Ελεγκτικο Συνεδριο

Σύμφωνα με τις διατάξεις των Συνθηκών (άρθρο 45 Γ παράγραφος 4 της συνθήκης ΕΚΑΧ, άρθρο 248 παράγραφος 4 της συνθήκης ΕΚ και άρθρο 160 Γ παράγραφος 4 της συνθήκης ΕΚΑΕ) και του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 (άρθρο 88) όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ) αριθ. 2673/1999 του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 1999, καθώς και με τις αντίστοιχες διατάξεις που αφορούν τα Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης, το Ελεγκτικό Συνέδριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ενέκρινε, κατά τη συνεδρίασή του της 11ης και 12ης Οκτωβρίου 2000, την

ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΘΕΣΗ

για το οικονομικό έτος 1999

(2000/C 342/01)

Η έκθεση, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις των οργάνων στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου, διαβιβάστηκε στις αρμόδιες για την απαλλαγή αρχές και στα άλλα όργανα

Jan O. KARLSSON

(Πρόεδρος)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Καλλιόπη ΝIΚΟΛΑΟΥ

Françοis COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-Françοis BERNICOT

Robert REYNDERS

Juan Manuel FABRA VALLÉS

Máire GEOGHEGAN-QUINN

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΓΕΝΙΚΗ ΕΙΣΑΓΩΓΗ

0.1. Η παρούσα ετήσια έκθεση ακολουθεί τη μορφή που χρησιμοποιήθηκε τα τελευταία δύο χρόνια, περιέχοντας κεφάλαια που πραγματεύονται τα έσοδα και τον καθέναν από τους τομείς δαπανών που εμπίπτουν στους τίτλους των δημοσιονομικών προοπτικών. Υπάρχει χωριστό κεφάλαιο που περιλαμβάνει και επεξηγεί τη δήλωση αξιοπιστίας. Οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου που αφορούν τις δραστηριότητες του έκτου, έβδομου και όγδοου Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης παρουσιάζονται χωριστά.

0.2. Μετά την τελευταία διαδικασία χορήγησης απαλλαγής, το Συνέδριο έχει εγκρίνει 24 ειδικές εκθέσεις, οι οποίες περιλαμβάνουν τα αποτελέσματα ελέγχων που εστιάζονται σε ένα ευρύ φάσμα ειδικών τομέων στους οποίους μπορεί να βελτιωθεί η δημοσιονομική διαχείριση της Κοινότητας. Οι διαπιστώσεις αυτών των εκθέσεων λαμβάνονται υπόψη μαζί με τις διαπιστώσεις της ετήσιας έκθεσης από την αρμόδια για την απαλλαγή αρχή. Στο παράρτημα ΙΙ της παρούσας έκθεσης παρατίθεται πλήρης κατάλογος των εκθέσεων και γνωμοδοτήσεων που ενέκρινε το Συνέδριο κατά τη διάρκεια καθενός από τα τελευταία πέντε έτη.

0.3. Το 1999 ήταν σημαντική χρονιά για τη δημοσιονομική διαχείριση στην Κοινότητα. Η κρίση εμπιστοσύνης στη διαχείριση της Επιτροπής, η οποία είχε αναπτυχθεί τα προηγούμενα έτη, κορυφώθηκε με τις δύο εκθέσεις της επιτροπής ανεξαρτήτων εμπειρογνωμόνων, μετά δε την πρώτη από αυτές η Επιτροπή παραιτήθηκε. Η νέα Επιτροπή, η οποία άρχισε τις εργασίες της τον Σεπτέμβριο του 1999, ξεκίνησε αμέσως ένα νέο πρόγραμμα μεταρρύθμισης. Υπάρχουν τρία συναφή θέματα στο πρόγραμμα: μεταρρύθμιση του τρόπου καθορισμού των πολιτικών προτεραιοτήτων και κατανομής των πόρων, σημαντικές αλλαγές στην πολιτική προσωπικού, και ριζική επανεξέταση της δημοσιονομικής διαχείρισης και του ελέγχου. Κατά τη διάρκεια του 2000 η Επιτροπή ασχολήθηκε με την επεξεργασία των λεπτομερειών των προτάσεών της και άρχισε τη διαδικασία εφαρμογής τους.

0.4. Πολλές από τις σημαντικές αδυναμίες τις οποίες προσπαθεί να αντιμετωπίσει το πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων αντιστοιχούν σε σημεία στα οποία έδωσε επανειλημμένα έμφαση το Συνέδριο στις εκθέσεις του επί αρκετά έτη: η ανεπάρκεια των συμβατικών ρυθμίσεων της Κοινότητας, θεμελιώδεις και διαρθρωτικές αδυναμίες στο μηχανισμό εσωτερικού ελέγχου που μειώνουν την ευθύνη των διατακτών, συνεχείς ελλείψεις πόρων για τη διαχείριση ορισμένων προγραμμάτων, οι οποίες οδήγησαν στην επέκταση της χρήσης μερικές φορές παράτυπων λύσεων, όπως τα αποκαλούμενα BAT(1) για την κάλυψη των κενών. Κατά το παρελθόν δεν δόθηκε επαρκής προτεραιότητα στη λήψη των αναγκαίων μέτρων για τη γρήγορη και αποτελεσματική αντιμετώπιση των αδυναμιών.

0.5. Όπως επισημάνθηκε από το Συνέδριο επανειλημμένα, για τη θεμελιώδη βελτίωση του εσωτερικού ελέγχου θα απαιτηθεί αλλαγή στην ισορροπία αρμοδιοτήτων μεταξύ διατακτών, δημοσιονομικών ελεγκτών και υπολόγων, ώστε οι διατάκτες των επιχειρησιακών γενικών διευθύνσεων να έχουν πλήρη ευθύνη για την εκτέλεση των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει επίσης να ενισχυθεί η λειτουργία εσωτερικού ελέγχου, όπως προτείνει η Επιτροπή. Στις προτάσεις της Επιτροπής που περιέχονται στη Λευκή Βίβλο της λαμβάνονται υπόψη οι παρατηρήσεις που διατύπωσε το Συνέδριο στη γνωμοδότησή του αριθ. 4/97(2) για την αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού που πρότεινε η Επιτροπή. Θα πρέπει να χαιρετιστεί η προτεραιότητα που έδωσε η Επιτροπή στη μεταρρύθμιση, με την αναγκαία τροποποίηση του άρθρου 24 του δημοσιονομικού κανονισμού και τη δημιουργία και στελέχωση μιας υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου.

0.6. Ένα άλλο στοιχείο της μεταρρύθμισης που αντιστοιχεί στενά σε μια βασική προτεραιότητα που καθόρισε το Συνέδριο είναι η μεγαλύτερη προσοχή που θα πρέπει να δίδεται στα αποτελέσματα και τη μέτρηση της απόδοσης, στα πλαίσια κατανομής πόρων που συμφωνεί με προκαθορισμένες προτεραιότητες και στόχους που είναι σαφώς καθορισμένοι και μετρήσιμοι. Στη γενική εισαγωγή της ετήσιας έκθεσης για το 1998, το Συνέδριο υποστήριξε ότι το μέτρο επιτυχίας για την Επιτροπή θα έπρεπε να είναι ο βαθμός στον οποίο επιτυγχάνονται οι στόχοι πολιτικής με το ελάχιστο κόστος, και τόνισε ότι η αλλαγή νοοτροπίας και πρακτικής που θα συνεπαγόταν αυτό θα έπρεπε να τεθεί στην καρδιά της διαδικασίας της δημοσιονομικής μεταρρύθμισης. Επίσης, η εισαγωγή της διαχείρισης βάσει δραστηριοτήτων (ABM - Activity Based Management) θα βοηθήσει μάλλον την Επιτροπή να βελτιώσει τον τρόπο που καθορίζει τις προτεραιότητες σύμφωνα με τους διαθέσιμους δημοσιονομικούς και διοικητικούς πόρους και να αποφεύγει καταστάσεις κατά τις οποίες σχετικά μικρά προγράμματα απορροφούν δυσανάλογες προσπάθειες από το προσωπικό της.

0.7. Εκτός από την έγκριση του γενικού προγράμματος διοικητικής και δημοσιονομικής μεταρρύθμισης, η Επιτροπή εξήγγειλε προγράμματα μεταρρύθμισης για ορισμένους δημοσιονομικούς τομείς τα οποία ανταποκρίνονται σε ανησυχίες που εξέφρασε επί σεριά ετών το Συνέδριο. Οι προτάσεις της Επιτροπής του Μαΐου 2000 για βελτίωση της διαχείρισης των προγραμμάτων εξωτερικής βοήθειας βασίζονται σε ανάλυση των αδυναμιών των προγραμμάτων της Επιτροπής, η οποία είναι παρόμοια με την ανάλυση του Συνεδρίου, όπως εκτίθεται σε διάφορες ειδικές και ετήσιες εκθέσεις, κυρίως στο κεφάλαιο 5 της ετήσιας έκθεσης για το 1997.

0.8. Η γενική αναθεώρηση του δημοσιονομικού κανονισμού που βρίσκεται σε εξέλιξη είναι αναγκαία για να δοθεί κατάλληλο κανονιστικό πλαίσιο για τη μεταρρύθμιση της δημοσιονομικής διαχείρισης. Στη γνωμοδότησή του αριθ. 4/97(3) και μεταγενέστερα, το Συνέδριο διατύπωσε, μεταξύ άλλων, συστάσεις σχετικά με τις αρμοδιότητες του διατάκτη, την εισαγωγή του θεσμού του ανεξάρτητου εσωτερικού ελεγκτή(4), την απαίτηση να παρουσιάζονται οι λογαριασμοί σύμφωνα με τα διεθνή πρότυπα και την εισαγωγή του δανεισμού με σκοπό την επένδυση σε ακίνητα για χρήση των οργάνων. Συνέστησε επίσης την απλοποίηση των διατάξεων σχετικά με τον ορισμό των αναλήψεων υποχρεώσεων και τη μεταφορά των πιστώσεων, καθώς και μείωση των εξαιρέσεων από τις βασικές αρχές του δημοσιονομικού κανονισμού. Το Συνέδριο θα εξακολουθήσει να επιμένει σθεναρά στις συστάσεις αυτές και θα παρακολουθήσει με προσοχή όλες τις πτυχές της αναθεώρησης του δημοσιονομικού κανονισμού, επιφυλασσόμενο της θέσης του για περαιτέρω πιθανές βελτιώσεις.

0.9. Το Συνέδριο παροτρύνει την Επιτροπή να προχωρήσει στην εφαρμογή των προτάσεών της για μεταρρύθμιση το ταχύτερο δυνατό, έχοντας κατά νου ότι ορισμένες από τις μεταρρυθμίσεις απαιτούν αλλαγές στις δημοσιονομικές ρυθμίσεις και τις ρυθμίσεις σχετικά με το προσωπικό. Στην παρούσα φάση, ενώ λαμβάνονται τα πρώτα μέτρα, το πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων απομένει να εφαρμοστεί κατά το μεγαλύτερο μέρος του. Μόνο όταν θα έχουν διαμορφωθεί οι δομές και οι διαδικασίες και θα λειτουργούν πραγματικά θα είναι δυνατό να εκτιμηθεί κατά πόσο έχουν επιτευχθεί οι σχεδιασθείσες βελτιώσεις της δημοσιονομικής διαχείρισης. Η αλλαγή της νοοτροπίας διαχείρισης ενός οργανισμού όπως η Επιτροπή είναι δύσκολη και θα πάρει χρόνο, αλλά μόνο με τέτοιες αλλαγές θα λειτουργήσουν οι προτάσεις για τη μεταρρύθμιση.

0.10. Όπως ανέφερε το Συνέδριο επανειλημμένα, οι βελτιώσεις της δημοσιονομικής διαχείρισης από την Επιτροπή αποτελούν μόνο ένα μέρος των όσων απαιτούνται για τη βελτίωση της εν γένει διαχείρισης των κοινοτικών κεφαλαίων. Τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για την καθημερινή διαχείριση του κύριου όγκου των κεφαλαίων του κοινοτικού προϋπολογισμού, στους τομείς της κοινής γεωργικής πολιτικής και των διαρθρωτικών ταμείων. Η παρούσα ετήσια έκθεση και οι ειδικές εκθέσεις που δημοσιεύθηκαν μετά την τελευταία διαδικασία χορήγησης απαλλαγής εξακολουθούν να εφιστούν την προσοχή σε σοβαρές και διαρκείς αδυναμίες στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών. Έχουν αναληφθεί σημαντικές πρωτοβουλίες για τη βελτίωση της κατάστασης μέσω της ενίσχυσης των δημοσιονομικών ελέγχων που καλούνται να διενεργούν τα ίδια τα κράτη μέλη στις πράξεις που συγχρηματοδοτούνται από την Κοινότητα(5). Η παρούσα ετήσια έκθεση, όμως, δείχνει ότι η εφαρμογή των νέων συστημάτων παραμένει ελλιπής (βλέπε σημείο 2.41, σημεία 3.69 - 3.74 και 3.78), καθώς και ότι η Επιτροπή θα πρέπει να αυξήσει την πίεση στα κράτη μέλη ώστε να τα εφαρμόσουν πλήρως.

0.11. Δίνοντας περισσότερη έμφαση, μέσα στην ετήσια έκθεση, στην παρακολούθηση των μέτρων που έχουν ληφθεί εις απάντηση προηγούμενων ελεγκτικών παρατηρήσεων, το Συνέδριο ανταποκρίνεται στο μέλημα της αρμόδιας για την απαλλαγή αρχής. Πέρα από κάθε αξιολόγηση των προτάσεων μεταρρύθμισης της Επιτροπής, η παρούσα ετήσια έκθεση δείχνει ότι έχει επιτευχθεί κάποια πρόοδος σε ορισμένους ειδικούς τομείς. Η Επιτροπή έχει λάβει μέτρα για τη διόρθωση συγκεκριμένων αδυναμιών σε μερικά σχέδια και προγράμματα (για παράδειγμα το πρόγραμμα ενίσχυσης της Νότιας Αφρικής, μεταρρυθμίσεις των μέτρων για επιδοτούμενη χρήση αποκορυφωμένου γάλακτος και αποκορυφωμένου γάλακτος σε σκόνη για ζωοτροφές, δράσεις για ορισμένα ζητήματα των ιδίων πόρων). Σε άλλους τομείς όμως, όπως η μεταρρύθμιση της αμπελοοινικής αγοράς και η λήψη διορθωτικών μέτρων έπειτα από την επισήμανση σφαλμάτων ή παρατυπιών στον τομέα του ΕΤΠΑ, η αντίδραση υπήρξε αργή ή αποσπασματική.

0.12. Στη δήλωση αξιοπιστίας για τους λογαριασμούς του 1999, το Συνέδριο εφιστά και πάλι την προσοχή σε προβλήματα με τις δημοσιονομικές καταστάσεις της Κοινότητας παρόμοια με εκείνα που διαπιστώθηκαν κατά τα προηγούμενα έτη. Οι ατέλειες των λογιστικών συστημάτων και διαδικασιών έχουν ως αποτέλεσμα τα παρουσιαζόμενα στοιχεία να είναι σε μερικές περιπτώσεις εσφαλμένα ή ελλιπή. Τα προβλήματα των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου που καλύπτουν τις επιχειρησιακές δαπάνες, τόσο στην Επιτροπή όσο και στα κράτη μέλη, εξακολουθούν να οδηγούν σε σημαντική συχνότητα σφαλμάτων, κυρίως σε επίπεδο τελικού δικαιούχου. Λαμβάνοντας υπόψη τις διαπιστώσεις που παρουσιάζονται παραπάνω, το Συνέδριο δεν μπορεί να παράσχει τη διαβεβαίωση ότι οι υποκείμενες πράξεις που παρουσιάζονται στις δημοσιονομικές καταστάσεις είναι νόμιμες και κανονικές πλην όσων αφορούν τους ιδίους πόρους, τις αναλήψεις υποχρεώσεων και τις δαπάνες προσωπικού των οργάνων. Επομένως το Συνέδριο προσυπογράφει τις προθέσεις της Επιτροπής για βελτίωση της δημοσιονομικής διαχείρισης, το οποίο υποβλήθηκε στην αρμόδια για την απαλλαγή αρχή στα πλαίσια της διαδικασίας χορήγησης απαλλαγής για το 1998. Όπως επισημαίνεται στο σημείο 8.59 της παρούσας έκθεσης, εάν υπάρχει πραγματική και σταθερή βελτίωση στις διαδικασίες διαχείρισης και ελέγχου της Επιτροπής και των αρχών των κρατών μελών, θα υπάρξει επίδραση στις ελεγκτικές διαπιστώσεις και στα συμπεράσματα του Συνεδρίου. Ωστόσο, κανείς δεν μπορεί να καθορίσει εκ των προτέρων τη γνωμοδότηση του ανεξάρτητου εξωτερικού ελεγκτή, η οποία θα πρέπει να στηρίζεται στα γεγονότα που εξακριβώθηκαν κατά την πορεία του ελέγχου.

0.13. Τέλος, εφιστάται η προσοχή στον κίνδυνο παρερμηνείας ή διαστρέβλωσης των σφαλμάτων που εντόπισε το Συνέδριο ως ένδειξης του επιπέδου απάτης που πλήττει τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Οι αναφορές των εκθέσεων του Συνεδρίου σε πληρωμές των οποίων τα ποσά είναι εσφαλμένα λόγω σφάλματος και παρατυπίας αφορούν κυρίως προβλήματα ανεπαρκούς δημοσιονομικής διαχείρισης και ελέγχου. Ο κύριος όγκος των σφαλμάτων σημειώνεται στα κύρια προγράμματα δαπανών τα οποία διαχειρίζονται οι δημόσιες αρχές των κρατών μελών, και αφορούν ιδίως ζητήματα όπως ασήμαντες πληρωμές επιπλέον ποσών σε γεωργούς και πληρωμές για δαπάνες από δημόσιες αρχές που δεν είναι επιλέξιμες για κοινοτική συγχρηματοδότηση. Μόνο μικρό ποσοστό των παραβάσεων των κανονισμών που διαπιστώθηκαν από το Συνέδριο δικαιολογούσαν περαιτέρω έρευνες από την OLAF ή από τις αρχές των κρατών μελών με ποινική δικαιοδοσία. Η έκταση των απατών αποτελεί το αντικείμενο ετήσιας έκθεσης της Επιτροπής σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας, στην οποία συγκεντρώνονται δεδομένα προερχόμενα από τις υπηρεσίες της Επιτροπής και των κρατών μελών.

