ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Σημεία

1.Εισαγωγή 1.1 - 1.5

2.Το πλαίσιο της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας 2.1 - 2.4

3. Το σύστημα των πρωτοκόλλων 3.1 - 3.31

Η διαδικασία σύναψης των πρωτοκόλλων 3.1 - 3.5

Οι συνέπειες 3.6 - 3.7

Η διαχείριση του προϋπολογισμού 3.8 - 3.20

Χρονική κατανομή των αναλήψεων υποχρεώσεων 3.8 - 3.12

Χρησιμοποίηση του υπολοίπου 3.13 - 3.15

Διάθεση των μη επιστρεφόμενων ενισχύσεων 3.16 - 3.18

Οι συνέπειες όσον αφορά την εκτέλεση 3.19 - 3.20

Δημοσιονομικός κανονισμός εφαρμογής 3.21 - 3.22

Σκέψεις σχετικά με το σύστημα των πρωτοκόλλων 3.23 - 3.31

4.Τα συστήματα διαχείρισης 4.1 - 4.43

Τα λογιστικά συστήματα 4.1 - 4.11

Παρουσίαση των συστημάτων 4.1

Παρακολούθηση της εκτέλεσης των πρωτοκόλλων 4.2 - 4.5

Δημοσιονομική παρακολούθηση των σχεδίων 4.6 - 4.11

Οι ενέργειες που ανατίθενται στην ΕΤΕ 4.12 - 4.23

Νομική βάση των εντολών 4.13 - 4.14

Ο ρόλος της Επιτροπής 4.15 - 4.23

Οι ενέργειες που διαχειρίζεται η Επιτροπή 4.24 - 4.43

Το σύστημα διαχείρισης της ενίσχυσης 4.24 - 4.27

Η κατανομή των αρμοδιοτήτων 4.28 - 4.29

Οι οδηγίες 4.30 - 4.33

Τα προγράμματα εργασίας και οι εκθέσεις εκτέλεσης 4.34 - 4.38

Οι αξιολογήσεις 4.39

Τα μέσα σε προσωπικό 4.40 - 4.41

Ο ρόλος των αντιπροσωπειών 4.42 - 4.43

5.Εφαρμογή και αποτελέσματα της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας 5.1 - 5.91

Έλεγχοι που έχουν διενεργηθεί από το Συνέδριο 5.1 - 5.4

Εκτέλεση του προϋπολογισμού 5.5 - 5.19

Γενικές παρατηρήσεις 5.5 - 5.11

Τουρκία 5.12

Μάλτα 5.13

Αλγερία 5.14

Μαρόκο 5.15

Τυνησία 5.16

Αίγυπτος 5.17

Ιορδανία 5.18

Λίβανος 5.19

Επινόηση των σχεδίων 5.20 - 5.36

Περιβάλλον και στόχοι των σχεδίων 5.21 - 5.23

Τοπικοί εταίροι 5.24 - 5.26

Σχέδια χρηματοδότησης 5.27 - 5.30

Χρονοδιαγράμματα εκτέλεσης 5.31 - 5.32

Κοινοτικά κεφάλαια που έχουν αναληφθεί 5.33 - 5.35

Επιλογή της μορφής της ενίσχυσης 5.36

Εκτέλεση των σχεδίων 5.37 - 5.53

Καθυστερήσεις 5.37 - 5.38

Ουσιαστική τροποποίηση των σχεδίων 5.39 - 5.43

Τεχνική βοήθεια 5.44 - 5.48

Αναλήψεις υποχρεώσεων δικαιούχων 5.49 - 5.52

Διοικητικές διαρθρώσεις 5.53

Αποτελεσματικότητα των σχεδίων 5.54 - 5.91

Γενικές παρατηρήσεις 5.54

Τουρκία 5.55

Μάλτα 5.56

Αλγερία 5.57 - 5.61

Μαρόκο 5.62 - 5.69

Τυνησία 5.70 - 5.76

Αίγυπτος 5.77 - 5.85

Ιορδανία 5.86 - 5.91

6.Συμπεράσματα 6.1 - 6.12

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ Σελίδες

Παράρτημα 1: Νομικές διατάξεις που διέπουν τα προγράμματα συνεργασίας με τις μεσογειακές τρίτες χώρες 42

Παράρτημα 2:Το πλαίσιο της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας 43

Απαντήσεις της Επιτροπής 50

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 3/91 σχετικά με τη χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία με τις μεσογειακές τρίτες χώρες συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (91/C 252/01)

1. Εισαγωγή

1.1. Το Συνέδριο ξεκίνησε εδώ και αρκετά χρόνια ένα πρόγραμμα ελέγχου της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας με τις χώρες της λεκάνης της Μεσογείου, πραγματοποιώντας κυρίως επιτόπου επισκέψεις σε ένα ορισμένο αριθμό χωρών που λαμβάνουν κοινοτική ενίσχυση.

Κατά την έρευνα, το Συνέδριο έλαβε υπόψη του το αίτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, που διατυπώθηκε στην απόφαση της απαλλαγής σχετικά με την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1987(1)

, να προβεί το Συνέδριο σε αξιολόγηση της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας με τις χώρες της λεκάνης της Μεσογείου, λόγω της υποχρησιμοποίησης των πιστώσεων του προϋπολογισμού στον τομέα αυτό.

1.2. Στα τέλη του 1990, το Συμβούλιο κατέληξε σε συμφωνία σχετικά με τις κατευθύνσεις και το περιεχόμενο της κοινοτικής πολιτικής βοήθειας και συνεργασίας στα πλαίσια της τέταρτης σειράς των πρωτοκόλλων που πρόκειται να συναφθούν με τις χώρες της νότιας και ανατολικής Μεσογείου για την περίοδο 1992-1996. Εκτός από τη σημαντική αύξηση των χρηματοδοτικών υποχρεώσεων της Κοινότητας(2)

, το πεδίο της πολιτικής αυτής διευρύνθηκε προκειμένου να περιλάβει τη στήριξη των οικονομικών μεταρρυθμίσεων στις χώρες αυτές, τη χρηματοδότηση περιφερειακών σχεδίων και ενεργειών συνεργασίας που καλύπτουν πολλές χώρες, την ενίσχυση ιδιωτικών επιχειρήσεων και τη συνεργασία με κοινοτικές εταιρίες, καθώς και την καλύτερη πρόσβαση στην κοινοτική αγορά ορισμένων γεωργικών προϊόντων των μεσογειακών χωρών. Κατά τη σύνταξη και την εφαρμογή των νέων πρωτοκόλλων, πρέπει η Κοινότητα να λάβει πλήρως υπόψη της τα διδάγματα από τα προηγούμενα πρωτόκολλα και να προσπαθήσει να αντιμετωπίσει τις αδυναμίες που διαπιστώθηκαν. Η παρούσα έκθεση αποβλέπει στην υποβοήθηση της πρωτοβουλίας αυτής.

1.3. Η έκθεση αυτή ασχολείται με την εφαρμογή σε περίοδο δέκα περίπου ετών, από το 1979 έως το 1989, της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας με τις εξής δέκα χώρες:

α)τρεις χώρες του Μαγκρέμπ: Αλγερία, Μαρόκο, Τυνησία, που στο εξής θα αποκαλούνται "χώρες του Μαγκρέμπ"(3)

-

β)τέσσερις χώρες του Μασρέκ: Αίγυπτο, Ιορδανία, Λίβανο, Συρία, που στο εξής θα αποκαλούνται "χώρες του Μασρέκ"(4)

-

γ)Κύπρο, Μάλτα και Τουρκία.

Ολόκληρο το χρηματοδοτικό σύνολο της βοήθειας που διατέθηκε για τις χώρες αυτές κατά την εξεταζόμενη περίοδο ανέρχεται σε 3 783,5 εκατ. ECU. Από το ποσό αυτό, 1 714,5 εκατ. ECU χρηματοδοτούνται από το γενικό προϋπολογισμό και 2 069 εκατ. ECU από τους ιδίους πόρους της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕ). Ο πίνακας 1 παρέχει τις σχετικές λεπτομέρειες(5)

.

1.4. Η έκθεση αναφέρεται μόνο στις ενέργειες για τις οποίες γίνεται προσφυγή στους πόρους του προϋπολογισμού- περιλαμβάνει τις παρεμβάσεις στα πλαίσια της συνολικής εγγύησης που χορηγεί η Κοινότητα στα δάνεια από τους ιδίους πόρους της ΕΤΕ. Οι πράξεις της ΕΤΕ από τους ιδίους πόρους της αποκλείονται από την παρούσα αξιολόγηση- αυτό εξηγεί γιατί η παρούσα έκθεση δεν ασχολείται με τη χρηματοδοτική συνεργασία με το Ισραήλ και τη Γιουγκοσλαβία που προσφεύγουν αποκλειστικά στην τελευταία αυτή μορφή χρηματοδότησης(6)

. Επιπλέον, δεν καλύπτεται από την παρούσα έκθεση η χρηματοδοτική συνεργασία με τις χώρες που έγιναν μέλη της Κοινότητας (Ισπανία, Ελλάδα και Πορτογαλία).

1.5. Μετά από μια εισαγωγή στο δεύτερο κεφάλαιο της παρούσας έκθεσης στο γενικό πλαίσιο της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας, στο κεφάλαιο 3 αξιολογείται το ίδιο το σύστημα των χρηματοδοτικών πρωτοκόλλων- αναλύονται τα θετικά σημεία και οι αδυναμίες τους, σε σχέση ιδίως με τις διατάξεις που διέπουν τη βοήθεια της Κοινότητας σε χώρες άλλων περιοχών του κόσμου. Στο κεφάλαιο 4 εξετάζεται η ποιότητα των συστημάτων διαχείρισης που εφαρμόζει η Επιτροπή- για το σκοπό αυτό, αναλύονται χωριστά αφενός οι ενέργειες των οποίων η διαχείριση έχει ανατεθεί στην ΕΤΕ και αφετέρου εκείνες τις οποίες έχει αναλάβει άμεσα η Επιτροπή. Στο κεφάλαιο 5 αξιολογούνται η υλοποίηση και τα αποτελέσματα της κοινοτικής βοήθειας, και στο κεφάλαιο 6 συνοψίζονται τα σημαντικότερα πορίσματα της παρούσας έκθεσης.

Πίνακας 1 - Κοινοτική ενίσχυση στις μεσογειακές τρίτες χώρες

(εκατ. ECU)

1 2 3 4 5 6 7 8

Χώρα ή γεωγραφική ζώνη Περίοδος εφαρμογής Δάνεια από τους ίδιους πόρους της ΕΤΕ Ενίσχυση από πόρους του προϋπολογισμού Συνολική ενίσχυση

Μη επιστρεφόμενη ενίσχυση Ειδικά δάνεια Επιχειρη- ματικά κεφάλαια Συνολική ενίσχυση από τον προϋ- πολογισμό

ΤΟΥΡΚΙΑ

3ο πρωτόκολλο 1979-31.10.1981 90,0 0,0 220,0 0,0 220,0 310,0

Ειδική βοήθεια 1.07.1980-30.06.1982 0,0 75,0 0,0 0,0 75,0 75,0

Σύνολο 90,0 75,0 220,0 0,0 295,0 385,0

ΚΥΠΡΟΣ

1ο πρωτόκολλο 1.01.1979-31.12.1983 20,0 6,0 4,0 0,0 10,0 30,0

2ο πρωτόκολλο 1.05.1984-31.12.1988 28,0 10,0 6,0 0,0 16,0 44,0

3ο πρωτόκολλο 1.06.1990-31.12.1993 44,0 13,0 0,0 5,0 18,0 62,0

Σύνολο 92,0 29,0 10,0 5,0 44,0 136,0

ΝΑΜΥΑ

1ο πρωτόκολλο 1.11.1978-31.10.1983 16,0 5,0 5,0 0,0 10,0 26,0

2ο πρωτόκολλο 1.10.1986-31.10.1988 16,0 10,5 3,0 0,0 13,5 29,5

3ο πρωτόκολλο 1.08.1989-31.10.1993 23,0 12,5 0,0 2,5 15,0 38,0

Σύνολο 55,0 28,0 8,0 2,5 38,5 93,5

ΒΟΡΕΙΑ ΜΕΣΟΓΕΙΟΣ 237,0 132,0 238,0 7,5 377,5 614,5

ΑΛΓΕΡΙΑ

1ο πρωτόκολλο 1.11.1978-31.10.1981 70,0 25,0 19,0 0,0 44,0 114,0

2ο πρωτόκολλο 1.01.1983-31.10.1986 107,0 28,0 16,0 0,0 44,0 151,0

3ο πρωτόκολλο 1.03.1988-31.10.1991 183,0 52,0 0,0 4,0 56,0 239,0

Σύνολο 360,0 105,0 35,0 4,0 144,0 504,0

ΜΑΡΟΚΟ

1ο πρωτόκολλο 1.11.1978-31.10.1981 56,0 16,0 58,0 0,0 74,0 130,0

2ο πρωτόκολλο 1.01.1983-31.10.1986 90,0 67,0 42,0 0,0 109,0 199,0

3ο πρωτόκολλο 1.11.1988-31.10.1991 151,0 162,0 0,0 11,0 173,0 324,0

Σύνολο 297,0 245,0 100,0 11,0 356,0 653,0

ΤΥΝΗΣΙΑ

1ο πρωτόκολλο 1.11.1978-31.10.1981 41,0 15,0 39,0 0,0 54,0 95,0

2ο πρωτόκολλο 1.06.1983-31.10.1986 78,0 37,0 24,0 0,0 61,0 139,0

3ο πρωτόκολλο 1.05.1988-31.10.1991 131,0 87,0 0,0 6,0 93,0 224,0

Σύνολο 250,0 139,0 63,0 6,0 208,0 458,0

ΜΑΓΚΡΕΜΠ

1ο πρωτόκολλο 167,0 56,0 116,0 0,0 172,0 339,0

2ο πρωτόκολλο 275,0 132,0 82,0 0,0 214,0 489,0

3ο πρωτόκολλο 465,0 301,0 0,0 21,0 322,0 787,0

Σύνολο 907,0 489,0 198,0 21,0 708,0 1 615,0

ΑΙΓΥΠΤΟΣ

1ο πρωτόκολλο 1.11.1978-31.10.1981 93,0 63,0 14,0 0,0 77,0 170,0

2ο πρωτόκολλο 1.01.1983-31.10.1986 150,0 76,0 50,0 0,0 126,0 276,0

3ο πρωτόκολλο 1.08.1988-31.10.1991 249,0 189,0 0,0 11,0 200,0 449,0

Σύνολο 492,0 328,0 64,0 11,0 403,0 895,0

ΙΟΡΔΑΝΙΑ

1ο πρωτόκολλο 1.11.1978-31.10.1981 18,0 18,0 4,0 0,0 22,0 40,0

2ο πρωτόκολλο 1.01.1983-31.10.1986 37,0 19,0 7,0 0,0 26,0 63,0

3ο πρωτόκολλο 1.02.1988-31.10.1991 63,0 35,0 0,0 2,0 37,0 100,0

Σύνολο 118,0 72,0 11,0 2,0 85,0 203,0

ΛΙΒΑΝΟΣ

1ο πρωτόκολλο 1.11.1978-31.10.1981 20,0 8,0 2,0 0,0 10,0 30,0

2ο πρωτόκολλο 1.03.1983-31.10.1986 34,0 11,0 5,0 0,0 16,0 50,0

3ο πρωτόκολλο 1.03.1988-31.10.1991 53,0 19,0 0,0 1,0 20,0 73,0

Σύνολο 107,0 38,0 7,0 1,0 46,0 153,0

ΣΥΡΙΑ

1ο πρωτόκολλο 1.11.1978-31.10.1981 34,0 19,0 7,0 0,0 26,0 60,0

2ο πρωτόκολλο 1.02.1983-31.10.1986 64,0 22,0 11,0 0,0 33,0 97,0

Σύνολο 98,0 41,0 18,0 0,0 59,0 157,0

Αποθεματικό 3ο πρωτόκολλο Προορίζεται για τη Συρία 110,0 34,0 0,0 2,0 36,0 146,0

ΜΑΣΡΕΚ

1ο πρωτόκολλο 165,0 108,0 27,0 0,0 135,0 300,0

2ο πρωτόκολλο 285,0 128,0 73,0 0,0 201,0 486,0

3ο πρωτόκολλο 475,0 277,0 0,0 16,0 293,0 768,0

Σύνολο 925,0 513,0 100,0 16,0 629,0 1 554,0

ΝΟΤΙΑ ΜΕΣΟΓΕΙΟΣ

1ο πρωτόκολλο 332,0 164,0 143,0 0,0 307,0 639,0

2ο πρωτόκολλο 560,0 260,0 155,0 0,0 415,0 975,0

3ο πρωτόκολλο 940,0 578,0 0,0 37,0 615,0 1 555,0

Σύνολο 1 832,0 1 002,0 298,0 37,0 1 337,0 3 169,0

ΜΕΣΟΓΕΙΟΣ 2 069,0 1 134,0 536,0 44,5 1 714,5 3 783,5

| | |

Η διαφορά των 54 εκατ. ECU που παρατηρείται μεταξύ του ολικού χρηματοδοτικού συνόλου του προϋπολογισμού που αναφέρεται στη στήλη 7 (1 714,5 εκατ. ECU) και εκείνου που αναφέρεται στους πίνακες 3 και 5 (1 660,5 εκατ. ECU) προέρχεται από το γεγονός ότι οι τελευταίοι αυτοί πίνακες δεν συμπεριλαμβάνουν ούτε το τρίτο πρωτόκολλο με την Κύπρο (18 εκατ. ECU) που τέθηκε σε εφαρμογή το 1990, ούτε το αποθεματικό (36 εκατ. ECU) που προορίζεται για το τρίτο πρωτόκολλο με τη Συρία το οποίο δεν έχει ακόμη υπογραφεί μέχρι τις 31.12.1989.

2. Το πλαίσιο της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας

2.1. Η ανάπτυξη προτιμησιακών σχέσεων με τις χώρες της λεκάνης της Μεσογείου αρχίζει τη δεκαετία του '60, ιδίως υπό μορφή συμφωνιών σύνδεσης που στηρίζονταν κυρίως στις εμπορικές σχέσεις. Το 1972 η Κοινότητα δεσμεύεται να διαμορφώσει σφαιρική μεσογειακή πολιτική, ιδίως με την προσθήκη στις συμφωνίες ενός σκέλους αφιερωμένου στη χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία. Μετά το 1976 υπεγράφησαν συμφωνίες συνεργασίας, αορίστου διαρκείας, με τις χώρες του Μαγκρέμπ, του Μασρέκ, τη Μάλτα και την Κύπρο. Οι σχέσεις με την Τουρκία εξακολουθούν να διέπονται από τις διατάξεις της συμφωνίας σύνδεσης του 1963.

2.2. Η χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία διέπεται από πρωτόκολλα με κάθε συμβαλλόμενη χώρα με τα οποία δεσμεύεται η Κοινότητα να διαθέτει ένα συνολικό ποσό βοήθειας ως συμμετοχή στη χρηματοδότηση σχεδίων ή ενεργειών κατάλληλων για την υποβοήθηση της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης της δικαιούχου χώρας- τα πρωτόκολλα αυτά καθορίζουν ιδίως τη διάρκεια ισχύος τους, τον όγκο και τις μορφές, καθώς και το πεδίο εφαρμογής της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας- επιπλέον, περιέχουν ορισμένες διατάξεις σχετικά με την προκαταρκτική εξέταση και την εκτέλεση των χρηματοδοτούμενων σχεδίων. Το πλαίσιο της συνεργασίας με τις μεσογειακές τρίτες χώρες εμπνέεται σε μεγάλο βαθμό από τις βασικές αρχές του συστήματος των ΕΤΑ: πολυετής χαρακτήρας, πολλαπλότητα των χρηματοδοτικών μέσων, συνδιαχείριση της βοήθειας.

