ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 6/98 σχετικά με τον απολογισμό του συστήματος των πόρων που βασίζονται στο ΦΠΑ και στο ΑΕΠ συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 188Γ, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο της Συνθήκης ΕΚ) (98/C 241/02)

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Στην παρούσα έκθεση εξετάζονται η εξέλιξη, η λειτουργία και οι περιορισμοί των δύο κύριων πηγών χρηματοδότησης του κοινοτικού προϋπολογισμού, δηλαδή των πόρων που βασίζονται στο ΦΠΑ και το ΑΕΠ, οι οποίοι αποτελούν περίπου το 80 % των εσόδων, δηλαδή 61 δισεκατομμύρια ECU το 1997 (1). Το Συνέδριο υπενθυμίζει ότι το σύνολο του συστήματος των ιδίων πόρων αποτέλεσε αντικείμενο εξέτασης το 1993 (2). Στη γνωμοδότηση αυτή περιλαμβάνονταν επίσης - όπως και στις ετήσιες εκθέσεις που ακολούθησαν - παρατηρήσεις σχετικά με τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους.

1.2. Διάφορες ετήσιες εκθέσεις του Συνεδρίου πραγματεύθηκαν επίσης ορισμένες πλευρές του θέματος των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ. Πρόκειται ιδίως, όσον αφορά τον πόρο ΦΠΑ, για τις διαφορές μεταξύ κρατών μελών στα δεδομένα που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό του σταθμισμένου μέσου συντελεστή, κεντρικού στοιχείου της φορολογικής βάσης, καθώς και για τους διάφορους συμψηφισμούς και διορθώσεις. Όσον αφορά τον πόρο ΑΕΠ, οι προηγούμενες παρατηρήσεις του Συνεδρίου αφορούσαν ιδιαίτερα τις μεθόδους και τις διαδικασίες πρόβλεψης, την ποιότητα των εθνικών λογαριασμών καθώς και την αναγκαιότητα μέσων μέτρησης.

1.3. Λαμβανομένης υπόψη της ευρύτητας του φαινομένου, στην παρούσα έκθεση θίγεται το θέμα των συνεπειών της απώλειας φορολογικών εσόδων επί των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ.

2. Η ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

Ιστορικό του συστήματος κοινοτικής χρηματοδότησης

2.1. Η Συνθήκη του Παρισιού της 18ης Απριλίου 1951 (3), με την οποία ιδρύθηκε η Ευρωπαϊκή Κοινότητα Άνθρακα και Χάλυβα (ΕΚΑΧ), προέβλεπε χρηματοδότηση από εισφορές βάσει της παραγωγής άνθρακα και χάλυβα.

2.2. Σε αυτές τις εισφορές, που θα μπορούσαν δίκαια να χαρακτηριστούν ως ο πρώτος κοινοτικός φόρος, προσετίθεντο τόκοι επί ιδίων κεφαλαίων, τοποθετήσεων, αποθεματικών και άλλων προβλέψεων.

2.3 Με την ίδρυση το 1957 της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και της Ευρωπαϊκής Κοινότητας Ατομικής Ενέργειας, οι Συνθήκες είχαν προβλέψει εθνικές συνεισφορές, με δυνατότητα αντικατάστασής τους από ιδίους πόρους. Αυτές οι συνεισφορές είχαν καθοριστεί σε ποσοστό επί τοις εκατό των δαπανών του προϋπολογισμού, με διαφορετική κλίμακα κατανομής μεταξύ των κρατών μελών, ανάλογα με το εάν επρόκειτο για χρηματοδότηση διοικητικών ή επιχειρησιακών δαπανών (κυρίως, εκείνη την εποχή, δαπανών στον τομέα της έρευνας και του Κοινωνικού Ταμείου).2.4. Αυτό το σύστημα χρηματοδότησης παρέμεινε σχεδόν αμετάβλητο μέχρι την έγκριση της απόφασης του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 1970 (4) για την αντικατάσταση των χρηματικών συνεισφορών των κρατών μελών από ιδίους πόρους των Κοινοτήτων.

2.5. Στόχος αυτής της απόφασης ήταν η εξ ολοκλήρου χρηματοδότηση του κοινοτικού προϋπολογισμού από ιδίους πόρους, δηλαδή από τις γεωργικές εισφορές, τις εισφορές επί της παραγωγής ζάχαρης και ισογλυκόζης, τους δασμούς που εισπράττονται στα εξωτερικά σύνορα της Κοινότητας καθώς και από ένα ποσοστό της φορολογικής βάσης του ΦΠΑ που εισπράττεται από τα κράτη μέλη. Το 1988, για να μειωθεί το σχετικό μερίδιο του πόρου ΦΠΑ και να αυξηθούν ταυτόχρονα τα έσοδα, δημιουργήθηκε ένας τέταρτος πόρος, βάσει του ΑΕΠ. Σε γενικές γραμμές, αυτό το σύστημα χρηματοδότησης είναι ακόμη σε ισχύ.

Τα κύρια χαρακτηριστικά των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ

2.6. Το παρόν σύστημα διέπεται από την απόφαση 94/728/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου της 31ης Οκτωβρίου 1994 (5). Ο προϋπολογισμός χρηματοδοτείται εν μέρει από πόρους τους οποίους υποχρεούνται να καταβάλλουν οι υποκείμενοι σε φόρο (γεωργικές εισφορές, εισφορές ζάχαρης και ισογλυκόζης, δασμοί).

2.7. Οι πόροι ΦΠΑ και ΑΕΠ αποτελούν μεταφορές εσόδων των κρατών μελών προς τον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο παράρτημα III τα δεδομένα του πίνακα Ι δείχνουν ότι το σύνολο των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ αντιπροσωπεύει, ανάλογα με τα κράτη μέλη, ένα κυμαινόμενο τμήμα των φορολογικών εσόδων. Οι πίνακες ΙΙ και ΙΙΙ παρουσιάζουν σύγκριση των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ σε σχέση με τον πληθυσμό και το ΑΕΠ.

Ο πόρος ΦΠΑ

2.8. Η φορολογική βάση του πόρου ΦΠΑ υπολογίζεται με αφετηρία τα καθαρά έσοδα από το ΦΠΑ που εισπράττουν τα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια ενός έτους. Αυτά τα έσοδα διαιρούνται με ένα συντελεστή, αποκαλούμενο μέσο σταθμισμένο συντελεστή, ο οποίος αντιπροσωπεύει για κάθε κράτος μέλος το σταθμισμένο μέσο όρο των διαφόρων εφαρμοστέων συντελεστών στις πράξεις με μη εκπτώσιμο ΦΠΑ. Το σημαντικότερο μέρος αυτών των πράξεων, που προέρχονται από τους εθνικούς στατιστικούς λογαριασμούς, αποτελεί η τελική κατανάλωση των νοικοκυριών.2.9. Εξαιτίας των ιδιαιτεροτήτων εφαρμογής του κοινού συστήματος ΦΠΑ στα κράτη μέλη, ιδίως για να λαμβάνονται υπόψη οι διάφορες ισχύουσες παρεκκλίσεις και εξαιρέσεις, πραγματοποιούνται αναπροσαρμογές ώστε να δίδεται στην τελική βάση υπολογισμού του πόρου ΦΠΑ ο προβλεπόμενος από την κανονιστική ρύθμιση ομοιόμορφος χαρακτήρας.

Ο πόρος ΑΕΠ

2.10. Ο πόρος ΑΕΠ αντιπροσωπεύει ένα ποσοστό επί τοις εκατό του ακαθάριστου εθνικού προϊόντος σε τιμές αγοράς, καθορισμένο σύμφωνα με την οδηγία 89/130/ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου της 13ης Φεβρουαρίου 1989 (6). Αυτός ο πόρος αποτελεί τον πόρο εξισορρόπησης του κοινοτικού προϋπολογισμού: λαμβάνεται υπόψη μόνο για να καλύψει τη διαφορά ανάμεσα στις δαπάνες προς πραγματοποίηση και τους λοιπούς διαθέσιμους πόρους (γεωργικές εισφορές, εισφορές ζάχαρης και ισογλυκόζης, δασμούς, πόρους ΦΠΑ, διάφορα έσοδα).

Καθορισμός και έλεγχος των φορολογικών βάσεων των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ

2.11. Αυτοί οι δύο πόροι στηρίζονται σε στοιχεία που καταρτίζονται και διαβιβάζονται από τα κράτη μέλη, αρχικά επί προβλεπόμενης και εν συνεχεία επί πραγματικής βάσεως, με την επιφύλαξη ωστόσο ενδεχόμενων μετέπειτα διορθώσεων (7). Οι ισχύουσες διατάξεις (8) προβλέπουν ότι τα κράτη μέλη και η Επιτροπή έχουν την ευθύνη της πραγματοποίησης του πλήρους και εναρμονισμένου καθορισμού των βάσεων επιβολής του φόρου για τους πόρους ΦΠΑ και ΑΕΠ.2.12. Τα στοιχεία σχετικά με αυτές τις βάσεις αποτελούν αντικείμενο ελέγχων διενεργούμενων από την Επιτροπή, η οποία έχει την υποχρέωση να εξασφαλίσει την ομοιόμορφη τήρηση από όλα τα κράτη μέλη των διατάξεων που εφαρμόζονται σχετικά με τον υπολογισμό των βάσεων επιβολής του φόρου.

3. ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟΙ ΚΑΙ ΕΚΤΡΟΠΕΣ ΤΟΥ ΙΣΧΥΟΝΤΟΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ

3.1. Σύμφωνα ιδίως με τις διατάξεις των άρθρων 199 και 201 της Συνθήκης ΕΚ, ο προϋπολογισμός πρέπει να είναι ισοσκελισμένος: πρέπει πράγματι να χρηματοδοτείται εξ ολοκλήρου από τους πόρους που έχουν προβλεφθεί για το σκοπό αυτό. Ο μόνος περιορισμός που υφίσταται είναι ο καθορισμός του ανώτατου ορίου για το σύνολο των πόρων στο 1,27 % του ΑΕΠ (9).

3.2. Όμως, παρόλο που κατ' αυτό τον τρόπο εξασφαλίζονται οι αναγκαίοι πόροι, ο σχεδιασμός και η πρακτική λειτουργία του συστήματος υπόκεινται σε περιορισμούς, οι οποίοι αποτελούν το αντικείμενο των κατωτέρω παρατηρήσεων.

Εικονικοί ίδιοι πόροι

3.3. Σύμφωνα με την Επιτροπή «οι μέθοδοι που χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση του κοινοτικού προϋπολογισμού απεικονίζουν την πολιτική εξέλιξη της Κοινότητας. Έτσι, στις απαρχές της, η Κοινότητα χρηματοδοτούνταν από τις χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών βάσει σταθερών ποσοστών (άρθρο 200 της Συνθήκης ΕΚ)» (10). Αυτό το σύστημα θα αντικαθίστατο από ιδίους πόρους (άρθρο 201 της Συνθήκης ΕΚ). Υπό αυτό το πρίσμα, ο ίδιος πόρος είχε φορολογικό χαρακτήρα βαρύνοντας απευθείας τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα στην Κοινότητα, ανεξαρτήτως των αποφάσεων των κρατών μελών, υπήρχε δε αυτόματη σχέση μεταξύ της Κοινότητας και της πηγής των εσόδων, κάθε δηλαδή οικονομικής συναλλαγής που αποτελούσε αντικείμενο φορολόγησης από την Κοινότητα.

3.4. Η δυνατότητα που είχε εξεταστεί αρχικά, να αποτελεί δηλαδή ο πόρος ΦΠΑ φόρο βασιζόμενο αμέσως στην κατανάλωση, ή τουλάχιστον στις δηλώσεις των υποκειμένων στο φόρο, εν συνεχεία αποκλείστηκε (11), ιδίως εξαιτίας των διαφορών στην εφαρμογή της νομοθεσίας του ΦΠΑ μεταξύ των κρατών μελών. Οι πρακτικές λεπτομέρειες υπολογισμού αυτού του πόρου (12) επιβεβαιώνουν τον χαρακτήρα του ως εθνική συνεισφορά (13). Αυτός ο πόρος στηρίζεται σε φόρο που δεν βαρύνει τους φορολογούμενους, αλλά του οποίου είναι υπόχρεα τα κράτη μέλη.

3.5. Αντίθετα με τα όσα δήλωνε η Επιτροπή το 1988, μπορεί κανείς να αμφιβάλλει εάν ο πόρος ΦΠΑ, ακόμη και αν βασίζεται στον πρώτο εναρμονισμένο φόρο σε ευρωπαϊκό επίπεδο, έχει «ορισμένες πολιτικές και ψυχολογικές επιπτώσεις» (14). Στην πραγματικότητα ο πόρος ΦΠΑ, ιδίως εξαιτίας της ευρείας χρησιμοποίησης στατιστικών πηγών που προϋποθέτει ο υπολογισμός του, διατηρεί πολύ περιορισμένη σχέση με την φορολογική πραγματικότητα.

3.6. Εξάλλου, ο βαθμιαίος περιορισμός της βάσης των πόρων ΦΠΑ σε ποσοστό επί τοις εκατό του ΑΕΠ από το 1988 και εξής, αφενός, συμβάλλει στη μείωση του όγκου του πόρου ΦΠΑ στη χρηματοδότηση του προϋπολογισμού και, αφετέρου, τονίζει το μακροοικονομικό του χαρακτήρα χάρη στη σύνδεσή του με το ΑΕΠ.

3.7. Αν και ο πόρος ΑΕΠ δεν έχει βεβαίως φορολογικό χαρακτήρα, η κατάσταση δεν διαφέρει πολύ όσον αφορά τον πόρο ΦΠΑ. Αυτό δε συμβαίνει παρά το γεγονός ότι «το σύστημα των πόρων ΦΠΑ σχεδιάστηκε για να δημιουργηθεί μια πηγή κοινοτικής χρηματοδότησης που θα εξασφάλιζε ταυτόχρονα έναν άμεσο δεσμό μεταξύ των ευρωπαίων φορολογουμένων και του κοινοτικού προϋπολογισμού» (15).

Η φοροδοτική ικανότητα των κρατών μελών

3.8. Η απόφαση για τους ίδιους πόρους υποδεικνύει ότι στο πλαίσιο του συστήματος των ιδίων πόρων πρέπει «να λαμβάνεται υπόψη η φοροδοτική ικανότητα των κρατών μελών», της οποίας ο δείκτης δίδεται από το ακαθάριστο εθνικό προϊόν σε τιμές αγοράς (ΑΕΠ). Το ΑΕΠ, παράγωγο του εθνικού εγχώριου προϊόντος σε τιμές αγοράς (ΑΕγχ.Π), επελέγη ως δείκτης της φοροδοτικής ικανότητας εφόσον υποτίθεται ότι μετρά την ευημερία μιας χώρας και όχι, όπως το ΑΕγχ.Π, την παραγωγική της ικανότητα.3.9. Εντούτοις, στο πλαίσιο της Συμφωνίας για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο (16), η συνεισφορά αυτών των χωρών στις κοινοτικές δράσεις καθορίζεται σε συνάρτηση με το ΑΕγχ.Π. Η Επιτροπή χρησιμοποιεί επίσης το ΑΕγχ.Π για να εκτιμήσει την «ικανότητα πληρωμής του κράτους μέλους» στο πλαίσιο των χρηματικών ποινών που προβλέπονται από το άρθρο 171 της Συνθήκης (17). Πρέπει λοιπόν να διερωτηθεί κανείς αν υπάρχει συνέπεια στην προσέγγιση, ακόμη και σε διαφορετικά πλαίσια, της έννοιας της φοροδοτικής ικανότητας.

