Ειδική έκθεση αριθ. 21/2000

σχετικά με τη διαχείριση των προγραμμάτων εξωτερικής βοήθειας της Επιτροπής (ιδίως σχετικά με τον εθνικό προγραμματισμό, την προετοιμασία των σχεδίων και το ρόλο των αντιπροσωπειών), συνοδευόμενη από την απάντηση της Επιτροπής

(δυνάμει του άρθρου 248, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ)

(2001/C 57/01)

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΓΛΩΣΣΑΡΙΟ ΑΡΚΤΙΚΟΛΕΞΩΝ

ΑΚΕ Χώρες Αφρικής, Καραϊβικής και Ειρηνικού

ΓΔ Γενική Διεύθυνση

ΓΔ Relex Γενικές διευθύνσεις που ασχολούνται με τις εξωτερικές σχέσεις

CRIS Common Relex Information System

ΔΚΣ Διαχείριση κύκλου σχεδίων

ΕΕ Ευρωπαϊκή Ένωση

ΕΕ Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων

ΕΕΠ Εθνικό ενδεικτικό πρόγραμμα

ΕΠΥΚ Εθνικά προγράμματα για την υιοθέτηση του κεκτημένου

ΕΣΧ Έγγραφο στρατηγικής χώρας

ΕΤΑ Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης

ISPA Μέσο προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών

ΜΚΟ Μη κυβερνητική οργάνωση

MEDA Πρόγραμμα χρηματοδοτικών και τεχνικών μέτρων που συνοδεύουν τη μεταρρύθμιση των οικονομικών και κοινωνικών δομών στη Μεσόγειο

ΟΟΣΑ-ΕΑΒ Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης - Επιτροπή Αναπτυξιακής Βοήθειας

OLAS Πληροφορικό λογιστικό σύστημα on-line (ΕΤΑ)

ΠΠΔ Σύστημα που χρησιμοποιείται στις μεσογειακές αντιπροσωπείες για τη διαχείριση των πληρωμών στα προγράμματα δυνάμει των πρωτοκόλλων

Phare Πρόγραμμα που ρυθμίζει τη βοήθεια στις υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης

Sapard Ειδικό πρόγραμμα ένταξης για τη γεωργία και την αγροτική ανάπτυξη

SCR Κοινή υπηρεσία που διαχειρίζεται την υλοποίηση της κοινοτικής βοήθειας προς τρίτες χώρες

Sincom Λογιστικό σύστημα της Επιτροπής

Tacis Πρόγραμμα τεχνικής βοήθειας υπέρ της οικονομικής μεταρρύθμισης και ανάκαμψης στα νέα ανεξάρτητα κράτη της πρώην Σοβιετικής Ένωσης

ΣΥΝΟΨΗ

1. Η βοήθεια που χορηγείται στις διάφορες γεωγραφικές περιοχές παρέχεται μέσω ποικιλίας προγραμμάτων και διέπεται από διάφορους κανονισμούς. Στις χώρες της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (χώρες ΑΚΕ) χορηγείται κυρίως μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης (ΕΤΑ). Στις άλλες γεωγραφικές περιοχές, τα διάφορα προγράμματα χρηματοδοτούνται άμεσα από το γενικό προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλέπε σημείο 9). Το 1999, οι αναλήψεις υποχρεώσεων ανήλθαν συνολικά σε 7927 εκατομμύρια ευρώ (βλέπε πίνακα 1).

2. Σε συνέχεια των παρατηρήσεων που έχουν διατυπωθεί σε διάφορες ετήσιες και ειδικές εκθέσεις του Συνεδρίου και ύστερα από αίτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το Συνέδριο εξέτασε επίσης την καταλληλότητα και την αποτελεσματικότητα των συστημάτων και διαδικασιών της Επιτροπής για τον εθνικό προγραμματισμό, την προετοιμασία και την εκτίμηση των σχεδίων, καθώς και για τη διαχείριση της βοήθειας από τις αντιπροσωπείες (βλέπε σημεία 10-15). Η Επιτροπή καταβάλλει προσπάθειες να επιλύσει ορισμένα από τα προβλήματα που έχουν επισημανθεί παλαιότερα, ιδίως στο έγγραφό της με τίτλο "Η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας"(1), το οποίο υπογραμμίζει τους τομείς όπου απαιτείται να γίνουν επειγόντως βελτιώσεις.