0.14. Εντούτοις, εάν το Συνέδριο βρει ενδείξεις εσκεμμένης απάτης, συνεχίζει, βάσει των συμφωνιών μεταξύ των δύο οργάνων, να εργάζεται στενά με την OLAF για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας. Στο πλαίσιο αυτό, το Συνέδριο παρατηρεί ότι η σύμβαση του 1995 για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας δεν έχει ακόμη κυρωθεί από όλα τα κράτη μέλη και ότι η παράλληλη σύμβαση που πραγματεύεται τη διαφθορά σε θέματα κοινοτικού προϋπολογισμού έχει κυρωθεί μόνο από ένα κράτος μέλος. Αυτό δείχνει ότι, μολονότι το άρθρο 280 της συνθήκης προβλέπει ότι τα κράτη μέλη έχουν σημαντικές αρμοδιότητες και ευθύνες στην καταπολέμηση της απάτης σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού, αυτά δεν εκπληρώνουν ακόμη αυτές τις ευθύνες με απόλυτα ικανοποιητικό τρόπο. Είναι επομένως αναγκαίο να διερευνηθούν όλα τα δυνατά μέσα, είτε μέσα στο υπάρχον νομικό πλαίσιο της Κοινότητας είτε μέσω κατάλληλων τροποποιήσεων της συνθήκης, για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας. Επίσης, όπως τόνισε πρόσφατα η Επιτροπή Εποπτείας της OLAF, μένει να γίνουν πολλά για τη βελτίωση της συνεργασίας μεταξύ της OLAF και των κρατών μελών στη διερεύνηση και τη δίωξη της απάτης και της διαφθοράς σε βάρος του κοινοτικού προϋπολογισμού.

(1) Το ακρωνύμιο της γαλλικής ονομασίας των Γραφείων Τεχνικής Βοήθειας.

(2) Γνωμοδότηση αριθ. 4/97 του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετική με την πρόταση κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) του Συμβουλίου για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ C 57 της 23.2.1998), σημεία 5.1 - 5.17.

(3) ΕΕ C 57 της 23.2.1998.

(4) Γνωμοδότηση αριθ. 1/2000 του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου που τροποποιεί το δημοσιονομικό κανονισμό της 21ης Δεκεμβρίου 1977 για το διαχωρισμό των καθηκόντων εσωτερικού ελέγχου από τα καθήκοντα του εκ των προτέρων δημοσιονομικού ελέγχου (άρθρο 24, εδάφιο 5 του Δημοσιονομικού Κανονισμού), που εγκρίθηκε από το Συνέδριο στις 5 Οκτωβρίου 2000.

(5) Το Ολοκληρωμένο Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου (ΟΣΔΕ) για τις γεωργικές δαπάνες και ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2064/97 του Συμβουλίου σχετικά με το δημοσιονομικό έλεγχο των διαρθρωτικών ταμείων.

Εκθεση σχετικα με τισ δραστηριοτητεσ που εμπιπτουν στο πλαισιο του γενικου προϋπολογισμου

Κεφαλαιο 1(1)

Ίδιοι πόροι

1.0. ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Για τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους η εξέταση του Συνεδρίου επικεντρώθηκε στις βεβαιώσεις και στις εισπράξεις των κοινοτικών απαιτήσεων από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη, καθώς και στην εφαρμογή κοινοτικής κανονιστικής ρύθμισης ιδίως στον τομέα του τελωνειακού καθεστώτος της ενεργητικής τελειοποίησης.

1.2. Σχετικά με τους πόρους που προέρχονται από τον ΦΠΑ και το ΑΕΠ, οι εργασίες του Συνεδρίου αφορούσαν κυρίως τη συμφωνία των φορολογικών και στατιστικών στοιχείων με σκοπό την καταπολέμηση της απάτης. Επιπλέον, το Συνέδριο εξέτασε τη συνέχεια που επιφυλάχθηκε στις επικρίσεις που είχε διατυπώσει στο παρελθόν σχετικά με τη διατήρηση ενός διπλού συστήματος κανόνων εθνικής λογιστικής (ΕΣΟΛ79 και ΕΣΟΛ95).

1.3. Επιπλέον, το Συνέδριο παρουσίασε τις παρατηρήσεις του σχετικά με τον έλεγχο που διενήργησε η Επιτροπή για την αξιοπιστία και τη συγκρισιμότητα των ΑΕΠ των κρατών μελών στην ειδική έκθεσή του αριθ. 17/2000(2).

ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

1.4. Ο πίνακας 1.1 συνοψίζει τα κοινοτικά έσοδα για το οικονομικό έτος 1999 και η γραφική παράσταση 1.1 δείχνει ότι:

α) τα πραγματικά έσοδα του οικονομικού έτους 1999, που αυξήθηκαν κατά 2,8 % σε σχέση με το οικονομικό έτος 1998 (84529,7 εκατομμύρια ευρώ), ανήλθαν σε 86908,1 εκατομμύρια ευρώ, ήτοι 101,5 % των εσόδων που προβλέπονταν στον οριστικό προϋπολογισμό·

β) οι καθαροί παραδοσιακοί ίδιοι πόροι, αφαιρουμένων συνεπώς των εξόδων είσπραξης (1539,7 εκατομμύρια ευρώ), ανήλθαν σε 13857,6 εκατομμύρια ευρώ, ποσό που αντιστοιχεί σε 15,9 % του συνόλου των πραγματικών εσόδων· οι πόροι αυτοί, που μειώθηκαν κατά 1,8 % σε σχέση με το οικονομικό έτος 1998, συνίσταντο σε:

- δασμούς ακαθάριστου ποσού ύψους 13006,5 εκατομμυρίων ευρώ, που αντιστοιχεί στο 84,5 % των ακαθάριστων παραδοσιακών ιδίων πόρων (15397,3 εκατομμύρια ευρώ)(3),

- γεωργικά τέλη ακαθάριστου ποσού ύψους 1187,3 εκατομμυρίων ευρώ, που αντιστοιχεί στο 7,7 % των ακαθάριστων παραδοσιακών ιδίων πόρων,

- εισφορές ζάχαρης και ισογλυκόζης ακαθάριστου ποσού ύψους 1203,5 εκατομμυρίων ευρώ, που αντιστοιχεί στο 7,8 % των ακαθάριστων παραδοσιακών ιδίων πόρων·

γ) ο ίδιος πόρος που προέρχεται από το φόρο προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) ανήλθε σε 31332,3 εκατομμύρια ευρώ(4), ήτοι 36,1 % του συνόλου των πραγματικών εσόδων· η μείωση του πραγματικού εσόδου σε σχέση με το οικονομικό έτος 1998 (33086,5 εκατομμύρια ευρώ) είναι της τάξης του 5,3 %·

δ) ο πόρος ΑΕΠ ανήλθε σε 37512,0 εκατομμύρια ευρώ(5) (εκ των οποίων τα 305,4 εκατομμύρια ευρώ είναι αποθεματικά), ήτοι 43,2 % του συνόλου των

Πίνακας 1.1 - Έσοδα των οικονομικών ετών 1998 και 1999 - Ανάλυση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού κατά το 1999

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

πραγματικών εσόδων· ο πόρος αυτός αυξήθηκε κατά 7,1 % σε σχέση με το προηγούμενο οικονομικό έτος (35026,1 εκατομμύρια ευρώ)·

ε) το διαθέσιμο πλεόνασμα του προηγούμενου οικονομικού έτους (3022,2 εκατομμύρια ευρώ) και τα διάφορα έσοδα (1288,1 εκατομμύρια ευρώ) αντιστοιχούν στο 5,0 % του συνόλου των πραγματικών εσόδων, ήτοι μια αύξηση κατά 94,2 % σε σχέση με το οικονομικό έτος 1998.

1.5. Το Συνέδριο εξέτασε τα πληροφοριακά στοιχεία που παρουσίασε η Επιτροπή στον τόμο Ι του "Λογαριασμού διαχείρισης". Ο τόμος αυτός παρουσιάζει σχόλια για τις εισπράξεις του έτους και, ιδιαίτερα, εξηγήσεις για τις διαφορές μεταξύ των ποσών των εγκεκριμένων προϋπολογισμών και των πραγματικών εσόδων. Η εξέταση αυτή δεν προσπάθησε να παράσχει διαβεβαίωση ως προς την αξιοπιστία των εξηγήσεων αυτών. Επιδίωξε μάλλον να εντοπίσει τις οποιεσδήποτε σημαντικές διαφορές για τις οποίες δεν παρασχέθηκαν εξηγήσεις και να εξακριβώσει κάθε εξήγηση που θα μπορούσε να θεωρηθεί παραπλανητική. Σε μία περίπτωση τα σχόλια δεν παρέχουν εξήγηση για μια διαφορά σχετικά με τον τίτλο 9, "Διάφορα έσοδα" μεταξύ του ποσού του προϋπολογισμού των 5,2 εκατομμυρίων ευρώ και των πραγματικών εισπράξεων ύψους 31,4 εκατομμυρίων ευρώ.

Πίνακας 1.2 - Προβλεπόμενοι και πραγματικοί ίδιοι πόροι το 1999 κατά κράτος μέλος

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Γραφική παράσταση 1.1 - Κοινοτικά έσοδα (σχετικά με λεπτομέρειες βλέπε πίνακες 1.1 και 1.2)

>PIC FILE= "C_2000342EL.001501.EPS">

(6)Πηγή:

Λογαριασμοί διαχείρισης 1998 και 1999.

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΔΗΛΩΣΗΣ ΑΞΙΟΠΙΣΤΙΑΣ

Παραδοσιακοί ίδιοι πόροι

Εφαρμοστέα κανονιστική ρύθμιση

1.6. Η ειδική κανονιστική ρύθμιση για τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους περιλαμβάνει:

α) την απόφαση 94/728/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου της 31ης Οκτωβρίου 1994(7) για το σύστημα των ιδίων πόρων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, καθώς και τον κανονισμό (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989(8) για την εφαρμογή της απόφασης 88/376/ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου για το σύστημα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων, όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (Ευρατόμ, EK) αριθ. 1355/96 του Συμβουλίου της 8ης Ιουλίου 1996(9)·

β) τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου της 12ης Οκτωβρίου 1992(10) περί θεσπίσεως του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα, καθώς και τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2454/93 της Επιτροπής της 2ας Ιουλίου 1993(11) για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα.

Εμβέλεια του ελέγχου

1.7. Στο πλαίσιο της δήλωσης αξιοπιστίας (βλέπε κεφάλαιο 8), ο έλεγχος των παραδοσιακών ιδίων πόρων καλύπτει τους δασμούς και τα γεωργικά τέλη που έχουν βεβαιωθεί και καταχωρηθεί στους λογαριασμούς (στη λογιστική Α) των κρατών μελών, βάσει των δηλώσεων που υποβάλλονται στις τελωνειακές αρχές ενόψει της θέσης των εμπορευμάτων σε ελεύθερη κυκλοφορία στην Κοινότητα. Ο έλεγχος της νομιμότητας και της κανονικότητας των υποκειμένων πράξεων δεν αφορά τις εισαγωγές που δεν έχουν δηλωθεί στο τελωνείο ή που έχουν διαφύγει την τελωνειακή επίβλεψη.

1.8. Το Συνέδριο λαμβάνει υπόψη χωριστά τον εγγενή κίνδυνο των παράτυπων εισαγωγών από τους άλλους κινδύνους για τους παραδοσιακούς ιδίους πόρους που μπορεί να προκύψουν στα οφειλόμενα ποσά που δεν καταχωρήθηκαν στους λογαριασμούς. Στο πλαίσιο των λοιπών καθηκόντων του, το Συνέδριο διενέργησε ειδικούς ελέγχους επικεντρωμένους στην αξιολόγηση των διαδικασιών που έχουν θεσπιστεί από τα κράτη μέλη για την είσπραξη των παραδοσιακών ιδίων πόρων που οφείλονται στην Κοινότητα. Οι πλέον πρόσφατοι έλεγχοι αφορούσαν τη διαχείριση των χρεογράφων και των εγγυήσεων που προβλέπονται στον κοινοτικό τελωνειακό κώδικα για την προστασία της είσπραξης των παραδοσιακών ιδίων πόρων(12). Η Επιτροπή, στο πλαίσιο του προγράμματος εργασίας της για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων, καταρτίζει κάθε χρόνο έκθεση που περιλαμβάνει τον απολογισμό των περιπτώσεων απάτης και παρατυπιών που παρατήρησαν τα κράτη μέλη κατά τη διάρκεια των ερευνών τους. Η Επιτροπή στην τελευταία της έκθεση(13) εμφανίζει ποσό 1096 εκατομμυρίων ευρώ, που αντιστοιχεί στο συνολικό διακυβευόμενο ποσό των παραδοσιακών ιδίων πόρων σε περιπτώσεις παρατυπιών και απάτης που ανέφεραν τα κράτη μέλη για τα έτη 1995 έως 1998.

1.9. Επιπλέον των ποσών που καταχωρήθηκαν ως έσοδα στο λογαριασμό διαχείρισης, οι σημειώσεις στον ισολογισμό δείχνουν πρόβλεψη για πρώτη φορά για το συνολικό εισπρακτέο ποσό από τα κράτη μέλη σχετικά με τους ιδίους πόρους, οι οποίοι δεν έχουν ακόμη εισπραχθεί αλλά έχουν καταχωρηθεί σε χωριστή λογιστική (τη λογιστική Β) (βλέπε σημείο 8.6). Το εκκρεμές ποσό που εμφανίζεται στους λογαριασμούς αυτούς στις 31 Δεκεμβρίου 1999 ανερχόταν σε 1951,9 εκατομμύρια ευρώ.

1.10. Το Συνέδριο εξέτασε επίσης στα κράτη μέλη τις διαδικασίες λογιστικής καταχώρησης και συγκέντρωσης των παραδοσιακών ιδίων πόρων.

Διαπιστώσεις ελέγχου

1.11. Κατά τον έλεγχο του Συνεδρίου διαπιστώθηκε ότι βεβαιωθέντες δασμοί ανερχόμενοι σε 3,0 εκατομμύρια ευρώ αποδόθηκαν στην Επιτροπή με σημαντική καθυστέρηση. Όταν τα ποσά καθυστερούν να αποδοθούν, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καταβάλλουν τόκους υπερημερίας βάσει του άρθρου 11 του κανονισμού (EOK, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 του Συμβουλίου (αναφερθείς στο σημείο 1.6 παραπάνω).

1.12. Όπως συνέβη επί πολλά έτη(14), υπήρχαν προβλήματα τόσο σχετικά με την αξιοπιστία όσο και με τη φύση της χωριστής λογιστικής (λογιστική Β). Βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 2 του κανονισμού (EOK, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 του Συμβουλίου, τα κράτη μέλη καταχωρούν στη λογιστική Β βεβαιωθέντες δασμούς, οι οποίοι δεν έχουν ακόμη εισπραχθεί και για τους οποίους δεν έχει συσταθεί καμία ασφάλεια, και μπορούν επίσης να καταχωρούν στη λογιστική Β βεβαιωθέντες δασμούς οι οποίοι δεν καλύπτονται από εγγύηση αλλά αποτελούν αντικείμενο αμφισβήτησης και ενδεχομένως υφίστανται μεταβολές λόγω αντιδικίας.

1.13. Στο τέλος του 1999 το καθαρό συνολικό ποσό που εμφανίζεται στη λογιστική Β, ύψους 1951,9 εκατομμυρίων ευρώ, ήταν 212,5 εκατομμύρια ευρώ (+ 12,2 %) υψηλότερο από το ποσό στο τέλος του 1998 (1739,4 εκατομμύρια ευρώ). Η αύξηση αυτή αντιστοιχούσε σε νέες καταχωρήσεις ανερχόμενες σε 514,4 εκατομμύρια ευρώ (23 % λιγότερες από τις νέες καταχωρήσεις το 1998), μειωμένες από τις ανακτήσεις κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους, ύψους 216,2 εκατομμυρίων ευρώ και τις ακυρώσεις ή ακυρώσεις αξίας ανερχόμενες σε 85,7 εκατομμύρια ευρώ. Η καθαρή αύξηση που προέκυψε παραμένει στη συνήθη διακύμανση.

1.14. Από τους ελέγχους του Συνεδρίου αποδείχθηκε ότι παρά την προσοχή που δόθηκε στο πρόβλημα, σε ορισμένα κράτη μέλη οι διαδικασίες κατάρτισης της λογιστικής Β δεν είναι ακόμη πλήρως αξιόπιστες. Ορισμένοι βεβαιωθέντες δασμοί, οι οποίοι έπρεπε να είχαν καταχωρηθεί στη λογιστική Α και να αποδοθούν, καταχωρήθηκαν εσφαλμένα στη λογιστική Β, και υπήρχαν επίσης καθυστερημένες ή διπλές εγγραφές στη λογιστική Β. Εντούτοις, τα ποσά που αναφέρθηκαν δεν ήταν σημαντικά στο σύνολο για το λογαριασμό διαχείρισης.

1.15. Όσον αφορά τη φύση της λογιστικής Β, ο κανονισμός οδηγεί σε ανάμιξη βεβαιωθέντων δασμών οι οποίοι καταχωρούνται χωρίς διάκριση σύμφωνα με τις περιστάσεις κατά τις οποίες προκύπτουν και με τη πιθανότητα τελικής ανάκτησης. Ορισμένες καταχωρήσεις στη λογιστική Β αποτελούνται από ποσά, τα οποία τεχνικώς δεν καλύπτονται από εγγύηση, δεν αποτελούν αντικείμενο αντιδικίας και γενικώς πρόκειται να καταβληθούν άμεσα· άλλες καταχωρήσεις αφορούν πτώχευση ή ανεξακρίβωτους οφειλέτες και άλλες αποτελούν αντικείμενο μακροπρόθεσμων νομικών διαδικασιών. Υπήρξαν επίσης διαφορές μεταξύ των κρατών μελών σχετικά με την ερμηνεία του κανονισμού [βλέπε ειδική έκθεση αριθ. 8/99(15)]. Το Συνέδριο επικροτεί την απάντηση της Επιτροπής, η οποία δεν διστάζει να λάβει τα απαραίτητα μέτρα όταν δεν τηρούνται οι κανόνες και υπογραμμίζει την ανάγκη για την Επιτροπή να φροντίσει την τήρηση των ορθών και ομοιόμορφων πρακτικών σε όλα τα κράτη μέλη.