Οι παράγοντες διόρθωσης του συστήματος

Περιορισμός της φορολογικής βάσης των πόρων ΦΠΑ

3.10. Ενώ ο συντελεστής καταβολής του πόρου ΦΠΑ είχε πρόσφατα αυξηθεί το 1985 (από 1 σε 1,4 %) για να αντιμετωπιστεί η ανεπάρκεια πόρων, αποφασίστηκε το 1988 να μειωθεί ο όγκος του πόρου ΦΠΑ στη χρηματοδότηση του προϋπολογισμού και να δημιουργηθεί ένας συμπληρωματικός πόρος βάσει του ΑΕΠ. Ο σκοπός ήταν να λαμβάνεται περισσότερο υπόψη η φοροδοτική ικανότητα των κρατών μελών, πράγμα που επιβεβαιώθηκε στη συνέχεια από το Πρωτόκολλο για την οικονομική και κοινωνική συνοχή που προσαρτήθηκε στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και από την ισχύουσα απόφαση για τους ίδιους πόρους.3.11. Η Επιτροπή είχε πράγματι υπογραμμίσει (18) ότι ο πόρος ΦΠΑ, λόγω της φύσης του ως φόρος επί της κατανάλωσης, καταλήγει εξαιτίας του φθίνοντος αποτελέσματός του, στο να τείνουν τα λιγότερο ευημερούντα κράτη μέλη, που έχουν ιδίως σχετικά υψηλό επίπεδο κατανάλωσης και χαμηλό επίπεδο αποταμίευσης, να συνεισφέρουν περισσότερο από όσο θα όριζε το μερίδιό τους στο κοινοτικό ΑΕΠ. Ο πόρος ΦΠΑ αποτελούσε επομένως έναν παράγοντα ανισορροπίας μεταξύ των κρατών μελών στη χρηματοδότηση του προϋπολογισμού, ιδίως όσον αφορά το «δίκαιο χαρακτήρα» του (19).

3.12. Το μερίδιο των πόρων ΦΠΑ στη χρηματοδότηση του κοινοτικού προϋπολογισμού μειώθηκε προοδευτικά από το 1988 μέχρι σήμερα. Από το 1999 και εξής, ο συντελεστής καταβολής του πόρου ΦΠΑ θα περιοριστεί στο 1 % και η βάση του ΦΠΑ που θα λαμβάνεται υπόψη δεν θα μπορεί να ξεπερνά το 50 % του ΑΕΠ (20).

3.13. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ο πόρος ΦΠΑ δεν αντιπροσωπεύει τη φοροδοτική ικανότητα των κρατών μελών και μάλιστα θεωρείται άδικος, ακόμη και μετά το διορθωτικό αποτέλεσμα του περιορισμού της βάσης. Και όμως, αυτός ο πόρος δεν καταργήθηκε ούτε αντικαταστάθηκε με αύξηση του πόρου ΑΕΠ. Αυτό εντούτοις θα μπορούσε να είχε πραγματοποιηθεί όταν δημιουργήθηκε το 1988 ο πόρος ΑΕΠ.

3.14. Εξάλλου, ακόμη και με τον καθορισμό του ανώτατου ορίου περιορισμού της βάσης στο 50 % του ΑΕΠ από το 1999 και εξής, σε ορισμένα κράτη μέλη η βάση δεν θα περιοριστεί. Επιπλέον, όπως είχε παρατηρήσει το Συνέδριο στη γνωμοδότησή του αριθ. 8/93, δεν επωφελούνται κατ' ανάγκη τα λιγότερο ευημερούντα κράτη μέλη από αυτό τον περιορισμό, παρόλο που η επανεξισορρόπηση των πόρων σχεδιάστηκε προς όφελός τους.

3.15. Ο περιορισμός της βάσης του πόρου ΦΠΑ επιφέρει στρέβλωση στο σύστημα. Ορισμένα κράτη μέλη (τέσσερα το 1998) συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση του προϋπολογισμού μόνο σε συνάρτηση με τη φοροδοτική τους ικανότητα (ΑΕΠ) λόγω του περιορισμού της βάσης του ΦΠΑ και τα υπόλοιπα βάσει τόσο της φοροδοτικής τους ικανότητας όσο και της φορολογητέας κατανάλωσης (ΦΠΑ). Όμως, όπως έχει ήδη παρατηρήσει το Συνέδριο (21), ο συντελεστής καταβολής του πόρου ΦΠΑ βασίζεται στην αρχή του ενιαίου erga omnes συντελεστή. Εντούτοις, θα μπορούσε να είχε επιτευχθεί μείωση του μεριδίου του πόρου ΦΠΑ στη χρηματοδότηση του προϋπολογισμού χωρίς να τίθεται υπό αμφισβήτηση η γενικευμένη εφαρμογή του, απλώς και μόνο με τη μείωση του συντελεστή καταβολής.

3.16. Ο πόρος ΦΠΑ θέτει ένα πρόβλημα συνέπειας. Διότι εάν πρόκειται για συνεισφορά των κρατών μελών, θα έπρεπε λογικά να είχε καταργηθεί το 1988 και να είχε αντικατασταθεί από τον πόρο ΑΕΠ. Αντιθέτως, εάν ο προορισμός του είναι να αποτελεί ένα φόρο επί της τελικής κατανάλωσης των ευρωπαίων πολιτών, μπορεί κανείς να διερωτηθεί σχετικά με το βάσιμο του περιορισμού της βάσης του σε συνάρτηση με το ΑΕΠ. Πράγματι, θα έπρεπε να θεωρήσουμε στην τελευταία περίπτωση ότι πρόκειται για γνήσιο ίδιο πόρο και ότι επομένως, δεν δικαιολογείται ο περιορισμός του, λόγω του κινδύνου εκμηδένισης του αρχικού του προορισμού.

Προς ένα διπλό ΑΕΠ

3.17. Θα μπορούσε να αναμένεται να χρησιμοποιούνται τα μακροοικονομικά μεγέθη πάντοτε στην πληρέστερη εκδοχή τους. Το 1999 θα εισαχθούν βελτιώσεις του υπολογισμού του ΑΕΠ με την νέα εκδοχή του Ευρωπαϊκού Συστήματος Ολοκληρωμένων Οικονομικών Λογαριασμών (ΕΣΟΛ 1995), τόσο από την πλευρά του καλυπτόμενου πεδίου όσο και των χρησιμοποιούμενων εννοιών (22). Ωστόσο, παρά την αντίθετη γνώμη της Επιτροπής, ο νομοθέτης απέκλεισε ρητά τη χρησιμοποίηση αυτού του νέου ΕΣΟΛ για τον υπολογισμό του πόρου ΑΕΠ για όσο χρονικό διάστημα θα εφαρμόζεται η ισχύουσα επί του παρόντος απόφαση για τους ίδιους πόρους (23). Συνεπώς, το ΑΕΠ που λαμβάνεται υπόψη σε αυτό το πλαίσιο θα συνεχίσει να βασίζεται στο ΕΣΟΛ 1979 (δεύτερη έκδοση). Αυτή η απόφαση διαταράσσει επίσης τον καθορισμό των πόρων ΦΠΑ στο μέτρο που ο υπολογισμός του σταθμισμένου μέσου συντελεστή, στοιχείο-κλειδί της φορολογικής βάσης (βλ. σημείο 2.8), απαιτεί την κατανομή των φορολογητέων πράξεων μέσω των εθνικών λογαριασμών. Σε αυτή την περίπτωση επίσης θα συνεχιστεί η εφαρμογή του ΕΣΟΛ 1979.3.18. Μπορεί επομένως να δημιουργηθεί το ερώτημα σχετικά με τα κίνητρα αυτού του αποκλεισμού εφόσον, όπως δείχνουν οι συζητήσεις στους κόλπους του Συμβουλίου, είναι «πιθανό το νέο σύστημα να συνεπαχθεί αύξηση του ΑΕΠ της Κοινότητας και τροποποίηση των σχέσεων μεταξύ των ΑΕΠ των κρατών μελών» (24). Μεταξύ των εννέα κρατών μελών που προσκόμισαν εκτιμήσεις κατά τις προπαρασκευαστικές εργασίες του ΕΣΟΛ 1995, η διαφορά σε σχέση με το παρόν ΑΕΠ (ΕΣΟΛ 1979) κυμαινόταν από -9,7 % έως +5 % ανάλογα με τη χώρα. Σύμφωνα με την Επιτροπή, το νέο ΕΣΟΛ θα προσέφερε «τη μεγαλύτερη συγκρισιμότητα που απαιτείται για τη διαχείριση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης και για τη χρησιμοποίηση των μεγεθών των εθνικών λογαριασμών στους κοινοτικούς διοικητικούς υπολογισμούς και, ιδίως, στους υπολογισμούς στο πλαίσιο του προϋπολογισμού» (25).

3.19. Στο πλαίσιο του υπολογισμού του ΑΕΠ σύμφωνα με το ΕΣΟΛ 1995, ιδιαίτερο πρόβλημα αποτελεί η κατανομή των υπηρεσιών χρηματοπιστωτικής διαμεσολάβησης (ΥΧΔΜΕ). Η κανονιστική ρύθμιση που θεσπίστηκε για την περίπτωση αυτή από το Συμβούλιο προβλέπει ότι η χρησιμοποίηση των ΥΧΔΜΕ για τις ανάγκες του πόρου ΑΕΠ δεν θα είναι αυτόματη αλλά θα πρέπει να αποτελεί αντικείμενο ειδικής μεταγενέστερης απόφασης του Συμβουλίου που θα λαμβάνεται ομόφωνα (26). Όμως, σύμφωνα με το Συμβούλιο (27) «με την κατανομή των ΥΧΔΜΕ θα πρέπει να βελτιωθεί σημαντικά η μεθοδολογία του ΕΣΟΛ και να καταστεί ακριβέστερη η σύγκριση των επιπέδων του ΑΕγχ.Π (28) μεταξύ των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης

(28) Όπως αναφέρθηκε στο σημείο 3.8, το ΑΕΠ είναι παράγωγο του ΑΕγχ.Π.».3.20. Αυτή η εξέλιξη είναι αντίθετη με τους βασικούς στόχους της θέσπισης του πόρου ΑΕΠ, τη δημιουργία δηλαδή ενός πόρου βασισμένου σε δεδομένα συγκρίσιμα από εννοιολογική και πρακτική άποψη, αξιόπιστα και πλήρη. Επηρεάζεται έτσι η αρχή της αμεροληψίας (28) των κοινοτικών στατιστικών, η οποία προϋποθέτει ότι επιτελούνται κατά αντικειμενικό και ανεξάρτητο τρόπο. Ο πόρος ΑΕΠ κινδυνεύει επομένως να μετατραπεί σε απλή χρηματική συνεισφορά, καταλήγοντας σε μια κλίμακα κατανομής των δημοσιονομικών επιβαρύνσεων μεταξύ των κρατών μελών. Αυτός ο πόρος ΑΕΠ, εφόσον δεν βασίζεται στον ακριβέστερο δυνατό υπολογισμό του ΑΕΠ (εκδοχή ΕΣΟΛ 1995), θα αλλοίωνε τη μέτρηση της φοροδοτικής ικανότητας των κρατών μελών. Η Επιτροπή έχει ωστόσο την πρόθεση (29) να συνοδεύει στο μέλλον κάθε πρόταση που αποσκοπεί στην τροποποίηση του στατιστικού ορισμού του ΑΕΠ που χρησιμοποιείται για τον υπολογισμό των ιδίων πόρων, με εκτίμηση της διαφοράς, σε εκατοστιαίες μονάδες, μεταξύ του ΑΕΠ εκδοχή ΕΣΟΛ 1995 και του ΑΕΠ εκδοχή ΕΣΟΛ 1979 που λαμβάνεται υπόψη για τους ιδίους πόρους.3.21. Εφεξής και σε σχέση με τα επιχειρήματα που διατυπώθηκαν στο σημείο 3.9, η ύπαρξη δύο ΑΕΠ (εκδοχές ΕΣΟΛ 1979 και ΕΣΟΛ 1995) θέτει το πρόβλημα της επιλογής του μεγέθους που πρέπει να χρησιμοποιείται σε άλλους κοινοτικούς τομείς, παραδείγματος χάριν στον καθορισμό των επιλέξιμων περιοχών για διαρθρωτικές ενέργειες.

3.22. Εξάλλου, ο διπλός υπολογισμός του ΑΕΠ δεν επιφέρει ποιοτική βελτίωση των εθνικών λογαριασμών. Αντιθέτως, πρόκειται για αναποτελεσματική και σε αντίφαση με τις γενικές αρχές των κοινοτικών στατιστικών χρησιμοποίηση των διαθέσιμων πόρων.

Η διόρθωση των ανισορροπιών στον προϋπολογισμό

3.23. Παρόλο που θεωρούσε την πολιτική των δαπανών ως το βασικό μέσο τελικής επίλυσης του ζητήματος των ανισορροπιών στον προϋπολογισμό, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Φοντενεμπλό, της 25ης και 26ης Ιουνίου του 1984, είχε ωστόσο αποφασίσει ότι «κάθε κράτος μέλος που υφίσταται υπερβολική δημοσιονομική επιβάρυνση σε σχέση με τη σχετική ευημερία του μπορεί να τύχει διορθώσεως εν ευθέτω χρόνω» (30).

3.24. Η διόρθωση των «ανισορροπιών στον προϋπολογισμό», όπως ορίστηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Φοντενεμπλό, συνίσταται στη μείωση κατά τα δύο τρίτα του αρνητικού δημοσιονομικού υπολοίπου του κράτους μέλους το οποίο τυγχάνει της διόρθωσης. Για ένα δεδομένο οικονομικό έτος, αυτό το υπόλοιπο υπολογίζεται πολλαπλασιάζοντας με το σύνολο των «επιμερισμένων δαπανών» (31) τη διαφορά μεταξύ του μεριδίου αυτού του κράτους μέλους στις εισφορές σε πόρους ΦΠΑ-ΑΕΠ και του μεριδίου του ίδιου κράτους μέλους σε αυτές τις δαπάνες. Αυτή η διόρθωση χρηματοδοτείται από τα άλλα κράτη μέλη.

Μη γενικευμένη εφαρμογή του συστήματος

3.25. Παρόλο που τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Φοντενεμπλό προβλέπουν ότι κάθε κράτος μέλος με ανισορροπία στον προϋπολογισμό σε σχέση με τη σχετική ευημερία του μπορεί να ζητήσει να τύχει διόρθωσης, η απόφαση για τους ιδίους πόρους την παραχωρεί επί του παρόντος με ρητή διάταξη μόνο σε ένα κράτος μέλος.

3.26. Δεν υπάρχει επομένως γενικευμένο σύστημα που να παρέχει τη δυνατότητα σε άλλα κράτη μέλη να τυγχάνουν τέτοιας διόρθωσης ούτε προβλέπεται διαδικασία παρακολούθησης ώστε να εξετάζεται περιοδικά το βάσιμο αυτής. Για να γίνει αυτό, θα έπρεπε να τροποποιηθεί η απόφαση για τους ιδίους πόρους. Όμως, κάθε τροποποίησή της υπόκειται, δυνάμει του άρθρου 201 της Συνθήκης ΕΚ, σε ομόφωνη απόφαση των κρατών μελών και σε εθνικές διαδικασίες επικύρωσης.

