνήθως διαπιστώνονται γι'αυτό το είδος επένδυσης σε αστικό περιβάλλον.

Στην Ελλάδα, ένα από τα έργα που αφορούν τους «αρχαιολογικούς χώρους», το κόστος του οποίου ανέρχεται σε 226 000 ECU επί συνολικού κόστους 5,8 εκατ. ECU, αφορά πράγματι την απαλλοτρίωση έκτασης που προορίζεται να δημιουργήσει ένα ζωτικό χώρο μεταξύ της Ακρόπολης, του Θεάτρου του Διονύσου και του νέου μουσείου καθώς και την κατασκευή πεζοδρόμων. Η Επιτροπή θεώρησε την ενοποίηση των αρχαιολογικών χώρων ως ένα σύνολο, όπως υποβλήθηκε από τις ελληνικές αρχές. Η απαλλοτρίωση αφορούσε, στην περίπτωση αυτή, μόνο ένα περιορισμένο μέρος του συνολικού κόστους που εγκρίθηκε από την Επιτροπή.

Η αξιολόγηση των έργων

4.20. Η Επιτροπή εκτιμά τους φακέλους, προκειμένου να αξιολογήσει κατά πόσο τα μεσοπρόθεσμα οικονομικά και κοινωνικά πλεονεκτήματα είναι ανάλογα με τους διατιθέμενους πόρους.

Η εκτίμηση αυτή πραγματοποιείται, καταρχήν, με τον ακόλουθο τρόπο:

- βάσει αναλύσεων των εξόδων και των πλεονεκτημάτων που υποβάλονται από τα κράτη μέλη. Οι αναλύσεις αυτές έχουν εν γένει τη μορφή αναλύσεων κόστους/οφέλους, στην περίπτωση έργων υποδομής μεταφορών και έργων μεγαλύτερης κλίμακας στον τομέα του περιβάλλοντος. Στις άλλες περιπτώσεις, μπορούν να περιλαμβάνουν στοιχεία που αφορούν περισσότερο την ποιότητα,

- βάσει στοιχείων αξιολόγησης που παρέχει η ΕΤΕ, είτε μετά από εξέταση που διενήργησε η ίδια για το ίδιο έργο ή για το σύστημα ή τον άξονα στον οποίο εντάσσεται το έργο, είτε μετά από γνωμοδότηση που συντάσσεται για τους φακέλους κατόπιν αιτήσεως της Επιτροπής,

- βάσει άλλων στοιχείων αξιολόγησης που διαθέτουν οι υπηρεσίες της Επιτροπής.

Η αξιολόγηση επομένως προκύπτει από μια διαδικασία που κινητοποιεί περισσότερους φορείς και λαμβάνει υπόψη τη συμβολή περισσότερων πηγών.

Κατ'αρχήν, όλα τα έργα περιλαμβάνουν ανάλυση κόστους/οφέλους, ακόμη και αν είναι σαφές ότι το είδος και η ποιότητα της ανάλυσης μπορούν να ποικίλλουν ανάλογα με τη φύση του έργου: αναλύσεις κόστους/οφέλους ποσοτικά προσδιορισμένες ή/και αναλύσεις βασιζόμενες σε ποιοτική αξιολόγηση ορισμένων πλεονεκτημάτων.

Οι αναλύσεις αυτές υποβάλλονται στην Επιτροπή, καταρχήν, πριν από την έγκριση του έργου.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι πρέπει να καταβληθεί περαιτέρω προσπάθεια από τα κράτη μέλη για τη βελτίωση των τεχνικών οικονομικής ανάλυσης, ιδίως στον τομέα του περιβάλλοντος. Σχετικές ενέργειες έχουν προωθηθεί, τόσο από την Επιτροπή όσο και από τα κράτη μέλη.