2.3. Μέχρι τα τέλη του 1990, είχαν υπογραφεί τρεις σειρές πρωτοκόλλων (βλ. παράρτημα 1). Όπως προκύπτει από τον πίνακα 1, από τα 1 714,5 εκατ. ECU που χορηγήθηκαν από πόρους του προϋπολογισμού, 708 εκατ. ECU αφορούν τις χώρες του Μαγκρέμπ, 629 εκατ. ECU τις χώρες του Μασρέκ και 377,5 εκατ. ECU την Κύπρο, τη Μάλτα και την Τουρκία. Οι γραφικές παραστάσεις 1 και 2 απεικονίζουν την κατανομή της ενίσχυσης από πόρους του προϋπολογισμού σύμφωνα με τις γεωγραφικές ζώνες και τις ενδιαφερόμενες δικαιούχους χώρες.

2.4. Το παράρτημα 2 περιγράφει συνοπτικά το πλαίσιο της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας. Παρουσιάζει στοιχεία σχετικά με:

α)τη διάρκεια ισχύος των χρηματοδοτικών πρωτοκόλλων-

β)τα χρηματοδοτικά μέσα που καλύπτονται από τα πρωτόκολλα-

γ)τους γενικούς στόχους της κοινοτικής βοήθειας κατά τη διάρκεια των τριών σειρών πρωτοκόλλων και τα πεδία εφαρμογής τους-

δ)τη βάση στον προϋπολογισμό-

ε)τις διατάξεις εφαρμογής των πρωτοκόλλων και την κατανομή των αρμοδιοτήτων για τη διαχείριση της βοήθειας μεταξύ της ΕΤΕ και της Επιτροπής-

στ)τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων χρηματοδότησης, κατάρτισης χρηματοδοτικών συμφωνιών και συμβάσεων-

ζ)τα διοικητικά μέσα της Επιτροπής και των δικαιούχων κρατών για την υλοποίηση των πρωτοκόλλων.

3. Το σύστημα των πρωτοκόλλων

Η διαδικασία σύναψης των πρωτοκόλλων

3.1. Ολόκληρη η διαδικασία διαπραγμάτευσης και σύναψης των πρωτοκόλλων είναι σχετικά αργή και επηρεάζεται μερικές φορές από στοιχεία που δεν έχουν άμεσα σχέση με τη χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία.

3.2. Μολονότι θεμελιώνονται στο άρθρο 238 της Συνθήκης ΕΟΚ, τα πρώτα πρωτόκολλα με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ, καθώς και με την Κύπρο και τη Μάλτα, υπόκεινται άσκοπα σε επικύρωση από τα κράτη μέλη. Έτσι τίθενται σε ισχύ καθυστερημένα κατά ενάμισυ έως δυόμισυ χρόνια, ανάλογα με την περίπτωση (βλ. παράρτημα 1).

3.3. Τα δεύτερα πρωτόκολλα με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ υπογράφονται εννέα μήνες έως ένα χρόνο μετά τη λήξη των προηγούμενων (31 Οκτωβρίου 1981) και δεν τίθενται σε ισχύ παρά 14 έως 19 μήνες μετά τη θεωρητική ημερομηνία έναρξης ισχύος τους (1η Νοεμβρίου 1981). Οι καθυστερήσεις είναι ακόμη πιο σημαντικές στην περίπτωση του δεύτερου πρωτοκόλλου με τη Μάλτα του οποίου οι διαπραγματεύσεις προσέκρουαν μέχρι το 1985 σε ορισμένες νομικές δεσμεύσεις της Μάλτας. Το πρωτόκολλο τέθηκε σε ισχύ τον Οκτώβριο του 1986, δηλαδή σχεδόν τρία χρόνια μετά τη θεωρητική ημερομηνία του (1η Νοεμβρίου 1983).

3.4. Η έναρξη ισχύος των τρίτων πρωτοκόλλων με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ κατανέμεται σε ολόκληρο το έτος 1988 (βλ. παράρτημα 1), ενάμισυ έως δύο χρόνια μετά την εκπνοή των προηγούμενων (31 Οκτωβρίου 1986). Η ιδιαίτερα μεγάλη διάρκεια των διαπραγματεύσεων οφείλεται στην αναγκαία προσαρμογή, μετά την είσοδο της Ισπανίας και της Πορτογαλίας στην Κοινότητα, των διατάξεων των συμφωνιών σχετικά με τις εμπορικές σχέσεις- η εξάρτηση της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας από στοιχεία που δεν έχουν άμεση σχέση με αυτή εκδηλώνεται ιδίως στην περίπτωση του Μαρόκου όπου το προστάδιο των διαπραγματεύσεων αφορούσε τη σύναψη νέας συμφωνίας αλιείας.

3.5. Τα τρίτα πρωτόκολλα με την Κύπρο και τη Μάλτα δεν αποτελούν εξαίρεση στην κατάσταση αυτή και τίθενται σε ισχύ 17 και εννέα μήνες αντίστοιχα μετά την εκπνοή των προηγούμενων (βλ. παράρτημα 1).

Οι συνέπειες

3.6. Με εξαίρεση τα πρώτα πρωτόκολλα με την Κύπρο και τη Μάλτα, η περίοδος εφαρμογής δεν καθορίζεται σε σχέση με την ημερομηνία έναρξης της ισχύος τους αλλά σε συνάρτηση με μια προθεσμία (βλ. παράρτημα 2, σημείο 2). Κάθε καθυστέρηση στην έναρξη ισχύος τους συνεπάγεται συνεπώς μείωση της περιόδου εφαρμογής τους, η οποία, στην πράξη, είναι στις περισσότερες περιπτώσεις μικρότερη από τέσσερα έτη και μερικές φορές μειώνεται σε τρία χρόνια ή και λιγότερο (βλ. παράρτημα 1).

3.7. Εξάλλου τέτοιες καθυστερήσεις προκαλούν διακοπή της συνέχειας των πρωτοκόλλων. Όπως ήδη αναφέρθηκε (βλ. σημεία 3.3 - 3.4), μεσολαβούν ένα έως δύο χρόνια από τη λήξη ενός πρωτοκόλλου και την έναρξη ισχύος του επομένου. Για ορισμένες χώρες, αυτό εκδηλώνεται με τη διακοπή της συνέχειας της συνεργασίας. Πράγματι, για χώρες όπως η Μάλτα, το Μαρόκο ή η Τυνησία, που κατόρθωσαν για τα δύο πρώτα πρωτόκολλα να πραγματοποιηθεί η ανάληψη των πιστώσεων κατά την καθορισθείσα περίοδο εφαρμογής (βλ. πίνακες 2 και 3), αυτό σημαίνει διακοπή του ρυθμού των αναλήψεων- κατά την περίοδο που μεσολαβεί μεταξύ των δύο πρωτοκόλλων, η χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία περιορίζεται συνεπώς στην εκτέλεση των σχεδίων που έχουν εγκριθεί.

Η διαχείριση του προϋπολογισμού

Η χρονική κατανομή των αναλήψεων υποχρεώσεων

3.8. Σύμφωνα με τα πρωτόκολλα, το ύψος των ποσών που αναλαμβάνεται κάθε χρόνο πρέπει να κατανέμεται κατά τον κανονικότερο δυνατό τρόπο σε όλη τη διάρκεια εφαρμογής τους- στις αρχές της περιόδου εφαρμογής οι αναλήψεις υποχρεώσεων μπορούν ωστόσο να φθάσουν, μέσα σε λογικά πλαίσια, σε αναλογικά υψηλότερο ποσό.

3.9. Στην πράξη, η διάταξη αυτή τηρείται ελάχιστα. Η υλοποίηση των πρωτοκόλλων ακολουθεί άλλο ρυθμό, κυρίως σε συνάρτηση με την ικανότητα των αντισυμβαλλομένων χωρών να υποβάλλουν για χρηματοδότηση σχέδια έτοιμα να αρχίσουν. Ο πίνακας 2 και οι γραφικές παραστάσεις 4 έως 18 δείχνουν σχετικά με πολλά πρωτόκολλα και πολλές χώρες ότι υπάρχουν οικονομικά έτη κατά τα οποία σημειώνονται πολύ σημαντικές συστάσεις αναλήψεων υποχρεώσεων έπειτα από περιόδους κατά τις οποίες οι συστάσεις είναι ασήμαντες ή και μηδαμινές.

3.10. Εξάλλου, η διάταξη αυτή χάνει σε μεγάλο βαθμό τη σημασία της λόγω της παρατηρούμενης μείωσης της περιόδου εφαρμογής των πρωτοκόλλων: οι παρεμβάσεις και, κατά συνέπεια, οι σχετικές πιστώσεις συγκεντρώνονται στα πλαίσια της περιόδου αυτής. Αποτελεί επίσης εμπόδιο στην ταχεία υλοποίηση των πρωτοκόλλων με χώρες που είναι σε θέση να υποβάλουν από την αρχή σχέδια που απορροφούν πολύ μεγαλύτερο αναλογικά τμήμα του χορηγούμενου χρηματοδοτικού συνόλου.

3.11. Επιπλέον, η θέσπιση το 1987 ενός μόνο άρθρου (965) για το σύνολο των τριών πρωτοκόλλων με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ καθιστά πολύ λιγότερο αναγκαία την εξασφάλιση της χρονικής κατανομής των δαπανών σε βάρος του γενικού προϋπολογισμού για κάθε πρωτόκολλο χωριστά.

3.12. Κατά συνέπεια, η διάταξη αυτή δεν θα πρέπει να συμπεριληφθεί στα πλαίσια των μελλοντικών πρωτοκόλλων. Η Επιτροπή θα πρέπει μάλλον να συγκεντρώσει την προσπάθειά της με τις δικαιούχους χώρες στο στάδιο του προγραμματισμού προκειμένου να προβεί στο ρεαλιστικό σχεδιασμό της υλοποίησης της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας. Ο σχεδιασμός αυτός δεν μπορεί να αγνοεί τις δεσμεύσεις του προϋπολογισμού.

Χρησιμοποίηση του υπολοίπου

3.13. Τα πρωτόκολλα προβλέπουν ότι το τυχόν υπόλοιπο που δεν διατέθηκε μέχρι τα τέλη της περιόδου εφαρμογής "θα χρησιμοποιηθεί μέχρις εξαντλήσεώς του". Το "υπόλοιπο" αυτό αποτελεί μερικές φορές μη αμελητέο μέρος των χρηματοδοτικών συνόλων που καθορίζονται στα πρωτόκολλα. Αυτό συνέβη ιδίως με τα πρώτα και δεύτερα πρωτόκολλα με την Αλγερία και την Αίγυπτο στα οποία κυμαίνεται ανάλογα με τις περιπτώσεις μεταξύ περίπου 30 % έως 50 % του προβλεπόμενου χρηματοδοτικού συνόλου (βλ. πίνακα 3)- εξάλλου, μέχρι τα τέλη του 1989, τα πρωτόκολλα αυτά δεν είχαν ακόμη κλείσει.

3.14. Η εφαρμογή των πρωτοκόλλων μπορεί να συνδυάζεται με κάποια ευελιξία έτσι ώστε να είναι δυνατή η προσαρμογή τους σε νέες συνθήκες που δεν μπορούσαν εύλογα να γίνουν αντιληπτές στην αρχή. Εντούτοις, η εν λόγω διάταξη, όπως έχει διατυπωθεί και εφαρμόζεται, επιτρέπει την ανάληψη των κεφαλαίων χωρίς χρονικό περιορισμό και καταλήγει στο να αναιρεί το πολυετές πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται θεωρητικά τα πρωτόκολλα.

3.15. Η εμπειρία που αποκτήθηκε θα πρέπει να χρησιμεύσει στα πλαίσια των μελλοντικών πρωτοκόλλων. Κατ' αρχάς, το ύψος του χρηματοδοτικού συνόλου στα πλαίσια ενός πρωτοκόλλου θα πρέπει να καθορίζεται λαμβάνοντας υπόψη τις πραγματικές δυνατότητες να χρησιμοποιηθεί στο ακέραιο κατά την περίοδο εφαρμογής. Όσον αφορά τη χρησιμοποίηση ενός οποιουδήποτε υπολοίπου, θα πρέπει να αποτελεί το αντικείμενο σαφώς καθορισμένης διαδικασίας, η οποία θα οδηγεί στη λήψη επίσημης απόφασης στο επίπεδο του Συμβουλίου Συνδέσεως. Η απόφαση αυτή θα πρέπει να στηρίζεται στην εξέταση της κατάστασης της συνεργασίας με την ενδιαφερόμενη χώρα, και θα πρέπει να λαμβάνεται κατά τη λήξη της περιόδου εφαρμογής του πρωτοκόλλου ή μέσα σε σύντομη προθεσμία. Μετά την απόφαση αυτή, το υπόλοιπο θα πρέπει είτε να μεταφέρεται, εν όλω ή εν μέρει, στο σύνολο του προϋπολογισμού του επόμενου πρωτοκόλλου, είτε να ακυρώνεται, έτσι ώστε να τίθεται τέλος στην παρούσα διαδοχή πρωτοκόλλων που δεν έχουν κλείσει.

Διάθεση των μη επιστρεφόμενων ενισχύσεων

3.16. Τα πρωτόκολλα καταρτίζονται έτσι ώστε οι μη επιστρεφόμενες ενισχύσεις που χρηματοδοτούνται από τους πόρους του προϋπολογισμού να διατίθενται κατά προτεραιότητα για την κάλυψη των αναγκών της ΕΤΕ. Πρόκειται για την παροχή της δυνατότητας στην ΕΤΕ να χορηγεί τις επιδοτήσεις επιτοκίων που είναι απαραίτητες και αυτόματα συνδεδεμένες με την υπογραφή συμβάσεων δανειοδότησης ύψους αντίστοιχου με τα ποσά που προβλέπεται να χορηγήσει η ΕΤΕ. Η προβλεπόμενη διαχείριση των χρηματοδοτικών συνόλων συνεπώς οργανώνεται έτσι ώστε να τίθεται στη διάθεση της ΕΤΕ μια πηγή χρηματοδότησης των επιδοτήσεων επιτοκίων.

3.17. Ωστόσο, η ΕΤΕ δεν είναι σε θέση να γνωστοποιεί τις πραγματικές της ανάγκες κατά την έναρξη εφαρμογής ενός πρωτοκόλλου, πράγμα που καθιστά δυσχερή τον ακριβή προγραμματισμό των χρηματοδοτικών συνόλων και τείνει να αναστείλει τη χρησιμοποίηση μέρους των κεφαλαίων του προϋπολογισμού από την Επιτροπή.

3.18. Ο καθορισμός στο ίδιο το πρωτόκολλο του συνολικού ύψους των κεφαλαίων που προέρχονται από τον προϋπολογισμό και προορίζονται για τη χρηματοδότηση των επιδοτήσεων επιτοκίων θα ήταν ένα μέσο για να αποφευχθεί ο σκόπελος αυτός. Η Επιτροπή και η δικαιούχος χώρα θα γνώριζαν έτσι από την αρχή το ακριβές ύψος του χρηματοδοτικού συνόλου που μπορεί να χρησιμοποιηθεί υπό μορφή επιχορηγήσεων. Σχετικά, θα ήταν χρήσιμο να υπομνησθεί ότι, στα πλαίσια των ΕΤΑ, υπάρχει σε συνολικό επίπεδο ένα χρηματοδοτικό σύνολο που προορίζεται για τις επιδοτήσεις επιτοκίων.

Οι συνέπειες όσον αφορά την εκτέλεση

3.19. Κατά την εφαρμογή των πρωτοκόλλων δεν τηρείται το θεωρητικό πενταετές χρονικό τους πλαίσιο. Δημιουργείται έτσι αλληλοδιαδοχή πρωτοκόλλων που δεν έχουν κλείσει τα πιο κραυγαλέα παραδείγματα των οποίων είναι τα πρωτόκολλα με την Αλγερία και την Αίγυπτο: το υπόλοιπο που δεν αναλήφθηκε κατά τη λήξη της περιόδου εφαρμογής των δύο πρώτων σειρών πρωτοκόλλων με τις δύο αυτές χώρες κυμαίνεται από 30 % έως 50 % του χρηματοδοτικού τους συνόλου (βλ. πίνακες 2 έως 4 και γραφικές παραστάσεις 8 και 12). Για να αποφευχθεί επιδείνωση της κατάστασης αυτής, η Επιτροπή οφείλει να λάβει τα ενδεδειγμένα μέτρα στα πλαίσια των μελλοντικών πρωτοκόλλων.

3.20. Το Συνέδριο θεωρεί ότι, χωρίς να αποκλείεται κάποια ευελιξία (βλ. σημείο 3.14), είναι αναγκαίο να θεσπιστούν πιο δεσμευτικές διατάξεις σχετικά με το χρονοδιάγραμμα χρησιμοποίησης των χρηματοδοτικών συνόλων προκειμένου να τεθεί ένα τέλος στην παρέκκλιση αυτή. Οποιεσδήποτε και αν είναι οι διατάξεις που μπορεί να προτιμηθούν, θα πρέπει να περιλαμβάνουν μηχανισμό κλεισίματος των πρωτοκόλλων που θα καταλήγει στη λήψη επίσημης απόφασης σχετικά με τη χρησιμοποίηση του υπολοίπου (βλ. σημείο 3.15).

Πίνακας 3 - Κατάσταση της χρησιμοποίησης των χρηματοδοτικών συνόλων των πρωτοκόλλων από πόρους του προϋπολογισμού στα τέλη του οικονομικού έτους κατά το οποίο λήγει η περίοδος εφαρμογής τους (σε %)

Χώρα ή γεωγραφική ζώνη Πρωτόκολλο Αναλη- φθείσες υπο- χρεώσεις Πραγματο- ποιηθείσες πληρωμές

Τουρκία Τρίτο 100,0 27,8

Ειδική βοήθεια 61,3 5,3

Κύπρος Πρώτο 99,6 23,0

Δεύτερο 65,0 51,6

Μάλτα Πρώτο 100,0 73,6

Δεύτερο 100,0 0,0

Αλγερία Πρώτο 66,9 4,7

Δεύτερο 54,5 10,0

Μαρόκο Πρώτο 100,0 34,3

Δεύτερο 99,3 82,7

Τυνησία Πρώτο 73,5 23,3

Δεύτερο 99,5 17,7

Μαγκρέμπ Πρώτο 83,2 23,3

Δεύτερο 90,2 45,5

Αίγυπτος Πρώτο 69,4 13,9

Δεύτερο 53,0 8,4

Ιορδανία Πρώτο 85,6 31,1

Δεύτερο 85,0 37,7

Λίβανος Πρώτο 55,8 25,4

Δεύτερο 100,0 3,8

Συρία Πρώτο 70,1 11,2

Δεύτερο 95,8 2,5

Μασρέκ Πρώτο 69,8 16,1

Δεύτερο 67,9 10,9

Νότια Πρώτο 77,3 20,1

Μεσόγειος Δεύτερο 79,4 28,7

Κανονισμός εφαρμογής

3.21. Η έλλειψη κανονισμού εφαρμογής μέχρι τις αρχές του 1987 (βλ. παράρτημα 2, σημεία 14-17), δηλαδή για οκτώ περίπου χρόνια, αποτελεί σοβαρό μειονέκτημα. Η προσφυγή στην "ειδική" διαδικασία κατά την περίοδο αυτή, εκτός του ότι έχει ως αποτέλεσμα την αφαίρεση από την Επιτροπή των διαχειριστικών της αρμοδιοτήτων, συνεπάγεται σε ορισμένες περιπτώσεις σημαντικές καθυστερήσεις στην έγκριση των σχεδίων λόγω του μηχανισμού της ομόφωνης ψήφου. Κάθε κράτος μέλος διαθέτει δικαίωμα βέτο που του επιτρέπει, ανάλογα με την περίπτωση, να εμποδίζει τις ενέργειες της Επιτροπής με σκοπό να το χρησιμοποιήσει ως επιχείρημα κατά τη ρύθμιση μιας διαφοράς με τη δικαιούχο χώρα της ενίσχυσης που πρόκειται να δοθεί.

