ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 5/95 που υποβάλλεται δυνάμει του άρθρου 188 Γ, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ, σχετικά με την υπογραφή, χωρίς προηγούμενη θεώρηση, της σύμβασης για την κατασκευή του ημικυκλίου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο Στρασβούργο, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις του Κοινοβουλίου (96/C 27/01)

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Σημεία Σελίδα

ΕΙΣΑΓΩΓΗ . 1.1 - 1.4 2

Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΠΟΥ ΑΚΟΛΟΥΘΗΘΗΚΕ ΓΙΑ ΤΗ ΣΥΝΑΨΗ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ ΤΟΥ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟΥ . 2.1 - 2.21 2

Προετοιμασία του σχεδίου σύμβασης . 2.1 2

Γνωμοδοτήσεις των αρμοδίων οργάνων . 2.2 - 2.7 2

Τελική διατύπωση της σύμβασης . 2.8 - 2.12 3

Διαβίβαση του (των) σχεδίου(-ων) στο δημοσιονομικό ελεγκτή . 2.13 - 2.15 3

Παρατηρήσεις του δημοσιονομικού ελεγκτή σχετικά με το (τα) σχέδιο(-α) σύμβασης 2.16 3

Συνεκτίμηση των παρατηρήσεων του δημοσιονομικού ελεγκτή . 2.17 - 2.19 4

Απουσία προηγούμενης πρότασης ανάληψης δαπανών . 2.20 - 2.21 4

ΟΙ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ ΠΟΥ ΑΦΟΡΟΥΝ ΤΙΣ ΔΑΠΑΝΕΣ . 3.1 - 3.12 5

Διατάξεις που ισχύουν όσον αφορά την απόφαση ανάληψης δαπανών (άρθρα 36 έως 39 του κανονισμού) . 3.2 - 3.3 5

Λεπτομερείς κανόνες για την εφαρμογή αυτών των διατάξεων [τίτλος VII του κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) αριθ. 3418/93 της Επιτροπής] . 3.4 5

Διατάξεις που αφορούν το δημοσιονομικό ελεγκτή (άρθρα 36 έως 39 του δημοσιονομικού κανονισμού και τίτλος ΧΙ των λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή του) . 3.5 - 3.8 5

Εσωτερικοί κανόνες του Κοινοβουλίου . 3.9 - 3.12 6

ΑΝΑΓΚΑΣΤΙΚΟΣ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑΣ ΤΩΝ ΔΙΑΤΑΞΕΩΝ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ . 4.1 - 4.16 6

Εξουσιοδότηση του διατάκτη . 4.2 - 4.3 6

Εφαρμογή της αρχής της νομιμότητας και τήρηση των κριτηρίων της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης . 4.4 - 4.6 6

Ο ρόλος της προηγούμενης θεώρησης στον κύκλο των δαπανών . 4.7 - 4.8 7

Σημεία Σελίδα

Σαφής διατύπωση της χορήγησης θεώρησης . 4.9 - 4.11 7

Περιορισμοί της δυνατότητας να μη ληφθεί υπόψη η άρνηση θεώρησης . 4.12 - 4.14 7

Αδυναμία να αγνοηθεί δε φαψτο η άρνηση θεώρησης . 4.15 - 4.16 8

Η ΥΠΟΓΡΑΦΗ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ ΤΟΥ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟΥ . 5.1 - 5.16 8

Μη τήρηση της δημοσιονομικής νομοθεσίας . 5.1 - 5.10 8

Η θέση της Διοίκησης . 5.1 - 5.6 8

Ο ρόλος του δημοσιονομικού ελεγκτή . 5.7 - 5.10 8

Συνέπειες της αντικανονικότητας για τη σύμβαση . 5.11 - 5.16 9

Παρανομία σε ενδοοργανικό επίπεδο . 5.11 - 5.13 9

Δημοσιονομικές συνέπειες . 5.14 - 5.16 9

Η ΕΥΘΥΝΗ ΤΟΥ ΔΙΑΤΑΚΤΗ ΚΑΙ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΥ ΕΛΕΓΚΤΗ . 6.1 - 6.6 9

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ . 7.1 - 7.4 10

ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ . 11

Απάντηση του Προεδρείου . 11

Απάντηση της Διοίκησης . 12

Απάντηση του δημοσιονομικού ελεγκτή . 15

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο ψήφισμά του της 25ης Μαρτίου 1995 (σημείο 8) σχετικά με το κλείσιμο των λογαριασμών (δαπάνες διοικητικής λειτουργίας) του οργάνου, «διαπιστώνει ότι η σύμβαση της 30ής Μαρτίου 1994 σχετικά με την κατασκευή του ημικυκλίου στο Στρασβούργο υπεγράφη χωρίς προηγούμενη θεώρηση του δημοσιονομικού ελεγκτή 7 ζητεί από το Ελεγκτικό Συνέδριο να συντάξει σχετική έκθεση πριν από τις 15 Ιουλίου 1995.»

1.2. Μετά από αίτημα του Κοινοβουλίου, το Συνέδριο αποφάσισε να προβεί στην εκπόνηση της εν λόγω έκθεσης.

1.3. Στόχος της παρούσας έκθεσης είναι να εξακριβώσει τους λόγους για τους οποίους η σύμβαση εμφυτευτικής μίσθωσης της 31ης Μαρτίου 1994, μεταξύ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της εταιρείας ΣΕΡΣ, υπογράφηκε χωρίς την προηγούμενη θεώρηση του δημοσιονομικού ελεγκτή.

1.4. Για το σκοπό αυτό, εξετάσθηκε η κατάσταση που οδήγησε στη σύναψη της σύμβασης υπό το φως των διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού, των λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή αυτού και άλλων εσωτερικών κανόνων που ισχύουν στο Κοινοβούλιο, κυρίως όσον αφορά τη διαδικασία ανάληψης των δαπανών (άρθρο 36 του δημοσιονομικού κανονισμού) και την τήρηση των κριτηρίων οικονομίας (άρθρο 2 του δημοσιονομικού κανονισμού) κατά τη χρησιμοποίηση των πιστώσεων.

2. Η ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΠΟΥ ΑΚΟΛΟΥΘΗΘΗΚΕ ΓΙΑ ΤΗ ΣΥΝΑΨΗ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ ΤΟΥ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟΥ

Προετοιμασία του σχεδίου σύμβασης

2.1. Το προπαρασκευαστικό στάδιο του σχεδίου σύμβασης για την κατασκευή του ημικυκλίου στο Στρασβούργο περιέλαβε ευρείες διαβουλεύσεις με τα διάφορα πολιτικά και διοικητικά όργανα του Κοινοβουλίου. Τελικά, η ευρεία αυτή γνωμοδοτική διαδικασία δεν κατέληξε σε πραγματική συναίνεση ως προς το περιεχόμενο της σύμβασης, κυρίως στο πλαίσιο της ομάδας «Πολιτική ακινήτων» (ομάδα PIM), η οποία αποτελείται από βουλευτές που διορίζονται από το Προεδρείο του Κοινοβουλίου το οποίο, με τη σειρά του, αποτελεί το αρμόδιο όργανο για τα διοικητικά και δημοσιονομικά θέματα του Σώματος. Το τελικό κείμενο και η υπογραφή της σύμβασης αποφασίστηκαν με πλειοψηφία, άμεσα από το Προεδρείο. Ακολουθεί ανάλυση των διαφόρων θεμάτων που σχετίζονται με την προετοιμασία του σχεδίου σύμβασης.

Γνωμοδοτήσεις των αρμόδιων οργάνων

2.2. Όσον αφορά τις γνωμοδοτήσεις των αρμόδιων οργάνων εντός του Κοινοβουλίου, και κυρίως της Συμβουλευτικής Επιτροπής Αγορών και Συμβάσεων (ΣΕΑΣ) και του δημοσιονομικού ελεγκτή, η διαδικασία που ακολουθήθηκε είναι η εξής:

2.3. Η διαβούλευση με τη ΣΕΑΣ πραγματοποιήθηκε για πρώτη φορά το Φεβρουάριο του 1994 και αφορούσε το πρώτο σχέδιο σύμβασης για την κατασκευή του ημικυκλίου στο Στρασβούργο (γνωμοδότηση αριθ. 14/94). Η γνώμη της ΣΕΑΣ ζητήθηκε για δεύτερη φορά σχετικά με το κείμενο του σχεδίου της 24ης Μαρτίου 1994.

2.4. Η γνώμη της ΣΕΑΣ περιέχει σημαντικές επιφυλάξεις, ανάλογες με τις παρατηρήσεις του δημοσιονομικού ελεγκτή, όσον αφορά το κόστος του οικοπέδου (130 εκατ. FF, ήτοι περίπου 20 εκατ. ECU) και το μηχανισμό του δικαιώματος προαίρεσης αγοράς. Παρ' όλα αυτά, η ΣΕΑΣ δεν εξέδωσε δυσμενή γνώμη, όπως θα μπορούσε να υποτεθεί από το περιεχόμενό της.

2.5. Μεταξύ των εσωτερικών οργάνων και υπηρεσιών του Κοινοβουλίου των οποίων ζητήθηκε η γνώμη συγκαταλέγονται η νομική υπηρεσία (γνωμοδότηση της 8ης Μαρτίου 1994) και ο υπόλογος (γνωμοδοτήσεις της 16ης Φεβρουαρίου και της 29ης Μαρτίου 1994).

2.6. Καθόλη τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων, η ομάδα PIM προέβη στην εξέταση των βασικών σημείων της σύμβασης. Σχετική γνώμη εξέδωσε και η Επιτροπή Προϋπολογισμών του Κοινοβουλίου με το ψήφισμά της της 23ης Φεβρουαρίου 1994 (έγγρ. PE 208.289).

2.7. Η καθοδήγηση του Κοινοβουλίου σχετικά με τα διάφορα προβλήματα που έθετε η κατασκευή του ημικυκλίου στο Στρασβούργο σύμφωνα με τη γαλλική νομοθεσία, καθώς και σχετικά με τα οικονομικά ζητήματα που συνδέονταν με την επένδυση, ανατέθηκε σε εξωτερικούς συμβούλους.

Οριστική διατύπωση της σύμβασης

2.8. Ο Πρόεδρος του Κοινοβουλίου, σύμφωνα με την εξουσιοδότηση που του παρείχε το Προεδρείο στις 23 Μαρτίου 1994, προέβη αμέσως στην εξέταση της εμφυτευτικής σύμβασης με το Δήμο του Στρασβούργου και την εταιρεία SERS.

2.9. Το Προεδρείο, με βάση έκθεση του Προέδρου του της 28ης Μαρτίου 1994, στην οποία εξετίθεντο οι λόγοι για τους οποίους η εμφυτευτική σύμβαση μπορούσε να εγκριθεί, αποφάσισε με πλειοψηφία την υπογραφή της σύμβασης την 31η Μαρτίου 1994, ημερομηνία κατά την οποία υπογράφηκε πραγματικά η σύμβαση από τον Πρόεδρο του Κοινοβουλίου.

2.10. Στην οριστική της διατύπωση η σύμβαση προβλέπει την ανέγερση οικοδομήματος το οποίο θα περιλαμβάνει το ημικύκλιο, 29 αίθουσες συνεδριάσεων, κέντρο επικοινωνιών, κέντρο υποδοχής επισκεπτών, δύο εστιατόρια και άλλες υπηρεσίες (χώρο στάθμευσης), καθώς και 900 περίπου γραφεία για τους βουλευτές και τη διοίκηση, συνολικού εμβαδού 185 331 τ.μ. περίπου σε μια έκταση 4,34 εκταρίων.

2.11. Το κτιριακό αυτό συγκρότημα, που αντιστοιχεί σε προσωρινό κόστος επένδυσης 443 εκατ. ECU, θα παραχωρηθεί με σύμβαση εμφυτευτικής μίσθωσης στο Κοινοβούλιο έναντι της καταβολής ετήσιου μισθώματος, το ύψος του οποίου υπολογίστηκε κατά τρόπο ώστε να καλύπτει την ετήσια δόση που απαιτείται για την απόσβεση μετά από 20ετία του βεβαιούμενου ποσού της επένδυσης, και το οποίο αντιστοιχεί σε ετήσια οφειλή της τάξης των 47,7 εκατ. ECU για τα έξι πρώτα έτη, η οποία μειώνεται σε 31 εκατ. ECU για τα τέσσερα επόμενα και σε 32,5 εκατ. ECU για τα δέκα τελευταία.

2.12. Κατά τη διάρκεια της μίσθωσης, το Κοινοβούλιο έχει το δικαίωμα να αγοράσει το ακίνητο από το Δήμο του Στρασβούργου. Η τιμή πώλησης θα αντιστοιχεί στο κεφάλαιο που απομένει προς εξόφληση κατά το χρόνο της άσκησης του δικαιώματος προαίρεσης. Αν το δικαίωμα αυτό ασκηθεί εντός δεκαετίας, η τιμή του οικοπέδου θα μειωθεί κατά το ήμισυ (65 εκατ. FF αντί των 130 εκατ. FF που ορίζει η σύμβαση).

Διαβίβαση του (των) σχεδίου(-ων) στο δημοσιονομικό ελεγκτή

2.13. Όσον αφορά τη γνωμοδότηση του δημοσιονομικού ελεγκτή, αυτός εξέφρασε επανειλημμένα τη γνώμη του για τέσσερα σχέδια σύμβασης.