Δυνατότητα επέκτασης σε άλλες χώρες

3.27. Με την επιφύλαξη της εκτίμησης της σχετικής ευημερίας των κρατών μελών που θα μπορούσε να γίνει, σύμφωνα με τα κριτήρια που εφαρμόζονται επί του παρόντος για τη διόρθωση ως προς τα έσοδα, έξι επιπλέον κράτη μέλη θα μπορούσαν να τη διεκδικήσουν. Θα προέκυπτε, παραδείγματος χάριν βάσει των τελευταίων διαθέσιμων οριστικών δεδομένων (οικονομικό έτος 1996), ότι η συνολική διόρθωση από 2,9 δις ECU (ένα κράτος μέλος) θα έφθανε τα 12,4 δις ECU (επτά κράτη μέλη), δηλαδή το 22 % των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ για το οικονομικό αυτό έτος.

3.28. Επιπλέον, δεδομένου του ότι τα δικαιούχα κράτη μέλη δεν συμμετέχουν στη χρηματοδότησή της, αυτή η διόρθωση θα χρηματοδοτούνταν στην πράξη κατά μεγάλο μέρος από τα κράτη μέλη των οποίων το κατά κεφαλήν ΑΕΠ είναι χαμηλότερο από τον κοινοτικό μέσο όρο. Εξάλλου, γι' αυτό το λόγο αυτά τα κράτη μέλη είναι επιλέξιμα για τα διαρθρωτικά ταμεία υπέρ των λιγότερο ευημερούντων κρατών.

Ακατάλληλος ορισμός της έννοιας της ανισορροπίας στον προϋπολογισμό

3.29. Όπως δικαίως υποδεικνύει η Επιτροπή (32), τα δημοσιονομικά υπόλοιπα καταλήγουν σε λανθασμένη ερμηνεία ή σε ανακριβή αξιολόγηση των πλεονεκτημάτων από τις πολιτικές δαπανών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Πράγματι, οι ροές του προϋπολογισμού που καταγράφονται στη λογιστική δεν παρέχουν τη δυνατότητα αναγνώρισης των επαγωγικών αποτελεσμάτων αυτών των κοινοτικών πολιτικών. Εξαιτίας της ολοκλήρωσης των οικονομιών στα πλαίσια της ενιαίας αγοράς, γίνεται όλο και πιο αμφισβητήσιμη η καθιέρωση στενής σχέσης ανάμεσα στον προορισμό των κοινοτικών πληρωμών και στα οφέλη που αποκομίζουν από αυτές τα κράτη μέλη.

Δυνατότητα επανεξισορρόπησης μέσω των δαπανών

3.30. Ο παρών τρόπος υπολογισμού της διόρθωσης των ανισορροπιών στον προϋπολογισμό αγνοεί αυτά τα επιχειρήματα. Ο καθορισμός του ανώτατου ορίου των επιστροφών στα δύο τρίτα του ελλειμματικού υπολοίπου, ανεξαρτήτως του μεγέθους του, εμφανίζεται ως αυθαίρετο στοιχείο. Επιπλέον, ο στόχος της μείωσης κάποιας ανισορροπίας στον προϋπολογισμό με αυτό τον τρόπο υπολογισμού θα μπορούσε να είχε επιτευχθεί χάρη στο σκέλος «δαπάνες» του προϋπολογισμού, για παράδειγμα με ένα κατ' αποκοπή ποσό ή ακόμη με επανεξισορρόπηση των δράσεων που χρηματοδοτούνται από την Κοινότητα, όπως είχε συστήσει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Φοντενεμπλό.

3.31. Οι επιλογές στις οποίες προέβη η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή κατά την έγκριση του προϋπολογισμού έχουν διαφορετικά, άμεσα ή έμμεσα, αποτελέσματα στα κράτη μέλη ανάλογα με τους τομείς της οικονομίας που αφορούν. Σε αυτό το πλαίσιο, το Συνέδριο μερίμνησε να πραγματοποιηθεί μια άσκηση προσομοίωσης βάσει των γενικών αρχών και εννοιών που χρησιμοποιούνται επί του παρόντος στην αξιολόγηση σχεδίων και στην ανάλυση κόστους-οφέλους (33). Με σκοπό να αναγνωριστούν οι συνέπειες στην παραγωγή των τομέων της οικονομίας των χωρών που αφορούν, χρησιμοποιήθηκαν τα στατιστικά δεδομένα των πινάκων εισροών-εκροών καθώς και οι εμπορικές ροές ανάμεσα στα κράτη μέλη (34). Αυτά τα δεδομένα παρέχουν τη δυνατότητα ποσοτικού προσδιορισμού των σχέσεων ανάμεσα στους διάφορους τομείς της παραγωγής και, ιδίως, των σχέσεων στη διάρθρωση της παραγωγής μεταξύ διαφόρων χωρών (κοινοτικών και μη).

3.32. Αυτή η άσκηση είχε ως στόχο την εκτίμηση των οικονομικών ροών παραγωγής που προκαλούνται, τόσο στο εσωτερικό των κρατών μελών όσο και μεταξύ τους, χάρη σε μία υποθετική δαπάνη υπέρ τους στους τομείς της γεωργίας (50 % της υποθετικής δαπάνης), των έργων υποδομής (40 % της δαπάνης) και των υπηρεσιών (10 % της δαπάνης). Σχετικά με το θέμα αυτό προκύπτει ότι το παραγωγικό πλεόνασμα που προκαλείται από τη δαπάνη υπέρ μιας χώρας δεν περιορίζεται μόνο σε αυτή τη χώρα αλλά μπορεί να επεκταθεί και σε άλλες, εξαιτίας των εισαγωγών/ εξαγωγών αγαθών και υπηρεσιών, καθώς και σε τρίτες χώρες. Μπορούν επίσης να παρατηρηθούν επιδράσεις σε τομείς της οικονομίας που δεν είναι άμεσοι αποδέκτες των κοινοτικών πληρωμών.

3.33. Το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα της παραγωγής που προκαλείται από τη δαπάνη είναι συνολικά περίπου δύο φορές υψηλότερο από αυτή. Εντούτοις, πιθανόν εξαιτίας των διαφορών στη διάρθρωση της παραγωγής στις χώρες της Ένωσης, αυτό το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα μπορεί να ποικίλλει σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών. Σε σχέση με τη δαπάνη, αυτό το πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα μπορεί να κυμαίνεται μεταξύ + 48 % και + 111 %. Αυτό φαίνεται να επιβεβαιώνει ότι οι τομείς κοινοτικής παρέμβασης καθορίζουν τα οφέλη τα οποία μία χώρα, σε αυτό το πλαίσιο, αποκομίζει από τη συμμετοχή της στην Ένωση. Επομένως, τις καταλληλότερες ενδείξεις ως προς ενδεχόμενες ανισορροπίες παρέχουν οι συνέπειες των επιλογών των δημοσιονομικών πολιτικών και όχι οι χρηματικές ροές και μόνο.

Σημασία των στατιστικών στον υπολογισμό των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ

3.34. Μείζονα ρόλο στον καθορισμό του πόρου ΦΠΑ διαδραματίζουν επίσης μακροοικονομικά δεδομένα, προερχόμενα από στατιστικές εθνικής λογιστικής, στα οποία βασίζεται ο πόρος ΑΕΠ.

3.35. Στον τομέα του πόρου ΦΠΑ, ο υπολογισμός του σταθμισμένου μέσου συντελεστή (ΣΜΣ) απαιτεί στατιστικά δεδομένα για να καθοριστεί η στάθμιση των διαφορετικών συντελεστών ΦΠΑ που εφαρμόζονται στις διάφορες φορολογητέες πράξεις. Πράγματι, αυτά τα δεδομένα που αντιστοιχούν στις καθαρές αξίες των πραγματοποιούμενων πράξεων, αναλύονται κατά συντελεστή ΦΠΑ βάσει των στατιστικών πληροφοριών των εθνικών λογαριασμών (ΕΣΟΛ) ή άλλων πηγών. Ωστόσο, η επεξεργασία των αναγκαίων δεδομένων απαιτεί προσπάθειες σε πρακτικό επίπεδο με στόχο τη συμφωνία των στατιστικών με τις φορολογητέες πράξεις.

3.36. Ο υπολογισμός της φορολογικής βάσης του πόρου ΦΠΑ απαιτεί προσφυγή σε διορθώσεις ή συμψηφισμούς με στόχο την εναρμόνιση. Ο καθορισμός αυτών των αναπροσαρμογών, οι οποίες το 1995 αντιστοιχούσαν, ανάλογα με το κράτος μέλος, σε ποσοστά που κυμαίνονταν από το 0,09 % μέχρι το -5,66 % της φορολογικής βάσης τους (35), δεν μπορεί να βασίζεται πάντοτε σε κατάλληλα φορολογικά δεδομένα. Σε αυτή την περίπτωση, προσφεύγουμε στα δεδομένα των εθνικών λογαριασμών ή σε κατάλληλες πηγές.3.37. Λόγω της φύσης του, το ΑΕΠ είναι ένα στατιστικό μέγεθος που επινοήθηκε στα πλαίσια των εθνικών λογαριασμών για τη μέτρηση του αποτελέσματος της συνολικής δραστηριότητας μιας οικονομίας για δεδομένη περίοδο 7 καλύπτει όλες τις οικονομικές συναλλαγές, εμπορικές και μη, όλων των παραγόντων. Παρέχει τη δυνατότητα παρουσίασης από τις τρεις οπτικές γωνίες (36), «παραγωγή», «δαπάνες» και «εισοδήματα», χρησιμεύοντας έτσι για λεπτομερή μακροοικονομική ανάλυση, ιδίως για συγκρίσεις στο χρόνο και στο χώρο.

3.38. Αυτό το μέγεθος καθορίζεται από τις στατιστικές υπηρεσίες των κρατών μελών σύμφωνα με τα εθνικά συστήματα, αρχές και μεθόδους. Η δημιουργία του ευρωπαϊκού συστήματος ολοκληρωμένων οικονομικών λογαριασμών (ΕΣΟΛ) καθιέρωσε ομοιόμορφο πλαίσιο ορισμών για τα κράτη μέλη. Η οδηγία 89/130/ΕΟΚ, Ευρατόμ καθόρισε τη διαδικασία εφαρμογής της εναρμόνισης από εννοιολογική, τεχνική και οργανωτική άποψη.3.39. Εμπίπτει στη δικαιοδοσία της Επιτροπής να φροντίσει για τη συνεπή και ομοιόμορφη εφαρμογή των κανόνων στον τομέα των εθνικών λογαριασμών, διότι η παρουσίαση ποιοτικών στατιστικών δεδομένων αποτελεί αναγκαιότητα όχι μόνο για τον πόρο ΑΕΠ αλλά και για την ολοκλήρωση της εσωτερικής αγοράς και το συντονισμό των εθνικών οικονομικών πολιτικών, καθώς και για τη διατύπωση, την εφαρμογή, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των πολιτικών που προβλέπονται από τις Συνθήκες.

Αναγκαιότητα μέτρησης της ποιότητας των δεδομένων

3.40. Τις στατιστικές πληροφορίες επεξεργάζονται τα κράτη μέλη, στα πλαίσια των στατιστικών τους συστημάτων. Αυτό συνεπάγεται, σχεδόν αναπόφευκτα, ανομοιογένεια μέχρις ένα βαθμό. Τίθεται εντούτοις το πρόβλημα της εναρμόνισης των στατιστικών και της αναγκαιότητας μέτρησης της ποιότητάς τους, εάν είναι επιθυμητό να δοθεί σε αυτά τα δεδομένα ο βαθμός εμπιστοσύνης και νομιμότητας που απαιτεί η χρησιμοποίησή τους.3.41. Η έννοια της ποιότητας στον τομέα των στατιστικών πληροφοριών περιλαμβάνει δύο πτυχές: τη συγκρισιμότητα των στατιστικών δεδομένων ανάμεσα στα κράτη μέλη και την αξιοπιστία κάθε εθνικού συστήματος. Η συγκρισιμότητα αφορά το επίπεδο ισοτιμίας των κανόνων, των μεθόδων και των πηγών καθενός από τα εθνικά συστήματα. Η αξιοπιστία κάθε συστήματος ορίζεται ως η ακρίβεια με την οποία καταρτίζονται τα στατιστικά δεδομένα σε αντιστοιχία με τους ισχύοντες κανόνες (37).

3.42. Για το ΑΕΠ, η οδηγία 89/130/ΕΟΚ, Ευρατόμ παρουσιάζει λεπτομερειακά τις διάφορες διαστάσεις της ποιότητας του ΑΕΠ και υπογραμμίζει τη σημασία της ενίσχυσης της συγκρισιμότητας και της αξιοπιστίας. Σε αυτό το πλαίσιο, το Συνέδριο υπενθυμίζει τις προηγούμενες παρατηρήσεις του (38) που συνιστούσαν την καθιέρωση από την Επιτροπή μέσων μέτρησης της ποιότητας του ΑΕΠ, παράλληλα με τις προσπάθειες εξασφάλισης της εναρμόνισης και της βελτίωσης των στατιστικών συστημάτων. Ο στόχος είναι να συνοδεύονται τα στατιστικά δεδομένα ενός κράτους μέλους από ένδειξη της ίδιας της αξιοπιστίας τους και του βαθμού ποιότητάς τους σε σχέση με τα άλλα κράτη μέλη. Η Επιτροπή ανέλαβε την πρωτοβουλία να μεριμνήσει για την έναρξη δύο πρότυπων πειραματικών μελετών για την εξέταση της σκοπιμότητας της θέσης σε εφαρμογή ενός τρόπου μέτρησης της αξιοπιστίας του ΑΕΠ.

Πολύπλοκο και ελάχιστα αποτελεσματικό σύστημα διαχείρισης

3.43. Το σύστημα των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ, παρόλο που πρόκειται για χρηματικές συνεισφορές των κρατών μελών, δεν είναι απλοποιημένο σύστημα. Περιέχει παραδόξως όλα τα συστατικά στοιχεία ενός κλασσικού δημοσιονομικού συστήματος, που βασίζεται σε φορολογικά έσοδα. Σε αυτό το πλαίσιο, οι διαδικασίες πρόβλεψης και διόρθωσης της φορολογικής βάσης απαιτούν τη διατύπωση ορισμένων παρατηρήσεων.

Πρόβλεψη των φορολογικών βάσεων

3.44. Στα πλαίσια της διαδικασίας του προϋπολογισμού, η Επιτροπή καταρτίζει προβλέψεις της φορολογικής βάσης των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ. Ανεξάρτητα από τις διακυμάνσεις της ισοτιμίας μεταξύ των εθνικών νομισμάτων και του ECU, παρατηρήθηκαν αποκλίσεις, ενίοτε σημαντικές, σε σχέση με τις πραγματικές βάσεις. Κατά την περίοδο 1989-1995, για τον πόρο ΦΠΑ, οι μέγιστες αποκλίσεις μεταξύ προβλεπόμενης και πραγματικής βάσης κυμάνθηκαν, για το σύνολο των κρατών μελών, μεταξύ -5 και +9 %. Για τον πόρο ΑΕΠ, αυτή η απόκλιση ήταν μεταξύ -6 και +3 %. Επομένως, εφόσον τα συνολικά διαθέσιμα έσοδα για ένα οικονομικό έτος ν, που καθορίζονται στην αρχή του έτους ν-1 βάσει πρόβλεψης του κοινοτικού ΑΕΠ, δεν διορθώνονται κατά τη διάρκεια αυτού του οικονομικού έτους αναφοράς ν, η ποιότητα των προβλέψεων είναι ιδιαίτερα σημαντική.