3. Η Επιτροπή δεν έχει θεσπίσει κοινές διαδικασίες για την κατάρτιση και την έγκριση εθνικών προγραμμάτων στις διάφορες γεωγραφικές περιοχές. Οι κυβερνήσεις των δικαιούχων χωρών και οι αντιπροσωπείες της Επιτροπής δεν συμμετέχουν πάντοτε δραστήρια στην κατάρτιση των εθνικών προγραμμάτων - ιδίως στην Ασία, στη Λατινική Αμερική και στις μεσογειακές χώρες. Επιπλέον, η Επιτροπή πρέπει να ενισχύσει τη διαβούλευση με τα κράτη μέλη της ΕΕ, τόσο επιτόπου όσο και στο πλαίσιο των συμβουλευτικών επιτροπών. Τα εθνικά προγράμματα που εγκρίνει η Επιτροπή δεν περιλαμβάνουν συστηματικά δείκτες απόδοσης, ούτε αναλύουν πάντοτε ουσιαστικά θέματα, όπως ο συντονισμός των δωρητών ή τα θέματα που άπτονται των δικαιωμάτων του ανθρώπου (βλέπε σημεία 16-27).

4. Η προετοιμασία των σχεδίων παρουσιάζει αδυναμίες. Ορισμένα θέματα τα οποία χρειάζονται ανάλυση, π.χ. οικονομική, περιβαλλοντική και θεσμική αιτιολόγηση, οργανωτικά θέματα, καθώς και οι πιθανότητες βιωσιμότητας, δεν εξετάζονται συστηματικά. Δείκτες που μπορούν να επαληθευθούν με αντικειμενικά κριτήρια άλλοτε δεν ορίζονται καθόλου, άλλοτε πάλι μόνον ελλιπώς (βλέπε σημεία 28- 40). Αποτέλεσμα είναι να σημειώνονται συχνά μεγάλες καθυστερήσεις έως ότου ξεκινήσουν οι δραστηριότητες των σχεδίων. Μια πρόσθετη αιτία αυτής της κατάστασης είναι η δυσκαμψία των διαδικασιών της Επιτροπής (βλέπε σημεία 42-47).

5. Ενώ ο ρόλος των αντιπροσωπειών της Επιτροπής επεκτάθηκε ιδιαίτερα τα τελευταία χρόνια, οι αρμοδιότητές τους δεν έχουν καθοριστεί ακόμη με σαφήνεια. Η διαδικασία λήψης αποφάσεων της Επιτροπής έχει υπερβολικά συγκεντρωτικό χαρακτήρα. Οι αντιπροσωπείες πρέπει να έχουν περισσότερες αρμοδιότητες, αλλά και τους απαιτούμενους πόρους. Ο αριθμός και τα προσόντα του απαιτούμενου προσωπικού πρέπει να κρίνονται με βάση τα καθήκοντα που πρέπει να εκτελεστούν και την αλλαγή του τύπου των χρηματοδοτούμενων σχεδίων (βλέπε σημεία 48-60).

6. Η λεπτομερής παρακολούθηση των σχεδίων επαφίεται σε μεγάλο βαθμό στους φορείς εκτέλεσης και στους συμβούλους. Οι αντιπροσωπείες διαθέτουν περιορισμένο μόνο χρόνο για την παρακολούθηση των σχεδίων (βλέπε σημείο 66), με αποτέλεσμα να σημειωθούν ελλείψεις σε αρκετές περιπτώσεις. Για να εξασφαλιστεί η αυστηρή παρακολούθηση χρειάζονται ορισμένα τυποποιημένα εργαλεία που να χρησιμοποιούνται σε σταθερή βάση (βλέπε σημεία 61-65).