1.16. Οι καταστάσεις που αποστέλλουν κάθε τρίμηνο τα κράτη μέλη στην Επιτροπή δεν αναλύουν το υπόλοιπο της λογιστικής Β που παρουσιάζεται κατά χρονολογική κατάταξη ή κατ' άλλο τρόπο, και έτσι δεν αποτελούν επαρκή βάση για την Επιτροπή να τις χρησιμοποιήσει για να παρουσιάσει στην Κοινότητα τη ρεαλιστική αξία των οφειλομένων ποσών (βλέπε σημείο 8.6). Για την περίοδο 1990 - 1999 στο σύνολο, μόνο το 30 % των ποσών που καταχωρήθηκαν αρχικά στη λογιστική Β έχει εισπραχθεί. Το υπόλοιπο περιλαμβάνει ορισμένες μακροπρόθεσμες καταχωρήσεις για τις οποίες η πλήρης ανάκτηση πρέπει να θεωρείται προς το παρόν ως πολύ αμφισβητήσιμη, μολονότι οι σημαντικές διαφορές μεταξύ των νομικών συστημάτων των κρατών μελών παρεμποδίζουν τη γενίκευση. Έτσι, δεν είναι δυνατόν να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι το προηγούμενο ποσοστό ανάκτησης ισχύει και για το τρέχον εκκρεμές υπόλοιπο. Η Επιτροπή θα πρέπει να απαιτεί διεξοδικότερη ανάλυση από τα κράτη μέλη σχετικά με τα υπόλοιπα στη λογιστική Β. Αυτό θα χρησίμευε ως βάση για να εμφανίζονται στις δημοσιονομικές καταστάσεις τα ποσά που εκτιμώνται να ανακτηθούν, και για να βελτιωθεί η διαχείριση του χρέους. Μια τέτοια αντιμετώπιση θα ήταν προτιμότερη από τη διαδικασία του 1999 της πρόβλεψης κατά 100 %.

Αποτέλεσμα του ελέγχου

1.17. Οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν έδωσαν γενικά ικανοποιητικά αποτελέσματα όσον αφορά την αξιοπιστία των λογαριασμών, καθώς και τη νομιμότητα και κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων που καταχωρήθηκαν στους λογαριασμούς των κρατών μελών (βλέπε σημείο 1.7). Τα σφάλματα που διαπιστώθηκαν κατά την εξέταση των υποκειμένων πράξεων δεν επηρέασαν ουσιαστικά την ακρίβεια του λογαριασμού διαχείρισης. Σε ένα κράτος μέλος διαπιστώθηκαν σε ένα μόνο τελωνείο αρκετές περιπτώσεις σφαλμάτων και ανακολουθιών στις τελωνειακές διασαφήσεις, οι οποίες έπρεπε να είχαν εντοπιστεί από διαδικασίες τελωνειακού ελέγχου. Οι περιπτώσεις αυτές απαιτούν έρευνα και κατάλληλη δράση από τις εθνικές αρχές και από την Επιτροπή όσον αφορά τη μη απόδοση ή την καθυστερημένη απόδοση των παραδοσιακών ιδίων πόρων.

Ίδιοι πόροι ΦΠΑ/ΑΕΠ

Εφαρμοστέα κανονιστική ρύθμιση

1.18. Η ειδική κανονιστική ρύθμιση για τους ιδίους πόρους ΦΠΑ και ΑΕΠ περιλαμβάνει:

α) την απόφαση 94/728/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου της 31ης Οκτωβρίου 1994(16) για το σύστημα των ιδίων πόρων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, και τον κανονισμό (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989(17) για την εφαρμογή της απόφασης 88/376/ΕΟΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου για το σύστημα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων, όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 1355/96 του Συμβουλίου της 8ης Ιουλίου 1996(18)·

β) τον κανονισμό (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89 του Συμβουλίου της 29ης Μαΐου 1989(19) για το ομοιόμορφο οριστικό καθεστώς είσπραξης των ιδίων πόρων που προέρχονται από το φόρο επί της προστιθεμένης αξίας·

γ) την οδηγία 89/130/ΕΟΚ, Eυρατόμ του Συμβουλίου της 13ης Φεβρουαρίου 1989(20) για την εναρμόνιση του καθορισμού του ακαθάριστου εθνικού προϊόντος σε τιμές αγοράς.

Εμβέλεια του ελέγχου

1.19. Οι πόροι ΦΠΑ και ΑΕΠ καθορίζονται με τη χρήση στατιστικών στοιχείων κατά τον καθορισμό των φορολογικών βάσεών τους, γεγονός που δεν παρέχει τη δυνατότητα ελέγχου, με τη λογιστική έννοια, των υποκείμενων δεδομένων. Στο πλαίσιο αυτό, και βάσει των δεδομένων ΦΠΑ και ΑΕΠ που χρησιμοποίησε η Επιτροπή, ο έλεγχος του Συνεδρίου επικεντρώθηκε στην επαλήθευση της ακρίβειας του υπολογισμού των συνεισφορών του κάθε κράτους μέλους κατά τα διάφορα στάδια, από τον αρχικό προϋπολογισμό στην τελική εκκαθάριση για τα εξεταζόμενα οικονομικά έτη.

Διαπιστώσεις ελέγχου

1.20. Τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διαβιβάζουν στην Επιτροπή τις φορολογικές βάσεις για τα έτη νP 1 και για τα προγενέστερα πριν από την 31η Ιουλίου στην περίπτωση του ΦΠΑ(21) και την 1η Οκτωβρίου στην περίπτωση του ΑΕΠ(22).

1.21. Το 1999 η καθυστερημένη διαβίβαση έγκυρων φορολογικών βάσεων από αρκετά κράτη μέλη, ιδίως ΑΕΠ, μείωσε το διαθέσιμο χρόνο για έλεγχο. Η έκταση και η φύση των ελέγχων που διενήργησε η Επιτροπή στα στοιχεία του ΑΕΠ δεν ήσαν επαρκώς τεκμηριωμένες(23).

Αποτέλεσμα του ελέγχου

1.22. Λαμβανομένου υπόψη του περιορισμού της εμβέλειας του ελέγχου, το Συνέδριο απεκόμισε εύλογη διαβεβαίωση ως προς την αξιοπιστία του συστήματος είσπραξης των πόρων ΦΠΑ και ΑΕΠ που έχει θεσπίσει η Επιτροπή.

ΣΥΝΕΧΕΙΑ ΤΩΝ ΠΡΟΗΓΟΥΜΕΝΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ

Παραδοσιακοί ίδιοι πόροι

1.23. Το Συνέδριο εξέτασε τη συνέχεια που επιφύλαξε η Επιτροπή, από δημοσιονομική και νομοθετική άποψη, στις σημαντικότερες παρατηρήσεις που διατύπωσε στις ετήσιες εκθέσεις του για τα οικονομικά έτη από 1994 έως 1997, καθώς και στην ειδική έκθεσή του αριθ. 13/98 σχετικά με τη χρήση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου κατά τους τελωνειακούς ελέγχους και τον εκτελωνισμό των εμπορευμάτων(24). Η αξιολόγηση των διορθωτικών μέτρων που εγκρίθηκαν για να δοθεί συνέχεια στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου βασίζεται στα πληροφοριακά στοιχεία που είναι διαθέσιμα στην Επιτροπή.

Παρακολούθηση σε επίπεδο δημοσιονομικής διαχείρισης

1.24. Το Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1994, έκανε μνεία των παραδοσιακών ιδίων πόρων, οι οποίοι δεν είχαν βεβαιωθεί ή είχαν αποδοθεί στην Επιτροπή από ορισμένα κράτη μέλη σύμφωνα με την κανονιστική ρύθμιση· οι παρατηρήσεις αυτές οδήγησαν στη βεβαίωση τόκων υπερημερίας ύψους 0,4 εκατομμυρίων ευρώ, οι οποίοι εισπράχθηκαν εξ ολοκλήρου. Οι έλεγχοι που διενήργησε η Επιτροπή ύστερα από τις παρατηρήσεις που διατύπωσε το Συνέδριο σχετικά με τις συστηματικές καθυστερήσεις, οι οποίες επηρέαζαν την εκκαθάριση του καθεστώτος της διαμετακόμισης, οδήγησαν στη βεβαίωση τόκων υπερημερίας ύψους 2,4 εκατομμυρίων ευρώ, εκ των οποίων μόνο 0,1 εκατομμύριο ευρώ εισπράχθηκαν. Η δημοσιονομική παρακολούθηση δύο από τις πέντε περιπτώσεις που εξετάστηκαν στο πλαίσιο της αμοιβαίας συνδρομής και που αναφέρονται στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1994 εξακολουθούσε να είναι υπό εκτέλεση κατά την εποχή της έρευνας.

1.25. Οι παρατηρήσεις που διατύπωσε το Συνέδριο στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1995 αφορούσαν την εφαρμογή των καθεστώτων ενεργητικής τελειοποίησης και της αποταμίευσης, καθώς και την εφαρμογή των συμφωνιών της τελωνειακής ένωσης. Βάσει των παρατηρήσεων αυτών, η Επιτροπή εισέπραξε 3,6 εκατομμύρια ευρώ σε τόκους υπερημερίας και 26530 ευρώ σε κεφάλαιο. Επιπλέον, το Συνέδριο είχε διαπιστώσει πλημμελή εφαρμογή της συμφωνίας τελωνειακής ένωσης με την Τουρκία κατά την περίοδο 1973 - 1995, η οποία συνίστατο στην εξαγωγή προς τη χώρα αυτή, με πιστοποιητικά Α.ΤR. προϊόντων προερχομένων από το καθεστώς ενεργητικής τελειοποίησης τα οποία δεν είχαν προηγουμένως τεθεί σε ελεύθερη κυκλοφορία. Η Επιτροπή είχε κρίνει ότι η κοινοτική νομοθεσία δεν επέτρεπε την εκ των υστέρων είσπραξη των δασμών που αντιστοιχούσαν στην ελεύθερη κυκλοφορία των εν λόγω προϊόντων, ανέλαβε όμως να ζητήσει από τα κράτη μέλη να ακυρώσουν τα πιστοποιητικά Α.ΤR. που εκδόθηκαν αδικαιολόγητα και να ενημερώσει σχετικά τις τουρκικές αρχές. Το Συνέδριο διαπιστώνει ότι η Επιτροπή απευθύνθηκε στα κράτη μέλη τον Μάρτιο του 1997 ζητώντας από αυτά να επανεξετάσουν τα πιστοποιητικά που εκδόθηκαν μόνο κατά την περίοδο από 1ης Μαρτίου 1994 έως 18 Μαρτίου 1995 και ότι, σύμφωνα με τις πληροφορίες που διαθέτει η Επιτροπή, κανένα κράτος μέλος δεν ακύρωσε πιστοποιητικά Α.ΤR.

1.26. Οι παρατηρήσεις που περιλαμβάνονταν στην ετήσια έκθεση του Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1996 και που αφορούσαν τη δημοσιονομική διαχείριση της Επιτροπής και των κρατών μελών, τις ελεύθερες ζώνες, την ενεργητική τελειοποίηση, καθώς και τη βεβαίωση και την εκ των υστέρων είσπραξη των παραδοσιακών ιδίων πόρων αποτέλεσαν αντικείμενο ενδεδειγμένης παρακολούθησης.

1.27. Η ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1997 περιλάμβανε παρατηρήσεις, χωρίς άμεση οικονομική επίπτωση, σχετικά με τη χρησιμοποίηση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου, καθώς και παρατηρήσεις δημοσιονομικού ελέγχου που αφορούσαν ποσά ιδίων πόρων, τα οποία δεν αποδόθηκαν ή αποδόθηκαν με καθυστέρηση. Στις παρατηρήσεις αυτές δόθηκε κατάλληλη συνέχεια, εφόσον η Επιτροπή εισέπραξε 15,3 εκατομμύρια ευρώ σε κεφάλαιο και 1,3 εκατομμύρια ευρώ σε τόκους υπερημερίας.

Παρακολούθηση σε επίπεδο της κοινοτικής κανονιστικής ρύθμισης

1.28. Το Συνέδριο εξέτασε την παρακολούθηση των τροποποιήσεων της κοινοτικής κανονιστικής ρύθμισης, εκ μέρους της Επιτροπής, τις οποίες προέβλεψε στις απαντήσεις της στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου στις ετήσιες εκθέσεις του για τα οικονομικά έτη 1994 έως 1997. Η Επιτροπή, στις απαντήσεις αυτές, προέβλεψε νομοθετικές τροποποιήσεις ιδίως στο καθεστώς της διαμετακόμισης, της ενεργητικής τελειοποίησης, της δασμολογικής προτιμησιακής μεταχείρισης, στη διαχείριση μη εισπράξιμων απαιτήσεων, στις διαδικασίες βεβαίωσης και εκ των υστέρων είσπραξης, καθώς και στις διαδικασίες αμοιβαίας συνδρομής στο πλαίσιο της καταπολέμησης της τελωνειακής απάτης.

1.29. Η υπό εξέταση περίοδος κατέληξε σε τροποποίηση του κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΟΚ) αριθ. 1552/89(25) που απέβλεπε στην επίτευξη ομοιόμορφων δημοσιονομικών πληροφοριακών στοιχείων που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη στην Επιτροπή. Μία άλλη πρόταση τροποποίησης του κανονισμού αυτού, σχετική με τους όρους ακύρωσης αξίας των παραδοσιακών ιδίων πόρων εξακολουθούσε να εξετάζεται κατά την εποχή της έρευνας(26).

1.30. Οι παρατηρήσεις σχετικά με την αμοιβαία συνδρομή και τις εκ των υστέρων εισπράξεις, οι οποίες περιλαμβάνονται στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1994, έπρεπε να καταλήξουν κυρίως σε βελτίωση των διατάξεων του τελωνειακού κώδικα σχετικά με την παραγραφή, καθώς και την εγγύηση της τελωνειακής οφειλής. Κατά την εξέταση του Συνεδρίου, οι τροποποιήσεις αυτές εξακολουθούσαν να τελούν υπό συζήτηση(27).

1.31. Στον τομέα της κοινοτικής διαμετακόμισης, η Επιτροπή δεν ήταν ακόμη σε θέση να εφαρμόσει την πρόταση του Συνεδρίου να ενισχύσει τις διατάξεις του κώδικα σχετικά με τη συνολική εγγύηση. Οι ισχύουσες διατάξεις εξακολουθούν να επιτρέπουν τη θέση εμπορευμάτων υπό το καθεστώς της διαμετακόμισης, παρά τη συνολική εγγύηση που έχει καταστεί ανεπαρκής λόγω προηγουμένων πράξεων οι οποίες δεν εκκαθαρίστηκαν.

Ίδιοι πόροι ΦΠΑ-ΑΕΠ

Εισαγωγή

1.32. Το ΑΕΠ αποτελεί το μέγεθος αναφοράς για τον υπολογισμό του τέταρτου πόρου που χρησιμεύει στη χρηματοδότηση του κοινοτικού προϋπολογισμού. Στο πλαίσιο αυτό, μια νέα εκδοχή του ευρωπαϊκού συστήματος λογαριασμών (ΕΣΟΛ 95) αντικατέστησε το 1999, το ευρωπαϊκό σύστημα ολοκληρωμένων οικονομικών λογαριασμών δεύτερη εκδοχή (ΕΣΟΛ 79)(28). Το ΕΣΟΛ 95, κατά την εφαρμογή του, λαμβάνει περισσότερο υπόψη τις πρόσφατες οικονομικές εξελίξεις και τη στατιστική πρόοδο των τελευταίων ετών. Έτσι, το ΑΕΠ εκτιμώμενο σύμφωνα με το ΕΣΟΛ 95, αποτελεί έναν περισσότερο αξιόπιστο και συγκρίσιμο δείκτη της φοροδοτικής ικανότητας των κρατών μελών. Η νέα αυτή εκδοχή εφαρμόζεται σε "όλες τις κοινοτικές πράξεις όπου γίνεται αναφορά στο ΕΣΟΛ ή στους ορισμούς του". Εντούτοις, "...για τους σκοπούς του προϋπολογισμού και των ιδίων πόρων, κατά παρέκκλιση ισχύει το ΕΣΟΛ 79"(29).

1.33. Το Συνέδριο, τρεις φορές(30), παρατήρησε και επέκρινε τη χρησιμοποίηση διπλού συστήματος κανόνων εθνικής λογιστικής (ΕΣΟΛ 79 και ΕΣΟΛ 95).

1.34. Το Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1997 και στην ειδική έκθεσή του αριθ. 6/98 για τον ισολογισμό του συστήματος των πόρων που βασίζονται στον ΦΠΑ και το ΑΕΠ(31), λυπάται για τη χρησιμοποίηση των δύο συστημάτων λογιστικής προβάλλοντας το επιχείρημα της μη χρησιμοποίησης ενός αποδοτικού μέσου που είναι στο εξής διαθέσιμο. Το Συνέδριο παρατηρεί ότι η χρησιμοποίηση του ΕΣΟΛ 79 απεικονίζει λιγότερο ορθά από το ΕΣΟΛ 95 τη φοροδοτική ικανότητα των κρατών μελών. Τέλος, το Συνέδριο υπογραμμίζει ότι επειδή το ΕΣΟΛ 95 χρησιμοποιείται και σε άλλους τομείς της πολιτικής της Ένωσης, υπάρχει κίνδυνος σύγχυσης στην επιλογή του συστήματος λογιστικών κανόνων.

1.35. Στη γνωμοδότηση αριθ. 8/99 για μια πρόταση απόφασης του Συμβουλίου σχετικά με το σύστημα ιδίων πόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης(32), το Συνέδριο έλαβε υπόψη το αποτέλεσμα που θα είχε στους ιδίους πόρους η αποκλειστική χρησιμοποίηση του ΕΣΟΛ 95 και η αντικατάσταση της έννοιας του ΑΕΠ από εκείνη του ακαθάριστου εθνικού εισοδήματος (ΑΕΕ). Το Συνέδριο υπενθυμίζει ότι τα κριτήρια χρηματοδότησης της Ένωσης πρέπει να εκφράζουν καλύτερα τη φοροδοτική ικανότητα των κρατών μελών.

Κόστος του ισχύοντος διπλού συστήματος των λογιστικών κανόνων

1.36. Όπως τόνισε το Συνέδριο στις προηγούμενες παρατηρήσεις του(33) που στηρίζει η Επιτροπή(34) (η οποία πρότεινε μόνο το ΕΣΟΛ 95 για να υπάρχει ένας περισσότερο αξιόπιστος και συγκρίσιμος δείκτης της φοροδοτικής ικανότητας των κρατών μελών), το ισχύον σύστημα δεν είναι ικανοποιητικό.

