ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ "" ID="1">1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ> ID="2">1.1 - 1.2 "> ID="1">2. ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ> ID="2">2.1 - 2.16"> ID="1"> Νομικό πλαίσιο των προγραμμάτων εισαγωγής του έκτου ΕΤΑ> ID="2">2.1 - 2.8 "> ID="1"> Τομεακά προγράμματα εισαγωγής> ID="2">2.1 - 2.5 "> ID="1"> Ειδικό πρόγραμμα υπέρ των υπερχρεωμένων χωρών> ID="2">2.6 - 2.8 "> ID="1"> Βασικά χαρακτηριστικά των προγραμμάτων εισαγωγής> ID="2">2.9 - 2.16"> ID="1"> Γενικοί στόχοι του Συμβουλίου> ID="2">2.9 "> ID="1"> Μορφή και περιεχόμενο των προγραμμάτων> ID="2">2.10"> ID="1"> Κριτήρια και διαδικασία επιλογής των προγραμμάτων> ID="2">2.11 - 2.12"> ID="1"> Όροι εφαρμογής> ID="2">2.13 - 2.14"> ID="1"> Από κοινού διαχείριση των κεφαλαίων υποκατάστασης> ID="2">2.15 - 2.16"> ID="1">3. ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΕΙΣΑΓΩΓΗΣ> ID="2">3.1 - 3.17"> ID="1"> Γενική κατάσταση> ID="2">3.1 - 3.12"> ID="1"> Μέσα του έκτου ΕΤΑ που διατέθηκαν στα προγράμματα εισαγωγής> ID="2">3.1 - 3.5 "> ID="1"> Τυπολογία των προγραμμάτων> ID="2">3.6 - 3.12"> ID="1"> Ιδιομορφίες ορισμένων προγραμμάτων > ID="2">3.13 - 3.17"> ID="1"> Ρυθμός εκτέλεσης των προγραμμάτων> ID="2">3.13"> ID="1"> Υπέρβαση πιστώσεων> ID="2">3.14"> ID="1"> Προγράμματα που εκτελέστηκαν στη ζώνη του φράγκου> ID="2">3.15 - 3.17"> ID="1">4. ΧΡΗΜΑΤΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ> ID="2">4.1 - 4.56"> ID="1"> Εκτέλεση των εισαγωγών > ID="2">4.2 - 4.26"> ID="1"> Εκτίμηση των αναγκών των δικαιούχων> ID="2">4.3 - 4.5 "> ID="1"> Καθορισμός των στόχων των προγραμμάτων> ID="2">4.6 - 4.7 "> ID="1"> Διατύπωση των συμφωνιών χρηματοδότησης> ID="2">4.8 - 4.9 "> ID="1"> Καταγραφή των δυσχερειών και των κινδύνων> ID="2">4.10 - 4.14"> ID="1"> Μέσα και διαδικασίες εκτέλεσης> ID="2">4.15 - 4.17"> ID="1"> Παρακολούθηση που ασκήθηκε από τις εποπτεύουσες αρχές> ID="2">4.18 - 4.21"> ID="1"> Εφαρμογή των συνοδευτικών μέτρων > ID="2">4.22 - 4.26"> ID="1"> Συντονισμός με τον εθνικό διατάκτη> ID="2">4.27 - 4.33"> ID="1"> Κανονικότητα ορισμένων πρακτικών> ID="2">4.30 - 4.33"> ID="1"> Διαχείριση των κεφαλαίων υποκατάστασης> ID="2">4.34 - 4.56"> ID="1"> Ανεπάρκειες του εκτελεστικού πλαισίου> ID="2">4.35 - 4.36"> ID="1"> Σύσταση των κεφαλαίων υποκατάστασης> ID="2">4.37 - 4.45"> ID="1"> Χρησιμοποίηση των κεφαλαίων υποκατάστασης> ID="2">4.46 - 4.56"> ID="1">5. ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ> ID="2">5.1 - 5.45"> ID="1"> Εποπτεία των προγραμμάτων> ID="2">5.2 - 5.30"> ID="1"> Ρόλος των αντιπροσωπειών στις χώρες ΑΚΕ> ID="2">5.2 - 5.11"> ID="1"> Εποπτεία που ασκήθηκε από τις κεντρικές υπηρεσίες> ID="2">5.12 - 5.30"> ID="1"> Αξιολόγηση των προγραμμάτων> ID="2">5.31 - 5.45"> ID="1"> Ατομικές αξιολογήσεις των σχεδίων> ID="2">5.33 - 5.41"> ID="1"> Τομεακή αξιολόγηση> ID="2">5.42 - 5.45"> ID="1">6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ > ID="2">6.1 - 6.29" ID="2">Σελίδες" ID="1">Παράρτημα 1> ID="2">32"> ID="1">Παράρτημα 2> ID="2">33"> ID="1">Παράρτημα 3> ID="2">34"> ID="1">Παράρτημα 4> ID="2">35"> ID="1">Παράρτημα 5-1> ID="2">36"> ID="1">Παράρτημα 5-2> ID="2">37"> ID="1">Παράρτημα 6-1> ID="2">38"> ID="1">Παράρτημα 6-2> ID="2">39"> ID="1">Παράρτημα 7> ID="2">40"> ID="1">Παράρτημα 8> ID="2">41"> ID="1">Παράρτημα 9> ID="2">42"> ID="1">Παράρτημα 10 > ID="2">44"> ID="1">Απαντήσεις της Επιτροπής> ID="2">46">

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 2/94 σχετικά με τα προγράμματα εισαγωγής που εκτελέστηκαν στα πλαίσια του 6ου ΕΤΑ συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (94/C 97/01)

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Μια από τις καινοτομίες της τέταρτης Σύμβασης της Λομέ (7ο ΕΤΑ) ήταν η εισαγωγή, μεταξύ των οργάνων της συνεργασίας των χωρών ΑΚΕ-ΕΟΚ, μηχανισμών υποστήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής(1) () ιδίως μέσω προγραμμάτων εισαγωγής και διάθεσης κεφαλαίων υποκατάστασης που δημιουργούνται από τα διάφορα όργανα κοινοτικής βοήθειας.

1.2. Πράγματι, παρόμοιες ενέργειες είχαν ήδη αναληφθεί στο πλαίσιο των προηγουμένων συμβάσεων ΑΚΕ-ΕΟΚ, μεμονωμένα στο 5ο ΕΤΑ(2) () και αργότερα με προσφυγή στους προγραμματιζόμενους πόρους του 6ου ΕΤΑ, στους οποίους προστέθηκαν συμπληρωματικά κεφάλαια που προέκυψαν υπέρ του ειδικού κοινοτικού προγράμματος προς όφελος ορισμένων φτωχών και υπερχρεωμένων χωρών της Αφρικής νοτίως της Σαχάρας(3) (). Επειδή πρόκειται για μια πρώτη σειρά πειραματισμών της Κοινότητας, το Ελεγκτικό Συνέδριο διενήργησε έλεγχο βάσει εγγράφων και επιτόπου σε διάφορα προγράμματα εισαγωγής που εκτελέστηκαν μεταξύ των ετών 1987 και 1992 (παράρτημα 1) με την πρόθεση να καταγράψει τα βασικά ζητήματα που προέκυψαν από το νέο τρόπο παρέμβασης των ΕΤΑ σχετικά με τη δημοσιονομική διαχείριση.

2. ΣΥΝΟΛΙΚΗ ΠΑΡΟΥΣΙΑΣΗ

Νομικό πλαίσιο των προγραμμάτων εισαγωγής του έκτου ΕΤΑ

Τομεακά προγράμματα εισαγωγής

2.1. Θεσπίζοντας τα τομεακά προγράμματα εισαγωγής, οι συμβαλλόμενοι της τρίτης Σύμβασης της Λομέ είχαν ως μέλημα να ανταποκριθούν στο πιεστικό αίτημα πολλών κρατών ΑΚΕ για βελτίωση του συνολικού ρυθμού κινητοποίησης των ενισχύσεων του ΕΤΑ και για αντιμετώπιση, καλύτερα απ' ό,τι στο παρελθόν, της έλλειψης συναλλάγματος από την οποία έπασχε το μεγαλύτερο μέρος των χωρών ΑΚΕ.

2.2. Έτσι το άρθρο 188.1 της σύμβασης ενέκρινε τη χρηματοδότηση "τομεακών προγραμμάτων ανάπτυξης και εισαγωγής, τα οποία έχουν ως στόχο να συμβάλουν στη μέγιστη απόδοση των παραγωγικών τομέων και στην ικανοποίηση των θεμελιακών αναγκών του πληθυσμού". Θα έπρεπε να επιλέγονται προς ενίσχυση του είδους αυτού μόνο τα κράτη τα οποία έχουν ήδη λάβει τα κατάλληλα μέτρα για την αντιμετώπιση των οικονομικών δυσκολιών διαρθρωτικής προέλευσης. Οι ενισχύσεις έχουν σαν στόχο "την προοδευτική εξαφάνιση των αναγκών για τις οποίες διατέθηκαν".

2.3. Τα προγράμματα εισαγωγής του έκτου ΕΤΑ, στην πράξη, συνόδευαν γενικότερα τις ενέργειες οικονομικής ανάκαμψης των δικαιούχων κρατών ΑΚΕ, οι οποίες βρίσκονταν υπό την αιγίδα του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ) και της Διεθνούς Τράπεζας(4) (). Υπό αυτήν την έννοια, τα προγράμματα του ΕΤΑ δεν είναι κατεξοχήν πράξεις διαρθρωτικής προσαρμογής αλλά συγκυριακά συνοδευτικά μέτρα των μεταρρυθμίσεων που προορίζονται για να μετριάσουν τη χρόνια ανεπάρκεια των πόρων εκείνων που είναι απαραίτητοι για την εσωτερική παραγωγή των κρατών ΑΚΕ. Έτσι οι ενισχύσεις του ΕΤΑ αποτελούν σε πρώτη ανάλυση υποστήριξη στα ισοζύγια πληρωμών των κρατών ΑΚΕ. Σε αντίθεση με τις ενισχύσεις που χορηγούνται με τη μορφή δανείων από το ΔΝΤ και τη Διεθνή Τράπεζα για παρόμοιες πράξεις, οι ενισχύσεις του ΕΤΑ χορηγήθηκαν σε ένα μεγάλο τμήμα τους υπό μορφή δωρεών.

2.4. Η ενίσχυση του ΕΤΑ παρέχεται στο κράτος ΑΚΕ και όχι στους εισαγωγείς οι οποίοι, είτε πρόκειται για επιχειρήσεις είτε για διοικητικές μονάδες, υποχρεούνται καταρχήν να καταβάλουν στο κράτος, σε τοπικό νόμισμα, το αντίτιμο των εισαγομένων προϊόντων. Τα ποσά που συγκεντρώνονται με αυτόν τον τρόπο, και τα οποία ονομάζονται "κεφάλαια υποκατάστασης", ελλείψει ειδικών ρυθμίσεων, διέπονται από τις διατάξεις του άρθρου 197.10 της τρίτης Σύμβασης της Λομέ και πρέπει ως εκ τούτου να χρησιμοποιούνται "για αναπτυξιακούς σκοπούς". Τα κεφάλαια υποκατάστασης που δημιουργούνται σε τοπικό νόμισμα αποτελούν έτσι την προέκταση της χορηγούμενης ενίσχυσης σε συνάλλαγμα(5) ().

2.5. Για να αποφέρουν οι συγκυριακές ενισχύσεις αυτού του είδους τα καλύτερα αποτελέσματα, πρέπει να εκτελούνται γρήγορα με σκοπό να προκαλέσουν, μέσω της μαζικότητας, μια σειρά αντιδράσεων οικονομικής ανάκαμψης. Όταν η εκτέλεση της ενίσχυσης πάσχει από καθυστερήσεις, οι συνέπειές της εξασθενούν και τα κεφάλαια υποκατάστασης σε τοπικό νόμισμα χάνουν την υπόστασή τους λόγω του υψηλού πληθωρισμού που συναντάται στις περισσότερες χώρες ΑΚΕ(6) ().

Ειδικό πρόγραμμα υπέρ των υπερχρεωμένων χωρών

2.6. Κατά τη διάσκεψη κορυφής της Βενετίας τον Ιούνιο του 1987, η Κοινότητα υιοθέτησε την αρχή ενός ειδικού προγράμματος άμεσης εκταμίευσης προς όφελος των φτωχότερων και χρεωμένων χωρών της Αφρικής νοτίως της Σαχάρας υπό την προϋπόθεση να αναλάβουν οι εταίροι του ΟΟΣΑ(7) () παρόμοιες ενέργειες. Το Δεκέμβριο του 1987, αφού η Διεθνής Τράπεζα ενέκρινε ένα Ειδικό Πρόγραμμα Ενίσχυσης (ΕΠΕ) με προορισμό να ενθαρρύνει τους χρηματοδότες να χορηγήσουν στις φτωχές και χρεωμένες χώρες της Αφρικής νοτίως της Σαχάρας πιστώσεις άμεσης εκταμίευσης (τριών χρόνων), το Συμβούλιο ενέκρινε επίσημα στις 14 Δεκεμβρίου 1987 το ειδικό πρόγραμμα που είχε προτείνει η Επιτροπή. Εκτός από το ποσό των 100 εκατ. ECU, η απόφαση καθόριζε το χρονοδιάγραμμα εφαρμογής (1988 και 1989), τη μορφή δράσεων που θα χρηματοδοτηθούν καθώς και τα κριτήρια επιλεξιμότητας των δικαιούχων (παράρτημα 2). Επρόκειτο για ένα πρόγραμμα με άμεσους και χρονικά περιορισμένους στόχους, με προορισμό την αντιμετώπιση της ανεπάρκειας συναλλάγματος η οποία παρεμπόδιζε τις εισαγωγές πολλών κρατών ΑΚΕ.

2.7. Το χρηματοδοτικό σύνολο των 100 εκατ. ECU προερχόταν:

α) κατά 40 εκατ. ECU από διαθέσιμα υπόλοιπα στο πλαίσιο προηγούμενων συμβάσεων-

β) κατά 60 εκατ. ECU από πληρωμές τόκων και αποπληρωμές κεφαλαίου (που εισπράχθηκαν ή θα εισπράττονταν το 1988 και το 1989) για τα ειδικά δάνεια και τα επισφαλή κεφάλαια που χορήγησε κατά το παρελθόν η Κοινότητα και τα οποία χρέωσε στους λογαριασμούς των κρατών μελών που έχουν ανοιχτεί στην ΕΤΕ.

Μέσα στα όρια των συμπληρωματικών πιστώσεων οι οποίες διατέθηκαν από τα κράτη μέλη (60 εκατ. ECU), θα μπορούσε να γίνει προσφυγή όχι σε τομεακά προγράμματα αλλά σε γενικά προγράμματα εισαγωγής(8) ().

2.8. Οι ενέργειες του ειδικού προγράμματος έπρεπε, όπως και τα τομεακά προγράμματα, να προεκταθούν με κεφάλαια υποκατάστασης τα οποία θα δημιουργούνταν υπό ανάλογους όρους. Χάριν απλουστεύσεως, τα κεφάλαια υποκατάστασης προστέθηκαν συχνά στα κεφάλαια των άλλων προγραμμάτων εισαγωγής, πράγμα το οποίο επέτρεψε την από κοινού διαχείριση.

Βασικά χαρακτηριστικά των προγραμμάτων εισαγωγής

Γενικοί στόχοι του Συμβουλίου

2.9. Από την έναρξη ισχύος της τρίτης Σύμβασης της Λομέ, η Κοινότητα επιδίωξε να καθορίσει σαφώς τη θέση της σχετικά με τις ενισχύσεις υποστήριξης της διαρθρωτικής προσαρμογής. Αυτό έγινε κατά τη διάρκεια των διαβουλεύσεων για το ειδικό πρόγραμμα το 1987, και κατόπιν κατά τη διάρκεια των εργασιών που κατέληξαν στο ψήφισμα του Συμβουλίου της 31ης Μαΐου 1988, οι κατευθυντήριες γραμμές του οποίου συνοψίζονται ως εξής:

α)η Κοινότητα προτίθεται να υποστηρίξει πραγματικές μεταρρυθμίσεις σεβόμενη τις πολιτικές που ασκούνται από τα κράτη ΑΚΕ, λαμβάνοντας παράλληλα υπόψη τις δυσχέρειές τους και σύμφωνα με ένα ρυθμό ανάλογο των δυνατοτήτων τους-

β)τα χρηματοδοτικά όργανα πρέπει να χρησιμοποιούνται όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερα θεωρώντας ότι οι ενέργειες με ταχεία εκταμίευση είναι συμπληρωματικές πιο μακροπρόθεσμων αναπτυξιακών ενεργειών(9) ()-

γ)πρέπει να δοθεί προτεραιότητα στην επισιτιστική ασφάλεια όταν η Κοινότητα παρέχει υποστήριξη σε τομεακές πολιτικές-

δ)η Κοινότητα δίνει ιδιαίτερη προσοχή στην κοινωνική διάσταση της αναπροσαρμογής, στις ανησυχίες κοινωνικοπολιτιστικού χαρακτήρα των χωρών ΑΚΕ καθώς και στην επιτακτική ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος-

ε)η Κοινότητα καταβάλλει προσπάθειες ώστε να εφαρμόσει συστηματικότερο συντονισμό, όχι μόνο με τα κράτη μέλη, αλλά και με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και με τη Διεθνή Τράπεζα.

Μορφή και περιεχόμενο των προγραμμάτων

2.10. Τα προγράμματα εισαγωγής του ΕΤΑ μπορούν να πάρουν δύο μορφές:

α)προγράμματα "είδους" (παράρτημα 3) που προορίζονται για την προμήθεια σημαντικών ποσοτήτων ενός περιορισμένου αριθμού αγαθών, εξοπλισμών ή βασικών προϊόντων-

β)προγράμματα "συναλλάγματος" (παράρτημα 4) κατά τα οποία οι χρηματοδοτικοί πόροι κατατίθενται στην κεντρική τράπεζα του κράτους ΑΚΕ σε τραπεζικό λογαριασμό στην Ευρώπη(10) () για να καλυφθούν οι άδειες εισαγωγής οι οποίες χορηγούνται στους εισαγωγείς ΑΚΕ. Τα προγράμματα συναλλάγματος του ΕΤΑ, τομεακά σε γενικές γραμμές, αναφέρονται σε πλήθος ενεργειών περιορισμένων διαστάσεων(11) ().

Κριτήρια και διαδικασία επιλογής των προγραμμάτων

2.11. Καθώς τα προγράμματα είδους επιτρέπουν ευχερή πλαισίωση των εισαγωγών, γίνεται χρήση τους σε δύσκολες περιπτώσεις, όταν το κράτος ΑΚΕ δεν ασκεί ρεαλιστική πολιτική τιμών συναλλάγματος και όταν το καθεστώς κατανομής συναλλάγματος μεταξύ των εισαγωγέων είναι μάλλον αυθαίρετο. Αντίθετα, τα προγράμματα συναλλάγματος προορίζονται συνήθως για τις χώρες οι οποίες εντείνουν τις προσπάθειες αναπροσαρμογής και οι οποίες έχουν ήδη επιχειρήσει μια σημαντική απελευθέρωση στο καθεστώς συναλλάγματος.