3.22. Ο κανονισμός εφαρμογής (ΕΟΚ) αριθ. 3973/86 αναφέρεται ρητά, στις αιτιολογικές του σκέψεις, μόνο στα δεύτερα πρωτόκολλα με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ καθώς και την Κύπρο και τη Μάλτα. Ήταν και εξακολουθεί να είναι αναγκαίο τουλάχιστον να επεκταθεί με κανονισμό του Συμβουλίου η ισχύς του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3973/86 στην εφαρμογή των τρίτων πρωτοκόλλων. Οι κατάλληλες διατάξεις θα πρέπει εξάλλου να θεσπιστούν αμέσως μετά τη σύναψη των προσεχών τέταρτων πρωτοκόλλων. Το ίδιο ισχύει και για τη χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία με την Τουρκία η οποία δεν καλύπτεται ακόμη από κανονισμό εφαρμογής (βλ. παράρτημα 2, σημείο 17).

Σκέψεις σχετικά με το σύστημα των πρωτοκόλλων

3.23. Μπορεί να γίνει σύγκριση μεταξύ του συστήματος των πρωτοκόλλων και του πλαισίου της χρηματοδοτικής και τεχνικής ενίσχυσης που χορηγεί η Κοινότητα στις αναπτυσσόμενες χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας (ΑΧΛΑΑ). Το μόνο νομικό πλαίσιο της ενίσχυσης αυτής, που χρηματοδοτείται από το κεφάλαιο 93 του γενικού προϋπολογισμού, είναι ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 442/81(7)

του Συμβουλίου ο οποίος καθορίζει τους γενικούς στόχους, τις μορφές, τους τομείς εφαρμογής, καθώς και τις ενδοκοινοτικές διαδικασίες λήψης αποφάσεων και διαχείρισης.

3.24. Τα πρωτόκολλα, τα οποία απορρέουν ακριβώς από τη θέληση της Κοινότητας να θεσπίσει σφαιρική μεσογειακή πολιτική, προσφέρουν το κατάλληλο πλαίσιο για τον καθορισμό, για διάστημα και με χρηματοδοτικό σύνολο που προσδιορίζεται εκ των προτέρων, τομεακών κατευθύνσεων της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας οι οποίες να ανταποκρίνονται στους αναπτυξιακούς στόχους προτεραιότητας που τέθηκαν από κάθε δικαιούχο χώρα. Το στάδιο του προγραμματισμού αποτελεί από την άποψη αυτή σημαντική φάση. Τα τρίτα πρωτόκολλα με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ καθώς και τη Μάλτα και την Κύπρο αποτελούν εξάλλου σημαντική βελτίωση σε σχέση με τα προηγούμενα πρωτόκολλα- είναι πολύ πιο σαφή ως προς τους ειδικούς στόχους της συνεργασίας, καθορίζουν τη φύση των σχεδίων ή των ενεργειών που μπορεί να τύχουν χρηματοδότησης και επιβάλλουν την κατάρτιση ενδεικτικού προγράμματος που δεσμεύει τα δύο μέρη.

3.25. Η έλλειψη πολυετούς προγραμματισμού μέχρι τα τέλη του 1990 στα πλαίσια της χρηματοδοτικής και τεχνικής βοήθειας στις ΑΧΛΑΑ και η τεχνητή πίεση του ετήσιου ρυθμού και του προϋπολογισμού αναγνωρίζονται από την Επιτροπή ως σημαντική αδυναμία- προβλέπεται να θεσπιστεί πολυετής προγραμματισμός από το 1991, πράγμα που θα καταστήσει δυνατή την καλύτερη χρησιμοποίηση των χρηματοδοτικών μέσων.

3.26. Αν και, κατ' αρχήν, τα πρωτόκολλα παρέχουν τη δυνατότητα αποδοτικότερης και αποτελεσματικότερης χρησιμοποίησης από ό,τι ένα σύστημα χωρίς προγραμματισμό, στην πράξη διαπιστώνονται ορισμένες αδυναμίες.

3.27. Κατ' αρχάς, τα πρωτόκολλα αποτελούν πρόσθετο στάδιο σε σχέση με το μηχανισμό που διέπει τη χρηματοδοτική και τεχνική ενίσχυση στις ΑΧΛΑΑ. Οι καθυστερήσεις που είναι συμφυείς με τη διαδικασία διαπραγμάτευσης και σύναψης των πρωτοκόλλων (που παρέχουν νομικό πλαίσιο μόνο για 5 έτη), η οποία επηρεάζεται μερικές φορές από στοιχεία που δεν έχουν άμεσα σχέση με τη χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία (βλ. σημεία 3.1 - 3.5), έχουν ως αποτέλεσμα την αναβολή της εφαρμογής ή και τη διακοπή της συνέχειας της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας (βλ. σημείο 3.7).

3.28. Τα πρωτόκολλα επιβάλλουν εξάλλου συγκέντρωση των εργασιών εξακρίβωσης, μελέτης και κατάρτισης των σχεδίων στις αρχές της περιόδου εφαρμογής τους- αυτό συνεπάγεται, τόσο για την Επιτροπή όσο και για τις δικαιούχους χώρες, σημαντικό όγκο εργασίας που πρέπει να διεκπεραιωθεί σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα. Το Συνέδριο διερωτάται μήπως ορισμένες από τις αδυναμίες που εντόπισε σχετικά με την ποιότητα των χρηματοδοτούμενων σχεδίων και ενεργειών είναι το αποτέλεσμα πολύ εσπευσμένης προετοιμασίας.

3.29. Εξάλλου, επειδή τα πρωτόκολλα καθορίζουν ένα σαφώς προσδριορισμένο χρηματοδοτικό σύνολο διαθέσιμο για μια ορισμένη περίοδο, μπορούν να οξύνουν στις ενδιαφερόμενες χώρες τον ανταγωνισμό μεταξύ των πιθανών δικαιούχων. Αυτό μπορεί να οδηγήσει στην έγκριση σχεδίων με ατελή σχεδιασμό ή ανεπαρκή προσδιορισμό τα οποία έχουν, εν μέρει ή κυρίως, στόχο να παράσχουν στους οργανισμούς που τα υποβάλλουν ένα τμήμα του χρηματοδοτικού συνόλου που χορηγεί η Κοινότητα. Στα πλαίσια της χρηματοδοτικής και τεχνικής ενίσχυσης στις ΑΧΛΑΑ δεν υπάρχει αυτή η αδυναμία διότι, μολονότι και εκεί οι συμβιβασμοί μεταξύ σχεδίων είναι επίσης αναγκαίοι λόγω του περιορισμένου ύψους της κοινοτικής βοήθειας, τα αποτελέσματά τους είναι πιο διάχυτα δεδομένου ότι δεν υπάρχει αυτός ο διπλός περιορισμός ενός σαφώς προσδιορισμένου χρηματοδοτικού συνόλου, μη επιδεχόμενου αύξηση, που συνδέεται με μια πολυετή περίοδο εφαρμογής.

3.30. Ένα μειονέκτημα του συστήματος των πρωτοκόλλων έχει σχέση με την επίδραση στην εκτέλεση του προϋπολογισμού παραγόντων που, μολονότι ξένοι προς τη χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία, παρακωλύουν την ομαλή της εξέλιξη. Για πολιτικούς λόγους, η εφαρμογή των πρωτοκόλλων με την Τουρκία, τη Συρία και το Λίβανο έχει διακοπεί. Σε καμιά από τις περιπτώσεις αυτές δεν αμφισβητεί η Κοινότητα τις υποχρεώσεις της έναντι των ενδιαφερομένων δικαιούχων χωρών- η υλοποίηση της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας έχει απλώς ανασταλεί μέχρις ότου οι περιστάσεις το επιτρέψουν εκ νέου. Στις συγκεκριμένες περιπτώσεις του Λιβάνου και της Συρίας, τα χρηματοδοτικά σύνολα που χορηγούνται ή προβλέπονται στα πλαίσια των τρίτων πρωτοκόλλων θα προστεθούν σ' εκείνα που θα χορηγηθούν, κανονικά στα τέλη του 1991, στα πλαίσια των τέταρτων πρωτοκόλλων, πράγμα που δεν βελτιώνει το ρυθμό της εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Στα πλαίσια της χρηματοδοτικής και τεχνικής ενίσχυσης στις ΑΧΛΑΑ, η Επιτροπή μπορεί, σε παρόμοιες περιστάσεις, να αποφασίσει να μην αναλαμβάνει πλέον υποχρεώσεις, δηλαδή να μη λαμβάνει πλέον αποφάσεις χρηματοδότησης.

3.31. Τέλος, στην παρούσα κατάσταση, και λόγω κυρίως των διατάξεων σχετικά με τη χρησιμοποίηση του υπολοίπου (βλ. σημεία 3.13 - 3.15), το χρηματοδοτικό σύνολο που προβλέπει το πρωτόκολλο αποτελεί κεκτημένο δικαίωμα της δικαιούχου χώρας- οι καθυστερήσεις εκτέλεσης δεν το θέτουν υπό αμφισβήτηση. Η χρηματοδοτική και τεχνική ενίσχυση στις ΑΧΛΑΑ επιτρέπει αντίθετα την προσαρμογή του μεγέθους και του ρυθμού της συνεργασίας στις ικανότητες απορρόφησης κάθε χώρας- η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να μη χρηματοδοτεί νέα σχέδια όταν διαπιστώνει δυσχέρειες ή καθυστερήσεις στη χρησιμοποίηση της ήδη διατεθείσας ενίσχυσης στην εν λόγω χώρα.

4. Τα συστήματα διαχείρισης

Τα λογιστικά συστήματα

Παρουσίαση των συστημάτων

4.1. Η Επιτροπή διαθέτει δύο μέσα:

α)τη λογιστική του προϋπολογισμού που αποσκοπεί στο να της παράσχει τη δυνατότητα ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού- της παρέχει, στα πλαίσια ενός δεδομένου οικονομικού έτους, και μέχρι το επίπεδο της μεμονωμένης λογιστικής ανάληψης υποχρεώσεων, τις λεπτομέρειες των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν καθώς και την κατάσταση των εκκρεμών αναλήψεων υποχρεώσεων, τις λεπτομέρειες των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν καθώς και την κατάσταση των εκκρεμών αναλήψεων υποχρεώσεων στις αρχές και στα τέλη του οικονομικού έτους. Αυτά είναι τα στοιχεία που αναγράφονται στο λογαριασμό διαχείρισης-

β)μια επικουρική λογιστική, που ονομάζεται FINPICS (Project Information and Control System), αντικείμενο της οποίας είναι η κάλυψη των ειδικών αναγκών των διαχειριστών σε θέματα παρακολούθησης των σχεδίων και εκτέλεσης των χρηματοδοτικών πρωτοκόλλων(8)

. Πρόκειται για βάση δεδο- μένων που καταγράφει με χρονολογική σειρά τις λεπτομέρειες των πληρωμών που πραγματοποιούνται στα πλαίσια κάθε λογιστικής ανάληψης υποχρεώσεων.

Παρακολούθηση της εκτέλεσης των πρωτοκόλλων

4.2. Ούτε οι λογαριασμοί του προϋπολογισμού ούτε το σύστημα FINPICS υπό την παρούσα μορφή τους δεν επιτρέπουν τον άμεσο και διαρκή καθορισμό, για κάθε χρηματοδοτικό πρωτόκολλο, της κατανομής των αναληφθέντων και πληρωθέντων ποσών σύμφωνα με το είδος των χρηματοδοτικών μέσων. Οι παρατηρήσεις αυτές ισχύουν επίσης όσον αφορά την τομεακή ανάλυση των χρηματοδοτούμενων ενεργειών, την οποία άλλωστε διενεργεί η ΕΤΕ για λογαριασμό της ιδίως για τα χορηγούμενα ειδικά δάνεια τα οποία διαχειρίζεται βάσει γενικής εντολής (βλ. παράρτημα 2, σημείο 23). Η Επιτροπή θα πρέπει να φροντίσει, σε κάθε περίπτωση ήδη από τα προσεχή πρωτόκολλα, να απαιτήσει τα αναγκαία μέσα προκειμένου να έχει άνετα στη διάθεσή της τέτοιου είδους πληροφοριακά στοιχεία.

4.3. Η λογιστική του προϋπολογισμού δεν είναι προσαρμοσμένη κατά τρόπο που να επιτρέπει την εξακρίβωση, ανά πάσα στιγμή και άμεσα, της κατάστασης της δημοσιονομικής εκτέλεσης των πρωτοκόλλων. Ορισμένα έσοδα, από επιστροφές που πραγματοποιούνται από την ΕΤΕ λόγω υπερτροφοδοτήσεων από μέρους της Επιτροπής (κατά την καταβολή των επιδοτήσεων επιτοκίων ή την αποδέσμευση δόσης χορηγούμενου ειδικού δανείου), δεν επαναχρησιμοποιούνται για το εν λόγω σχέδιο και καταλήγουν στα διάφορα έσοδα. Η Επιτροπή αναγκάζεται αργότερα, για να μπορέσει να θέσει στη διάθεση της ΕΤΕ ολόκληρο το συμφωνηθέν ποσό του χορηγούμενου δανείου ή των επιδοτήσεων επιτοκίων, να προβεί σε συμπληρωματικές αναλήψεις υποχρεώσεων έναντι νέων πιστώσεων. Από τη λογιστική του προϋπολογισμού προκύπτουν συνεπώς αναληφθέντα και πληρωθέντα ποσά μεγαλύτερα από το ποσό της βοήθειας που καθορίστηκε και καταβλήθηκε πραγματικά. Όπως προκύπτει από τον πίνακα 4, το συνολικό ποσό που αναλήφθηκε στα πλαίσια ενός χρηματοδοτικού πρωτοκόλλου όπως απεικονίζεται από τη λογιστική του προϋπολογισμού υπερβαίνει κατά συνέπεια το ολικό ύψος του χρηματοδοτικού συνόλου του πρωτοκόλλου (πρώτα πρωτόκολλα με τη Μάλτα και την Ιορδανία, πρώτο και δεύτερο πρωτόκολλο με τη Συρία).

4.4. Το σύστημα FINPICS, από την πλευρά του, εκπονήθηκε και ενημερώνεται κατά τρόπο εσφαλμένο, υπό την έννοια ότι δεν παρακολουθεί όλες τις λογιστικές πράξεις- δεν περιλαμβάνει πολλές αναλήψεις υποχρεώσεων που συστάθηκαν το 1979 και δεν λαμβάνει υπόψη του τυχόν έσοδα, είτε επαναχρησιμοποιούνται είτε όχι.

4.5. Δυσχεραίνεται συνεπώς το κλείσιμο των χρηματοδοτικών πρωτοκόλλων εφόσον η Επιτροπή δεν μπορεί να παρακολουθεί τους καταλογισμούς και αγνοεί τα υπόλοιπα που μπορούν να χρησιμοποιηθούν. Η βελτίωση του συστήματος FINPICS δεν συνεπάγεται ανυπέρβλητες τροποποιήσεις- θα αρκούσε η ενσωμάτωση των αναλήψεων υποχρεώσεων που παραλείπονται καθώς και των εσόδων που εισπράττονται. Η Επιτροπή θα διέθετε έτσι ένα σύστημα που θα της επέτρεπε να παρακολουθεί κατά τρόπο αξιόπιστο και άνετο τη δημοσιονομική εκτέλεση ενός πρωτοκόλλου.

Πίνακας 4 - Κατάσταση της χρησιμοποίησης των χρηματοδοτικών συνόλων των πρωτοκόλλων από πόρους του προϋπολογισμού και της εκκαθάρισης των αναλήψεων που είχαν συσταθεί Κατάσταση στις 31.12.1989

Χώρα ή γεωγραφική ζώνη Πρωτόκολλο Χρηματοδ. σύνολα του προϋ- πολογισμού Κατάσταση των αναλήψεων Κατάσταση των πληρωμών

Συσταθείσες αναλήψεις Μη χρησι- μοποιηθέν χρηματοδ. σύνολο 3 - 4 Χρησιμο- ποίηση του χρηματοδ. συνόλου 4 / 3 Πραγματο- ποιηθείσες πληρωμές Μη χρησι- μοποιηθέν χρηματοδ. σύνολο 3 - 7 Χρησιμο- ποίηση του χρηματοδ. συνόλου 7 / 3 Εκκρεμείς αναλήψεις 4 - 7 Εκκαθάριση των αναλήψεων 7 / 4

(εκατ. ECU) (εκατ. ECU) (εκατ. ECU) (%) (εκατ. ECU) (εκατ. ECU) (%) (εκατ. ECU) (%)

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11)