2.14. Ωστόσο, μετά το πέρας των διαπραγματεύσεων, ο δημοσιονομικός ελεγκτής δεν έδωσε συνέχεια σε σημείωμα του αρμόδιου διατάκτη, ήτοι του Γενικού Διευθυντή της Διοίκησης, της 25ης Μαρτίου 1994, με το οποίο ο τελευταίος του ζητούσε να θεωρήσει το σχέδιο σύμβασης. Στο πλαίσιο του αιτήματος αυτού, ο δημοσιονομικός ελεγκτής δεν αρνήθηκε ρητά να παράσχει θεώρηση, αλλά ούτε επέθεσε τη σφραγίδα του στις σελίδες του σχεδίου σύμβασης, διαδικασία με την οποία εκφράζει στην πράξη (κατά τρόπο που δεν προβλέπεται στο δημοσιονομικό κανονισμό) την έγκριση των σχεδίων σύμβασης στα οποία παρέχει θεώρηση. Κατ' εκείνον, το σημείωμα της 25ης Μαρτίου αποτελούσε απλή διαβίβαση ενός νέου μη οριστικού σχεδίου σύμβασης.

2.15. Παρ' όλα αυτά, ο δημοσιονομικός ελεγκτής, σε σημείωμά του της 28ης Μαρτίου 1994 προς το Γενικό Γραμματέα, αντίγραφο του οποίου διαβιβάστηκε στον αρμόδιο διατάκτη, αποφαίνεται ρητά ότι, αν δεν γίνονταν ουσιαστικές αλλαγές,το ίδιο «σχέδιο σύμβασης δεν έπρεπε να υπογραφεί υπό την παρούσα μορφή».

Παρατηρήσεις του δημοσιονομικού ελεγκτή σχετικά με το (τα) σχέδιο(-α) σύμβασης

2.16. Επί της ουσίας, ο δημοσιονομικός ελεγκτής ασκεί κριτική σε έξι βασικές πτυχές της σύμβασης:

α) κόστος του οικοπέδου. Όπως υπογραμμίσθηκε και από τη ΣΕΑΣ, ο δημοσιονομικός ελεγκτής διερωτάται κατά πόσο είναι σκόπιμο για το Κοινοβούλιο να επιβαρυνθεί με το τίμημα του οικοπέδου, ενώ θα μπορούσε να εξεταστεί το ενδεχόμενο της διάθεσής του έναντι συμβολικού ποσού. Εν πάση περιπτώσει και σύμφωνα με τους εμπειρογνώμονες των οποίων ζητήθηκε η γνώμη, το προαναφερθέν τίμημα δεν θα μπορούσε να υπερβαίνει το μέγιστο ποσό των 49 εκατ. FF, αντί των 130 εκατ. FF που αναφέρονται στη σύμβαση (ποσό στο οποίο πρέπει να προστεθεί κόστος 31 εκατ. FF προκειμένου το οικόπεδο να καταστεί οικοδομήσιμο) 7

β) φορολογική μεταχείριση της πράξης (ΦΠΑ). Όσον αφορά το ζήτημα αυτό, η Sociιtι d'Amιnagement et d'Equipement de la Rιgion de Strasbourg (SERS), εταιρεία μεικτής οικονομίας, στην οποία ανατέθηκε η κατασκευή του ημικυκλίου, επέλεξε την καταβολή του ΦΠΑ για να ζητήσει στη συνέχεια την επιστροφή του, την οποία θα εγκρίνουν οι γαλλικές αρχές με βάση το Πρωτόκολλο για τα προνόμια και τις ασυλίες των ευρωπαϊκών οργάνων. Η λύση αυτή συνεπάγεται για το Κοινοβούλιο την καταβολή ενδιάμεσων τόκων που υπολογίζονται με βάση υψηλότερο κόστος κατασκευής (δεδομένου ότι ο ΦΠΑ περιλαμβάνεται στον υπολογισμό τους) κατά την περίοδο αναμονής της επιστροφής. Η περίοδος αυτή που κατααρχήν διαρκεί ένα μήνα μπορεί στην πράξη να παραταθεί μέχρι 18 μήνες. Επιπλέον, η σύμβαση δεν περιέχει καμία πρόβλεψη όσον αφορά τις προθεσμίες που πρέπει να τηρήσει η SERS για την πίστωση των ποσών του ΦΠΑ που θα της επιστραφούν. Η ενέργεια αυτή θα έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση των επιπτώσεων του ΦΠΑ στο κόστος της κατασκευής 7

γ) μετατροπή του κόστους που εκφράζεται σε FF σε ECU. Ο δημοσιονομικός ελεγκτής θεωρεί ασαφή τη διατύπωση του άρθρου 6.10 της σύμβασης, το οποίο θα μπορούσε να ερμηνευθεί με την έννοια ότι κάθε μήνα θα γίνεται μετατροπή του σωρευτικού ποσού των δαπανών που έχουν γίνει μέχρι τότε. Στην περίπτωση αυτή, το Κοινοβούλιο θα έφερε κάθε κίνδυνο από τη συναλλαγματική ισοτιμία, όπως συμβαίνει σήμερα με την περίπτωση της σύμβασης των Βρυξελλών 7

δ) περίοδος κατασκευής και κατάπτωση των ποινών. Αντίθετα με όσα θα υπέθετε κανείς διαβάζοντας το κείμενο του άρθρου 3.3 της σύμβασης, η «συνολική» περίοδος κατασκευής που παραχωρείται στη SERS πριν από την κατάπτωση των ποινών για την περίπτωση καθυστέρησης είναι 45 μήνες και όχι 36 , όπως προβλέπεται για την περάτωση των εργασιών. Ενδεχόμενη παράταση της προθεσμίας εκτέλεσης των εργασιών αποβαίνει εις βάρος του Κοινοβουλίου 7

ε) «παραλαβή» και «ολοκλήρωση» του κτιρίου. Η προβλεπόμενη διαδικασία δεν εγγυάται στο Κοινοβούλιο ότι η «διαπίστωση της ολοκλήρωσης» και, κατά συνέπεια, η έναρξη της εμφυτευτικής μίσθωσης δεν μπορούν να γίνουν δεκτές παρά μόνο αφού ικανοποιηθούν πλήρως όλες οι παρατηρήσεις και τα σχόλια του Κοινοβουλίου σχετικά με την ποιότητα της κατασκευής 7

στ) προσωρινό κόστος επένδυσης και έλεγχος του κόστους. Κατά το δημοσιονομικό ελεγκτή, δεν πρόκειται για «μέγιστο κόστος», ιδίως όσον αφορά τα παρεπόμενα έξοδα, τα οποία υπολογίζονται μόνο επί τοις εκατό και χωρίς ανώτατο όριο, όπως συμβαίνει εξάλλου και με τις γενικές μελέτες. Επιπλέον, θα έπρεπε να καθορίζεται με σαφήνεια το ανώτατο όριο των εξόδων που προβλέπονται από το το γαλλικό νόμο. Επίσης, ο ελεγκτής δεν δέχεται τη βάση υπολογισμού αυτών των εξόδων, ούτε τα «εταιρικά έξοδα» της SERS. Τέλος, εκφράζει τις επιφυλάξεις του όσον αφορά τους ενδιάμεσους τόκους.

Συνεκτίμηση των παρατηρήσεων του δημοσιονομικού ελεγκτή

2.17. Στην αρχή, ο δημοσιονομικός ελεγκτής παρενέβη στην προετοιμασία του κειμένου της σύμβασης ως σύμβουλος του οργάνου, σύμφωνα με διαδικασία που προβλέπεται από απόφαση του Προεδρείου σχετικά με ακίνητα της 10ης Φεβρουαρίου 1988 (βλέπε σημείο 3.12).

2.18. Ο ρόλος του δημοσιονομικού ελεγκτή, σύμφωνα με την εκτίμηση της Προϊσταμένης Αρχής του Κοινοβουλίου, παρουσιάζεται στο σημείωμα της 28ης Μαρτίου 1994 το οποίο απηύθυνε ο Πρόεδρος προς το Προεδρείο του Κοινοβουλίου. Στο εν λόγω σημείωμα ο Πρόεδρος υπενθυμίζει τη δήλωση του δημοσιονομικού ελεγκτή κατά τη συνεδρίαση της ομάδας PIM, στις 22 Μαρτίου 1994, στην οποία ο τελευταίος αναφέρει ότι οι περισσότερες «προτάσεις» του είχαν συμπεριληφθεί στο κείμενο του σχεδίου της βασικής σύμβασης. Υπό αυτό το πρίσμα, ο Πρόεδρος ζήτησε από το δημοσιονομικό ελεγκτή να «γνωμοδοτήσει» οριστικά και να υποβάλει τις τελικές συνολικές συστάσεις του στο Προεδρείο, ώστε αυτό να μπορέσει να αποφασίσει έχοντας πλήρη γνώση της κατάστασης.

2.19. Όπως όμως ήδη αναφέρθηκε στο σημείο 2.15, η οριστική γνωμοδότηση του δημοσιονομικού ελεγκτή σχετικά με το τελευταίο σχέδιο σύμβασης, θεωρούμενη στο σύνολό της, ήταν αρνητική όσον αφορά την υπογραφή ενός τέτοιου κειμένου. Μολονότι οι αιτιολογίες που παρουσιάζονται στο σημείωμα του Προέδρου της 28ης Μαρτίου μπορούσαν να δώσουν απάντηση στο σύνολο των παρατηρήσεων που διατυπώθηκαν για το περιεχόμενο της σύμβασης, ο διατάκτης όφειλε τότε, βάσει του δημοσιονομικού κανονισμού, να υποβάλει πρόταση ανάληψης δαπανών, ούτως ώστε να μπορέσει ο δημοσιονομικός ελεγκτής να αποφανθεί επί του τελικού κειμένου της σύμβασης στο πλαίσιο της άσκησης των ελεγκτικών του αρμοδιοτήτων (βλέπε σημείο 3.11).

Απουσία προηγούμενης πρότασης ανάληψης δαπανών

2.20. Πράγματι, ο δημοσιονομικός κανονισμός, οι λεπτομερείς κανόνες για την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων αυτού, οι εσωτερικοί κανόνες του Κοινοβουλίου καθώς και η διαδικασία που καθορίστηκε από το Προεδρείο στις 17 Φεβρουαρίου 1988 όσον αφορά τις δαπάνες για ακίνητα προβλέπουν ότι, μετά την πρώτη φάση των διαβουλεύσεων με το δημοσιονομικό ελεγκτή και την απόφαση του Προεδρείου, το σχέδιο σύμβασης υποβάλλεται από τον αρμόδιο διατάκτη (το Γενικό Διευθυντή της Διοίκησης) στο δημοσιονομικό ελεγκτή για θεώρηση συνοδευόμενο από την πρόταση ανάληψης δαπανών (άρθρο 7 της διαδικασίας του 1988).

2.21. Στην περίπτωση του Στρασβούργου, αυτή η δεύτερη φάση δεν τηρήθηκε, ούτε υποβλήθηκε νομοτύπως στο δημοσιονομικό ελεγκτή πρόταση ανάληψης δαπανών μετά τη λήψη της απόφασης εκ μέρους του Προεδρείου. Δεν τηρήθηκε συνεπώς μια από τις θεμελιώδεις αρχές του δημοσιονομικού κανονισμού, ήτοι η υποχρέωση λήψης της προηγούμενης θεώρησης του δημοσιονομικού ελεγκτή όσον αφορά την πρόταση ανάληψης δαπανών και το σχέδιο σύμβασης πριν από την υπογραφή. Κατά συνέπεια, η σύμβαση συνήφθη παρατύπως από την άποψη του κοινοτικού δημοσιονομικού δικαίου.

3. ΟΙ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ ΠΟΥ ΑΦΟΡΟΥΝ ΤΙΣ ΔΑΠΑΝΕΣ

3.1. Από την περίπτωση του Στρασβούργου, όπως και από αυτή των Βρυξελλών, προκύπτει ότι οι υπηρεσίες του Κοινοβουλίου δεν ακολούθησαν ορθά τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού, ιδίως όσον αφορά τις δαπάνες για ακίνητα. Ακολουθεί μνεία των κανόνων που ισχύουν σχετικά.

Διατάξεις που ισχύουν όσον αφορά την απόφαση ανάληψης δαπανών (άρθρα 36 έως 39 του δημοσιονομικού κανονισμού)

3.2. Η εκτέλεση των διαφόρων δαπανών ρυθμίζεται κυρίως από τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού που περιλαμβάνονται στον τίτλο ΙΙ (Εκτέλεση του προϋπολογισμού) τμήμα ΙΙΙ (Ανάληψη, εκκαθάριση, εντολή και πληρωμή των δαπανών) και κυρίως στο σημείο 1 (Ανάληψη των δαπανών) που αφορά την απόφαση πραγματοποίησης μιας δαπάνης και το σύστημα ελέγχου που προηγείται της νομικής δέσμευσης έναντι των τρίτων.

3.3. Οι σχετικές διατάξεις (άρθρο 36) έχουν κυρίως σκοπό να εξασφαλίσουν ότι κάθε απόφαση για μέτρο δυνάμενο να προκαλέσει δαπάνη (παρούσα ή μελλοντική) εις βάρος του προϋπολογισμού αποτελεί αντικείμενο προηγούμενων ελέγχων που αποσκοπούν στη διαπίστωση κυρίως της διαθεσιμότητας των πιστώσεων, της κανονικότητας και του συμφώνου της δαπάνης προς τις ισχύουσες διατάξεις καθώς και της εφαρμογής των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης που αναφέρονται στο άρθρο 2 (άρθρο 38).