7. Πολλές από τις αδυναμίες που παρατηρήθηκαν στον εθνικό προγραμματισμό, στην προετοιμασία, στην εκτίμηση και στην παρακολούθηση των σχεδίων μπορούν να συσχετισθούν με την οργανωτική δομή της Επιτροπής, τις διαδικασίες της και τη χρησιμοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού. Ο διαχωρισμός του κύκλου των σχεδίων μετά την καθιέρωση της Κοινής Υπηρεσίας Εξωτερικών Σχέσεων (SCR) επιδείνωσε την κατάσταση. Αρμόδια για την εφαρμογή των σχεδίων είναι η SCR, ενώ η προετοιμασία τους εξακολουθεί να υπάγεται στην αρμοδιότητα των διαφόρων Γενικών Διευθύνσεων Εξωτερικών Σχέσεων (βλέπε σημεία 68-70).

8. Η Επιτροπή, αφού δέχθηκε ότι ο διαχωρισμός του κύκλου των σχεδίων δεν αποτελούσε ικανοποιητική λύση, προβαίνει τώρα σε περαιτέρω αναδιοργάνωση των υπηρεσιών εξωτερικών σχέσεων, πράγμα που φαίνεται ότι δίνει λύση σε πολλά προβλήματα που εκτίθενται στην παρούσα έκθεση. Η πρόταση της Επιτροπής θα πρέπει να συμβάλει στη βελτίωση της παροχής της βοήθειας, μόνον όμως εάν αυτές οι αλλαγές στη δομή και στις διαδικασίες συνοδευτούν από αλλαγές στο διαχειριστικό πνεύμα της Επιτροπής προς μια μεγαλύτερη ευελιξία και μια προσέγγιση με γνώμονα τα αποτελέσματα (βλέπε σημεία 79-81).

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

9. Η βοήθεια που χορηγείται στις διάφορες γεωγραφικές περιοχές παρέχεται μέσω ποικιλίας προγραμμάτων και διέπεται από διάφορους κανονισμούς(2). Στις χώρες της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (χώρες ΑΚΕ) χορηγείται κυρίως μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης (ΕΤΑ). Στις άλλες γεωγραφικές περιοχές, τα διάφορα προγράμματα χρηματοδοτούνται άμεσα από το γενικό προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στους πίνακες 1 έως 3 φαίνονται τα κεφάλαια που χορηγούνται στις διάφορες περιοχές και ο αριθμός των συναλλαγών που διαχειρίζεται η Επιτροπή.

Πίνακας 1

Αναληφθέντα και καταβληθέντα ποσά κατά το 1999 ανά κύριο πρόγραμμα

>PIC FILE= "C_2001057EL.000401.EPS">

Πηγή:

SCR.

Πίνακας 2

Αναληφθέντα ποσά ανά κύριο πρόγραμμα

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Πίνακας 3

Συναλλαγές που διαχειρίστηκε η SCR το 1999

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

10. Τα τελευταία χρόνια αυξήθηκαν οι ανησυχίες για το ότι η δομή, η οργάνωση, οι πόροι και οι διαδικασίες της Επιτροπής καθώς και η διαχείριση των εξωτερικών ενεργειών είναι ανεπαρκείς. Οι ανησυχίες αυτές υπογραμμίστηκαν στις επισκοπήσεις ΟΟΣΑ-ΕΑΒ(3), σε διάφορες αξιολογήσεις που διενεργήθηκαν ύστερα από αίτημα του Συμβουλίου και της Επιτροπής(4) και σε πολλές ετήσιες και ειδικές εκθέσεις του Συνεδρίου(5). Το 1997, στο πλαίσιο του ψηφίσματός του σχετικά με την απαλλαγή για το οικονομικό έτος 1995, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε από το Ελεγκτικό Συνέδριο να εξετάσει την επάρκεια και την αποτελεσματικότητα της δομής, των διαδικασιών και της κατανομής των ανθρώπινων πόρων στον τομέα της αναπτυξιακής συνεργασίας(6).