4.21. Στον τομέα του περιβάλλοντος, η δυνατότητα των κρατών μελών να προσδιορίζουν ποσοτικά όλα τα αναμενόμενα οφέλη είναι μικρή. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ο δείκτης αποδοτικότητας των αναλύσεων κόστους/οφέλους είναι αρκετά χαμηλός, αλλά άλλα οφέλη που δεν έχουν μετρηθεί δικαιολογούν τη βιωσιμότητα του έργου.

Στην περίπτωση του έργου Ευήνου, η χρηματοδότηση του φράγματος εξαρτήθηκε από ρήτρες σχετικές με τη διαχείριση του ύδατος και με την εκτέλεση επενδύσεων κατάντι του φράγματος (βλέπε το σημείο 3.5.).

Η Επιτροπή θεωρεί σοβαρότατα τα προβλήματα ύδρευσης των Αθηνών, τόσο βραχυπρόθεσμα όσο και μακροπρόθεσμα, λόγω της μείωσης με κανονικό ρυθμό των βροχοπτώσεων που διαπιστώνονται από την αρχή του αιώνα και λόγω της αύξησης των αναγκών, οι οποίες απαιτούν μόνιμη προσαρμογή του συστήματος υδροδότησης. Κατά τα τελευταία έτη, η κατάσταση επιδεινώθηκε περαιτέρω. Η κατασκευή του φράγματος του Ευήνου ήταν, στο πλαίσιο αυτό, αναγκαία και δεν μπορούσε να αναβληθεί. Η διαπίστωση αυτή γίνεται περισσότερο εμφανής με τα διαγράμματα που προσαρτώνται.

Οι τεχνικές μελέτες, οι μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων και οι υδρολογικές μελέτες που προσκομίστηκαν στο ΧΜΣ αφορούσαν την ενίσχυση των υδατικών πόρων του Μόρνου από την λεκάνη του Ευήνου, τις υφιστάμενες δυνατότητες ενίσχυσης της υδροδότησης του πολεοδομικού συγκροτήματος των Αθηνών, καθώς και τις υδρολογικές μελέτες της λεκάνης της Υλίκης. Η πληρέστερη επεξεργασία των υδρολογικών μελετών που προαναφέρθηκαν, συνδυασμένη με μια μελέτη για το καρστικό σύστημα του Ευήνου, επιβλήθηκε, με την απόφαση της Επιτροπής για τη χορήγηση της χρηματοδότησης (άρθρο 6).

Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η Επιτροπή επέβαλε εξάλλου ειδικές ρήτρες που αφορούσαν την καλή εκτέλεση του έργου εν ευρεία εννοία, δηλαδή μελέτη διαχείρισης των υδάτινων πόρων, εντοπισμό των διαροών στον ταμιευτήρα του Μόρνου, και στους αγωγούς μεταφοράς του ύδατος στην Αθήνα και σχετικά με την ποιότητα των υδάτων (ειδικές ρήτρες του άρθρου 6 της προαναφερθείσας απόφασης).

4.22. Στον τομέα των μεταφορών, οι τεχνικές ανάλυσης κόστους/οφέλους είναι ιδιαίτερα διαδεδομένες και δεν υπάρχει λόγος να προσδιοριστεί νέα μεθοδολογία. Περισσότερη σημασία έχει να συγκριθεί η μεθοδολογία που χρησιμοποιείται στις διάφορες χώρες και να εντοπιστούν τα σημεία των διαφορών για να διευκολυνθεί μια συγκλίνουσα προσέγγιση.

Αντίθετα, στον τομέα του περιβάλλοντος, πρέπει να καταβληθεί προσπάθεια για τον καθορισμό μεθοδολογίας αξιολόγησης: η Επιτροπή καταβάλλει προσπάθεια για τη βελτίωση της κατάστασης.

4.23. Η Επιτροπή δεν έχει τη δυνατότητα να αρνηθεί τη χρηματοδότηση των έργων που βρίσκονται ήδη εν εξελίξει.