3.45. Μπορεί να δημιουργηθεί το ερώτημα σχετικά με την αναγκαιότητα διατήρησης της διαδικασίας πρόβλεψης, η οποία συνεπάγεται διοικητικά έξοδα, στο ισχύον επί του παρόντος σύστημα χρηματικών συνεισφορών. Θα μπορούσε να εξεταστεί το ενδεχόμενο αντικατάστασής της με τη χρησιμοποίηση των οριστικών δεδομένων, ακόμη και παλαιών, με αποτέλεσμα που θα προσεγγίζει την πραγματικότητα τουλάχιστον τόσο όσο και το αποτέλεσμα που εξασφαλίζεται από τις προβλέψεις. Σε αυτήν την περίπτωση, τα προς χρησιμοποίηση δεδομένα θα μπορούσαν να βασίζονται σε μέσες αξίες, έτσι ώστε να αποφεύγονται τα κυκλικά και συγκυριακά αποτελέσματα, καθώς και σε ικανό αριθμό οικονομικών ετών. Αυτή η αρχή εφαρμόστηκε ήδη στο σύστημα των ιδίων πόρων μέχρι το 1987, όταν δεν είχαν ακόμη όλα τα κράτη μέλη θεσπίσει σύστημα ΦΠΑ (39).

Διορθώσεις των φορολογικών βάσεων

3.46. Οι διορθώσεις των φορολογικών βάσεων των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ είναι δύο ειδών: αφενός, αυτές που πραγματοποιούνται στο τέλος του έτους που ακολουθεί το οικονομικό έτος, με βάση τις πραγματικές φορολογικές βάσεις (βλ. σημείο 3.44). Αφετέρου, γίνονται πολλαπλές διορθώσεις μετά τους ελέγχους της Επιτροπής.

3.47. Όταν η Επιτροπή θεωρήσει λανθασμένο κάποιο στοιχείο του υπολογισμού της βάσης, κοινοποιεί επιφύλαξη η οποία παρέχει τη δυνατότητα να γίνουν, ενδεχομένως, οι αναγκαίες αναπροσαρμογές για το τρέχον οικονομικό έτος καθώς και για τα προηγούμενα οικονομικά έτη. Εξάλλου, τα κράτη μέλη έχουν εξίσου τη δυνατότητα να κοινοποιήσουν επιφύλαξη. Στο τέλος του οικονομικού έτους 1997 είχαν διατυπωθεί 117 επιφυλάξεις για τον πόρο ΦΠΑ και 120 επιφυλάξεις για τον πόρο ΑΕΠ, η πλειονότητα των οποίων αφορούσε την πληρότητα του ΑΕΠ.

3.48. Γενικά, οι επιφυλάξεις οφείλονται σε προβλήματα σχετικά με τα στατιστικά δεδομένα που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό των βάσεων, και μάλιστα σε περιπτώσεις παράβασης της κανονιστικής ρύθμισης, ιδιαίτερα όσον αφορά την εφαρμογή της έκτης οδηγίας για το κοινό καθεστώς ΦΠΑ (40).3.49. Το Συνέδριο είχε ήδη αρκετές φορές την ευκαιρία να παρατηρήσει (41) ότι η άρση των επιφυλάξεων για τις εκκρεμείς περιπτώσεις είναι ιδιαίτερα επίπονη, διότι υπάρχει ενίοτε ανάγκη συμπληρωματικών εργασιών. Απαιτεί αρκετά έτη, κατά τη διάρκεια των οποίων διεξάγονται συνομιλίες με τα κράτη μέλη. Αποτελεί απόδειξη το γεγονός ότι η δέσμευση την οποία είχε αναλάβει η Επιτροπή το 1991 να άρει τις επιφυλάξεις δύο χρόνια μετά τους ελέγχους κρίθηκε από την ίδια έξι χρόνια αργότερα ως εξωπραγματική (42).

3.50. Στη κοινοποίηση των επιφυλάξεων για τον πόρο ΦΠΑ δεν λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι, για ορισμένα κράτη μέλη των οποίων η βάση έχει μειωθεί με τον περιορισμό του ανώτατου ορίου, τα αποθεματικά που θα μπορούσαν να αυξήσουν αυτή τη βάση κατά συνέπεια δεν θα χρησίμευαν. Εκτός από τις περιπτώσεις όπου οι εργασίες που γίνονται σε αυτό το πλαίσιο μπορούν να επιφέρουν βελτιώσεις σε άλλους τομείς (στατιστική, φορολογική νομοθεσία), το βάσιμο αυτών των διαδικασιών δεν έχει αποδειχθεί.

3.51. Με την εξεύρεση συμφωνίας σχετικά με τις διορθώσεις που πρέπει να επέλθουν, τροποποιούνται για αρκετά προηγούμενα οικονομικά έτη τα αντίστοιχα μερίδια των κρατών μελών στην κοινοτική χρηματοδότηση. Το 1997 έγιναν διορθώσεις μέχρι και το οικονομικό έτος 1982. Γενικά, οι διορθώσεις αυτές δεν υπόκεινται σε τόκους υπερημερίας, ενδεχόμενο που θα έπρεπε εντούτοις να εξεταστεί λόγω των καθυστερήσεων που διαπιστώνονται κατά την άρση των επιφυλάξεων για τις εκκρεμείς περιπτώσεις.

3.52. Εντούτοις, αυτές οι διορθώσεις της φορολογικής βάσης λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο της διόρθωσης των ανισορροπιών στον προϋπολογισμό μόνον μέχρι το οικονομικό έτος ν+4, δηλαδή όταν αυτή η διόρθωση καθορίζεται οριστικά. Εφεξής, δεν μπορεί να επηρεαστεί από διόρθωση της βάσης που επέρχεται πέρα από αυτό το όριο.

Ασαφές νομικό πλαίσιο

3.53. Το νομικό πλαίσιο που διέπει τους πόρους ΦΠΑ και ΑΕΠ δεν είναι σαφές. Ακολουθούν ορισμένα παραδείγματα.

Προσαρμογή της κανονιστικής ρύθμισης σχετικά με τον πόρο ΦΠΑ

3.54. Κατόπιν της εισαγωγής, την 1η Ιανουαρίου 1993, του μεταβατικού καθεστώτος για το ενδοκοινοτικό εμπόριο, η Επιτροπή είχε κρίνει απαραίτητο να ενσωματώσει στον κανονισμό αριθ. 1553/89 (43) τις διατάξεις που παρείχαν τη δυνατότητα προσαρμογής του στις αλλαγές που έγιναν στο σύστημα ΦΠΑ. Με την ίδια ευκαιρία, η Επιτροπή επιθυμούσε να δώσει συνέχεια σε ορισμένες παρατηρήσεις του Συνεδρίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (44). Ένα τεχνικό παράρτημα είχε επίσης προβλεφθεί για να επισημοποιηθούν σε νομικό επίπεδο ορισμένες ακολουθητέες πρακτικές για τον ομοιόμορφο καθορισμό της βάσης των πόρων ΦΠΑ.

3.55. Σύμφωνα με την Επιτροπή, οι προταθείσες προς έγκριση από το Συμβούλιο διατάξεις θα επέφεραν τροποποιήσεις των εθνικών βάσεων και, επομένως, του πόρου ΦΠΑ (45). Το 1996 η Επιτροπή απέσυρε αυτό το σχέδιο κανονισμού, αφού διαπίστωσε ότι το Συμβούλιο δεν ήταν σε θέση να το εγκρίνει.

Δεδομένα προς χρησιμοποίηση για τον υπολογισμό του σταθμισμένου μέσου συντελεστή

3.56. Το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89 προβλέπει ότι οι εθνικοί λογαριασμοί που πρέπει να χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό του σταθμισμένου μέσου συντελεστή είναι του οικονομικού έτους ν-2. Ωστόσο, υπάρχει δυνατότητα παρεκκλίσεων ενώ, όπως είχε υποδείξει το Συνέδριο στη γνωμοδότησή του αριθ. 6/93 (46), η ύπαρξη ενός ευρωπαϊκού συστήματος ολοκληρωμένων οικονομικών λογαριασμών (ΕΣΟΛ) συνεπάγεται τη διαθεσιμότητα, σε όλα τα κράτη μέλη, των εθνικών λογαριασμών βάσει των ίδιων ετών αναφοράς και μάλιστα εγκαίρως για τη διαβίβαση της κατάστασης των πόρων ΦΠΑ.

3.57. Η ίδια διάταξη παρέχει τη δυνατότητα προσφυγής σε δεδομένα εκτός ΕΣΟΛ, εάν πρόκειται για «κατάλληλη πηγή». Ελλείψει ορισμού αυτής της έννοιας, παραμένει πιθανή η ύπαρξη ανισοτήτων στον καθορισμό των φορολογικών βάσεων των κρατών μελών.

Εγγραφή των ιδίων πόρων στους λογαριασμούς

3.58. Οι ισχύουσες διατάξεις (47) προβλέπουν ότι οι ίδιοι πόροι καταβάλλονται σε λογαριασμό που έχει ανοιχθεί στο όνομα της Επιτροπής σε καθένα από τα κράτη μέλη. Αυτά υποχρεούνται να της διαβιβάζουν αντίγραφο κίνησης λογαριασμού μετά από κάθε συναλλαγή, μέσα στις επόμενες επτά εργάσιμες ημέρες. Οι πρακτικές που αφορούν τη διαβίβαση αυτών των αντιγράφων κίνησης λογαριασμών (καθημερινά ή ακόμη και μετά από μήνες) καθώς και την ένδειξη της ημερομηνίας πληρωμής (ημερομηνία αξίας και/ή ημερομηνία καταχώρησης) ποικίλλουν αισθητά από κράτος σε κράτος. Το αποτέλεσμα είναι ότι η Επιτροπή δεν έχει στη διάθεσή της ανά πάσα στιγμή, με άμεσο και ανεξάρτητο τρόπο, την πραγματική κατάσταση των στοιχείων ενεργητικού που διαθέτει. Αυτό είναι αντίθετο με την έννοια του ιδίου πόρου και μπορεί να προκαλέσει δυσχέρειες στην ταμειακή διαχείριση, ακόμη και στην εκτέλεση των πληρωμών.3.59. Η διόρθωση των ανισορροπιών στον προϋπολογισμό εφαρμόζεται σύμφωνα με έναν λεπτομερή τρόπο υπολογισμού που εκπονήθηκε από την Επιτροπή. Αυτή προβαίνει καταρχήν σε έναν υπολογισμό, όπου λαμβάνονται υπόψη οι αρχές που είχαν θεσπιστεί πριν από την έγκριση της απόφασης για τους ιδίους πόρους του 1988, όταν δεν υπήρχε ούτε πόρος ΑΕΠ ούτε περιορισμός της βάσης του πόρου ΦΠΑ. Στη συνέχεια αυτός ο υπολογισμός αναπροσαρμόζεται ώστε να ληφθεί υπόψη η ισχύουσα απόφαση για τους ιδίους πόρους. Έτσι στην πραγματικότητα γίνονται δύο υπολογισμοί. Όπως είχε παρατηρήσει και το Συνέδριο στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1991 (48), η χρησιμοποίηση ενός μόνο τρόπου υπολογισμού θα ήταν απλούστερη και θα εξασφάλιζε μεγαλύτερη διαφάνεια.

3.60. Ο διαχωρισμός του υπολογισμού του πόρου ΦΠΑ από τον υπολογισμό της χρηματοδότησης της διόρθωσης θα παρείχε τη δυνατότητα να αποφευχθούν μετέπειτα περιπλοκές. Το ποσό της διόρθωσης και η χρηματοδότησή της έχουν ως αποτέλεσμα την αντικατάσταση πόρων ΦΠΑ από πόρους ΑΕΠ, πράγμα που μεταβάλλει τα αντίστοιχα μερίδια των κρατών μελών και το οποίο συντρέχει λόγος να ληφθεί υπόψη στον προσωρινό και οριστικό υπολογισμό.

4. ΤΟ ΕΥΑΛΩΤΟ ΤΩΝ ΠΟΡΩΝ ΦΠΑ ΚΑΙ ΑΕΠ

Συνέπειες της απώλειας φορολογικών εσόδων επί των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ

4.1. Η ικανότητα της Κοινότητας να αντιμετωπίζει τις δαπάνες της δεν εξαρτάται από το βαθμό αποτελεσματικότητας των εθνικών διοικητικών υπηρεσιών που είναι επιφορτισμένες με την είσπραξη του ΦΠΑ και την πρόληψη της φοροδιαφυγής. Δυνάμει της απόφασης για τους ίδιους πόρους, ο πόρος ΑΕΠ παρέχει πράγματι τη δυνατότητα συμψηφισμού της ανισορροπίας στον προϋπολογισμό σε περίπτωση ανεπάρκειας των άλλων πόρων.

4.2. Ωστόσο, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή (49), αυτές οι διαφορές στην αποτελεσματικότητα έχουν επιπτώσεις στα οικονομικά της Κοινότητας. Η φοροδιαφυγή και οι δραστηριότητες της παραοικονομίας μπορούν όχι μόνο να διαταράξουν τα έσοδα του ΦΠΑ αλλά και τον ίδιο τον υπολογισμό του ΑΕΠ, εκτός εάν γίνουν κατάλληλες αναπροσαρμογές. Επομένως, θα μπορούσε να επηρεαστεί όχι μόνο η κατανομή της χρηματοδοτικής επιβάρυνσης ανάμεσα στα κράτη μέλη, αλλά και το μέγιστο ανώτατο όριο των δημοσιονομικών πόρων που καθορίζεται σε ποσοστό επί τοις εκατό του ΑΕΠ.

4.3. Τα συστατικά στοιχεία της βάσης ΦΠΑ αποτελούν επίσης την πηγή των δηλώσεων των υποκειμένων στο φόρο στον τομέα των άμεσων φόρων και των κοινωνικών εισφορών. Τα οικονομικά συμφέροντα που διακυβεύονται σε αυτούς τους τομείς είναι εξάλλου πολύ σημαντικότερα από ό,τι στον τομέα του ΦΠΑ αποκλειστικά (50), πράγμα που μπορεί συνεπώς να αποτελεί το κύριο κίνητρο της φοροδιαφυγής. Επομένως, η ανάγκη για τον υποκείμενο στο φόρο να διαθέτει συνεπή λογιστική συνεπάγεται ταυτόχρονη φοροδιαφυγή ΦΠΑ. Πρόκειται λοιπόν για ένα στοιχείο της γενικότερης απώλειας φορολογικών εσόδων.