11. Στα τέλη του 1997, η Επιτροπή αποφάσισε να αναδιοργανώσει τις υπηρεσίες της με τη σύσταση της Κοινής Υπηρεσίας (SCR) για τη διαχείριση της κοινοτικής βοήθειας σε τρίτες χώρες. Οι ανησυχίες σχετικά με αυτή την αναδιοργάνωση επισημάνθηκαν εκείνη την εποχή στους αρμόδιους Επιτρόπους. Κατά συνέπεια, ο έλεγχος επικεντρώθηκε στους βασικούς τομείς που επηρεάζονταν κατά κανόνα στον μικρότερο βαθμό από την αναδιοργάνωση: στα συστήματα και στις διαδικασίες που εφαρμόζονταν κατά τον εθνικό προγραμματισμό, την προετοιμασία και την εκτίμηση των σχεδίων, τομείς οι οποίοι εξακολούθησαν να υπάγονται στην αρμοδιότητα των γεωγραφικών Γενικών Διευθύνσεων(7), καθώς και στη διαχείριση της βοήθειας από τις αντιπροσωπείες(8). Ο έλεγχος δεν κάλυψε την οργάνωση, τις διαδικασίες, τα συστήματα και τους πόρους της Κοινής Υπηρεσίας.

12. Διενεργήθηκαν συγκεκριμένοι έλεγχοι σε τέσσερις γεωγραφικές περιοχές:

α) την Ασία, και ιδίως το Μπανγκλαντές και τις Φιλιππίνες·

β) τη Λατινική Αμερική, και ιδίως τη Βολιβία και τη Γουατεμάλα·

γ) τις μεσογειακές χώρες(9), και ιδίως την Αίγυπτο και το Μαρόκο·

δ) τις χώρες της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (ΑΚΕ)(10), και ιδίως το Καμερούν, την Κεντροαφρικανική Δημοκρατία, το Τσαντ, την Αιθιοπία, την Ερυθραία, τη Γκαμπόν, το Μαλάουι και τη Σουαζιλάνδη.

13. Οι παρατηρήσεις αφορούν τις παραπάνω τέσσερις περιοχές, εκτός εάν διευκρινίζεται διαφορετικά στο κείμενο.

14. Επιπλέον, η έκθεση βασίζεται στις εργασίες που πραγματοποίησε το Συνέδριο στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη, και ιδίως στη Ρουμανία, στη Βουλγαρία, στην Εσθονία και στην Πολωνία, δεδομένου ότι ορισμένα από τα προβλήματα που έχουν σχέση με τη διαχείριση των κεφαλαίων για τις υποψήφιες χώρες που διανύουν την προενταξιακή περίοδο είναι της ίδιας φύσης με εκείνα που επηρεάζουν τη συνεργασία για την ανάπτυξη(11). Στις περιπτώσεις που οι παρατηρήσεις αφορούν και τις πέντε περιοχές, αυτό αναφέρεται ρητά.

15. Ο έλεγχος εκτελέστηκε στις τεχνικές, γεωγραφικές και οικονομικές υπηρεσίες της Επιτροπής και στις χώρες που αναφέρονται παραπάνω. Επισκέψεις έγιναν και στους φορείς ανάπτυξης ορισμένων κρατών μελών και σε άλλους μείζονες δωρητές.

ΕΘΝΙΚΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ

16. Στόχος των εγγράφων εθνικού προγραμματισμού(12) είναι να ορίζουν συμφωνημένους στόχους για την αναπτυξιακή βοήθεια που χορηγείται σε μεμονωμένες χώρες, καθώς και τη στρατηγική για την επίτευξή τους.