2.12. Το παράρτημα 5 παρουσιάζει σχηματικά τη διαδικασία επιλογής των προγραμμάτων. Όταν πρέπει να δοθεί προτεραιότητα στην ταχεία εκταμίευση των κεφαλαίων (βλέπε 1.6 παραπάνω) προτιμάται συχνότερα ένα πρόγραμμα είδους ή ένα γενικό πρόγραμμα εισαγωγής. Έτσι μπορούν να αποφευχθούν οι δυσχέρειες που χαρακτηρίζουν τα τομεακά προγράμματα συναλλάγματος και οι οποίες οφείλονται στις περιορισμένες δυνατότητες απορρόφησης ενός επίσης περιορισμένου αριθμού φερέγγυων εισαγωγέων.

Όροι εφαρμογής

2.13. Όποια κι αν είναι η μορφή και οι παραλήπτες, τα προγράμματα εισαγωγών του ΕΤΑ εφαρμόζονται σύμφωνα με παρόμοιες κατευθύνσεις διατηρώντας παράλληλα κάποια ελαστικότητα εφαρμογής όταν πρόκειται να αντιμετωπίσουν τοπικές δυσκολίες. Αξίζει έτσι να σημειωθεί ότι:

α)οι διαδικασίες εκτέλεσης της χρηματοδοτικής συνεργασίας του ΕΤΑ πρέπει να ακολουθούνται ιδίως σε θέματα επιλογής των δράσεων, διαγωνισμού και κανόνων σχετικά με την προέλευση των εισαγόμενων προϊόντων-

β)τα προγράμματα απευθύνονται στο σύνολο των οικονομικών παραγόντων οι οποίοι ανταποκρίνονται, στον εν λόγω τομέα, στη νομοθεσία της δικαιούχου χώρας. Στο πλαίσιο αυτό, οι δημόσιοι, παραδημόσιοι και ιδιωτικοί φορείς έχουν κατ' αρχήν τις ίδιες δυνατότητες πρόσβασης στους πόρους του ΕΤΑ-

γ)τα προγράμματα εισαγωγής απαιτούν, πολύ συχνά, την προσφυγή σε τεχνική βοήθεια στην οποία ανατίθεται:

i)να θέσει το εκτελεστικό πλαίσιο του προγράμματος,

ii)να διασφαλίσει την αποτελεσματική και συνεχή εφαρμογή των κανόνων και των διαδικασιών εκτέλεσης,

iii)ο διοικητικός έλεγχος των ενεργειών εισαγωγής σε σχέση με τις τοπικές χρηματοδοτικές και τελωνειακές αρχές,

iv)και τέλος η εποπτεία της σύστασης και χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης-

δ)εκτός από τις διατάξεις που αναφέρονται στις συμφωνίες χρηματοδότησης, η εφαρμογή των προγραμμάτων εισαγωγής απαιτεί συνήθως τη σύναψη ειδικών συμφωνιών με τις άμεσα ενδιαφερόμενες αρχές: κεντρική τράπεζα, κεντρικές υπουργικές υπηρεσίες ή οργανισμούς αρμόδιους για την παραλαβή των προϊόντων. Οι συμφωνίες αυτού του είδους έχουν σαν σκοπό να καθορίσουν το ρόλο κάθε πρωτεργάτη ήδη πριν από την έναρξη των ενεργειών και να διασφαλίσουν την ταχεία εκτέλεση των εισαγωγών καθώς και την ορθή χρησιμοποίηση των κεφαλαίων υποκατάστασης-

ε)τέλος, στις περισσότερες περιπτώσεις, οι συμφωνίες χρηματοδότησης προβλέπουν την υποβολή των προγραμμάτων σε ανεξάρτητες εκτιμήσεις κατά τη διάρκεια και κυρίως κατά το τελικό στάδιο της εκτέλεσης.

2.14. Μολονότι προτείνουν συντονισμό με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και τη Διεθνή Τράπεζα, τα κείμενα που διέπουν τα προγράμματα εισαγωγής του ΕΤΑ δεν εξαρτούν τη χορήγησή τους από την ύπαρξη ενός προγράμματος διαρθρωτικής προσαρμογής με την αυστηρή έννοια. Έτσι η Κοινότητα εισήγαγε προγράμματα εισαγωγής προς όφελος χωρών οι οποίες, μη έχοντας συνάψει συμφωνία αναπροσαρμογής με το ΔΝΤ ή τη Διεθνή Τράπεζα, είχαν ωστόσο καταβάλει σοβαρές προσπάθειες οικονομικής ανόρθωσης σε συνολικό ή τομεακό πεδίο. Η παρεχόμενη από το ΕΤΑ υποστήριξη συνιστά την ανταπόδοση των μεταρρυθμίσεων τις οποίες αναλαμβάνει να επιχειρήσει ή να εμβαθύνει το κράτος ΑΚΕ. Ως εκ τούτου, όλες οι συμφωνίες χρηματοδότησης περιλαμβάνουν καταλόγους κατά το μάλλον ή ήττον λεπτομερών μέτρων, η εφαρμογή των οποίων επηρεάζει κατά κάποιο τρόπο την κινητοποίηση των κεφαλαίων του ΕΤΑ. Αναφορικά με αυτό, οι υπηρεσίες της Επιτροπής κρίνουν ότι μολονότι δεν υπάρχει άμεση σύνδεση ανάμεσα στο ποσό της ενίσχυσης και στο επίπεδο των απαιτούμενων μεταρρυθμίσεων, είναι σαφές ότι υπάρχει μια ορισμένη συσχέτιση και ότι θα ήταν μάταιο να υπάρχουν αξιώσεις για μεταρρυθμίσεις χωρίς σοβαρό μέγεθος ενισχύσεων(12) (). Σε κάθε πρόγραμμα, εναπόκειται στην αντιπροσωπεία της Επιτροπής να διενεργήσει επιτόπια εκτίμηση για το αν το κράτος ΑΚΕ προβαίνει πράγματι στις προβλεπόμενες μεταρρυθμίσεις και να αποδεσμεύει τις διαδοχικές δόσεις των προγραμμάτων εισαγωγής ανάλογα με την πορεία τους.

Από κοινού διαχείριση των κεφαλαίων υποκατάστασης

2.15. Η τρίτη Σύμβαση της Λομέ αγνοεί στην πράξη το φαινόμενο των κεφαλαίων υποκατάστασης που προέρχονται από ενέργειες οι οποίες δεν έχουν σχέση με την επισιτιστική βοήθεια(13) (). Καθώς από την πλευρά τους, ούτε στην εσωτερική συμφωνία σχετικά με τη χρηματοδότηση και τη διαχείριση των ενισχύσεων της Κοινότητας(14) (), ούτε στο δημοσιονομικό κανονισμό που εφαρμόζεται στο έκτο Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης(15) () δεν αναφέρονται κεφάλαια υποκατάστασης, ένα νομικό κενό παρέμεινε ανοιχτό σε ένα σημαντικό τομέα της κοινοτικής αναπτυξιακής βοήθειας.

2.16. Οι συμφωνίες χρηματοδότησης των προγραμμάτων εισαγωγής έτειναν να καλύψουν αυτό το κενό προβλέποντας τις κατευθυντήριες γραμμές της σύστασης και της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης στις περισσότερες χώρες. Οι συμφωνίες αυτού του είδους συνοδεύονται συχνά από συμπληρωματικές συμφωνίες (βλέπε 2.13-δ παραπάνω). Η έλλειψη νομικών βάσεων οι οποίες να εφαρμόζονται στο σύνολο των χωρών ΑΚΕ επέτρεψε σε εκάστη των χωρών αυτών την διαπραγμάτευση των όρων σχετικά με τα κεφάλαια υποκατάστασης έτσι ώστε από τη μια χώρα στην άλλη, εμφανίστηκαν διάφορα συστήματα διαχείρισης που δυσχέραιναν τη συνολική εποπτεία η οποία ανήκει στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής. Πράγματι, οι οδηγίες που δόθηκαν στις αντιπροσωπείες υπό μορφή υπομνημάτων εξέταζαν ακροθιγώς τις αρχές, προτείνοντας μια ελαστική χρησιμοποίηση στα πλαίσια της ίδιας πολιτικής στήριξης(16) () η οποία στόχευε σε ορισμένα κονδύλια του προϋπολογισμού του κράτους ή σε συγκεκριμένες πολιτικές. Επεξεργάστηκαν ελάχιστα τους πρακτικούς όρους που έπρεπε να τηρηθούν, περιοριζόμενες να επισημάνουν την ανάγκη:

α)μιας παρακολούθησης όμοιας με αυτή που εφαρμόστηκε κατά την εκτέλεση ενός σχεδίου και

β)ομαλής μεταφοράς των κεφαλαίων υποκατάστασης από ένα λογαριασμό διπλής υπογραφής αντιπροσώπου / εθνικού διατάκτη(17) ().

Κατόπιν δόθηκαν ακριβέστερες οδηγίες από τον Ιούλιο του 1990. Οι νέες αυτές οδηγίες εξετάζονται στα σημεία 5.16 έως 5.24 της παρούσας έκθεσης.

3. ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ ΕΙΣΑΓΩΓΗΣ

Γενική κατάσταση

Μέσα του 6ου ΕΤΑ που διατέθηκαν στα προγράμματα εισαγωγής

3.1. Στις 31 Δεκεμβρίου 1991, η συνολική χορήγηση του 6ου ΕΤΑ ανερχόταν σε 8 006,6 εκατ. ECU(18) (). Την ίδια ημερομηνία, οι πιστώσεις που κινητοποιήθηκαν για τα προγράμματα εισαγωγής έφτασαν τα 845,6 εκατ. ECU δηλαδή το 10,6 %(19) () της συνολικής χορήγησης(20) ().

3.2. Στους κεντρικούς λογαριασμούς του 6ου ΕΤΑ, τα προγράμματα εισαγωγής χωρίζονται σε τρεις κατηγορίες:

α)χορήγηση ύψους 100 εκατ. ECU που αναλήφθηκε κατά 82,3 εκατ. ECU, η οποία προοριζόταν για χώρες επιλέξιμες για το ειδικό πρόγραμμα και η οποία μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο τομεακών προγραμμάτων ή γενικών προγραμμάτων εισαγωγής(21) () (λογιστικός κώδικας Νο 1010250)-

β)χορήγηση ύψους 207 εκατ. ECU που προοριζόταν επίσης για τις επιλέξιμες για το ειδικό πρόγραμμα χώρες και η οποία αναλήφθηκε κατά 194,1 εκατ. ECU τα οποία έχουν παρακρατηθεί από το αποθεματικό της προγραμματιζόμενης χορήγησης της Λομέ ΙΙΙ (λογιστικός κώδικας Νο 1010251)-

γ)ακαθόριστη χορήγηση που περιλαμβανόταν στις επιχορηγήσεις και στα δάνεια των ενδεικτικών προγραμμάτων, η οποία αναλήφθηκε για ποσό ύψους 569,2 εκατ. ECU και αφορούσε το σύνολο των χωρών ΑΚΕ, συμπεριλαμβανομένων και των επιλέξιμων για το ειδικό πρόγραμμα χωρών.

Το σύνολο αυτό, το οποίο ωστόσο χαρακτηρίζεται από την Επιτροπή(22) () ως μέσο, δεν εμφανίζεται ευκρινώς στους κεντρικούς λογαριασμούς του ΕΤΑ, πράγμα το οποίο είναι επιζήμιο για τη διαφάνεια των στοιχείων που δίνονται στις αρμόδιες για την απαλλαγή αρχές(23) ().

3.3. Στις 31 Δεκεμβρίου 1991, η Επιτροπή δεν είχε παράσχει, προς επίρρωσιν των δημοσιονομικών καταστάσεών της, εκκαθαρίσεις λογαριασμού οι οποίες να συγκεντρώνουν το σύνολο των κεφαλαίων υποκατάστασης που έχουν ήδη καταβληθεί ή πρόκειται να συσταθούν στα πλαίσια των προγραμμάτων εισαγωγής που χρηματοδοτούνται από το 6ο ΕΤΑ. Επίσης δεν καθόρισε σε ποιο βαθμό και για ποιους σκοπούς έχουν τελικά χρησιμοποιηθεί όλα τα κεφάλαια του είδους αυτού.

3.4. Έτσι, στις 22 Ιουνίου 1992(24) (), οι λογαριασμοί που δημοσιεύθηκαν από το ΕΤΑ δεν αποτελούσαν επαρκές μέσον πληροφόρησης για ενέργειες που αντιπροσωπεύουν ωστόσο το 10 % των χορηγήσεων.

3.5. Μεταξύ των ετών 1987 και 1991, η Επιτροπή είχε συνάψει, στα πλαίσια του 6ου ΕΤΑ, 63 συμφωνίες χρηματοδότησης με 39 κράτη ΑΚΕ οι οποίες αφορούσαν συνολικά ή εν μέρει προγράμματα εισαγωγής συνολικού ύψους 842,57 εκατ. ECU(25) (). Επειδή κάθε συμφωνία χρηματοδότησης αφορούσε ένα ή περισσότερα "λογιστικά" σχέδια και επειδή ορισμένα προγράμματα εισαγωγής αποτελούσαν απλά σκέλη ευρύτερων προγραμμάτων(26) (), η λογιστική του ΕΤΑ δεν επιτρέπει άμεση απογραφή των προγραμμάτων εισαγωγής (παράρτημα 6). Με αυτήν την επιφύλαξη, οι εκτιμήσεις των αναλήψεων υποχρεώσεων για την εν λόγω πενταετία, έχουν ως εξής:

">Έτος"> ID="1">168,9> ID="2">18,6 %"> ID="1">299,0> ID="2">32,9 %"> ID="1">210,-> ID="2">23,1 %"> ID="1">149,6> ID="2">16,5 %"> ID="1">45,9> ID="2">5,1 %"> ID="1">873,4> ID="2">96,2 %"> ID="1">35,-> ID="2">3,8 %"> ID="1">908,4> ID="2">100 %">

Τυπολογία των προγραμμάτων

3.6. Η έκθεση που κατατέθηκε στις 31 Δεκεμβρίου 1990 βάσει του άρθρου 193.7 της τρίτης Σύμβασης της Λομέ ανέφερε τη σύναψη τεσσάρων γενικών προγραμμάτων εισαγωγής(27) (). Η εξέταση των συμφωνιών χρηματοδότησης δείχνει ωστόσο ότι έχουν διαμορφωθεί 18 προγράμματα τέτοιου είδους που αφορούν δέκα χώρες και ότι καλύπτουν σύνολο αναλήψεων υποχρεώσεων ύψους 98,85 εκατ. ECU (παράρτημα 4). Ορισμένα προγράμματα που παρουσιάστηκαν ως τομεακά αναλύονται λόγω του περιεχομένου τους ως οιονεί γενικά προγράμματα.

3.7. Εξαιτίας ενός κακώς προσαρμοσμένου νομικού πλαισίου (άρθρο 188.1 της Σύμβασης Λομέ ΙΙΙ), η Επιτροπή, στο μεγαλύτερο μέρος αυτών των περιπτώσεων, ήταν υποχρεωμένη να καταφύγει σε τεχνάσματα κατά την παρουσίαση για να μπορέσει, όπως είχε συστήσει το Συμβούλιο, να συντονίσει τις παρεμβάσεις της με αυτές των άλλων χρηματοδοτών στις χώρες υπό διαρθρωτική προσαρμογή. Επειδή πάντως πρόκειται για θέμα εφαρμογής της Συμβάσεως το οποίο δεν έθιγε τους βασικούς της στόχους, θα ήταν προτιμότερο να είχε παραπεμφθεί στο Συμβούλιο ΑΚΕ-ΕΟΚ στα πλαίσια των διατάξεων του άρθρου 23 α,β και ζ της Σύμβασης. Το Συμβούλιο θα μπορούσε να εγκρίνει την αναγκαία παρέκκλιση για μια διαφανή διαχείριση και να επιτρέψει μια ευρύτερη υπό όρους προσφυγή στα γενικά προγράμματα εισαγωγής.

3.8. Στις 31 Δεκεμβρίου 1991, τα προγράμματα είδους αφορούσαν 30 χώρες και ανέρχονταν συνολικά σε 587 εκατ. ΕCU (παράρτημα 3). Τα προγράμματα αυτά κατανέμονται ως εξής:

Προγράμματα είδους στις 31 Δεκεμβρίου 1991 > "Τομείς"> ID="1">13> ID="2">151,75 > ID="3">26"> ID="1">9> ID="2">145,56 > ID="3">25"> ID="1">5> ID="2">102,88 > ID="3">18"> ID="1">3> ID="2">20,60 > ID="3">3"> ID="1">7> ID="2">118,98> ID="3">20"> ID="1">5> ID="2">47,43> ID="3">8"> ID="1">42> ID="2">587,20> ID="3">100">

3.9. Ο παραπάνω πίνακας δείχνει ειδικότερα ότι ο τομέας υγείας-παιδείας που αποτελεί μια από τις οδούς μέσω των οποίων η Κοινότητα μπορεί να επηρεάσει τις κοινωνικές συνέπειες της αναπροσαρμογής, παραμερίστηκε σε σχέση με τους άλλους τομείς(28) (). Το φαινόμενο αυτό οφείλεται τουλάχιστον εν μέρει στο γεγονός ότι η μαζική εισαγωγή πετρελαιοειδών ή υλικών και εξοπλισμών για τη γεωργία και τη βιομηχανία προσφέρεται για άμεση χρησιμοποίηση των πιστώσεων και άρα για ενέργειες στήριξης των ισοζυγίων πληρωμών των δικαιούχων κρατών.

3.10. Τα προγράμματα συναλλάγματος αφορούσαν 21 κράτη ΑΚΕ εκ των οποίων μόνο δύο, το Μπενίν και η Σενεγάλη, ανήκουν στη ζώνη του φράγκου. Στις 31 Δεκεμβρίου 1991, οι αναλήψεις υποχρεώσεων για το σύνολο των προγραμμάτων αυτών ανέρχονταν σε 318,1 εκατ. ECU εκ των οποίων τα 219,2 εκατ. ECU ήταν τομεακών προγραμμάτων (παράρτημα 4). Η κατανομή τους ήταν αυτή που εμφαίνεται στον πίνακα που ακουλουθεί.

3.11. Όπως και στα προγράμματα είδους, οι ενέργειες που στρέφονται ειδικότερα προς στις κοινωνικές συνέπειες της αναπροσαρμογής ήταν περιορισμένες. Πάντως, ορισμένα γενικά προγράμματα (π.χ. Ουγκάντα) συμπεριλάμβαναν κάποιες αγορές για τον τομέα υγείας και παιδείας.

3.12. Με τις χορηγήσεις του ειδικού προγράμματος, οι ενισχύσεις ταχείας καταβολής προς όφελος των δικαιούχων χωρών έπρεπε να αντιπροσωπεύουν περίπου το 20 % του συνόλου των ενδεικτικών προγραμμάτων τους(29) (). Στις 31 Δεκεμβρίου 1991, 20 χώρες είχαν υπερβεί το όριο του 20 % του προγραμματιζόμενου συνόλου (παράρτημα 6).