1.37. Η διατήρηση του ΕΣΟΛ 79 έχει ως συνέπεια οι λογαριασμοί που καταρτίζονται προς το παρόν σύμφωνα με το ΕΣΟΛ 95 να αποτελούν αντίστροφα αντικείμενο μετατροπής μόνο για τους ιδίους πόρους(35). Αυτή η διπλή λογιστική αντιπροσωπεύει ένα επιπλέον κόστος, τόσο για τα εθνικά ινστιτούτα στατιστικής των κρατών μελών όσο και για τον εσωτερικό έλεγχο της Επιτροπής.

1.38. Επιπλέον, είναι πάντα πιθανός ο κίνδυνος σφαλμάτων στη διαδικασία μετάβασης από το ΕΣΟΛ 95 στο ΕΣΟΛ 79. Όσον αφορά τις προβλέψεις φορολογικών βάσεων, τα ποσοστά αύξησης που προβλέπονται σύμφωνα με το ΕΣΟΛ 95 εφαρμόζονται κατά προσέγγιση σε φορολογικές βάσεις που εκτιμώνται σύμφωνα με το ΕΣΟΛ 79.

1.39. Τέλος, η Ένωση, μη χρησιμοποιώντας το ΕΣΟΛ 95 στον υπολογισμό των ιδίων πόρων, στερείται ενός δείκτη καλύτερης ποιότητας της φοροδοτικής ικανότητας των κρατών μελών.

Απόφαση για τους ιδίους πόρους

1.40. Κατά τη σύνοδο της 8ης Μαΐου 2000 το Συμβούλιο (ECOFIN) ενέκρινε μια κοινή κατευθυντήρια γραμμή για ένα σχέδιο απόφασης(36), το οποίο αποβλέπει στη χρησιμοποίηση του ΕΣΟΛ 95 ως ενιαία αναφορά για την εθνική λογιστική και κατά συνέπεια τη χρήση του στον υπολογισμό των ιδίων πόρων του κοινοτικού προϋπολογισμού.

1.41. Ύστερα από την οριστική έγκρισή της, η απόφαση αυτή θα πρέπει να επικυρωθεί από τα κράτη μέλη.

Συμπέρασμα

1.42. Το Συνέδριο παρατηρεί ότι οι πρόσφατες προτάσεις απόφασης συμβαδίζουν με τις παρατηρήσεις που είχε προηγουμένως διατυπώσει. Το σχέδιο απόφασης εξασφαλίζει τη μόνη χρησιμοποίηση του ΕΣΟΛ 95 στο πλαίσιο της εθνικής λογιστικής (βλέπε σημείο 1.40). Η εφαρμογή του θα δώσει τη δυνατότητα να αποφευχθούν περιττά έξοδα και να καταστήσει το σύστημα ικανοποιητικότερο (βλέπε σημεία 1.37 έως 1.39).

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΗΣ ΤΕΛΕΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΠΡΟΣ ΕΠΑΝΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.43. Το καθεστώς της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή είναι ένα τελωνειακό καθεστώς(37) με οικονομική επίπτωση που χρησιμοποιείται ως μέσο της εμπορικής πολιτικής της Κοινότητας το οποίο αποβλέπει στη διευκόλυνση των συναλλαγών επιτρέποντας την προσωρινή εξαγωγή εμπορευμάτων εκτός κοινοτικού τελωνειακού εδάφους και την επανεισαγωγή των προϊόντων η επεξεργασία των οποίων πραγματοποιείται με τη βοήθεια των εμπορευμάτων αυτών (παράγωγων προϊόντων) με ολική ή μερική απαλλαγή από τους εισαγωγικούς δασμούς.

1.44. Το καθεστώς της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή αντιπροσωπεύει ένα τμήμα ολοένα και λιγότερο σημαντικό (2,2 % το 1997) του συνόλου των κοινοτικών εισαγωγών· αυτό οφείλεται βασικά στο γεγονός ότι ένα μεγάλο τμήμα των συναλλαγών που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο αυτό δεν υπόκειται πλέον σε φόρους υπό τα προτιμησιακά καθεστώτα που εγκρίνονται στους παραδοσιακούς οικονομικούς φορείς του καθεστώτος τελειοποίησης προς επανεισαγωγή, όπως οι φορείς των χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Τις περισσότερες φορές οι φορείς χρησιμοποιούν την τελειοποίηση προς επανεισαγωγή ως εγγύηση έναντι των δυσκολιών λήψης πιστοποιητικών προέλευσης στις χώρες όπου εκτελούνται οι πράξεις τελειοποίησης. Το 1995 η Επιτροπή έκρινε ότι η απαλλαγή των δασμών στο πλαίσιο της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή είχε ως αποτέλεσμα τη μείωση των παραδοσιακών ιδίων πόρων κατά 556 εκατομμύρια ευρώ.

1.45. Στο καθεστώς της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή παρατηρείται γεωγραφική και τομεακή συγκέντρωση (υφαντουργία, οικιακές ηλεκτρικές συσκευές και ηλεκτρονική, αεροδιαστημική, εργαλεία, υποδήματα, αυτοκίνητα, οπτική και φωτογραφία, έπιπλα). Το 1997 ένα κράτος μέλος(38) αντιπροσώπευε το 48 % και έξι άλλα(39) το 44 % των επανεισαγωγών που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του καθεστώτος της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή.

1.46. Το Συνέδριο, στην ετήσια έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1990, είχε παρουσιάσει ένα συμπέρασμα ανάλογο με εκείνο που εμφαίνεται στο σημείο 1.56. Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση για την τελειοποίηση προς επανεισαγωγή δεν έχει ακόμη τροποποιηθεί.

Οικονομικοί όροι

1.47. Το άρθρο 148 σημείο γ) του τελωνειακού κώδικα ορίζει ότι η άδεια χορηγείται μόνο "εφόσον το ευεργέτημα του καθεστώτος της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή δεν μπορεί να θίξει σοβαρά τα ουσιαστικά συμφέροντα των κοινοτικών μεταποιητών (οικονομικοί όροι)".

1.48. Οι έρευνες που πραγματοποίησε το Συνέδριο, τόσο το 1990 όσο και το 1999, έδειξαν ότι οι αρχές των κρατών μελών εκπληρώνουν πολύ διαφορετικά τη βασική υποχρέωση που τους επιβάλλεται να εξετάζουν τους οικονομικούς όρους. Ήδη από το 1990, δύο κράτη μέλη(40) δεν είχαν ζητήσει από τους υπαλλήλους τους να λαμβάνουν υπόψη τους οικονομικούς όρους κατά την εξέταση μιας αίτησης. Τρία κράτη μέλη(41) θεωρούν ότι μια αύξηση της αξίας αποτελεί επαρκή αιτιολόγηση. Τρία άλλα κράτη(42) απαιτούν έλεγχο χωρίς να διευκρινίσουν τα κριτήρια. Τέσσερα κράτη μέλη(43) συγκεντρώνουν τις αιτήσεις για τη χορήγηση άδειας μέσω διυπουργικών διοικητικών διαδικασιών. Σε ένα κράτος μέλος(44), κατά τη διαδικασία χορήγησης άδειας της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή παρεμβαίνουν υπάλληλοι σε επίπεδο γενικής διεύθυνσης και εκπρόσωποι από οκτώ υπουργεία και από τον ιδιωτικό τομέα.

1.49. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, το Συνέδριο δεν επισήμανε περίπτωση κατά την οποία κοινοτικός μεταποιητής είχε δηλώσει ότι θιγόταν σοβαρά λόγω χορήγησης άδειας τελειοποίησης προς επανεισαγωγή. Ούτε και διαπίστωσε περίπτωση όπου μια αίτηση είχε απορριφθεί.

1.50. Στο πλαίσιο του σεμιναρίου Matthaeus, το οποίο διοργάνωσε η Επιτροπή τον Σεπτέμβριο του 1998, οι εκπρόσωποι των εθνικών τελωνειακών διοικήσεων κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι η εκ των προτέρων εξέταση των οικονομικών όρων δεν αιτιολογείτο πλέον όσον αφορά την τελειοποίηση προς επανεισαγωγή.

Διαδικασία χορήγησης άδειας

1.51. Δύο κράτη μέλη(45), που αντιπροσωπεύουν περισσότερο από το ήμισυ των επανεισαγωγών υπό το καθεστώς της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή, απλοποίησαν τις διαδικασίες τους για τη χορήγηση άδειας στο ελάχιστο εκδίδοντας άδειες διαρκούς χαρακτήρα για απεριόριστες ποσότητες και περιόδους. Ένα άλλο κράτος(46) εφαρμόζει μια διαδικασία χορήγησης άδειας που έχει το ίδιο αποτέλεσμα. Οι διαδικασίες αυτές υπάρχουν εδώ και πολλά χρόνια.

Υπολογισμός της απαλλαγής δασμών

1.52. Το 1991, το Συνέδριο κατέληγε στο συμπέρασμα ότι η μέθοδος υπολογισμού των δασμών έπρεπε να απλοποιηθεί, επειδή η διαφορετική φορολόγηση που εχρησιμοποιείτο την εποχή εκείνη αποτελούσε την κύρια πηγή σφαλμάτων. Τον Ιανουάριο του 1998, ενώ η Επιτροπή εξέταζε την έκθεση του Συνεδρίου του 1991, ετέθη εκ νέου το θέμα της τροποποίησης της μεθόδου υπολογισμού. Μέχρι σήμερα δεν επήλθε καμία τροποποίηση στη μέθοδο αυτή. Η μέθοδος υπολογισμού βάσει διαφορετικής φορολόγησης θα μπορούσε να αντικατασταθεί από έναν υπολογισμό βασιζόμενο στην προστιθέμενη αξία στα παράγωγα προϊόντα.

Ευάλωτο του καθεστώτος τελειοποίησης προς επανεισαγωγή στην απάτη και τις παρατυπίες

1.53. Οι αρχές των κρατών μελών θεωρούν ότι η τελειοποίηση προς επανεισαγωγή δεν είναι τελωνειακό καθεστώς που ενέχει σημαντικούς ή ουσιαστικούς κινδύνους απάτης. Σύμφωνα με μια έκθεση της Επιτροπής, η γνώμη αυτή στηρίζεται από την ευρεία εμπειρία που αποκτήθηκε στον τομέα των διεθνών συναλλαγών. Εντούτοις, η έρευνα του Συνεδρίου έδωσε τη δυνατότητα να βεβαιωθεί ότι το σύστημα μπορεί να προκαλέσει σφάλματα. Το καθεστώς της τελειοποίησης συνεπάγεται ορισμένους ειδικούς κινδύνους (π.χ. την ανάγκη να καταστεί γνωστή η ακριβής ποσότητα και η αξία του κάθε κοινοτικού εμπορεύματος που ενσωματώνεται στα επανεισαγόμενα παράγωγα προϊόντα. Τις περισσότερες φορές, τα σφάλματα αποκαλύφθηκαν ύστερα από έλεγχο των μητρώων των επιχειρηματιών μετά την εισαγωγή.

1.54. Η ετήσια έκθεση της Επιτροπής για το 1998(47), η οποία συνοψίζει τις ανακοινώσεις των κρατών μελών σχετικά με τις δραστηριότητες ελέγχου τους στον τομέα των παραδοσιακών ιδίων πόρων (παράρτημα 7), περιλαμβάνει αναλυτικά πληροφοριακά στοιχεία για το ευάλωτο των τελωνειακών καθεστώτων στην απάτη και στις παρατυπίες. Ο αριθμός των περιπτώσεων που καταγράφηκαν, όσον αφορά το καθεστώς της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή, ανέρχεται σε 309 (1220411 ευρώ) σε σύνολο 125654 (376959482 ευρώ). Η σχετική αναλογία των περιπτώσεων απάτης και των παρατυπιών που διαπράχθηκαν στο πλαίσιο αυτού του ίδιου καθεστώτος είναι 0,3 %, ποσοστό ίσο με εκείνο του 1997, μικρότερο όμως από εκείνο του 1996 (1,76 %).

1.55. Κατά την περίοδο 1996 - 1999, οκτώ κράτη μέλη επισήμαναν 70 περιπτώσεις παρατυπιών σχετικά με το καθεστώς της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή που αντιπροσώπευαν συνολικό ποσό 5646109 ευρώ. Το Συνέδριο ανέλυσε τις περιπτώσεις αυτές για να εκτιμήσει την ακριβή φύση τους και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι περισσότερες παρατυπίες αφορούν τη μέθοδο υπολογισμού των δασμών βάσει διαφορετικής φορολόγησης, που αναφέρθηκε ήδη στο σημείο 1.52 παραπάνω. Εξάλλου, πολυάριθμες παρατυπίες αφορούν την εξαγωγή υφαντουργικών προϊόντων μη κοινοτικής προέλευσης ή την ενσωμάτωση προϊόντων αυτού του τύπου στα μεταποιηθέντα προϊόντα.

Συμπέρασμα

1.56. Το Συνέδριο υποστηρίζει την πρόταση της Επιτροπής που αποσκοπεί στον εκσυγχρονισμό των τελωνειακών καθεστώτων, τα οποία έχουν οικονομικό αντίκτυπο. Όσον αφορά ιδιαίτερα την τελειοποίηση προς επανεισαγωγή, το Συνέδριο θεωρεί ότι:

- γενικά, οι οικονομικοί όροι δεν πρέπει να λαμβάνονται πλέον υπόψη (βλέπε σημεία 1.47 - 1.50),

- οι χορηγήσεις άδειας δεν θα έπρεπε να εγκρίνονται όταν τα παράγωγα προϊόντα μπορούν να ευεργετούνται με προτιμησιακή μεταχείριση (βλέπε σημείο 1.44),

- η διαδικασία προγενέστερης χορήγησης άδειας θα έπρεπε να μειωθεί στο απολύτως ελάχιστο, αφήνοντας τη δυνατότητα πρόσβασης στην απαλλαγή κατά το στάδιο της επανεισαγωγής (βλέπε σημεία 1.51),

- η μέθοδος υπολογισμού θα πρέπει να απλοποιηθεί (βλέπε σημείο 1.52).

ΣΥΜΦΩΝΙΑ ΣΤΟΙΧΕΙΩΝ ΜΕ ΣΚΟΠΟ ΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΑΤΗΣ

Απάτη στον ΦΠΑ και ανάλυση των κινδύνων

1.57. Η απάτη στον ΦΠΑ(48) προκύπτει είτε από μείωση των πωλήσεων που δηλώνονται είτε από διογκωμένη λογιστική καταχώρηση των εξόδων παραγωγής (ενδιάμεσα έξοδα) είτε ακόμη από συνδυασμό και των δύο. Η επιλογή του ενός ή του άλλου τύπου εξαρτάται από τον οικονομικό τομέα στον οποίον υπάγονται οι υποκείμενοι στο φόρο και από τις σχετικές ευκαιρίες.

1.58. Οι επιχειρηματίες που δεν είναι καταχωρημένοι (παραοικονομία) αποτελούν ιδιαίτερη περίπτωση συνολικής απάτης, δεδομένου ότι η δραστηριότητά τους δεν δηλώνεται στην εφορία.

1.59. Στον τομέα του ΦΠΑ, ένας ορισμένος αριθμός στοιχείων οδηγεί στην αύξηση των κινδύνων απάτης:

α) σημαντικός αριθμός επιχειρηματιών·

β) πολυπλοκότητα κανόνων και ύπαρξη ιδιαίτερων καθεστώτων·

γ) κυκλοφορία αγαθών και υπηρεσιών χωρίς φόρο μεταξύ των φορολογουμένων που είναι εγκατεστημένοι σε διάφορα κράτη μέλη·

δ) διαφορετικός συντελεστής ΦΠΑ μεταξύ των κρατών μελών·

ε) ταχύτητα εφαρμογής δόλιων μηχανισμών·

στ) κατάτμηση της ενιαίας αγοράς σε δεκαπέντε διαφορετικούς διοικητικούς χώρους και ελλιπής συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών·

ζ) περιορισμένοι πόροι ελέγχου.

1.60. Οι αναλύσεις του φαινομένου της απάτης, μεταξύ των οποίων και εκείνη που πραγματοποίησε η Επιτροπή αρχές του 2000(49), έδειξαν ότι η αυτορυθμιστική φύση του ΦΠΑ, που υποτίθεται ότι στηρίζεται στα αντιφατικά συμφέροντα μεταξύ των υποκειμένων στο φόρο(50), δεν είναι παρά προφανής. Πολυάριθμοι είναι οι μηχανισμοί που αποκαλύφθηκαν και που έχουν ως σκοπό την παράκαμψη της αρχής αυτής.

1.61. Οι φορολογικές αρχές των κρατών μελών, λόγω κυρίως των περιορισμένων πόρων που διαθέτουν, έχουν συμφέρον να προσδιορίζουν το στόχο των ελέγχων τους ανάλογα με τον κίνδυνο απάτης που παρουσιάζουν οι επιχειρηματίες. Με μια ενδεδειγμένη ανάλυση των κινδύνων χρησιμοποιώντας συγχρόνως διαθέσιμα πληροφοριακά στοιχεία ύστερα από τους ελέγχους και εκείνα που προέρχονται από άλλες πηγές μπορούν να είναι επωφελώς προσανατολισμένοι οι έλεγχοι.

1.62. Ένα από τα μέσα για την εξακρίβωση των τομέων που παρουσιάζουν κίνδυνο συνίσταται στη σύγκριση των φορολογικών στοιχείων (δηλώσεων των υποκειμένων σε διάφορους φόρους) με τα στατιστικά στοιχεία που προέρχονται από άλλες πηγές.

Χρησιμοποίηση στατιστικών

1.63. Γενικά, οι διαδικασίες σύγκρισης στατιστικών δεδομένων και φορολογικών δεδομένων περιορίζονται στη συμφωνία της προστιθέμενης αξίας που προκύπτει από τις δηλώσεις ΦΠΑ ενός ανάλογου μεγέθους για το οποίο πραγματοποιήθηκε εκτίμηση από τις στατιστικές της εθνικής λογιστικής.

1.64. Μια τέτοια σύγκριση έχει ωστόσο το μειονέκτημα να μην παρουσιάζει παρά ένα μόνο από τους τύπους απάτης που αναφέρεται στο σημείο 1.57, δηλαδή τη μείωση των πωλήσεων που δηλώνονται. Πράγματι, στηριζόμενοι στην προστιθέμενη αξία, μόνο η παραγωγή των αγαθών και υπηρεσιών λαμβάνεται υπόψη, ενώ ο προορισμός τους στην οικονομική διαδικασία δεν λαμβάνεται υπόψη. Μια λεπτομερής ανάλυση της απάτης θα προϋπέθετε ωστόσο να εξεταστεί από κοντά επίσης το φαινόμενο της διογκωμένης λογιστικής καταχώρησης των εξόδων παραγωγής από τους φορολογούμενους. Για να γίνει αυτό είναι αναγκαία μια απευθείας παρατήρηση με βάση τα επιμέρους στοιχεία της προστιθέμενης αξίας, όπως οι ενδιάμεσες καταναλώσεις.