ΤΟΥΡΚΙΑ 3ο 220,0 220,0 0,0 100,0 217,5 2,5 98,9 2,5 98,9

Ειδική βοήθεια 75,0 75,0 0,0 100,0 46,3 28,7 61,8 28,7 61,8

Σύνολο 295,0 295,0 0,0 100,0 263,9 31,1 89,4 31,1 89,4

ΚΥΠΡΟΣ 1ο 10,0 10,0 0,0 99,6 10,0 0,0 99,6 0,0 100,0

2ο 16,0 14,6 1,4 91,4 10,2 5,8 63,6 4,5 69,6

Σύνολο 26,0 24,6 1,4 94,6 20,1 5,9 77,5 4,5 81,9

ΜΑΛΤΑ 1ο 10,0 10,0 (0,0) 100,0 10,0 0,0 100,0 0,0 100,0

2ο 13,5 13,5 0,0 100,0 0,8 12,7 5,9 12,7 5,9

3ο 15,0 0,0 15,0 0,0 0,0 15,0 0,0 0,0

Σύνολο 38,5 23,5 15,0 61,0 10,8 27,7 28,0 12,7 45,9

ΒΟΡΕΙΑ ΜΕΣΟΓΕΙΟΣ Σύνολο 359,5 343,1 16,4 95,4 294,8 64,7 82,0 48,3 85,9

ΑΛΓΕΡΙΑ 1ο 44,0 38,2 5,8 86,8 23,1 20,9 52,5 15,1 60,5

2ο 44,0 42,2 1,8 95,9 9,6 34,4 21,8 32,6 22,8

3ο 56,0 27,4 28,6 48,9 0,4 55,6 0,7 27,0 1,4

Σύνολο 144,0 107,7 36,3 74,8 33,1 110,9 23,0 74,7 30,7

ΜΑΡΟΚΟ 1ο 74,0 74,0 0,0 100,0 73,2 0,8 98,9 0,8 99,0

2ο 109,0 108,3 0,7 99,4 95,3 13,7 87,4 13,1 87,9

3ο 173,0 122,3 50,7 70,7 0,0 173,0 0,0 122,3 0,0

Σύνολο 356,0 304,6 51,4 85,6 168,5 187,5 47,3 136,1 55,3

ΤΥΝΗΣΙΑ 1ο 54,0 53,7 0,3 99,4 53,1 0,9 98,4 0,5 99,0

2ο 61,0 61,0 0,0 100,0 41,1 19,9 67,4 19,9 67,4

3ο 93,0 59,7 33,4 64,1 13,2 79,8 14,2 46,5 22,1

Σύνολο 208,0 174,3 33,7 83,8 107,4 100,6 51,6 66,9 61,6

ΜΑΓΚΡΕΜΠ 1ο 172,0 165,8 6,2 96,4 149,4 22,6 86,9 16,4 90,1

2ο 214,0 211,5 2,5 98,8 146,0 68,0 68,2 65,6 69,0

3ο 322,0 209,3 112,7 65,0 13,6 308,4 4,2 195,8 6,5

Σύνολο 708,0 586,7 121,3 82,9 309,0 399,0 43,6 277,7 52,7

ΑΙΓΥΠΤΟΣ 1ο 77,0 76,5 0,5 99,3 58,1 18,9 75,5 18,4 76,0

2ο 126,0 122,7 3,3 97,4 54,2 71,8 43,0 68,5 44,2

3ο 200,0 44,3 155,7 22,1 0,3 199,7 0,1 44,0 0,7

Σύνολο 403,0 243,4 159,6 60,4 112,6 290,4 27,9 130,9 46,2

ΙΟΡΔΑΝΙΑ 1ο 22,0 22,3 (0,3) 101,4 21,8 0,2 99,1 0,5 97,7

2ο 26,0 25,0 1,0 96,3 18,1 7,9 69,6 6,9 72,3

3ο 37,0 17,4 19,6 47,0 2,1 34,9 5,6 15,3 11,9

Σύνολο 85,0 64,7 20,3 76,1 42,0 43,0 49,4 22,8 64,8

ΛΙΒΑΝΟΣ 1ο 10,0 9,9 0,1 99,4 5,5 4,5 54,9 4,5 55,2

2ο 16,0 16,0 0,0 100,0 1,6 14,4 10,1 14,4 10,1

3ο 20,0 0,0 20,0 0,0 0,0 20,0 0,0 0,0

Σύνολο 46,0 25,9 20,1 56,4 7,1 38,9 15,4 18,8 27,4

ΣΥΡΙΑ 1ο 26,0 26,0 (0,0) 100,0 20,2 5,8 77,9 5,8 77,8

2ο 33,0 33,0 (0,0) 100,0 9,9 23,1 30,1 23,1 30,1

Σύνολο 59,0 59,0 (0,0) 100,0 30,2 28,8 51,2 28,8 51,2

ΜΑΣΡΕΚ 1ο 135,0 134,7 0,3 99,8 105,6 29,4 78,2 29,1 78,4

2ο 201,0 196,7 4,3 97,9 83,8 117,2 41,7 112,9 42,6

3ο 257,0 61,7 195,3 24,0 2,4 254,6 0,9 59,3 3,8

Σύνολο 593,0 393,1 199,9 66,3 191,8 401,2 32,3 201,3 48,8

ΝΟΤΙΑ ΜΕΣΟΓΕΙΟΣ 1ο 307,0 300,5 6,5 97,9 255,0 52,0 83,1 45,5 84,9

2ο 415,0 408,2 6,8 98,4 229,8 185,2 55,4 178,4 56,3

3ο 579,0 271,0 308,0 46,8 15,9 563,1 2,8 255,1 5,9

Σύνολο 1 301,0 979,8 321,2 75,3 500,8 800,2 38,5 479,0 51,1

ΜΕΣΟΓΕΙΟΣ Σύνολο 1 660,5 1 322,9 337,6 79,7 795,6 864,9 47,9 527,3 60,1

Η διαφορά των 54 εκατ. ECU που παρατηρείται μεταξύ του ολικού ποσού του χρηματοδοτικού συνόλου του προϋπολογισμού που αναφέρεται στη στήλη 3 (1 660,5 εκατ. ECU) και εκείνου που αναφέρεται στον πίνακα 1 (1 714,5 εκατ. ECU) προέρχεται από το γεγονός ότι ο παρών πίνακας δεν συμπεριλαμβάνει ούτε το τρίτο πρωτόκολλο με την Κύπρο (18 εκατ. ECU) που τέθηκε σε εφαρμογή το 1990, ούτε το αποθεματικό (36 εκατ. ECU) στα πλαίσια του τρίτου πρωτοκόλλου με τη Συρία το οποίο δεν είχε ακόμη υπογραφεί μέχρι τις 31.12.1989. Οι αριθμοί εντός παρενθέσεων στη στήλη 5 είναι αρνητικοί αριθμοί πράγμα που οφείλεται στο γεγονός ότι το ύψος των αναλήψεων είναι μεγαλύτερο εκείνου του χρηματοδοτικού συνόλου του προϋπολογισμού (0,0) σημαίνει ότι το αρνητικό ποσό είναι κατώτερο από 50 000 ECU.

Δημοσιονομική παρακολούθηση των σχεδίων

4.6. Η Επιτροπή δεν διαθέτει σύστημα πληροφόρησης σχετικά με την πραγματική κατάσταση της δημοσιονομικής εκτέλεσης των σχεδίων.

4.7. Η κατάσταση των πληρωμών παρέχει πληροφοριακά στοιχεία ανεπαρκή από πολλές απόψεις. Κατ' αρχάς, δεν λαμβάνει υπόψη τα έσοδα (βλ. σημείο 4.3)- κατά τον έλεγχο βάσει εγγράφων για χρηματοδοτούμενα σχέδια στην Τουρκία, το Συνέδριο χρειάστηκε για το λόγο αυτό να προβεί στην ανασύσταση των πληρωμών και των εσόδων προκειμένου να εξακριβώσει τα ποσά που πράγματι καταβλήθηκαν στους δικαιούχους. Επιπλέον, μεσολαβούν καθυστερήσεις μερικές φορές ασυνήθιστα μεγάλες στα πλαίσια της λογιστικής καταχώρησης των τοπικών πληρωμών που πραγματοποιούνται από το λογαριασμό του εντεταλμένου φορέα πληρωμών- σε χρηματοδοτούμενα σχέδια στην Αίγυπτο, οι καθυστερήσεις αυτές φθάνουν μέχρι δύο χρόνια, και αφορούν ποσά αρκετών εκατοντάδων χιλιάδων ECU. Εξάλλου, οι καθυστερήσεις που μεσολαβούν στα πλαίσια της αποδέσμευσης των πιστώσεων που δεν χρησιμοποιήθηκαν, εκτός του ότι δεσμεύουν άσκοπα πιστώσεις, δίνουν την εντύπωση, μερικές φορές για πολλά χρόνια ότι συνεχίζεται ακόμη η εκτέλεση ενός σχεδίου ενώ αυτό στην πραγματικότητα έχει ολοκληρωθεί- το φαινόμενο αυτό διαπιστώθηκε στα πλαίσια χρηματοδοτούμενων σχεδίων στο Μαρόκο, την Αίγυπτο και την Τουρκία. Οι αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης επιβάλλουν την όσο το δυνατό ταχύτερη πραγματοποίηση τόσο της λογιστικής καταχώρησης των τοπικών πληρωμών όσο και των αποδεσμεύσεων των πιστώσεων που δεν χρησιμοποιήθηκαν.

4.8. Για κάθε σχέδιο πραγματοποιείται κανονικά μία μόνο λογιστική ανάληψη υποχρεώσεων- το σχέδιο όμως καλύπτει συχνά περισσότερα είδη ενεργειών (προμήθεια εξοπλισμών, τεχνική βοήθεια, κατασκευαστικές εργασίες, κ.λπ. ...) οι οποίες καθορίζονται και υπολογίζεται το κόστος τους στη σύμβαση χρηματοδότησης. Στη συνέχεια καθεμία από τις ενέργειες αυτές αποτελεί συχνά το αντικείμενο πολλών συμβάσεων (χωριστές παρτίδες, προσφυγή σε πολλούς συμβαλλόμενους, κ.λπ. ...).

4.9. Η Επιτροπή, σε αντίθεση με το σύστημα που διαμόρφωσε στα πλαίσια της διαχείρισης των ΕΤΑ, δεν έθεσε σε εφαρμογή ένα σύστημα που να της επιτρέπει να παρακολουθεί, κατά ενέργεια και κατά σύμβαση, την κατάσταση των "δευτερογενών" αναλήψεων υποχρεώσεων έναντι τρίτων (υπογραφείσες συμβάσεις, κ.λπ. ...) καθώς και των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν. Ένας τέτοιος πίνακας ελέγχου θα ήταν ωστόσο απαραίτητος για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση, διότι θα επέτρεπε ιδίως τον άμεσο εντοπισμό των ιδιαίτερων δυσχερειών εκτέλεσης, όπως η υπέρβαση του ποσού που διατίθεται για μια ενέργεια, ή ακόμη καθυστερήσεις ή εμπόδια που έχουν επιπτώσεις στην εκτέλεση ορισμένων ενεργειών ή ορισμένων συμβάσεων.

4.10. Οι πιο ευσυνείδητοι διαχειριστές τηρούν, με δική τους πρωτοβουλία, και συνήθως χειρόγραφα, κατάσταση των δευτερογενών αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών κατά σύμβαση, σπανιότερα δε κατά ενέργεια. Εκτός του ότι δεν ενημερώνονται πάντοτε ορθά, οι μηχανισμοί αυτοί χαρακτηρίζονται από πολύ μεγάλη ανομοιογένεια και είναι εκτεθειμένοι στον κίνδυνο σφαλμάτων ή παραλείψεων.

4.11. Το Συνέδριο εκτιμά ότι η Επιτροπή πρέπει να δώσει σημαντική προτεραιότητα στην εφαρμογή ενός εναρμονισμένου συστήματος το οποίο θα ικανοποιεί τις προαναφερθείσες ανησυχίες και του οποίου τα πληροφοριακά στοιχεία θα τίθενται στη διάθεση όλων των υπηρεσιών της που είναι υπεύθυνες για την υλοποίηση των πρωτοκόλλων. Η Επιτροπή θα μπορούσε, για το σκοπό αυτό, να εμπνευσθεί αποτελεσματικά από το μηχανογραφημένο σύστημα που έθεσε σε εφαρμογή η αντιπροσωπεία της στο Μαρόκο για τις δικές της ανάγκες. Είναι επίσης χρήσιμο να υπομνησθεί ότι η Επιτροπή βρίσκεται προς το παρόν στο στάδιο της ανάπτυξης ενός αναλόγου συστήματος για τα ΕΤΑ το οποίο ονομάζεται "OLAS" (On-Line Accounting System). Η θεμελιώδης αυτή ανάγκη για χρηστή δημοσιονομική διαχείριση δεν περιορίζεται στη χρηματοδοτική συνεργασία με τις χώρες της λεκάνης της Μεσογείου: η χρηματοδοτική συνεργασία με τις ΑΧΛΑΑ πάσχει από τα ίδια κενά.

Οι ενέργειες που ανατίθενται στην ΕΤΕ

4.12. Το παρόν τμήμα της έκθεσης ασχολείται ειδικότερα με τα χορηγούμενα ειδικά δάνεια των οποίων η διαχείριση ασκείται στα πλαίσια γενικής εντολής- για τα δάνεια αυτά η ΕΤΕ έχει πολύ εκτεταμένες αρμοδιότητες. Ο στόχος του Συνεδρίου είναι να εξετάσει αν οι διαδικασίες και τα συστήματα που εφαρμόζονται σήμερα παρέχουν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να διαχειρίζεται κατά τον ενδεδειγμένο τρόπο τους πόρους του κοινοτικού προϋπολογισμού.

Νομική βάση των εντολών

4.13. Το Συνέδριο επαναλαμβάνει τις επιφυλάξεις που διατύπωσε στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1982(9)

, δηλαδή ότι τίθεται το ερώτημα αν η Επιτροπή είχε την απαιτούμενη νομική ικανότητα να αναθέσει στην ΕΤΕ, το Νοέμβριο του 1978 (βλ. παράρτημα 2, σημείο 19), τη διαχείριση πιστώσεων που έχουν εγγραφεί στο γενικό προϋπολογισμό. Οι υπογραφείσες συμβάσεις δεν στηρίζονται πράγματι σε κείμενο που έχει υπογραφεί από το Συμβούλιο- τα πρώτα πρωτόκολλα δεν αναφέρουν τίποτε σχετικά με την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της ΕΤΕ και της Επιτροπής- επιπλέον, δεν υπάρχει ακόμη κανονισμός εφαρμογής που να τις καθορίζει και η "ειδική" διαδικασία δεν έχει ακόμη θεσπιστεί (βλ. παράρτημα 2, σημεία 14 έως 17).

4.14. Η σύμβαση που υπεγράφη στις 16 Ιουνίου 1987, και η οποία αφορά την εφαρμογή των τρίτων πρωτοκόλλων με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ, αναφέρεται στο άρθρο 3 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3973/86. Πρόκειται όμως για τον κανονισμό εφαρμογής των δεύτερων πρωτοκόλλων (βλ. σημείο 3.22). Κατά συνέπεια, η δεύτερη αυτή εντολή έχει δοθεί με ανακριβή νομική βάση. Το ίδιο ισχύει επίσης για την επέκταση, το Νοέμβριο του 1989, της σύμβασης αυτής στα πρωτόκολλα με την Κύπρο και τη Μάλτα.

Ο ρόλος της Επιτροπής

4.15. Όσον αφορά τα ειδικά δάνεια στα πλαίσια γενικής εντολής και τις πράξεις σύστασης επιχειρηματικών κεφαλαίων, η ΕΤΕ αναλαμβάνει την πλήρη ευθύνη της εξακρίβωσης, της προκαταρκτικής εξέτασης και της διαπραγμάτευσης χωρίς παρέμβαση ή άμεσο προσεταιρισμό της Επιτροπής. Ζητείται βέβαια η γνώμη της Επιτροπής για τα σχέδια χρηματοδότησης αλλά οι εξουσίες της είναι στην πραγματικότητα πολύ περιορισμένες. Η πρόταση χρηματοδότησης που της υποβάλλεται δεν περιέχει επαρκείς λεπτομέρειες ώστε να μπορεί να εκτιμηθεί η τεχνική σημασία του σχεδίου. Στη συνέχεια, δεν έχει τον έλεγχο της απόφασης χορήγησης της χρηματοδότησης. Η "ειδική" διαδικασία, κατά την οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται ομόφωνα, παραχωρεί στο Συμβούλιο εδώ και οκτώ περίπου χρόνια ολόκληρη την εξουσία λήψης απόφασης για ένα τομέα που ανήκει στη διαχείριση. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3973/86 χορηγεί, από την πλευρά του, στην Επιτροπή το δικαίωμα (άρθρο 11, παράγραφος 2) να αντιταχθεί σε πρόταση χρηματοδότησης της ΕΤΕ- η άσκηση του δικαιώματος αυτού συνεπάγεται την παραπομπή του θέματος στο Συμβούλιο υπό την ιδιότητα της αρχής που έχει την εξουσία λήψης της τελικής απόφασης- οι εξουσίες της Επιτροπής συνεπώς δεν επαυξάνονται.

4.16. Η κατάσταση είναι ιδιαίτερα ανησυχητική όσον αφορά τις επιδοτήσεις επιτοκίων. Η "ειδική" διαδικασία έχει και στον τομέα αυτό τα αποτελέσματα που αναφέρθηκαν στο σημείο 4.15. Ο μηχανισμός λήψης αποφάσεων που θέσπισε ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3973/86 (άρθρο 11, παράγραφος 4) παραχωρεί, σε περίπτωση που δεν υπάρχει ευνοϊκή γνώμη της επιτροπής του άρθρου 9, την εξουσία λήψης της τελικής απόφασης στο Διοικητικό Συμβούλιο της ΕΤΕ. Το Συνέδριο έχει ήδη επικρίνει, στη γνωμοδότησή του αριθ. 2/86(10)

σχετικά με το σχέδιο του δημοσιονομικού κανονισμού εφαρμογής, το γεγονός ότι ο μηχανισμός αυτός δεν επιτρέπει - προκειμένου για πιστώσεις που εγγράφονται στο γενικό προϋπολογισμό - στην αρμόδια αρχή που μεριμνά για την εκτέλεσή τους, να διατηρήσει τον έλεγχό τους.

4.17. Οι προτάσεις δημοσιονομικών κανονισμών εφαρμογής που υποβλήθηκαν από την Επιτροπή στο Συμβούλιο το 1977 και το 1978 (βλ. παράρτημα 2, σημείο 16), καθώς και ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3973/86, επιβάλλουν στην Επιτροπή να εξακριβώνει την εκτέλεση της εντολής που αναθέτει στην ΕΤΕ καθώς επίσης και τις συνθήκες με τις οποίες χρησιμοποιούνται τα εκτελεσθέντα σχέδια από τους δικαιούχους. Προς το παρόν, οι διαδικασίες και τα συστήματα που ισχύουν δεν παρέχουν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις αυτές κατά τρόπο ικανοποιητικό.

4.18. Η ΕΤΕ δεν είναι υποχρεωμένη, σύμφωνα με τους όρους των εντολών της, να διαβιβάζει στην Επιτροπή τα έγγραφα που θα της ήταν αναγκαία, ιδίως τις εκθέσεις προόδου των εργασιών και τις εκθέσεις επιθεώρησης. Μέχρι το 1984, η Επιτροπή δεν είχε ούτε τις συμβάσεις χρηματοδότησης. Η ετήσια έκθεση που υποβάλλει η ΕΤΕ στην Επιτροπή περιορίζεται σ' ένα κατάλογο των αποφάσεων χρηματοδότησης και σε ανακεφαλαιωτικές δημοσιονομικές καταστάσεις. Οι επιτόπου έλεγχοι και επισκέψεις των χρηματοδοτούμενων σχεδίων πραγματοποιούνται μόνο από εκπροσώπους της ίδιας της ΕΤΕ.

4.19. Η κατάσταση αυτή, όπως διαπίστωσε το Συνέδριο για παράδειγμα κατά τον έλεγχο βάσει εγγράφων δύο χρηματοδοτούμενων σχεδίων στην Τουρκία συνολικού ύψους 160 εκατ. ECU στα πλαίσια του τρίτου πρωτοκόλλου, οδηγεί σε πλήρη έλλειψη στοιχείων στους φακέλους της Επιτροπής ως προς την υλοποίηση και τα αποτελέσματα των σχεδίων. Οι εντολές όμως της ΕΤΕ περιορίζουν ρητά τις ευθύνες της "στην προσήκουσα εκτέλεση της εντολής, σύμφωνα με τις τραπεζικές συνήθειες". Οι αναπτυξιακοί στόχοι δεν μνημονεύονται και ανήκουν πλήρως στην αρμοδιότητα της Επιτροπής- η τελευταία θα πρέπει συνεπώς να λαμβάνει, με δικές της ενέργειες ή μέσω της ΕΤΕ, τα στοχεία που της είναι απαραίτητα για το σκοπό αυτό. Στην ειδική του έκθεση(11)

σχετικά με τη διαχείριση από την ΕΤΕ των κοινοτικών κεφαλαίων αναπτυξιακής βοήθειας, το Συνέδριο έχει ήδη διατυπώσει παρατηρήσεις σχετικά με τον ανεπαρκή χαρακτήρα των φακέλων της Επιτροπής για τα σχέδια που χρηματοδοτούνται από τα ΕΤΑ ή τα πρωτόκολλα και τα οποία διαχειρίζεται η ΕΤΕ. Το Συνέδριο επανέλαβε τις παρατηρήσεις του στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1985(12)

.