Προγράμματα συναλλάγματος στις 31 Δεκεμβρίου 1991 > "Τομείς"> ID="1">1> ID="2">2,50> ID="3">1"> ID="1">5> ID="2">72,30> ID="3">23"> ID="1">3> ID="2">35,15> ID="3">11"> ID="1">2> ID="2">10,50> ID="3">3"> ID="1">2> ID="2">32,25> ID="3">10"> ID="1">3> ID="2">66,50> ID="3">21"> ID="1">16> ID="2">219,20> ID="3">69"> ID="1">10> ID="2">98,85> ID="3">31"> ID="1">26> ID="2">318,05> ID="3">100">

Ιδιομορφίες ορισμένων προγραμμάτων

Ρυθμός εκτέλεσης των προγραμμάτων

3.13. Το μέσο ποσοστό εκταμίευσης των προγραμμάτων εισαγωγής ανερχόταν στο 85 % στις 31 Δεκεμβρίου 1991 (παράρτημα 9). Την ημερομηνία αυτή, 34 από τα 106 λογιστικά σχέδια είχαν εξοφληθεί στους κεντρικούς λογαριασμούς ΕΤΑ και ανέρχονταν σε 199,9 εκατ. ECU, δηλαδή το 27 % του συνόλου. Λαμβάνοντας υπόψη την χρονική κλιμάκωση της έναρξης των προγραμμάτων, το ποσοστό εκτέλεσής τους είναι ικανοποιητικό στο σύνολό του. Ο έλεγχος των μεμονωμένων προγραμμάτων προκαλεί ωστόσο πολλές παρατηρήσεις:

α)διάφορα προγράμματα (παράρτημα 7) η εκτέλεση των οποίων κατά τη λογιστική του ΕΤΑ εκκρεμεί ακόμη, είχαν στην πραγματικότητα ολοκληρωθεί αλλά οι δημοσιονομικές υπηρεσίες της Επιτροπής δεν είχαν ακόμη προβεί στη λογιστική εκκαθάρισή τους. Οι αναλήψεις υποχρεώσεων που πρέπει να ακυρωθούν ανέρχονται περίπου σε 24 εκατ. ECU-

β)ορισμένα προγράμματα συναλλάγματος συμπεριλαμβάνονται στους λογαριασμούς της Επιτροπής για ποσά που δεν ανταποκρίνονται στην πραγματική πρόοδό τους εξαιτίας της διαδικασίας πληρωμής προκαταβολών και επειδή οι χρηματοπιστωτικοί τόκοι (σε μετατρέψιμο νόμισμα) που έχουν εισπραχθεί για τις προκαταβολές οι οποίες κατατέθηκαν σε εμπορικές τράπεζες δεν καταχωρήθηκαν λογιστικά από την Επιτροπή. Πράγματι, οι προκαταβολές που κατατίθενται σε εμπορικές τράπεζες καθίστανται οριστικές δαπάνες κατά την έννοια του δημοσιονομικού κανονισμού μόνον όταν χρησιμοποιηθούν για την πληρωμή των εισαγωγών, ενώ οι τόκοι θα έπρεπε να θεωρούνται ως διάφοροι πόροι διατιθέμενοι στα προγράμματα από τη στιγμή που οι συμφωνίες χρηματοδότησης προβλέπουν την προσάρτησή τους στα προγράμματα. Για να γίνει αυτό δυνατό, οι κεντρικές υπηρεσίες του ΕΤΑ θα έπρεπε να διαθέτουν τα αντίγραφα των τραπεζικών λογαριασμών, τη μεταβίβαση των οποίων στην Επιτροπή προβλέπουν οι συμφωνίες χρηματοδότησης. Συνήθως δεν συμβαίνει αυτό, παρά την ύπαρξη σημειώματος οδηγιών προς τις αντιπροσωπείες που απαιτεί τη διαβίβασή της στις κεντρικές υπηρεσίες από τις 14 Μαρτίου 1991-

γ)για οκτώ προγράμματα (33,68 εκατ. ECU) δεν έγιναν πληρωμές:

">Κράτος Αριθ. του σχεδίου"> ID="1">Τομεακό πράγραμμα εισαγωγής III - λιπάσματα> ID="2">20.2.1991> ID="3">3,85"> ID="1">Τομεακό πρόγραμμα εισαγωγής PAS II> ID="2">29.11.1991> ID="3">7,00"> ID="1">Τεχνική βοήθεια> ID="2">7.10.1991> ID="3">0,08"> ID="1">Γενικό πρόγραμμα εισαγωγής> ID="2">28.10.1991> ID="3">3,75"> ID="1">Εκβραχισμός> ID="2">28.2.1991> ID="3">1,00"> ID="1">Ειδικό πρόγραμμα εισαγωγής (Υδρογονάνθρακες)> ID="2">11.9.1991> ID="3">9,00"> ID="1">Ειδικό πρόγραμμα εισαγωγής (Υδρογονάνθρακες)> ID="2">11.9.1991> ID="3">3,00"> ID="1">Τομεακό πρόγραμμα εισαγωγής (Αγροτοβιομηχανία)> ID="2">15.10.1990> ID="3">6,00"> ID="2">Σύνολο > ID="3">33,68""(Δ) = Χρηματοδότηση με ειδικό δάνειο.

Μεταξύ των προγραμμάτων αυτών, εκείνα τα οποία χρηματοδοτήθηκαν από ειδικά δάνεια στην Αιθιοπία και στο Τρινιντάντ και Τομπάγκο έχουν πολύ λίγες πιθανότητες να εφαρμοστούν στο προσεχές μέλλον. Θα χρειαστεί μάλλον αναθεώρηση των συμφωνιών χρηματοδότησης.>

δ)Το ποσοστό πληρωμών εννέα προγραμμάτων είναι κατώτερο του 50 %:

">Κράτος Αριθ. του σχεδίου"> ID="1">Πρόγραμμα στήριξης της επισιτιστικής στρατηγικής> ID="2">28.1.1988> ID="3">14 %> ID="4">4,1"> ID="1">Τομεακό πρόγραμμα εισαγωγής III - εισροές βιομηχανίας> ID="2">20.2.1991> ID="3">42 %> ID="4">13,15"> ID="1">Εκβραχισμός> ID="2">28.2.1991> ID="3">11 %> ID="4">7,70"> ID="1">Βοήθεια στους αστικούς πληθυσμούς στον τομέα υγείας και κατοικίας στη Μαδαγασκάρη> ID="2">24.11.1988> ID="3">16 %> ID="4">2,5"> ID="1">Τομεακό πρόγραμμα εισαγωγής - καταναλωτικά αγαθά> ID="2">20.8.1990> ID="3">48 %> ID="4">30,00"> ID="1">Τομεακό πρόγραμμα εισαγωγής (Γεωργία)> ID="2">12.9.1990> ID="3">24 %> ID="4">6,00"> ID="1">Τηλεφωνικά καλώδια> ID="2">21.6.1989> ID="3">45 %> ID="4">7,50"> ID="1">Πρόγραμμα στήριξης στον τομέα της γεωργίας> ID="2">30.1.1987> ID="3">42 %> ID="4">3,48"> ID="1">Πρόγραμμα εισαγωγής και ειδικό πρόγραμμα χρέους> ID="2">1.2.1990> ID="3">36 %> ID="4">9,50"> ID="2">Σύνολο > ID="4">83,93">

Δύο από τα προγράμματα που εμφανίζονται στον παραπάνω πίνακα αξίζει να υποβληθούν σε έλεγχο λόγω της αρχαιότητας τους:

i)Μαλί, υγεινομικό σκέλος του προγράμματος επισιτιστικής ασφάλειας,

ii)Ζάμπια, εκτεταμένο πρόγραμμα προμήθειας αγροτικών εισροών.

Το υγειονομικό πρόγραμμα της Μαδαγασκάρης έγινε αντικείμενο τροποποίησης η οποία εξηγήθηκε λακωνικά στην επιτροπή του ΕΤΑ το Μάιο του 1992. Η αρχικά προβλεφθείσα εισαγωγή φαρμάκων κινδύνευε να αποβεί επιζήμια για τα συμφέροντα της τοπικής βιομηχανίας.

Υπέρβαση πιστώσεων

3.14. Το σκέλος εισροών του προγράμματος στήριξης για την επισιτιστική στρατηγική της Ρουάντα παρουσιάζει μια κατάσταση υπέρβασης των δευτερογενών αναλήψεων υποχρεώσεων σε σχέση με τις κατανομές της Σύμβασης χρηματοδότησης:

- Πρωτογενής ανάληψη υποχρεώσεων(30) (): 2,40 εκατ. ECU,

- Δευτερογενής ανάληψη υποχρεώσεων: 9,34 εκατ. ECU.

Η τροποποίηση των χορηγήσεων της σύμβασης χρηματοδότησης δεν οδήγησε σε τροποποίησή της.

Προγράμματα που εκτελέστηκαν στη ζώνη του φράγκου

3.15. Τα προγράμματα που εκτελέστηκαν στη ζώνη του φράγκου αφορούσαν δέκα χώρες και ανέρχονταν σε 180,1 εκατ. ECU- η ανάλυσή τους κατά τομέα διαμορφώνεται ως εξής:

">Τομέας "> ID="1">99,1> ID="2">55"> ID="1">18,1> ID="2">10"> ID="1">25,-> ID="2">14"> ID="1">10,-> ID="2">6"> ID="1">27,9(1)()> ID="2">15"> ID="1">180,1> ID="2">100"">

3.16. Σε αντίθεση με τις άλλες χώρες ΑΚΕ, τα μέλη της ζώνης του φράγκου δεν αντιμετωπίζουν δυσκολίες μετατρεψιμότητας του νομίσματός τους. Αντίθετα, το κυκλοφορούν νόμισμά τους κινείται σε ορισμένα πλαίσια, πράγμα το οποίο μεταφράζεται συχνά σε δημοσιονομική κρίση και σε ισχνό τραπεζικό τομέα. Μέσα σε αυτά τα πλαίσια και στο βαθμό που τα κεφάλαια υποκατάστασης δημιουργούνται γρήγορα, τα προγράμματα εισαγωγής δεν παρέχουν καμιά υποστήριξη στους εισαγωγείς αλλά μάλλον άμεση ή σχεδόν άμεση στήριξη της λειτουργίας του κράτους(31) () μέσω ψευδοκεφαλαίων υποκατάστασης σε φράγκα CFA, πράγμα που δεν προβλέπεται στην τρίτη Σύμβαση της Λομέ (βλέπε στοιχείο 5.20). Στο πλαίσιο αυτό, τα προγράμματα συναλλάγματος που έχουν αναληφθεί σε δύο χώρες (Μπενίν και Σενεγάλη) της ζώνης του φράγκου δεν φαίνονται αρκετά σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 188 της Σύμβασης Λομέ ΙΙΙ. Τα κεφάλαια υποκατάστασης συχνά κατατέθηκαν σε λογαριασμούς ανοιγμένους σε κεντρικές τράπεζες (BCEAO ή BEAC(32) ()), γεγονός που είχε σαν πρώτη επίπτωση την μείωση των ελλειμμάτων των Δημοσίων Ταμείων των ενδιαφερομένων κρατών στις κεντρικές τράπεζες.

3.17. Εν συνεχεία, τα κεφάλαια υποκατάστασης χρησιμοποιήθηκαν είτε για να καλύψουν τα ελλείμματα εκμετάλλευσης σχεδόν αφερέγγυων δημοσίων επιχειρήσεων(33) (), είτε για να ρυθμίσουν τις ληξιπρόθεσμες οφειλές του κράτους(34) (), είτε για να χρηματοδοτήσουν τις αποζημιώσεις απολύσεων που οφείλονται στους δημοσίους υπαλλήλους οι οποίοι εντάσσονται στα προγράμματα εξόδου από τη δημόσια διοίκηση τα οποία υποστηρίζονται από τη Διεθνή Τράπεζα(35) (), είτε για να καλύψουν τα τρέχοντα έξοδα του προϋπολογισμού(36) (), είτε ακόμη, αλλά για ένα πολύ μικρό ποσοστό, για να χρηματοδοτήσουν τις τοπικές δαπάνες σχεδίων ΕΤΑ τις οποίες είχαν δεσμευτεί να αναλάβουν οι κυβερνήσεις. Γενικά, η μετατροπή των κεφαλαίων του ΕΤΑ σε ψευδοκεφάλαια υποκατάστασης επέτρεψε συχνά τη χρηματοδότηση ενεργειών μη άμεσα επιλέξιμων σύμφωνα με την τρίτη Σύμβαση της Λομέ.

4. ΧΡΗΜΑΤΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

4.1. Οι παρατηρήσεις που ακολουθούν αφορούν αποκλειστικά τα προγράμματα για τα οποία έχει διενεργηθεί επιτόπιος έλεγχος κατά τη διάρκεια αποστολών του Συνεδρίου (παράρτημα 1). Πάντως, η συχνότητα σύμφωνα με την οποία διάφορες καταστάσεις επαναλαμβάνονται υποδηλώνει ότι οι υπηρεσίες της Επιτροπής θα πρέπει να εντείνουν την προσοχή τους σε ορισμένες πλευρές της διαχείρισης των προγραμμάτων εισαγωγής.

Εκτέλεση των εισαγωγών

4.2. Τα προγράμματα εισαγωγής του ΕΤΑ που εκτελέστηκαν μεταξύ των ετών 1987 και 1992 στις δέκα χώρες που επισκέφθηκε το Συνέδριο χαρακτηρίζονταν από διάφορες δυσκολίες αναφορικά με:

α)την εκτίμηση των αναγκών των δικαιούχων-

β)τον καθορισμό των στόχων των προγραμμάτων-

γ)τη διατύπωση των συμφωνιών χρηματοδότησης-

δ)την καταγραφή των δυσκολιών και των κινδύνων-

ε)την επιλογή μέσων και διαδικασιών εκτέλεσης-

στ)την επιχειρησιακή παρακολούθηση που ασκείται από τις εποπτεύουσες αρχές-

ζ)την εφαρμογή των συνοδευτικών μέτρων-

η)τον συντονισμό με τον εθνικό διατάκτη-

θ)την κανονικότητα ορισμένων πρακτικών.

Εκτίμηση των αναγκών των δικαιούχων

4.3. Ένα από τα χαρακτηριστικά των Ευρωπαϊκών Ταμείων Ανάπτυξης έγκειται στο ότι προηγείται της εφαρμογής τους ανάλυση των αναγκών των δικαιούχων η οποία οδηγεί στη σύναψη ενός ενδεικτικού προγράμματος. Τα προγράμματα αυτά πρέπει να κατευθύνουν την ενίσχυση προς τους τομείς συγκέντρωσης που έχουν προτεραιότητα. Στην Κένυα, στο Καμερούν, στο Μαλάουι (SFFRFM(37) ()) και στη Ζάμπια, τα προγράμματα εισαγωγής είχαν γενικά διαρθρωθεί σωστά γύρω από τους στόχους των ενδεικτικών προγραμμάτων. Σε άλλες περιπτώσεις, Μπενίν, Μαδαγασκάρη, Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, Μαλάουι (ITPAC(38) ()), τα προγράμματα εκτελέστηκαν σε τομείς ξένους προς τα ενδεικτικά προγράμματα. Στο Μπενίν, 16 εκατ. ECU κατακρατήθηκαν από ένα συστατικό σχέδιο ενός από τους τομείς συγκεντρώσεων του 6ου ΕΤΑ μόλις μερικές εβδομάδες μετά την υπογραφή της συμφωνίας χρηματοδότησής του. Οκτώ εκατ. ECU καταβλήθηκαν έτσι στα πλαίσια του προγράμματος εισροών για την ιδιωτική βιομηχανία ενώ οι εισαγωγές είχαν ήδη πραγματοποιηθεί. Ηταν πραγματικά αδύνατο να βρεθούν αρκετοί εισαγωγείς ικανοί να αποδεσμεύσουν αρκετά γρήγορα τα κεφάλαια υποκατάστασης που ήταν απαραίτητα για τις επείγουσες ανάγκες χρηματοδότησης του κράτους. Στην Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, ένα πρόγραμμα εισαγωγής πετρελαιοειδών χρηματοδοτήθηκε (7 εκατ. ECU) ενώ οι αρχές είχαν ζητήσει έγκριση για πώληση των προϊόντων εκτός του εδάφους τους, πράγμα το οποίο τους αρνήθηκε η Επιτροπή. Κατά την επιτόπια αποστολή το Δεκέμβριο του 1990, οι κεντροαφρικανικές αρχές δεν κατόρθωσαν να παράσχουν απόδειξη της εισόδου και της χρησιμοποίησης στη χώρα των προϊόντων τα οποία είχαν παραδοθεί μεταξύ επτά και έντεκα μήνες νωρίτερα(39) (). Σε αυτές τις περιπτώσεις, τα προγράμματα λαμβάνονται βασικά σαν μέσο επιτάχυνσης των εκταμιεύσεων του ΕΤΑ και παροχής των δημοσιονομικών πόρων στο δικαιούχο κράτος.

4.4. Ακόμη και όταν τα προγράμματα εισαγωγής ανταποκρίνονταν στις κατευθύνσεις των ενδεικτικών προγραμμάτων, οι ανάγκες που υποτίθεται ότι κάλυπταν δεν εκτιμώνταν πάντα σωστά. Η υπερεκτίμηση των αναγκών σε λιπάσματα ορισμένων διανομέων στο Καμερούν, η έλλειψη εκ των προτέρων αναγνώρισης των ενεργειών που θα μπορούσαν να μειώσουν τις κοινωνικές συνέπειες της διαρθρωτικής προσαρμογής στην Γκάνα, η άρνηση εισαγωγής των ενεργών υλών που είχαν προβλεφθεί για την παρασκευή φαρμάκων στη Μαδαγασκάρη, η παρακράτηση 7 εκατ. ECU από το πρόγραμμα προμήθειας ανταλλακτικών στην Ζάμπια ή οι δυσκολίες χρηματοδότησης των μικρομεσαίων επιχειρήσεων στην Ουγκάντα αποτελούν παραδείγματα βεβιασμένων εκτιμήσεων των αναγκών οι οποίες εν συνεχεία οδήγησαν σε σημαντικές καθυστερήσεις εκτέλεσης. Στη Μοζαμβίκη, η αδυναμία των τοπικών αρχών οδήγησε την Επιτροπή στην ανάθεση σε τεχνική βοήθεια της φροντίδας της εκτίμησης των αναγκών. Οι αναλύσεις που εκτελέστηκαν από έναν άπειρο σύμβουλο ήταν υποτυπώδεις και δεν επέτρεψαν τον προσδιορισμό των απαιτήσεων των εισαγωγέων. Και πάλι το αποτέλεσμα ήταν η βραδεία εφαρμογή των προγραμμάτων εισαγωγής.

4.5. Στην Γκάνα, η σύμβαση χρηματοδότησης προόριζε το 1988 2,5 εκατ. ECU για τη στήριξη ενός προγράμματος που αποσκοπούσε στην αντιμετώπιση των κοινωνικών συνεπειών αναπροσαρμογής(40) () χωρίς να διευκρινίζονται οι ενέργειες που καλύπτονταν από τη χρηματοδότηση του ΕΤΑ. Κατά τον επιτόπιο έλεγχο (Δεκέμβριος 1989) το πρόγραμμα δράσεων δεν είχε ακόμη διακοπεί. Μόνο τα τέλη του 1990 η Επιτροπή επέτρεψε τη σύναψη συμφωνιών εφοδιασμών που αφορούσαν φάρμακα, αγροτικούς εξοπλισμούς και οχήματα. Στα τέλη του 1991, έμενε ακόμη η ανάληψη υποχρεώσεων του 20 % του προγράμματος δηλαδή: 0,5 εκατ. ECU. Επειδή πρόκειται για ενέργειες ταχείας εκταμίευσης, η περίπτωση αυτή δείχνει την ανάγκη διάθεσης επιχειρησιακών προγραμμάτων δράσεως κατά την υπογραφή των συμφωνιών χρηματοδότησης, ακόμη και όταν πρόκειται, όπως εδώ, για τομείς όπου η εφαρμογή φαίνεται εύκολη.