Νομικό πλαίσιο

17. Καθένα από τα προγράμματα οικονομικής και τεχνικής βοήθειας διαθέτει το δικό του κανονιστικό πλαίσιο, το οποίο διέπει σε διάφορους βαθμούς λεπτομέρειας την κατάρτιση των προγραμμάτων των χωρών.

18. Για τις χώρες ΑΚΕ, οι συμβάσεις Λομέ και οι οδηγίες προγραμματισμού που έχουν εκδοθεί από την αρμόδια Γενική Διεύθυνση εξωτερικών σχέσεων παρέχουν ένα πλαίσιο για την κατάρτιση ενός εθνικού ενδεικτικού προγράμματος (ΕΕΠ) καθώς και για τη βοήθεια που δεν προβλέπεται από το ΕΕΠ, π.χ. τη βοήθεια έκτακτης ανάγκης.

19. Ο ειδικός κανονισμός του Συμβουλίου που διέπει την οικονομική και τεχνική συνεργασία με τις χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής δεν είναι ιδιαίτερα λεπτομερής. Προβλέπει απλώς ότι "οσάκις τούτο είναι δυνατόν εκπονείται ενδεικτικός πενταετής προγραμματισμός ανά χώρες"(13).

20. Στο πλαίσιο του προγράμματος MEDA(14) εγκρίθηκαν ειδικές κατευθυντήριες γραμμές(15) σχετικά με τα εθνικά ενδεικτικά προγράμματα (ΕΕΠ). Μολονότι αυτές οι κατευθυντήριες γραμμές περιλαμβάνουν ορισμένα θετικά σημεία, σε μερικούς τομείς είναι υπερβολικά γενικές και επαναληπτικές, ενώ δεν παρέχουν ορισμούς για τις διάφορες έννοιες που χρησιμοποιούνται. Αυτές οι ειδικές κατευθυντήριες γραμμές υπογραμμίζουν την ανάγκη να "αποφεύγεται ο κατακερματισμός των προσπαθειών συνεργασίας σε υπερβολικό αριθμό δραστηριοτήτων...", στη συνέχεια όμως παραθέτουν μακροσκελή κατάλογο θεμάτων που θα πρέπει να περιληφθούν στα ΕΕΠ. Οι κατευθυντήριες γραμμές δεν παρέχουν μια μεθοδολογία που να εξηγεί με ποιον τρόπο πρέπει να καταρτιστεί ένα ΕΕΠ.

21. Τον Μάρτιο του 1997 εγκρίθηκαν από την Επιτροπή νέες κατευθύνσεις για πρόγραμμα Phare(16) στις υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Οι προτεραιότητες που εντοπίζουν οι γνώμες της Επιτροπής σχετικά με τις αιτήσεις προσχώρησης των υποψήφιων χωρών στην ΕΕ περιλαμβάνονται στις εταιρικές σχέσεις προσχώρησης, οι οποίες συμπληρώνονται από εθνικά προγράμματα για την υιοθέτηση του κεκτημένου (ΕΠΥΚ), και τα οποία περιγράφουν λεπτομερώς τον τρόπο με τον οποίο η υποψήφια χώρα θα υιοθετήσει το κοινοτικό κεκτημένο. Τα ετήσια χρηματοδοτικά μνημόνια, που αποτέλεσαν αντικείμενο συμφωνίας μεταξύ της Επιτροπής και της εκάστοτε υποψήφιας χώρας και τα οποία περιλαμβάνουν λεπτομέρειες σχετικά με τον τρόπο χρηματοδότησης των σχεδίων, βασίζονται σε μέτρα στα οποία δίνουν προτεραιότητα οι γνώμες και οι εταιρικές σχέσεις προσχώρησης. Τα έγγραφα αυτά παρέχουν ένα πλαίσιο για τον ετήσιο προγραμματισμό του Phare.