Λεπτομερείς κανόνες για την εφαρμογή αυτών των διατάξεων [τίτλος VII του κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) αριθ. 3418/93 της Επιτροπής]

3.4. Οι αρχές που καθορίζονται από το δημοσιονομικό κανονισμό αναλύονται λεπτομερώς στο κανονισμό (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) αριθ. 3418/93 της Επιτροπής περί λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού (εφεξής: λεπτομέρειες εφαρμογής). Συγκεκριμένα, ο τίτλος VII (Ανάληψη των δαπανών) καθορίζει στα άρθρα 51 έως 57 τις υποχρεώσεις που οφείλει να τηρήσει σχετικά ο αρμόδιος διατάκτης:

α) άρθρο 52: Στον δημοσιονομικό ελεγκτή υποβάλλονται τα σχέδια των αποφάσεων γενικής φύσης που περιέχουν την υποχρέωση έναντι τρίτων για πραγματοποίηση δαπάνης 7

β) άρθρο 53: Εάν μια δαπάνη πρέπει, πριν από την ανάληψή της, να αποτελέσει αντικείμενο απόφασης αρχής, το σχέδιο αυτής της απόφασης αρχής υποβάλλεται προηγουμένως προς θεώρηση στο δημοσιονομικό ελεγκτή, μαζί με αντίστοιχη πρόταση ανάληψης δαπανών 7

γ) άρθρο 55: Εάν για ορισμένα μέτρα δεν είναι ακόμα δυνατόν να υπολογισθεί με ακριβή τρόπο η δαπάνη τη στιγμή κατά την οποία υποβάλλεται η πρόταση ανάληψης δαπανών, ο διατάκτης πρέπει να προβεί σε εκτίμηση της υπολογιζόμενης δαπάνης και να διευκρινίσει στην πρόταση ανάληψης τα στοιχεία στα οποία βασίζεται η εκτίμηση αυτή 7

δ) άρθρο 56: Όλες οι προτάσεις ανάληψης δαπανών πρέπει να υποβάλλονται στο δημοσιονομικό ελεγκτή αρκετά έγκαιρα ούτως ώστε να του δοθεί η δυνατότητα να λάβει σχετική θέση και να διατυπώσει τις ενδεχόμενες παρατηρήσεις που κρίνει απαραίτητες, προκειμένου να μπορούν να ληφθούν υπόψη 7

ε) άρθρο 57: Οι προτάσεις ανάληψης δαπανών πρέπει να συνοδεύονται από όλα τα δικαιολογητικά και, κατά περίπτωση, από όλα τα έγγραφα και τα στοιχεία που απαιτούνται προκειμένου ο δημοσιονομικός ελεγκτής να είναι σε θέση να προβεί στις απαιτούμενες διαπιστώσεις σύμφωνα με το άρθρο 38 παράγραφος 1 του δημοσιονομικού κανονισμού.

Διατάξεις που αφορούν το δημοσιονομικό ελεγκτή (άρθρα 36 έως 39 του δημοσιονομικού κανονισμού και τίτλος ΙΧ των λεπτομερών κανόνων για την εφαρμογή αυτού)

3.5. Ο δημοσιονομικός κανονισμός προβλέπει ιδιαίτερα αυστηρή διαδικασία όσον αφορά τον προηγούμενο έλεγχο των αποφάσεων για ανάληψη δαπανών. Αυτό το έργο επαλήθευσης αφορά τη νομιμότητα και τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και παρέχει στο δημοσιονομικό ελεγκτή ουσιαστικές εξουσίες ελέγχου, η άσκηση των οποίων πρέπει να καταλήγει σαφώς είτε στη χορήγηση θεώρησης είτε στην άρνηση αυτής.

3.6. Ο δημοσιονομικός ελεγκτής έχει επίσης την ευχέρεια, αν κρίνει ανεπαρκή ή ελλιπή τα δικαιολογητικά έγγραφα, να αναβάλλει τη γνωμοδότησή του και να αναπέμπτει την πρόταση ανάληψης δαπανών στο διατάκτη, διευκρινίζοντας τη φύση των αιτούμενων αιτιολογιών (άρθρο 64 των λεπτομερειών εφαρμογής). Όσον αφορά την εκτέλεση των δαπανών κατά συμβατικό τρόπο, η πρόταση ανάληψης των δαπανών πρέπει να συνοδεύεται κυρίως από το σχέδιο συμφωνίας ή σύμβασης, καθώς και από τη γνώμη της ΣΕΑΣ (άρθρο 66 των λεπτομερειών εφαρμογής).

3.7. Η συμφωνία του δημοσιονομικού ελεγκτή όσον αφορά την προηγούμενη πρόταση ανάληψης δαπανών εκφράζεται στην πράξη με την επίθεση σφραγίδας και την αναγραφή της ημερομηνίας στο έγγραφο της σχετικής πρότασης (άρθρο 60 των λεπτομερειών εφαρμογής). Σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης, η θεώρηση μπορεί να παρασχεθεί με σημείωμα, τέλεξ ή κάθε άλλο μέσο που αποδεικνύει κατά τρόπο σαφή ότι η πρόταση έχει θεωρηθεί (άρθρο 61 των λεπτομερειών εφαρμογής).

3.8. Με εξαίρεση την περίπτωση κατά την οποία αμφισβητείται η διαθεσιμότητα των πιστώσεων, η προϊστάμενη αρχή μπορεί, με απόφαση δεόντως αιτιολογημένη, λαμβανόμενη με δική της ευθύνη, να μην λάβει υπόψη την άρνηση της θεώρησης (άρθρο 39 του δημοσιονομικού κανονισμού). Προβλέπεται επομένως δυνατότητα αποφυγής των αναιτιολόγητων περιπτώσεων παρακώλυσης της διοικητικής δραστηριότητας.

Εσωτερικοί κανόνες του Κοινοβουλίου

3.9. Για την εκτέλεση των δαπανών του, το Κοινοβούλιο ενέκρινε τους σχετικούς κανόνες, κατά τη συνεδρίαση του Προεδρείου της 17ης Δεκεμβρίου 1986, ύστερα από γνωμοδότηση της Επιτροπής Ελέγχου του Προϋπολογισμού της 18ης Σεπτεμβρίου 1986.

3.10. Θα πρέπει να υπενθυμιστούν οι διατάξεις του τίτλου ΙΙ (Εκτέλεση του προϋπολογισμού) σημείο ΙΙ (Διαδικασία αναλήψεως δαπανών) σχετικά με την κατάρτιση δημοσιονομικού δελτίου, η έγκριση του οποίου από την προϊσταμένη αρχή του Κοινοβουλίου ισοδυναμεί με «εξουσιοδότηση για τον αρμόδιο διατάκτη να προβεί στον καθορισμό αναλήψεως δαπανών». Επιπλέον, αυτό το δελτίο αποτελεί το γνώμονα για την παρακολούθηση της εκτέλεσης, σε διοικητικό επίπεδο, εκ μέρους του δημοσιονομικού ελεγκτή, του διατάκτη και του υπολόγου (άρθρο 19). Το άρθρο 21 ορίζει ρητά ότι «ο διατάκτης δεν μπορεί να συνάψει υποχρεώσεις προς όφελος τρίτων παρά μόνο αν έχει στη διάθεσή του την αντίστοιχη ανάληψη δαπάνης δεόντως θεωρημένη». Ο τίτλος ΙΙ σημείο ΧΙ (Ο δημοσιονομικός ελεγκτής) καθορίζει τα καθήκοντα του δημοσιονομικού ελεγκτή εντός του οργάνου.

3.11. Σε θέματα ακινήτων, το Προεδρείο ενέκρινε ειδική διαδικασία στις 10 Φεβρουαρίου 1988 (έγγρ. PE 207.513). Στη συνέχεια, παρατίθενται τα σημεία που αφορούν το υπό εξέταση ζήτημα.

3.12. «6. Όταν το ζήτημα ωριμάσει, αλλά πριν από κάθε ανάληψη υποχρέωσης έναντι τρίτων, η Διοίκηση παραπέμπει το ζήτημα (ενδεχομένως μέσω του Σώματος των Κοσμητόρων) στο Προεδρείο για λήψη απόφασης βάσει φακέλου με γραπτά στοιχεία, ο οποίος:

α) αναφέρεται στις πραγματοποιηθείσες έρευνες αγοράς και συνοψίζει τις παραληφθείσες προσφορές 7

β) συνοψίζει τις εφικτές εναλλακτικές λύσεις και την κατάσταση των διαπραγματεύσεων επί των προσφορών. Καταρχήν, πρέπει να υποβάλλονται τρεις τουλάχιστον εναλλακτικές λύσεις 7

γ) συνοδεύεται από δημοσιονομικό δελτίο, που συνοψίζει με σαφήνεια και με συγκριτικά στοιχεία ως προς τις εναλλακτικές λύσεις:

- το μίσθωμα, το μίσθωμα ανά τ.μ., τα έξοδα διαρρύθμισης των χώρων, καθώς και όλα τα άμεσα και έμμεσα έξοδα (επιβαρύνσειςτρέχουσας χρήσης των χώρων, θέρμανση, ασφάλεια, εξοπλισμός κ.λπ.) και παρουσιάζει τα σχετικά ποσά με προοπτική τόσο βραχυπρόθεσμη (π.χ. πρώτο έτος) όσο και μακροπρόθεσμη (π.χ. διάρκεια της σύμβασης) 7

δ) συνοδεύεται επίσης από ενήμερες γνωμοδοτήσεις του δημοσιονομικού ελεγκτή και της νομικής υπηρεσίας 7

ε) καταλήγει σε συγκεκριμένη πρόταση.»

«Γ. Σύναψη της σύμβασης

7. Βάσει της απόφασης του Προεδρείου, η Διοίκηση ολοκληρώνει τις διαπραγματεύσεις, παραπέμπει στο δημοσιονομικό ελεγκτή το σχέδιο σύμβασης και την ανάληψη δαπάνης και εν συνεχεία υποβάλλει τα αποτελέσματα των ενεργειών της στον Πρόεδρο.

8. Στο βαθμό που η υποβαλλόμενη πρόταση μίσθωσης ανταποκρίνεται στην απόφαση που ελήφθη από το Προεδρείο, ο Πρόεδρος παρέχει εξουσιοδότηση για τη μίσθωση και υπογράφει τη σύμβαση μίσθωσης.

9. Εάν οι όροι της υποβαλλόμενης πρότασης μίσθωσης εκφεύγουν των ορίων της εντολής που χορηγήθηκε από το Προεδρείο, ο Πρόεδρος παραπέμπει εκ νέου το ζήτημα στο Προεδρείο.

Η ίδια διαδικασία πρέπει να εφαρμόζεται, τηρουμένων των αναλογιών, και για άλλες συμφωνίες σχετικές με κτιριακούς χώρους, οι οποίες συνεπάγονται χρηματική ή άλλη επιβάρυνση για το Κοινοβούλιο.»

4. ΑΝΑΓΚΑΣΤΙΚΟΣ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑΣ ΤΩΝ ΔΙΑΤΑΞΕΩΝ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΥ

4.1. Οι διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού και των λεπτομερειών εφαρμογής του καθορίζουν με αυστηρότητα τη δραστηριότητα του διατάκτη των δαπανών. Εκτός από τους προαναφερθέντες κανόνες, υπάρχουν και άλλες διατάξεις που συμβάλλουν στον καθορισμό των αρμοδιοτήτων των παρεμβαινόντων (διατάκτη, δημοσιονομικού ελεγκτή και υπολόγου) στη διαδικασία εκτέλεσης του προϋπολογισμού.

Εξουσιοδότηση του διατάκτη

4.2. Πρόκειται κυρίως για την εξουσία του διατάκτη να πραγματοποιεί δαπάνες. Πράγματι, δικαίωμα διαχείρισης των πιστώσεων έχουν μόνο οι μόνιμοι υπάλληλοι στους οποίους παρέχεται εξουσιοδότηση ή υπεξουσιοδότηση από την Προϊσταμένη Αρχή του οργάνου με τυπική πράξη. Οι πληρεξούσιοι και υποπληρεξούσιοι μπορούν να ενεργούν μόνο εντός των ορίων των εξουσιών που τους έχουν παρασχεθεί ρητά.

4.3. Στο Κοινοβούλιο, ο μόνος υπάλληλος που έχει εξουσία για την εκτέλεση των δαπανών που αφορούν ακίνητα (άρθρα 200 έως 209 του προϋπολογισμού) είναι ο Γενικός Διευθυντής της Γενικής Διεύθυνσης VI (Διοίκηση) (Απόφαση του Γενικού Γραμματέα του Κοινοβουλίου της 14ης Δεκεμβρίου 1993 σχετικά με το πρώτο εξάμηνο του 1994).

Εφαρμογή της αρχής της νομιμότητας και τήρηση των κριτηρίων της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης

4.4. Ο διατάκτης ευθύνεται για την τήρηση της κανονικότητας και το σύμφωνο της δαπάνης προς τις ισχύουσες διατάξεις, ιδίως τον προϋπολογισμό και τους κανονισμούς, καθώς και όλες τις πράξεις που εξεδόθησαν προς εκτέλεση των συνθηκών και κανονισμών [άρθρο 38 παράγραφος 1 στοιχείο γ) του δημοσιονομικού κανονισμού].

4.5. Δεσμεύεται επίσης για την εφαρμογή των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης που αναφέρονται στο άρθρο 2, και κυρίως της οικονομίας και της σχέσης κόστους/αποτελεσματικότητας [άρθρο 38 παράγραφος 1 στοιχείο δ) του δημοσιονομικού κανονισμού].