4.20. Η Επιτροπή δεν χρησιμοποιεί κατάλληλα τα δημοσιονομικά πληροφοριακά στοιχεία που διαθέτει. Έτσι, για τα ίδια δύο χρηματοδοτούμενα σχέδια στην Τουρκία που αναφέρονται στο σημείο 4.19, η έλλειψη κατάστασης των πληρωμών που έγιναν προς την ΕΤΕ και των επιστροφών που πραγματοποίησε η ΕΤΕ καθιστούσε δυσχερή κατά τον έλεγχο του Συνεδρίου την εκτίμηση της κατάστασης εκκαθάρισης των λογιστικών αναλήψεων υποχρεώσεων και της χρησιμοποίησης των ειδικών δανείων.

4.21. Η Επιτροπή δεν φροντίζει να ενημερώνει μια συγκεντρωτική κατάσταση των μερικών καταβολών των δανείων από τους ίδιους πόρους της ΕΤΕ για τα οποία χορηγούνται επιδοτήσεις επιτοκίων- αυτό ωστόσο θα της επέτρεπε, μετά την πλήρη εκταμίευση των δανείων, να προβεί αμέσως στην αποδέσμευση των πιστώσεων που δεν χρησιμοποιήθηκαν για τις επιδοτήσεις επιτοκίων. Στην παρούσα κατάσταση, η Επιτροπή περιμένει πριν ενεργήσει να της γνωστοποιήσει η ΕΤΕ ότι το δάνειό της εκταμιεύθηκε- αυτό μπορεί να σημαίνει, όπως διαπίστωσε το Συνέδριο για τα χρηματοδοτούμενα σχέδια στο Μαρόκο, ότι οι πιστώσεις παραμένουν άσκοπα δεσμευμένες για πολλά χρόνια.

4.22. Η Επιτροπή δεν είναι συνεπώς σε θέση να αναλάβει τις ευθύνες της όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού- αδυνατεί να γνωρίζει αν η χρησιμοποίηση των κεφαλαίων του προϋπολογισμού που διατίθενται για τη χρηματοδότηση ενεργειών που διαχειρίζεται η ΕΤΕ στα πλαίσια εντολής (βλ. σημείο 4.12) είναι σύμφωνη με τις δημοσιονομικές διατάξεις και αν καθιστά δυνατή την επίτευξη των στόχων που έχουν καθοριστεί.

4.23. Η Επιτροπή πρέπει να θεσπίσει, από κοινού με την ΕΤΕ, τις αναγκαίες λεπτομέρειες που θα της επιτρέψουν να διαθέτει επαρκή πληροφοριακά στοιχεία για τα σχέδια που διαχειρίζεται η ΕΤΕ στα πλαίσια γενικής εντολής. Κατ' αναλογία με όσα απαιτεί, για παράδειγμα, η Επιτροπή από τις αναπτυξιακές τράπεζες που διαχειρίζονται στο όνομα της Κοινότητας τις ενισχύσεις στις ΑΧΛΑΑ, θα πρέπει να της κοινοποιούνται τουλάχιστον τα εξής στοιχεία:

α)λεπτομερής περιγραφή του σχεδίου συνοδευόμενη από την τεχνική και οικονομική του αξιολόγηση-

β)οι περιοδικές εκθέσεις σχετικά με την πρόοδο του σχεδίου-

γ)οι εκθέσεις των αποστολών ελέγχου που πραγματοποιεί η ΕΤΕ επιτόπου-

δ)οι τυχόν συστάσεις τεχνικής τροποποίησης που απευθύνει η ΕΤΕ στους υπεύθυνους του σχεδίου.

Προκειμένου για ελέγχους και επισκέψεις επιτόπου, η Επιτροπή πρέπει να έχει πλήρως τη δυνατότητα να συμμετέχει στους ελέγχους που πραγματοποιεί η ΕΤΕ καθώς και να προβαίνει σε ελέγχους με δική της πρωτοβουλία, σύμφωνα με τις λεπτομέρειες που θα καθορίσει από κοινού με την ΕΤΕ.

Οι ενέργειες που διαχειρίζεται η Επιτροπή

Το σύστημα διαχείρισης της ενίσχυσης

4.24. Η ποιότητα των στοιχείων που υπάρχουν στους φακέλους της Επιτροπής και της παρακολούθησης της υλοποίησης των σχεδίων από αυτήν είναι πολύ άνιση και γενικά ανεπαρκής.

4.25. Τα χρηματοδοτούμενα σχέδια στη Μάλτα και στην Τουρκία χαρακτηρίζονται από την ύπαρξη πενιχρών στοιχείων σχετικά με την υλοποίησή τους- τίποτε δεν παρέχει τη δυνατότητα να γίνει γνωστό αν επιτεύχθηκαν ή θα επιτευχθούν οι αναπτυξιακοί στόχοι. Η κατάσταση δεν είναι πολύ διαφορετική για τα χρηματοδοτούμενα σχέδια στην Αίγυπτο για την υλοποίηση των οποίων η Επιτροπή δεν ασκεί γενικά επαρκή έλεγχο- όσον αφορά τα γεωργικά σχέδια, η κατάσταση βελτιώθηκε πρόσφατα με την ευκαιρία της αλλαγής στο προσωπικό της αντιπροσωπείας. Ανεπαρκής είναι επίσης η εποπτεία των χρηματοδοτούμενων σχεδίων στην Αλγερία των οποίων τα αποτελέσματα αδυνατεί να αξιολογήσει η Επιτροπή.

4.26. Η κατάσταση είναι λιγότερο επικριτέα όσον αφορά τα σχέδια στο Μαρόκο- η Επιτροπή γενικά διαθέτει στοιχεία σχετικά με την κυρίως εκτέλεση των ενεργειών που χρηματοδούνται από την Κοινότητα- τα στοιχεία αυτά δεν είναι ωστόσο πλήρη υπό την έννοια ότι σταματούν μόλις εξαντληθεί η οικονομική συνδρομή της Κοινότητας και δεν καλύπτουν πάντοτε τις ενέργειες που υπάγονται στη χρηματοδότηση που χορηγεί το Μαρόκο- γενικά, και στο σημείο αυτό η Επιτροπή αδυνατεί να εξακριβώσει την αποτελεσματικότητα των σχεδίων.

4.27. Οι αιτίες της κατάστασης αυτής είναι διάφορες. Προέρχονται όλες από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν έθεσε σε εφαρμογή ένα κατάλληλο σύστημα διαχείρισης των σχεδίων.

Η κατανομή των αρμοδιοτήτων

4.28. Οι διατάξεις σχετικά με την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής (βλ. παράρτημα 2, σημείο 31) δεν είναι τόσο σαφείς όσο απαιτείται, και δεν τηρούνται πάντοτε. Το σύστημα φαίνεται ασαφές και υπερβολικά πολύπλοκο- η υπέρμετρη κατάτμηση των καθηκόντων καθιστά δυσχερή την αποφυγή της χαλάρωσης των αρμοδιοτήτων. Για παράδειγμα, η παρακολούθηση του σχεδίου Πιστωτική Δράση υπέρ των μικρών γεωργών (Μαρόκο) δεν πραγματοποιείται ούτε από τον περιφερειακό υπεύθυνο, ούτε από τον τεχνικό υπεύθυνο, διότι επικρατεί η αντίληψη ότι πρόκειται για σχέδιο που διαχειρίζεται η ΕΤΕ βάσει εντολής. Όσον αφορά το σχέδιο Λιγνιτωρυχεία του Beypazari (Τουρκία), η Επιτροπή έστειλε το Νοέμβριο του 1987 στην ΕΤΕ τιμολόγια για πληρωμή ενώ και στην περίπτωση αυτή δεν πρόκειται για σχέδιο που υπάγεται στην εντολή που ανατέθηκε στην ΕΤΕ. Ούτε η ΓΔ Ι ούτε η ΓΔ VIII ενδιαφέρονται για το σχέδιο Αναζήτηση Κοιτασμάτων Λιγνίτη (Τουρκία), και παραμένει εκκρεμής εδώ και πέντε χρόνια ανάληψη υποχρεώσεων περίπου 160 000 ECU, ενώ οι δαπάνες που επιβαρύνουν την Κοινότητα έχουν καταβληθεί στο ακέραιο.

4.29. Η Επιτροπή θα πρέπει να εξασφαλίσει την διασαφήνιση και την τήρηση της κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων ενδιαφερομένων υπηρεσιών.

Οι οδηγίες

4.30. Η Επιτροπή δεν έδωσε οδηγίες σχετικά με τη διάρθρωση και το περιεχόμενο των φακέλων που αφορούν τα χρηματοδοτούμενα σχέδια ή ενέργειες, ούτε σχετικά με το είδος, την περιοδικότητα και τη μορφή της παρακολούθησης που πρέπει να πραγματοποιείται και των πληροφοριακών στοιχείων που πρέπει να συγκεντρώνουν οι κεντρικές υπηρεσίες ή οι αντιπροσωπείες. Αυτό καταλείπεται στην ατομική πρωτοβουλία, με συνέπεια να ποικίλλει σημαντικά η ποιότητα των φακέλων και της εποπτείας.

4.31. Οι αντιπροσωπείες συντάσσουν συνήθως ετήσιες εκθέσεις, οι οποίες περιέχουν ιδίως ένα δελτίο για κάθε σχέδιο ή ενέργεια. Συχνά οι παρατηρήσεις διαφέρουν ελάχιστα από μια χρονιά στην άλλη, γεγονός που δημιουργεί ερωτηματικά σχετικά με το επίπεδο της παρακολούθησης στην οποία στηρίζονται οι παρατηρήσεις- το Συνέδριο από την πλευρά του διαπιστώνει, κατά την προετοιμασία των αποστολών του στις εν λόγω χώρες, ότι η χρησιμότητα των εκθέσεων αυτών είναι περιορισμένη.

4.32. Οι φάκελοι των περιφερειακών και τεχνικών υπευθύνων συχνά δεν τηρούνται όπως πρέπει ή δεν είναι πλήρεις, με συνέπεια να αποδεικνύεται πολύ δύσκολα η χρησιμοποίησή τους προκειμένου να διαπιστωθεί η πρόοδος των σχεδίων ή των ενεργειών, να εντοπιστούν οι αδυναμίες ή ιδιαίτερες δυσκολίες και να αξιολογηθούν τα αποτελέσματα. Αυτό συμβαίνει ιδίως όσον αφορά τα χρηματοδοτούμενα σχέδια και ενέργειες στην Αίγυπτο και στην Τουρκία τα οποία εξέτασε το Συνέδριο.

4.33. Ιδιαίτερη προσπάθεια πρέπει να καταβληθεί προκειμένου να βελτιωθεί η ποιότητα των φακέλων αυτών. Θα πρέπει να δοθούν κατευθύνσεις έτσι ώστε να εναρμονιστεί η οργάνωση και η παρουσίασή τους. Θα μπορούσε να καθιερωθεί ένα σύστημα περιοδικών (για παράδειγμα εξαμηνιαίων) δελτίων παρακολούθησης προκειμένου να εξακριβώνονται πολύ συνοπτικά, για παράδειγμα, η πρόοδος του σχεδίου, οι ιδιαίτερες αδυναμίες ή δυσκολίες που αντιμετωπίστηκαν, οι ενέργειες που αναλήφθηκαν ή εξετάστηκαν και τα επιτευχθέντα ή προβλεπόμενα αποτελέσματα, καθώς και ο βαθμός υλοποίησης των στόχων- από την άποψη αυτή, είναι ενδιαφέρον το σύστημα των εξαμηνιαίων εκθέσεων και των "προειδοποιητικών σημάτων" που εφαρμόζεται στα πλαίσια των ΕΤΑ. Η προσέγγιση αυτή θα πρέπει επίσης να προτιμηθεί όσον αφορά την ετήσια έκθεση των αντιπροσωπειών στην οποία πρέπει να δοθεί η απαιτούμενη προσοχή προκειμένου να καταστεί πραγματικά χρήσιμη.

Τα προγράμματα εργασίας και οι εκθέσεις εκτέλεσης

4.34. Η Επιτροπή δεν καταβάλλει πάντοτε επίμονες προσπάθειες για να αναγκάσει το δικαιούχο να τηρήσει τις προβλεπόμενες από τη σύμβαση χρηματοδότησης υποχρεώσεις του για υποβολή προγραμμάτων εργασίας. Της είναι συνεπώς αδύνατο, όπως στην περίπτωση των σχεδίων Βελτίωσης των Ζωοτροφών (Αίγυπτος) και Βελτίωσης της Παραγωγής Χορτονομής (Αίγυπτος), να γνωρίζει αν οι χρηματοδοτούμενες ενέργειες εντάσσονται πράγματι στα πλαίσια των σχεδίων.

4.35. Ορισμένες συμβάσεις χρηματοδότησης δεν επιβάλλουν στο δικαιούχο την υποχρέωση να υποβάλλει στην Επιτροπή εκθέσεις εκτέλεσης. Αυτό συμβαίνει με τα χρηματοδοτούμενα σχέδια στην Τουρκία μέχρι το 1987 στα πλαίσια της ειδικής βοήθειας και στα περισσότερα χρηματοδοτούμενα σχέδια στη Μάλτα. Η Επιτροπή έχει αντιπροσωπεία στην Τουρκία μόνο από το 1987 και εντεύθεν, ενώ εξακολουθεί να μην έχει αντιπροσωπεία στη Μάλτα. Υπό τις συνθήκες αυτές, η παρακολούθηση των σχεδίων καθίσταται τουλάχιστον δύσκολη.

4.36. Η υποχρέωση αυτή υπάρχει στα πλαίσια των χρηματοδοτούμενων σχεδίων στις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ, αλλά συχνά ο δικαιούχος δεν την τηρεί. Αυτό διαπίστωσε το Συνέδριο κατά την έρευνα ικανού αριθμού σχεδίων που εξετάστηκαν στην Αίγυπτο και στο Μαρόκο. Η Επιτροπή περιέργως δεν αντιδρά σε παρόμοιες περιπτώσεις. Φαίνεται μάλιστα ότι, όταν η Κοινότητα χρηματοδοτεί μια ενέργεια τεχνικής βοήθειας στα πλαίσια ενός σχεδίου, η Επιτροπή και ο δικαιούχος έχουν την τάση να πιστεύουν ότι οι εκθέσεις που συντάσσουν οι εμπειρογνώμονες υποκαθιστούν εκείνες που απαιτούνται από το δικαιούχο.

4.37. Οι συμβάσεις χρηματοδότησης είναι πολύ αόριστες όσον αφορά το είδος και την έκταση των στοιχείων που πρέπει να αναφέρονται στις εκθέσεις εκτέλεσης. Για το λόγο αυτό η ποιότητα των εκθέσεων είναι συχνά ανεπαρκής. Πολύ συχνά οι εκθέσεις περιορίζονται σε απλή περιγραφή των εργασιών που εκτελέστηκαν χάρις στα κοινοτικά κεφάλαια ενώ δεν αναφέρουν τίποτε σχετικά με τις ενέργειες που χρηματοδοτούνται από την ίδια τη δικαιούχο χώρα. Εν πάση περιπτώσει, σπανίως συνιστούν κατάλληλο εργαλείο διαχείρισης.

4.38. Η Επιτροπή θα πρέπει να υποχρεώνει τους δικαιούχους να τηρούν τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από τους όρους της σύμβασης χρηματοδότησης. Το έγγραφο αυτό θα πρέπει άλλωστε να προσδιορίζει πολύ σαφέστερα το είδος και την έκταση των στοιχείων που πρέπει να περιέχονται στα προγράμματα εργασίας και στις εκθέσεις εκτέλεσης. Η ενημέρωση, τόσο στο δημοσιονομικό πεδίο όσο και στο πεδίο της φυσικής υλοποίησης, θα πρέπει να είναι πλήρης, δηλαδή να καλύπτει το σύνολο των ενεργειών που προβλέπει το σχέδιο, και όχι μόνο εκείνες που χρηματοδοτούνται από τα κοινοτικά κεφάλαια. Εξάλλου τα προγράμματα και οι εκθέσεις αυτές θα πρέπει να αξιολογούν την προβλεπόμενη ή επιτευχθείσα πρόοδο του σχεδίου από άποψη υλοποίησης των αναπτυξιακών στόχων- οι στόχοι αυτοί πρέπει να καθορίζονται σαφώς και να προσδιορίζονται ποσοτικά μέσα στη σύμβαση χρηματοδότησης- εξάλλου, λαμβανομένου υπόψη του χρονικού διαστήματος που μεσολαβεί μεταξύ του χρονικού σημείου κατά το οποίο υλοποιείται μια επένδυση και εκείνου κατά το οποίο παράγει τα αποτελέσματά της, θα πρέπει να εξακολουθήσουν να υποβάλλονται στην Επιτροπή τα προγράμματα και οι εκθέσεις ακόμη και μετά την ολική εκταμίευση της χρηματοδοτικής ενίσχυσης της Κοινότητας. Υπό τις συνθήκες αυτές, θα μπορούσε η Επιτροπή να διαθέτει έναν πίνακα ελέγχου για τη διαχείριση των σχεδίων που θα της παρείχε ένα ουσιαστικό μέσο ελέγχου της υλοποίησης των σχεδίων και της αξιολόγησης των αποτελεσμάτων τους. Τέλος, θα πρέπει να γίνει σαφές στο δικαιούχο ότι η μη τήρηση των υποχρεώσεών του στον τομέα αυτό θα μπορούσε να οδηγήσει στην αναθεώρηση της χρηματοδοτικής ενίσχυσης της Κοινότητας.

Οι αξιολογήσεις

4.39. Θα πρέπει να πραγματοποιείται συστηματική αξιολόγηση των σχεδίων κατά τη διάρκεια και μετά την ολοκλήρωση της εκτέλεσής τους, προκειμένου να εκτιμηθεί η αποτελεσματικότητα της κοινοτικής ενίσχυσης, να σταθμιστούν οι δυσκολίες που αντιμετωπίστηκαν, να ληφθούν τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα και να βγουν χρήσιμα συμπεράσματα για το μέλλον. Μόλις πρόσφατα, σχετικά με χρηματοδοτούμενα σχέδια στα πλαίσια των τρίτων πρωτοκόλλων με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ, άρχισε η Επιτροπή να ενσωματώνει στις συμβάσεις χρηματοδότησης διατάξεις προς την κατεύθυνση αυτή.