Καθορισμός των στόχων των προγραμμάτων

4.6. Οι συμφωνίες χρηματοδότησης όπως καθορίζουν τις χορηγήσεις του ΕΤΑ, καθορίζουν και τους σκοπούς των προγραμμάτων. Στο μεγαλύτερο μέρος των περιπτώσεων, με εξαίρεση την Κένυα (CSRP(41) ()), οι φάκελοι της Επιτροπής δεν αποδεικνύουν ότι τα ποσά που χορηγήθηκαν για τα προγράμματα εισαγωγής είναι αποτέλεσμα οικονομικού υπολογισμού. Φαίνεται αντίθετα, ιδίως στην περίπτωση του ειδικού προγράμματος χρέους (βλέπε 2.6 παραπάνω) ότι ο καταμερισμός των κεφαλαίων προηγείται της εξακρίβωσης των δράσεων χωρίς να είναι γνωστό σε ποια κριτήρια ανταποκρίνονται οι χορηγήσεις.

4.7. Σε πολλές περιπτώσεις, οι στόχοι των συμφωνιών χρηματοδότησης διατυπώθηκαν με αόριστους όρους χωρίς να επιχειρηθεί ποσοτικός προσδιορισμός. Στη Μοζαμβίκη, το πρόγραμμα υποτίθεται ότι θα είχε αποτελέσματα σε αγροτικές ζώνες οι οποίες δεν είχαν προσδιοριστεί επακριβώς στη συμφωνία χρηματοδότησης (βλέπε 4.23 παρακάτω). Στο Μαλάουι, ο στόχος που καθορίστηκε το 1987 στην πρώτη σύμβαση χρηματοδότησης και προβλέπει τη σύσταση ενός αποθέματος ασφαλείας για τα λιπάσματα μελετήθηκε ελάχιστα και γι' αυτό δεν επιτεύχθηκε ποτέ. Έτσι το απόθεμα μετατράπηκε αναγκαστικά σε απλό κεφάλαιο κίνησης το 1990 από μια μεταγενέστερη συμφωνία. Στην Κένυα, οι στόχοι του προγράμματος ήταν διπλοί: το πρόγραμμα εισαγωγής θα επέτρεπε την ικανοποίηση των αναγκών του υπό αναπροσαρμογή αγροτικού τομέα (ASAO(42) ()) ενώ τα κεφάλαια υποκατάστασης θα συμμετείχαν στην αναμόρφωση του τομέα των σιτηρών στα πλαίσια της πολιτικής επισιτιστικής ασφάλειας της χώρας. Επειδή οι στόχοι του κάθε σκέλους δεν ήταν σαφείς, η σχέση με το πρόγραμμα τομεακής προσαρμογής (ASAO) (λιπάσματα και αγροτικά μηχανήματα) χάθηκε κάπως εφόσον το ήμισυ των εισαγωγών εκτελέστηκε υπέρ ενεργειών οι οποίες βρίσκονταν στο περιθώριο των τομέων που υιοθετήθηκαν από αυτό το πρόγραμμα αναπροσαρμογής.

Διατύπωση των συμφωνιών χρηματοδότησης

4.8. Κατ' επανάληψη, η σύνταξη των συμφωνιών χρηματοδότησης παρουσίαζε κενά που κινδύνευαν να εμποδίσουν την ορθή εκτέλεση των προγραμμάτων. Στο Καμερούν, οι συνθήκες σύστασης και κατάθεσης των κεφαλαίων υποκατάστασης ήταν τόσο αόριστες ώστε τα κεφάλαια αυτά, το Σεπτέμβριο του 1993, πέντε χρόνια μετά την έναρξη του προγράμματος, δεν είχαν ακόμη κατατεθεί σε χωριστό λογαριασμό ανοιγμένο σε χρηματοπιστωτικό οργανισμό, όπως προβλεπόταν στη σύμβαση χρηματοδότησης (βλέπε 4.39). Στην Ουγκάντα, είχαν καθοριστεί από τις συμφωνίες χρηματοδότησης ποσοστώσεις εισαγωγών χωρίς να προσδιορίζεται ο ενδεικτικός ή επιτακτικός χαρακτήρας τους. Έτσι δεν τηρήθηκε η κατανομή των εισαγωγών ανάλογα με τις κατηγορίες. Ανάλογη κατάσταση διαπιστώθηκε και στη Μοζαμβίκη. Στην Κένυα, η συμφωνία χρηματοδότησης πρότεινε τον καθορισμό ενός ισορροπημένου προγράμματος εισαγωγής το οποίο όμως δεν καταρτίστηκε ποτέ. Πράγματι, ο ανταγωνισμός από άλλα προγράμματα εισαγωγής (Ιαπωνία, Γερμανία και ιδίως Διεθνής Τράπεζα) δεν επέτρεπε το συμβιβασμό της επιτακτικής ανάγκης γαι ταχεία εκταμίευση με τις δυσκολίες ενός συστήματος ποσοστώσεων. Απαιτείτο άλλωστε, εκτός από ορισμένες ιδιαίτερες περιπτώσεις, οι εισαγωγές να ακολουθούν τις ρυθμίσεις για διαγωνισμούς. Ελλείψει ακριβούς διατυπώσεως, η εξαίρεση μετατράπηκε σε κανόνα και στις 371 άδειες εισαγωγής, μόνο δύο έγιναν αντικείμενο διαγωνισμού και μάλιστα κλειστού (3 προσφορές)(43) (). Στο Μαλάουι, ο ρυθμός εκτέλεσης του προγράμματος συναλλάγματος παρουσίασε καθυστέρηση λόγω αντιφάσεων ανάμεσα στις διατάξεις της συμφωνίας χρηματοδότησης και της συμφωνίας διαχείρισης σχετικά με τους όρους καταβολής των κεφαλαίων υποκατάστασης. Διφορούμενες καταστάσεις τέτοιου είδους προκαλούν συζητήσεις και καθυστερήσεις. Οι καταστάσεις αυτές οδηγούν επιπλέον σε διαφορετικές ερμηνείες ανάλογα με τη χώρα και σε διακρίσεις στη μεταχείριση.

4.9. Σε αρκετές περιπτώσεις, εφαρμόστηκαν διατάξεις διαφορετικές από αυτές των συμφωνιών χρηματοδότησης χωρίς όμως αυτές να τροποποιηθούν. Αυτό μειώνει αισθητά τη σημαντικότητα των γνωμοδοτήσεων της επιτροπής του ΕΤΑ βάσει των διατάξεων του άρθρου 19 της εσωτερικής συμφωνίας σχετικά με τη χρηματοδότηση και διαχείριση του ΕΤΑ. Αυτό μειώνει άλλωστε, στα μάτια των χωρών ΑΚΕ, και την αξία των δεσμεύσεων που αναλαμβάνονται στα πλαίσια των συμφωνιών χρηματοδότησης. Στην Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, ενώ τα κεφάλαια υποκατάστασης προορίζονταν για την ενίσχυση σχεδίων ΕΤΑ, διοχετεύθηκαν στη χρηματοδότηση αποζημιώσεων οφειλομένων σε δημοσίους υπαλλήλους οι οποίοι αποχώρησαν από τη θέση τους στα πλαίσια προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής (5,5 εκατ. ECU). Τελικά η κυβέρνηση το παρέβλεψε, και τα κεφάλαια χρησιμοποιήθηκαν εν μέρει για την πληρωμή τρεχόντων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων (2,4 εκατ. ECU) παρ' όλες τις έντονες διαμαρτυρίες της αντιπροσωπείας. Στην Ουγκάντα, οι συνθήκες καταβολής των κεφαλαίων υποκατάστασης τροποποιήθηκαν έτσι ώστε, επειδή καταβλήθηκαν απευθείας και προκαταβολικά από την κυβέρνηση, η αντιπροσωπεία δεν έκρινε πλέον σκόπιμο να αναλάβει την παρακαλούθηση των εισαγωγών που της επέβαλλε η συμφωνία χρηματοδότησης. Κατ' αυτόν τον τρόπο, απωλέσθη ο χρηματοδοτικός έλεγχος του προγράμματος (βλέπε 4.44 παρακάτω). Στη Ζάμπια, μια μεταφορά ύψους 7 εκατ. ECU μεταξύ δύο συμφωνιών χρηματοδότησης για ενέργειες τελείως διαφορετικές εκτελέστηκε χωρίς καμιά από τις συμφωνίες αυτές να τροποποιηθεί και χωρίς προηγούμενη γνωμοδότηση της επιτροπής του ΕΤΑ, αλλά μόνο βάσει συμφωνίας ανάμεσα στον εθνικό διατάκτη και στον αντιπρόσωπο της Επιτροπής έπειτα από διαβούλευση με τον κύριο διατάκτη (στις 11.8.1989) και το δημοσιονομικό ελεγκτή (στις 28.8.1989). Στη Μαδαγασκάρη, ενώ τα κεφάλαια υποκατάστασης διατέθηκαν για ένα πρόγραμμα κατασκευής εργατικών κατοικιών από τη συμφωνία χρηματοδότησης (3 εκατ. ECU) και ενώ το πρωτόκολλο εφαρμογής της συμβάσεως αυτής προέβλεπε ένα ετήσιο χρονοδιάγραμμα χρησιμοποίησης των κεφαλαίων, τα κεφάλαια αυτά έμειναν στο μεγαλύτερο μέρος τους δεσμευμένα ύστερα από αίτηση της Διεθνούς Τράπεζας χωρίς ωστόσο να τροποποιηθεί η συμφωνία και να επιληφθεί η επιτροπή του ΕΤΑ.

Καταγραφή των δυσχερειών και των κινδύνων

4.10. Επειδή το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων πρέπει να ανταποκρίνεται άμεσα στα πιεστικά αιτήματα των δικαιούχων, η προσοχή που δινόταν στις θεσμικές δυσχέρειες αποδείχθηκε ενίοτε ανεπαρκής. Έτσι στην Ουγκάντα, στην Κένυα, στο Μαλάουι και στη Γκάνα θεωρήθηκε ότι οι κεντρικές τράπεζες των χωρών αυτών ήταν σε θέση να χειριστούν μόνες τους τα προγράμματα εισαγωγής συναλλάγματος. Στην πράξη, οι τράπεζες αυτές δεν κατάφεραν να εφαρμόσουν αποτελεσματικά συστήματα ελέγχου της επιλεξιμότητας των αιτήσεων και έκδοσης πιστωτικών επιστολών υπέρ των εισαγωγέων. Στην Κένυα και στην Ουγκάντα, οι καθυστερήσεις εφαρμογής των προγραμμάτων καλύφθηκαν εν μέρει χάρη στην παρέμβαση τεχνικών ενισχύσεων. Στο Καμερούν, η σύσταση των κεφαλαίων υποκατάστασης από το Υπουργείο Γεωργίας επηρεάστηκε σημαντικά από τις καθυστερήσεις με τις οποίες οι αρχές καθόρισαν τις τιμές πώλησης των λιπασμάτων.

4.11. Σε μεγάλο αριθμό χωρών μη μετατρέψιμου νομίσματος (Γκάνα, Κένυα, Μαλάουι, Μοζαμβίκη, Ουγκάντα, Ζάμπια) οι φερέγγυοι επιχειρηματίες ήρθαν αντιμέτωποι με την πρακτική αδυναμία να εξαγάγουν τα διαθέσιμά τους από τη χώρα. Οι ξένοι επενδυτές δύσκολα μπορούν να επαναπατρίσουν τα κέρδη τους, ενώ οι μόνιμοι κάτοικοι δεν μπορούν να καλύψουν τα έξοδά τους στο εξωτερικό. Ένας εύκολος τρόπος για να αποφευχθούν αυτοί οι περιορισμοί συνίσταται στο να υπερτιμολογούνται οι εισαγωγές. Ο τρόπος αυτός είναι ακόμη περισσότερο ελκυστικός για το λόγο ότι οι τιμές συναλλάγματος που εφαρμόζονται στα προγράμματα εισαγωγής είναι συχνά πολύ ευνοϊκές για τους εισαγωγείς. Οι κίνδυνοι που περικλείει μια τέτοια κατάσταση είναι διπλοί: οι κανόνες επιλεξιμότητας μπορούν να στραφούν υπέρ εισαγωγέων με επιρροή και η αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων να περιοριστεί από την αύξηση των τιμών. Τα διαθέσιμα μέσα για την προφύλαξη από τους κινδύνους αυτούς δεν επισημαίνονταν συστηματικά στους υπεύθυνους των προγραμμάτων. Η πραγματική ύπαρξη τέτοιων κινδύνων καταδεικνύεται από το πρόγραμμα συναλλάγματος του Μαλάουι, του οποίου ένα υπόλοιπο ύψους 3 εκατ. ECU έμεινε δεσμευμένο ύστερα από την άρνηση της κεντρικής τράπεζας να διατηρήσει τον έλεγχο των τιμών πριν από τη φόρτωση των εμπορευμάτων.

4.12. Στη Μοζαμβίκη, η Επιτροπή εντόπισε τις αδυναμίες της διοίκησης. Αντίθετα, δεν έλαβε υπόψη της την κατάσταση επίμονης ανασφάλειας και οδηγήθηκε στο να δεχθεί την εισαγωγή αγαθών, η διανομή των οποίων σε αγρότες απέβη πολύ δύσκολη. Ομοίως, η πραγματική φερεγγυότητα των εισαγωγέων δεν εκτιμήθηκε σωστά και γι' αυτό πολλές ενέργειες εγκαταλείφθηκαν, παρουσίασαν σημαντική καθυστέρηση, ή ακόμη δεσμεύτηκαν από τις ίδιες τις αρχές της Μοζαμβίκης(44) (). Στη Ζάμπια, ένα πρόγραμμα προμήθειας ανταλλακτικών αναλήφθηκε υπέρ της κρατικής επιχείρησης παραγωγής λιπασμάτων (NCZ(45) ()) χωρίς να ληφθούν υπόψη οι αμφιβολίες που υπήρχαν για τη βιωσιμότητά της(46) (). Το πρόγραμμα διεκόπη τελικά στη μέση. Στο Μαλάουι, αν και τα λιπάσματα (επιδοτούμενα) προορίζονταν για μικροκαλλιεργητές, κανένα μέτρο δεν ελήφθη εναντίον των επαναλαμβανομένων υπεξαιρέσεων υπέρ ορισμένων μεγαλοπαραγωγών καπνού.

4.13. Όσες φορές δόθηκε προσοχή στις δυσχέρειες, αυτές που αφορούσαν την Επιτροπή σπάνια εξετάστηκαν. Έτσι οι συμφωνίες χρηματοδότησης ανέθεσαν ογκώδεις εργασίες παρακολούθησης και ελέγχου στις αντιπροσωπείες χωρίς να έχει προηγουμένως εξακριβωθεί αν αυτές διέθεταν τους απαραίτητους πόρους. Στην Γκάνα, στη Μαδαγασκάρη, στο Μαλάουι, στην Κένυα, στην Ουγκάντα και στη Ζάμπια οι αντιπροσωπείες δεν ήταν πάντα ικανές να ανταποκριθούν στα καθήκοντα εποπτείας των προγραμμάτων ελλείψει κατάλληλων μέσων (κατάλληλο προσωπικό ή τεχνικές βοήθειες).

4.14. Οι καθυστερήσεις εφαρμογής που οφείλονταν στην αμέλεια αντιμετώπισης των δυσκολιών και των κινδύνων οδηγούν σε χρονική κλιμάκωση των προγραμμάτων η οποία, κάνοντάς τα να χάσουν τον μαζικό χαρακτήρα τους, μειώνει την επίδρασή τους (βλέπε 2.5 παραπάνω). Για τους λόγους αυτούς, πριν από την υπογραφή συμφωνιών χρηματοδότησης, οι υπηρεσίες της Επιτροπής είναι σκόπιμο να διενεργούν συστηματικό έλεγχο των κυριότερων εμποδίων που ενδέχεται να συναντήσουν τα προγράμματα. Από τη στιγμή που θα προσδιοριστούν οι βασικές δυσκολίες και οι κίνδυνοι, οι διαδικασίες ελέγχου και παρακολούθησης θα μπορούσαν να καθοριστούν με πλήρη επίγνωση και να αναφερθούν συγκεκριμένα στους όρους αναφοράς των τεχνικών βοηθειών που συνδέονται με τα προγράμματα.

Μέσα και διαδικασίες εκτέλεσης

4.15. Εξαρχής υιοθετήθηκε η αρχή ότι τα προγράμματα εισαγωγής θα ακολουθούσαν τις ρυθμίσεις που εφαρμόζονται γενικά στα σχέδια του ΕΤΑ (βλέπε 2.13 α) παραπάνω). Γενικά, τα προγράμματα είδους ελάχιστα επηρεάστηκαν από αυτές τις ρυθμίσεις. Ωστόσο, στην περίπτωση των εισαγωγών υδρογονανθράκων (συνολικά 125 εκατ. ECU εκ των οποίων 35,3 εκατ. ελέγχθηκαν επί τόπου), επειδή η καταβολή προκαταβολών αντιπροσωπεύει το 60 % του προϋπολογισμού των συμβάσεων αποτέλεσε πλεονέκτημα το οποίο χορηγήθηκε στις εταιρίες πετρελαιοειδών εις βάρος των κεφαλαίων του ΕΤΑ. Πράγματι, επειδή οι τιμές που τιμολογούνται από τους διανομείς είναι πάντα αυτές της ημερομηνίας παράδοσης των προϊόντων, παρόμοιες προκαταβολές δεν είχαν οικονομική αιτιολόγηση.