4.6. Τα παραπάνω αποτελούν υποχρεώσεις που ισχύουν σωρευτικά και όχι εναλλακτικά. Πράγματι, δεν είναι δυνατόν ο διατάκτης να περιορίζεται στην εξασφάλιση της τήρησης της νομοθεσίας χωρίς να εφαρμόζει τα κριτήρια της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και αντίστροφα. Είναι απαράδεκτη η ενέργεια του διατάκτη που ισχυρίζεται ότι, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει δήθεν οικονομικά πλεονεκτήματα προς όφελος του οργάνου, δεν μπόρεσε να τηρήσει τους κανόνες. Οι ενέργειες του διατάκτη πρέπει να είναι νόμιμες και συγχρόνως να ανταποκρίνονται στα κριτήρια της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Εάν δεν πληρούνται οι δύο αυτές προϋποθέσεις, υφίσταται ο κίνδυνος η διαχείριση των πιστώσεων να γίνεται κατά τρόπο εντελώς αυθαίρετο, στο περιθώριο των αρχών του δημοσιονομικού κανονισμού.

Ο ρόλος της προηγούμενης θεώρησης στον κύκλο των δαπανών

4.7. Στο πλαίσιο των προαναφερθέντων, υπενθυμίζεται ο κύκλος των δαπανών, όπως αυτός προβλέπεται από το δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρα 36 και επόμενα). Πρόκειται συγκεκριμένα για τα ακόλουθα αλλεπάλληλα στάδια:

α) ενδεχόμενη απόφαση αρχής του οργάνου, το σχέδιο της οποίας υποβάλλεται στο δημοσιονομικό ελεγκτή προκειμένου να θεωρηθεί 7

β) αναζήτηση του αντισυμβαλλομένου (πρόσκληση για υποβολή προσφορών, επιλογή της πλέον συμφέρουσας προσφοράς) 7

γ) υποβολή φακέλου στη ΣΕΑΣ (πριν από την απόφαση του διατάκτη) 7

δ) απόφαση του διατάκτη και υποβολή πρότασης ανάληψης δαπανών στο δημοσιονομικό ελεγκτή, στην οποία αναφέρεται το κόστος που θα βαρύνει τον προϋπολογισμό, καθώς και διαβίβαση των δικαιολογητικών, στα οποία συμπεριλαμβάνεται το σχέδιο σύμβασης 7

ε) θεώρηση/άρνηση θεώρησης εκ μέρους του δημοσιονομικού ελεγκτή (αφορά τη νομιμότητα, την τήρηση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και τη διαθεσιμότητα των πιστώσεων) η οποία τίθεται στο έντυπο της πρότασης ανάληψης δαπανών 7

στ) λογιστική καταχώρηση της πρότασης ανάληψης δαπανών 7

ζ) νομική δέσμευση (υπογραφή της σύμβασης) 7

η) έκδοση εντάλματος πληρωμής 7

θ) θεώρηση/άρνηση θεώρησης του εντάλματος πληρωμής από το δημοσιονομικό ελεγκτή 7

ι) πληρωμή από τον υπόλογο.

4.8. Εάν ο δημοσιονομικός ελεγκτής διατυπώσει παρατηρήσεις σχετικά με το περιεχόμενο της σύμβασης μετά την υπογραφή της [στοιχείο ζ], όπως συνέβη στην περίπτωση των Βρυξελλών (βλέπε άρνηση θεώρησης 6/93) (έγγρ. PE 206.007), η Προϊσταμένη Αρχή μπορεί να επικαλεστεί απλά και μόνο το γεγονός ότι υποχρεούται να πληρώσει και να μη λάβει υπόψη την άρνηση θεώρησης. Αντίθετα, η άρνηση θεώρησης πριν από την υπογραφή της σύμβασης [στοιχείο ε] επιφέρει πραγματικές συνέπειες, στο βαθμό που υποχρεώνει το διατάκτη να εκθέσει τους λόγους για τους οποίους κρίνει ότι οφείλει να υπογράψει μια σύμβαση το περιεχόμενο της οποίας δεν ανταποκρίνεται στα κριτήρια της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

Σαφής διατύπωση της χορήγησης θεώρησης

4.9. Η διαδικασία θεώρησης, η οποία καθορίζεται από το δημοσιονομικό κανονισμό, ανταποκρίνεται στην ανάγκη να καταστεί σαφής και αδιαμφισβήτητη η απόφαση του δημοσιονομικού ελεγκτή για παροχή ή άρνηση της θεώρησής του, βασίζεται σε πρόταση ανάληψης δαπανών η οποία του υποβάλλεται νομοτύπως από το διατάκτη και αποσκοπεί στο να του παρέχει τη δυνατότητα να εξακριβώνει κατά πόσο οι συμβάσεις συμφωνούν με τα κριτήρια της νομιμότητας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

4.10. Η θεώρηση δεν μπορεί να τελεί υπό όρους. Ο ελεγκτής οφείλει να εκφράζει ρητά τη συναίνεση ή την άρνησή του. Οι σχετικές διατάξεις δεν επιτρέπουν την οποιαδήποτε ερμηνεία των προθέσεων του δημοσιονομικού ελεγκτή.

4.11. Κατ' αυτό τον τρόπο, στο πλαίσιο που καθορίζει ο δημοσιονομικός κανονισμός, δεν είναι δυνατόν να γίνει λόγος για δε φαψτο παροχή ή άρνηση θεώρησης, όπως το έπραξε η νομική υπηρεσία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην περίπτωση του Στρασβούργου.

Περιορισμοί της δυνατότητας να μη ληφθεί υπόψη η άρνηση θεώρησης

4.12. Οι κανόνες περί θεώρησης προβλέπουν επίσης τη δυνατότητα να μη ληφθεί υπόψη η άρνηση θεώρησης. Το Συνέδριο εκτιμά ότι η δυνατότητα αυτή έχει όρια, δεδομένου ότι δεν πρόκειται για απόλυτη εξουσία η οποία να επιτρέπει στο όργανο να αγνοεί οποιαδήποτε άρνηση θεώρησης, παρά το γεγονός ότι η ενέργεια αυτή μπορεί να δικαιολογείται από την ύπαρξη παρατυπίας ή για άλλους λόγους (για παράδειγμα, τήρηση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης).

4.13. Παρά το γεγονός ότι οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η άρνηση θεώρησης δεν λαμβάνεται υπόψη επιβεβαιώνουν παραβιάσεις του δημοσιονομικού κανονισμού, το Συνέδριο φρονεί ότι η σχετική απόφαση δεν μπορεί να καταλήγει στη «νομιμοποίηση» μιας παρατυπίας στο εσωτερικό του οργάνου, η οποία εξακολουθεί να ισχύει ως παρατυπία και την οποία οι αρμόδιες υπηρεσίες υποχρεούνται να άρουν. Διαφορετικά, το απεριόριστο δικαίωμα (εκτός από την περίπτωση της διαθεσιμότητας των πιστώσεων) να μη λαμβάνεται υπόψη η άρνηση θα είχε ως αποτέλεσμα την παρέκκλιση από κάθε διάταξη του δημοσιονομικού κανονισμού, η τήρηση της οποίας θα μπορούσε να θεωρηθεί εν τέλει και περιττή.

4.14. Όσον αφορά την αδυναμία αγνόησης της άρνησης θεώρησης στην περίπτωση μη διαθεσιμότητας των πιστώσεων, η οποία προβλέπεται από το άρθρο 39 τελευταίο εδάφιο (βλέπε επίσης τα άρθρα 47 και 48), στο σημείο αυτό υπάρχει απόλυτος περιορισμός, καθόσον καμία δαπάνη δεν μπορεί να εκτελεστεί εάν δεν υπάρχουν πιστώσεις στο σχετικό κονδύλιο του προϋπολογισμού. Ωστόσο, στην περίπτωση συμβάσεων που αφορούν ακίνητα με υποχρεώσεις πληρωμής που προβλέπεται να επιβαρύνουν μελλοντικούς προϋπολογισμούς, όπως συμβαίνει με την περίπτωση του Στρασβούργου, και εάν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι ο προϋπολογισμός διοικητικής λειτουργίας προβλέπει μη διαχωριζόμενες πιστώσεις που μπορούν να χρησιμοποιηθούν σε ετήσια βάση, η διαθεσιμότητα των πιστώσεων πρέπει να εκτιμηθεί σε σχέση με τις προβλεπόμενες πληρωμές (1998), χωρίς να ανοιχθεί ολόκληρο το ποσό, στο πλαίσιο του σχετικού κονδυλίου, κατά τη σύναψη της σύμβασης (άρθρο 1 παράγραφος 3 του δημοσιονομικού κανονισμού). Σε αντίθετη περίπτωση, δεν θα ήταν δυνατή η υπογραφή παρόμοιων συμβάσεων λόγω της μη διαθεσιμότητας των πιστώσεων πέραν του οικονομικού έτους κατά το οποίο αυτές ανοίχθηκαν στο πλαίσιο του προϋπολογισμού (βλέπε ανωτέρω, σημεία 4.9 και 4.11).

Αδυναμία να αγνοηθεί δε φαψτο η άρνηση θεώρησης

4.15. Η διαδικασία που προβλέπεται στα άρθρα 36 έως 39 χαρακτηρίζεται από μια αρχή σύμφωνα με την οποία η εγκυρότητα των πράξεων εξαρτάται αυστηρά από την τήρηση των προβλεπόμενων διατυπώσεων. Αυτό αφορά κυρίως την ανάγκη αιτιολόγησης της απόφασης να μη ληφθεί υπόψη η άρνηση θεώρησης, η οποία ανακοινώνεται στο διατάκτη, το δημοσιονομικό ελεγκτή και τον υπόλογο προς αποτροπή κάθε αμφιβολίας ως προς την ορθή διαχείριση των πιστώσεων. Η απόφαση αυτή πάντως δεν γνωστοποιήθηκε στο Συνέδριο.

4.16. Κατ' αυτό τον τρόπο, η υπόθεση, όπως αυτή διατυπώθηκε από τη νομική υπηρεσία του Κοινοβουλίου, ότι στην περίπτωση του Στρασβούργου η άρνηση θεώρησης αγνοήθηκε δε φαψτο από την προϊσταμένη αρχή, δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή στο πλαίσιο του δημοσιονομικού κανονισμού (βλέπε σημεία 4.9 μέχρι 4.11 παραπάνω).

5. Η ΥΠΟΓΡΑΦΗ ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ ΤΟΥ ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟΥ

Μη τήρηση της δημοσιονομικής νομοθεσίας

Η θέση της Διοίκησης

5.1. Σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες, μετά την έγκριση της απόφασης αρχής για τη σύναψη σύμβασης μίσθωσης και/ή εμφυτευτικής μίσθωσης με αντικείμενο τα ακίνητα του Στρασβούργου (αποφάσεις του Προεδρείου το 1990 και το 1993), ο διατάκτης θα έπρεπε να είχε ήδη υποβάλει πρόταση ανάληψης δαπανών στο δημοσιονομικό ελεγκτή.

5.2. Επίσης, μετά την απόφαση του Προεδρείου της 31ης Μαρτίου 1994, ο διατάκτης υποχρεούνταν να ζητήσει από το δημοσιονομικό ελεγκτή τη θεώρηση της απόφασης για την υπογραφή της σύμβασης, υποβάλλοντάς του νομοτύπως πρόταση ανάληψης δαπανών (άρθρα 6 και 7 των εσωτερικών κανόνων του 1988).

5.3. Η διοίκηση παρέκαμψε έντεχνα αυτές τις υποχρεώσεις της. Συγκεκριμένα, το σημείωμα της 25ης Μαρτίου, στο οποίο η διοίκηση αναφέρεται ως πρόταση ανάληψης δαπανών, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως τοιούτο. Το εν λόγω σημείωμα (το οποίο εξάλλου υποβλήθηκε πριν από την απόφαση του Προεδρείου) δεν συγκεντρώνει τα στοιχεία που απαιτούνται ρητά από το δημοσιονομικό κανονισμό και τους εσωτερικούς κανόνες του 1986 (άρθρο 16), ώστε να συνιστά έγκυρο λογιστικό έγγραφο.

5.4. Σχετικά με το ζήτημα αυτό, προβλήθηκε επίσης το επιχείρημα ότι, εφόσον δεν επρόκειτο για άμεσες πληρωμές (που να αφορούν το τρέχον οικονομικό έτος) οι οποίες να δικαιολογούν την υποβολή πρότασης ανάληψης δαπανών, και δεδομένου του ενιαύσιου χαρακτήρα των προϋπολογισμών όσον αφορά τις διοικητικές δαπάνες των οργάνων, δεν υπήρχε υποχρέωση υποβολής σχετικής πρότασης στο δημοσιονομικό ελεγκτή.