Η Επιτροπή απέστειλε πρόσφατα επιστολή στα κράτη μέλη, ζητώντας να πληροφορηθεί ποιά μέτρα έχουν ληφθεί, προκειμένου να τηρηθούν οι δεσμεύσεις που έχουν αναλάβει σχετικά με τη συνολική επενδυτική τους προσπάθεια.

4.24. Σχετικά με την περίπτωση που αναφέρθηκε της παράκαμψης του Adra, εάν η Επιτροπή δεν είχε εξαρτήσει τη δεύτερη πληρωμή από την υποχρέωση των ισπανικών αρχών να εφαρμόσουν διορθωτικά μέτρα για να μειωθούν στο ελάχιστον οι αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, η εκτέλεση των εν λόγω διορθωτικών μέτρων δεν θα ήταν βέβαιη. Τα διορθωτικά μέτρα που απαιτήθηκαν στη συγκεκριμένη περίπτωση, δηλαδή η νέα διαμόρφωση και δενδροφύτευση των πρανών, δεν ήσαν εφαρμόσιμα, λόγω της φύσεώς τους πριν από την εκτέλεση των εργασιών. Η παρατήρηση του Συνεδρίου δεν έχει εφαρμογή στη συγκεκριμένη περίπτωση, διότι πρόκειται για τη μετατροπή μιας υπάρχουσας οδού, με προκαθορισμένη χάραξη, σε αυτοκινητόδρομο.

4.25. Οι δείκτες επιπτώσεων περιλαμβάνονται στις αναλύσεις κόστους/οφέλους και στις άλλες οικονομικές αξιολογήσεις που συνοδεύουν τα έργα.

Στη βάση αυτή είναι δυνατή η εκ των υστέρων αξιολόγηση των έργων. Είναι σαφές ότι ο προσδιορισμός των εν λόγω δεικτών είναι απλούστερος στον τομέα των μεταφορών από,τι στον τομέα του περιβάλλοντος. Οι εργασίες που βρίσκονται εν εξελίξει αναμένεται να δώσουν τη δυνατότητα δημιουργίας δεικτών επιπτώσεων κατάλληλων για το περιβάλλον.

Στον τομέα αυτό καταβλήθηκε σημαντική προσπάθεια από την Επιτροπή και από τα κράτη μέλη.

5. ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ

5.1. Η Επιτροπή μεριμνά ώστε να τηρούνται οι οδηγίες που αφορούν την ανάθεση δημόσιων συμβάσεων για κάθε έργο που υποβάλλεται προς έγκριση.

Σύμφωνα με τις πληροφορίες που έχει στη διάθεσή της η Επιτροπή, τα έργα που αναφέρθηκαν συμμορφώνονται προς την εθνική και κοινοτική νομοθεσία.

5.2. Το ζήτημα των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα, και συγκεκριμένα το ζήτημα των μεγάλων εκπτώσεων που προτείνονται από τους συμμετέχοντες στους διαγωνισμούς, απασχόλησε ιδιαίτερα την Επιτροπή. Έχουν γίνει τα κατάλληλα διαβήματα.

Η Επιτροπή ιδίως άρχισε διαβουλεύσεις με τις ελληνικές αρχές για το θέμα αυτό.

Κατά τη διάρκεια των επαφών, οι ελληνικές αρχές πληροφόρησαν την Επιτροπή ότι θεσπίστηκε νέα νομοθεσία για την εξάλειψη των προβλημάτων σχετικά με τις ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές. Πρόκειται να ληφθούν ειδικά μέτρα για τα έργα, η δημοπράτηση των οποίων βρίσκεται εν εξελίξει. Η θέση της Επιτροπής για το ζήτημα αυτό έχει αναφερθεί στις ελληνικές αρχές. Επί του παρόντος γίνονται συζητήσεις.

5.3. Οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου έχουν εν μέρει υπερκερασθεί από την εξέλιξη της νομοθετικής κατάστασης.