Διαδικασίες για την προετοιμασία των εγγράφων εθνικού προγραμματισμού

22. Ο τρόπος σύνταξης των εγγράφων εθνικού προγραμματισμού για τις χώρες της Ασίας, της Λατινικής Αμερικής και της Μεσογείου παρουσιάζει ορισμένες αδυναμίες. Η διαδικασία είχε ιδιαίτερα συγκεντρωτικό χαρακτήρα. Η προετοιμασία αυτών των εγγράφων έγινε κατά κύριο λόγο στις Βρυξέλλες, με μικρή συμμετοχή των αντιπροσωπειών ή των αρχών των δικαιούχων χωρών, πράγμα που είναι αναποτελεσματικό, καθώς δεν αξιοποιούνται στο έπακρο οι γνώσεις των αντιπροσωπειών. Μολονότι ζητήθηκε από τις αντιπροσωπείες να υποβάλουν παρατηρήσεις επί των σχεδίων εγγράφων, σε πολλές περιπτώσεις δεν τους δόθηκε επαρκής χρόνος ώστε να το κάνουν δεόντως, οι δε παρατηρήσεις τους δεν ελήφθησαν πάντοτε υπόψη. Ανεπαρκής ήταν επίσης η διαβούλευση με τους αντιπροσώπους των κρατών μελών επιτόπου. Παρόλο που οι συμβουλευτικές επιτροπές των κρατών μελών (βλέπε σημείο 41) είχαν την ευκαιρία να συζητήσουν τα διάφορα έγγραφα προγραμματισμού, οι συζητήσεις έγιναν ιδιαίτερα βεβιασμένα. Στην ίδια συνεδρίαση υποβάλλονταν πολλά έγγραφα προγραμματισμού, π.χ. ένδεκα ΕΣΧ για τη Νότιο Αμερική υποβλήθηκαν κατά τη διάρκεια μίας και μόνο συνεδρίασης, ενώ τα κράτη μέλη διαμαρτυρήθηκαν για τον ανεπαρκή χρόνο που διέθεταν για να μελετήσουν τα έγγραφα(17). Επιπλέον, οι παρατηρήσεις τους δεν ελήφθησαν πάντοτε υπόψη(18).

23. Στις χώρες ΑΚΕ, οι αντιπροσωπείες συμμετείχαν σε μεγάλο βαθμό στη διαδικασία προγραμματισμού. Παρόλο που είναι αρμοδιότητα του κράτους ΑΚΕ(19) να καταρτίσει ένα σχέδιο ΕΕΠ, στην πράξη το έκανε η αντιπροσωπεία, με συνεπακόλουθο τις διαπραγματεύσεις με τον εθνικό διατάκτη και τα βασικά υπουργεία, διαδικασία που διαρκούσε σχεδόν δύο χρόνια. Υπήρχαν για το όγδοο ΕΤΑ κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής σχετικά με τη σύνταξη του ΕΕΠ, αλλά χαρακτηρίζονταν "μόνο για υπηρεσιακή χρήση από την Επιτροπή και τις αντιπροσωπείες".

24. Όσον αφορά τις υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, η Επιτροπή υποεκτίμησε τους πόρους και τον χρόνο που απαιτούνταν για τις αλλαγές που εισήχθησαν με τις νέες κατευθύνσεις του Phare, και κατά συνέπεια το χρονοδιάγραμμα προγραμματισμού του 1998 δεν ανταποκρινόταν στην πραγματικότητα. Μέχρι τον Μάρτιο του 1998, το Συμβούλιο δεν είχε λάβει απόφαση σχετικά με τις αρχές και τους στόχους των εταιρικών σχέσεων προσχώρησης, ενώ τον Ιούνιο του 1998 δεν είχαν ακόμη εγκριθεί οι επίσημες κατευθυντήριες γραμμές για το οικονομικό έτος προγραμματισμού 1998. Κατά συνέπεια, τα σχέδια του προγράμματος του 1998 καταρτίστηκαν με βάση την προσέγγιση Phare για τα προηγούμενα έτη και στη συνέχεια ενσωματώθηκαν στις νέες κατευθύνσεις, με αποτέλεσμα την άσκηση πίεσης στο χρονοδιάγραμμα. Οι τροποποιήσεις των προγραμμάτων Phare και των συναφών διαδικασιών δεν συνοδεύονται από αποτελεσματικά συστήματα για τον προσδιορισμό, τον προγραμματισμό, την παρακολούθηση και την επανεξέταση αυτών των μειζόνων αλλαγών.