5.5. Το Συνέδριο θεωρεί ότι, στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να γίνει διάκριση των «δαπανών» από την «πληρωμή». Η απόφαση για ανάληψη δαπανών μπορεί μεν να μη συνεπάγεται πληρωμές κατά το αντίστοιχο οικονομικό έτος (όπως συμβαίνει στην περίπτωση του Στρασβούργου), αποτελεί όμως, από τη φύση της, μέτρο δυνάμενο να προκαλέσει δαπάνη εις βάρος του (των) επόμενου(-ων) προϋπολογισμού(-ών) (άρθρο 36 του δημοσιονομικού κανονισμού), ενίοτε για ιδιαίτερα υψηλά ποσά (870 εκατ. ECU συνολικά για το Στρασβούργο, συμπεριλαμβανομένων των τόκων), καθιστώντας ουσιαστικής σημασίας τον προηγούμενο έλεγχο της νομιμότητας και της τήρησης της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

5.6. Γενικότερα, όσον αφορά την τήρηση του άρθρου 36 του δημοσιονομικού κανονισμού (προηγούμενη υποβολή των προτάσεων ανάληψης δαπανών), το Συνέδριο επιθυμεί να υπενθυμίσει ότι, εδώ και χρόνια (ετήσια έκθεση για το 1987), έχει επισημάνει συχνές περιπτώσεις μη τήρησης της διάταξης αυτής από τις υπηρεσίες του Κοινοβουλίου. Παρά τις διαβεβαιώσεις που δόθηκαν ως απάντηση στις παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν στην ετήσια έκθεση για το 1992 (ΕΕ αριθ. C 309 της 19. 11. 1993, σημεία 15.2 έως 15.9), η τήρηση των εν λόγω κανόνων εξακολουθεί να είναι ελλιπής, μολονότι πρόκειται για ουσιώδεις κανόνες, οι οποίοι, μόνο αν τηρηθούν, παρέχουν εξουσία στους διατάκτες για την εκτέλεση των δαπανών.

Ο ρόλος του δημοσιονομικού ελεγκτή

5.7. Όσον αφορά τα ακίνητα (Βρυξελλών και Στρασβούργου), κατά την περίοδο που προηγήθηκε της υπογραφής της σύμβασης και στο πλαίσιο της απόφασης του Προεδρείου του 1988 (βλέπε σημείο 3.12), ζητήθηκε η γνώμη του δημοσιονομικού ελεγκτή σχετικά με τα διάφορα σχέδια σύμβασης.

5.8. Ο ελεγκτής ωστόσο δεν είχε τη δυνατότητα να παράσχει τη θεώρησή του ή να την αρνηθεί, κάτι που θα ήταν δικαιολογημένο σύμφωνα με τις παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν σχετικά με τα σχέδια συμβάσεων. Υπενθυμίζεται (βλέπε σημείο 5.1) ότι ο διατάκτης δεν υπέβαλε προηγουμένως, όπως όφειλε, νομότυπη πρόταση ανάληψης δαπανών.

5.9. Ενδεχόμενη άρνηση θεώρησης θα είχε υποχρεώσει την Προϊσταμένη Αρχή να αγνοήσει, αν το επιθυμούσε, την άρνηση εκθέτοντας τους σχετικούς λόγους σε συνάρτηση με τις παρατηρήσεις που θα είχαν διατυπωθεί, ιδίως όσον αφορά την τήρηση των κριτηρίων της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

5.10. Η ασαφής κατάσταση στο πλαίσιο της οποίας υποχρεώθηκε να ενεργήσει ο δημοσιονομικός ελεγκτής σχετικά με ζητήματα ακινήτων, και κυρίως στην περίπτωση του Στρασβούργου (όπως και των Βρυξελλών), δεν του επέτρεψε να ασκήσει πλήρως τα καθήκοντά του, αντίθετα προς τις αρχές οι οποίες ισχύουν όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού και βασίζονται στην εξισορρόπηση των αντίστοιχων εξουσιών μεταξύ της διοίκησης και του εσωτερικού ελεγκτή στον τομέα τόσο των δαπανών όσο και του ελέγχου αυτών.

Συνέπειες της αντικανονικότητας για τη σύμβαση

Παρανομία σε ενδοοργανικό επίπεδο

5.11. Κατά τη γνώμη του Συνεδρίου, πρέπει να γίνουν διακρίσεις όσον αφορά το ζήτημα της διευθέτησης των περιπτώσεων κατά τις οποίες το όργανο συνάπτει «έγκυρα» οφειλή έναντι τρίτου χωρίς προηγούμενη θεώρηση.

5.12. Θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι η νομική δέσμευση έναντι τρίτου μπορεί μεν να είναι έγκυρη (εφόσον ο τρίτος συμβάλλεται καλόπιστα), από ενδοοργανική άποψη, όμως, η πράξη αυτή είναι εντελώς παράνομη αν δεν συνοδεύεται από λογιστική ανάληψη υποχρέωσης. Πρόκειται για κατάσταση που αντίκειται τελείως στο δημοσιονομικό κανονισμό και στην οποία προστίθεται συχνά η έλλειψη ορθής δημοσιονομικής πρόβλεψης, η οποία, σε αντίθετη περίπτωση, θα απέτρεπε την ανάληψη υποχρέωσης έναντι τρίτων, σύμφωνα με το πνεύμα του δημοσιονομικού κανονισμού.

5.13. Ο εσωτερικός έλεγχος πρέπει να διενεργείται κατά τη λήψη της απόφασης έγκρισης μιας δαπάνης, ήτοι πριν από την υπογραφή της σύμβασης. Διαφορετικά, η άρνηση της χορήγησης θεώρησης τη στιγμή των πληρωμών για λόγους που ανάγονται στο περιεχόμενο της σύμβασης δεν εξυπηρετεί, στην πράξη, κανένα σκοπό, δεδομένου ότι το όργανο έχει ήδη δεσμευτεί νομικά έναντι του τρίτου.

Δημοσιονομικές συνέπειες

5.14. Σε περίπτωση νομικής δέσμευσης έναντι τρίτου η οποία αναλήφθηκε χωρίς προηγούμενη ανάληψη υποχρέωσης ή/και ελλείψει διαθέσιμων πιστώσεων, είναι προφανές ότι το όργανο οφείλει, παρ' όλα αυτά, να προβεί στην πληρωμή των οφειλών που έχουν αναληφθεί συμβατικά.

5.15. Αυτό σημαίνει ότι το όργανο οφείλει να αναζητήσει στο πλαίσιο του προϋπολογισμού του τις αναγκαίες πιστώσεις για το τρέχον έτος καθώς και για τα επόμενα, αν η οφειλή κατανέμεται σε περισσότερα έτη. Η κατάσταση αυτή οφείλεται στην έλλειψη της κατάλληλης δημοσιονομικής πρόβλεψης.

5.16. Ωστόσο, το γεγονός ότι οι πληρωμές αυτές μπορούν να γίνουν δεν πρέπει να αποτελεί τη δικαιολογία για τη σύναψη οποιασδήποτε σύμβασης χωρίς τήρηση του δημοσιονομικού κανονισμού. Στις περιπτώσεις αυτές, ο διατάκτης υπέχει πειθαρχική και ενδεχομένως χρηματική ευθύνη για κάθε παραβίαση του δημοσιονομικού κανονισμού (άρθρο 73 του δημοσιονομικού κανονισμού).

6. Η ΕΥΘΥΝΗ ΤΟΥ ΔΙΑΤΑΚΤΗ ΚΑΙ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟΥ ΕΛΕΓΚΤΗ

6.1. Στην περίπτωση του Στρασβούργου, πριν από την υπογραφή της σύμβασης εμφυτευτικής μίσθωσης, δεν υποβλήθηκε πρόταση ανάληψης δαπανών (το σημείωμα που διαβιβάστηκε στο δημοσιονομικό ελεγκτή στις 25 Μαρτίου 1994 δεν ήταν αρκετό). Εξ αυτού και μόνο του λόγου, για την παράλειψη αυτή καταλογίζεται στο διατάκτη πειθαρχική και ενδεχομένως χρηματική ευθύνη (άρθρο 73 του δημοσιονομικού κανονισμού). Εντούτοις, πρέπει να εξεταστεί αν ο υπάλληλος διατάκτης ενήργησε κατ' εντολή των ιεραρχικά ανωτέρων του. Ο εν λόγω υπάλληλος, προκειμένου να απαλλαγεί από την ευθύνη του σε περίπτωση πράξης την οποία θεωρεί αντικανονική, πρέπει να λάβει γραπτή εντολή (άρθρο 21 τρίτο εδάφιο του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης).

6.2. Εξαιτίας της σύγχυσης που επικρατεί εντός του Κοινοβουλίου στον τομέα των ακινήτων, και ειδικότερα όσον αφορά τα όρια παρέμβασης των «κέντρων λήψης αποφάσεων» (Προέδρου, Προεδρείου, Σώματος κοσμητόρων) και των «διατακτών» των δαπανών -έργο που ασκείται από μόνιμους υπαλλήλους- η εκτίμηση των ενδεχόμενων ευθυνών των τελευταίων δεν είναι ιδιαίτερα εύκολη.

6.3. Στην προκειμένη περίπτωση, ωστόσο, πρέπει να αποκλειστεί ως πιθανή δικαιολογία το γεγονός ότι μια επείγουσα ανάγκη ή οι οποιεσδήποτε «πολιτικές» απαιτήσεις μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα τη μη υποβολή πρότασης ανάληψης δαπανών στο δημοσιονομικό ελεγκτή. Υπενθυμίζεται σχετικά ότι η θεώρηση είναι απολύτως υποχρεωτική και ότι μπορεί να χορηγηθεί, ακόμα και σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης, με κάθε μέσο που αποδεικνύει αδιαμφισβήτητα ότι η πρόταση ανάληψης δαπανών έχει θεωρηθεί.

6.4. Η ευθύνη των διατακτών καθώς και η ευθύνη των δημοσιονομικών ελεγκτών και των υπολόγων καθορίζεται επακριβώς από τη Συνθήκη, το δημοσιονομικό κανονισμό (άρθρα 73 και επόμενα) και τους εσωτερικούς κανόνες.

6.5. Ο τίτλος V (ευθύνη των διατακτών, των δημοσιονομικών ελεγκτών, των υπολόγων και των υπολόγων πάγιων προκαταβολών) του δημοσιονομικού κανονισμού προβλέπει τον καταλογισμό πειθαρχικής και, ενδεχομένως, χρηματικής ευθύνης στην απλή περίπτωση της μη τήρησης του δημοσιονομικού κανονισμού (άρθρα 73 και επόμενα).

6.6. Από την κοινοτική πρακτική δεν προκύπτει συχνή εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων, οι οποίες, ωστόσο, αποτελούν απαραίτητο συμπλήρωμα των διατάξεων που αφορούν την ανάληψη, εκκαθάριση, εντολή και πληρωμή των δαπανών. Η ορθή εφαρμογή τους έχει ουσιαστική σημασία για την εξασφάλιση της εκτέλεσης των διατάξεων του δημοσιονομικού κανονισμού.

7. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

7.1. Στην περίπτωση του Στρασβούργου, και κυρίως από την άποψη της ορθής λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου, δεν τηρήθηκαν οι όροι τους οποίους προβλέπουν ο δημοσιονομικός κανονισμός και οι εσωτερικοί κανόνες, προκειμένου η υπογραφή μιας σύμβασης να είναι σύμφωνη με το δημοσιονομικό κανονισμό και να ανταποκρίνεται στα κριτήρια της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

7.2. Η διοίκηση καταστρατήγησε τους κανόνες που θέτουν ιδίως τα άρθρα 36 (προηγούμενη ανάληψη δαπανών) και 38 (θεώρηση του δημοσιονομικού ελεγκτή) του δημοσιονομικού κανονισμού. Πρέπει επίσης να τονιστεί ότι η διοίκηση δεν τήρησε τους δικούς της εσωτερικούς κανόνες στον τομέα των δαπανών για ακίνητα, του Φεβρουαρίου 1988, οι οποίοι της επιβάλλουν να ζητά κατ' αρχάς τη γνώμη του δημοσιονομικού ελεγκτή και στη συνέχεια να λαμβάνει τη θεώρησή του πριν από την υπογραφή της σύμβασης.

7.3. Η παράλειψη αυτή πρέπει να θεωρηθεί στο γενικότερο πλαίσιο της εφαρμογής του δημοσιονομικού κανονισμού από τη διοίκηση του Κοινοβουλίου. Ο σαφής διαχωρισμός των καθηκόντων των διαφόρων οργάνων του Κοινοβουλίου που διαθέτουν διοικητικές αρμοδιότητες (τόσο στο επίπεδο λήψης αποφάσεων όσο και στο επίπεδο εκτέλεσης του προϋπολογισμού) θα συνέβαλλε στην αποσαφήνιση αυτής της κατάστασης.

7.4. Λόγω της υπογραφής και μόνο της σύμβασης, το Κοινοβούλιο είναι υποχρεωμένο να προβεί στην πληρωμή των μελλοντικών οφειλών που συνδέονται με την κατασκευή του ημικυκλίου του Στρασβούργου. Σε ενδοοργανικό επίπεδο, το Κοινοβούλιο οφείλει να άρει τις καταστάσεις αντικανονικότητας που διαπιστώθηκαν, όπως στην περίπτωση της υπογραφής της εν λόγω σύμβασης.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 13ης και 14ης Δεκεμβρίου 1995.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Andrι J. MIDDELHOEK

Πρόεδρος

ΑΠΑΝΤΗΣΗ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ

Απάντηση του Προεδρείου

Το Προεδρείο, έχοντας λάβει γνώση της έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αισθάνεται κατ' αρχάς υποχρεωμένο να ευχαριστήσει το Συνέδριο, το οποίο ανταποκρίθηκε ταχέως στο αίτημα του Κοινοβουλίου να συντάξει έκθεση σχετικά με την υπογραφή της σύμβασης για την κατασκευή του ημικυκλίου (IPE IV) του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο Στρασβούργο.

Πράγματι, από τις 16 Ιουνίου 1995, οι υπηρεσίες του Ελεγκτικού Συνεδρίου διεβίβασαν στη Διοίκηση του Κοινοβουλίου τις προκαταρκτικές τους παρατηρήσεις 7 ύστερα από επανειλημμένες συνεδριάσεις εκπροσώπων των δύο θεσμικών οργάνων, η οριστική έκθεση διαβιβάστηκε στο Κοινοβούλιο στις 6 Νοεμβρίου.