Οι ενυπάρχοντες κίνδυνοι του συστήματος ΦΠΑ

4.4. Στο σύστημα του ΦΠΑ είναι κατά κανόνα προς το συμφέρον των υποκειμένων στο φόρο να ζητούν απόδειξη έτσι ώστε να μπορεί να εκπέσει ο ΦΠΑ. Για το λόγο αυτό η Επιτροπή δήλωσε ότι ο ΦΠΑ είναι ένας φόρος «inherently self-policing» (που διαθέτει μηχανισμό αυτοπροστασίας) (51). Στην πραγματικότητα, ένας υποκείμενος στο φόρο ο οποίος αντιμετωπίζει τον πειρασμό να μειώσει τη φορολογητέα βάση που πρέπει να δηλώσει, η οποία, όπως αναφέρθηκε στο σημείο 4.3, συνδέεται με τη βάση άλλων φόρων και κοινωνικών εισφορών, διαθέτει πολλές δυνατότητες «πιστοποίησης» της αληθοφάνειας της λογιστικής του σε περίπτωση ελέγχου.

4.6. Ιδιαίτερα, ο μηχανισμός της έκπτωσης του επιβληθέντος κατά το προηγούμενο στάδιο φόρου μπορεί να ωθήσει τους υποκειμένους στο φόρο να δηλώσουν αδικαιολόγητα έξοδα παραγωγής, στηριζόμενοι για παράδειγμα σε άμεμπτα από τυπική πλευρά έγγραφα, που δεν αντιστοιχούν ωστόσο σε καμία οικονομική πραγματικότητα και σε καμία συναλλαγή. Πρόκειται ιδίως για πλαστές αποδείξεις. Αυτά τα αδικαιολόγητα έξοδα είναι δύσκολο να ανιχνευθούν διότι είναι αναγκαία η διενέργεια διασταυρωμένων και εμπεριστατωμένων ελέγχων μεταξύ αρκετών υποκειμένων στο φόρο.

4.7. Λαμβανομένων υπόψη των οικονομικών συμφερόντων που διακυβεύονται, δεν είναι δυνατό να βεβαιωθεί η τήρηση της φορολογικής νομοθεσίας απλώς και μόνο βάσει υποθετικών αντικρουόμενων συμφερόντων ανάμεσα σε υποκειμένους στο φόρο. Αυτή η τήρηση είναι περισσότερο συνάρτηση άλλων παραγόντων (φορολογική συνείδηση των πολιτών, αποτελεσματικότητα των ελέγχων, απλότητα και σαφήνεια της νομοθεσίας, ύψος των φορολογικών συντελεστών) παρά ενός υποτιθέμενου μηχανισμού αυτοπροστασίας του συστήματος ΦΠΑ.

Δυνατότητα εκτίμησης της απώλειας φορολογικών εσόδων ΦΠΑ

4.8. Στην περίπτωση του ΦΠΑ, οι εθνικοί λογαριασμοί παρέχουν τη δυνατότητα αξιολόγησης της έκτασης της απώλειας δυνητικών εσόδων μέσω της σύγκρισης της φορολογητέας βάσης, που υπολογίζεται βάσει αυτών των εθνικών λογαριασμών, με τη βάση που δηλώθηκε στις φορολογικές αρχές από τους εγγεγραμμένους υποκειμένους στο φόρο. Ελλείψει αυτού του τελευταίου στοιχείου, μπορεί να πραγματοποιηθεί έμμεση εκτίμηση υπολογίζοντας την φορολογητέα βάση που δηλώνεται εμμέσως, βάσει των εισπραχθέντων εσόδων. Αυτή η άσκηση συνίσταται επομένως στον υπολογισμό της διαφοράς μεταξύ των εισπραχθέντων εσόδων ΦΠΑ και αυτού που συμφωνήθηκε να ονομάζεται «θεωρητικός ΦΠΑ».

4.9. Παρά τις διαφορετικές προσεγγίσεις που υιοθέτησαν τα κράτη μέλη, ο μόνος ασφαλής προς εφαρμογή κανόνας στη συγκεκριμένη περίπτωση είναι ίσως ότι ο θεωρητικός ΦΠΑ είναι υψηλότερος από τα έσοδα του πραγματικού ΦΠΑ. Είναι το μόνο μέσο για να εξασφαλιστεί ότι στους εθνικούς λογαριασμούς έχουν τουλάχιστον καταχωρηθεί ορισμένες συναλλαγές που απεκρύβησαν από τις φορολογικές υπηρεσίες (52).

4.10. Ο θεωρητικός ΦΠΑ μπορεί να οριστεί ως «the VAT which would be produced if all units liable to pay the tax actually paid it in accordance with the relevant legislation» (ο ΦΠΑ που θα προέκυπτε εάν όλες οι υπόχρεες του φόρου μονάδες τον κατέβαλλαν πραγματικά σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία) (53).

4.11. Η διαφορά μεταξύ των όντως εισπραχθέντων εσόδων και του θεωρητικού ΦΠΑ δεν αποτελεί καθεαυτή το ποσό της απώλειας φορολογικών πόρων. Στην πραγματικότητα τα δύο στοιχεία σύγκρισης δεν είναι εντελώς ομοιογενή. Τα εισπραχθέντα έσοδα ιδίως επηρεάζονται από τις πτωχεύσεις, τις απαιτήσεις που ακυρώνονται ή μεταφέρονται, τη μη σύμπτωση μεταξύ των καταβληθέντων εσόδων και το σχετικό οικονομικό έτος. Αυτά τα στοιχεία δεν λαμβάνονται πλήρως υπόψη, στο πλαίσιο των εθνικών λογαριασμών, στη βάση του υπολογισμού του θεωρητικού ΦΠΑ.

4.12. Αντίθετα, αυτός επηρεάζεται άμεσα από την πληρότητα των εθνικών λογαριασμών και από την ικανότητά τους να αντανακλούν τις φορολογητέες πράξεις που δεν καταγράφονται για διάφορους λόγους (μη ενημέρωση των στατιστικών αρχείων, αδυναμίες των στατιστικών ερευνών, ύπαρξη εργαζομένων παρανόμως, περιπτώσεις μη δήλωσης ή ψευδούς δήλωσης του κύκλου εργασιών). Η Επιτροπή είχε εξάλλου διαπιστώσει το 1994 (54) ότι «στις εκτιμήσεις των κρατών μελών σχετικά με το ακαθάριστο εθνικό προϊόν σε αγοραίες τιμές, η κάλυψη της οικονομικής δραστηριότητας που αναπτύσσεται κατά παράβαση της φορολογικής νομοθεσίας και της νομοθεσίας περί κοινωνικών ασφαλίσεων δεν είναι σήμερα ομοιόμορφη». Παραδέχεται ότι «η παραοικονομία προκαλεί αναμφισβήτητα σημαντικές δυσχέρειες στα ισχύοντα επί του παρόντος φορολογικά συστήματα» (55) των οποίων η έκταση φαίνεται να αυξήθηκε κατά τη διάρκεια των τελευταίων δεκαετιών (56).

Εργασίες εκτίμησης από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη

4.13. Η Επιτροπή, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της στον τομέα της είσπραξης του πόρου ΦΠΑ, πραγματοποίησε εργασίες σε αυτό τον τομέα από το 1981 και εξής. Αυτές επεκτάθηκαν προοδευτικά στις επιπτώσεις της φοροδιαφυγής ΦΠΑ επί του υπολογισμού του ΑΕΠ.

4.14. Αρκετά κράτη μέλη χρησιμοποιούν τον υπολογισμό του θεωρητικού ΦΠΑ για να εκτιμήσουν τη φοροδιαφυγή και να προβούν στις αναγκαίες διορθώσεις όσον αφορά τον υπολογισμό του ΑΕΠ. Εκτιμήσεις του συνολικού ύψους της φοροδιαφυγής, ιδίως της αποκαλούμενης «χωρίς τη συνενοχή» του αγοραστή (57), παρουσιάζονται στις εργασίες της επιτροπής ΑΕΠ (58).

4.15. Τα αριθμητικά στοιχεία που δήλωσαν τα κράτη μέλη, ιδίως στο πλαίσιο των εργασιών της επιτροπής ΑΕΠ, διαφέρουν αισθητά, ανάλογα με τη χρησιμοποιούμενη μεθοδολογία και τη μεγαλύτερη ή μικρότερη πληρότητα των εθνικών λογαριασμών. Ωστόσο, αυτό επιβεβαιώνει στην πραγματικότητα ότι η διαφορά μεταξύ του εισπραχθέντος ΦΠΑ και του θεωρητικού ΦΠΑ μπορεί να εξηγηθεί στην ουσία στην ουσία από τη φοροδιαφυγή, για την οποία αυτή η διαφορά παρέχει μία ελάχιστη εκτίμηση (βλ. σημείο 4.12).

Εργασίες εκτίμησης από το Συνέδριο

4.16. Βασιζόμενο στη μεθοδολογία που χρησιμοποιήθηκε ιδίως από τις υπηρεσίες της Επιτροπής το 1989, το Συνέδριο επανέλαβε αυτήν την άσκηση για εννέα κράτη μέλη και για την περίοδο 1991-1993. Αυτός ο υπολογισμός στηρίζεται στα δεδομένα που προέρχονται ιδίως από τους εθνικούς λογαριασμούς που καταρτίζουν τα κράτη μέλη για τον καθορισμό της βάσης του πόρου ΦΠΑ (59). Διαβιβάστηκε στα κράτη μέλη τα οποία αφορά και στην Επιτροπή.

4.17. Από αυτό τον υπολογισμό προκύπτει ότι, για την εν λόγω περίοδο, η διαφορά μεταξύ εισπραχθέντων εσόδων ΦΠΑ (60) και θεωρητικού ΦΠΑ είναι σημαντική. Επί σταθμισμένης βάσεως, αυτή η διαφορά είναι συνολικά υψηλότερη από το 1 % του συνόλου των ΑΕΠ των χωρών που μελετήθηκαν. Αντιπροσωπεύει περίπου το 21 % του συνόλου των εισπραχθέντων εσόδων από τα ίδια αυτά κράτη μέλη, δηλαδή περίπου 70 δισεκατομμύρια ECU κατά μέσο όρο ετησίως, ποσό που προσεγγίζει το σύνολο του παρόντος κοινοτικού προϋπολογισμού.

4.18. Όπως αναφέρθηκε στο σημείο 4.12, αυτή η διαφορά πρέπει να θεωρείται ως ελάχιστο αριθμητικό στοιχείο, εφόσον αντανακλά τη μεγαλύτερη ή μικρότερη πληρότητα των εθνικών λογαριασμών κατά τη διάρκεια της περιόδου που εξετάζεται. Το Συνέδριο υπενθυμίζει ότι, στο πλαίσιο του υπολογισμού του ΑΕΠ (61), τα κράτη μέλη υποχρεούνται να πραγματοποιούν άσκηση πληρότητας των εθνικών τους λογαριασμών, έτσι ώστε να λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι σχετικές με την παραοικονομία οικονομικές πράξεις. Βάσει αυτής της άσκησης, η οποία πρέπει να πραγματοποιηθεί μέχρι την 1η Οκτωβρίου 1998 (62), θα πρέπει να καταστεί δυνατό να εξασφαλιστεί αντιπροσωπευτικότερο αριθμητικό στοιχείο της οικονομικής πραγματικότητας.

4.19. Εάν συγκριθούν τα αποτελέσματα του υπολογισμού του Συνεδρίου με τα αποτελέσματα του ανάλογου υπολογισμού που πραγματοποιήθηκε από τις υπηρεσίες της Επιτροπής το 1989 για την περίοδο 1980-1984, διαπιστώνεται για τις χώρες που αποτέλεσαν το αντικείμενο και των δύο ερευνών, ότι η συνολική διαφορά μεταξύ εισπραχθέντων εσόδων ΦΠΑ και θεωρητικού ΦΠΑ, σε εκατοστιαίες μονάδες των εισπραχθέντων εσόδων, αυξήθηκε πάνω από 60 % δέκα χρόνια μετά. Αυτό αποτελεί ένδειξη της αύξησης της φοροδιαφυγής στον τομέα του ΦΠΑ.

Θεωρητικός ΦΠΑ και πληρότητα του ΑΕΠ

4.20. Για να παράσχει στα κράτη μέλη ένα ομοιόμορφο πλαίσιο αναφοράς για την επεξεργασία των θεωρητικών εσόδων ΦΠΑ στους εθνικούς λογαριασμούς, η Επιτροπή εξετάζει το ενδεχόμενο να ζητήσει από τα κράτη μέλη να πραγματοποιήσουν τις αναγκαίες εργασίες ταυτόχρονα με την ολοκλήρωση της άσκησης σχετικά με την πληρότητα του ΑΕΠ. Εντούτοις, μερικούς μήνες πριν την προβλεπόμενη προθεσμία, δεν έχει ακόμη ληφθεί καμία απόφαση. Το σχέδιο απόφασης απαιτεί τη διατύπωση ορισμένων παρατηρήσεων.

4.21. Προτείνεται μία μέθοδος, αλλά τα κράτη μέλη μπορούν να συνεχίσουν να εφαρμόζουν άλλες, με την προϋπόθεση ωστόσο να καταλήξουν σε συγκρίσιμα αποτελέσματα. Θα εμπίπτει λοιπόν στην αρμοδιότητα της Επιτροπής να φροντίζει για την εγκυρότητα των πηγών και των χρησιμοποιούμενων μεθόδων, καθώς και για τη συγκρισιμότητα των αποτελεσμάτων που θα προκύπτουν.

4.22. Η αναγκαιότητα εξασφάλισης πλήρους συγκρισιμότητας ισχύει επίσης για τα κράτη μέλη, τα οποία θα μπορούν να αποδεικνύουν ότι έχουν ήδη συμπεριλάβει έμμεσα στους εθνικούς λογαριασμούς τους ανάλογο υπολογισμό, γεγονός που θα τους παρέχει τη δυνατότητα να απαλλαγούν από την άσκηση που ζητείται δυνάμει του άρθρου 4 του σχεδίου απόφασης. Πρέπει εξάλλου να υπενθυμιστεί επ' αυτού ότι η οδηγία 89/130/ΕΟΚ, Ευρατόμ και η απόφαση 94/168/ΕΚ, Ευρατόμ της Επιτροπής της 22ας Φεβρουαρίου 1994 (63), προβλέπουν ήδη ότι οι αναπροσαρμογές που εξασφαλίζουν την πληρότητα του ΑΕΠ δικαιολογούνται από κατάλληλους υπολογισμούς. Η Επιτροπή θα έπρεπε να είναι ήδη σε θέση να επαληθεύει αυτούς τους υπολογισμούς.

4.23. Το σχέδιο απόφασης της Επιτροπής ζητά από τα κράτη μέλη να πραγματοποιούν διάκριση μεταξύ φοροδιαφυγής «χωρίς συνενοχή» του αγοραστή και φοροδιαφυγής «με συνενοχή» (64). Η δεύτερη ορίζεται ως η δραστηριότητα οικονομικά ενεργών μονάδων που δεν έχουν καταγραφεί στα στατιστικά αρχεία και οι οποίες πραγματοποιούν συναλλαγές χωρίς ΦΠΑ.

4.24. Όμως, στην οικονομική πραγματικότητα, τόσο ευκρινής διάκριση των φαινομένων της φοροδιαφυγής δεν φαίνεται δυνατή. Ιδίως, είναι δύσκολο να αποδειχθεί εάν το ποσό που καταβλήθηκε για μια συναλλαγή θα αντιστοιχούσε στην αγορά σε τιμή με ή χωρίς ΦΠΑ. Ο αγοραστής θα μπορούσε πράγματι να μην πραγματοποιήσει κανένα κέρδος εάν η τιμή που πλήρωσε στον πωλητή αντιστοιχεί στην πραγματικότητα σε τιμή με ΦΠΑ. Αυτό εξαρτάται ιδίως από την τιμή ισορροπίας μεταξύ προσφοράς και ζήτησης. Κατά συνέπεια, η διάκριση μεταξύ φοροδιαφυγής «χωρίς συνενοχή» του αγοραστή και φοροδιαφυγής «με συνενοχή» δημιουργεί δυσκολίες που δεν διαφεύγουν ούτε τα κράτη μέλη ούτε την Επιτροπή.