4.16. Οι κανόνες για τους διαγωνισμούς οι κανόνες για τα νομίσματα τιμολόγησης και σε μικρότερο βαθμό οι κανόνες για την καταγωγή εμπόδιζαν συχνά την εκτέλεση των προγραμμάτων συναλλάγματος. Παρόμοια ήταν η περίπτωση στην Γκάνα, στο Μαλάουι, στη Μοζαμβίκη και στην Ουγκάντα. Στην τελευταία, οι εισαγωγείς παροτρύνθηκαν να κατατμήσουν τις αγορές τους για να αποφύγουν τις διαδικασίες διαγωνισμών. Προέκυψε έτσι μια άσκοπη διόγκωση των διοικητικών ενεργειών χωρίς ωστόσο να διασφαλιστεί η εγκυρότητα των τιμών που χρέωναν οι προμηθευτές. Μια παρόμοια κατάτμηση παρατηρήθηκε και στην Κένυα. Επειδή πρόκειται για την διατήρηση των ροών εισαγωγών, η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε λάβει περισσότερο υπόψη της τις εμπορικές συνήθειες και να αποφύγει να ζητήσει από τους εισαγωγείς να διακόψουν τις σχέσεις τους με τους συνηθισμένους προμηθευτές τους. Κατ' αυτόν τον τρόπο, οι έλεγχοί της θα έπρεπε να επικεντρωθούν στις επικίνδυνες ζώνες, δηλαδή: στις τιμολογούμενες τιμές και στην πραγματική παράδοση των εμπορευμάτων στις δικαιούχους χώρες. Αναφορικά με αυτό, θα μπορούσαν να ζητηθούν διευθετήσεις ή παρεκκλίσεις από το Συμβούλιο ΑΚΕ-ΕΟΚ (βλέπε 3.7. παραπάνω). Επειδή οι ρυθμίσεις που επικρατούν κατά την επιλογή των διαδικασιών που θα ακολουθηθούν για την υποβολή προσφορών δεν είχαν εγκριθεί εκ των προτέρων, προέκυψε διαφορετική μεταχείριση των εισαγωγέων ανάλογα με τη χώρα, όπως φαίνεται στον παρακάτω πίνακα:

Όρια προκήρυξης για υποβολή προσφορών "(000 ECU)"" ID="1">Μπενίν > ID="2"" 500> ID="3">δεν απαιτείται > ID="4">< 500> ID="5">ουδέν"> ID="1">Γκάνα > ID="2"" 500> ID="3">δεν απαιτείται > ID="4">< 500> ID="5">ουδέν"> ID="1">Κένυα > ID="2"" 500> ID="3">300 έως 500> ID="4">10 έως 299 > ID="5">< 10"> ID="1">Μαλάουι > ID="2"" 500> ID="3">δεν απαιτείται> ID="4">5 έως 500 > ID="5">< 5"> ID="1">Μοζαμβίκη > ID="2">ουδέν> ID="3">25 έως 500 > ID="4">< 25 > ID="5">ουδέν"> ID="1">Ουγκάντα > ID="2"" 500> ID="3">20 έως 500> ID="4">5 έως 19> ID="5">καμία εξαίρεση "> ID="1">Ζάμπια > ID="2">ουδέν> ID="3">20 έως 250 000 US$> ID="4">5 έως 19 000 US$> ID="5">< 5 000 ΦΤ$">

4.17. Η διαδικασία που τηρήθηκε αρχικά από την Επιτροπή για την καταβολή των κεφαλαίων υποκατάστασης από τους εισαγωγείς παρακώλυσε επίσης την εκτέλεση ορισμένων προγραμμάτων. Στην Κένυα, στην Ουγκάντα, στην Γκάνα, στο Μαλάουι, στη Μοζαμβίκη και στη Ζάμπια, οι συμφωνίες χρηματοδότησης απαίτησαν την εκ των προτέρων κατάθεση της συνολικής τιμής των εισαγωγών κατά το άνοιγμα των πιστώσεων (πιστωτικών επιστολών). Λαμβανομένων υπόψη των συχνά μεγάλων προθεσμιών (έξι μήνες και άνω) για τις ενέργειες εφοδιασμού καθώς και των πιο ρεαλιστικών όρων που προσφέρθηκαν σταδιακά από άλλους χορηγούς, πολλά προγράμματα του ΕΤΑ παρουσίασαν καθυστέρηση. Αντίστροφα, στη Μοζαμβίκη, οι κυβερνητικές αρχές παραχωρούσαν σε πολλούς εισαγωγείς παρατεταμένες προθεσμίες πληρωμής χωρίς να λαμβάνουν προηγουμένως την έγκριση της Κοινότητας (βλέπε 4.38 παρακάτω). Οι παρατάσεις αυτού του είδους συνέβαλαν στη διάβρωση των κεφαλαίων υποκατάστασης (βλέπε 4.50 παρακάτω).

Παρακολούθηση που ασκήθηκε από τις εποπτεύουσες αρχές

4.18. Τα προγράμματα εισαγωγής εφαρμόζονται από διάφορους φορείς οι οποίοι κατά κανόνα υπόκεινται στην κοινή εποπτεία του εθνικού διατάκτη του ΕΤΑ και της Επιτροπής. Όταν επρόκειτο για προγράμματα συναλλάγματος ή ακόμη και για προγράμματα είδους περίπλοκα όπως στη Μοζαμβίκη, υπήρχαν ομάδες τεχνικής βοήθειας που επιφορτίζονταν με την καθημερινή παρακολούθηση των ενεργειών. Επόπτευαν συχνά πολύ σωστά τις ενέργειες χορήγησης των αδειών εισαγωγής. Το πρόγραμμα στην Κένυα χαρακτηρίστηκε ωστόσο από την ιδιαίτερα ευνοϊκή στάση έναντι των εισαγωγέων (βλέπε 4.7 παραπάνω). Επειδή οι όροι αναφοράς των τεχνικών βοηθειών δεν ήταν πάντα συγκεκριμένοι, η παρακολούθηση των εγγράφων και ο έλεγχος των παραδόσεων ήταν πιο χαλαροί. Σε όλες τις περιπτώσεις που ελέγχθηκαν, ο λογιστικός έλεγχος ήταν σαφώς ανεπαρκής, είτε πρόκειται για τραπεζικούς λογαριασμούς σε συνάλλαγμα είτε για λογαριασμούς κεφαλαίων υποκατάστασης. Απουσία τεχνικών βοηθειών, συχνότερες μη επιλέξιμες ενέργειες διαπιστώθηκαν στην Γκάνα και στο Μπενίν.

4.19. Εκτός από τις τεχνικές βοήθειες, οι συμβάσεις χρηματοδότησης υιοθετούσαν δύο μέσα για να πλαισιώσουν την εκτέλεση των προγραμμάτων εισαγωγής:

α)τη σύναψη συμφωνιών που να καθορίζουν τους όρους εφαρμογής των προγραμμάτων, και

β)τη δημιουργία επιτροπών παρκολούθησης.

Ο παρακάτω πίνακας δίνει μαι γενική εικόνα των καταστάσεων που συναντήθηκαν κατά τους επιτόπιους ελέγχους.

4.20. Η σύναψη συμπληρωματικών συμφωνιών ακολουθήθηκε για το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων. Στην πράξη, οι συμφωνίες αυτές πλαισίωναν κυρίως τη σύσταση και τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων υποκατάστασης. Επικουρικά, βοήθησαν στην οργάνωση της λειτουργίας των λογαριασμών που ανοίχθηκαν στην Ευρώπη στην περίπτωση των προγραμμάτων συναλλάγματος. Η εμπειρία έδειξε ότι τα προγράμματα σημειώνουν ταχύτερη έναρξη όταν οι συμφωνίες διαχείρισης έχουν γίνει αντικείμενο διαπραγμάτευσης πριν από την έναρξη ισχύος των συμφωνιών χρηματοδότησης. Παρόμοια υπήρξε η περίπτωση στην Γκάνα (συνάλλαγμα), στην Κένυα και στο Μαλάουι (ITPAC). Ορισμένες από αυτές τις συμφωνίες συνάντησαν ωστόσο δυσκολίες εφαρμογής λόγω της υποτίμησης των δυσκολιών. Από την άποψη αυτή ο ρόλος που δόθηκε αρχικά στις κεντρικές τράπεζες (Κένυα, Μαλάουι, Ουγκάντα) αποτελεί παράδειγμα (βλέπε 4.10 παραπάνω). Εν συνεχεία, οι δυσκολίες ξεπεράστηκαν γενικά με την προσφυγή στις υπηρεσίες εμπορικών τραπεζών ή τεχνικών βοηθειών.

4.21. Σε έξι από τις δέκα χώρες όπου έγιναν επισκέψεις, τα προγράμματα έπρεπε να τεθούν υπό την εποπτεία επιτροπών παρακολούθησης οι οποίες συχνά αποτελούνταν από αντιπροσώπους του εθνικού διατάκτη, της κεντρικής τράπεζας, των ενδιαφερόμενων Υπουργείων και της Επιτροπής (αντιπροσωπεία). Το σύστημα που σχεδιάστηκε με αυτό τον τρόπο, σπάνια λειτούργησε σωστά, είτε γιατί η επιτροπή δεν συγκλήθηκε ποτέ (Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, Μαδαγασκάρη, Μοζαμβίκη, Ουγκάντα), είτε γιατί δεν απαιτούσε την σύνταξη τακτικών και εμπεριστατωμένων εκθέσεων (Κένυα, Καμερούν).

Εφαρμογή των συνοδευτικών μέτρων

">Κράτος Προγράμματα"> ID="1">δεν προβλέπεται> ID="2">δεν προβλέπεται> ID="3">11,00"> ID="1">δεν προβλέπεται> ID="2">δεν προβλέπεται> ID="3">18,40"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">15,00"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">9,00"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">δεν προβλέπεται> ID="3">11,50"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">42,00"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">17,25"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">δεν προβλέπεται> ID="3">39,81"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">δεν προβλέπεται> ID="3">13,50"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">70,00"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">7,00"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">32,25"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">14,2"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">17,80"> ID="1">προβλέπεται> ID="2">προβλέπεται> ID="3">8,00">

4.22. Στους ιδιαίτερους όρους των συμφωνιών χρηματοδότησης(47) () τα δικαιούχα κράτη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να λάβουν τα απαραίτητα μέτρα για τη σωστή ολοκλήρωση των προγραμμάτων. Στην πράξη ωστόσο, οι όροι της παρακολούθησης των μέτρων αυτών σπάνια καθορίστηκαν. Αλλωστε, η διατύπωσή τους παρέμεινε συχνά πολύ γενική για να προσφέρεται για αποτελεσματικό έλεγχο. Στο Μπενίν, οι αναλήψεις υποχρεώσεων αφορούσαν βασικά την εφαρμογή μέτρων διαρθρωτικής προσαρμογής τα οποία έγιναν αντικείμενο διαπραγμάτευσης με το ΔΝΤ και τη Διεθνή Τράπεζα, πράγμα το οποίο δεν εξασφάλισε καθόλου τη σωστή ολοκλήρωση των ενεργειών του ΕΤΑ και ιδίως την αποτελεσματική χρησιμοποίηση των κεφαλαίων υποκατάστασης. Από την άποψη αυτή, η τελευταία συμφωνία που υπογράφηκε στα πλαίσια του έβδομου ΕΤΑ προσφέρει καλύτερες προοπτικές.

4.23. Στη Μοζαμβίκη, η κυβέρνηση είχε αναλάβει να εφαρμόσει μέτρα:

α)εξυγίανσης των δημοσίων οικονομικών-

β)υπέρ της ταχείας εκτέλεσης του προγράμματος-

γ)εγγύησης της καλύτερης χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης-

δ)που να επιτρέπουν την πραγματική διοχέτευση των ενισχύσεων στους τελικούς δικαιούχους.

Τα μέτρα αυτά παρέμειναν σε επίπεδο προθέσεων χωρίς να διεξαχθεί κανένας διάλογος μεταξύ των ενδιαφερομένων. Έτσι, οι διαδικασίες διαγωνισμών και εκτελωνισμού αποδείχθηκαν αναποτελεσματικές. Όσον αφορά τη διαχείριση προγραμμάτων μακροοικονομικού χαρακτήρα, η γνώση που διέθετε η Επιτροπή για την πραγματική κατάσταση των δημόσιων οικονομικών της Μοζαμβίκης ήταν ανεπαρκής. Τέλος, δεν επιβεβαιώνεται από πουθενά ότι οι αγροτικοί πληθυσμοί υπήρξαν οι βασικοί δικαιούχοι του προγράμματος. Αντίθετα, τα πληροφοριακά στοιχεία που συγκεντρώθηκαν επί τόπου αποδεικνύουν ότι τα καταναλωτικά αγαθά, σε μεγάλο βαθμό, απορροφήθηκαν στην περιοχή του Maputo.

4.24. Στη Ζάμπια, η κυβέρνηση δεν κατέθεσε ούτε τις εκθέσεις ούτε τα σχέδια δράσης που προβλέπονταν στις συμφωνίες για την εφαρμογή της σύμβασης χρηματοδότησης του προγράμματος εισαγωγής εισροών για τους μικροκαλλιεργητές. Επειδή οι εισαγωγές εκτελέστηκαν γρήγορα, η αντιπροσωπεία διέθετε ελάχιστα μέσα για την εποπτεία της τήρησης αυτών των υποχρεώσεων. Αντίθετα, οι εγχώριες τιμές πώλησης των λιπασμάτων φαίνεται να έχουν καθοριστεί, όπως συμφωνήθηκε, σε επίπεδο παρόμοιο με τις τιμές των εισαγωγών. Όσον αφορά τις σχετικές διατάξεις των κεφαλαίων υποκατάστασης, αυτές αγνοήθηκαν σε μεγάλο βαθμό για τα προγράμματα συναλλάγματος που εξετάστηκαν τον Οκτώβριο του 1990(48) () (βλέπε 4.40).

4.25. Στο Καμερούν, το κράτος ανέλαβε την υποχρέωση να θεσπίσει μηχανισμό φορολόγησης των εισαγωγών ρυζιού για να υποστηρίξει τα σχέδια ορυζοκαλλιέργειας στο βορρά τα οποία, αν και δεν ήταν από οικονομική άποψη αποδοτικά, δεν παύουν ωστόσο να συνιστούν σημαντικό συνδετικό κρίκο της πολιτικής επισιτιστικής ασφάλειας της χώρας. Επειδή αυτές οι δεσμεύσεις δεν τηρήθηκαν, οι προοπτικές επιβίωσης των σχεδίων αυτών τίθενται υπό αμφισβήτηση, και μαζί τους η σύσταση των κεφαλαίων υποκατάστασης εκ μέρους της SEMRY.

4.26. Στο Μαλάουι, η κυβέρνηση καθυστέρησε σημαντικά την εξέλιξη του προγράμματος εισαγωγής λιπασμάτων διότι ανέβαλλε συνεχώς την καταβολή των ενισχύσεων που όφειλε στον εισαγωγέα οργανισμό στον οποίο είχε επιβάλλει πωλήσεις σε μειωμένη τιμή.

Συνεννόηση με τον εθνικό διατάκτη

4.27. Όταν τα προγράμματα εισαγωγής συναντούσαν δυσκολίες, επειδή το δικαιούχο κράτος δεν τηρούσε τις αναλήψεις υποχρεώσεών του, οι διαδικασίες συνεννόησης με τον εθνικό διατάκτη(49) () δεν είχαν αρκετή αποτελεσματικότητα.

4.28. Στην Κένυα, οι αρχές δεν παρενέβησαν ποτέ σε μεγάλους εισαγωγείς ώστε να καταβάλουν χωρίς καθυστερήσεις τα κεφάλαια υποκατάστασης με τη λήξη της συμβατικής περιόδου των 90 ημερών. Στη Μοζαμβίκη, η εφαρμογή του δεύτερου προγράμματος καθυστέρησε σημαντικά εξαιτίας της ανικανότητας του εθνικού διατάκτη να αξιοποιήσει τα διδάγματα του πρώτου προγράμματος. Κανένας διάλογος δεν μπόρεσε να λάβει χώρα, ακόμη και όταν επρόκειτο για την επίλυση του ζητήματος της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης. Στο Καμερούν, η αντιπροσωπεία άργησε πολύ να παρέμβει στον εθνικό διατάκτη σχετικά με τη σύσταση και τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων υποκατάστασης, και έτσι έμεινε έξω από τις συζητήσεις που οδήγησαν στην υιοθέτηση των "συμβάσεων επιδόσεων" που αφορούν την οικονομική ανάκαμψη των διανομέων λιπασμάτων(50) () (βλέπε 4.39 και 5.9). Το Σεπτέμβριο του 1992, τα πρωτόκολλα διαχείρισης των κεφαλαίων υποκατάστασης δεν είχαν ακόμη υπογραφεί από τις αρχές του Καμερούν, επειδή οι παρεμβάσεις στον εθνικό διατάκτη δεν απέφεραν αποτελέσματα. Η καταβολή των κεφαλαίων υποκατάστασης αναβλήθηκε έτσι τουλάχιστον κατά τρία χρόνια λόγω της απραξίας των αρχών. Στην Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, η παρουσία του εθνικού διατάκτη δεν επέτρεψε τη σύσταση της επιτροπής παρακολούθησης της οποίας θα έπρεπε να προεδρεύει. Δεν κατέστη επίσης δυνατό να ληφθεί από τον εθνικό διατάκτη απόδειξη ότι τα πετρελαιοειδή που παραδόθηκαν έφθασαν πράγματι στη χώρα και ότι δεν εκχωρήθηκαν σε τρίτους (βλέπε 4.3). Στην Ουγκάντα, αν και σύμφωνα με τη συμφωνία χρηματοδότησης η κυβέρνηση ανέλαβε την υποχρέωση να παρέχει στην Κοινότητα όλα τα στοιχεία σχετικά με την εκτέλεση των πραγραμμάτων, ο εθνικός διατάκτης παρενέβη καθυστερημένα όταν τέθηκε ζήτημα διαβίβασης των δικαιολογητικών των εισαγωγών που χρηματοδοτήθηκαν από το ΕΤΑ.

4.29. Στο Μαλάουι, ο εθνικός διατάκτης δεν κατάφερε να πείσει την κεντρική τράπεζα να δεχθεί τη διατήρηση του ελέγχου της τιμής των εισαγωγών κατά τη φόρτωση, πράγμα το οποίο οδήγησε σε διακοπή του προγράμματος συναλλάγματος, το υπόλοιπο του οποίου (3 εκατ. ECU) παραμένει γι' αυτό το λόγο αχρησιμοποίητο (βλέπε 4.11 παραπάνω). Ομοίως, το πρόγραμμα προμήθειας λιπασμάτων καθυστέρησε περίπου δύο χρόνια διότι ο εθνικός διατάκτης δεν διέθετε την απαραίτητη δικαιοδοσία για να ενεργήσει έτσι ώστε οι οργανισμοί διαχείρισης να τηρήσουν τις υποχρεώσεις που είχε αναλάβει το κράτος. Στη Ζάμπια, τον Απρίλιο του 1990, ο εθνικός διατάκτης δεν μπόρεσε να εμποδίσει την άκαιρη ανάληψη 190 εκατ. ΖΜΚ, ήτοι 6,4 εκατ. ECU, από τα κεφάλαια υποκατάστασης για τη χρηματοδότηση βραχυπρόθεσμου δανείου που χορήγησε η κυβέρνηση στην επιχείρηση NCZ, πράγμα για το οποίο ενημερώθηκε η Επιτροπή εκ των υστέρων. Στη Γκάνα, ο εθνικός διατάκτης δεν μπόρεσε να εμποδίσει την κατάσχεση κεφαλαίων υποκατάστασης και να επιτύχει την γρήγορη αποκατάστασή τους από το κράτος.