Το Προεδρείο επιθυμεί να τοποθετήσει στη σωστή τους διάσταση τα διάφορα περιστατικά που οδήγησαν στην υπογραφή της σύμβασης.

Πράγματι, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι η απόφαση που ελήφθη από το ανώτατο διοικητικό όργανο του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ήταν η κατάληξη μιας μακράς διαδικασίας διαβούλευσης όλων των ενδιαφερόμενων οργάνων σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες, αλλά ότι σε τελευταία ανάλυση επρόκειτο για μία πολιτική απόφαση που ελήφθη από ένα πολιτικό όργανο.

Ως προς το θέμα αυτό, αξίζει να υπενθυμιστεί η δήλωση στην οποία είχε προβεί στις 31 Μαρτίου 1994 ο τότε Πρόεδρος του Κοινοβουλίου ενώπιον του Προεδρείου:

«Ακούει παρέμβαση του Προέδρου, στην οποία υπενθυμίζεται:

- ότι το Προεδρείο έχει αναλάβει δέσμευση ενώπιον των γαλλικών αρχών ως προς τη λήψη απόφασης το ταχύτερο δυνατό,

. . .,

- ότι το Προεδρείο έχει ήδη λάβει μία πολιτική απόφαση αναθέτοντάς του εντολή διαπραγματεύσεων και ότι το αποτέλεσμα που έχει επιτευχθεί του φαίνεται ικανοποιητικό,

- ότι, στο φως της πρότασης της πλειοψηφίας της ομάδας «πολιτική ακινήτων», φρονεί ότι οι διαπραγματεύσεις μπορούν να θεωρηθούν περατωθείσες και ότι, κατά συνέπεια, το Προεδρείο μπορεί να λάβει μία πολιτική απόφαση,

- ότι το Προεδρείο, λαμβάνοντας απόφαση με πλήρη γνώση των απόψεων όλων των αρμόδιων υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένων εκείνων του δημοσιονομικού ελεγκτή, ασκεί τις εξουσίες του ως πολιτική αρχή και, κατά συνέπεια, είναι σε θέση να μη λάβει υπόψη του τις επιφυλάξεις που έχουν εκφρασθεί» (1).

Θα πρέπει να προστεθεί ότι το Προεδρείο, το οποίο προσεχώς θα ασχοληθεί με την πολιτική ακινήτων του Κοινοβουλίου, δεν θα παραλείψει με την ευκαιρία αυτή να επανεξετάσει για μία ακόμη φορά τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων.

Οι παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου αφορούν στην πραγματικότητα δύο σημεία:

- Ήταν άραγε το Προεδρείο εξουσιοδοτημένο να λάβει, το Μάρτιο του 1994, οριστική απόφαση σχετικά με την υπογραφή του σχεδίου σύμβασης για το κτίριο ΙΡΕ IV στο Στρασβούργο;

- Η χρησιμοποίηση προτυπωμένου εντύπου ήταν αναγκαία για την έγκυρη υποβολή πρότασης ανάληψης δαπανών;

Όσον αφορά το πρώτο σημείο, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το Προεδρείο, αφού συγκέντρωσε τις γνώμες όλων των ενδιαφερόμενων οργάνων, συμπεριλαμβανομένου και του δημοσιονομικού ελεγκτή, και αφού εκτίμησε ότι οι διαπραγματεύσεις κατέληξαν σε ικανοποιητικό αποτέλεσμα, είχε απολύτως το δικαίωμα να προχωρήσει σε ψηφοφορία επί του σχεδίου σύμβασης. Πράγματι, το ανώτατο διοικητικό όργανο του Κοινοβουλίου είχε στην κατοχή του όλα τα στοιχεία που του επέτρεπαν να τοποθετηθεί με πλήρη γνώση του θέματος.

Όσον αφορά το δεύτερο ζήτημα, δηλαδή τη μη χρησιμοποίηση του προτυπωμένου εντύπου για την ανάληψη των δαπανών, οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου προκαλούν έκπληξη. Πράγματι, ο δημοσιονομικός κανονισμός ορίζει σαφώς τους όρους που πρέπει να τηρούνται: το άρθρο 37 του εν λόγω κανονισμού απαιτεί να αναφέρονται στην πρόταση ανάληψης το αντικείμενο, το εκτιμώμενο ποσό, με ένδειξη του νομίσματος στο μέτρο του δυνατού, ο καταλογισμός της δαπάνης στον προϋπολογισμό και η ταυτότητα του πιστωτή. Το σχέδιο σύμβασης και η συνημμένη σε αυτό τεκμηρίωση παρέχουν τα στοιχεία αυτά και πολλά άλλα επιπλέον, εκτός από τον καταλογισμό της δαπάνης στον προϋπολογισμό 7 όμως, κατά το 1994 αυτός ανερχόταν σε 0 Ecu, έτσι ώστε να μην τίθεται θέμα διευκρινίσεων.

Θα μπορούσε κανείς να προσθέσει ότι παρόμοιο έντυπο δεν είχε χρησιμοποιηθεί ούτε σε παρόμοιες περιπτώσεις στο παρελθόν και ότι τότε ούτε το Ελεγκτικό Συνέδριο ούτε ο δημοσιονομικός ελεγκτής είχαν εκφράσει κριτικές.

Κατά συνέπεια, το Προεδρείο εκτιμά ότι μπορεί να καταλήξει στο συμπέρασμα, λαμβάνοντας υπόψη και τη λεπτομερή έκθεση που διαβιβάστηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο, ότι το όργανο έδρασε σύμφωνα με τις απαιτήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού. Ωστόσο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στο ψήφισμά του της 12ης Οκτωβρίου σχετικά με τη χορήγηση απαλλαγής για την εκτέλεση του προϋπολογισμού του οικονομικού έτους 1993, ανέθεσε στην Επιτροπή Ελέγχου και Προϋπολογισμού να προετοιμάσει σχέδιο αναθεώρησης των εσωτερικών κανόνων και των αντιστοίχων διατάξεων του εσωτερικού κανονισμού ούτως ώστε να εξασφαλισθεί η συνοχή των διατάξεων που ρυθμίζουν τις διαδικασίες χορήγησης απαλλαγής και της παράκαμψης της άρνησης θεώρησης του δημοσιονομικού ελεγκτή. Ανέθεσε επίσης στο Γενικό Γραμματέα του να υποβάλει προτάσεις επί της διαδικασίας για την εξέταση των αγορών με πολυετείς δημοσιονομικές επιπτώσεις. Με την προοπτική αυτή, η παρούσα έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου θα αποτελέσει ιδιαίτερα χρήσιμο στοιχείο.

Τέλος, λεπτομερείς απαντήσεις περιέχονται στα δύο κείμενα που ακολουθούν.

Απάντηση της Διοίκησης

Παράγραφος 2.1

Μια ευρύτατη διαβούλευση, σε πολιτικό όσο και διοικητικό επίπεδο, προηγήθηκε της υπογραφής της σύμβασης «ΙΡΕ IV Στρασβούργο», στην οποία συμμετείχαν το Προεδρείο, η ομάδα εργασίας για την πολιτική ακινήτων, ο Πρόεδρος, ο Γενικός Γραμματέας, η ΓΔ VI, ο Δημοσιονομικός Ελεγκτής, η νομική υπηρεσία και ο Λογιστής. Τελικά, κατά τη συνεδρίαση του Προεδρείου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στις 31 Μαρτίου 1994, τέσσερα μέλη της ομάδας εργασίας «Πολιτική Ακινήτων» («ΡΙΜ») τάχθηκαν υπέρ της υπογραφής της εν λόγω σύμβασης και δύο μέλη κατά, ενώ τα μέλη του Προεδρείου αποφάνθηκαν, με οκτώ ψήφους υπέρ και δύο κατά, υπέρ της σύμβασης «ΙΡΕ IV Στρασβούργο».

Παράγραφος 2.4

Στη γνωμοδότησή της αριθ. 58/94, ένα έγγραφο που δεν μνημονεύεται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, η Συμβουλευτική Επιτροπή Αγορών και Συμβάσεων (ΣΕΑΣ) εξέφρασε ευνοϊκή γνώμη.

Παράγραφος 2.7

Το Κοινοβούλιο πράγματι προσέφυγε σε τρεις εξωτερικούς συμβούλους, η ομόφωνη γνώμη των οποίων ήταν ότι η σύμβαση διασφαλίζει τα συμφέροντα του Κοινοβουλίου.

Παράγραφος 2.13

Αξίζει να υπενθυμισθούν οι ενέργειες στις οποίες προέβη ο διατάκτης, καθ' όλη την εξέλιξη του θέματος, για να λάβει τη γνώμη του δημοσιονομικού ελεγκτή:

- στις 13 Ιανουαρίου 1994 παραπέμπεται στον δημοσιονομικό ελεγκτή το σχέδιο σύμβασης στην εκδοχή του της 7ης Ιανουαρίου 1994,

- στις 31 Ιανουαρίου 1994 ο δημοσιονομικός ελεγκτής εκδίδει τις Παρατηρήσεις 94/06, ένα έγγραφο 15 σελίδων σχετικό με την εκδοχή της 7ης Ιανουαρίου 1994,

- στις 3 Φεβρουαρίου 1994 ο διατάκτης απαντά στις παρατηρήσεις αυτές με έγγραφο 31 σελίδων,

- στις 9 Φεβρουαρίου 1994 ο δημοσιονομικός ελεγκτής εκδίδει τις συμπληρωματικές Παρατηρήσεις 94/07, ένα έγγραφο 9 σελίδων,

- στις 25 Φεβρουαρίου 1994 ο δημοσιονομικός ελεγκτής, σε σημείωμά του προς τον Γενικό Γραμματέα, απαιτεί να του παραπέμπεται εκ νέου κάθε νεότερη εκδοχή του σχεδίου σύμβασης,

- στις 4 Μαρτίου 1994 ο διατάκτης παραπέμπει στον δημοσιονομικό ελεγκτή το σχέδιο σύμβασης στην εκδοχή του της 28ης Φεβρουαρίου 1994,

- στις 7 Μαρτίου 1994 ο δημοσιονομικός ελεγκτής διαβιβάζει στον διατάκτη τις 23σέλιδες Παρατηρήσεις 94/16,

- στις 9 Μαρτίου 1994 ο διατάκτης τού απαντά με έγγραφο 10 σελίδων,

- στις 24 Μαρτίου 1994 ο Γενικός Γραμματέας ζητεί από τον δημοσιονομικό ελεγκτή να εκδώσει οριστική γνωμοδότηση,

- στις 25 Μαρτίου 1994 ο διατάκτης ζητεί από τον δημοσιονομικό ελεγκτή να θεωρήσει το σχέδιο σύμβασης στην εκδοχή του της 24ης Μαρτίου 1994,

- στις 28 Μαρτίου 1994 ο δημοσιονομικός ελεγκτής εκδίδει τις Παρατηρήσεις 94/21, ένα έγγραφο 17 σελίδων,

- στις 30 Μαρτίου 1994 ο διατάκτης, μέσω σημειώματος προς τον Γενικό Γραμματέα, απαντά στις Παρατηρήσεις του δημοσιονομικού ελεγκτή.

Επιπλέον, ο δημοσιονομικός ελεγκτής παρευρέθηκε στις συνεδριάσεις της ομάδας «ΡΙΜ» όταν αυτή συζητούσε το φάκελο «ΙΡΕ IV Στρασβούργο» (η πρώτη εκδοχή του σχεδίου σύμβασης ανακοινώθηκε από τον διατάκτη προς τα μέλη της ομάδας «ΡΙΜ» στις 3 Νοεμβρίου 1993). Ο δημοσιονομικός ελεγκτής τηρήθηκε συνεπώς ενήμερος, από τους άλλους και αυτοπροσώπως, σχετικά με το πολύπλοκο αυτό θέμα.

Παράγραφος 2.14

Έχοντας λάβει γνώση των θέσεων όλων των ενδιαφερομένων μερών και επιθυμώντας να καταλήξει σε ένα συμπέρασμα, η αρμόδια πολιτική αρχή ανέμενε από τον δημοσιονομικό ελεγκτή να αποφανθεί και αυτός οριστικά, είτε υπέρ είτε κατά του σχεδίου σύμβασης. Έως όμως τη συνεδρίαση του Προεδρείου στις 31 Μαρτίου 1994, ο δημοσιονομικός ελεγκτής δεν είχε λάβει οριστική θέση, παρά το ρητό αίτημα που του απηύθυνε ο διατάκτης (2).

Παράγραφος 2.15

Το Ελεγκτικό Συνέδριο υπενθυμίζει την αρνητική θέση που εξέφρασε ο δημοσιονομικός ελεγκτής στο σημείωμά του της 28ης Μαρτίου 1994. Δεν αναφέρει ότι ο Πρόεδρος του Κοινοβουλίου, σε σημείωμα που απηύθυνε την ίδια ημέρα προς το Προεδρείο, απάντησε στις αντιρρήσεις του δημοσιονομικού ελεγκτή. Τέλος, ο δημοσιονομικός ελεγκτής εξέφρασε τις απόψεις του ενώπιον του Προεδρείου στις 31 Μαρτίου 1994 και το Προεδρείο, έχοντας λάβει γνώση της γνώμης του δημοσιονομικού ελεγκτή, αποφάνθηκε υπέρ της υπογραφής της σύμβασης.