4.25. Σύμφωνα με αυτό το σχέδιο απόφασης οι εγγεγραμμένοι υποκείμενοι στο φόρο δεν ενέχονται σε φοροδιαφυγή «με συνενοχή». Όμως αυτό είναι αμφισβητήσιμο, όπως δείχνουν εξάλλου οι συζητήσεις στους κόλπους της επιτροπής ΑΕΠ. Πράγματι, οι εγγεγραμμένοι υποκείμενοι στο φόρο, ακριβώς όπως και οι μη εγγεγραμμένοι, μπορούν να πραγματοποιήσουν με τη συμφωνία του αγοραστή πωλήσεις χωρίς ΦΠΑ, παρόλο που αυτές προορίζονται για την τελική κατανάλωση. Μπορούν επίσης να έρθουν σε συμφωνία για αδικαιολόγητη αύξηση του δικαιώματός τους στην έκπτωση του φόρου μέσω υπερεκτίμησης των ενδιάμεσων εξόδων, ενδεχομένως με πλαστές αποδείξεις.

4.26. Τίθεται επομένως το ερώτημα εάν λαμβάνεται δεόντως υπόψη από τους εθνικούς λογαριασμούς η φοροδιαφυγή που διαπράττουν οι εγγεγραμμένοι υποκείμενοι στο φόρο. Όμως, τόσο η απόφαση της Επιτροπής όσο και οι συζητήσεις στους κόλπους της επιτροπής ΑΕΠ προσφέρουν αποσπασματικές μόνο απαντήσεις.

5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

Αναγκαίος προβληματισμός

5.1. Παρόλο που η χρηματοδότηση του προϋπολογισμού μπόρεσε να εξασφαλίζεται σε αποδεκτές συνθήκες, αποδεικνύεται ότι το σύστημα των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ παρουσιάζει προβλήματα συνεκτικότητας, διαφάνειας και λειτουργίας που χρήζουν εξέτασης χωρίς χρονοτριβή. Αυτός ο προβληματισμός επιβάλλεται ακόμη περισσότερο με την προοπτική της διεύρυνσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

5.2. Η διάρθρωση και η λειτουργία του ισχύοντος συστήματος, το οποίο είναι εξίσου λεπτομερειακό με ένα κλασσικό δημοσιονομικό σύστημα βασιζόμενο σε φορολογικά έσοδα, φαίνονται συνεπώς υπέρμετρες σε σχέση με τη φύση των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ. Όμως, ένα καθεστώς χρηματικών συνεισφορών δεν απαιτεί τις αναρίθμητες περιπλοκές του ισχύοντος συστήματος.

5.3. Η ύπαρξη διόρθωσης μέσω των εσόδων αποτελεί άλλη ανωμαλία του συστήματος. Η εννοιολογική του βάση, που έγκειται στην αναγνώριση των ωφελημάτων που αποκομίζει ένα κράτος μέλος από τη συμμετοχή του στην Ένωση από τη διαφορά μεταξύ των καταβολών προς την ΕΕ και των πληρωμών από την ΕΕ, είναι αμφισβητήσιμη. Όπως είχε υποδείξει το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Φοντενεμπλό, ενδεχόμενη επανεξισορρόπηση πρέπει να επιτευχθεί μέσω της πολιτικής στον τομέα των δαπανών. Πράγματι, όταν πραγματοποιούνται οι πολιτικές επιλογές στον τομέα του προϋπολογισμού, στις οποίες ενέχονται το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ως αρμόδιες για τον προϋπολογισμό αρχές, μπορούν να κατευθύνονται, και από γεωγραφική άποψη, τα αποτελέσματα των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων.

5.4. Εξάλλου, η φοροδιαφυγή, που εξαπλώνεται ανησυχητικά και για την καταπολέμηση της οποίας είναι καταρχάς υπεύθυνα τα κράτη μέλη, διαταράσσει άμεσα τον καθορισμό της βάσης των πόρων ΦΠΑ και μπορεί επίσης να διαταράξει τον υπολογισμό του ΑΕΠ και, επομένως, του πόρου ΑΕΠ.

Ανάγκη εξάλειψης των ασαφειών

5.5. Συντρέχει λόγος αποφυγής καταστάσεων όπως του πόρου ΦΠΑ ο οποίος, παρόλο που έχει φορολογική προέλευση, απέκτησε στην πράξη χαρακτήρα χρηματικής συνεισφοράς. Ένας πόρος βασιζόμενος στη φορολογητέα κατανάλωση των πολιτών δεν έχει λόγο ύπαρξης παρά μόνον εάν βασίζεται άμεσα σε βάση επιβολής του φόρου την οποία δηλώνουν οι υποκείμενοι στο φόρο. Θα έπρεπε επίσης να λαμβάνει υπόψη τους διάφορους παράγοντες απώλειας φορολογικών εσόδων και να εφοδιάζει την Ένωση με τα κατάλληλα διορθωτικά μέσα.

5.6. Όσον αφορά το ΑΕΠ, η μη σύνδεση του πόρου ΑΕΠ με την ακριβέστερη δυνατή μορφή του ΑΕΠ (εκδοχή ΕΣΟΛ 1995), όπως δείχνει πρόσφατη εξέλιξη, καταργεί τη φιλοδοξία του ΑΕΠ να εκφράζει τη φοροδοτική ικανότητα των κρατών μελών. Εξάλλου, η αναγκαιότητα εξασφάλισης της αντιστοιχίας των πηγών, μεθόδων και διαδικασιών υπολογισμού στα κράτη μέλη επιβάλλει την εκτίμηση του ΑΕΠ υπό το πρίσμα μέσων μέτρησης της ποιότητας των εθνικών λογαριασμών. Παρόμοια μέσα πρέπει να παρέχουν τη δυνατότητα εξασφάλισης της νομιμότητας του ΑΕΠ, η οποία είναι απαραίτητη εν όψει των διαφόρων χρήσεών του στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Επιβεβλημένη επιλογή συστήματος που να εμφανίζει συνοχή και διαφάνεια

5.7. Η ιστορία της χρηματοδότησης των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων είναι αρκετά μακρά ώστε να προσφέρει συγκεκριμένα παραδείγματα και πρακτική εμπειρία σχετικά με το σύστημα που πρέπει να μελετηθεί για το μέλλον.

5.8. Αυτός ο προβληματισμός πρέπει να καταλήξει στο σαφή καθορισμό της φύσης των πόρων που πρέπει να προορίζονται για τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Δεν αποτελεί αρμοδιότητα του Συνεδρίου η υπόδειξη των πιθανών επιλογών. Παρόμοιες επιλογές δεν είναι άνευ σημασίας ως προς τις επιπτώσεις τους, τόσο όσον αφορά τα κράτη μέλη όσο και την Επιτροπή. Εντούτοις το Συνέδριο εκτιμά ότι κάθε σύστημα χρηματοδότησης πρέπει να εμφαίνει σαφώς τους όρους που το διέπουν και να εξασφαλίζει συνεκτικότητα μεταξύ της φύσης των επιλεγόμενων πόρων και των τρόπων είσπραξης και ελέγχου τους.

5.9. Η λειτουργία ενός νέου συστήματος θα πρέπει επίσης να είναι απλή, πρακτική, συνδεδεμένη με τη φοροδοτική ικανότητα των κρατών μελών, διαφανής και σύμφωνη με τη φύση των επιλεγέντων πόρων.

Εξασφάλιση σταθερού και ελέγξιμου συστήματος

5.10. Το προς επιλογή σύστημα πρέπει να μπορεί να εγγυηθεί μακροπρόθεσμα τα αναγκαία μέσα για τη χρηματοδότηση των κοινοτικών πολιτικών. Θα πρέπει να αποφευχθούν ιδίως οι επαναλαμβανόμενες αλλαγές του νομικού πλαισίου. Στο πρόσφατο παρελθόν, το πλαίσιο της απόφασης για τους ίδιους πόρους άλλαξε τρεις φορές μέσα σε δέκα χρόνια.

5.11. Τέλος, το σύστημα πρέπει να διαθέτει εγγυήσεις και διαδικασίες που να το καθιστούν αξιόπιστο και ελέγξιμο. Το απαιτεί η εξασφάλιση της εμπιστοσύνης αυτών που καλούνται να το χρηματοδοτήσουν και της δυνατότητας να αποδίδεται λογαριασμός στους φορολογούμενους για τη λειτουργία και την τήρηση των στόχων που αποτελούν έρεισμα του συστήματος.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 13ης και 14ης Μαΐου 1998.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Bernhard FRIEDMANN

Πρόεδρος

(1) Δεδομένα για την εκτέλεση του προϋπολογισμού παρουσιάζονται στα παραρτήματα I και II.

(2) Γνωμοδότηση αριθ. 8/93 του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετική με τον απολογισμό του συστήματος των ιδίων πόρων που τέθηκε σε εφαρμογή το 1988 προκειμένου να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο των αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Εδιμβούργου. Αυτή η γνωμοδότηση καταρτίστηκε κατόπιν αιτήματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (έγγραφο μη δημοσιευμένο στην ΕΕ).

(3) Τα κύρια στάδια της εξέλιξης του συστήματος χρηματοδότησης των Κοινοτήτων παρουσιάζονται στο παράρτημα IV.

(4) Απόφαση 70/243/ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 1970 (ΕΕ L 94 της 28.4.1970, σ. 19).

(5) ΕΕ L 293 της 12.11.1994, σ. 9.

(6) ΕΕ L 49 της 21.2.1989, σ. 26.

(7) Για ένα δεδομένο οικονομικό έτος ν, τα προβλεπόμενα στοιχεία καταρτίζονται στην αρχή του έτους ν-1. Τα πραγματικά στοιχεία διαβιβάζονται κατά το δεύτερο εξάμηνο του έτους ν+1.

(8) Για τον πόρο ΦΠΑ: κανονισμός (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989 (ΕΕ L 155 της 7.6.1989, σ. 9). Για τον πόρο ΑΕΠ: οδηγία 89/130/ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου της 13ης Φεβρουαρίου 1989 (ΕΕ L 49 της 21.2.1989, σ. 26).

(9) Δυνάμει του άρθρου 3 της απόφασης 94/728/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου της 31ης Οκτωβρίου 1994 (ΕΕ L 293 της 12.11.1994, σ. 9).

(10) «Perspectives de financement du budget communautaire» (Προοπτικές χρηματοδότησης του κοινοτικού προϋπολογισμού), Πράσινη Βίβλος της 23ης Νοεμβρίου 1978, Δελτίο ΕΚ, συμπλήρωμα 8/78, σημείο 18.

(11) Η Επιτροπή είχε προτείνει την καταβολή στην Κοινότητα του 1 % της φορολογικής βάσης που υπόκειται πράγματι στον ΦΠΑ. Βλέπε COM(87) 101 τελικό της 28ης Φεβρουαρίου 1987, σ. 30.

(12) Αυτές οι λεπτομέρειες καθορίστηκαν αρχικά από τον κανονισμό (ΕΟΚ, Ευρατόμ, ΕΚΑΧ) αριθ. 2892/77 του Συμβουλίου της 19ης Δεκεμβρίου 1977 (ΕΕ L 336 της 27.12.1977, σ. 8 και μετέπειτα τροποποιήσεις) και επικυρώθηκαν στη συνέχεια με τον κανονισμό (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989 (ΕΕ L 155 της 7.6.1989, σ. 9 και μετέπειτα τροποποιήσεις). Ο πρώτος κανονισμός έδινε στα κράτη μέλη το δικαίωμα επιλογής μεταξύ της ισχύουσας μεθόδου και μιας μεθόδου, κατ' αρχήν ισοδύναμης, βασιζόμενης στις δηλώσεις των υποκειμένων στο φόρο. Δύο κράτη μέλη επέλεξαν αρχικά τη μέθοδο των δηλώσεων, στη συνέχεια όμως ευθυγραμμίστηκαν με τα άλλα κράτη μέλη που εφάρμοζαν τη μέθοδο των εσόδων.

(13) Βλέπε σχετικά COM(87) 101 τελικό της 28ης Φεβρουαρίου 1987, σ. 5, COM(88) 99 τελικό της 9ης Μαρτίου 1988, σ. 26-27 και COM(92) 81 τελικό της 10ης Μαρτίου 192, σ. 23.

(14) COM(88) 99 τελικό της 9ης Μαρτίου 1988, σ. 27.

(15) COM(88) 99 τελικό της 9ης Μαρτίου 1988, σ. 26.

(16) Άρθρο 82 της Συνθήκης που υπεγράφη στο Πόρτο στις 2 Μαΐου 1992.

(17) Μέθοδος υπολογισμού της χρηματικής ποινής που προβλέπεται στο άρθρο 171 της Συνθήκης ΕΚ (ΕΕ C 63 της 28.2.1997, σ. 2).

(18) COM(92) 81 τελικό της 10ης Μαρτίου 1992, σ. 4, 23 και 40.

(19) Μελέτη της Επιτροπής «Contributions budgιtaires, dιpenses de l'Union europιenne, soldes budgιtaires et prospιritι relative des Ιtats membres» (Δημοσιονομικές συνεισφορές, δαπάνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δημοσιονομικά υπόλοιπα και σχετική ευημερία των κρατών μελών), 9 Οκτωβρίου 1997, σ. 2-3.

(20) Βλέπε την απόφαση 94/728/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου της 31ης Οκτωβρίου 1994 (ΕΕ L 293 της 12.11.1994, σ. 9). Αυτά τα όρια θα συνεχίσουν να εφαρμόζονται για όσο χρονικό διάστημα η παρούσα απόφαση για τους ίδιους πόρους δεν θα έχει τροποποιηθεί.

(21) Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1991, σημείο 1.104 (ΕΕ C 330 της 15.12.1992).

(22) Για λεπτομέρειες σχετικά με τις τροποποιήσεις που εισάγονται από το ΕΣΟΛ 1995 βλέπε την απόφαση 97/178/ΕΚ, Ευρατόμ της Επιτροπής της 10ης Φεβρουαρίου 1997 (ΕΕ L 75 της 15.3.1997, σ. 44).

(23) Πρόκειται για το ΕΣΟΛ, εκδοχή 1995, που θεσπίστηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2223/96 του Συμβουλίου 25ης Ιουνίου 1996, άρθρο 8 (ΕΕ L 310 της 30.11.1996, σ. 1).

(24) Έγγραφο του Συμβουλίου 7057/95 της 15ης Μαΐου 1995, σ. 2.

(25) COM(93) 454 τελικό της 22ας Οκτωβρίου 1993, σ. 41.

(26) Άρθρο 8 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 448/98 του Συμβουλίου της 16ης Φεβρουαρίου 1998 (ΕΕ L 58 της 27.2.1998).

(27) Τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 448/98 του Συμβουλίου της 16ης Φεβρουαρίου 1998.

(28) Βλέπε το άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 322/97 του Συμβουλίου της 17ης Φεβρουαρίου 1997 (ΕΕ L 52 της 22.2.1997, σ. 1).