Τα μέσα σε προσωπικό

4.40. Λόγω των καθυστερήσεων εκτέλεσης που έχουν δυσμενείς επιπτώσεις στα σχέδια, συχνά εναλλάσσονται πολλά πρόσωπα στις διάφορες αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής που ασχολούνται με την υλοποίηση και την παρακολούθηση των σχεδίων. Από τα προβλήματα που αναφέρθηκαν αμέσως πιο πάνω συνάγεται ότι μέρος των στοιχείων χάνεται αναπόφευκτα με το πρόσωπο που εγκαταλείπει την υπηρεσία- κάθε υπεύθυνος έχει την τάση να έχει μερική γνώση του σχεδίου, η οποία περιορίζεται στη φάση του σχεδίου στην οποία συμμετείχε ο ίδιος- σε περίπτωση δυσχερειών, είναι δύσκολο να προσδιοριστούν οι ευθύνες. Λόγω του χρόνου που μεσολαβεί μέχρι την αντικατάσταση, μερικές φορές πολλοί μήνες, η συνέχεια της παρακολούθησης δεν είναι εξασφαλισμένη. Ο βαθμός κινητικότητας του προσωπικού καθιστά επιτακτικότερη τη θέσπιση οδηγιών και την κατάλληλη εποπτεία των υπαλλήλων που είναι υπεύθυνοι για τους φακέλους.

4.41. Η χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία δεν αποτελεί παρά ένα μόνο σκέλος των συμφωνιών που έχουν υπογραφεί με τις μεσογειακές τρίτες χώρες. Σ' αυτό προστίθενται κυρίως οι εμπορικές σχέσεις, οι οποίες εξάλλου αποκτούν μεγαλύτερη σημασία όσον αφορά τις χώρες του Μαγκρέμπ. Επιπλέον, οι καθυστερήσεις της εκτέλεσης των χρηματοδοτικών πρωτοκόλλων οδηγούν σε συσσώρευση των σχεδίων που βρίσκονται στο στάδιο της υλοποίησης. Δεν είναι βέβαιο ότι οι ενδιαφερόμενες υπηρεσίες της Επιτροπής είναι σε θέση να εκπληρώσουν τα καθήκοντά τους κάτω από κατάλληλες συνθήκες απέναντι σ' αυτή την αύξηση του φόρτου εργασίας τους. Η προσεχής σύναψη των τέταρτων πρωτοκόλλων με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ, κατ' αρχήν στα τέλη του 1991, θα επιδεινώσει την κατάσταση αυτή.

Ο ρόλος των αντιπροσωπειών

4.42. Οι αντιπροσωπείες της Επιτροπής στις δικαιούχους χώρες καλούνται να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στα πλαίσια της υλοποίησης της συνεργασίας, διότι αυτές εξασφαλίζουν την άμεση επαφή και τον άμεσο διάλογο με τους τοπικούς συνομιλητές. Οι αντιπροσωπείες δεν αποτελούν εξαίρεση στις προαναφερθείσες αδυναμίες των οποίων τα αρνητικά αποτελέσματα καθίστανται οξύτερα λόγω της γεωγραφικής απόστασης. Πρέπει ιδίως να υπογραμμιστεί η έλλειψη οδηγιών της Επιτροπής όσον αφορά τις ακριβείς αρμοδιότητες που εκχωρούνται στις αντιπροσωπείες, τις μορφές παρακολούθησης που οφείλουν να εξασφαλίζουν, ή ακόμη το είδος και την περιοδικότητα των στοιχείων που πρέπει να συγκεντρώνουν.

4.43. Ελλείψει πλαισίου αναφοράς, η ποιότητα της παρακολούθησης που ασκούν οι αντιπροσωπείες σχετικά με την υλοποίηση των σχεδίων ποικίλλει σημαντικά και εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις πρωτοβουλίες και την επαγγελματική ευσυνειδησία των προσώπων που έχουν αναλάβει την τήρηση των φακέλων. Αυτό φαίνεται ιδίως στην Αίγυπτο όπου η παρακολούθηση των γεωργικών σχεδίων δεν ήταν αποτελεσματική μέχρι τη στιγμή που συνειδητοποιήθηκε η ανάγκη αυστηρότερης παρακολούθησης (βλ. σημείο 4.25). Στα πλαίσια της προσπάθειας που πρέπει να αναληφθεί για να τεθεί σε εφαρμογή κατάλληλο σύστημα διαχείρισης της ενίσχυσης, και κατά τρόπο που να διασφαλίζει την καλή συνεργασία των κεντρικών υπηρεσιών και των αντιπροσωπειών της και να επαυξάνει την αποτελεσματικότητα των σχεδίων, η Επιτροπή θα πρέπει να δώσει ιδιαίτερη προσοχή όσον αφορά το σαφή καθορισμό των αρμοδιοτήτων των αντιπροσωπειών στα πλαίσια της εκτέλεσης και της παρακολούθησης των σχεδίων καθώς και τα μέσα ελέγχου της ποιότητας των δραστηριοτήτων τους.

5. Εφαρμογή και αποτελέσματα της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας

Έλεγχοι που έχουν διενεργηθεί από το Συνέδριο

5.1. Το παρόν μέρος της έκθεσης βασίζεται ιδιαίτερα στα αποτελέσματα των εργασιών ελέγχου που πραγματοποίησε το Συνέδριο από το 1986 μέχρι το 1990(13)

. Ο πίνακας 5 ανακεφαλαιώνει τα σχέδια και τις ενέργειες που υποβλήθηκαν στον έλεγχο του Συνεδρίου καθώς και τα ποσά της ενίσχυσης που χορήγησε σ' αυτά η Κοινότητα. Αυτά τα σχέδια και οι ενέργειες αντιπροσωπεύουν συνολικά μια χρηματοδότηση λίγο περισσότερο από 500 εκατ. ECU, ήτοι το 55 % της συνολικής χρηματοδότησης των αντίστοιχων πρωτοκόλλων από τον προϋπολογισμό.

5.2. Η αντιπροσωπευτικότητα του δείγματος των σχεδίων και των ενεργειών που εξέτασε το Συνέδριο είναι στην πραγματικότητα ισχυρότερη εφόσον θα έπρεπε να ληφθεί ως σημείο αναφοράς όχι η συνολική χρηματοδότηση, αλλά η πραγματική κατάσταση εκτέλεσης του προϋπολογισμού κατά τη στιγμή της διενέργειας των ελέγχων.

Πίνακας 5 - Κατάλογος των σχεδίων και ενεργειών που ελέγχθηκαν επιτόπου ή βάσει εγγράφων από το Συνέδριο από το 1986 έως το 1990

Τρίτο πρωτόκολλο (εκατ. ECU) % του ολικού χρηματοδ. συνόλου Ειδική βοήθεια (εκατ. ECU) % του ολικού χρηματοδ. συνόλου

ΤΟΥΡΚΙΑ

1. Υδροηλεκτρικό συγκρότημα του Karakaya 85,0

2.Θερμοηλεκτρικό εργοστάσιο του Elbistan 75,0

3.Λιγνιτωρυχεία του Beypazari 22,0

4.Αναζήτηση κοιτασμάτων λιγνίτη 8,0

160,0 72 30,0 40

Πρώτο πρωτόκολλο (εκατ. ECU) % του ολικού χρηματοδ. συνόλου Δεύτερο πρωτόκολλο (εκατ. ECU) % του ολικού χρηματοδ. συνόλου

ΜΑΛΤΑ

5. Πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας και κατάρτισης 4,6

6.Λιμένας της Βαλέτας 5,0

9,6 96 - (1) -

ΑΛΓΕΡΙΑ

7.Δημιουργία και επέκταση κέντρων επαγγελματικής κατάρτισης 11,7

8.Υποστήριξη στο Υπουργείο Εμπορίου 2,2

9.Κατάρτιση στελεχών του τομέα των δημοσίων έργων 2,75

10.Κατάρτιση στελεχών της βαρειάς βιομηχανίας 4,0

13,9 31 6,75 15

ΜΑΡΟΚΟ

11.Εθνικό εργαστήριο παραγωγής κτηνιατρικών εμβολίων 2,36

12.Βάση λεξικογραφικών δεδομένων-Lexar 0,40

13.Διαμόρφωση του κεντρικού Haouz 16,00

14.Ινστιτούτο εφαρμοσμένης τεχνολογίας - Επαγγελματική κατάρτιση 15,30 19,00

15.Φράγμα του Ait Chouarit 42,00

16.Πιστωτική ενέργεια υπέρ των μικρών γεωργών 26,56

17.Εξάλειψη οικισμών από παραπήγματα του Sale 18,00

34,06 46 105,56 96

(1) Την εποχή της αποστολής του Συνεδρίου, η κατάσταση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού δεν δικαιολογούσε έλεγχο.

Πρώτο πρωτόκολλο (εκατ. ECU) % του ολικού χρηματοδ. συνόλου Δεύτερο πρωτόκολλο (εκατ. ECU) % του ολικού χρηματοδ. συνόλου

ΤΥΝΗΣΙΑ

18. Δημιουργία κέντρων επαγγελματικής κατάρτισης 3,90

19.Ενέργεια επιμόρφωσης υπέρ του τυνησοαλγερινού ινστιτούτου χρηματοδότησης και ανάπτυξης (IFID) 0,23

20.Πρόγραμμα ερευνών στις ωκεανογραφικές επιστήμες 0,24

21.Ενέργεια στον τομέα της αγροτικής πίστης-BNDA 18,07

22.Τεχνική βοήθεια στην BNDA 0,67

23.Χρηματοδότηση μικρομεσαίων γεωργικών και αγροτοβιομηχανικών πρωτοβουλιών - συνολικά δάνεια 14,13

24.Χρηματοδότηση για 10 μηχανότρατες - BNDA 3,02

25.Τεχνικο-οικονομική μελέτη της εμφύτευσης φοινικοχουρμαδιών στην περιοχή του Rejim-Maatoug 1,90

26.Τεχνική βοήθεια στο IFID 0,27

27.Ενίσχυση της ερευνητικής ικανότητας Διεύθυνση υδάτινων πόρων Υπουργείο Γεωργίας 1,00

28.Απογραφή των εδαφικών πόρων στη μεσημβρινή Τυνησία 0,40

29.Βελτίωση της διαχείρισης των αρδευομένων εκτάσεων 2,50

4,37 8 41,96 68

ΑΙΓΥΠΤΟΣ

30.Συνεργασία πανεπιστημίων 2,85

31.Προώθηση των επενδύσεων 2,00

32.Αιγυπτιακός οργανισμός ανάπτυξης της ανανεώσιμης ενέργειας 7,70

33.Λύματα του Helwan 32,04 20,30

34.Γεωργική αποθήκευση στην Daqalia 6,00 4,00

35.Μελέτες σχετικά με υδάτινους πόρους στο Σινά 2,08 3,00

36.Συνεργασία πανεπιστημίων στις ωκεανογραφικές επιστήμες 3,00

37.Βελτίωση ζωοτροφών 2,40

38.Βελτίωση της παραγωγής χορτονομής 1,30

52,67 68 34,00 27

ΙΟΡΔΑΝΙΑ

39.Γεωργικές πιστώσεις σε μικροκαλλιεργητές αγρότες - Agricultural Credit Corporation 3,70 1,66

40.Μονάδα παραγωγής φυτών της Jordan Valley Authority 0,95

41.Βοήθεια στη Royal Scientific Society 0,98

42.Βοήθεια στη Φυσικομαθηματική Σχολή του Πανεπιστημίου του Yarmouk 2,50 2,50

43.Βοήθεια στη Σχολή Μηχανικής και Τεχνολογίας του Πανεπιστημίου της Ιορδανίας 6,68

14,81 67 4,16 16

Συνολική ενίσχυση που χορηγείται από τον προϋπολογισμό στα εξετασθέντα σχέδια/ενέργειες : 511,84 εκατ. ECU

Ολικό χρηματοδοτικό σύνολο των οικείων πρωτοκόλλων από πόρους του προϋπολογισμού: 942,00 εκατ. ECU

Αναλογία του εξετασθέντος χρηματοδοτικού συνόλου από πόρους του προϋπολογισμού: 55 %

5.3. Οι έλεγχοι δεν μπόρεσαν να καλύψουν, εκτός από την Τουρκία, σχέδια που χρηματοδοτούνται στα πλαίσια των τρίτων πρωτοκόλλων των οποίων η εφαρμογή την εποχή εκείνη μόλις άρχιζε. Το Συνέδριο δεν προέβη σε ελέγχους χρηματοδοτουμένων σχεδίων στο Λίβανο λόγω της εσωτερικής κατάστασης που επικρατεί εκεί, ούτε τη Συρία, λαμβανομένης υπόψη της κατάστασης των σχέσεων μεταξύ της Κοινότητας και της χώρας αυτής. Για τους ίδιους λόγους η χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία με τις δύο αυτές χώρες έχει εξάλλου σε μεγάλο βαθμό δεσμευθεί. Το Συνέδριο, όπως ανέφερε στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1987(14)

, δεν μπόρεσε να προβεί σε επιτόπιο έλεγχο στην Κύπρο, λόγω της άρνησης των κυπριακών αρχών οι οποίες επικαλέστηκαν, ως λόγο, την αντίθεση της ΕΤΕ.

5.4. Η ανάλυση στην οποία προβαίνει το Συνέδριο σ' αυτό το μέρος της έκθεσης πραγματεύεται πρωτόκολλα στα οποία υπάγονται τα σχέδια που κάλυψε ο έλεγχος. Επομένως, αυτό αποκλείει τα τρίτα πρωτόκολλα, εκτός από εκείνο με την Τουρκία. Οι διαπιστώσεις και παρατηρήσεις του Συνεδρίου αναφέρονται στην κατάσταση των σχεδίων που επικρατούσε κατά την εποχή των ελέγχων.

Εκτέλεση του προϋπολογισμού

Γενικές παρατηρήσεις

5.5. Στον πίνακα 2 αναφέρεται η εξέλιξη, κατά χώρα και κατά γεωγραφική ζώνη, των συνολικών χρηματοδοτήσεων από πόρους του προϋπολογισμού που καθορίστηκαν από τα πρωτόκολλα, καθώς και των υποχρεώσεων που έχουν αναληφθεί και των πληρωμών που έχουν πραγματοποιηθεί. Τα αριθμητικά αυτά στοιχεία παρουσιάζονται στις γραφικές παραστάσεις 4 μέχρι 18. Στον πίνακα 4 αναφέρεται η κατάσταση, στις 31 Δεκεμβρίου 1989, της χρησιμοποίησης των συνολικών χρηματοδοτήσεων και της εκκαθάρισης των αναλήψεων υποχρεώσεων.

5.6. Ο ρυθμός εκτέλεσης του προϋπολογισμού των πρωτοκόλλων γενικά είναι αργός. Στις 31 Δεκεμβρίου 1989, οι αναλήψεις υποχρεώσεων ανέρχονται σε 1 322,9 εκατ. ECU περίπου, ήτοι 79,7 % της συνολικής χρηματοδότησης- οι πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν φθάνουν σε 795,6 εκατ. ECU περίπου, ήτοι 47,9 % της συνολικής χρηματοδότησης και 60,1 % των υποχρεώσεων που έχουν αναληφθεί.

5.7. Για τις χώρες της Βόρειας Μεσογείου (Τουρκία, Κύπρο και Μάλτα), η συνολική χρηματοδότηση αναλήφθηκε μέχρι 94,5 % και δαπανήθηκε μέχρι ποσοστού 82 %. Εντούτοις, δεν πρέπει να αγνοείται το κύριο βάρος της Τουρκίας, που αντιπροσωπεύει πάνω από 80 % της συνολικής χρηματοδότησης για τη ζώνη αυτή, και στην οποία οι εν λόγω ενισχύσεις χορηγήθηκαν εδώ και δέκα χρόνια περίπου.

5.8. Οι συνολικές χρηματοδοτήσεις των πρώτων και δεύτερων πρωτοκόλλων με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ έχουν αναληφθεί σχεδόν εξ ολοκλήρου, εκτός από το πρώτο πρωτόκολλο με την Αλγερία. Οι πραγματοποιηθείσες πληρωμές αντιπροσωπεύουν το 83,1 % της συνολικής χρηματοδότησης των πρώτων πρωτοκόλλων και 55,4 % της συνολικής χρηματοδότησης των δεύτερων. Όσον αφορά τα τρίτα πρωτόκολλα, που εφαρμόστηκαν κατά τη διάρκεια του 1988, και που επομένως τοποθετούνται στην ημερομηνία η οποία θεωρείται σχεδόν στη μέση της περιόδου εφαρμογής τους, οι αναλήψεις υποχρεώσεων αντιπροσωπεύουν λίγο λιγότερο από το ήμισυ (46,8 %) της συνολικής χρηματοδότησης- πρέπει να διατυπωθεί η παρατήρηση ότι το ποσοστό χρησιμοποίησης είναι εντούτοις πολύ υψηλότερο για τις χώρες του Μαγκρέμπ (65 %) απ' ό,τι για τις χώρες του Μασρέκ (24 %). Οι πληρωμές μόλις αρχίζουν, φθάνοντας μόνο σε 2,8 % του ποσού των συνολικών χρηματοδοτήσεων και σε 5,9 % του ποσού των υποχρεώσεων που έχουν αναληφθεί.

5.9. Αν εξετάσουμε την κατάσταση χρησιμοποίησης των συνολικών χρηματοδοτήσεων στο τέλος της περιόδου εφαρμογής του κάθε ληξιπρόθεσμου πρωτόκολλου (βλ. πίνακα 3), διαπιστώνουμε ότι ένα σημαντικό τμήμα της συνολικής χρηματοδότησης παραμένει προς ανάληψη- το υπόλοιπο καθορίζεται σε περισσότερο από 20 % για το σύνολο των χωρών του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ, και κυμαίνεται μεταξύ 30 % και σχεδόν 50 % στις περιπτώσεις της Αλγερίας και της Αιγύπτου.

5.10. Κατά τις ίδιες ημερομηνίες, μεταξύ 70 % και 80 % του ποσού των συνολικών χρηματοδοτήσεων παραμένει να πληρωθεί, ενώ ορισμένες χώρες διακρίνονται από ένα ταχύτερο ρυθμό πληρωμής, όπως η Κύπρος, η Μάλτα (πρώτο πρωτόκολλο) το Μαρόκο και η Ιορδανία. Όπως προκύπτει από τον πίνακα 2 και από τις γραφικές παραστάσεις 4 μέχρι 18, στην περίπτωση των χωρών αυτών χρειάζεται περίπου από πέντε μέχρι οκτώ χρόνια για να δαπανηθεί η συνολική χρηματοδότηση ενός πρωτοκόλλου- για τις άλλες χώρες και ιδιαίτερα την Αλγερία, την Αίγυπτο, το Λίβανο, τη Συρία, ο ρυθμός των πληρωμών είναι τόσο αργός που χρειάζεται μερικές φορές περισσότερο από δέκα χρόνια.

Οι διαφορές που παρατηρούνται προκύπτουν από μεμονωμένες καταστάσεις σε επίπεδο κάθε χώρας οι οποίες απέχουν πολύ από το να είναι όμοιες (βλ. σημεία 5.12 - 5.19).

5.11. Στην περίπτωση της συνολικής εγγύησης της Κοινότητας για τα δάνεια από ιδίους πόρους της ΕΤΕ στις δέκα χώρες που αναφέρονται στην έκθεση αυτή (βλ. παράρτημα 2, σημείο 6), η εγγύηση αυτή αντιπροσωπεύει στις 31 Δεκεμβρίου 1990, 789,7 εκατ. ECU περίπου, συνολικό ποσό των τρεχόντων χορηγηθέντων δανείων. Από το 1988 και μετά ζητήθηκε επανειλημμένα η εγγύηση αυτή για να καλυφθούν υποχρεώσεις στη θέση του Λιβάνου και της Συρίας. Στις 31 Δεκεμβρίου 1990 το συνολικό ποσό των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν με τον τρόπο αυτό από το γενικό προϋπολογισμό ανέρχονται σε 21,6 εκατ. ECU περίπου- από το σύνολο αυτό ο Λίβανος και η Συρία έχουν ήδη αποπληρώσει 8,3 εκατ. ECU περίπου.