Περιεχόμενο των εγγράφων προγραμματισμού μεμονωμένων χωρών

25. Γενικά τα ΕΕΠ των χωρών ΑΚΕ κρίθηκαν ότι είναι αρκετά πλήρη έγγραφα, τα οποία παρέχουν ένα χρήσιμο πλαίσιο για την εφαρμογή της αναπτυξιακής συνεργασίας που χρηματοδοτείται από το έβδομο ΕΤΑ. Ωστόσο παρατηρούνται αδυναμίες σε ορισμένους τομείς, όπως η περιγραφή των δεσμεύσεων και των ενεργειών των κυβερνήσεων, τα θέματα συντονισμού, τα χρονοδιαγράμματα, τα θέματα φύλου και η ελάφρυνση του προβλήματος της φτώχειας. Τα ΕΕΠ δεν όριζαν δείκτες απόδοσης, και επομένως θα είναι δύσκολο να αξιολογηθεί η μελλοντική απόδοσή τους, ενώ δεν περιλαμβάνεται καμιά υποχρέωση πραγματοποίησης μελλοντικής αξιολόγησης(20). Τα ΕΕΠ των λιγότερο ανεπτυγμένων χωρών(21) δεν αντικατόπτριζαν από ποια ειδική μεταχείριση και από ποια ειδικά μέτρα θα επωφελούνταν. Επιπλέον, τα ΕΕΠ δεν καλύπτουν όλους τους τομείς παρέμβασης που χρηματοδοτούνται από την Επιτροπή.

26. Τα έγγραφα για τις χώρες της Ασίας, της Λατινικής Αμερικής και της Μεσογείου που εξετάστηκαν(22) ήταν υπερβολικά περιγραφικά και στερούνταν ανάλυσης από πολλές πλευρές. Συγκεκριμένα, δεν αναφέρονταν στα διδάγματα που είχαν εξαχθεί από τις προηγούμενες αναπτυξιακές προσπάθειες της Επιτροπής στη δεδομένη χώρα. Όπως και στα έγγραφα για τις χώρες ΑΚΕ, δεν ορίζονταν δείκτες απόδοσης, και επομένως θα είναι δύσκολο να αξιολογηθεί η μελλοντική επίδοσή τους, ενώ δεν περιλαμβάνεται καμιά υποχρέωση πραγματοποίησης μελλοντικής αξιολόγησης. Επίσης, δεν καλύπτονταν ο συντονισμός μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών ή/και άλλων δωρητών. Τα έγγραφα για την Ασία και τη Λατινική Αμερική περιελάμβαναν πολλούς στόχους, οι οποίοι περιγράφονταν πολύ γενικά, χωρίς όμως να επισημαίνονται συγκεκριμένα σημεία ή προτεραιότητες. Παρόλο που είχε προβλεφθεί ένα τυποποιημένο μορφότυπο, τα έγγραφα για την Ασία δεν το τηρούσαν. Στα έγγραφα προγραμματισμού ορισμένων χωρών της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής δεν περιγράφονταν σημαντικά θέματα της κοινοτικής πολιτικής, όπως θέματα που άπτονται των δικαιωμάτων του ανθρώπου, παρόλο που η Επιτροπή διαθέτει σημαντικά σχέδια στον τομέα αυτό. Τα ΕΕΠ για τις μεσογειακές χώρες, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές τους, θα πρέπει να εξετάσουν ένα μακροσκελή κατάλογο θεμάτων(23), πολλά από τα οποία καλύπτονταν ανεπαρκώς από τα ΕΕΠ για την Αίγυπτο ή το Μαρόκο.