Παράγραφος 2.16

α) Τα ποσά που αναφέρει το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν είναι ακριβή. Το ποσό που εγκρίθηκε από το Προεδρείο στις 31 Μαρτίου 1994 ανέρχεται σε 96 εκατ. FF (οικόπεδο και υποδομή).

β) Με επιστολή της 29ης Μαρτίου 1994, ο τότε υπουργός Προϋπολογισμού κ. Sarkozy επιβεβαίωσε ότι «θα ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου οι επιστροφές να πραγματοποιούνται όσο το δυνατόν συντομότερα, . . . σε διαστήματα από τρεις εβδομάδες έως ένα μήνα». Η επιστολή αυτή ενσωματώθηκε στο φάκελο του Προεδρείου της 31ης Μαρτίου 1994. Στην πράξη, μάλιστα, η επιστροφή γίνεται μέσα στο δεκαπενθήμερο. Ο ΦΠΑ που επιστρέφεται στη SERS σε FF μετατρέπεται αμέσως σε Ecu, για να πιστωθεί στον λογαριασμό «Δάνειο ΙΡΕ IV» που τηρεί η SERS στις τράπεζές της. Το μόνο πρόσθετο κόστος που θα μπορούσε να βαρύνει το Κοινοβούλιο είναι οι ενδιάμεσοι τόκοι, για περίοδο δεκαπέντε ημερών. Αυτό φαίνεται αναπόφευκτο βάσει της σχετικής γαλλικής νομοθεσίας.

γ) Το δάνειο που συνήφθη από τη SERS είναι εκφρασμένο σε Ecu 7 η μόνη συναλλαγματική διαφορά -θετική ή αρνητική- που μπορεί να προκύψει εντοπίζεται στο διάστημα ανάμεσα στην εκ μέρους της SERS ανάληψη ποσών από τις τράπεζές της και τη στιγμή της αναμετατροπής του ποσού των τιμολογίων σε Ecu 7 η αναμετατροπή αυτή διενεργείται μηνιαίως. Αντίθετα απ' ό,τι λέει το Ελεγκτικό Συνέδριο, η μετατροπή ασφαλώς δεν αφορά το σωρευτικό ποσό των δαπανών που έχουν πραγματοποιηθεί.

δ) Δεν αληθεύει ότι η προθεσμία κατασκευής είναι 45 μήνες: το άρθρο 3.2 της σύμβασης «ΙΡΕ IV Στρασβούργο» προβλέπει προθεσμία κατασκευής 39 μηνών, που θα μπορούσε μάλιστα να περιοριστεί σε 36 μήνες. Η προθεσμία έγινε δεκτή από το Κοινοβούλιο.

ε) Τα συμφέροντα του Κοινοβουλίου διασφαλίζονται πλήρως από το άρθρο 4 της σύμβασης, το οποίο προβλέπει μεταξύ άλλων ότι «το κτίριο θα λογισθεί περατωθέν είτε κατά την ημερομηνία παραλαβής είτε κατά την ημερομηνία της τελευταίας από τις παραλαβές εάν αυτές είναι διαδοχικές ή μερικές, εκτός εάν διατυπωθεί από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αντίρρηση δεόντως αιτιολογούμενη από τη μη τήρηση του φακέλου του προγράμματος σε όλα του τα στοιχεία».

στ) Σύμφωνα με το άρθρο 22 της σύμβασης, η SERS «είναι υπεύθυνη για την εκτέλεση των εργασιών του κτιρίου εντός των χρηματοοικονομικών ορίων του εκτιμώμενου κόστους και των τροποποιήσεων που γίνονται δεκτές από τα συμβαλλόμενα μέρη». Το άρθρο 6.3 της σύμβασης είναι σαφέστατο ως προς το ζήτημα των ενδιάμεσων τόκων, ενώ η σύμβαση δεν προβλέπει κανένα περιθώριο κέρδους για τη SERS, η οποία είναι οργανισμός δημοσίου δικαίου. Στο δημοσιονομικό δελτίο γίνεται λόγος για «εταιρικά έξοδα», τα οποία αντιστοιχούν στην αμοιβή της εργασίας που πραγματοποιεί η SERS και όχι στο οιοδήποτε περιθώριο κέρδους της.

Παράγραφος 2.18

Ας προστεθεί στην υπόμνηση αυτή των γεγονότων ότι ο δημοσιονομικός ελεγκτής έλαβε στις 25 Μαρτίου 1994 από τον διατάκτη ρητή αίτηση θεώρησης και ότι εξέφρασε τις απόψεις του ενώπιον του Προεδρείου στις 31 Μαρτίου 1994, πράγμα που επέτρεψε στο όργανο αυτό «να λάβει απόφαση έχοντας πλήρη γνώση της κατάστασης» (πρακτικά του Προεδρείου της 31 Μαρτίου 1994).

Παράγραφος 2.20

Βάσει των εντολών που είχε παράσχει το Προεδρείο τον Σεπτέμβριο του 1990 και τον Ιούλιο του 1991, πραγματοποιήθηκαν διαπραγματεύσεις για ένα σχέδιο σύμβασης, σε συνεχή συνεννόηση με τις πολιτικές και διοικητικές αρχές, ειδικότερα δε και με τον δημοσιονομικό ελεγκτή, με τελική κατάληξη να υποβάλει ο διατάκτης τη σύμβαση για θεώρηση εκ μέρους του δημοσιονομικού ελεγκτή.

Παράγραφος 2.21

Το Ελεγκτικό Συνέδριο δημιουργεί εσφαλμένες εντυπώσεις στον αναγνώστη όταν βεβαιώνει ότι: «. . . καμία νομότυπη πρόταση ανάληψης δεν υποβλήθηκε στον δημοσιονομικό ελεγκτή ύστερα από τη συζήτηση του Προεδρείου».

Το άρθρο 37 του δημοσιονομικού κανονισμού δεν απαιτεί να υποβάλλεται αναγκαστικά η πρόταση ανάληψης δαπανών υπό μορφή τυποποιημένου εγγράφου 7 απαιτεί να αναφέρει η πρόταση ανάληψης «το αντικείμενο, το εκτιμώμενο ποσό, με ένδειξη του νομίσματος στο μέτρο του δυνατού, τον καταλογισμό της δαπάνης στον προϋπολογισμό και την ταυτότητα του πιστωτού».

Όλα τα στοιχεία αυτά που απαιτεί ο δημοσιονομικός κανονισμός περιλαμβάνονταν στην τεκμηρίωση που παραπέμφθηκε στον δημοσιονομικό ελεγκτή για θεώρηση στις 25 Μαρτίου 1994 (με εξαίρεση τον καταλογισμό της δαπάνης στον προϋπολογισμό, που ήταν 0 Εψθ το 1994). Εξάλλου ο δημοσιονομικός ελεγκτής ουδέποτε αμφισβήτησε το γεγονός της παραπομπής εκ μέρους του διατάκτη, ούτε τη μορφή με την οποία διαβίβασε ο διατάκτης την αίτηση θεώρησης.

Στο παρελθόν, ούτε το Ελεγκτικό Συνέδριο ούτε ο δημοσιονομικός ελεγκτής είχαν επικρίνει τη μη χρησιμοποίηση τυποποιημένου εγγράφου ανάληψης δαπανών 7 και πολύ ορθά, δεδομένου ότι οι διατάξεις του άρθρου 51 και επόμενα των λεπτομερειών εφαρμογής του δημοσιονομικού Κανονισμού δεν επιτάσσουν καμία μορφή «ad substantiam».

Το συμπέρασμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ότι η σύμβαση «ΙΡΕ IV Στρασβούργο» συνήφθη «υπό συνθήκες παρατυπίας ως προς το κοινοτικό δημοσιονομικό δίκαιο», είναι αστήρικτη, διότι ούτε τεκμηριώνεται από τα γεγονότα ούτε στηρίζεται σε διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού και των λεπτομερειών εφαρμογής του.

Παράγραφος 3.1

Κατόπιν των ανωτέρω απαντήσεων, δεν γίνεται αντιληπτό ποιες διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού δεν τήρησε ο διατάκτης.

Παράγραφος 4.10

Το Ελεγκτικό Συνέδριο υποστηρίζει ότι ο δημοσιονομικός ελεγκτής οφείλει να εκφράζει ρητά τη συναίνεση ή την άρνησή του. Στη συγκεκριμένη περίπτωση ο δημοσιονομικός ελεγκτής δεν εξέφρασε ούτε συναίνεση ούτε άρνηση. Απέναντι σε μια τέτοια στάση, πώς έπρεπε να συμπεριφερθεί η αρμόδια πολιτική αρχή; Στην κατ' αντιπαράσταση συνεδρίαση με το Ελεγκτικό Συνέδριο, που πραγματοποιήθηκε στις 3 Αυγούστου 1995, οι εκπρόσωποι του Ελεγκτικού Συνεδρίου εξέφρασαν την άποψη ότι σε τέτοιες περιπτώσεις θα έπρεπε να γίνεται προσφυγή στην έννοια της «εύλογης προθεσμίας». Κατά την εκπνοή της προθεσμίας αυτής ο δημοσιονομικός ελεγκτής θα έπρεπε να αποφαίνεται, ώστε να μπορεί η πολιτική αρχή να λάβει την απόφασή της.

Στην πραγματικότητα, ο τρόπος ενεργείας του Προεδρείου είναι αυτός που καταγράφηκε στα πρακτικά της συνεδρίασης της 31ης Μαρτίου 1995: «Το Προεδρείο, αποφασίζοντας με πλήρη γνώση όλων των απόψεων των αρμόδιων υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένης της άποψης του δημοσιονομικού ελεγκτή, ασκεί τις εξουσίες που διαθέτει σε πολιτικό επίπεδο και δύναται συνεπώς να παρακάμψει τις επιφυλάξεις που εκφράσθηκαν».

Παράγραφος 4.11

Η ανάλυση της έννοιας της «de facto άρνησης θεώρησης» ανάγεται σε σημείωμα της νομικής υπηρεσίας με ημερομηνία 2 Μαρτίου 1995, το οποίο απαντούσε σε ερώτημα της Επιτροπής Ελέγχου του Προϋπολογισμού κατά πόσον το Κοινοβούλιο μπορούσε να επιτύχει την ακύρωση της εν λόγω σύμβασης ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων αμφισβητώντας την εξωτερική νομιμότητά της (και κυρίως την αρμοδιότητα του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου να υπογράψει μια τέτοια σύμβαση).

Παράγραφοι 4.12-4.14

Σκοπός της διαδικασίας παράκαμψης της άρνησης θεώρησης είναι να εξασφαλισθεί μια πληρωμή ή η εκτέλεση μιας σύμβασης όταν η προϊσταμένη αρχή θεωρεί -για λόγους που κατά το δημοσιονομικό κανονισμό εναπόκεινται στην κρίση της- ότι διακυβεύεται ύψιστο συμφέρον του οργάνου. Η παράκαμψη, άρα και η εκφραζόμενη βούληση της αρμόδιας αρχής να την εγκρίνει, επικρατεί έναντι της άρνησης θεώρησης, με την επιφύλαξη των ενδεχόμενων ευθυνών.

Πράγματι, ο δημοσιονομικός κανονισμός δεν συναρτά την εξουσία παράκαμψης με κανέναν άλλο όρο πλην της διαθεσιμότητας των πιστώσεων. Η κριτική του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι στην πραγματικότητα κριτική του δημοσιονομικού κανονισμού.

Παράγραφος 5.1

Βλέπε απαντήσεις στις προηγούμενες παραγράφους.

Παράγραφος 5.2

Το Προεδρείο είχε ήδη εξετάσει τον φάκελο «ΙΡΕ IV» κατά τη συνεδρίασή του στις 3 Νοεμβρίου 1993. Εν συνεχεία, στις 25 Μαρτίου 1994, ο διατάκτης παρέπεμψε το θέμα στον δημοσιονομικό ελεγκτή. Δεν υπήρχε λόγος για δεύτερη προσφυγή στον δημοσιονομικό ελεγκτή μετά τη συνεδρίαση του Προεδρείου στις 31 Μαρτίου 1994.

Παράγραφος 5.5

Το Ελεγκτικό Συνέδριο αναφέρει ποσά -870 εκατ. Ecu για το έργο του Στρασβούργου- τα οποία είναι απλώς ενδεικτικά, ή και υπό αίρεση, και βασίζονται σε επιτόκιο 7,3 % και περίοδο χρηματοδότησης 20 ετών. Υπενθυμίζεται ότι το προσωρινό επενδυτικό κόστος ανέρχεται σε 421,4 εκατ. Ecu.

Παράγραφος 5.8

Ο ισχυρισμός αυτός είναι ανακριβής (βλέπε προηγούμενες απαντήσεις).

Παράγραφος 5.10

Πρόκειται και πάλι για ανακριβή ισχυρισμό (βλέπε προηγούμενες απαντήσεις). Το Κοινοβούλιο θα επιθυμούσε να γνωρίσει το σκεπτικό βάσει του οποίου το Ελεγκτικό Συνέδριο γράφει ότι ο δημοσιονομικός ελεγκτής υποχρεώθηκε να ενεργήσει μέσα σε «ασαφή κατάσταση».

Παράγραφος 5.12

Από τα προηγούμενα προκύπτει ότι η σύμβαση ΙΡΕ IV ουδόλως είναι παράνομη από εσωτερική άποψη.

Παράγραφοι 5.16 και 6.1

Είναι γεγονός ότι ο διατάκτης δεν χρησιμοποίησε το σύνηθες τυποποιημένο έγγραφο ανάληψης δαπανών, το οποίο ωστόσο δεν είναι υποχρεωτικό βάσει των λεπτομερειών εφαρμογής.