Σύγκριση των ενδιάμεσων καταναλώσεων

1.65. Το Συνέδριο έλαβε γνώση μιας μεθοδολογίας, που εκπονήθηκε από ένα κράτος μέλος και που αποβλέπει στη σύγκριση των φορολογικών και στατιστικών πηγών μεταξύ τους, και αυτό με βάση τόσο την παραγωγή αγαθών όσο και τον προορισμό τους στην οικονομική διαδικασία.

1.66. Πράγματι, τα στατιστικά στοιχεία(51) περιλαμβάνουν εκτίμηση του συνόλου των συναλλαγών μεταξύ των παραγωγών αγαθών και υπηρεσιών, στο στάδιο που προηγείται της χρησιμοποίησής τους από τους τελικούς αποδέκτες (κατά πλειοψηφία νοικοκυριά). Έτσι μπορούμε να έχουμε μια άμεση εκτίμηση των ενδιάμεσων καταναλώσεων που χρησιμοποιούνται στη διαδικασία παραγωγής.

1.67. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες είναι διαθέσιμα τα στοιχεία ίδιου τύπου αλλά που απορρέουν από φορολογικές δηλώσεις, μπορούμε να επισημάνουμε ενδεχόμενες υπερεκτιμήσεις των ενδιάμεσων καταναλώσεων που έχουν δηλωθεί, με ανάλυση κατά οικονομικό τομέα. Με την ίδια ευκαιρία, μπορεί να εξακριβωθεί μια δήλωση μειωμένων πωλήσεων.

1.68. Η σύγκριση στοιχείων διαφορετικής προέλευσης, τα οποία προέρχονται από στατιστικές και φορολογικές πηγές, αποτελεί συγχρόνως την πραγματική δυσκολία που πρέπει να επιλυθεί. Πράγματι, είναι σκόπιμο να καταστούν ομοιόμορφες οι υποκείμενες έννοιες.

1.69. Με πρωτοβουλία του Συνεδρίου, η μεθοδολογία αυτή εφαρμόστηκε σε μία άλλη χώρα. Η δεύτερη αυτή εμπειρία επιβεβαίωσε το βάσιμο της μεθοδολογικής προσέγγισης και αποδείχθηκε πειστική από πρακτική πλευρά, μολονότι αποδείχθηκαν αναγκαίες ορισμένες τροποποιήσεις λόγω των ιδιαιτεροτήτων των διαθέσιμων στοιχείων.

Αποτελέσματα που έχουν επιτευχθεί

1.70. Από τις εργασίες αποδείχθηκε ότι, για τις δύο ενδιαφερόμενες χώρες, τα έξοδα παραγωγής που δηλώθηκαν στην εφορία είναι ανώτερα από εκείνα που απορρέουν από τις στατιστικές της εθνικής λογιστικής. Διαπιστώθηκαν σημαντικές διαφορές(52). Το γεγονός αυτό αποκαλύπτει την ύπαρξη ενός συγκεκριμένου τύπου απάτης που αποβλέπει στη μείωση της φορολογικής βάσης αυξάνοντας αδικαιολόγητα τα έξοδα στο προηγούμενο στάδιο.

1.71. Όπως αναφέρεται στο σημείο 1.64, η χρησιμοποίηση μόνο της προστιθέμενης αξίας περιορίζει τη σημασία των συγκρίσεων, διότι δεν λαμβάνονται υπόψη τα ενδεχόμενα προβλήματα κατά τις εκτιμήσεις που προηγούνται των στοιχείων αυτών (κύκλος εργασιών και ενδιάμεσα έξοδα).

Συμπέρασμα

1.72. Η εφαρμογή της μεθοδολογίας που χρησιμοποιείται σε δύο κράτη μέλη θα πρέπει να επεκταθεί και στις άλλες χώρες με τις αναγκαίες προσαρμογές και βελτιώσεις. Με την επιφύλαξη μιας συνεργασίας μεταξύ φορολογικών αρχών και στατιστικών υπηρεσιών, ένα τέτοιο έργο μπορεί να υλοποιηθεί με βάση τα υπάρχοντα στοιχεία, και κατά συνέπεια χωρίς επιπλέον διοικητική επιβάρυνση για τους υποκείμενους στο φόρο (βλέπε σημείο 1.69).

1.73. Η απορρέουσα καλύτερη γνώση της κατάστασης, όσον αφορά τη δήλωση μειωμένων πωλήσεων, όπως και τη διογκωμένη λογιστική καταχώρηση των ενδιάμεσων εξόδων, κατά οικονομικό τομέα, μπορεί να βελτιώσει την ανάλυση των κινδύνων και να επιφέρει στους ελέγχους τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα με σκοπό την καλύτερη αποτελεσματικότητά τους (βλέπε σημείο 1.70). Αυτό θα ανταποκρινόταν εξάλλου και στις ανησυχίες που εξέφρασε η Επιτροπή σχετικά με τις σοβαρές αδυναμίες που επηρεάζουν τις στρατηγικές ελέγχου σε εθνικό επίπεδο(53). Είναι αρμοδιότητα της Επιτροπής και των κρατών μελών να λάβουν ενδεδειγμένες πρωτοβουλίες, με γνώμονα τις διάφορες αρμοδιότητές τους σχετικά με την αξιολόγηση των εθνικών συστημάτων του ΦΠΑ και του ελέγχου της παραγωγής στατιστικών.

(1) Η απάντηση της Επιτροπής βρίσκεται στη σελίδα 25.

(2) Υπό δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα· υπάρχει στο Διαδίκτυο, στην ιστοσελίδα του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

(3) Καθαροί παραδοσιακοί ίδιοι πόροι (13857,6 εκατομμύρια ευρώ) + έξοδα είσπραξης (1539,7 εκατομμύρια ευρώ) = Ακαθάριστοι παραδοσιακοί ίδιοι πόροι (15397,3 εκατομμύρια ευρώ).

(4) Ίδιος πόρος ΦΠΑ (31332,3 εκατομμύρια ευρώ) = Ίδιος πόρος ΦΠΑ του οικονομικού έτους (31381,6 εκατομμύρια ευρώ) + υπόλοιπα και προσαρμογές από προηγούμενα οικονομικά έτη (- 49,3 εκατομμύρια ευρώ).

(5) Πόρος ΑΕΠ (37512,0 εκατομμύρια ευρώ) = Πόρος ΑΕΠ του οικονομικού έτους (37011,7 εκατομμύρια ευρώ) + υπόλοιπα και προσαρμογές από προηγούμενα οικονομικά έτη (500,3 εκατομμύρια ευρώ).

(6) Ύστερα από αφαίρεση του 10 % για έξοδα είσπραξης από τα κράτη μέλη.

(7) ΕΕ L 293 της 12.11.1994, σ. 9.

(8) ΕΕ L 155 της 7.6.1989, σ. 1, που κωδικοποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1150/2000 του Συμβουλίου της 22ας Μαΐου 2000, ο οποίος άρχισε να ισχύει στις 31 Μαΐου 2000.

(9) ΕΕ L 175 της 13.7.1996, σ. 3.

(10) ΕΕ L 302 της 19.10.1992, σ. 1.

(11) ΕΕ L 253 της 11.10.1993, σ. 1.

(12) Ειδική έκθεση αριθ. 8/99 (ΕΕ C 70 της 10.3.2000).

(13) Προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων - η καταπολέμηση της απάτης - Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1998, COM(1999) 590 τελικό.

(14) Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1998, σημείο 1.10· δήλωση αξιοπιστίας σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του γενικού προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1997, σημεία 8.13 - 8.14 (ΕΕ C 349 της 17.11.1998)· δήλωση αξιοπιστίας σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του γενικού προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1996, σημεία 19.6 - 19.7 (ΕΕ C 348 της 18.11.1997).

(15) Ειδική έκθεση αριθ. 8/99 (ΕΕ C 70 της 10.3.2000), σημεία 51 - 53.

(16) ΕΕ L 293 της 12.11.1994, σ. 9.

(17) ΕΕ L 155 της 7.6.1989, σ. 1, που κωδικοποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1150/2000 του Συμβουλίου της 22ας Μαΐου 2000, ο οποίος άρχισε να ισχύει στις 31 Μαΐου 2000.

(18) ΕΕ L 175 της 13.7.1996, σ. 3.

(19) ΕΕ L 155 της 7.6.1989, σ. 9.

(20) ΕΕ L 49 της 21.2.1989, σ. 26.

(21) Άρθρο 7 και 9 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89.

(22) Άρθρο 3.2 της οδηγίας 89/130/ΕΟΚ, Ευρατόμ.

(23) Ειδική έκθεση αριθ. 17/2000 σχετικά με τον έλεγχο της Επιτροπής για την αξιοπιστία και τη συγκρισιμότητα των στοιχείων ΑΕΠ των κρατών μελών, σημείο 57, υπό δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα· υπάρχει στο Διαδίκτυο, στην ιστοσελίδα του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου.

(24) ΕΕ C 375 της 3.12.1998.

(25) Κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚ) αριθ. 1355/96 (ΕΕ L 175 της 13.7.1996) που τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1552/89 (ΕΕ L 155 της 7.6.1989).

(26) Έγγραφο COM(98) 209 τελικό.

(27) Πρόταση κανονισμού (ΕΚ) του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου που τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου που θεσπίζει τον κοινοτικό τελωνειακό κώδικα [COM(98) 226 τελικό, της 8ης Ιουνίου 1998].

(28) Σημείο 2 του άρθρου 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2223/96 του Συμβουλίου της 25ης Ιουνίου 1996 σχετικά με το ευρωπαϊκό σύστημα εθνικών και περιφερειακών λογαριασμών στην Κοινότητα (ΕΕ L 310 της 30.11.1996).

(29) Σημείο 1 του άρθρου 8 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2223/96.

(30) - Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1997 (ΕΕ C 349 της 17.11.1998)

- Ειδική έκθεση αριθ. 6/98 για τον ισολογισμό του συστήματος των πόρων που βασίζονται στον ΦΠΑ και το ΑΕΠ (ΕΕ C 241 της 31.7.1998)

- Γνωμοδότηση αριθ. 8/99 για πρόταση απόφασης του Συμβουλίου σχετικά με το σύστημα των ιδίων πόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ C 310 της 28.10.1999).

(31) Σημεία 3.17, 3.20 και 3.21 της ειδικής έκθεσης αριθ. 6/98.

(32) Σημείο 9 της γνωμοδότησης αριθ. 8/99.

(33) Βλέπε σημείο 1.34.

(34) Απαντήσεις της Επιτροπής στην ειδική έκθεση αριθ. 6/98, σημεία 3.17 - 3.22. Απαντήσεις της Επιτροπής στην ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1997, σημείο 1.26.

(35) Απόφαση 97/178/ΕΚ, Ευρατόμ της Επιτροπής της 10ης Φεβρουαρίου 1997 σχετικά με τον ορισμό μιας μεθοδολογίας μετάβασης μεταξύ του ευρωπαϊκού συστήματος εθνικών και περιφερειακών λογαριασμών στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα (ΕΣΟΛ 95) και του ευρωπαϊκού συστήματος ολοκληρωμένων οικονομικών λογαριασμών (ΕΣΟΛ 2η έκδοση) (ΕΕ L 75 της 15.3.1997).

(36) Απόφαση του Συμβουλίου σχετικά με το σύστημα των ιδίων πόρων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.

(37) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου, άρθρα 146 έως 160 (ΕΕ L 302 της 19.10.1992), και κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2454/93 της Επιτροπής, άρθρα 748 έως 787 (ΕΕ L 252 της 11.10.1993).

(38) Γερμανία.

(39) Βέλγιο, Λουξεμβούργο, Γαλλία, Ιταλία, Κάτω Χώρες και Ηνωμένο Βασίλειο.

(40) Κάτω Χώρες και Ηνωμένο Βασίλειο.

(41) Γερμανία, Φινλανδία και Αυστρία.

(42) Ισπανία, Γαλλία και Πορτογαλία.

(43) Βέλγιο, Ελλάδα, Ιρλανδία και Πορτογαλία.

(44) Ιταλία.

(45) Γερμανία και Κάτω Χώρες.

(46) Ηνωμένο Βασίλειο.

(47) COM(2000) 107 τελικό της 29ης Φεβρουαρίου 2000.

(48) Η απάτη στον ΦΠΑ δεν είναι παρά στοιχείο της γενικότερης απώλειας των φορολογικών εσόδων. Το οικονομικό διακύβευμα των άμεσων φόρων και των κοινωνικών εισφορών, και ενδεχομένως των εμμέσων φόρων, είναι πολύ σημαντικότερο απ' ό, τι μόνο για τον ΦΠΑ. Εντούτοις, καθώς τα συστατικά στοιχεία των διαφόρων αυτών φορολογικών βάσεων είναι κοινά, η λογιστική "συνοχή" σε επίπεδο υποκειμένων στο φόρο επηρεάζει συγχρόνως όλες αυτές τις φορολογικές εισφορές.

(49) Βλέπε ιδίως την έκθεση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η οποία καταρτίστηκε σε εφαρμογή του άρθρου 14 του κανονισμού αριθ. (EOK, Euρατόμ) 218/92 και του άρθρου 12 του κανονισμού (EOK, Euρατόμ) αριθ. 1553/89, COM(2000) 28 τελικό της 28ης Ιανουαρίου 2000.

(50) Κάθε υποκείμενος στο φόρο θεωρητικά έχει συμφέρον να ζητήσει τιμολόγιο για τις αγορές του, χωρίς το οποίο δεν θα μπορούσε να ζητήσει την αφαίρεση του ΦΠΑ που καταβλήθηκε προηγουμένως.

(51) Πρόκειται ιδιαίτερα για το πλαίσιο εισροών-εκροών. Περιγράφει λεπτομερώς τις δραστηριότητες παραγωγής και τις πράξεις σχετικά με προϊόντα συγκεντρώνοντας συγχρόνως τους πόρους και τις χρήσεις. Για μια λεπτομερέστερη περιγραφή, βλέπε τους ορισμούς του ΕΣΟΛ 95, ιδίως το κεφάλαιο 9 (ΕΕ L 310 της 30.11.1996, σ. 264 έως 286).

(52) Οι διαφορές κυμαίνονται από 10 έως 20 %. Η διαπίστωση αναφέρεται σε μια σύγκριση που πραγματοποιήθηκε σε συνολικό μακροοικονομικό επίπεδο για τον ιδιωτικό τομέα (εκτός οικονομικών και γεωργίας).

(53) Έκθεση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο που καταρτίστηκε κατ' εφαρμογή του άρθρου 14 του κανονισμού (EOK) αριθ. 218/92 και του άρθρου 12 του κανονισμού (ΕΟΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1553/89, COM(2000) 28 τελικό της 28ης Ιανουαρίου 2000.

Απαντηση της επιτροπης

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.2. Η Επιτροπή ενδιαφέρεται πραγματικά για κάθε πρωτοβουλία που αφορά την καταπολέμηση της απάτης σε θέματα ΦΠΑ και ασχολείται ιδιαίτερα με τις ενέργειες που απαριθμεί στην απάντησή της στα σημεία από 1.57 έως 1.62. Πρέπει εντούτοις να επισημανθεί ότι, σύμφωνα με τους όρους του κανονισμού (EΟΚ, Eυρατόμ) αριθ. 1553/89, η βάση ΦΠΑ των κρατών μελών υπολογίζεται αποκλειστικά από τα έσοδα που έχει εισπράξει καθένα από τα κράτη μέλη.

ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

1.5. Η πείρα αποδεικνύει ότι είναι ιδιαίτερα δύσκολες οι προβλέψεις σχετικά με τον τίτλο 9 "Διάφορα έσοδα" διότι πρόκειται για πρόσθεση ασήμαντων, ως επί το πλείστον, ποσών που εξαρτώνται από μεγάλο αριθμό διατακτών. Για τον ίδιο λόγο, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα λεπτομερέστερα σχόλια δεν θα βελτίωναν κατ' ανάγκην την ήδη διαθέσιμη πληροφόρηση.

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΔΗΛΩΣΗΣ ΑΞΙΟΠΙΣΤΙΑΣ

Παραδοσιακοί ίδιοι πόροι

Διαπιστώσεις ελέγχου

1.11. Η Επιτροπή εξασφαλίζει την παρακολούθηση όλων των περιπτώσεων καθυστερημένης απόδοσης των ιδίων πόρων. Αφότου διαπιστωθεί μια καθυστέρηση, σε συνέχεια των ελέγχων της Επιτροπής ή του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η απαίτηση τόκων υπερημερίας απευθύνεται στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος το συντομότερο.

1.12. Η Επιτροπή επιβεβαιώνει ότι η χωριστή λογιστική περιέχει σφάλματα είτε συγκεκριμένα είτε διαρθρωτικού χαρακτήρα. Εδώ και τέσσερα έτη, η χωριστή λογιστική αποτελεί ένα από τα κυριότερα αντικείμενα ελέγχου της Επιτροπής σε όλα τα κράτη μέλη και η τακτική αυτή θα συνεχιστεί και στο μέλλον. Όταν διαπιστώνεται μια ανωμαλία, η Επιτροπή λαμβάνει όλα τα μέτρα που επιβάλλονται κατά του κράτους μέλους, περιλαμβανομένης, όταν αυτό είναι αναγκαίο, της κίνησης διαδικασίας παράβασης.

1.14. Η Επιτροπή έχει συναίσθηση των δυσκολιών που συνδέονται με τη συγκέντρωση των στοιχείων της χωριστής λογιστικής σε ορισμένα κράτη μέλη και τονίζει ότι τα εν λόγω στοιχεία συγκεντρώνονται από πλήθος λογιστικών μητρώων τα οποία τηρούνται σε τοπικό επίπεδο (τελωνεία) και δεν έχουν μηχανοργανωθεί σε όλα τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή επαληθεύει τακτικά τις καταχωρίσεις της χωριστής λογιστικής κατά τις αποστολές ελέγχου και οι ανωμαλίες που διαπιστώνονται αποτελούν το αντικείμενο των αναγκαίων διορθώσεων.