Κανονικότητα ορισμένων πρακτικών

4.30. Οι διατάξεις του άρθρου 223 της τρίτης Σύμβασης της Λομέ ρυθμίζουν την κάλυψη των αυξήσεων του κόστους και των απρόβλεπτων δαπανών που ενδέχεται να συναντήσουν τα σχέδια κατά την εκτέλεση. "Κατ' εξαίρεση" μόνο μπορούν οι υπερβάσεις να χρηματοδοτηθούν από το ΕΤΑ. Στηριζόμενος στις παραπάνω διατάξεις, ο κύριος διατάκτης του έκτου ΕΤΑ αποφάσισε να αυξήσει το όριο των συμφωνιών χρηματοδότησης ορισμένων προγραμμάτων συναλλάγματος στο Μπενίν και στην Ουγκάντα, καθώς και σε ένα πρόγραμμα είδους στη Μοζαμβίκη. Η διαδικασία που ακολουθήθηκε γι' αυτές τις αυξήσεις του ορίου δεν είναι σύμφωνη με τις διατάξεις της Συμβάσεως, ούτε με τις διατάξεις της εσωτερικής χρηματοοικονομικής συμφωνίας. Επειδή πρόκειται πράγματι για τη χρηματοδότηση νέων ενεργειών και όχι για τη συνέχιση εκτελουμένων δράσεων οι οποίες θα ήταν καταδικασμένες σε αποτυχία χωρίς συμπληρωματική χρηματόδοτηση περιορισμένου μεγέθους, η εξέταση από την επιτροπή του ΕΤΑ θα ήταν απαραίτητη. Η πρακτική αυτή δεν έγινε αντικείμενο επιφυλάξεων από την πλευρά του δημοσιονομικού ελεγκτή.

4.31. Όσον αφορά το πρόγραμμα εισαγωγής πετρελαιοειδών στη Μαδαγασκάρη, ο εθνικός διατάκτης παρήγγειλε το 1988 113 500 τόνους πετρελαιοειδών ενώ στη συμφωνία χρηματοδότησης είχαν προβλεφθεί μόνο 100 000 τόνοι. Η αντιπροσωπεία εκτίμησε ότι αν σημειωνόταν κάποια υπέρβαση, αυτή θα καλυπτόταν από την "διευκόλυνση του 15 %" που αναφέρεται στο άρθρο 223-6 της τρίτης Σύμβασης της Λομέ. Παρόμοια πρακτική είναι προφανώς αντικανονική από τη στιγμή που για λόγους αρχής οι συμφωνίες χρηματοδότησης περιέχουν τις κατάλληλες πιστώσεις για να καλύψουν τις υπερβάσεις τιμών και τις απρόβλεπτες δαπάνες. Η κάλυψη μιας υπέρβασης στο όριο του 15 % χάρη στα διαθέσιμα υπόλοιπα από άλλα σχέδια μπορεί να εκληφθεί μόνο σαν πρόσκαιρο και έκτακτο μέτρο. Ο υπολογισμός ενός περιθωρίου υπέρβασης κατά 15 % δεν θα μπορούσε να γίνει δεκτός ήδη από την έναρξη μιας συμβάσεως. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, ο λογαριασμός της χώρας δεν παρουσίαζε διαθέσιμα υπόλοιπα και το υπόλοιπό του κατέστη σοβαρά αρνητικό όταν επιτράπηκε η αύξηση. Η κατάσταση αυτή πρέπει να συγκριθεί με τις διατάξεις του άρθρου 19 του δημοσιονομικού κανονισμού(51) (), σύμφωνα με τις οποίες "η θεώρηση των προτάσεων ανάληψης δαπανών έχει ως σκοπό να διαπιστωθεί ότι υπάρχουν διαθέσιμες πιστώσεις", πράγμα το οποίο δεν συνέβη.

4.32. Για πολλά προγράμματα συναλλάγματος, ενώ οι συμβάσεις χρηματοδότησης ή οι συμφωνίες που συνήφθησαν βάσει αυτών προέβλεπαν πληρωμές κατά δόσεις, κάθε δε νέα δόση δεν αποδεσμεύεται παρά υπό τον όρο να προσκομιστούν αποδείξεις της ορθής εκτέλεσης της προηγούμενης δόσης, η Επιτροπή, με αίτημα των δικαιούχων χωρών, προέβη στην προκαταβολική πληρωμή νέων δόσεων χωρίς να τηρούνται οι όροι της αποδέσμευσής τους. Έτσι έγινε στην Κένυα, στην Ουγκάντα, στο Μπενίν, στο Μαλάουι και στην Γκάνα. Στις περιπτώσεις αυτές, μολονότι ο δημοσιονομικός ελεγκτής διατύπωσε επιφυλάξεις, δεν έκρινε απαραίτητο να αρνηθεί την θεώρηση.

4.33. Κατ' επανάληψη, ο δημοσιονομικός ελεγκτής της Επιτροπής χορήγησε θεώρηση "προς τακτοποίηση" (π.χ. ΑΤ Μοζαμβίκη) διότι θεώρησε ότι βρέθηκε προ τετελεσμένου γεγονότος. Παρόμοια διαδικασία, ακόμη κι αν δεν απαγορεύεται από το δημοσιονομικό κανονισμό(52) (), δεν είναι σύμφωνη με την αρχή της εκ των προτέρων θεώρησης.

Διαχείριση των κεφαλαίων υποκατάστασης

4.34. Η διαχείριση των κεφαλαίων υποκατάστασης περιλαμβάνει δύο φάσεις: της σύστασης και της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων. Για το έκτο ΕΤΑ, οι φάσεις αυτές οργανώθηκαν από τις συμφωνίες χρηματοδότησης και, σε πολλές χώρες, ιδιαίτερες συμφωνίες καθόρισαν τις διαδικασίες τους και μερικές φορές ακόμη και τους τομείς χρησιμοποίησης. Η πολλαπλότητα των συστημάτων διαχείρισης των κεφαλαίων υποκατάστασης αποτελεί κατά μεγάλο μέρος πηγή των δυσκολιών που συναντώνται.

Ανεπάρκειες του εκτελεστικού πλαισίου

4.35. Τα κεφάλαια υποκατάστασης των έξι από τα 15 προγράμματα που ελέχθηκαν επιτόπου (βλέπε 4.19 παραπάνω) έπρεπε να υπόκειται στη σύναψη μιας συμφωνίας διαχείρισης μεταξύ του εθνικού διατάκτη και του αντιπροσώπου της Επιτροπής. Συνήφθησαν έτσι τρεις συμφωνίες: Κένυα, Μαδαγασκάρη και Μοζαμβίκη(53) (). Άλλωστε συνήφθησαν συμφωνίες για πέντε ακόμη προγράμματα χωρίς να προβλέπονται από τις συμφωνίες χρηματοδότησης: Μαλάουι, Ουγκάντα και Ζάμπια (τρία προγράμματα). Τελικά, μόνο οι μισές από τις συμφωνίες αυτές εφαρμόστηκαν. Είναι πολύ πιθανό, απουσία σαφών διατάξεων της Σύμβασης της Λομέ, ορισμένοι εθνικοί διατάκτες να συνάντησαν δυσκολίες στο να πείσουν τις οικονομικές υπηρεσίες της χώρας τους ότι τα κεφάλαια υποκατάστασης, τα οποία μέχρι τότε δεν είχαν κανένα περιορισμό, έπρεπε να υπόκεινται σε από κοινού διαχείριση με την Κοινότητα.

4.36. Η πρακτική σημασία των συμφωνιών αυτών υπέστη σε γενικές γραμμές περιορισμό επειδή δεν προέβλεπαν ακριβές σχέδιο χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης και επειδή δεν είχε προβλεφθεί καμμιά ιδιαίτερη διαδικασία σε περίπτωση αδυναμίας ενός από τα μέρη να τηρήσουν τις υποχρεώσεις τους.

Σύσταση των κεφαλαίων υποκατάστασης

4.37. Στις χώρες με αδύναμο νόμισμα, κάθε καθυστέρηση στην καταβολή των κεφαλαίων σε σχέση με τις εμπορικές συνήθειες αποτελεί για τον οφειλέτη ένα σημαντικό πλεονέκτημα που σημαίνει, για το ΕΤΑ, ισόποση μείωση της αγοραστικής δύναμης των κεφαλαίων υποκατάστασης. Για το λόγο αυτό, οι προβλεπόμενες προθεσμίες πληρωμής στις συμφωνίες χηματοδότησης πρέπει να αποτελούν αντικείμενο συστηματικής μελέτης και να εφαρμόζονται πιστά προς αποφυγή αθέμιτου ανταγωνισμού ο οποίος ενδέχεται να προκαλέσει δυσμενείς επιπτώσεις σε ορισμένες επιχειρήσεις. Στην πράξη, ενώ το ΕΤΑ φάνηκε αυστηρό έναντι ορισμένων εισαγωγέων, παρατηρήθηκαν υπερβολικές προθεσμίες πληρωμής σε πολλές περιπτώσεις.

4.38. Στη Μοζαμβίκη, οι εισαγωγείς όφειλαν να πληρώσουν τις αγορές τους κατά την άφιξη των εμπορευμάτων και για να γίνει αυτό, να προσφύγουν αν χρειαστεί σε τραπεζική πίστωση. Στην πραγματικότητα, ο τραπεζικός τομέας δεν μεσολάβησε και δόθηκαν σημαντικές συχνά προσθεσμίες (πολλών μηνών, ακόμη και πολλών ετών σε ακραίες περιπτώσεις) σε αντίθεση προς τις διατάξεις της συμφωνίας χρηματοδότησης. Κατά τον επιτόπιο έλεγχο, φάνηκε ότι ληξιπρόθεσμες οφειλές ύψους περίπου 2 εκατ. ECU έμειναν απλήρωτες, ενώ είχαν εισπραχθεί χρηματοπιστωτικοί τόκοι ύψους τουλάχιστον 0,58 εκατ. ECU από τις αρχές χωρίς να καταχωρηθούν στο λογαριασμό υποκατάστασης. Στην Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, στον εισαγωγέα των πετρελαιοειδών δόθηκε τετράμηνη προθεσμία πληρωμής την οποία υπερέβη κατά τρεις μήνες. Στην περίπτωση αυτή, τα κεφάλαια υποκατάστασης επέτρεψαν στον εισαγωγέα να λάβει μη εγκεκριμένη επιδότηση ύψους 1,5 εκατ. ECU.

4.39. Στο Καμερούν, η απουσία συμφωνίας που να καθορίζει τους όρους εφαρμογής της συμφωνίας χρηματοδότησης χρησιμοποιήθηκε ως πρόφαση από τους διανομείς λιπασμάτων ώστε να διατηρήσουν τα κεφάλαια υποκατάστασης που προέρχονταν από τις πωλήσεις τους και να τα θεωρήσουν μόνιμα μέσα χρηματοδότησης. Παρ' όλες τις υπενθυμίσεις, τα οφειλόμενα από τους διανομείς ποσά (17,5 εκατ. ECU) δεν είχαν ακόμη καταβληθεί στο λογαριασμό υποκατάστασης τον Ιούνιο του 1992, αν και τα λιπάσματα είχαν παραδοθεί στο Καμερούν σε δύο παρτίδες το 1989 και το 1990. Η επισφαλής χρηματοοικονομική κατάσταση τόσο της SODECOTON(54) () όσο και της SEMRY (2) αφήνουν να πλανάται κάποια αμφιβολία σχετικά με τις πραγματικές δυνατότητές τους για επιστροφή των κεφαλαίων αυτών, πέρα από το θέμα της επιστροφής των επιδοτήσεων που οφείλει το κράτος.

4.40. Στη Ζάμπια, η δημόσια επιχείριση NCZ επωφελήθηκε από μια αναβολή πληρωμής εννέα μηνών για ένα από τα προγράμματα εισαγωγής. Η προθεσμία αυτή εν συνεχεία παρατάθηκε κατά πολλά έτη από ένα σχέδιο εξυγίανσης των χρεών της επιχείρησης. Στην περίπτωση του προγράμματος εισαγωγής πρώτων υλών για την παραγωγή λιπασμάτων η NCZ αποδείχθηκε ανίκανη να καταβάλει τα κεφάλαια υποκατάστασης που όφειλε στο κράτος (περίπου 16 εκατ. ECU). Έτσι η Επιτροπή οδηγήθηκε στο να δεχθεί το ήμισυ του οφειλόμενου ποσού να θεωρηθεί ως χορήγηση σε κεφάλαιο (επιδότηση εξισορρόπησης) και το υπόλοιπο ήμισυ να μετατραπεί σε προκαταβολή αποδοτέα σε τέσσερις ετήσιες δόσεις από το 1992 ως το 1995(55) ().

4.41. Το πρόγραμμα εισαγωγής λιπασμάτων του Μαλάουι έπρεπε νε οδηγήσει στη σύσταση ενός κεφαλαίου κίνησης που να επιτρέπει τη χρηματοδότηση διαδοχικών εκστρατειών εφοδιασμού των μικροκαλλιεργητών (παραγωγών καλαμποκιού). Κατά τον επιτόπιο έλεγχο που διενεργήθηκε τον Ιούνιο του 1991, ήταν εμφανές ότι το κεφάλαιο μπορούσε να ανασυσταθεί μόνο χάρη σε εισφορές άλλων χορηγών. Οι προοπτικές του για αυτόνομη λειτουργία διακυβεύονταν, διότι το προϊόν των πωλήσεων δεν επέτρεπε τη χρηματοδότηση του κόστους εμπορίας και ανανέωσης του αποθέματος.

4.42. Για τα προγράμματα συναλλάγματος της Κένυας, του Μαλάουι, της Ουγκάντα και της Γκάνα είχαν ανοιχθεί λογαριασμοί από τα δικαιούχα κράτη σε τράπεζες στην Ευρώπη για να δεχθούν τις χορηγούμενες από τα ΕΤΑ προκαταβολές. Οι τόκοι που δόθηκαν από τις τράπεζες για τις καταθέσεις αυτές έπρεπε να διατεθούν για τη χρηματοδότηση συμπληρωματικών εισαγωγών και να καταστήσουν δυνατή τη σύσταση κεφαλαίων υποκατάστασης. Κατά τους επιτόπιους ελέγχους, οι ενδιαφερόμενες αντιπροσωπείες δεν είχαν παρακολουθήσει το θέμα, και έτσι κανένα συμπλήρωμα κεφαλαίου υποκατάστασης δεν καταβλήθηκε. Τα εν λόγω ποσά ανέρχονταν περίπου σε 1,25 εκατ. ECU για την Κένυα, 1,3 εκατ. ECU για το Μαλάουι, ενώ παρέμεναν άγνωστα για την Ουγκάντα(56) (). Από την πλευρά της, η Εμπορική Τράπεζα της Γκάνα (Λονδίνο) στην οποία η Επιτροπή είχε καταθέσει τις προκαταβολές του προγράμματος συναλλάγματος της Γκάνα, δεν κατέβαλε τους προβλεπόμενους από τη σύμβαση χρηματοδότησης χρηματοπιστωτικούς τόκους. Κατά την εποχή του ελέγχου, δεν είχε υπάρξει παρέμβαση από την πλευρά της Επιτροπής για το κενό αυτό παρά το μεγάλο μέγεθος των ποσών που έμειναν κατατεθειμένα ύστερα από την παρατεταμένη δέσμευση του προγράμματος.

4.43. Το Δεκέμβριο του 1989, κατά τον επιτόπιο έλεγχο που διενεργήθηκε στην Γκάνα, διαπιστώθηκαν καθυστερήσεις στην καταβολή των κεφαλαίων υποκατάστασης του προγράμματος λιπασμάτων. Πράγματι, είχε εισπραχθεί τότε μόνο το 64 % των 626,7 εκατ. Cedis. Η ετήσια έκθεση της αντιπροσωπείας για το 1990 αναφέρει ότι το ποσοστό καταβολής παρέμενε ακόμη κατώτερο του 30 % ένα χρόνο αργότερα. Τον Ιούλιο του 1991, φαίνεται ότι επιτεύχθηκε μια συμφωνία με τις αρχές για να αντιμετωπιστούν οι δυσκολίες που είχαν προκύψει μέχρι τότε.

4.44. Για την Ουγκάντα, ενώ η συμφωνία χρηματοδότησης καθόριζε ότι οι εισαγωγείς θα κατέβαλλαν μόνοι τους τα κεφάλαια υποκατάστασης προς εξόφληση των αγορών τους, η Τράπεζα της Ουγκάντα προέβη στην καταβολή των κεφαλαίων υποκατάστασης την ημερομηνία κατάθεσης των προκαταβολών από την Επιτροπή. Σε τρεις περιπτώσεις ωστόσο, καθυστερήσεις προκάλεσαν σημαντική απώλεια των κεφαλαίων αυτών που ανέρχονταν περίπου σε 4,5 εκατ. ECU, απώλεια για την οποία, κατά την εποχή του ελέγχου, δεν είχε γίνει συμψηφισμός από την πλευρά της κεντρικής τράπεζας. Τον Απρίλιο του 1993 η Επιτροπή, αντιμέτωπη με ένα λογιστικό αδιέξοδο, διαπραγματεύτηκε με την Τράπεζα της Ουγκάντα την επιστροφή 1 003 εκατ. USh τα οποία, σε ECU, αντιπροσωπεύουν λιγότερο από το 20 % της αρχικής απώλειας. Μια τυπικότερη διαδικασία τροποποίησης των ειδικών όρων της συμφωνίας χρηματοδότησης θα οδηγούσε πιθανώς στη διασάφηση των αναλήψεων υποχρεώσεων των αρχών της Ουγκάντα και στην καλύτερη προστασία της αξίας των κεφαλαίων υποκατάστασης.

4.45. Ενώ σε ορισμένες χώρες τα κεφάλαια υποκατάστασης κατατίθενται σε εμπορικές τράπεζες σε τοκοφόρους λογαριασμούς, σε πολλές περιπτώσεις τα κεφάλαια αυτά καταβάλλονται σε μη τοκοφόρο λογαριασμό που ανοίγεται από την κεντρική τράπεζα. Η πρακτική αυτή, αφήνει τα κεφάλαια απροστάτευτα έναντι των συνεπειών της νομισματικής διάβρωσης. Παρόμοιες καταστάσεις συναντήθηκαν στο Μπενίν, στη Μαδαγασκάρη, στην Γκάνα, στη Μοζαμβίκη, στο Μαλάουι και στην Ουγκάντα.

Χρησιμοποίηση των κεφαλαίων υποκατάστασης

4.46. Αρχικά, τα κεφάλαια υποκατάστασης έπρεπε κατά βάση να διατίθενται για τη χρηματοδότηση αναπτυξιακών ενεργειών και ιδίως για την κάλυψη εθνικών δαπανών των σχεδίων του ΕΤΑ. Η αρχή αυτή απέρρεε από τη θέση που υποστήριζε τότε η Επιτροπή, σύμφωνα με την οποία η αναπτυξιακή βοήθεια δεν προέκυπτε από την στήριξη του ισοζυγίου πληρωμών αλλά από την πραγματική χρησιμοποίηση, για αναπτυξιακούς σκοπούς, των κεφαλαίων υποκατάστασης που δημιουργούνται από την ενίσχυση μακροοικονομικού χαρακτήρα. Εν συνεχεία, για την αντιμετώπιση της έκτασης των κεφαλαίων υποκατάστασης, των ορίων των δυνατοτήτων απορρόφησης των σχεδίων και της έκτασης των αναγκών χρηματοδότησης των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής, η Κοινότητα ακολούθησε σταδιακά τη λύση της διάθεσης των κεφαλαίων υποκατάστασης στους πόρους του προϋπολογισμού οι οποίοι χρηματοδοτούν τις πολιτικές οικονομικής ανάκαμψης. Ωστόσο, καθώς η μετάβαση αυτή ήταν σταδιακή, προέκυψαν δισταγμοί και καθυστερήσεις οι οποίες μείωσαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης.