Το προαναφερθέν άρθρο 12 της Ανακοίνωσης της Επιτροπής προέβλεπε, ότι εν αναμονή της έκδοσης της οδηγίας σχετικά με τους «εξαιρούμενους τομείς» που έχει υποβληθεί στο Συμβούλιο, η Επιτροπή προετίθετο να χορηγήσει, υπό μορφή κινήτρου, σε περίπτωση μεγάλου αριθμού αιτήσεων της ίδιας φύσεως και ομοίων κατά τα άλλα, προτεραιότητα στους αιτούντες συνδρομή οι οποίοι ανοίγουν τις αγορές στον κοινοτικό ανταγωνισμό. Η σχετική οδηγία (90/531/ΕΟΚ η οποία τροποποιήθηκε από την 93/38/ΕΟΚ) εκδόθηκε στις 17 Σεπτεμβρίου 1990 με παρέκκλιση για την Ισπανία, την Ελλάδα και την Πορτογαλία.

Έχοντας υπόψη, αφενός, την ύπαρξη της παρέκκλισης αυτής, και αφετέρου, τη διατύπωση του προαναφερθέντος άρθρου 12, η Επιτροπή εκτιμά ότι η ενδεχόμενη εφαρμογή του είναι πλέον δυνατή μόνο στο εθνικό επίπεδο.

6. ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ

6.1. Το Συνέδριο παραπέμπει στις διατάξεις που αφορούν την παρακολούθηση που εφαρμόζεται στα επιχειρησιακά προγράμματα που χρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία. Οι διατάξεις αυτές εφαρμόζονται αναλόγως στα έργα που χρηματοδοτούνται από το ΧΜΣ.

Οι φυσικοί δείκτες καθορίζονται στις αιτήσεις πληρωμής και στην έκθεση παρακολούθησης που εκπονείται για την επιτροπή παρακολούθησης. Η Επιτροπή δεν θεωρεί σκόπιμο να καθορίσει εκ των προτέρων τους φυσικούς δείκτες με τις αποφάσεις χορήγησης συνδρομής. Είναι τεχνικώς δύσκολο και δεν είναι σκόπιμο να περιληφθούν σε μια τέτοια νομική πράξη οι λεπτομέρειες του συστήματος φυσικής παρακολούθησης το οποίο πρέπει να εφαρμοστεί. Ο κανονισμός για το Ταμείο Συνοχής που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο επίσης δεν προβλέπει την υποχρέωση αυτή.

6.2. Η περιγραφή των έργων που προσαρτάται στις αποφάσεις χορήγησης συνδρομής περιλαμβάνει πάντοτε περιγραφή του υλικού αντικειμένου τους. Πληρέστερα στοιχεία για το υλικό αντικείμενο περιλαμβάνονται στους φακέλους υποψηφιότητας, στους οποίους παραπέμπουν οι αποφάσεις. Είναι σαφές ότι είναι αδύνατο να προσαρτώνται στις αποφάσεις περιγραφές ιδιαίτερα αναλυτικές και πολύ εκτεταμένες.

6.3. Το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης των εργασιών καθορίζεται κατά την έκδοση της απόφασης. Οι φυσικοί δείκτες, αντίθετα, καθορίζονται κατά την υποβολή αιτήσεων πληρωμής. Η Επιτροπή έχει ήδη δηλώσει ότι δεν συμφωνεί με τη γνώμη ότι είναι αναγκαία η συμπερίληψη των φυσικών δεικτών στην απόφαση χορήγησης συνδρομής.

6.4. Πράγματι, τα κράτη μέλη έδωσαν πολύ γενική απάντηση στην ερώτηση που περιλαμβάνει το έντυπο για την περιγραφή των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου που εφαρμόζονται.