1.15. Όσον αφορά την εναρμόνιση των κανόνων που εφαρμόζονται στη χωριστή λογιστική, οι έλεγχοι της Επιτροπής σκοπό έχουν να εξασφαλίσουν ότι η τήρηση της χωριστής λογιστικής είναι σύμφωνη με το κοινοτικό δίκαιο. Οι ανωμαλίες που έχουν παρατηρηθεί ακολουθήθηκαν από τις κατάλληλες ενέργειες προκειμένου να ζητηθούν οι αναγκαίες λογιστικές διευθετήσεις και, ενδεχομένως, η προσαρμογή των εθνικών κανόνων στο κοινοτικό δίκαιο. Για παράδειγμα, έναντι της άρνησης της Γερμανίας στις αιτήσεις της Επιτροπής, δύο διαδικασίες παράβασης κινούνται επί του παρόντος κατά του εν λόγω κράτους μέλους. Εξάλλου, η εξέταση από τις υπηρεσίες της Επιτροπής 282 αιτήσεων απαλλαγής από την υποχρέωση καταβολής, τις οποίες υπέβαλε πρόσφατα η Γερμανία, αποκάλυψε ότι η λογιστική καταχώρηση του 56 % των περιπτώσεων δεν ήταν ορθή.

1.16. Όσον αφορά τον υπολογισμό της πρόβλεψης των απαιτήσεων της χωριστής λογιστικής των ιδίων πόρων που πρέπει να περιληφθούν στον ισολογισμό, η Επιτροπή, μολονότι φρονεί ότι η πρόβλεψη του 100 % είναι αποδεκτή λύση δεδομένων των διαθέσιμων πληροφοριών, θα εφαρμόσει, ήδη από την κατάρτιση των λογαριασμών του οικονομικού έτους 2000, τρόπο υπολογισμού της πρόβλεψης που θα λαμβάνει υπόψη στατιστικά στοιχεία είσπραξης των προηγούμενων ετών.

Αποτέλεσμα του ελέγχου

1.17. Για τις ανωμαλίες που εντόπισε το Ελεγκτικό Συνέδριο σε ένα τελωνείο, η Επιτροπή θα ξεκινήσει τις αναγκαίες ενέργειες μόλις ολοκληρώσει την ανάλυση του φακέλου.

Ίδιοι πόροι ΦΠΑ/ΑΕΠ

Διαπιστώσεις ελέγχου

1.21. Είναι γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη χορήγησαν τα ετήσια στοιχεία ΑΕΠ εκπρόθεσμα πράγμα που μείωσε το διαθέσιμο χρόνο ελέγχου. Αυτό δεν επέτρεψε να χορηγηθούν νωρίτερα στοιχεία ΑΕΠ στην επιτροπή ΑΕΠ και στη ΓΔ Προϋπολογισμού. Η Eurostat έχει προβεί σε ενέργειες για να εξασφαλίσει ότι παρόμοιες καθυστερήσεις δεν θα επαναληφθούν. Εντούτοις, οι εν λόγω καθυστερήσεις επ' ουδενί επηρεάζουν την ποιότητα του ελέγχου των στοιχείων.

Η έρευνα της Επιτροπής δεν περιορίζεται στο ετήσιο ερωτηματολόγιο ΑΕΠ αλλά καλύπτει και την επαλήθευση των ευρετηρίων και τα αποτελέσματα των αποστολών ελέγχου. Η ανάγκη βελτίωσης των στοιχείων έχει γνωστοποιηθεί στην απάντηση της Επιτροπής στην ειδική έκθεση αριθ. 17/2000.

ΣΥΝΕΧΕΙΑ ΤΩΝ ΠΡΟΗΓΟΥΜΕΝΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ

Παραδοσιακοί ίδιοι πόροι

Παρακολούθηση σε επίπεδο δημοσιονομικής διαχείρισης

1.24. Οι υπαγόμενες στην αμοιβαία συνδρομή περιπτώσεις απάτης και παρατυπίας, οι οποίες αναφέρονται στην ετήσια έκθεση 1994 του Ελεγκτικού Συνεδρίου, και εξακολουθούν να εκκρεμούν, αφορούν πολύπλοκες υποθέσεις για τις οποίες θα ληφθούν τα αναγκαία μέτρα είσπραξης, εφόσον χρειάζεται, μόλις ολοκληρωθούν οι διοικητικές και δικαστικές προσφυγές.

Όσον αφορά τη διαφορά ανάμεσα στα ζητούμενα ποσά των τόκων υπερημερίας και τα καταβληθέντα ποσά, εξηγείται κυρίως από το γεγονός ότι οι Κάτω Χώρες, που οφείλουν 5323 395,06 ολλανδικά φιορίνια, αρνήθηκαν την ευθύνη τους. Η Επιτροπή, αφού έστειλε προειδοποιητική επιστολή στις Κάτω Χώρες το 1998, τους ανακοίνωσε αιτιολογημένη γνώμη με ημερομηνία 2 Φεβρουαρίου 2000. Καθώς οι Κάτω Χώρες απάντησαν εμμένοντας στην άρνησή τους, η Επιτροπή μελετά τους όρους προσφυγής στη δικαιοσύνη.

1.25. Η Επιτροπή επιβεβαιώνει ότι, ελλείψει αίτησης ελεύθερης κυκλοφορίας από τον εξαγωγέα, το κοινοτικό δίκαιο δεν επιτρέπει στη διοίκηση να προβεί σε είσπραξη των τελωνειακών δασμών εξαιτίας του γεγονότος της αδικαιολόγητης έκδοσης πιστοποιητικού A. TR. Το μόνο μέτρο που έπρεπε να ληφθεί συνίστατο συνεπώς στην ακύρωση των εν λόγω πιστοποιητικών ώστε να καταστεί δυνατή η συλλογή των εισαγωγικών δασμών από την Τουρκία. Συνεπώς, η Επιτροπή φρονεί ότι δεν υφίσταται καμία απώλεια παραδοσιακών ιδίων πόρων.

Η αίτηση την οποία είχε απευθύνει η Επιτροπή στις 18 Μαρτίου 1997 στα κράτη μέλη σε συνέχεια της έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την επαλήθευση της εγκυρότητας των πιστοποιητικών περιοριζόταν στην περίοδο από το Μάρτιο 1994 λόγω της τριετούς προθεσμίας παραγραφής που εφαρμόζεται τόσο στην Κοινότητα όσο και στην Τουρκία.

Παρακολούθηση σε επίπεδο της κοινοτικής κανονιστικής ρύθμισης

1.30. Η βελτίωση των διατάξεων σχετικά με την παραγραφή εξακολουθεί να τελεί υπό συζήτηση (διαδικασία συναπόφασης). Όσον αφορά την εγγύηση που πρέπει να απαιτείται στο πλαίσιο διαδικασίας εκ των υστέρων είσπραξης όταν τα εμπορεύματα βρίσκονται ήδη στην αγορά, πρέπει να σημειωθεί ότι το ζήτημα μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει επιλυθεί στην πράξη για τις επιχειρήσεις που εγγυώνται, στο πλαίσιο της μεταφοράς της πληρωμής, το σύνολο των οφειλών τους κατά τρόπο μόνιμο. Τα κράτη μέλη είναι αντίθετα με το να υποχρεώνεται γενικά να συστήσει εγγύηση η επιχείρηση που αποτελεί το αντικείμενο εκ των υστέρων είσπραξης.

1.31. Για να αντιμετωπίσει τα προβλήματα που διαπιστώνονται, η Επιτροπή ενεργεί ιδίως με την αναμόρφωση των νομοθετικών διατάξεων και τη δημιουργία του νέου ηλεκτρονικού συστήματος διαμετακόμισης, το οποίο θα καθιστά δυνατό τον αποτελεσματικό έλεγχο των εγγυήσεων μέσω της ηλεκτρονικής διαχείρισής τους.

Ίδιοι πόροι ΦΠΑ/ΑΕΠ

Εισαγωγή

Κόστος του ισχύοντος διπλού συστήματος των λογιστικών κανόνων

1.32. έως 1.39. Το άρθρο 8 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 2223/96 περί του ευρωπαϊκού συστήματος εθνικών και περιφερειακών λογαριασμών της Κοινότητας (ΕΣΟΛ 1995) προβλέπει πράγματι τη χρήση του ΕΣΟΛ δεύτερη έκδοση (ΕΣΟΛ 1979) για τις ανάγκες του προϋπολογισμού και των ιδίων πόρων της Κοινότητας εφόσον η απόφαση 94/728/ΕΚ, Ευρατόμ για το σύστημα ιδίων πόρων παραμένει εν ισχύι.

Η Επιτροπή σημειώνει την παρατήρηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σύμφωνα με την οποία η εν λόγω λύση δεν είναι ικανοποιητική, αφενός μεν διότι το ΕΣΟΛ 1995 παρέχει καλύτερη ένδειξη της φοροδοτικής ικανότητας των κρατών μελών, αφετέρου δε διότι αυτό οδηγεί στην ταυτόχρονη εφαρμογή δύο συστημάτων λογαριασμών (το ΕΣΟΛ 1995 και το ΕΣΟΛ 1979).

Η Επιτροπή δεν μπορεί να συμμεριστεί και να υποστηρίξει αυτή τη θέση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εφόσον μάλιστα στις δηλώσεις στα πρακτικά του Συμβουλίου, η ίδια είχε επισημάνει σαφώς, σχετικά με το προαναφερθέν άρθρο 8 παράγραφος 1, "ότι λυπάται που η εν λόγω διάταξη έχει ως αποτέλεσμα να εξακολουθεί να βασίζεται ο υπολογισμός του ΑΕΠ, όσον αφορά τον προϋπολογισμό και τους ίδιους πόρους της Κοινότητας, στους εθνικούς λογαριασμούς που προκύπτουν από την εφαρμογή του ΕΣΟΛ δεύτερη έκδοση εφόσον η απόφαση 94/728/EΚ, Eυρατόμ για το σύστημα ιδίων πόρων εξακολουθεί να ισχύει, ενώ ο υπολογισμός του ΑΕΠ που προκύπτει από την εφαρμογή του ΕΣΟΛ 1995 θα ήταν πληρέστερος και πιο αξιόπιστος".

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΗΣ ΤΕΛΕΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΠΡΟΣ ΕΠΑΝΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.46. Η Επιτροπή υπέβαλε το 1998 πρόταση τροποποίησης του τελωνειακού κώδικα. Η διαδικασία συναπόφασης για την εν λόγω πρόταση δεν έχει ολοκληρωθεί ακόμη.

Οικονομικοί όροι

1.47.- 1.50. Καμία περίπτωση όπου απορρίφθηκε αίτηση για τη χορήγηση άδειας εξαιτίας οικονομικών όρων δεν έχει επισημανθεί στην Επιτροπή κατά τα τελευταία έτη, πράγμα το οποίο, εξάλλου, επιβεβαιώνει τα αποτελέσματα του οικονομικού ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου (βλέπε σημείο 1.49). Από τη διατύπωση του άρθρου 148 παράγραφος γ) του κώδικα προκύπτει, και η διοικητική πρακτική το επιβεβαιώνει, ότι η προστασία των κοινοτικών συμφερόντων επιτυγχάνεται με τη μορφή ρήτρας διαφύλαξης.

Αυτή η προσέγγιση της ρήτρας διαφύλαξης, συμπέρασμα που επιβεβαιώθηκε κατά τη διάρκεια σεμιναρίου Matthaeus, λήφθηκε υπόψη στο σχέδιο αναμόρφωσης των διατάξεων εφαρμογής του κώδικα που έχουν σχέση με τα οικονομικά τελωνειακά καθεστώτα. Μπορούμε συνεπώς να θεωρήσουμε ότι η ουσιαστική εναρμόνιση της πρακτικής των κρατών μελών βρίσκεται στο στάδιο της υλοποίησης.

Διαδικασία χορήγησης άδειας

1.51. Η Επιτροπή πραγματοποίησε το 1996 στη Γερμανία, στην Ιταλία, στις Κάτω Χώρες και στο Ηνωμένο Βασίλειο επαληθεύσεις επιτόπου οι οποίες αφορούσαν, μεταξύ άλλων, την τελειοποίηση προς επανεισαγωγή. Από τους ελέγχους αυτούς διαπιστώθηκαν ορισμένες ελάσσονες ανωμαλίες, ιδίως σε κανονιστικό επίπεδο.

Σχετικά με την περίοδο ισχύος της άδειας, το σχέδιο μεταρρύθμισης των οικονομικών τελωνειακών καθεστώτων προβλέπει τριετή περίοδο ισχύος. Οι πιθανότητες για τις επιχειρήσεις να δικαιούνται το καθεστώς τελειοποίησης προς επανεισαγωγή χωρίς προηγούμενη άδεια, θα διευρυνθούν σημαντικά.

Υπολογισμός της απαλλαγής δασμών

Ευάλωτο του καθεστώτος τελειοποίησης προς επανεισαγωγή στην απάτη και τις παρατυπίες

1.52.- 1.55. Η μερική απαλλαγή την οποία προβλέπει το καθεστώς τελειοποίησης προς επανεισαγωγή υπολογίζεται σύμφωνα με τη μέθοδο διαφορικής φορολογίας. Επί του παρόντος, ο κώδικας επιτρέπει παρέκκλιση από την αρχή της διαφορικής φορολογίας μόνον στην περίπτωση πράξεων που περιλαμβάνουν δαπανηρές επισκευές, η μερική απαλλαγή των οποίων καθορίζεται λαμβάνοντας υπόψη την αποκτώμενη υπεραξία στις τρίτες χώρες.

Το σχέδιο μεταρρύθμισης των οικονομικών τελωνειακών καθεστώτων το οποίο προβλέπει την εισαγωγή της φορολόγησης της υπεραξίας θα απαιτήσει προηγούμενη έγκριση του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για την πρόταση της Επιτροπής σχετικά με την τροπολογία του τελωνειακού κώδικα που υποβλήθηκε το 1998, η οποία βρίσκεται στο στάδιο της δεύτερης ανάγνωσης σε διαδικασία συναπόφασης.

Η Επιτροπή έχει συναίσθηση των κινδύνων σφάλματος που ενέχει το καθεστώς τελειοποίησης προς επανεισαγωγή. Εντούτοις, καθώς οι επιπτώσεις για τον προϋπολογισμό δεν είναι πολύ σημαντικές, η Επιτροπή, βάσει της ανάλυσης του κινδύνου, έστρεψε τους ελέγχους της προς πλέον ευάλωτους τομείς από την άποψη του κοινοτικού προϋπολογισμού, χωρίς εντούτοις να εγκαταλείψει τελείως το εν λόγω καθεστώς που ήταν ένα από τα θέματα ελέγχου για τέσσερεις επιτόπου επαληθεύσεις που πραγματοποιήθηκαν το 1996.

Οι διαπιστωθέντες κίνδυνοι απάτης και παρατυπιών τους οποίους ενέχει το καθεστώς τελειοποίησης προς επανεισαγωγή αφορούν τη διαφορική φορολογία εξαιτίας του πολύπλοκου χαρακτήρα του υπολογισμού της. Ο αριθμός παρατυπιών που αφορούν τα κλωστοϋφαντουργικά προϊόντα στο πλαίσιο της τελειοποίησης προς επανεισαγωγή, αν και ελάχιστος σε σχέση με το σύνολο όλων των παρατυπιών που έχουν εντοπισθεί, εξηγείται από το γεγονός ότι το εν λόγω καθεστώς χρησιμοποιείται κυρίως για τα προϊόντα αυτά.

Συμπέρασμα

1.56. Η Επιτροπή επιθυμεί να παρατηρήσει τα εξής:

- οι οικονομικοί όροι εξετάζονται βάσει προσέγγισης μέσω ρήτρας διαφύλαξης,

- καθώς τα απρόοπτα των προτιμησιακών καθεστώτων για τις επιχειρήσεις είναι γνωστά, η επιδίωξη των τελευταίων να εξασφαλίσουν εναλλακτική λύση ζητώντας το ευεργέτημα του καθεστώτος τελειοποίησης προς επανεισαγωγή κατ' αρχάς δεν είναι αδικαιολόγητη,

- η μεταρρύθμιση του τελωνειακού κώδικα θα περιορίσει τη διαδικασία προηγούμενης άδειας,

- η μεταρρύθμιση θα απλουστεύσει τη μέθοδο υπολογισμού.

ΣΥΜΦΩΝΙΑ ΣΤΟΙΧΕΙΩΝ ΜΕ ΣΚΟΠΟ ΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΑΠΑΤΗΣ

Απάτη στον ΦΠΑ και ανάλυση κινδύνων

1.57.- 1.62. Η Επιτροπή έθεσε πρόσφατα το πρόβλημα της απάτης στο ΦΠΑ στην έκθεσή της βάσει του άρθρου 14 του κανονισμού (EΟΚ) αριθ. 218/92 και του άρθρου 12 του κανονισμού (EΟΚ, Eυρατόμ) αριθ. 1553/89(1). Η εν λόγω έκθεση, καθώς και οι εργασίες που εκτελέστηκαν στο πλαίσιο της ομάδας ad hoc "φοροδιαφυγή" του Συμβουλίου, επισημαίνουν σαφώς ότι η διατήρηση του μεταβατικού καθεστώτος ΦΠΑ πρέπει να συνοδεύεται από ενίσχυση του ελέγχου και της διοικητικής συνεργασίας. Για το σκοπό αυτό, η Επιτροπή ανήγγειλε ότι θα προτείνει κατά προτεραιότητα ενίσχυση των υφιστάμενων κοινοτικών νομικών μέσων σε θέματα διοικητικής συνεργασίας και αμοιβαίας συνδρομής(2).

Η εν λόγω έκθεση συνιστά επίσης στα κράτη μέλη να αναπτύξουν συστήματα ανάλυσης του κινδύνου προκειμένου να προσδιορίζονται ορθότερα οι περιορισμένοι πόροι των φορολογικών διοικήσεων. Στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, η Επιτροπή ευνοεί κάθε πρωτοβουλία των κρατών μελών στον τομέα αυτό, ιδίως χρηματοδοτώντας, από το πρόγραμμα Fiscalis, τις ανταλλαγές υπαλλήλων και τη διοργάνωση σεμιναρίων για την ανάλυση κινδύνου.

Η Επιτροπή επιθυμεί να τονίσει ότι στη σοβαρότερη μορφή της, η απάτη ΦΠΑ αποτελεί οργανωμένο έγκλημα που εκμεταλλεύεται τις αδυναμίες του μεταβατικού καθεστώτος του ΦΠΑ σχετικά με τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές με διαρθρωμένη διαδοχή εγκληματικών διασυνοριακών πράξεων στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Κοινότητας χωρίς καταβολή του οφειλόμενου ΦΠΑ ή με την αδικαιολόγητη δημιουργία πιστωτικών υπολοίπων στον ΦΠΑ.