(29) Δήλωση της Επιτροπής στο πρακτικό του Συμβουλίου για τη θέσπιση του κανονισμού σχετικά με την κατανομή των υπηρεσιών χρηματοπιστωτικής διαμεσολάβησης που μετρώνται έμμεσα (ΥΧΔΜΕ) στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού συστήματος εθνικών και περιφερειακών λογαριασμών (ΕΣΟΛ). Έγγραφο του Συμβουλίου 5450/98 της 21ης Ιανουαρίου 1998.

(30) Σύμφωνα με την Επιτροπή, η έννοια της «σχετικής ευημερίας» στοχεύει στον προσδιορισμό της κατάστασης των πολιτών μιας χώρας ή μιας περιφέρειας σε σύγκριση με το μέσο όρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Βλέπε: Μελέτη της Επιτροπής «Contributions budgιtaires, dιpenses de l'Union europιenne, soldes budgιtaires et prospιritι relative des Ιtats membres» (Δημοσιονομικές συνεισφορές δαπάνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δημοσιονομικά υπόλοιπα και σχετική ευημερία των κρατών μελών), 9 Οκτωβρίου 1997, σ. 9-10.

(31) Η έννοια της «επιμερισμένης δαπάνης» προσδιορίζεται στον τρόπο υπολογισμού της διόρθωσης υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου (βλέπε ιδίως COM(85) 36 τελικό της 21ης Φεβρουαρίου 1985, SEC(88) 926 της 21ης Ιουνίου 1988 και έγγραφο XIX/66/94). Αντιστοιχεί στην ουσία στο σύνολο των δαπανών προϋπολογισμού, εξαιρουμένων των δαπανών υπέρ τρίτων χωρών και ορισμένων ησσόνων κονδυλίων προϋπολογισμού.

(32) Μελέτη της Επιτροπής «Contributions budgιtaires, dιpenses de l'Union europιenne, soldes budgιtaires et prospιritι relative des Ιtats membres» (Δημοσιονομικές συνεισφορές, δαπάνες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δημοσιονομικά υπόλοιπα και σχετική ευημερία των κρατών μελών), 9 Οκτωβρίου 1997, σ. 7-8.

(33) Βλέπε για παράδειγμα: UNIDO - Guidelines for project evaluation - Vienna, 1972; W. Leontief - Input-Output economics - Oxford University Press, 1966, N.Y.; H.B. Chenery - Interindustry economics - J. Willey & sons, 1959, N.Y.; Chervel-Le Gall - Manuel d'ιvaluation ιconomique des projets, la mιthode des effets - Ministθre de la Coopιration, Paris, 1976; Costa - Interdipendenze industriali e programmazione regionale - Franco Angeli, Milano, 1978.

(34) Αυτά τα δεδομένα αναφέρονται στο έτος 1991, το οποίο είναι το τελευταίο διαθέσιμο έτος.

(35) Βλέπε δήλωση αξιοπιστίας για το οικονομικό έτος 1995, πίνακας 3.2 (ΕΕ C 395 της 31.12.1996, σ. 37).

(36) Για λεπτομέρειες στην παρουσίαση του ΑΕΠ σύμφωνα με τις τρεις οπτικές γωνίες και τις αντίστοιχες συνιστώσες τους, βλέπε την οδηγία 89/130/ΕΟΚ, Ευρατόμ.

(37) Η έννοια της αξιοπιστίας ορίζεται ως εξής από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 322/97 του Συμβουλίου της 17ης Φεβρουαρίου 1997 για την κοινοτική στατιστική (ΕΕ L 52 της 22.2.1997, σ. 1): «Αξιοπιστία σημαίνει ότι οι κοινοτικές στατιστικές θα αντανακλούν, όσο το δυνατόν πιο πιστά, την πραγματικότητα που πρέπει να αντιπροσωπεύουν» (άρθρο 10).

(38) Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1995, σημεία 1 104-1 128 (ΕΕ C 340 της 12.11.1996).

(39) Σύμφωνα με την απόφαση της 21ης Απριλίου 1970 και το άρθρο 13 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ, ΕΚΑΧ) αριθ. 2891/77 του Συμβουλίου της 19ης Δεκεμβρίου 1977, η χρηματική συνεισφορά κράτους μέλους που δεν εφάρμοζε σύστημα ΦΠΑ ήταν συνάρτηση του μεριδίου του ΑΕΠ του στο σύνολο των ΑΕΠ των κρατών μελών, λαμβάνοντας υπόψη ως περίοδο αναφοράς τα τρία πρώτα έτη της πενταετίας που προηγείται του εν λόγω οικονομικού έτους.

(40) Έκτη οδηγία 77/388/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 17ης Μαΐου 1977 (ΕΕ L 145 της 13.6.1977) και μετέπειτα τροποποιήσεις.

(41) Βλέπε ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1988, σημεία 4.16-4.31 (ΕΕ C 312 της 12.12.89), ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1989, σημεία 1.74-1.80 (ΕΕ C 313 της 12.12.90), ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1991, σημεία 1.99-1.102 (ΕΕ C 330 της 15.12.92), ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1995, σημεία 1.69-1.71, ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1996, σημεία 1 137-1 147 (ΕΕ C 348 της 18.11.97).

(42) Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1996, σημείο 1 139 και απάντηση της Επιτροπής.

(43) Κανονισμός (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989 (ΕΕ L 155 της 7.6.1989, σ. 9).

(44) Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1990, σημείο 2.32 (ΕΕ C 324 της 13.12.1991). Απόφαση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 18ης Νοεμβρίου 1992 σχετική με τη χορήγηση απαλλαγής για το οικονομικό έτος 1990, σημείο 19 (ΕΕ L 19 της 28.1.1993, σ. 26).

(45) Βλέπε COM(92) 580 τελικό της 18ης Δεκεμβρίου 1992, σ. 12.

(46) ΕΕ C 227 της 23.8.1993, σ. 2, σημείο 6.

(47) Κανονισμός (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989, άρθρα 9 και 12 (ΕΕ L 155 της 7.6.1989, σ. 1).

(48) Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1991 (ΕΕ C 330 της 15.12.1992, σημεία 109-110).

(49) SEC (92)280 τελικό της 24ης Φεβρουαρίου 1992, σ. 5α.

(50) Για παράδειγμα, σε ένα κράτος μέλος υπολογίστηκε ότι ο ΦΠΑ αντιπροσωπεύει περίπου το ένα τέταρτο των ποσών που κατέβαλαν στην εφορία οι υποκείμενοι στο φόρο.

(51) Όσον αφορά περιπτώσεις φοροδιαφυγής με στόχο τη μη καταβολή ΦΠΑ επί των πωλήσεων, η Επιτροπή δήλωσε ότι, σε τέτοιες περιπτώσεις, ο συνήθης μηχανισμός κλιμακούμενης καταβολής του ΦΠΑ, περιορίζει τα οφέλη που αποκομίζει ο έμπορος που διαπράττει τη φοροδιαφυγή στο ποσό του ΦΠΑ που οφείλεται επί της προστιθέμενης αξίας του και, εφόσον δεν δηλώνει τις παραδόσεις αγαθών στις οποίες προέβη ο ίδιος, δεν θα μπορεί να ζητήσει την απόδοση του ΦΠΑ επί των αγορών του. Εξάλλου, εάν οι πελάτες του ζητούν τιμολόγια και, στη συνέχεια, τα χρησιμοποιούν ως βάση για αφαίρεση του φόρου, η ελεγκτική αρχή έχει τη δυνατότητα να λάβει γνώση της ύπαρξής του. Σχετικά, μπορεί να λεχθεί ότι το σύστημα ΦΠΑ διαθέτει μηχανισμό αυτοπροστασίας. Βλέπε λεπτομερή τεχνική περιγραφή του προγράμματος της Επιτροπής, «Κοινό σύστημα ΦΠΑ», παράρτημα Β, σ. 40.

(52) Έγγρ. Eurostat/B1/CPNB/093, σ. 7. Ομοίως έγγρ. XIX/114/81, σημείο 14, σ. 8.

(53) Έγγρ. Eurostat/B1/CPNB/093, σ. 2.

(54) Απόφαση της Επιτροπής 94/168/ΕΚ, Ευρατόμ της 22ας Φεβρουαρίου 1994, τέταρτη αιτιολογική σκέψη (ΕΕ L 77 της 19.3.1994, σ. 51).

(55) COM(97) 559 τελικό της 13ης Νοεμβρίου 1997, σ. 18.

(56) Βλέπε COM(98) 219 τελικό της 7ης Απριλίου 1998, σ. 5.

(57) Σύμφωνα με τον ορισμό της επιτροπής ΑΕΠ, η φοροδιαφυγή «χωρίς συνενοχή» πραγματοποιείται όταν ένας αγοραστής καταβάλλει στον πωλητή το αντίτιμο της συναλλαγής, συμπεριλαμβανομένου του ΦΠΑ, χωρίς ο πωλητής να δηλώνει εν συνεχεία αυτή τη συναλλαγή και να καταβάλλει στην εφορία τον αντίστοιχο ΦΠΑ. Αντίθετα, στη φοροδιαφυγή «με συνενοχή», η συναλλαγή γίνεται χωρίς ΦΠΑ. Τα δύο είδη φοροδιαφυγής αποτελούν το σύνολο της φοροδιαφυγής που διαπράττεται στον τομέα του ΦΠΑ.

(58) Αυτή η επιτροπή, η οποία αποτελείται από εκπροσώπους των κρατών μελών, είναι επιφορτισμένη με την παροχή αρωγής στην Επιτροπή για την επαλήθευση του υπολογισμού του ΑΕΠ. Δημιουργήθηκε με την οδηγία 89/130/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου της 13ης Φεβρουαρίου 1989 για την εναρμόνιση του καθορισμού του ακαθάριστου εθνικού προϊόντος σε τιμές αγοράς (ΕΕ L 49 της 21.2.1989, σ. 26).

(59) Πρόκειται ιδιαίτερα για τα δεδομένα σχετικά με τη διαμόρφωση του σταθμισμένου μέσου συντελεστή.

(60) Το Συνέδριο συνέκρινε πράγματι το θεωρητικό ΦΠΑ τόσο με τα εισπραχθέντα καθαρά έσοδα που παρουσιάζονται στην κατάσταση των πόρων ΦΠΑ όσο και με το ΦΠΑ που βαρύνει τα προϊόντα (R 21 στην ονοματολογία του ευρωπαϊκού συστήματος ολοκληρωμένων οικονομικών λογαριασμών). Η διαφορά που διαπιστώνεται παραμένει ουσιαστικά η ίδια.

(61) Απόφαση της Επιτροπής 97/619/ΕΚ, Ευρατόμ της 3ης Σεπτεμβρίου 1997 (ΕΕ L 252 της 16.9.1997, σ. 33).

(62) Για την Αυστρία τη Φινλανδία και τη Σουηδία η προθεσμία ορίστηκε για την 1η Οκτωβρίου 1999.

(63) ΕΕ L 77 της 19.3.1994, σ. 51.

(64) Ο ορισμός δίνεται στην σημείωση αριθ. 58.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ I

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ II

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ III

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ IV

Κύρια στάδια της εξέλιξης του συστήματος χρηματοδότησης των Κοινοτήτων

>

ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΑΠΑΝΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Α. ΓΕΝΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Η Επιτροπή συμφωνεί με την έμφαση που δίνει το Συνέδριο σε ορισμένες πλευρές του παρόντος συστήματος ιδίων πόρων, κυρίως σχετικά με τον ίδιο πόρο ΦΠΑ και το μηχανισμό διόρθωσης των δημοσιονομικών ανισορροπιών.Όσον αφορά τον πόρο ΦΠΑ, η Επιτροπή αναγνωρίζει την αντίφαση ανάμεσα στην ερμηνεία του ΦΠΑ και στους κανόνες περιορισμού που καθιερώθηκαν τα τελευταία χρόνια. Εάν η συνεισφορά του ΦΠΑ συνίσταται στο ότι είναι φόρος για τους ιδιώτες, τότε δεν είναι σκόπιμο να περιοριστεί η βάση ΦΠΑ. Ωστόσο, ο περιορισμός της βάσης ΦΠΑ είναι λογικό μέτρο εάν οι συνεισφορές ΦΠΑ θεωρούνται πράγματι ως εθνικές συνεισφορές. Η Επιτροπή πιστεύει, επίσης, ότι ο διορθωτικός μηχανισμός υπέρ του Ηνωμένου Βασιλείου είναι παρεκτροπή.

Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τις απόψεις και τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου όσον αφορά τη λειτουργία του συστήματος ιδίων πόρων. Οι απόψεις αυτές αποτελούν σημαντική συνεισφορά στον αναπτυσσόμενο διάλογο σχετικά με το μελλοντικό χαρακτήρα του χρηματοδοτικού συστήματος και την αναζήτηση εναλλακτικών δυνατοτήτων. Η Επιτροπή εκμεταλλεύεται, επίσης, της ευκαιρίας για να τονίσει ότι το παρόν σύστημα έχει γενικά λειτουργήσει καλά. Οι αδυναμίες που επισημαίνει το Συνέδριο είναι κυρίως αποτέλεσμα ορισμένων αναπόφευκτων πολιτικών συμβιβασμών.

Β. ΕΙΔΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

2. Η ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗ ΤΟΥ ΚΟΙΝΟΤΙΚΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

Ο πόρος ΦΠΑ

Το Συνέδριο εκφράζει, σε διάφορα σημεία, την ανησυχία ότι ο πόρος ΦΠΑ στηρίζεται βασικά σε στατιστικές μεθόδους με αποτέλεσμα να είναι μακρυά από τη χρηματοδοτική πραγματικότητα. Η άποψη αυτή αν και σωστή, είναι μερική γιατί τονίζει μόνο μια πλευρά της διαδικασίας. Θα μπορούσε κανείς να ισχυριστεί το αντίθετο, ότι δηλαδή ο πόρος ΦΠΑ βασίζεται κυρίως σε φορολογικά δεδομένα γιατί σ' αυτά στηρίζονται οι στατιστικές μέθοδοι που εφαρμοζόνται για την επίτευξη εναρμονισμένης φορολογικής βάσης. Τα στατιστικά στοιχεία παίζουν όντως πολύ σημαντικό ρόλο στον υπολογισμό του σταθμισμένου μέσου συντελεστή. Στην προκειμένη περίπτωση, όμως, αυτό που έχει σημασία είναι η σχέση μεταξύ των κατηγοριών που υποβάλλονται στους διάφορους συντελεστές και όχι το απόλυτο επίπεδο των εσόδων ΦΠΑ.

Καθορισμός και έλεγχος των φορολογικών βάσεων των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ

2.11. Τα στοιχεία για τις βάσεις ΦΠΑ και ΑΕΠ χρησιμοποιούνται στον προϋπολογισμό για να καθορίσουν σε προσωρινή βάση τις συνεισφορές των κρατών μελών. Ο καθορισμός των στοιχείων αυτών είναι αρμοδιότητα της Επιτροπής, η οποία εκτελεί το καθήκον αυτό μετά τις ανταλλαγές απόψεων με τα κράτη μέλη. Το επίσημο φόρουμ για τις ανταλλαγές αυτές είναι η Συμβουλευτική Επιτροπή Ιδίων Πόρων (ΣΕΙΠ).

3. ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟΙ ΚΑΙ ΕΚΤΡΟΠΕΣ ΤΟΥ ΙΣΧΥΟΝΤΟΣ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ

Η φοροδοτική ικανότητα των κρατών μελών

3.9. Η χρησιμοποίηση του ΑΕΠ (ακαθάριστου εθνικού προϊόντος) και του ΑΕγχ.Π (ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος) ανάλογα με την περίπτωση αντανακλά κατ' αρχάς τη διαθεσιμότητα δεδομένων και όχι την ασυνέπειά τους. Η χρησιμοποίηση του ΑΕγχ.Π στην περίπτωση του ΕΟΧ οφειλόταν εν μέρει στην έλλειψη δεδομένων ΑΕΠ για ορισμένες οικονομίες μικρής κλίμακας και πολύ ανοικτές όπως είναι η οικονομία του Λιχτενστάιν. Επιπλέον, για να υπάρχει συνοχή με το Σύμφωνο Σταθερότητας, χρησιμοποιήθηκε κατά προτίμηση το ΑΕγχ.Π στο άρθρο 171 της συνθήκης. Στην ουσία, πάντως, η χρησιμοποίηση του ΑΕΠ ή του ΑΕγχ.Π θα παίξει μικρότερο ρόλο στις περισσότερες περιπτώσεις με εξαίρεση την Ιρλανδία και το Λουξεμβούργο όπου το καθαρό εισόδημα από παράγοντες προερχόμενους από το εξωτερικό είναι μεγάλης σημασίας.

Περιορισμός της φορολογικής βάσης των πόρων ΦΠΑ

3.10.-3.16. Η Επιτροπή συμμερίζεται τις ανησυχίες του Συνεδρίου σχετικά με την ασυνέπεια που συνδέεται με τον περιορισμό της βάσης ΦΠΑ. Μολονότι οι γενικές επιδόσεις του πόρου ΦΠΑ θεωρούνται πολύ χαμηλές όταν κρίνονται με γνώμονα την ίση μεταχείριση σε σχέση με τις ακαθάριστες συνεισφορές στον προϋπολογισμό, η αντικατάστασή του δεν θεωρείται σκόπιμη. Αντίθετα προτείνεται να μειωθούν απλώς οι ανεπιθύμητες πλευρές του με τον περιορισμό του ποσοστού προσφυγής στον ΦΠΑ.

Προς ένα διπλό ΑΕΠ

3.17.-3.22. Οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου σχετικά με το διπλό ΑΕΠ είναι απόλυτα εύστοχες. Η Επιτροπή λυπάται για την κατάσταση αυτή και έχει επανειλημμένως εκφράσει τη δυσαρέσκειά της. Είναι σημαντικό να χρησιμοποιούνται τα καλύτερα διαθέσιμα δεδομένα για τον καθορισμό όλων των δραστηριοτήτων ΕΕ και κυρίως στον ευαίσθητο τομέα των συνεισφορών στον προϋπολογισμό.

Σημασία των στατιστικών στον υπολογισμό των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ

3.36. Με βάση τα στοιχεία που αναφέρει το Συνέδριο, οι προσαρμογές που έγιναν για την κατάργηση των διαφορών που προκύπτουν στα συστήματα ΦΠΑ των κρατών μελών είναι δευτερεύουσας σημασίας σε σχέση με τη συνολική βάση. Επιπλέον, το Συμβούλιο ενέκρινε ήδη τις προτάσεις της Επιτροπής στον τομέα αυτό και η Επιτροπή θα προτείνει στο μέλλον μέτρα που θα συμβάλουν στην περαιτέρω μείωση των διαφορών μεταξύ των εθνικών καθεστώτων ΦΠΑ.

Αναγκαιότητα μέτρησης της ποιότητας των δεδομένων

3.40.-3.42. Η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι οι έλεγχοι που γίνονται συστηματικά από τις υπηρεσίες της σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων που διέπουν τις εκτιμήσεις των εθνικών λογαριασμών εξασφαλίζουν την ορθή και ικανοποιητική εφαρμογή της οδηγίας ΑΕΠ. Ωστόσο, η Επιτροπή αναγνωρίζει επίσης ότι η έρευνα σχετικά με την αξιολόγηση των μακροοικονομικών μεγεθών δεν είναι τελείως ικανοποιητική και αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ξεκίνησε έρευνα με σκοπό την ανάλυση και την αξιολόγηση της ποιότητας των μεγεθών των εθνικών λογαριασμών. Η Eurostat ανέθεσε τη διενέργεια δύο μελετών στον τομέα αυτό, τη μία στην Εθνική Στατιστική Υπηρεσία της Ιταλίας (ΙΣΤΑΤ) και την άλλη στην Εθνική Στατιστική Υπηρεσία του Ηνωμένου Βασιλείου (ΟΝΣ). Τα αποτελέσματα της πρώτης θα συζητηθούν από την επιτροπή ΑΕΠ τον Ιούνιο 1998 και τα αποτελέσματα της δεύτερης θα είναι διαθέσιμα το 1999.

Πρόβλεψη των φορολογικών βάσεων

3.44. Τα σχετικά σοβαρά σφάλματα πρόβλεψης που αναφέρει το Συνέδριο αφορούν μια ιδιαίτερα ασταθή οικονομική περίοδο που καλύπτει την αιχμή του κύκλου υψηλής οικονομικής ανάπτυξης του δεύτερου μέρους της δεκαετίας του 80', την ύφεση του 1993 και την ανάκαμψη του 1995. Η Επιτροπή πιστεύει ότι οι προβλέψεις δημοσιονομικών μεταβλητών αποτελούν καλύτερη μέθοδο καθορισμού των προσωρινών συνεισφορών των κρατών μελών από τους απλούς μέσους όρους του παρελθόντος και ότι η μεγαλύτερη ακρίβεια που επιτυγχάνεται κατ' αυτόν τον τρόπο δικαιολογεί την καταβολή περαιτέρω προσπαθειών. Από το 1998, η Επιτροπή εισήγαγε στον πρώτο Διορθωτικό και Συμπληρωματικό Προϋπολογισμό (ΔΣΠ) την ετήσια εξέταση των προβλέψεων που συνεπάγονται χρησιμοποίηση των πλέον πρόσφατων δεδομένων. Η νέα διαδικασία θα βελτιώσει αναμφισβήτητα την ακρίβεια των προβλέψεων των προσωρινών συνεισφορών.

Διορθώσεις των φορολογικών βάσεων

3.50. Η Επιτροπή εξετάζει το ενδεχόμενο καθιέρωσης ενός εναλλακτικού συστήματος ελέγχων που μπορεί να ελαχιστοποιήσουν ή να καταργήσουν τελείως ορισμένες άχρηστες εργασίες. Στο σύστημα αυτό, για παράδειγμα, δεν θα υπάρχουν «αποθεματικά» εάν οι εκτιμήσεις για τη βάση ΦΠΑ σε σχέση με τη βάση ΑΕΠ υπερβαίνουν αρκετά το κατώφλι περιορισμού.

Προσαρμογή της κανονιστικής ρύθμισης σχετικά με τον πόρο ΦΠΑ

3.54.-3.55. Η Επιτροπή αναγκάστηκε να αποσύρει την πρόταση αυτή λόγω του ότι τα κράτη μέλη έδειξαν την αντίθεσή τους σ' αυτές τις καινοτομίες του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89. Οι εν λόγω καινοτομίες προτάθηκαν για να επισημοποιήσουν από νομικής πλευράς τις λεπτομέρειες υπολογισμού που εφαρμόζονται ήδη στην πράξη.

Δεδομένα προς χρησιμοποίηση για τον υπολογισμό του σταθμισμένου μέσου συντελεστή

3.56. Το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89, κατά παρέκκλιση από τον γενικό κανόνα, επιτρέπει πράγματι τη χρησιμοποίηση των δεδομένων των ετών «ν-3», «ν-4» ή «ν-5», υπό την προϋπόθεση ότι οι εθνικοί λογαριασμοί των ετών αυτών είναι κι αυτοί σύμφωνοι με το ΕΣΟΛ. Η παρέκκλιση αυτή οφείλεται στην ύπαρξη ιδιαίτερων προβλημάτων ή στην έλλειψη διαθέσιμων δεδομένων για το έτος «ν-2» κατά την κοινοποίηση των βάσεων ΦΠΑ. Πράγματι, οι βάσεις ΦΠΑ πρέπει να κοινοποιούνται στην Επιτροπή πριν από τις 31 Ιουλίου του επόμενου έτους, ενώ τα δεδομένα σχετικά με το ΑΕΠ πρέπει να κοινοποιούνται τον Οκτώβριο. Στο πρόσφατο παρελθόν, χορηγήθηκε παρέκκλιση αυτού του είδους στη Γερμανία λόγω στατιστικών προβλημάτων σε σχέση με τη γερμανική ενοποίηση. Σήμερα, η μόνη χώρα που τυγχάνει αυτής της παρέκκλισης είναι η Πορτογαλία. Για τους λόγους που αναφέρει το Συνέδριο στην παράγραφο 3.50 (περιορισμός) η παρέκκλιση αυτή δεν επηρεάζει καθόλου τον καθορισμό του πόρου ΦΠΑ που πρέπει να πληρώνει η χώρα αυτή.

3.57. Δεδομένου ότι τα δεδομένα ΕΣΟΛ είναι μερικές φορές ανεπαρκή ή όχι αρκετά διαχωρισμένα ανά κατηγορίες ώστε να καταστούν δυνατό τον ορθό υπολογισμό ορισμένων συνιστωσών του σταθμισμένου μέσου συντελεστή (ΣΜΣ), πρέπει να κάνουμε έκκληση σε οποιαδήποτε άλλη κατάλληλη πηγή, όπως είναι για παράδειγμα οι τομεακές ή οι επαγγελματικές στατιστικές. Τα δεδομένα αυτά είναι μεταβλητά ανάλογα με τη χώρα και δεν μπορούμε να τα προσδιορίσουμε επακριβώς. Προφανώς, εάν χρειάζεται να γίνει προσφυγή στα δεδομένα αυτά, η χρησιμοποίησή τους επιτρέπει τον ορθό υπολογισμό του ΣΜΣ και, κατά συνέπεια, αποτρέπει τις ανισότητες κατά τον καθορισμό των βάσεων ΦΠΑ των κρατών μελών.

Εγγραφή των ιδίων πόρων στους λογαριασμούς

3.58. Η Επιτροπή έχει επίγνωση των υφιστάμενων διαφορών στις πρακτικές στον τομέα αυτό και έχει ήδη προσεγγίσει τα κράτη μέλη με σκοπό να ζητήσει πιο ομοιόμορφες πληροφορίες σε τυποποιημένη μορφή.

4. ΤΟ ΕΥΑΛΩΤΟ ΤΩΝ ΠΟΡΩΝ ΦΠΑ ΚΑΙ ΑΕΠ

Συνέπειες της απώλειας φορολογικών εσόδων επί των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ

4.2. Η Επιτροπή συμφωνεί με την έμφαση που δίνει το Συνέδριο στον ευάλωτο χαρακτήρα του πόρου ΦΠΑ όσον αφορά την απάτη και τις επιπτώσεις του σχετικά με τον υπολογισμό της εναρμονισμένης εθνικής βάσης ΦΠΑ. Ωστόσο, είναι σημαντικό να τονίσουμε ότι η μη δεδηλωμένη οικονομική δραστηριότητα δεν επηρεάζει τα έσοδα ΦΠΑ με τον ίδιο τρόπο που επηρεάζει τις στατιστικές ΑΕΠ. Σε περίπτωση απάτης σχετικά με τον ΦΠΑ, η παράλειψη δήλωσης οδηγεί σε αντίστοιχη μείωση των εσόδων ΦΠΑ και, κατά συνέπεια, της εθνικής βάσης ΦΠΑ και, εφόσον οι υπόλοιποι παράγοντες παραμένουν σταθεροί, των εθνικών συνεισφορών από την πηγή αυτή. Από την άλλη πλευρά, οι εθνικές στατιστικές υπηρεσίες προσαρμόζουν τα μεγέθη των εθνικών λογαριασμών ώστε να λαμβάνεται υπόψη η παραοικονομία και, στο βαθμό που οι προσαρμογές αυτές είναι επιτυχείς, τα αριθμητικά στοιχεία ΑΕΠ δεν επηρεάζονται από την υφιστάμενη ανεπίσημη οικονομία.

Οι ενυπάρχοντες κίνδυνοι του συστήματος ΦΠΑ

4.4.-4.5. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ο φόρος ΦΠΑ ενέχει σαφώς ενδεχόμενους κινδύνους απάτης, αλλά σε σύγκριση με άλλους φόρους το σύστημα ΦΠΑ διαθέτει σημαντικά στοιχεία «αυτοαστυνόμευσης» (self-policing).

Δυνατότητα εκτίμησης της απώλειας φορολογικών εσόδων επί των πόρων ΦΠΑ

4.12. Με βάση τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου στην ετήσια έκθεση σχετικά με το οικονομικό έτος 1995, η Επιτροπή έλαβε μέτρα για τη στενότερη παρακολούθηση της εξέλιξης του εσόδου ΦΠΑ στα κράτη μέλη. Τα αποτελέσματα των διμερών συζητήσεων που έγιναν με όλα τα κράτη μέλη συζητήθηκαν στη συνεδρίαση των Αναπληρωτών Γενικών Διευθυντών στον τομέα της έμμεσης φορολογίας, στις 24 Μαρτίου 1998. Με την ευκαιρία αυτή, τα κράτη μέλη ενέκριναν τη διαδικασία λειτουργίας που πρότεινε η Επιτροπή για την αυτόματη διαβίβαση πληροφοριών στην Επιτροπή σχετικά με τα έσοδα ΦΠΑ και για τους λόγους της εξέλιξής τους.

Θεωρητικός ΦΠΑ και πληρότητα του ΑΕΠ

4.23.-4.26. Το σχέδιο απόφασης της Επιτροπής για την αντιμετώπιση της απάτης στον τομέα του ΦΠΑ στους εθνικούς λογαριασμούς απαιτεί ότι τα κράτη μέλη πρέπει ουσιαστικά να προβούν στη διάκριση μεταξύ συνενοχής και μη συνενοχής του αγοραστή. Η Επιτροπή βασίζεται στην υπόθεση ότι η απάτη με συνενοχή αφορά μόνο τις επιχειρήσεις που δεν είναι καταχωρημένες. Η υπόθεση αυτή φαίνεται αποδεκτή. Είναι πιθανό ότι οι καταχωρημένες επιχειρήσεις προβαίνουν ορισμένες φορές σε απάτη με συνενοχή. Στην περίπτωση αυτή, με βάση το σχέδιο απόφασης μειώνεται η εκτίμηση της απάτης ΦΠΑ χωρίς συνενοχή. Η απάτη ΦΠΑ με συνενοχή που βασίζεται σε ψευδείς αποδείξεις οδηγεί στο ίδιο αποτέλεσμα. Κατά συνέπεια, η προτεινόμενη μέθοδος υπολογισμού αντιστοιχεί στη μέγιστη εκτίμηση.

Επίσης, πρέπει να υπογραμμίσουμε ότι η αύξηση του θεωρητικού ΦΠΑ με βάση τις εργασίες σχετικά με την παραοικονομία θα οδηγήσει γενικά σε ισοδύναμη αύξηση της απάτης με συνεχοχή. Κατά συνέπεια, τέτοιου είδους υπολογισμοί δεν θα επηρεάζουν καθόλου τις εκτιμήσεις απάτης ΦΠΑ χωρίς συνενοχή.