Παράγραφοι 7.1 έως 7.4

Κατά βάση, τα συμπεράσματα του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι απορριπτέα.

Πράγματι, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι, με το από 25ης Μαρτίου 1994 σημείωμα του διατάκτη, ζητήθηκε εγκύρως η θεώρηση του δημοσιονομικού ελεγκτή για το σχέδιο σύμβασης «ΙΡΕ IV Στρασβούργο», ύστερα από μακρότατη διαδικασία διαβουλεύσεων.

Στην κατ' αντιπαράσταση συνεδρίαση με τις υπηρεσίες του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ορισμένοι εκπρόσωποί του εξέφρασαν την άποψη ότι σε τέτοιες περιπτώσεις θα έπρεπε να γίνεται προσφυγή στην έννοια της «εύλογης προθεσμίας». Κατά την εκπνοή της προθεσμίας αυτής ο δημοσιονομικός ελεγκτής θα έπρεπε να αποφαίνεται, ώστε να μπορεί η πολιτική αρχή να λάβει την απόφασή της.

Στο εσωτερικό επίπεδο, δεν υπάρχει καμία «κατάσταση παρατυπίας» που να χρήζει θεραπείας.

Εξάλλου, το Ελεγκτικό Συνέδριο παραγνωρίζει τις αρμοδιότητες του Προεδρείου, το οποίο βάσει του άρθρου 22 παράγραφος 2 του Κανονισμού του Κοινοβουλίου ρυθμίζει τα οικονομικά, οργανωτικά και διοικητικά ζητήματα που αφορούν την εσωτερική οργάνωση του Κοινοβουλίου. Στην απόφασή του της 10ης Φεβρουαρίου 1988, το Προεδρείο επαναβεβαίωσε την «ύστατη αρμοδιότητά του για κάθε διοικητική ή οικονομική απόφαση».

Εν κατακλείδι, φαίνεται ότι οι κριτικές παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου αφορούν την εκ μέρους του διατάκτη μη χρησιμοποίηση του τυποποιημένου εγγράφου ανάληψης δαπανών. Η κριτική αυτή δεν ευσταθεί, διότι παραπέμφθηκε στον δημοσιονομικό ελεγκτή το σχέδιο σύμβασης που ισοδυναμεί με ανάληψη δαπάνης. Δικαιολογημένα ο δημοσιονομικός ελεγκτής ούτε ζήτησε να χρησιμοποιηθεί το τυποποιημένο έγγραφο, ούτε κάλεσε τον διατάκτη να διευκρινίσει τη φύση της παραπομπής.

Απάντηση του δημοσιονομικού ελεγκτή σύμφωνα με την παράγραφο 10 του ψηφίσματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 27ης Οκτωβρίου 1993 (ΕΕ αριθ. C 315, σ. 89), στο σχέδιο ειδικής έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με την υπογραφή της σύμβασης IRE IV χωρίς προηγούμενη θεώρηση

Ο δημοσιονομικός ελεγκτής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου συμφωνεί πλήρως με τα συμπεράσματα που διατυπώνονται στις παραγράφους 7.1 έως 7.4 του σχεδίου ειδικής έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σχεδίου το οποίο ο ίδιος έλαβε στις 8 Σεπτεμβρίου 1995. Τα προβλήματα που ανέκυψαν κατά τη σύναψη της σύμβασης για το κτίριο ΙΡΕ IV οφείλονται στο γεγονός ότι η Διοίκηση του Κοινοβουλίου δεν τήρησε το άρθρο 36 του δημοσιονομικού κανονισμού (ΕΕ αριθ. C 80 της 25. 3. 1991), όπως τροποποιήθηκε μεταγενέστερα, το άρθρο 51 των λεπτομερειών εκτέλεσης (ΕΕ αριθ. L 315 της 16. 12. 1993) και το άρθρο 21 των Εσωτερικών Κανόνων του Κοινοβουλίου για την εκτέλεση του προϋπολογισμού. Οι διατάξεις αυτές προβλέπουν ότι οι διατάκτες πρέπει να λαμβάνουν τη θεώρηση του δημοσιονομικού ελεγκτή επί προτάσεως ανάληψης πριν αναλάβουν δεσμευτική υποχρέωση έναντι τρίτων.

Το άρθρο 51 των λεπτομερειών εκτέλεσης, αναφερόμενο στις προτάσεις ανάληψης δαπανών, ορίζει ότι «. . . καταρχήν, η πρόταση αυτή καταρτίζεται επί εντύπου το οποίο εγκρίνεται με κοινή συμφωνία από τον διατάκτη, τον υπόλογο και τον δημοσιονομικό ελεγκτή». Οι διατάξεις αυτές επαναλαμβάνονται στα άρθα 16 και 20 των Εσωτερικών Κανόνων του Κοινοβουλίου. Από πολλών ετών χρησιμοποιείται στο Κοινοβούλιο ένα τυποποιημένο έγγραφο για τις προτάσεις ανάληψης, το οποίο συμφωνήθηκε μεταξύ των αρμόδιων υπηρεσιακών παραγόντων.

Όπως εξηγείται στις παραγράφους 5.1 έως 5.6 του σχεδίου έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου, καμία έγκυρη πρόταση ανάληψης, νομότυπα καταρτισμένη, δεν υποβλήθηκε όσον αφορά το σχέδιο σύμβασης ΙΡΕ IV. Ο υπόλογος του Κοινοβουλίου επιβεβαίωσε γραπτώς ότι η διαβίβαση ενός σχεδίου σύμβασης δεν μπορεί να θεωρηθεί «αποδεκτό υποκατάστατο μιας πρότασης ανάληψης». Και κατέληγε ως εξής: «Κατά συνέπεια, θα ήταν αναμφισβήτητα αδύνατον να δεχθεί ο υπόλογος οιεσδήποτε εντολές εκτός εάν διαβιβάζονταν επί των επίσημων τυποποιημένων εγγράφων τα οποία, κατά την έναρξη της χρησιμοποίησής τους, εγκρίθηκαν από τον Γενικό Γραμματέα, από τον Διευθυντή Οικονομικών Υπηρεσιών, από εσάς υπό την ιδιότητα του δημοσιονομικού ελεγκτή και από εμένα υπό την ιδιότητα του υπολόγου».

Όπως έχει επισημάνει το Ελεγκτικό Συνέδριο, επί παραδείγματι στην ετήσια έκθεσή του για το 1992 (ΕΕ αριθ. C 309, σ. 362): «Μόνο μετά τη χορήγηση της θεώρησης νομιμοποιείται ο διατάκτης να δεσμεύσει νομικά το όργανο έναντι τρίτων, με την προϋπόθεση βέβαια ότι θα τηρηθούν οι αρχές της οικονομίας και της σχέσης κόστους/αποτελεσματικότητας που προβλέπονται στο άρθρο 2 του κανονισμού». Στον δημοσιονομικό ελεγκτή δεν υποβλήθηκε έγκυρη πρόταση ανάληψης, ούτε το σχέδιο σύμβασης ήταν σύμφωνο προς τις αρχές της οικονομίας και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

Οι κανόνες που διέπουν τη σύναψη συμβάσεων κατασκευής και μίσθωσης, οι οποίοι καταρτίσθηκαν από το Προεδρείο του Κοινοβουλίου, διακρίνουν σαφώς ανάμεσα, αφενός, στις γνώμες που διατυπώνουν ο δημοσιονομικός ελεγκτής, η νομική υπηρεσία, η Συμβουλευτική Επιτροπή Αγορών και Συμβάσεων και οι εξωτερικοί εμπειρογνώμονες και, αφετέρου, όταν πλέον το σχέδιο σύμβασης έχει εγκριθεί από το Προεδρείο, στην ανάγκη να υποβληθεί πρόταση ανάληψης στον δημοσιονομικό ελεγκτή για θεώρηση. Στην περίπτωση του ΙΡΕ IV, η Διοίκηση του Κοινοβουλίου δεν τήρησε τους σαφέστατους αυτούς κανόνες και περιορίσθηκε να ζητήσει γνώμες πριν από την υπογραφή της σύμβασης.

Οι γνώμες που διατυπώθηκαν από τα αρμόδια όργανα επί των διαδοχικών σχεδίων της σύμβασης επισήμαιναν ότι το κείμενο, όπως προέκυψε από τις διαπραγματεύσεις και υποβλήθηκε για πρώτη φορά στις 13 Ιανουαρίου 1994, περιείχε σοβαρά ελαττώματα από την άποψη του Κοινοβουλίου. Η εκδοχή αυτή περιείχε 30 άρθρα 7 προκάλεσε περί τις 150 υποδείξεις βελτιώσεων, τροποποιήσεων και διορθώσεων. Αυτές προήλθαν από τον δημοσιονομικό ελεγκτή, τους εξωτερικούς συμβούλους, τη νομική υπηρεσία, τον υπόλογο και τη Συμβουλευτική Επιτροπή Αγορών και Συμβάσεων.

Ο δημοσιονομικός ελεγκτής συνολικά υπέβαλε τέσσερα διεξοδικά κείμενα επί διαδοχικών εκδοχών του σχεδίου σύμβασης, τονίζοντας τις πολυάριθμες αδυναμίες του σχεδίου και διατυπώνοντας συγκεκριμένες συστάσεις προς χρήση από τον διατάκτη κατά τις διαπραγματεύσεις. Περαιτέρω συστάσεις προήλθαν από διάφορες άλλες πηγές.

Το πρωί της 25ης Μαρτίου 1994 ο δημοσιονομικός ελεγκτής έγινε παραλήπτης αιτήματος του Γενικού Γραμματέα, που είναι ο βασικός διατάκτης, να διατυπώσει οριστική γνώμη επί του τελευταίου σχεδίου της σύμβασης.

Στις 28 Μαρτίου 1994 ο δημοσιονομικός ελεγκτής απέστειλε στον Γενικό Γραμματέα (με κοινοποίηση προς τον εξουσιοδοτημένο διατάκτη) διεξοδικό έγγραφο με τίτλο «Γνώμη επί της τελευταίας εκδοχής του σχεδίου μίσθωσης για το ΙΡΕ IV του Στρασβούργου». Το έγγραφο ανέφερε ότι «. . . κατά τη γνώμη της υπηρεσίας Δημοσιονομικού Ελέγχου, παραμένουν στο σχέδιο μίσθωσης που υποβλήθηκε στις 25 Μαρτίου 1994 ορισμένα ουσιώδη ζητήματα που δεν έχουν επιλυθεί. Επίσης ο Δημοσιονομικός Έλεγχος είναι της γνώμης ότι, εκτός εάν και έως ότου συντελεσθεί σημαντική πρόοδος στην επίλυση των ζητημάτων αυτών, το σχέδιο μίσθωσης δεν πρέπει να υπογραφεί με την παρούσα μορφή του».

Επομένως η θέση του Δημοσιονομικού Ελέγχου επί της εκδοχής αυτής ήταν απολύτως σαφής.

Η γνωμοδότηση της 28ης Μαρτίου 1994 έκρινε ότι το σχέδιο σύμβασης εξακολουθούσε να είναι δυσμενές για το Κοινοβούλιο επειδή πολλά μείζονα προβλήματα παρέμεναν ανεπίλυτα. Οι προτεινόμενες λύσεις, μαζί με τη σχετική επιχειρηματολογία, υποβλήθηκαν με μορφή που θα βοηθούσε τον διατάκτη στο πλαίσιο περαιτέρω διαπραγματεύσεων. Τα ζητήματα που ετίθεντο ήταν ουσιαστικά: αφορούσαν το κόστος του οικοπέδου, πτυχές σχετικές με τον ΦΠΑ, τη μετατροπή του επενδυτικού κόστους σε Εψθ, την περίοδο κατασκευής, τις ποινικές ρήτρες, την «αποδοχή» και «περάτωση» του κτιρίου, το προσωρινό επενδυτικό κόστος και τον έλεγχο των εξόδων. Τα κυριότερα από τα προβλήματα που θίγονταν στη γνωμοδότηση εκτέθηκαν προφορικά από τον δημοσιονομικό ελεγκτή κατά τη συνεδρίαση του Προεδρείου στις 31 Μαρτίου 1994.

Μετά την απόφαση που έλαβε το Προεδρείο στις 31 Μαρτίου 1994, η νομοθεσία της ΕΕ και οι κανόνες του Προεδρείου απαιτούσαν να καταρτίσει ο διατάκτης πρόταση ανάληψης και να την υποβάλει προς θεώρηση στο Δημοσιονομικό Έλεγχο. Μόνο τότε θα μπορούσε να υπογραφεί νομίμως η σύμβαση, όταν δηλαδή ο δημοσιονομικός ελεγκτής θα είχε εγκρίνει την πρόταση ή, σε περίπτωση άρνησης θεώρησης, όταν ο Πρόεδρος θα είχε εκδώσει απόφαση για παράκαμψη της άρνησης αυτής. Αλλά ο διατάκτης δεν υπέβαλε πρόταση ανάληψης και, κατά συνέπεια, δεν επέτρεψε την περάτωση της διαδικασίας κατά τρόπο σύμφωνο προς τη νομοθεσία της ΕΕ.

(1) Πρακτικά της συνεδρίασης του Προεδρείου της 31. 3. 1994.

(2) Σημείωμα της 25ης Μαρτίου 1994 από τον διατάκτη προς τον δημοσιονομικό ελεγκτή: «Παρακαλώ να θεωρήσετε το ενλόγω κείμενο εν όψει της υπογραφής του».