1.59. Η Επιτροπή φρονεί ότι τα στοιχεία που παραθέτει το Ελεγκτικό Συνέδριο όντως αυξάνουν τους κινδύνους απάτης. Θεωρεί εξάλλου ότι ανάμεσα στα στοιχεία που μπορούν να αυξήσουν τους κινδύνους απάτης υπάρχει επίσης η απουσία σαφούς νομικής βάσης για το διεθνή συντονισμό των ερευνών ΦΠΑ από τον οργανισμό για την καταπολέμηση της απάτης της Επιτροπής (OLAF).

Χρησιμοποίηση στατιστικών

Σύγκριση των ενδιάμεσων καταναλώσεων

1.63.- 1.69. Η ανάλυση του κινδύνου είναι συστηματική μέθοδος λήψης αποφάσεων, που βασίζεται στα ακόλουθα στοιχεία: πρώτον στη συλλογή και τη διαρθρωμένη ανάλυση των πληροφοριών, δεύτερον στο διαρθρωμένο προσδιορισμό των κινδύνων και τρίτον στη διαρθρωμένη ανάλυση των κινδύνων που προσδιορίστηκαν. Έχει ως στόχο την προσήλωση στους ελέγχους σε μεμονωμένες επιχειρήσεις οι οποίες παρουσιάζουν τους σοβαρότερους κινδύνους. Σε θέματα ΦΠΑ, στηρίζεται κυρίως στα μικροοικονομικά δεδομένα.

Η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να αποφανθεί για τα πλεονεκτήματα της μεθόδου που παρουσιάζει το Ελεγκτικό Συνέδριο. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή θεωρεί ότι πρέπει να παραμείνει πολύ συνετή σε ό, τι αφορά την εφαρμογή της εν λόγω μεθόδου ως πρόσθετο μέσο που καθιστά δυνατή τη λεπτομερέστερη ανάλυση του κινδύνου σε θέματα ΦΠΑ διότι οι μελέτες που έχουν εκπονηθεί μέχρι σήμερα δεν έχουν καταλήξει σε οριστικά αποτελέσματα.

Συμπέρασμα

1.72.- 1.73. Η Επιτροπή είναι διατεθειμένη να εξετάσει τα πλεονεκτήματα της μεθόδου την οποία παρουσιάζει το Ελεγκτικό Συνέδριο στην έκθεσή του. Προτίθεται, σε συνεργασία με τα δυο ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, να συζητήσει με τους εκπροσώπους του συνόλου των κρατών μελών που συνέρχονται στο πλαίσιο της συμβουλευτικής επιτροπής ιδίων πόρων, καθώς αυτή η τελευταία είναι το αρμόδιο όργανο σχετικά. Εάν αποδειχθεί ότι τα πειράματα στα εν λόγω δυο κράτη μέλη μπορούν να αναπαραχθούν και να παράσχουν χρήσιμη μεθοδολογία σε άλλες εθνικές διοικήσεις, η Επιτροπή δεν θα παραλείψει να ενθαρρύνει αυτές τις τελευταίες να την προσθέσουν στα υπόλοιπα μέσα που αναφέρονται στην απάντηση στα σημεία 1.57. έως 1.62.

(1) CΟΜ(2000) 28 τελικό της 28ης Ιανουαρίου 2000.

(2) Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο: "Στρατηγική που αποβλέπει στη βελτίωση της λειτουργίας του συστήματος ΦΠΑ στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς" CΟΜ(2000) 348 τελικό της 7ης Ιουνίου 2000.

Κεφαλαιο 2(1)

Κοινή γεωργική πολιτική

2.0. ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

2.1. Το παρόν κεφάλαιο αφορά τις δαπάνες του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, Τμήμα Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις), καθώς και τις δαπάνες του κεφαλαίου B2 - 51 (λοιπές γεωργικές δράσεις).

2.2. Το σύνολο σχεδόν των δαπανών αυτών πραγματοποιείται από τους οργανισμούς πληρωμών των κρατών μελών. Η Επιτροπή τους προκαταβάλλει μηνιαίως ποσό που καθορίζεται βάσει των πληρωμών που δηλώθηκαν τον προηγούμενο μήνα. Οι πληρωμές αυτές καταχωρίζονται λογιστικά στις δαπάνες μηνιαίως, με την επιφύλαξη ενδεχόμενων διορθώσεων κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών μετά το τέλος του οικονομικού έτους.

2.3. Το παρόν κεφάλαιο περιλαμβάνει τέσσερα τμήματα, αφιερωμένα αντίστοιχα:

α) στην εκτέλεση του προϋπολογισμού για το οικονομικό έτος 1999·

β) στην ειδική εκτίμηση του τομέα στο πλαίσιο της δήλωσης αξιοπιστίας για το οικονομικό έτος 1999·

γ) στην εκκαθάριση των λογαριασμών·

δ) στην παρακολούθηση ορισμένων ειδικών εκθέσεων.

2.4. Η κοινή γεωργική πολιτική αποτέλεσε το αντικείμενο και άλλων παρατηρήσεων του Συνεδρίου, που δημοσιεύτηκαν με τη μορφή ειδικών εκθέσεων ή γνωμοδοτήσεων. Ο κατάλογός τους παρουσιάζεται στο παράρτημα.

ΕΚΤΕΛΕΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΥ

Αρχικός προϋπολογισμός

2.5. Για το οικονομικό έτος 1999, οι αρχικές πιστώσεις της υποδιαίρεσης B1 του προϋπολογισμού του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων, Τμήμα Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις), ανέρχονταν σε 40940 εκατομμύρια ευρώ [συμπεριλαμβανόμενων 205 εκατομμυρίων ευρώ προσωρινών πιστώσεων και 500 εκατομμυρίων ευρώ του νομισματικού αποθεματικού(2)] (βλέπε πίνακα 2.1), ήτοι στο 50,5 % του συνόλου των επιχειρησιακών πιστώσεων για πληρωμές του προϋπολογισμού. Οι εν λόγω πιστώσεις αντιστοιχούσαν στο 90,6 % του ανώτατου ορίου των δημοσιονομικών προοπτικών (45188 εκατομμύρια ευρώ), δηλαδή της γεωργικής κατευθυντήριας γραμμής.

Οριστικές πιστώσεις

2.6. Κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους, οι εν λόγω αρχικές πιστώσεις τροποποιήθηκαν από δύο διορθωτικούς και συμπληρωματικούς προϋπολογισμούς (ΔΣΠ)(3). Οι τροποποιήσεις αυτές επέφεραν μείωση ύψους 402 εκατομμυρίων ευρώ (0,9 %). Επομένως, οι οριστικές πιστώσεις ανήλθαν σε 40038 εκατομμύρια ευρώ (εκτός νομισματικού αποθεματικού) (βλέπε πίνακα 2.1). Το σύνολο των κινήσεων - δηλαδή το ποσό των μεταφορών (βλέπε σημεία 2.20 - 2.21) και των ΔΣΠ - ανήλθε σε 4142 εκατομμύρια ευρώ, ήτοι στο 10,2 % των αρχικών πιστώσεων (έναντι 5,2 % το 1998, βλέπε την ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1998, σημείο 2.4).

Ύψος των δαπανών

2.7. Οι δαπάνες ανήλθαν σε 39541 εκατομμύρια ευρώ (+ 2 % σε σχέση με το 1998), ήτοι στο 98 % του ύψους των διαθέσιμων πιστώσεων (βλέπε πίνακα 2.1) και στο 87 % της γεωργικής κατευθυντήριας γραμμής. Τα φυτικά προϊόντα αντιστοιχούσαν στο 67,6 % των δαπανών, τα ζωικά προϊόντα στο 23,9 %, οι συναφείς δαπάνες στο 1,9 % και τα συνοδευτικά μέτρα στο 6,6 %. Κατά οικονομική φύση, οι δαπάνες κατανεμήθηκαν κατ' ουσίαν μεταξύ της άμεσης βοήθειας (74,09 %), των επιστροφών (14,09 %), των διαρθρωτικών μέτρων (6,94 %) και των μέτρων παρέμβασης (3,6 %). Τα διαρθρωτικά μέτρα και, σε μικρότερο βαθμό, οι επιστροφές παρουσιάζουν αυξητική τάση, ενώ η άμεση βοήθεια και τα μέτρα παρέμβασης μειώνονται ελαφρά (βλέπε γραφική παράσταση 2.1).

Προσωρινές πιστώσεις

2.8. Οι προσωρινές πιστώσεις που είχαν προβλεφθεί αρχικά υπέρ του ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις (205 εκατομμύρια ευρώ) δεν χρησιμοποιήθηκαν σύμφωνα με τον αρχικό τους προορισμό· διατέθηκαν, μέσω των ΔΣΠ 4/99 και 5/99, σε θέσεις του προϋπολογισμού εκτός της υποδιαίρεσης B1 (για τη χρηματοδότηση της βοήθειας υπέρ των ΧΚΑΕ και του Κοσσυφοπεδίου). Για το λόγο αυτό, μεταγενέστερα, ορισμένα κονδύλια του προϋπολογισμού, ελλείψει των εν λόγω προσωρινών πιστώσεων, χρειάστηκε να ενισχυθούν(4) με μεταφορές ύψους 169 εκατομμυρίων ευρώ.

Χρησιμοποίηση του νομισματικού αποθεματικού

2.9. Λαμβανομένης υπόψη της δυσμενούς εξέλιξης της ισοτιμίας δολαρίου-ευρώ(5), κατεγράφησαν 219 εκατομμύρια ευρώ πρόσθετων δαπανών. Όπως προβλέπει το άρθρο 12, παράγραφος 1 της απόφασης 94/729/ΕΚ του Συμβουλίου σχετικά με τη δημοσιονομική πειθαρχία, το νομισματικό αποθεματικό δεν χρησιμοποιήθηκε, λόγω του ότι οι διαθέσιμες πιστώσεις στα σχετικά κονδύλια παρείχαν τη δυνατότητα αντιμετώπισης των δαπανών. Εντούτοις, η αυστηρή τήρηση της αρχής της ειδικότητας(6) θα έπρεπε να είχε εμποδίσει την επιβάρυνση των διαθέσιμων πιστώσεων με τις συναλλαγματικές διαφορές.

Εγγραφή εσόδων στον προϋπολογισμό των δαπανών

2.10. Σύμφωνα με την αρχή της καθολικότητας(7), δεν είναι δυνατό να πραγματοποιείται ούτε καταλογισμός των εσόδων σε συγκεκριμένες δαπάνες ούτε προσαρμογή μεταξύ των εσόδων και των δαπανών. Εντούτοις, αρνητικά ποσά συνολικού ύψους 3057,7 εκατομμυρίων ευρώ (έναντι 2498 το 1998, βλέπε την ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1998, σημείο 2.11) εξακολουθούν να παρουσιάζονται στους λογαριασμούς(8) του ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις. Το σύνολο των θέσεων που παρουσιάζουν αρνητικό υπόλοιπο ανέρχεται σε 1473,1 εκατομμύρια ευρώ, ενώ ο προϋπολογισμός υπολόγιζε έσοδα ύψους μόνον 647 εκατομμυρίων ευρώ (+ 127 %).

Πίνακας 2.1 - ΕΓΤΠΕ-Εγγυήσεις 1999

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Γραφική παράσταση 2.1 - Εξέλιξη των δαπανών του ΕΓΤΠΕ και κατανομή ανάλογα με την οικονομική φύση τους (1988-1999)

>PIC FILE= "C_2000342EL.003201.EPS">

(9)(10)(11)Τα λοιπά μέτρα (επισιτιστική βοήθεια) και οι λοιπές δαπάνες εκτός των συνοδευτικών μέτρων δεν παρουσιάζονται στην ανωτέρω γραφική παράσταση. Λόγω της επιλεγείσας κλίμακας, η εξέλιξή τους δεν θα ήταν αναγνώσιμη.

Πηγή:

Λογαριασμοί της Επιτροπής.

2.11. Επί αυτών των 1473,1 εκατομμυρίων ευρώ, η εκκαθάριση των προηγούμενων οικονομικών ετών αντιστοιχεί σε 606 εκατομμύρια ευρώ (41,2 %) και οι οφειλόμενες συμπληρωματικές εισφορές λόγω υπέρβασης των ποσοστώσεων γάλακτος σε 497 εκατομμύρια ευρώ (33,7 %). Εντούτοις, καμία πρόβλεψη εσόδων δεν είχε εγγραφεί στον προϋπολογισμό στο πλαίσιο της εν λόγω θέσης. Όσον αφορά την αρχή του ενιαυσίου, παρατηρείται ότι άνω του 40 % των εν λόγω εισφορών θα έπρεπε να είχαν καταχωριστεί λογιστικά το 1998.

2.12. Tα έσοδα προέρχονται επίσης από κέρδη επί των πωλήσεων αποθεμάτων γεωργικών προϊόντων, ιδίως λόγω υπερβολικά υψηλών απαξιώσεων (που αντιστοιχούν στη διαφορά μεταξύ της τιμής αγοράς και της εκτιμώμενης τιμής διάθεσης). Για 5 κατηγορίες αποθεμάτων είχαν προβλεφθεί έσοδα ύψους 143 εκατομμυρίων ευρώ. Όμως, τα κέρδη έφθασαν τα 286 εκατομμύρια ευρώ(12), ήτοι το διπλάσιο.

2.13. Τέλος, επί αυτών των 1473,1 εκατομμυρίων ευρώ, σχεδόν 83 εκατομμύρια ευρώ αφορούν 19 θέσεις του προϋπολογισμού για τις οποίες είχαν προβλεφθεί μόνον 6 εκατομμύρια ευρώ εσόδων συνολικά.

Μειώσεις προκαταβολών

2.14. Το οικονομικό έτος 1999 χαρακτηρίζεται από σημαντικές μειώσεις προκαταβολών που επιβλήθηκαν σε διάφορα κράτη μέλη, λόγω, αφενός, αδυναμιών στην εφαρμογή του ολοκληρωμένου συστήματος και στη διενέργεια των ελέγχων (Ελλάδα - 108 εκατομμύρια ευρώ, Πορτογαλία - 5 εκατομμύρια ευρώ) και, αφετέρου, της μη καταβολής της οφειλόμενης συμπληρωματικής εισφοράς λόγω υπέρβασης των ποσοστώσεων γάλακτος (Ελλάδα - 2 εκατομμύρια ευρώ, Ισπανία - 5,5 εκατομμύρια ευρώ, Ιταλία - 104,7 εκατομμύρια ευρώ για τη γαλακτοκομική περίοδο 1998 - 1999 και 224,9 εκατομμύρια ευρώ για τη γαλακτοκομική περίοδο 1997 - 1998 και Ηνωμένο Βασίλειο - 0,5 εκατομμύρια ευρώ).

2.15. Η καθυστερημένη διαβίβαση από την Ιταλία των στοιχείων σχετικά με την οφειλόμενη συμπληρωματική εισφορά λόγω υπέρβασης των ποσοστώσεων γάλακτος για το 1999, οδήγησε στον καταλογισμό 134 εκατομμυρίων ευρώ στο οικονομικό έτος 2000. Δεδομένου ότι το ποσό αυτό αφορά το οικονομικό έτος 1999, η συμπερίληψή του στους λογαριασμούς για τον προϋπολογισμό του 2000 παραβιάζει την αρχή του ενιαυσίου. Ομοίως, 224 εκατομμύρια ευρώ που αφορούσαν το οικονομικό έτος 1998 εισπράχθηκαν και καταχωρίστηκαν στο τρέχον οικονομικό έτος.

Μεταφορά πιστώσεων από το προηγούμενο οικονομικό έτος: δράση επισιτιστικής βοήθειας στη Ρωσία

2.16. Προκειμένου να χορηγηθεί επισιτιστική βοήθεια στη Ρωσία, 400 εκατομμύρια ευρώ αχρησιμοποίητων πιστώσεων μεταφέρθηκαν στο κεφάλαιο "Προγράμματα επισιτιστικής βοήθειας" του προϋπολογισμού 1998, μέσω ενός ΔΣΠ που εγκρίθηκε το Δεκέμβριο του 1998. Δεδομένου ότι ήταν αδύνατο να εφαρμοστεί την εποχή εκείνη τέτοιου είδους πρόγραμμα (βλέπε την ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1998, σημείο 2.16), οι εν λόγω πιστώσεις αποτέλεσαν το αντικείμενο αίτησης μη αυτόματης μεταφοράς στο οικονομικό έτος 1999. Λαμβανομένου υπόψη του χρόνου που απαιτεί η διαδικασία αυτή και του κατεπείγοντος της εφαρμογής του εν λόγω προγράμματος, η Επιτροπή προέβη πάραυτα σε μεταφορά 8 εκατομμυρίων ευρώ(13) από τη θέση "Χορήγηση γάλακτος στους μαθητές" στη θέση "Δράση επισιτιστικής βοήθειας στη Ρωσία". Επί των 400 εκατομμυρίων ευρώ, δαπανήθηκαν 336 και το υπόλοιπο ακυρώθηκε. Θα ήταν τελικά πιο ενδεδειγμένο να περιληφθούν οι εν λόγω πιστώσεις απευθείας στον προϋπολογισμό 1999, μέσω διορθωτικής επιστολής.

2.17. Τα τρόφιμα που παρασχέθηκαν προέρχονταν από τα αποθέματα της Ένωσης, γεγονός που επρόκειτο, σύμφωνα με τις προβλέψεις της Επιτροπής(14), να συνεισφέρει στη μείωση των εξόδων αποθεματοποίησης και των επιστροφών για το χοίρειο κρέας. Στην πραγματικότητα, το σύνολο των εξόδων αποθεματοποίησης δεν μειώθηκε και οι πιστώσεις για επιστροφές κατά την εξαγωγή για το χοίρειο κρέας χρειάστηκε να ενισχυθούν με 61 εκατομμύρια ευρώ (+ 29 %). Θα πρέπει η Επιτροπή να προσδιορίσει τις αιτίες των εν λόγω αυξήσεων. Μια πιθανή εξήγηση θα μπορούσαν να είναι οι καθυστερήσεις και η μείωση των παραδόσεων στη Ρωσία, που άφησαν περισσότερα αποθέματα στις αποθήκες. Μολονότι η παράδοση των τροφίμων πραγματοποιήθηκε μόνον μετά τις 15 Οκτωβρίου 1999, 80,5 εκατομμύρια ευρώ καταλογίστηκαν εις βάρος του οικονομικού έτους ως δαπάνες επισιτιστικής βοήθειας. Η εν λόγω δαπάνη θα έπρεπε να είχε καταχωριστεί λογιστικά στην απαξίωση των αποθεμάτων, καθώς στο τέλος του οικονομικού έτους τα τρόφιμα αυτά βρίσκονταν ακόμη στην αποθήκη.