4.47. Στην Ουγκάντα, είχε συμφωνηθεί με τον εθνικό διατάκτη τα κεφάλαια υποκατάστασης να διατίθενται καταρχήν σε σχέδια του ΕΤΑ. Πάνω σε αυτή τη βάση, η αντιπροσωπεία τα χρησιμοποίησε συστηματικά για όλες τις εγχώριες πληρωμές χωρίς να προειδοποιήσει ρητά τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, των οποίων οι λογαριασμοί παρουσίαζαν διαστρεβλωμένα στοιχεία, επειδή οι αναλήψεις υποχρεώσεων καταχωρήθηκαν λογιστικά στις πιστώσεις του ΕΤΑ ενώ οι πληρωμές στις οποίες ανταποκρίνονταν καταλογίστηκαν στα κεφάλαια υποκατάστασης.

4.48. Σε δύο από τις χώρες όπου διενεργήθηκαν έλεγχοι (Κένυα, Μαλάουι), οι συμφωνίες χρηματοδότησης είχαν προβλέψει ρητά τους τομείς χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης. Στις δύο αυτές περιπτώσεις, τα κεφάλαια χρησιμοποιήθηκαν αρκετά γρήγορα για τους προβλεπόμενους σκοπούς. Στο Μαλάουι (πρόγραμμα συναλλάγματος) όπου επρόκειτο να αποκαταστήσουν το εθνικό απόθεμα καλαμποκιού, δεν κατέστη δυνατό να αποφευχθεί οι τιμές οι οποίες εφαρμόστηκαν από τον κρατικό οργανισμό εμπορίας των δημητριακών (ADMARC(57) ()) να συμπεριλαμβάνουν ένα ουσιαστικό περιθώριο (περίπου 20 %) που του επέτρεπε να μειώσει τις ζημίες εκμετάλλευσης. Στην Κένυα, τα κεφάλαια υποκατάστασης χρησιμοποιήθηκαν γρήγορα από το NCPB(58) () για αγορές καλαμποκιού των περιόδων 1989 και 1990.

4.49. Σε πέντε χώρες, απουσία προκαθορισμένου προγράμματος χρησιμοποίησης, τα κεφάλαια υποκατάστασης διέρχονταν για εκτεταμένα χρονικά διαστήματα από μη τοκοφόρους τραπεζικούς λογαριασμούς, ενώ το εγχώριο νόμισμα υφίστατο έντονη διάβρωση. Κατά τον επιτόπιο έλεγχο, οι απώλειες αξίας των κεφαλαίων που ήταν κατατεθειμένα σε τοπικό νόμισμα εκτιμήθηκαν ως εξής:

i) Γκάνα: ακαθόριστη πραγματική κατάσταση,

ii) Μαδαγασκάρη: 2,51 εκατ. ECU,

iii) Μοζαμβίκη: ακαθόριστη πραγματική κατάσταση,

iv) Ουγκάντα: 14,9 εκατ. ECU,

v) Ζάμπια: 9,5 εκατ. ECU.

4.50. Η διαμόρφωση ενός λεπτομερούς προγράμματος χρησιμοποίησης των κεφαλαίων θα οδηγούσε σε ταχύτερη χρησιμοποίηση και στη διατήρηση της αγοραστικής τους αξίας. Οι συμφωνίες χρηματοδότησης για τη Ζάμπια προέβλεπαν την επεξεργασία τέτοιων προγραμμάτων τα οποία ωστόσο δεν καταρτίστηκαν ποτέ.

4.51. Στην Γκάνα και στην Ζάμπια, παρά την αρχή της από κοινού διαχείρισης των κεφαλαίων υποκατάστασης από τον εθνικό διατάκτη και τον αντιπρόσωπο της Επιτροπής, οι εθνικές αρχές πραγματοποίησαν αντικανονικές αναλήψεις από τους λογαριασμούς υποκατάστασης. Τα ποσά που αναλήφθηκαν με αυτόν τον τρόπο ανέρχονταν σε 5 663 εκατ. Cedis(59) () στην Γκάνα και 190 εκατ. Kwacha (6,2 εκατ. ECU) στην Ζάμπια.

4.52. Στη Μοζαμβίκη, η Επιτροπή δέχτηκε στις 25 Απριλίου 1990 να μην κατατεθούν τα κεφάλαια υποκατάστασης των προγραμμάτων της σε ειδικό τραπεζικό λογαριασμό. Ακολούθως, με την πρόφαση ότι ο λογαριασμός χρησιμοποιούνταν και για ενέργειες ξένες προς την κοινοτική βοήθεια, η τράπεζα της Μοζαμβίκης αρνήθηκε στην Επιτροπή την προσκόμιση αντιγράφων λογαριασμού. Κατ' αυτόν τον τρόπο, η πραγματική κατάσταση των κεφαλαίων υποκατάστασης παραμένει άγνωστη και τίποτε δεν αποδεικνύει την πραγματική χρησιμοποίησή τους σε σκοπούς που πληρούσαν τα κριτήρια. Η προβλεπόμενη από τις συμφωνίες χρηματοδότησης συμφωνία διαχείρισης των κεφαλαίων υποκατάστασης ενέκρινε τρεις τομείς χρησιμοποίησης:

i)την αποπληρωμή του χρέους του κράτους έναντι της Τράπεζας της Μοζαμβίκης (60 %),

ii)επείγουσες ενισχύσεις και καταπολέμηση της φτώχειας (30 %),

iii)τη χρηματοδότηση τοπικών δαπανών σχεδίων του ΕΤΑ (10 %).

Η "Επιτροπή των κεφαλαίων υποκατάστασης" που δημιουργήθηκε για να εποπτεύσει τις ενέργειες δεν ανταποκρίθηκε στο ρόλο της, γι' αυτό η συμφωνία για τη διαχείριση των κεφαλαίων υποκατάστασης παραμένει νεκρό γράμμα. Κατά τους επιτόπου ελέγχους, δύο μόνο ενέργειες επείγουσας επισιτιστικής βοήθειας που αντιπροσώπευαν το 12 % των διαθέσιμων κεφαλαίων είχαν αναληφθεί.

4.53. Σε δύο χώρες της ζώνης του φράγκου (Μπενίν και Κεντραφρικανική Δημοκρατία), τα κεφάλαια υποκατάστασης διατέθηκαν σε ενέργειες ανάκαμψης των δημοσίων οικονομικών. Οι ενέργειες αυτές είχαν την υποστήριξη της Διεθνούς Τράπεζας και εντάσσονταν στα πλαίσια των προγραμμάτων διαρθρωτικής προσαρμογής.

4.54. Στο Μπενίν, τα προγράμματα εισαγωγής λειτούργησαν σαν απλό μέσο για τη σύσταση των κεφαλαίων υποκατάστασης που έπρεπε να χρηματοδοτήσουν:

α)καθυστερούμενες οφειλές του Υπουργείου Εθνικής Παιδείας (σχολικές υποτροφίες και έργα συντήρησης σχολείων) ύψους 4 εκατ. ECU-

β)πρόγραμμα μείωσης των στελεχών του δημοσίου τομέα για 11 εκατ. ECU.

4.55. Κατά τον επιτόπιο έλεγχο που διενεργήθηκε τον Δεκέμβριο του 1989, ενώ είχε προβλεφθεί η χρηματοδότηση των δαπανών της έναρξης του σχολικού έτους 1989-1990, ποσό ύψους 600 εκατ. φράγκων CFA (1,7 εκατ. ECU) χορηγήθηκε στο κράτος προς κάλυψη υποτροφιών των ετών 1985 και 1988. Όσον αφορά το πρόγραμμα εκούσιων αποχωρήσεων, τα κεφάλαια υποκατάστασης του ΕΤΑ μπορούσαν να χρημοτοδοτήσουν μόνο το 60 % των 2 500 προγραμματισμένων αποχωρήσεων χωρίς να γίνει γνωστό ποιος άλλος χρηματοδότης θα μπορούσε να αναλάβει το υπόλοιπο 40 %.

4.56. Στην Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, τα κεφάλαια υποκατάστασης υποτίθεται ότι θα χρησιμοποιούνταν για τη χρηματοδότηση των τοπικών δαπανών των δύο αγροτικών αναπτυξιακών προγραμμάτων του ΕΤΑ. Ύστερα από αίτηση του εθνικού διατάκτη, τα κεφάλαια διοχετεύθηκαν προς όφελος ενός προγράμματος μείωσης του προσωπικού του δημοσίου τομέα. Στα τέλη Δεκεμβρίου του 1990, η κυβέρνηση κατέθεσε περίπου 6,1 εκατ. ECU σε λογαριασμό που κινούνταν με δύο υπογραφές. Το 1991, 4,9 εκατ. ECU χρησιμοποιήθηκαν κατά το ήμισυ προς όφελός του προγράμματος αποχωρήσεων από το δημόσιο και το υπόλοιπο για να πληρωθούν οι τρέχοντες μισθοί των υπαλλήλων της αστυνομίας και του στρατού. Η αντικανονική αυτή χρησιμοποίηση αποδεικνύει την ελάχιστη ασφάλεια που παρέχει το σύστημα λογαριασμού διπλής υπογραφής από τη στιγμή που το σύστημα αυτό δεν εφαρμόζεται ως την τελική φάση της πληρωμής στον τελικό δικαιούχο. Σε παρόμοιες περιπτώσεις, φαίνεται αναπόφευκτη η προσφυγή σε υπηρεσίες τεχνικής βοήθειας. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής δήλωσαν τον Οκτώβριο του 1992 ότι, ύστερα από τις έντονες διαμαρτυρίες της αντιπροσωπείας, η Κεντροαφρικανική κυβέρνηση αποκατέστησε τελικά τα κεφάλαια τα οποία είχαν παρακρατηθεί.

5. ΕΠΟΠΤΕΙΑ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

5.1. Η εκτέλεση των προγραμμάτων εισαγωγής παρουσιάζει την ιδιομορφία ότι βρίσκεται μετά το κεντρικό λογιστικό σύστημα των ΕΤΑ. Έτσι, για να εξασφαλίσει την αποτελεσματική παρακολούθησή τους, ο χρηματοδότης αναγκάζεται να έχει ενισχυμένη επιτόπια παρουσία. Αλλωστε, οι διοικητικές υπηρεσίες ή τα τοπικά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα σπάνια έχουν τις απαραίτητες δυνατότητες διαχείρισης για να φέρουν σε αίσιο πέρας ενέργειες τέτοιας ευρύτητας. Ο έλεγχος των προγραμμάτων του έκτου ΕΤΑ δείχνει ωστόσο ότι η επιτόπια παρουσία δεν αποτελεί από μόνη της εγγύηση για την επιτυχία των προγραμμάτων των οποίων η πορεία πρέπει να ανταποκρίνεται σε σαφείς αρχές, είτε πρόκειται για τους επιδιωκόμενους στόχους, για τους όρους εφαρμογής ή για τις ιδιαίτερες ευθύνες που έχουν οι διάφοροι παρεμβαίνοντες. Τέλος, η εκτίμηση των συνεπειών των προγραμμάτων εισαγωγής αποτελεί ένα ιδιαίτερα λεπτό έργο το οποίο απαιτεί προσεκτική προετοιμασία και παρακολούθηση.

Εποπτεία των προγραμμάτων

Ρόλος των αντιπροσωπειών στις χώρες ΑΚΕ

Μελέτες σκοπιμότητας

5.2. Στις χώρες ΑΚΕ, η πρωταρχική ευθύνη της οργάνωσης των προγραμμάτων ανήκει στις αντιπροσωπείες λόγω της γνώσεως που έχουν των τοπικών ιδιαιτεροτήτων. Στην πράξη ωστόσο, η εμπειρία κατέδειξε ότι στην περίπτωση των προγραμμάτων συναλλάγματος, οι αντιπροσωπείες δεν γνώριζαν αρκετά καλά τις τραπεζικές και εμπορικές διαδικασίες που ίσχυαν, διότι οι τομείς αυτοί τους ήταν συχνά άγνωστοι. Η εμπειρία στο Μαλάουι, στην Γκάνα και στην Ουγκάντα το αποδεικνύει. Για το λόγο αυτό, πριν από την ανάληψη νέων ενεργειών, είναι ευκταία η εκπόνηση μελετών σκοπιμότητας και η ανάλυση, όχι μόνο των διαδικασιών εφαρμογής, αλλά επίσης και του φόρτου εργασίας που αντιπροσωπεύει για κάθε παρεμβαίνοντα η εφαρμογή των προβλεπόμενων διαδικασιών.

Λογιστική παρακολούθηση των προγραμμάτων

5.3. Όταν η σύσταση των κεφαλαίων υποκατάστασης είναι το αποτέλεσμα πολλών ενεργειών και όταν τα προγράμματα εκτελούνται τμηματικά, είναι απαραίτητο να παρακολουθείται η πορεία των ενεργειών μέσω ενός αυστηρού λογιστικού συστήματος. Πρόκειται για έναν τομέα που αγνοήθηκε σε μεγάλο βαθμό από τις αντιπροσωπείες. Πολλές από αυτές ανακάλυψαν με καθυστέρηση τις δυσκολίες τις οποίες συναντούσε η εκτέλεση των προγραμμάτων του έκτου ΕΤΑ, όταν θέλησαν να εξακριβώσουν αν οι εγκρίσεις που είχαν δοθεί έφεραν πράγματι αποτελέσματα. Πολύ συχνά, οι αντιπροσωπείες επικέντρωσαν την παρακολούθησή τους στην εκ των προτέρων έγκριση των ενεργειών χωρίς να μεριμνούν αρκετά για τον έλεγχο της υλικής εκτέλεσής τους. Έτσι σε πολλές χώρες, χρειάστηκε να ενταχθούν λογιστικοί έλεγχοι για να γίνει γνωστή η πραγματική χρηματοοικονομική κατάσταση των προγραμμάτων. Αυτό συνέβη ιδίως στην περίπτωση του Καμερούν, της Ουγκάντα, της Γκάνα, της Κένυας και της Μοζαμβίκης.

Αξιολόγηση των πραγματοποιήσεων

5.4. Αν πολύ συχνά η εκτέλεση των εισαγωγών και, σε μικρότερο βαθμό, η σύσταση των κεφαλαίων υποκατάστασης μπόρεσαν τελικά να γίνουν κατανοητά, δεν ισχύει το ίδιο και για το αποτέλεσμα των προγραμμάτων σε σχέση με τους επιδιωκόμενους στόχους. Σε πολλές περιπτώσεις, καταφάνηκε ότι οι αντιπροσωπείες δεν αναλάμβαναν να εκτιμήσουν το βαθμό επιτυχίας των προγραμμάτων. Πολύ συχνά, ακόμη κι αν το επιθυμούσαν, δεν ήταν δυνατό να το πετύχουν, ελλείψει κατάλληλων ενδείξεων και μέσων μέτρησης. Το ύψος των ποσών που διατίθενται από το ΕΤΑ απαιτούσε να δοθεί, κατά την προετοιμασία των δράσεων, μεγαλύτερη προσοχή στους επιδιωκόμενους στόχους έτσι ώστε να γίνει επεξεργασία των κατάλληλων μέσων μέτρησης του αποτελέσματος των δράσεων που είχαν αναληφθεί. Αξίζει εδώ να σημειωθεί ότι τα προγράμματα πρέπει να έχουν πρώτα αντίκτυπο ανάμεσα στους εισαγωγείς και έπειτα στους τελικούς δικαιούχους των κεφαλαίων υποκατάστασης. Το να αποδίδεται στα προγράμματα εισαγωγής μακροοικονομικός χαρακτήρας δεν μπορεί να αποτελεί λόγο αποκλεισμού κάθε δυνατότητας αξιολόγησης.

5.5. Έτσι, κατά την προετοιμασία των προγραμμάτων οι αντιπροσωπείες έπρεπε να εντείνουν την προσοχή τους στο εκτελεστικό πλαίσιο στο οποίο θα κληθούν να ασκήσουν τις αρμοδιότητές τους. Στο θέμα αυτό, θα ήταν επιθυμητό να συντονίζονται καλύτερα οι δράσεις των διαφόρων χρηματοδοτών. Ο καλύτερος συντονισμός θα επέτρεπε μια ακριβέστερη καταγραφή των δυσχερειών και των ιδιαιτεροτήτων που χαρακτηρίζουν τους τομείς παρέμβασης. Θα επέτρεπε επίσης την αποφυγή ανταγωνισμού μεταξύ των χρηματοδοτών των προγραμμάτων των διαφόρων χρηματοδοτών. Μια ευρύτερη σύγκλιση των απαιτήσεων των χορηγών σχετικά με τις διαδικασίες εκτέλεσης και παρακολούθησης των προγραμμάτων θα απλοποιούσε τέλος το έργο των χωρών ΑΚΕ και θα περιόριζε τις δυσχέρειες που προκύπτουν όταν π.χ. τίθεται το θέμα της εξακρίβωσης της ορθής εκτέλεσης των εισαγωγών ή της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης(60) ().

Ρόλος των αντιπροσωπειών στην εφαρμογή των προγραμμάτων

5.6. Κατά την πραγματική εφαρμογή των προγραμμάτων, οι αντιπροσωπείες δεν μπορούν να εξασφαλίσουν τη λεπτομερή παρακολούθηση των ενεργειών μόνο με τους δικούς τους πόρους. Για το λόγο αυτό, η προσφυγή στις υπηρεσίες τεχνικής βοήθειας επεκτάθηκε σταδιακά. Με τις συνθήκες αυτές, οι αντιπροσωπείες οφείλουν να εξασφαλίσουν τριπλή λειτουργία:

α)να κατευθύνουν και να ελέγχουν τη δράση της τεχνικής βοήθειας-

β)να λογοδοτούν στις κεντρικές υπηρεσίες για την εκτέλεση των συμφωνιών χρηματοδότησης και των συνοδευτικών συμφωνιών-

γ)να συμφωνούν από κοινού με τον εθνικό διατάκτη για τα μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται για την εξασφάλιση της ολοκλήρωσης των ενεργειών.

5.7. Οι επιτόπιοι έλεγχοι έδειξαν ότι οι αντιπροσωπείες σπάνια παρενέβησαν για να διευκρινίσουν τους όρους αναφοράς των τεχνικών βοηθειών και να διαλύσουν τις αμφιβολίες και τις ασάφειες σχετικά με τα καθήκοντα των βοηθειών αυτών. Στην πορεία, ορισμένες αντιπροσωπείες διαπίστωσαν με έκπληξη ότι οι υπηρεσίες των τεχνικών βοηθειών παρουσίαζαν ελλείψεις, τόσο όσον αφορά την έκταση των εργασιών τους όσο και τη μορφή και το περιεχόμενο των αναφορών τους. Αυτό παρατηρήθηκε ιδίως στην περίπτωση της Ουγκάντα και της Μοζαμβίκης. Η αξιολόγηση των συνεπειών των προγραμμάτων στους τελικούς δικαιούχους παραμελήθηκε σε μεγάλο βαθμό από τις τεχνικές βοήθειες. Σαφέστεροι όροι αναφοράς όσον αφορά τα καθήκοντα οι οποίοι να καθορίζουν καλύτερα τις σχέσεις τόσο με την αντιπροσωπεία όσο και με τον εθνικό διατάκτη, θα έπρεπε να οδηγήσουν σε ενδυνάμωση της εποπτείας της εκτέλεσης των προγραμμάτων.