Τουρκία

5.12. Το πραξικόπημα του Σεπτεμβρίου του 1980 στην Τουρκία οδηγεί την Κοινότητα να δεσμεύσει μέχρι το 1986 ένα υπόλοιπο ύψους 29 εκατ. ECU που ήταν διαθέσιμο για την ειδική βοήθεια (βλ. πίνακα 2 και γραφική παράσταση 4). Η εφαρμογή ορισμένων σχεδίων που είχαν εγκριθεί πριν από το πάγωμα των σχέσεων μερικές φορές επηρεάζεται επίσης- το σχέδιο λιγνιτωρυχεία του Beypazari ξεκινά με δύο χρόνια καθυστέρηση λόγω της δέσμευσης ενός παράλληλου σχεδίου τεχνικής και εκπαιδευτικής βοήθειας. Λόγω του θέματος των δικαιωμάτων του ανθρώπου και του κυπριακού προβλήματος, το τέταρτο πρωτόκολλο, που μονογράφηκε τον Ιούνιο του 1981, δεν έχει ακόμη διαβιβαστεί στο Συμβούλιο.

Μάλτα

5.13. Η γρήγορη σχετικά εκτέλεση του πρώτου πρωτοκόλλου με τη Μάλτα (βλ. πίνακα 2 και γραφική παράσταση 6) οφείλεται στο γεγονός ότι η χρηματοδοτική βοήθεια της Κοινότητας χορηγείται σε ενέργειες που έχουν αναληφθεί σε πολύ μεγάλο βαθμό, για να μην πούμε ότι έχουν ολοκληρωθεί. Πρόκειται για μια απόδοση δαπανών που κρίνονται επιλέξιμες και που δεν χρειάζονται καμιά προθεσμία αναγνώρισης και εξέτασης. Η διαφορά είναι σημαντική με το δεύτερο πρωτόκολλο, του οποίου η συνολική χρηματοδότηση έχει βέβαια αναληφθεί πλήρως σε μια περίοδο δύο ετών, για το οποίο όμως οι πληρωμές μόλις άρχισαν με βραδύ ρυθμό το 1989.

Αλγερία

5.14. Η ιδιαίτερα σημαντική βραδύτητα που χαρακτηρίζει την εφαρμογή του πρώτου και δεύτερου πρωτοκόλλου με την Αλγερία (βλ. πίνακα 2 και γραφική παράσταση 8) οφείλεται σε ένα ελάχιστα ευνοϊκό πλαίσιο. Η σχετική ευημερία της Αλγερίας στις αρχές της δεκαετίας του '80, η πολιτική που ακολουθεί η χώρα και οδηγεί σε κάποιο κλείσιμο προς το εξωτερικό, μια κοινοτική χρηματοδοτική βοήθεια της οποίας το ποσό θεωρείται ελάχιστο, οδηγούν κατά την περίοδο αυτή σε μια ορισμένη έλλειψη ενδιαφέροντος εκ μέρους των αλγερινών αρχών για τη χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία για την Κοινότητα. Αντιμετωπίστηκαν δυσκολίες για τον καθορισμό των στόχων της συνεργασίας αυτής και για την εξακρίβωση των συγκεκριμένων σχεδίων και ενεργειών που πρέπει να χρηματοδοτηθούν- για τα δύο πρώτα πρωτόκολλα η άσκηση του προγραμματισμού χρειάζεται πολλά χρόνια. Στη συνέχεια η υλοποίηση των σχεδίων προσκρούει σε δυσκολίες σε επίπεδο διοικητικών διαδικασιών- ο εθνικός διατάκτης αποδεικνύεται αδύναμος και αναποτελεσματικός- ένα σημαντικό κώλυμα επίσης είναι η άρνηση του αλγερινού κράτους να τροποποιήσει τις συνήθεις διαδικασίες του για να συμμορφωθεί με τις κοινοτικές διαδικασίες μειοδοτικού διαγωνισμού.

Μαρόκο

5.15. Ο υψηλότερος ρυθμός εκτέλεσης που παρατηρείται στην περίπτωση του Μαρόκου (βλ. πίνακα 2 και γραφική παράσταση 9) οφείλεται στο ενδιαφέρον που έχει εκδηλωθεί για την χρηματοδοτική βοήθεια της Κοινότητας η οποία πράγματι είναι ουσιαστικότερη. Οι οργανισμοί που είναι επιφορτισμένοι με την εφαρμογή των σχεδίων γενικά είναι ικανοί και αποτελεσματικοί. Ο ιδιαίτερα υψηλός ρυθμός των πληρωμών για το δεύτερο πρωτόκολλο οφείλεται εντούτοις και στην ιδιαίτερη φύση των πληρωμών αυτών- μερικές φορές πρόκειται για πληρωμή προκαταβολών- επίσης πρόκειται για μια συνολική και γρήγορη μεταφορά κεφαλαίων που έχει για αντάλλαγμα λογιστικές εγγραφές και όχι υλικές εκτελέσεις- η κοινοτική συνεισφορά μερικές φορές χορηγείται επίσης για την υλοποίηση έργων που έχουν ήδη αρχίσει σε μεγάλο βαθμό.

Τυνησία

5.16. Η χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία με την Τυνησία απεικονίζει ένα μέσο ρυθμό εκτέλεσης. Η εφαρμογή του δεύτερου πρωτοκόλλου σημειώνει μέχρι το 1985 μια σημαντική καθυστέρηση (βλ. πίνακα 2 και γραφική παράσταση 10) η οποία οφείλεται στη φύση των σχεδίων και των ενεργειών που χρηματοδοτούνται (γεωργικός τομέας) και στην αλλαγή κατά τα τέλη του 1983 του εθνικού διατάκτη. Έκτοτε ο αριθμός έχει επιταχυνθεί.

Αίγυπτος

5.17. Στην περίπτωση της Αιγύπτου (βλ. πίνακα 2 και γραφική παράσταση 12), τα σχέδια ξεκινούν με μια ιδιαίτερα σημαντική καθυστέρηση λόγω των σταδίων πριν από την υλοποίησή τους. Αυτό αφορά τις προθεσμίες που είναι αναγκαίες για την εξακρίβωσή τους, τον ακριβή καθορισμό των συστατικών στοιχείων τους, την εξέταση και την έγκρισή τους, την υπογραφή της σύμβασης χρηματοδότησης και την επιλογή των αναδόχων μετά τις διαδικασίες του μειοδοτικού διαγωνισμού. Αρκετά συχνά χρειάζεται μια τριετία για να ξεκινήσουν τα σχέδια. Η εφαρμογή τους προσκρούει τότε σε ορισμένες δυσχέρειες, από τις οποίες δεν είναι οι πιο ασήμαντες η εθνική γραφειοκρατική δυσκαμψία, η αδράνεια που είναι επιβλαβής για τις πιθανότητες επιτυχίας των σχεδίων, και η ανεπαρκής ικανότητα, ιδίως από πλευράς οικονομικών και ανθρώπινων πόρων, των οργανισμών που είναι επιφορτισμένοι με την εφαρμογή αυτών των σχεδίων και ενεργειών.

Ιορδανία

5.18. Ο ρυθμός εκτέλεσης μπορεί να θεωρηθεί ικανοποιητικός για την Ιορδανία (βλ. πίνακα 2 και γραφική παράσταση 13). Το γενικό πλαίσιο είναι ευνοϊκότερο, επειδή η Ιορδανία ανήκε, κατά το πρώτο ήμισυ της δεκαετίας του '80, στις σχετικά εύπορες χώρες, και ο πληθυσμός της διέθετε ένα σχετικά υψηλό επίπεδο εκπαίδευσης και προσόντων. Η χρηματοδοτική βοήθεια της Κοινότητας συγκεντρώνεται σε ένα αρκετά περιορισμένο αριθμό σχεδίων στον τομέα της επαγγελματικής κατάρτισης, στον πανεπιστημιακό τομέα, καθώς και στον τομέα της γεωργικής παραγωγής.

Λίβανος

5.19. Η εφαρμογή των πρωτοκόλλων με το Λίβανο δεσμεύεται από την εμπόλεμο κατάσταση που επικρατεί στη χώρα αυτή (βλ. πίνακα 2 και γραφική παράσταση 14). Αυτό συμβαίνει ιδίως με το δεύτερο πρωτόκολλο, το οποίο, μολονότι η συνολική χρηματοδότησή του είχε εξ ολοκλήρου αναληφθεί, δεν οδηγεί πλέον εδώ και πολλά χρόνια σε καμία υλοποίηση επιτόπου, καθώς και με το τρίτο πρωτόκολλο για το οποίο δεν έχει συσταθεί ακόμη καμιά ανάληψη υποχρέωσης.

Επινόηση των σχεδίων

5.20. Η επινόηση των σχεδίων αποτελεί ένα στοιχείο-κλειδί για την ικανοποιητική εφαρμογή και για την αποτελεσματική χρησιμοποίηση των κοινοτικών κεφαλαίων. Οι έλεγχοι του Συνεδρίου αποκάλυψαν ορισμένες αδυναμίες στην επινόηση των σχεδίων που εξετάστηκαν, οι οποίες είχαν αρνητικά αποτελέσματα στην υλοποίηση των σχεδίων.

Περιβάλλον και στόχοι των σχεδίων

5.21. Η απόφαση που λαμβάνεται για τη χρηματοδότηση ενός σχεδίου ή μιας ενέργειας μερικές φορές είναι αξιοκατάκριτη ως προς το ότι αγνοεί ένα δυσμενές περιβάλλον με το οποίο, από την αρχή, διακυβεύεται σε πολύ μεγάλο βαθμό η υλοποίηση των επιδιωκόμενων κοινωνικοοικονομικών στόχων.

5.22. Στην Αίγυπτο, ορισμένα σχέδια γεωργικής ανάπτυξης, όταν ξεκινούν, είναι καταδικασμένα σχεδόν σε αποτυχία λόγω των επιδοτήσεων που χορηγούνται σε ορισμένα τρόφιμα και της ύπαρξης πλαισίου για τις γεωργικές τιμές. Οι ενέργειες γεωργικής ενημέρωσης προϋποθέτουν την ύπαρξη ενός πλέγματος συνεργασίας ή υπηρεσιών γεωργικής ενημέρωσης οι οποίες, στην πραγματικότητα, δεν υπάρχουν ή είναι αναποτελεσματικές. Δεν μπορεί να εξασφαλιστεί άριστη χρησιμοποίηση ορισμένων επενδύσεων λόγω των ποσοστώσεων εφοδιασμού σε πρώτη ύλη.

5.23. Στο Μαρόκο, η παραγωγή και η εμπορία ορισμένων κτηνιατρικών προϊόντων προσκρούουν σε ένα σύστημα καθορισμού των τιμών που ευνοεί την διανομή εισαγομένων προϊόντων, που ωστόσο είναι ακριβότερα.

Τοπικοί εταίροι

5.24. Στην Αίγυπτο υπάρχουν γεωργικά σχέδια τα οποία είναι στραμμένα βασικά σε ενέργειες ανάπτυξης, γεωργικής ενημέρωσης και/ή διανομής που ανατίθενται σε ινστιτούτα έρευνας τα οποία δεν διαθέτουν μέσα για την σωστή εκτέλεσή τους.

5.25. Στην Τυνησία ο αρμόδιος οργανισμός δεν διαθέτει τη στιγμή κατά την οποία προωθούνται οι πράξεις γεωργικής πίστης την αναγκαία αποκεντρωμένη διάρθρωση για την γρήγορη και αποτελεσματική εφαρμογή του πιστωτικού συστήματος που αποβλέπει στην ανάπτυξη της μικρομεσαίας γεωργικής εκμετάλλευσης.

5.26. Στην Αλγερία το πρόβλημα είναι γενικότερο διότι ο εθνικός διατάκτης δεν εκτελεί τα καθήκοντα που μπορεί να αναμένει κανείς εκ μέρους του (βλ. σημείο 5.14). Λόγω του περιορισμένου και ελάχιστα εκπαιδευμένου προσωπικού στα καθήκοντα αυτά, ο οργανισμός αυτός δεν είναι σε θέση να εξασφαλίζει μια σωστή διαχείριση των κεφαλαίων για αναπτυξιακές ενισχύσεις. Δεν έχει την εξουσία να επηρεάσει θετικά την εξέλιξη των φακέλων και δεν μπορεί να διαδραματίσει μεσολαβητικό ρόλο μεταξύ των διαφόρων διοικήσεων. Η αδυναμία αυτή γίνεται αισθητή κυρίως στη διαχείριση των σχεδίων.

Σχέδια χρηματοδότησης

5.27. Η χρηματοδοτική βοήθεια της Κοινότητας μερικές φορές χορηγείται σε σχέδια των οποίων το χρηματοδοτικό σχέδιο δεν έχει σαφώς καθοριστεί ή ενώ δεν υπάρχουν επαρκείς διαβεβαιώσεις ότι θα ληφθούν οι αναγκαίοι πόροι.

5.28. Στην Τουρκία, η συμβολή της Κοινότητας χορηγείται σε ένα υπό εκτέλεση σχέδιο για να καλυφθεί ένα μέρος του ελλείμματος του σχεδίου χρηματοδότησης το οποίο προκλήθηκε από τις καθυστερήσεις εκτέλεσης- η πρόταση χρηματοδότησης αναφέρεται σε συμβολή άλλων χρηματοδοτών αλλά δεν κάνει καμία αναφορά σχετικά με το ποσό της.

5.29. Στο Μαρόκο, η Επιτροπή και η ΕΤΕ συγχρηματοδοτούν ένα σχέδιο βασιζόμενες σε αντίστοιχες εκτιμήσεις του προβλεπόμενου κόστους που διαφέρουν κατά 21 εκατ. ECU περίπου μεταξύ τους και του οποίου η χρηματοδότηση κατά τα άλλα απέχει πολύ από το να είναι εξασφαλισμένη.

5.30. Θα έπρεπε να πρυτανεύουν περισσότερη αυστηρότητα, ακρίβεια και ρεαλισμός κατά τη σύνταξη των χρηματοδοτικών συμβάσεων οι οποίες θα έπρεπε να αποτελούν το έγγραφο αναφοράς για την εφαρμογή και την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων του σχεδίου.

Χρονοδιαγράμματα εκτέλεσης

5.31. Οι χρηματοδοτικές συμβάσεις περιορίζονται γενικά στο να αναφέρουν χωρίς πολλές λεπτομέρειες μια συνολική διάρκεια ή μια προθεσμία εκτέλεσης. Τα σχέδια καλύπτουν πολύ συχνά διάφορα ήδη ενεργειών (παροχή εξοπλισμού, τεχνική βοήθεια, κατασκευαστικά έργα κ.λπ....), αλλά δεν υπάρχει προγραμματισμός των αντίστοιχων χρονοδιαγράμματων αυτών των διαφόρων ενεργειών που θα ήταν αναγκαίος για να εξασφαλιστεί ο αποτελεσματικός συντονισμός τους.

5.32. Τα χρονοδιαγράμματα στις περισσότερες περιπτώσεις είναι εξωπραγματικά και, για το λόγο αυτό, τηρούνται σπανίως. Προϋποθέτουν την ύπαρξη ιδανικών όρων εκτέλεσης οι οποίοι απέχουν πολύ από το να ισχύουν σε χώρες όπως εκείνες στις οποίες χρηματοδοτούνται τα σχέδια- εντούτοις, οι δυσχέρειες είναι κατά πολύ γνωστές (δυσκαμψία διαδικασιών, αδυναμία των διοικήσεων, έλλειψη ανθρωπίνων και χρηματικών πόρων, κ.λπ. ...), ιδίως από την Επιτροπή. Οι παράγοντες αυτοί θα έπρεπε να λαμβάνονται υπόψη κατά τον καθορισμό των σχεδίων, διαφορετικά η ισχύς των χρηματοδοτικών σχεδίων αμφισβητείται, κάθε προβλεπόμενη διαχείριση γίνεται δύσκολη, (προγραμματισμός δραστηριοτήτων, πρόβλεψη προϋπολογισμού, κ.λπ. ...), και υπάρχει στέρηση μιας αξιόπιστης αναφοράς για τη δυνατότητα σωστής αξιολόγησης των δυσκολιών που συναντώνται, των διορθωτικών μέτρων που πρέπει να ληφθούν, της προόδου που έχει γίνει ή των αποτελεσμάτων που έχουν επιτευχθεί. Η ανάγκη καθορισμού ενός ρεαλιστικού και δεσμευτικού χρονοδιαγράμματος ενισχύεται από τις διατάξεις που θεσπίστηκαν, σχετικά με την προθεσμία εκτέλεσης των αναληφθεισών υποχρεώσεων, με τον κανονισμό του Συμβουλίου (ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, ΕΥΡΑΤΟΜ) αριθ. 2049/88 της 24ης Ιουνίου 1988(15)

.

Κοινοτικά κεφάλαια που έχουν αναληφθεί

5.33. Τα κοινοτικά κεφάλαια αναλαμβάνονται μερικές φορές με διαστάσεις για τις οποίες είναι εμφανές, ιδίως για την Επιτροπή, ότι υπερβαίνουν κατά πολύ τις ανάγκες των εν λόγω σχεδίων. Τέτοιες πρακτικές έχουν ως αποτέλεσμα να κινητοποιούν άσκοπα, και μερικές φορές επί πολλά έτη, την κοινοτική βοήθεια.

5.34. Στο Μαρόκο, περίπου 4,3 εκατ. ECU έχουν αναληφθεί άσκοπα για ένα σχέδιο, επειδή η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη της την πτώση του μαροκινού νομίσματος και την απόφαση των μαροκινών αρχών να αναλάβουν τις εργασίες που ήταν να χρηματοδοτηθούν αρχικά από την Κοινότητα. Σε μια άλλη περίπτωση, η συμβολή της Κοινότητας πραγματοποιείται βάσει υπερβολικά απαισιόδοξων οικονομικών εκτιμήσεων, δίνοντας τη δυνατότητα όμως μεταφοράς στο σχέδιο του συνόλου των 24 εκατ. ECU που είχε αρχικά προβλεφθεί για ένα άλλο σχέδιο- στην πραγματικότητα, το πραγματικό κόστος της πράξης είναι κατώτερο κατά 20 % περίπου από τις προβλέψεις και η Κοινότητα, η οποία έπρεπε να καλύψει το 70 % περίπου του κόστους του σχεδίου, χρηματοδοτεί σχεδόν το σύνολό του.

5.35. Στην περίπτωση ενός σχεδίου στην Αίγυπτο, η Επιτροπή γνώριζε καλά όταν υπογραφόταν η χρηματοδοτική σύμβαση ότι η ανάληψη υποχρέωσης υπερέβαινε κατά 1,3 εκατ. ECU περίπου το κόστος των εργασιών: η σύμβαση των εργασιών είχε ήδη υπογραφεί πολλούς μήνες νωρίτερα.