2.18. Η επισιτιστική βοήθεια στη Ρωσία εμπίπτει, εκ φύσεως [και όπως είχε παρατηρήσει το Συνέδριο το 1991 και το 1992(15)], μάλλον στις "Εξωτερικές δράσεις" παρά στις "Γεωργικές δαπάνες". Η χρηματοδότηση του εν λόγω προγράμματος από το ΕΓΤΠΕ - Εγγυήσεις δεν δικαιολογείται, επιπλέον διότι αυτό το είδος βοήθειας που καταβάλλεται σε τρίτη χώρα καταλογίζεται παραδοσιακά στον τίτλο B7 - 2 "Επισιτιστική και ανθρωπιστική βοήθεια".

Διαχείριση του προϋπολογισμού

2.19. Το Συνέδριο εξέτασε τις πληροφορίες που παρουσιάζονται στο λογαριασμό διαχείρισης σχετικά με τη διαχείριση του προϋπολογισμού του οικονομικού έτους και, ιδίως, τις εξηγήσεις σχετικά με τις διαφορές μεταξύ του προϋπολογισμού που είχε εγκριθεί αρχικά και των πιστώσεων που χρησιμοποιήθηκαν.

2.20. Η Επιτροπή δικαιολογεί πολυάριθμες μεταφορές (βλέπε σημείο 2.6) επικαλούμενη την υποχρέωση ενίσχυσης των κονδυλίων του προϋπολογισμού που συνδέονται με τις επιστροφές, λόγω των χαμηλών τιμών παγκοσμίως. Επιπλέον, ο αριθμός των μεταφορών επηρεάζεται από την κυμαινόμενη ποιότητα των προβλέψεων των κρατών μελών. Η επιβολή πιεστικότερων προθεσμιών στα κράτη μέλη για την υποβολή των προβλέψεων και η θέσπιση αυστηρότερου συστήματος παρακολούθησής τους, θα μπορούσαν να καταστήσουν δυνατή τη βελτίωση των προβλέψεων. Όσον αφορά τις άμεσες βοήθειες, θα έπρεπε να είναι δυνατή η απαίτηση να κοινοποιούνται νωρίτερα οι προβλέψεις πληρωμής. Ορισμένες μεταφορές πραγματοποιήθηκαν προκειμένου να αντιμετωπιστούν πρόσθετες δαπάνες, που προέρχονταν από καθυστερήσεις είτε πληρωμών είτε εκτέλεσης για προγράμματα που τύγχαναν συγχρηματοδότησης από τα κράτη μέλη(16). Θα πρέπει η Επιτροπή να παρακολουθεί καλύτερα τις καθυστερήσεις των προηγούμενων ετών, ώστε να μπορεί να πραγματοποιεί τις αναγκαίες προσαρμογές στις πιστώσεις του τρέχοντος έτους(17).

2.21. Σε ορισμένες περιπτώσεις [που αφορούν συνολικό ποσό 41,6 εκατομμυρίων ευρώ(18)], αφαιρέσεις που πραγματοποιήθηκαν από ορισμένες θέσεις του προϋπολογισμού χρειάστηκε να αντισταθμιστούν από μεταγενέστερες επανατροφοδοτήσεις. Φαίνεται ότι πρόκειται για μεταφορές που πραγματοποιήθηκαν καθαρά για λόγους ευκολίας(19). Άλλες αφαιρέσεις φανερώνουν επίσης ότι δεν ελήφθησαν υπόψη τροποποιήσεις που πραγματοποιήθηκαν στην κανονιστική ρύθμιση ή σε ορισμένα στοιχεία της προηγούμενης περιόδου εμπορίας. Έτσι, για τις "πριμοδοτήσεις για οριστική εγκατάλειψη εκτάσεων φυτευμένων με αμπέλους", καθώς και για τις "πριμοδοτήσεις για τον καπνό" [από τις οποίες αφαιρέθηκαν συνολικά 69 εκατομμύρια ευρώ(20)], η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε προβλέψει ότι οι πληρωμές θα ήταν περιορισμένες για το 1999. Θα πρέπει η Επιτροπή να καταβάλει προσπάθειες προκειμένου να καταστήσει αυστηρότερη τη διαχείριση των μεταφορών.

2.22. Ορισμένα αποθέματα γεωργικών προϊόντων αποτέλεσαν το αντικείμενο συμπληρωματικής απαξίωσης στο τέλος του οικονομικού έτους. Όπως και το 1998, και για τους ίδιους λόγους(21), η εν λόγω απαξίωση έχει υπερεκτιμηθεί (80 εκατομμύρια ευρώ· βλέπε σημείο 8.9). Αυτή η υπερεκτίμηση παραβλάπτει τις βασικές αρχές της διαχείρισης του προϋπολογισμού, καθώς οι υπερβολικά υψηλές απαξιώσεις ενός οικονομικού έτους αυξάνουν τη διαθεσιμότητα των πιστώσεων κατά το έτος πώλησης των εν λόγω αποθεμάτων (βλέπε σημείο 2.12). Επομένως, η Επιτροπή θα πρέπει να επανεξετάσει τη διαδικασία σχετικά με την απαξίωση.

Σύστημα πληροφορικής

2.23. Στις δύο ετήσιες εκθέσεις του για τα οικονομικά έτη 1997 και 1998(22), το Συνέδριο είχε επικρίνει το ηλεκτρονικό σύστημα διαχείρισης των γεωργικών δαπανών (AGREX) και είχε συστήσει την εφαρμογή ενός νέου συστήματος. Η Επιτροπή δεν σημείωσε αισθητή πρόοδο όσον αφορά το ζήτημα αυτό (βλέπε επίσης σημεία 8.41 - 8.56).

Συμπεράσματα

2.24. Οι δαπάνες της υποδιαίρεσης B1 ανήλθαν σε 39541 εκατομμύρια ευρώ, ήτοι στο 98 % των οριστικών πιστώσεων (εκτός νομισματικού αποθεματικού) (βλέπε σημείο 2.7). Οι μεταφορές, οι οποίες ανήλθαν μαζί με τους ΔΣΠ σε 4141 εκατομμύρια ευρώ (ήτοι άνω του 10 % των αρχικών πιστώσεων) (βλέπε σημείο 2.6), κατέστησαν δυνατή τη χρησιμοποίηση υψηλού ποσοστού της πλειονότητας των κονδυλίων του προϋπολογισμού. Εκφράζουν την κυμαινόμενη ποιότητα των προβλέψεων, τόσο όσον αφορά τα έσοδα (βλέπε σημεία 2.10 - 2.13) όσο και τις δαπάνες (βλέπε σημεία 2.20 - 2.21). Επομένως, η Επιτροπή θα πρέπει να καταβάλει προσπάθειες, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη, για τη βελτίωση της ποιότητας των προβλέψεών της. Τέλος, η πρακτική των αρνητικών δαπανών θα πρέπει να επανεξεταστεί, ιδίως στο πλαίσιο της αναθεώρησης του δημοσιονομικού κανονισμού (βλέπε σημείο 2.10).

ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΣΤΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΔΗΛΩΣΗΣ ΑΞΙΟΠΙΣΤΙΑΣ

Εισαγωγή

2.25. Οι πληρωμές σχετικά με τις πιστώσεις για το 1999 της υποδιαίρεσης B1 του προϋπολογισμού (39541 εκατομμύρια ευρώ, βλέπε πίνακα 2.1) αποτέλεσαν το αντικείμενο, ενόψει της δήλωσης αξιοπιστίας, δειγματοληπτικού ελέγχου, που αφορούσε τόσο την αξιοπιστία των λογαριασμών όσο και τη νομιμότητα και την κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων. Ο έλεγχος κάθε επιλεγείσας πράξης διενεργήθηκε σε επίπεδο οργανισμού πληρωμών, αρμόδιας τοπικής αρχής και τελικού δικαιούχου. Οι παρατηρήσεις σχετικά με τα ουσιαστικά και τυπικά σφάλματα που διαπιστώθηκαν κατά τη διενέργεια των εν λόγω ελέγχων παρουσιάζονται στα σημεία 2.26 και εξής. Ωστόσο, οι παρατηρήσεις σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών συγκεντρώθηκαν στα σημεία 8.1 - 8.19.

Νομιμότητα και κανονικότητα των υποκειμένων πράξεων

Ουσιαστικά σφάλματα

2.26. Τα ουσιαστικά σφάλματα είναι τα σφάλματα που επηρεάζουν την αξία της επιλεγείσας πράξης. Η συχνότητα των σφαλμάτων αυτών είναι μεγάλη και η επίπτωσή τους στο σύνολο των δαπανών εξακολουθεί να παραμένει σημαντική. Ωστόσο, άνω των δύο τρίτων των εν λόγω σφαλμάτων εντοπίζονται σε επίπεδο τελικών δικαιούχων και η πλειονότητά τους αφορά καθ' υπέρβαση δηλώσεις, συχνά ήσσονος σημασίας, είτε εκτάσεων, στον τομέα των φυτικών προϊόντων ή των συνοδευτικών μέτρων (Γαλλία, Γερμανία, Δανία, Ηνωμένο Βασίλειο, Ισπανία, Ιταλία, Πορτογαλία), είτε του αριθμού των ζώων για τις πριμοδοτήσεις για τα ζώα (Ηνωμένο Βασίλειο, Ιρλανδία, Πορτογαλία). Ορισμένα σφάλματα αφορούν αχρεωστήτως καταβληθείσες πληρωμές στον τομέα των εξόδων αποθεματοποίησης (μη επιλέξιμες δαπάνες, Φινλανδία) ή της ειδικής πριμοδότησης για το βόειο κρέας (ανεπαρκείς αποδείξεις σφαγής, Γερμανία).

2.27. Όσον αφορά τα σφάλματα σε επίπεδο τοπικής διαχείρισης, στην Ελλάδα, ορισμένες περιφερειακές ενώσεις συνεταιρισμών(23) προβαίνουν σε κρατήσεις επί του ποσού της ενίσχυσης προς είσπραξη, είτε πρόκειται για ενισχύσεις ανά εκτάριο, για παραγωγή ελαιολάδου ή καπνού(24). Σε κεντρικό επίπεδο, οι κοινοτικές ενισχύσεις που καταβάλλονται στους παραγωγούς ελαιολάδου, καπνού και βάμβακος βαρύνονται επίσης με παρακράτηση του 3 %, που εισπράττεται υπέρ ενός υποχρεωτικού ασφαλιστικού ταμείου (ΕΛΓΑ). Τέλος, πραγματοποιείται επίσης παρακράτηση του 1 % της ενίσχυσης στην παραγωγή ελαιολάδου υπέρ της εθνικής συνομοσπονδίας παραγωγών ελαιολάδου. Εξάλλου, στην Ισπανία, μη επιλέξιμες δαπάνες για κοινοτική συγχρηματοδότηση περιλήφθηκαν σε ένα επιχειρησιακό ταμείο μιας οργάνωσης παραγωγών οπωροκηπευτικών προϊόντων. Τέλος, η Ιταλία, για μία ακόμη φορά(25), εξαίρεσε ορισμένους γεωργούς από την καταβολή της οφειλόμενης συμπληρωματικής εισφοράς λόγω υπέρβασης των ποσοστώσεων γάλακτος (238,7 εκατομμύρια ευρώ, βλέπε σημεία 2.14 - 104,7 εκατομμύρια ευρώ - και 2.15 - 134 εκατομμύρια ευρώ), γεγονός που τους παρέχει ανταγωνιστικό πλεονέκτημα.

Συστηματικά σφάλματα

2.28. Τα σφάλματα αυτά δεν αφορούν άμεσα τις πράξεις του δείγματος αλλά επηρεάζουν το σύνολο ή μέρος μιας κατηγορίας δαπανών.

2.29. Όπως αναφέρθηκε στο σημείο 2.27, η Ελλάδα πραγματοποιούσε συστηματική παρακράτηση του 3 % της κοινοτικής ενίσχυσης που καταβάλλεται στους παραγωγούς ελαιολάδου, καπνού και βάμβακος, υπέρ ενός ασφαλιστικού ταμείου. Οι εν λόγω εισφορές, που δεν επιτρέπονται από κανένα κοινοτικό κείμενο, ανήλθαν συνολικά σε 49,4 εκατομμύρια ευρώ. Σε επίπεδο τοπικής διαχείρισης (κοινότητα Σαπών, Ελλάδα), η συστηματική αφαίρεση του 2 % επί της ενίσχυσης για τις αροτραίες καλλιέργειες αντιστοιχούσε σε αχρεωστήτως παρακρατηθέν ποσό ύψους 0,27 εκατομμυρίων ευρώ, προς όφελος της τοπικής ένωσης συνεταιρισμών. Τέλος, η αφαίρεση του 2,2 % που πραγματοποίησε η ένωση συνεταιρισμών Μεσσαράς (Νομαρχία Ηρακλείου, Ελλάδα) στο πλαίσιο της ενίσχυσης στην παραγωγή ελαιολάδου, αντιστοιχούσε σε αχρεωστήτως παρακρατηθέν ποσό ύψους 0,16 εκατομμυρίων ευρώ.

2.30. Στη Σουηδία, το κόστος της χαρτογράφησης το 1998 χρειάστηκε να καταβληθεί από τους παραγωγούς, πριν από οποιαδήποτε αίτηση ενίσχυσης στον τομέα των αροτραίων καλλιεργειών. Η πρακτική αυτή οδηγεί στο να καταλογίζονται εθνικές διοικητικές δαπάνες στην κοινοτική ενίσχυση, γεγονός που είναι αντίθετο με τις κοινοτικές διατάξεις. Η Σουηδία ανέκτησε κατ' αυτόν τον τρόπο 3,5 εκατομμύρια ευρώ.

2.31. Τέλος, στην Αυστρία, στο πλαίσιο του περιβαλλοντικού προγράμματος Öpul που τυγχάνει κοινοτικής συγχρηματοδότησης, οι οφειλόμενοι τόκοι επί των ποσών προς ανάκτηση δεν χρεώθηκαν.

Τυπικά σφάλματα

2.32. Τα τυπικά σφάλματα που διαπιστώθηκαν δεν έχουν επίπτωση στην αξία των εξεταζόμενων πράξεων. Προέρχονται από μη τήρηση των κανονιστικών όρων και είναι συχνά συνέπεια ανεπαρκειών σε επίπεδο συστημάτων διαχείρισης. Η συχνότητα των εν λόγω σφαλμάτων (χωρίς να ληφθούν υπόψη τα πολλαπλά σφάλματα που επηρεάζουν την ίδια πράξη) είναι επίσης μεγάλη. Οκτώ στα δέκα σφάλματα τέτοιου είδους εντοπίζονται σε επίπεδο κεντρικής ή τοπικής διαχείρισης των κρατών μελών.

2.33. Όσον αφορά τη διαχείριση των πληρωμών στην Επιτροπή, η ανάλυση των μηνιαίων εντολών πληρωμής κατέδειξε ότι έντεκα από τους δώδεκα μήνες (που αντιστοιχούν συνολικά σε 37521 εκατομμύρια ευρώ, ήτοι στο 94,4 % των πληρωμών), οι εν λόγω εντολές πληρωμής είχαν θεωρηθεί εκτός των κανονιστικών προθεσμιών(26). Ακραίο παράδειγμα αποτελεί η ανάληψη υποχρεώσεων του Νοεμβρίου 1998 (15101 εκατομμύρια ευρώ), που καταχωρίστηκε λογιστικά στις 19 Αυγούστου 1999, ενώ η προθεσμία είχε καθοριστεί κανονιστικά στις 20 Φεβρουαρίου.

2.34. Σε επίπεδο κρατών μελών, τα κύρια τυπικά σφάλματα που εντοπίστηκαν αντιστοιχούν σε ελλείψεις όσον αφορά τη διενέργεια των προβλεφθέντων ελέγχων. Έτσι, στη Γαλλία και τη Φινλανδία, το κατώτατο κανονιστικό ποσοστό επιτοπίων ελέγχων για τις ενισχύσεις ανά εκτάριο εξακολουθεί να μην έχει αυξηθεί, όπως απαιτεί ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3887/92 της Επιτροπής(27) όταν ο αριθμός των σφαλμάτων που εντοπίζονται κατά την πρώτη εξέταση των φακέλων είναι υπερβολικά υψηλός. Τέλος, δεν κατέστη σε όλες τις περιπτώσεις δυνατό να παρασχεθεί διαβεβαίωση για την τήρηση των ελάχιστων κανονιστικών ελέγχων στον τομέα των επιστροφών κατά την εξαγωγή ζάχαρης.

2.35. Άλλα τυπικά σφάλματα προέρχονται από την μη τήρηση των διατάξεων σχετικά με την τήρηση υποχρεωτικών μητρώων. Έτσι, στην Ελλάδα εξακολουθεί να μην υφίσταται ελαιοκομικό κτηματολόγιο, ενώ το αμπελουργικό μητρώο είναι ελλιπές. Άλλες περιπτώσεις κατέδειξαν ότι τα μητρώα σχετικά με την παραγωγή ελαιολάδου (Ισπανία), τη γαλακτοκομική παραγωγή και το ζωικό κεφάλαιο (Πορτογαλία) ήταν σε ορισμένες περιπτώσεις ελλιπή.

Κανονιστική ρύθμιση

2.36. Η απουσία σαφών κριτηρίων στην κανονιστική ρύθμιση μπορεί να οδηγήσει σε αποκλίνουσες ερμηνείες στα κράτη μέλη, και άρα σε άνιση μεταχείριση μεταξύ των δικαιούχων των ενισχύσεων.

2.37. Έτσι, σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 3887/92 της Επιτροπής, επαφίεται στα κράτη μέλη η μέριμνα καθορισμού του μέσου μέτρησης και των συνήθων κανόνων χρησιμοποίησης των αγροτεμαχίων. Ο εν λόγω κανονισμός συμπληρώθηκε από συστάσεις εφαρμογής(28). Οι διατάξεις αυτές παραχωρούν πολύ μεγάλα περιθώρια χειρισμών στις τοπικές αρχές. Το αποτέλεσμα είναι ότι τα όρια τεχνικής ανοχής που συνδέονται με τη μέτρηση ποικίλλουν, ακόμη και σε πανομοιότυπες συνθήκες. Ομοίως, οι τοπικές πρακτικές - που καθορίζουν, παραδείγματος χάρη, εάν ένας φυσικός φράκτης είναι επιλέξιμος ή όχι για την ενίσχυση ανά εκτάριο - ποικίλλουν επίσης, καθώς οι αποφάσεις και για αυτές λαμβάνονται από τις τοπικές αρχές, χωρί