5.8. Η ενημέρωση προς τις κεντρικές υπηρεσίες δεν ήταν τακτική. Ενώ για ορισμένα προγράμματα οι γεωγραφικές υπηρεσίες της έδρας ήταν αρκετά ενήμερες για την πορεία των προγραμμάτων (π.χ. Μπενίν, Γκάνα ή Κένυα), πολύ συχνά διέθεταν περιορισμένα πληροφοριακά στοιχεία για την πραγματική κατάσταση της εξέλιξής τους. Πράγματι, οι αντιπροσωπείες περιορίζονταν γενικά στη διαβίβαση των περιοδικών εκθέσεων των τεχνικών βοηθειών, εφόσον υπήρχαν, χωρίς σχόλια (Μοζαμβίκη, Ουγκάντα), ενώ σε πολλές περιπτώσεις καθυστερούσαν να καταρτίσουν τις δικές τους εξαμηνιαίες ή ετήσιες αναφορές. Οσες φορές δεν είχε τοποθετηθεί κανένας τεχνικός βοηθός (Μαλάουι, Καμερούν, Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, Ζάμπια) η ροή των πληροφοριακών στοιχείων παρέμεινε περιορισμένη.

5.9. Μη έχοντας πάντα σαφείς οδηγίες σχετικά με την έκταση του ρόλου τους, οι αντιπροσωπείες συχνά έδωσαν ελάχιστη προσοχή στην υλική, διοικητική και λογιστική παρακολούθηση των προγραμμάτων και άφησαν τις κεντρικές υπηρεσίες να αγνοούν τις πρακτικές δυσκολίες που παρουσιάστηκαν. Έτσι στο Καμερούν, η αντιπροσωπεία αδιαφόρησε τόσο για την κατάσταση των διανομέων λιπασμάτων όσο και για τη σύσταση κεφαλαίων υποκατάστασης και ανέλαβε πάλι τον εποπτικό της ρόλο μόνον όταν διενεργήθηκε ανεξάρτητος έλεγχος. Στην Γκάνα, ενώ η αντιπροσωπεία είχε πλαισιώσει το πρόγραμμα συναλλάγματος, δεν κατάφερε να καθιερώσει παρόμοιο έλεγχο στο πρόγραμμα είδους, προφανώς λόγω ανεπαρκούς συντονισμού με τις ενισχύσεις άλλων χορηγών(61) (). Στο Μαλάουι, η εποπτεία του προγράμματος συναλλάγματος επηρεάστηκε από το γεγονός ότι έμεινε για μεγάλο χρονικό διάστημα κενή η θέση του οικονομικού συμβούλου. Στη Μοζαμβίκη, η αντιπροσωπεία στηρίχθηκε τόσο πολύ στην τεχνική βοήθεια σε στοιχείο που έχασε τον έλεγχο του προγράμματος, τόσο για τη διαχείριση του συστήματος εισαγωγών όσο και αυτή των κεφαλαίων υποκατάστασης. Στην Ουγκάντα, θα έπρεπε να είχε δοθεί μεγαλύτερη προσοχή στον έλεγχο των δικαιολογητικών των εισαγωγών, στην παρακολούθηση των τραπεζικών πράξεων και στην εποπτεία των παροχών της τεχνικής βοήθειας.

5.10. Ο ανεπαρκής καθορισμός του πλαισίου των κεφαλαίων υποκατάστασης προκάλεσε εκ μέρους των αντιπροσωπειών μια αποσπασματική διαχείριση κατά την οποία δεν ξεκαθάριζαν πάντα τις αρμοδιότητές τους. Από την πλευρά τους οι κεντρικές υπηρεσίες γνώριζαν ελλιπώς τους πραγματικούς όρους εφαρμογής.

5.11. Η έκταση και η ποιότητα των σχέσεων με τους εθνικούς διατάκτες ήταν διαφορετική ανάλογα με τη χώρα. Φαίνεται έτσι ότι, κατ' επανάληψη, οι αντιπροσωπείες δεν κατάφεραν να καθορίσουν με τους εθνικούς διατάκτες τις προβλεπόμενες από τη Σύμβαση της Λομέ διαδικασίες διαλόγου ή ότι, όταν το κατάφεραν, τα αποτελέσματα ήταν περιορισμένα (βλέπε 4.28 και 4.29). Οι αντιπροσωπείες άλλωστε σπάνια ζήτησαν την παρέμβαση των κεντρικών υπηρεσιών για την αντιμετώπιση των εμποδίων που παρουσιάστηκαν.

Εποπτεία που ασκήθηκε από τις κεντρικές υπηρεσίες

5.12. Ενώ τα σχέδια "κλασικού" τύπου έχουν μια ευρεία διάρθρωση εποπτείας στις κεντρικές υπηρεσίες, τα προγράμματα εισαγωγής του έκτου ΕΤΑ παρέμειναν έξω από αυτή τη διάρθρωση. Αν και τα προγράμματα είδους εξομοιώθηκαν με τις συμβάσεις προμηθειών όσον αφορά τη σύναψη και την εφαρμογή των συμβολαίων, ούτε οι τεχνικές υπηρεσίες, ούτε οι οικονομικές υπηρεσίες ανέλαβαν την εποπτεία του συνόλου των προγραμμάτων εισαγωγών και ιδιαίτερα την εποπτεία της διαχείρισης των κεφαλαίων υποκατάστασης. Από την πλευρά τους, οι γεωγραφικές υπηρεσίες έμειναν στο περιθώριο μετά την υπογραφή των συμφωνιών χρηματοδότησης και το ενδιαφέρον τους για τα προγράμματα τελείωνε με την καταχώρηση των πληρωμών στους κεντρικούς λογαριασμούς.

5.13. Το γεγονός ότι η εκτέλεση των προγραμμάτων αξιολογούνταν κυρίως ως προς τις αναλήψεις υποχρεώσεων και τις πληρωμές που καταχωρούνταν στην κεντρική λογιστική δεν είναι αναμφίβολα ξένο προς τον περιορισμένο ζήλο που έδειξαν οι κεντρικές υπηρεσίες κατά την παρακολούθηση των προγραμμάτων πέρα από αυτό το στάδιο(62) (). Αυτή η προσέγγιση είναι όμως παραπλανητική, διότι στην περίπτωση των προγραμμάτων συναλλάγματος, αποκρύπτει την πραγματική εξέλιξη των ενεργειών, ενώ για το σύνολο των προγραμμάτων αγνοεί τα ζητήματα σύστασης και χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης (βλέπε 5.21 παρακάτω).

5.14. Για τη χορήγηση πραγματικής στήριξης από τις κεντρικές υπηρεσίες στις αντιπροσωπείες όταν πρόκειται για την εκτέλεση των προγραμμάτων στις δικαιούχους χώρες, θα έπρεπε οι επόπτες των προγραμμάτων να ορίζονται με αποστολή τη διασφάλιση της εφαρμογής μέτρων τα οποία θα εγγυώνται την καλή εκτέλεσή τους.

Αποκλίσεις απόψεων μεταξύ των υπηρεσιών

5.15. Ο έλεγχος των ενεργειών του έκτου ΕΤΑ έδειξε κατ' επανάληψη την ύπαρξη, μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής, διαφορετικής αντίληψης των στόχων των προγραμμάτων και των κατευθυντήριων αρχών τους. Έτσι, στην περίπτωση της Μοζαμβίκης, φάνηκε ότι, τον Ιούλιο του 1991, η αντιπροσωπεία ακολουθούσε όσον αφορά τα κεφάλαια υποκατάστασης μια "μινιμαλιστική" προσέγγιση θεωρώντας ότι έπρεπε να συμβιβαστεί με την πολιτικοοικονομική πραγματικότητα και να αποφύγει τη διαδικασία διαλόγου με την κυβέρνηση σχετικά με την πραγματική διάθεση των κεφαλαίων υποκατάστασης. Από την πλευρά τους, οι κεντρικές υπηρεσίες θεωρούσαν ότι η Επιτροπή δεν έπρεπε να αρνείται τη διοχέτευση των κεφαλαίων υποκατάστασης σε ορισμένους τομείς προτεραιότητας. Έτσι αναπτύχθηκαν διφορούμενες καταστάσεις επιζήμιες για τη χρηστή διαχείριση. Στην Ουγκάντα, ενώ οι κεντρικές υπηρεσίες θεωρούσαν ότι οι εισαγωγές έπρεπε να αφορούν ορισμένους τομείς οι οποίοι αποκτούσαν δύσκολα άδειες εισαγωγής, η αντιπροσωπεία τάχθηκε υπέρ της άμεσης χρησιμοποίησης των κεφαλαίων. Αυτό είχε σαν αποτέλεσμα τη χορήγηση αδειών για εισαγωγές των οποίων η επιλεξιμότητα ήταν αμφισβητήσιμη καθώς και μεγάλες δυσχέρειες στην απόκτηση πληροφοριακών στοιχείων απαραίτητων για τον έλεγχό τους. Για παρόμοιους λόγους, η αντιπροσωπεία στην Γκάνα προτίμησε να αναβάλει την εκτέλεση του προγράμματος έως ότου το κράτος τηρήσει τις υποχρεώσεις του. Για το πρόγραμμα συναλλάγματος στην Κένυα, οι κεντρικές υπηρεσίες θεώρησαν ότι έπρεπε να τροποποιήσουν τους όρους καταβολής των κεφαλαίων υποκατάστασης για να μην καθυστερήσουν τις ενέργειες επιβάλλοντας στους εισαγωγείς αφόρητους όρους χρηματοδότησης. Την ίδια περίοδο, για το Μαλάουι όπου παρουσιάστηκε μια παρόμοια περίπτωση, οι κεντρικές υπηρεσίες δεν θεώρησαν ότι έπρεπε να τροποποιηθούν κατά τον ίδιο τρόπο οι όροι καταβολής των κεφαλαίων υποκατάστασης.

Οδηγίες που διέπουν τα προγράμματα εισαγωγής

5.16. Κατά την έναρξη ισχύος της τρίτης Σύμβασης της Λομέ, ο κύριος διατάκτης διαβίβασε στις υπηρεσίες του και στις αντιπροσωπείες ένα "υπόμνημα σχετικό με τα τομεκά προγράμματα εισαγωγής". Το έγγραφο αυτό, που αναθεωρήθηκε το Φεβρουάριο του 1989, συνοδευόταν από την ένδειξη "δεν συνιστά επίσημη οδηγία" λόγω του πειραματικού χαρακτήρα που είχαν ακόμη τα προγράμματα την εποχή εκείνη. Η κατάσταση αυτή εξηγεί προφανώς τη συνύπαρξη διαφόρων αντιλήψεων σχετικά με τους επιδιωκόμενους στόχους, τις προτεραιότητες που έπρεπε να ακολουθηθούν, τους όρους εφαρμογής και την έκταση των ευθυνών των υπηρεσιών.

5.17. Για να διευκρινιστούν οι προθέσεις και οι αρχές που έπρεπε να ακολουθήσει το σύνολο των υπηρεσιών, προστέθηκαν τον Ιούλιο του 1990 και τον Μάρτιο του 1991 νέες οδηγίες στη " Συλλογή οδηγιών"(63) (). Οι οδηγίες αυτές αφορούν ορισμένους πρακτικούς όρους εφαρμογής των προγραμμάτων εισαγωγής, τους όρους σύστασης και οικονομικής παρακολούθησης των κεφαλαίων υποκατάστασης και τις αρχές χρησιμοποίησής τους. Στην πράξη, οι διαφορετικές οδηγίες αυτές εφαρμόστηκαν στα χρηματοδοτούμενα προγράμματα μόνο μετά την έναρξη ισχύος του έβδομου ΕΤΑ, οδηγούν δε στα παρακάτω σχόλια.

Οδηγίες σχετικά με τα προγράμματα συναλλάγματος

5.18. Σύμφωνα με τις οδηγίες, ο βασικός στόχος των προγραμμάτων συναλλάγματος είναι να παρέχει στις δικαιούχους χώρες μια "διευκόλυνση ταχείας εκταμίευσης" για να στηρίξει το ισοζύγιο πληρωμών τους. Η στήριξη αυτή εντάσσεται στα πλαίσια της διαρθρωτικής προσαρμογής των πράξεων εξωτερικού εμπορίου, δηλαδή: κατάργηση των ελέγχων και των γραφειοκρατικών διαδικασιών με σκοπό την απελευθέρωση των συναλλαγμάτων.

5.19. Για να διασφαλιστεί η καλύτερη δυνατή αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων, το ΕΤΑ τηρεί τις αρχές της ταχείας εκταμίευσης, του περιορισμού των διοικητικών εργασιών που επιβάλλονται στα κράτη ΑΚΕ και της τήρησης των εμπορικών και τραπεζικών πρακτικών.

Παρά την προφανή μέριμνα απλοποίησης, οι οδηγίες περιέχουν ακόμη σημεία δυσκαμψίας τα οποία δείχνουν δυσχέρεια αποδέσμευσης από τις διοικητικές πρακτικές όταν πρόκειται για ιδιωτικούς φορείς. Από αυτήν την άποψη, οι διαδικασίες προκήρυξης διαγωνισμών και οι ρυθμίσεις σχετικά με τα νομίσματα τιμολόγησης θα έπρεπε να γίνουν πιο εύκαμπτες. Ομοίως, στις συμβάσεις χρηματοδότησης, οι έλεγχοι που πρέπει να καθιερωθούν για την επιλεξιμότητα των εισαγωγών θα έπρεπε να συνδέονται περισσότερο με τους ενδεχόμενους κινδύνους. Π.χ.:

α)εξακρίβωση των τιμών κατά τη φόρτωση για να αποφεύγονται οι υπερτιμολογήσεις οι οποίες επιτρέπουν την λαθραία μεταφορά κεφαλαίων έξω από τις χώρες ΑΚΕ, εφόσον οι επαλήθευση των τιμών κατά την άφιξη είναι στο θέμα αυτό ανίσχυρη-

β)έλεγχος φερεγγυότητας των εισαγωγέων για να προλαμβάνονται οι δυσκολίες σύστασης των κεφαλαίων υποκατάστασης ή τουλάχιστον να ζητούνται τραπεζικές εγγυήσεις-

γ)έλεγχος κατά την είσοδο των αγαθών στη δικαιούχο χώρα ώστε να αποφεύγεται η μεταπώληση στο εξωτερικό που επιτρέπει τη δημιουργία μετατρέψιμων διαθεσίμων-

δ)έλεγχος στους τελικούς δικαιούχους ώστε να προλαμβάνονται οι υπεξαιρέσεις υπέρ ομάδων με επιρροή (αντιθέσεις πόλεων/επαρχίας, εθνικών ομάδων, παραγωγών ορισμένων προϊόντων κ.λπ.).

5.20. Οι οδηγίες παραμένουν αντίθετα ιδιαίτερα λακωνικές σε ορισμένα θέματα και ιδίως όσον αφορά τους όρους του συντονισμού με τους άλλους χρηματοδότες και τα καθήκοντα που ανήκουν στις διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής. Τέλος, οι οδηγίες διατηρούν τη δυνατότητα να εφαρμόζονται προγράμματα συναλλάγματος υπέρ των χωρών της ζώνης του φράγκου, πράγμα το οποίο δεν ανταποκρίνεται σε επιτακτική ανάγκη ενίσχυσης των εισαγωγέων. Πράγματι, πρόκειται είτε για επιχορήγηση μιας μονάδας που δεν καταθέτει κεφάλαια υποκατάστασης, είτε για παροχή στο κράτος των φορολογικών πόρων σε φράγκα CFA που του λείπουν, επειδή η μεσολάβηση των εισαγωγών δεν αποτελεί παρά ένα τέχνασμα για τη δημιουργία των κεφαλαίων.

Οδηγίες που διέπουν τη σύσταση και την παρακολούθηση των κεφαλαίων υποκατάστασης

5.21. Το σημείωμα οδηγιών της Επιτροπής (Μάρτιος 1991) ορίζει ότι τα κεφάλαια υποκατάστασης αποτελούν "δημόσιους πόρους που ανήκουν στις δικαιούχους χώρες" και η διαχείριση των οποίων πρέπει να εντάσσεται στα πλαίσια μιας "συνεπούς πολιτικής για τα δημόσια οικονομικά". Κατ' αυτή την έννοια, τα κεφάλαια πρέπει να συνιστώνται βάσει των αξιών εισαγωγής που μετατρέπονται με τις τιμές συναλλάγματος που ισχύουν κατά την είσοδο των αγαθών στη δικαιούχο χώρα. Πρέπει εξάλλου να κατατίθενται μέσα στις προθεσμίες που ορίζονται για τις εμπορικές πράξεις τέτοιου είδους. Ο έλεγχος αφορά την τροφοδότηση του λογαριασμού και τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων. Αν και οι στόχοι του ελέγχου είναι σαφώς καθορισμένοι, ο ρόλος της αντιπροσωπείας παραμένει διφορούμενος. Πράγματι, μολονότι προβλέπεται να λαμβάνει η αντιπροσωπεία καταστάσεις των τραπεζικών λογαριασμών και να έχει πρόσβαση στα έγγραφα που τηρούν οι διοικήσεις ΑΚΕ, η μοναδική της ρητή υποχρέωση είναι να παρέχει εξαμηνιαίες αναφορές στις κεντρικές υπηρεσίες "βάσει των στοιχείων που παρέχουν οι διοικητικές υπηρεσίες". Δεν έχει την υποχρέωση να τηρεί η ίδια πλήρη λογιστικά στοιχεία των ενεργειών του προγράμματος(64) () αν και ένα τέτοιο μέσο αποτελεί την προϋπόθεση για την καθιέρωση αποτελεσματικού ελέγχου. Οι διατάξεις αυτές δεν επαρκούν για την αποφυγή, μελλοντικά, των προβλημάτων παρακολούθησης τα οποία χαρακτήρισαν την εκτέλεση των προγραμμάτων του έκτου ΕΤΑ.

Οδηγίες σχετικά με τις αρχές χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης

5.22. Οι αρχές χρησιμοποίησης των κεφαλαίων υποκατάστασης που υιοθετήθηκαν από την Επιτροπή ανταποκρίνονται στις παρακάτω κατευθυντήριες γραμμές:

α)διάκριση ανάμεσα σε περιθωριακούς δικαιούχους και σημαντικούς δικαιούχους. Για τους τελευταίους η προσέγγιση με σχέδια εγκαταλείφθηκε υπέρ μιας νέας προσέγγισης στήριξης του προϋπολογισμού-

β)τήρηση μιας συνολικής προσέγγισης των κεφαλαίων υποκατάστασης και εφαρμογή των ίδιων γενικών αρχών-

γ)ιεράρχηση των προτεραιοτήτων:

i)κοινωνική διάσταση της αναπροσαρμογής,

ii)στήριξη των τομέων συγκέντρωσης,

iii)ανάκαμψη των δημοσίων οικονομικών-

δ)προγραμματισμό της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων ήδη από τη σύναψη των συμφωνιών χρηματοδότησης-

ε)εκκαθάριση των παλαιών αχρησιμοποίητων κεφαλαίων στα πλαίσια συντονισμένης δράσης όλων των χορηγών.

5.23. Η σύγκριση των νέων αυτών αρχών με την αποκτηθείσα εμπειρία δείχνει μια σαφή ορθολογικοποίηση της προσέγγισης του ΕΤΑ. Οι οδηγίες της Επιτροπής περικλείουν ωστόσο έναν σοβαρό κίνδυνο που οφείλεται στην έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά την πραγματική έκταση της συνεργασίας μεταξ