Επιλογή της μορφής της ενίσχυσης

5.36. Το Συνέδριο διαπιστώνει για ορισμένα σχέδια στην Αλγερία, στο Μαρόκο, στην Τυνησία ή στη Μάλτα ότι σχετικά με τη χρηματοδότηση γίνεται προσφυγή σε πολλά, ή και στο σύνολο των μέσων που προβλέπουν τα πρωτόκολλα (επιχορηγήσεις, δάνεια με ειδικούς όρους, δάνεια της ΕΤΕ από τους ίδιους πόρους της, επιδοτήσεις επιτοκίων), χωρίς η επιλογή ενός τέτοιου συνδυασμού να δικαιολογείται σαφώς από τη φύση, τη διάρκεια απόσβεσης ή τις προοπτικές απόδοσης των προβλεπομένων επενδύσεων.

Εκτέλεση των σχεδίων

Καθυστερήσεις

5.37. Τα περισσότερα σχέδια σημειώνουν σημαντικές καθυστερήσεις πολλών ετών, τόσο πριν από την έναρξή τους όσο και κατά τη διάρκεια της εκτέλεσής τους. Έτσι, χωρίς να είναι πλήρης η κατάσταση αυτή, μπορεί να αναφερθεί η περίπτωση του θερμοηλεκτρικού σταθμού του Ελμπιστάν (Τουρκία) ο οποίος έπρεπε να αρχίσει την παραγωγή ήδη από το 1983 και για τον οποίο έπρεπε να περιμένει κανείς τα τέλη του 1989, δηλαδή εννέα χρόνια μετά τη χορήγηση της χρηματοδότησης, για να εκταμιευθεί εξ ολοκλήρου το δάνειο με ειδικούς όρους. Χρειάστηκαν δύο χρόνια μετά τη λήξη των εργασιών για να αρχίσουν να χρησιμοποιούνται οι εγκαταστάσεις του εθνικού εργαστηρίου παραγωγής κτηνιατρικών εμβολίων (Μαρόκο). Μολονότι η εκτέλεση των φραγμάτων του Ait Chouarit και του Sidi Driss, καθώς και της διώρυγας παράκαμψης (Μαρόκο) πραγματοποιείται μέσα στις προθεσμίες, ο στόχος των σχεδίων σχετικά με τις έγγειες και αρδευτικές βελτιώσεις θα επιτευχθεί στην καλύτερη περίπτωση με δέκα χρόνια καθυστέρηση. Οι εργασίες της πρώτης φάσης του σχεδίου "Λύματα του Helwan" (Αίγυπτος) αρχίζουν τέλη του 1986, δύο χρόνια μετά την ημερομηνία κατά την οποία έπρεπε κανονικά να λήξουν- οι εργασίες της δεύτερης φάσης οι οποίες έπρεπε να αρχίσουν τέλη του 1989 σημειώνουν ήδη, στην καλύτερη περίπτωση, ένα χρόνο καθυστέρηση. Οι δραστηριότητες προώθησης και γεωργικής ενημέρωσης για το σχέδιο "Βελτίωση των ζωοτροφών" (Αίγυπτος) μόλις που άρχισαν όταν η τεχνική βοήθεια εγκατέλειψε το σχέδιο. Το σχέδιο "Πράξη γεωργικής πίστης" - BNDA (Τυνησία) έπρεπε να λήξει τέλη του 1988- κατά την ημερομηνία αυτή είχε χρησιμοποιηθεί λιγότερο από το ήμισυ της βοήθειας. Σοβαρές καθυστερήσεις επηρεάζουν την έναρξη του σχεδίου "Βελτίωση της διαχείρισης των αρδευομένων εκτάσεων" (Τυνησία). Δέκα περίπου χρόνια είναι αναγκαία για να τελειώσει το σχέδιο "Δημιουργία και επέκταση κέντρων επαγγελματικής κατάρτισης" (Αλγερία) που είχε προβλεφθεί για να διαρκέσει τέσσερα χρόνια.

5.38. Εξυπακούεται βέβαια ότι η εφαρμογή των σχεδίων μπορεί να επηρεαστεί από απροσδόκητες δυσχέρειες που δύσκολα μπορούν να προβλεφθούν. Εντούτοις, στις περισσότερες περιπτώσεις, οι καθυστερήσεις έχουν πάντοτε τους ίδιους γνωστούς λόγους, μεταξύ των οποίων τη βραδύτητα των διαδικασιών, ελλιπείς διοικητικές διαρθρώσεις, την έλλειψη συντονισμού, ή ακόμη την ανεπάρκεια τοπικών ανθρώπινων και οικονομικών πόρων. Αυτό το περιβάλλον που δεν είναι και πολύ ευνοϊκό για μια απρόσκοπτη εκτέλεση των σχεδίων είναι που πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά τη φάση του σχεδιασμού τους.

Ουσιαστική τροποποίηση των σχεδίων

5.39. Δεν είναι σπάνιο, κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης, να επέρχονται σημαντικές τροποποιήσεις στο περιεχόμενο, ή και στον προσανατολισμό των σχεδίων, χωρίς να έχει πραγματοποιηθεί προηγουμένως μια κατάλληλη εξέταση για να αποδειχθεί η ανάγκη και το βάσιμο των τροποποιήσεων αυτών λαμβανομένων υπόψη του περιβάλλοντος, των μέσων ή των στόχων. Μερικές φορές, οι τροποποιήσεις αυτές προέρχονται μόνο από την πρωτοβουλία του οργανισμού που εκτελεί το σχέδιο και χωρίς να έχει ενημερωθεί η Επιτροπή ή να έχει ζητηθεί η γνώμη της.

5.40. Στην Τουρκία, λίγο μετά την έναρξη ενός σχεδίου, ο τούρκος αντισυμβαλλόμενος διπλασίασε το στόχο παραγωγής που πρέπει να επιτευχθεί- ο όγκος των αναγκαίων επενδύσεων σχεδόν τριπλασιάστηκε και, ενώ η Κοινότητα επρόκειτο αρχικά να είναι ο μοναδικός χρηματοδότης, έγινε προσφυγή σε άλλες χρηματοδοτικές πηγές. Οι φάκελοι της Επιτροπής δεν περιλαμβάνουν πληροφοριακά στοιχεία για τις συνθήκες που οδήγησαν σε μια τέτοια τροποποίηση.

5.41. Στην Αίγυπτο, επήλθαν επανειλημμένα σημαντικές τροποποιήσεις με την συγκατάθεση της αντιπροσωπείας, χωρίς όμως την έγκριση της Επιτροπής, για ένα σχέδιο κατασκευής εγκαταστάσεων αποθήκευσης. Η έλλειψη σαφήνειας είναι τέτοια που, κατά την προετοιμασία της χρηματοδότησης μιας δεύτερης φάσης, η αρμόδια υπηρεσία της Επιτροπής, έπρεπε να πραγματοποιήσει έρευνα για τη φύση των υλοποιήσεων της πρώτης φάσης. Η κατάσταση δεν βελτιώθηκε για τη δεύτερη φάση, εφόσον το Συνέδριο και η αντιπροσωπεία διαπίστωσαν κατά τη διάρκεια των επισκέψεών τους ότι ο δικαιούχος χρησιμοποιεί τα κοινοτικά κεφάλαια όπως νομίζει, χωρίς να λαμβάνει υπόψη τη σύμβαση χρηματοδότησης. Ένα σχέδιο ανάπτυξης και γεωργικής ενημέρωσης στον τομέα της παραγωγής χορτονομής προωθήθηκε λόγω έλλειψης αποτελεσμάτων από αξιόπιστες ερευνητικές εργασίες, σε ένα πρόγραμμα πειραματισμού χωρίς να έχει προηγουμένως ανακαθοριστεί.

5.42. Στην Τυνησία, ένα σχέδιο χρηματοδότησης δέκα μηχανότρατων καθορίστηκε σύμφωνα με μια αλιεία προσανατολισμένη προς τη βιομηχανοποίηση. Ύστερα από τη χορήγηση του δανείου με ειδικούς όρους (ευρεία εντολή), η ΕΤΕ πληροφορήθηκε ότι τα χαρακτηριστικά των μηχανότρατων θα παρεκκλίνουν από εκείνα που ακολουθήθηκαν στη μελέτη που πραγματοποιήθηκε προηγουμένως. Η τροποποίηση αυτή δεν αμφισβητείται, ενώ, ως εκ τούτου, με την κοινοτική βοήθεια θα χρηματοδοτηθεί η αύξηση της παραδοσιακής αλιείας και το σχέδιο, μεσοπρόθεσμα ή μακροπρόθεσμα, μπορεί να εξυπηρετήσει τα αναπτυξιακά συμφέροντα της Τυνησίας.

5.43. Όσον αφορά ένα πρόγραμμα εκπαίδευσης στελεχών του τομέα των δημοσίων έργων στην Αλγερία, η σύμβαση χρηματοδότησης, που είχε υπογραφεί πάνω από δύο χρόνια μετά την απόφαση της Επιτροπής, παρεκκλίνει αισθητά από το αρχικό σχέδιο. Για παράδειγμα, δεν πρόκειται πλέον για εξασφάλιση συμπληρωματικής επαγγελματικής κατάρτισης μέσων στελεχών αλλά για την κατάρτιση εκπαιδευτών σε τεχνικά ινστιτούτα. Υπό το νέο αυτό πρίσμα οι ενέργειες που πρέπει να εκτελεστούν τόσο υπό μορφή υποτροφιών όσο και υπό μορφή τεχνικής βοήθειας επανεξετάζονται σε μεγάλο βαθμό.

Τεχνική βοήθεια

5.44. Η ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχονται από την τεχνική βοήθεια την οποία χρηματοδοτεί η Κοινότητα μπορεί να επηρεαστεί από διάφορους παράγοντες, όπως την ίδια την ποιότητα των πραγματογνωμόνων, την έλλειψη συντονισμού της τεχνικής βοήθειας με τα άλλα συνθετικά στοιχεία του σχεδίου, ή τις σχέσεις εργασίας οι οποίες μερικές φορές είναι δύσκολες μεταξύ των πραγματογνωμόνων και της τοπικής πλαισίωσης.

5.45. Στην Αίγυπτο, μπορεί να αμφισβητηθεί η ποιότητα των πραγματογνωμόνων στην πρώτη φάση μιας μελέτης για τους υδάτινους πόρους του Σινά, η οποία οδηγεί σε μια γενική έλλειψη ενημέρωσης και τεκμηρίωσης για τις εργασίες που έχουν πραγματοποιηθεί και για τα αποτελέσματά τους.

5.46. Στην Τυνησία, ένα σχέδιο βελτίωσης της διαχείρισης αρδευομένων εκτάσεων προσκρούει σε συχνές αλλαγές πραγματογνωμόνων των οποίων οι υπηρεσίες, ιδίως οι εκθέσεις, είναι τελικά χαμηλής ποιότητας.

5.47. Για πολλά σχέδια στην Αλγερία και στην Αίγυπτο, η χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας γίνεται πρόωρα, αν ληφθεί υπόψη η κατάσταση προόδου των άλλων συνθετικών στοιχείων σχεδίων (κατασκευαστικών έργων, αγοράς υλικών), και το όφελος που αποκομίζουν τα σχέδια από το χρησιμοποίηση αυτή είναι αναλογικά μειωμένο.

5.48. Στην περίπτωση ενός σχεδίου βελτίωσης της παραγωγής ζωοτροφών στην Αίγυπτο, οι σχέσεις μεταξύ των πραγματογνωμόνων και των τοπικών συνομιλητών τους πάσχουν από διάσταση απόψεων όσον αφορά τον ίδιο τον προσανατολισμό του σχεδίου και από την έλλειψη συντονισμού. Όσο για ένα σχέδιο πανεπιστημιακής συνεργασίας, οι προσωπικές σχέσεις είναι κακές και η διαφωνία ολική όσον αφορά το σχεδιασμό και τον τρόπο εκτέλεσης των εργασιών- το γεγονός αυτό καταλήγει, χωρίς επίλυση των προβλημάτων, στην παραίτηση του βρετανού αρμόδιου του σχεδίου.

Αναλήψεις υποχρεώσεων δικαιούχων

5.49. Συχνά συμβαίνει ο δικαιούχος να μην τηρεί, ή μόνο με μεγάλη καθυστέρηση, τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνει στις συμβάσεις χρηματοδότησης. Αυτό αφορά τόσο τη συμβολή της χρηματικής συνεισφοράς, τη διάθεση των αναγκαίων γηπέδων, εγκαταστάσεων ή του προσωπικού, την καθιέρωση των προβλεπόμενων διοικητικών διαρθρώσεων για την εκτέλεση του σχεδίου, ή ακόμη την τήρηση των κοινοτικών διαδικασιών μειοδοτικών διαγωνισμών και σύναψης συμβάσεων. Αυτά είναι η αιτία σημαντικών καθυστερήσεων, διακυβεύουν την επίτευξη των στόχων και μερικές φορές θέτουν υπό αμφισβήτηση τον ίδιο το σχεδιασμό του σχεδίου.

5.50. Για ένα σχέδιο εξάλειψης οικισμών από παραπήγματα στο Μαρόκο, η υλοποίηση των κοινωνικοδιοικητικών εγκαταστάσεων, και ιδίως των ιατρικών και εκπαιδευτικών έργων υποδομής, σημειώνει σημαντική καθυστέρηση και είναι πιθανές οι αμφιβολίες όσον αφορά την πραγματική πρόθεση της μαροκινής πλευράς σχετικά με την εκτέλεσή τους (βλ. σημείο 5.65). Η κοινοτική βοήθεια σε μια πράξη πίστωσης για μικρούς γεωργούς έπρεπε να αποτελέσει αντικείμενο χωριστής διαχείρισης, οι διατάξεις όμως αυτές δεν έχουν τηρηθεί.

5.51. Ένα σχέδιο επαγγελματικής κατάρτισης στην Αλγερία έπασχε βασικά από τη μη τήρηση των διαδικασιών που συμφωνήθηκαν στον τομέα των μειοδοτικών διαγωνισμών και της σύναψης των συμβάσεων. Η Επιτροπή, που ενημερώθηκε εκ των υστέρων, αναγκάστηκε να εγκρίνει πολλαπλές παρεκκλίσεις.

5.52. Στην Αίγυπτο, ο δικαιούχος ενός σχεδίου κατασκευής εγκαταστάσεων αποθήκευσης αποφάσισε να εκτελέσει εργασίες σύμφωνα με τη δική του στρατηγική μάλλον παρά σύμφωνα με τη χρηματοδοτική σύμβαση. Ένα άλλο σχέδιο καθυστέρησε λόγω της αδυναμίας της αιγυπτιακής πλευράς να διαθέσει στις απαιτούμενες προθεσμίες την χρηματοδοτική συνεισφορά της- χορηγήθηκαν μάλιστα και προκαταβολές από την Επιτροπή οι οποίες δεν έχουν επιστραφεί. Η αδυναμία να διατεθεί μια ερημική έκταση ολίγων εκταρίων, σε μια χώρα των 750 000 τετρ. χλμ στην οποία το 96 % της έκτασης αποτελείται από ερήμους, είναι ένας βασικός παράγοντας για τη μη υλοποίηση ενός μεγάλου μέρους ενός ερευνητικού προγράμματος στον τομέα των εγγειοβελτιωτικών έργων. Παρά τις συνεχείς υπομνήσεις της αντιπροσωπείας, η προβλεπόμενη και αναγκαία διάρθρωση για την εξασφάλιση της λειτουργίας, της συντήρησης και της διαχείρισης ενός σημαντικού συστήματος καθαρισμού εξακολουθεί να μην έχει συγκροτηθεί.

Διοικητικές διαρθρώσεις

5.53. Η εφαρμογή των σχεδίων πάσχει επίσης από ανεπαρκές προσωπικό ιδίως στο επίπεδο των προσόντων, που έχει ελάχιστα κίνητρα, ή που υπόκειται σε συχνές μεταθέσεις. Επίσης, διαπιστώνεται συχνά η έλλειψη συντονισμού μεταξύ των διαφόρων παρεμβαινόντων, τόσο τοπικών όσο και ξένων. Οι διαπιστώσεις αυτές μπορούν να γίνουν για ορισμένα σχέδια στον τομέα της γεωργικής ανάπτυξης, της επαγγελματικής κατάρτισης ή της έρευνας στην Αλγερία, Τυνησία, Αίγυπτο και Ιορδανία.

Αποτελεσματικότητα των σχεδίων

Γενικές παρατηρήσεις

5.54. Η αποτελεσματικότητα της χρηματοδοτικής και τεχνικής συνεργασίας ποικίλλει αισθητά από τη μια χώρα στην άλλη, και επομένως πρέπει να γίνει χωριστή ανάλυση για καθεμία απ' αυτές. Στην ουσία, πρέπει να υπάρχει γενικά ικανοποίηση όσον αφορά το αποτέλεσμα των σχεδίων που χρηματοδοτήθηκαν στην Ιορδανία και την Τυνησία. Στο Μαρόκο, η εφαρμογή των σχεδίων δεν προσκρούει σε ιδιαίτερα εμπόδια και ορισμένα σχέδια αποτελούν καθαρή επιτυχία- για άλλα, και όχι από τα λιγότερο σημαντικά από οικονομική πλευρά, η επίτευξη των στόχων έχει σημαντική καθυστέρηση, ή και διακυβεύεται, λόγω του γεγονότος ότι οι αναληφθείσες ενέργειες της μαροκινής πλευράς δεν εκτελέστηκαν όπως είχε προβλεφθεί, ή κινδυνεύουν να μην εκτελεστούν ποτέ. Η αποτελεσματικότητα των σχεδίων που χρηματοδοτήθηκαν στη Μάλτα δεν αμφισβητείται- εντούτοις, η έννοια της συνεργασίας δεν υπήρχε, ενώ η κοινοτική βοήθεια περιοριζόταν στη χρηματοδότηση πράξεων που είχαν σχεδόν τελειώσει. Η εφαρμογή των σχεδίων στην Αίγυπτο είναι σε μεγάλο βαθμό επίπονη κυρίως λόγω της αδυναμίας των τοπικών εταίρων- ως προς τα αποτελέσματα, συχνά υπάρχει απόδειξη ή κίνδυνος αποτυχίας. Η χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία με την Αλγερία πάσχει από ένα ιδιαίτερα δυσμενές πλαίσιο το οποίο έχει αποτελέσει πρόσκομμα για την εφαρμογή της και δεν δίνει την δυνατότητα να περιμένει κανείς στο στάδιο αυτό αποτελέσματα. Όσον αφορά την Τουρκία, ένας έλεγχος βάσει δικαιολογητικών στην Επιτροπή δεν δίνει τη δυνατότητα, λόγω έλλειψης αναγκαίων πληροφοριών, να εκτιμηθεί η αποτελεσματικότητα της κοινοτικής βοήθειας.

Τουρκία

5.55. Η ανεπάρκεια ή η έλλειψη πληροφοριακών στοιχείων στους φακέλους της Επιτροπής δεν δίνει τη δυνατότητα, κατά την διενέργεια ενός ελέγχου βάσει εγγράφων, να εκτιμηθεί αν τα τέσσερα σχέδια που έχουν εξεταστεί, και που αντιπροσωπεύουν συνολικά μια οικονομική βοήθεια ύψους 190 εκατ. ECU, ήτοι σχεδόν το 65 % της συνολικής χρηματοδότησης προϋπολογισμού του τρίτου πρωτοκόλλου και της ειδικής ενίσχυσης, έχουν επιτύχει το στόχο τους για συμβολή στην αύξηση παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας. Στην περίπτωση των δύο σχεδίων η διαχείριση των οποίων ασκείται με ευρε