Οι αποστολές πληροφόρησης και ελέγχου επέτρεψαν να διαπιστωθεί η εφαρμογή χωριστών συστημάτων διαχείρισης για τα έργα που χρηματοδοτούνται από το μέσο. Όσον αφορά τους εθνικούς ελέγχους, για τα έργα αυτά λαμβάνονται τακτικά μέτρα, όπως προβλέπεται στις ισχύουσες νομοθεσίες σε κάθε χώρα.

Εξάλλου, για να συμπληρωθούν οι πληροφορίες που έχουν ήδη συγκεντρωθεί, ζητήθηκε από τα τέσσερα δικαιούχα κράτη μέλη, στο πλαίσιο του κανονισμού του Ταμείου Συνοχής και με επιστολή της 15. 7. 94, να ανακοινώσουν στην Επιτροπή την περιγραφή των οικείων συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου.

6.5. Οι επιτροπές παρακολούθησης έχουν εν τω μεταξύ συσταθεί και εργάζονται αποτελεσματικά. Οι ρήτρες που περιλαμβάνονται στις αποφάσεις, σχετικά με την προθεσμία των τριών μηνών, αναφέρονται μόνο στον καθορισμό με κοινή συμφωνία της σύνθεσης και της λειτουργίας της Επιτροπής, καθώς και στη συχνότητα των συνεδριάσεων.

Η Επιτροπή, σε συμφωνία με τα κράτη μέλη, αποφάσισε να συσταθεί μία επιτροπή παρακολούθησης ανά χώρα, εκτός ορισμένων μεγάλων έργων (φράγμα του Ευήνου), τα οποία παρακολουθούνται από επιτροπή ad hoc.

Σύμφωνα με την προθεσμία που προβλέπεται στις αποφάσεις χορήγησης συνδρομής, η Επιτροπή έστειλε σχετική επιστολή προς τα κράτη μέλη στις 20. 10. 1993. Τα κράτη μέλη απάντησαν στην επιστολή αυτή κατά τους επόμενους μήνες, αποστέλλοντας προτάσεις για τη σύνθεση και τη λειτουργία των επιτροπών παρακολούθησης.

Πριν από τη σύσταση κάθε επιτροπής παρακολούθησης προηγήθηκαν προπαρασκευαστικές συσκέψεις σε διάφορα επίπεδα για τον καθορισμό των συστημάτων υποβολής εκθέσεων και των μεθόδων εργασίας. Τα εν λόγω συστήματα υποβολής εκθέσεων διευκρινίστηκαν στη συνέχεια και τέθηκαν επίσημα σε εφαρμογή με σημείωμα της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη. Οι πρώτες συνεδριάσεις των επιτροπών παρακολούθησης πραγματοποιήθηκαν στις 21. 6. 94 (προπαρασκευαστική συνεδρίαση στις 2. 2. 94) για την Ιρλανδία, στις 13. 7. 94 (προπαρασκευαστική συνεδρίαση στις 28. 3. 94) για την Ελλάδα, στις 28. 4. 94 (προπαρασκευαστική συνεδρίαση στις 24. 3. 94) για την Πορτογαλία και στις 18. 5. 94 για την Ισπανία.

Τα συστήματα παρακολούθησης και ελέγχου που καθιερώθηκαν συμφωνούν, αφενός, αυστηρά με τον κανονισμό του Συμβουλίου και αποδεικνύονται, αφετέρου, όπως αποδεικνύει η πείρα που αποκτήθηκε κατά το 1994, απολύτως κατάλληλα για την παρακολούθηση της εκτέλεσης των έργων που αποφασίστηκαν.

Η έκθεση του Συνεδρίου συντάχθηκε μετά από ελέγχους που διενεργήθηκαν αμέσως μετά την έγκριση των έργων και ενώ τα συστήματα παρακολούθησης και ελέγχου μόλις είχαν καθοριστεί. Στο στάδιο αυτό, η κρίση σχετικά με την αποτελεσματικότητα του συστήματος ελέγχου και παρακολούθησης είναι προφανώς πρόωρη.

Τεχνική βοήθ