27. Στα τέλη του 1998 η επισκόπηση που παρείχαν τα εθνικά προγράμματα για την υιοθέτηση του κεκτημένου (ΕΠΥΚ) στις υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης δεν ήταν αρκετά αξιόπιστη ώστε να εξασφαλιστεί ότι όλοι οι στόχοι καλύπτονταν από εθνικούς προϋπολογισμούς, τα προγράμματα Phare ή άλλες μορφές βοήθειας. Οι υποψήφιες χώρες θα προτιμούσαν να υπάρχει μεγαλύτερη σύνδεση μεταξύ του ΕΠΥΚ και των ετήσιων εθνικών προγραμμάτων και κρίνουν ότι τα ΕΠΥΚ πρέπει τώρα να αναπτυχθούν περισσότερο ως εργαλείο πρακτικού προγραμματισμού και παρακολούθησης. Επιπλέον, η δομή και ταξινόμηση των προγραμμάτων ήταν ειδική για κάθε υποψήφια χώρα, με αποτέλεσμα να είναι δύσκολη η σύγκρισή τους.

ΠΡΟΕΤΟΙΜΑΣΙΑ ΚΑΙ ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΣΧΕΔΙΩΝ

28. Στην ετήσια έκθεση του 1991(24) το Συνέδριο εντόπισε σημαντικές αδυναμίες στην εκπόνηση των σχεδίων, και ιδίως:

α) την ιδιαίτερα βεβιασμένη προετοιμασία των εγγράφων των σχεδίων χωρίς πραγματικό στάδιο εκτίμησης·

β) την έλλειψη σαφώς προσδιορισμένων, ποσοτικών στόχων και

γ) την έλλειψη ρεαλισμού στον καθορισμό των στόχων και στην εφαρμογή των χρονοδιαγραμμάτων, χωρίς επαρκή ανάλυση των κινδύνων και των περιορισμών.

29. Προκειμένου να βελτιώσει τη διαχείριση των σχεδίων, συμπεριλαμβανομένης της κατάρτισής τους, η Επιτροπή υιοθέτησε το 1992 το σύστημα διαχείρισης του κύκλου των σχεδίων (ΔΚΣ)(25) καθώς και κατευθυντήριες γραμμές για το μορφότυπο και το περιεχόμενο των προτάσεων χρηματοδότησης καθώς και για τις απαιτήσεις για την κατάρτιση του λογικού πλαισίου(26). Τα σχέδια που εξετάστηκαν κατά τη διάρκεια του ελέγχου είχαν ως επί το πλείστον καταρτιστεί με αυτή τη μεθοδολογία. Παρόλο που σημειώθηκε σε γενικές γραμμές κάποια βελτίωση στην ποιότητα της κατάρτισης των σχεδίων και των εγγράφων τους, εξακολουθούν να υπάρχουν σοβαρές αδυναμίες όπως αναλύεται παρακάτω.

30. Η εκτίμηση των σχεδίων εξακολουθεί να είναι ανεπαρκής. Αφού προσδιοριστεί η φύση ενός σχεδίου, η συνήθης διαδικασία είναι η εξής: μια ομάδα συμβούλων το εξετάζει επιτόπου μέσα σε διάστημα δύο ή τριών εβδομάδων και στη συνέχεια προετοιμάζει την κατάρτισή του. Η πρόταση χρηματοδότησης (βλέπε σημείο 35) συντάσσεται άμεσα από τον αρμόδιο του φακέλου με βάση αυτές τις εκθέσεις των συμβούλων(27) και κατόπιν διαβούλευσης με τις τεχνικές μονάδες. Σε όλες τις περιοχές, στην πράξη, ο προσδιορισμός και η εκτίμηση δεν αποτελούν διαφορετικά στάδια του κύκλου του σχεδίου.

31. Στην περίπτωση του ΕΤΑ, ο προσδιορισμός και η προετοιμασία των σχεδίων πρέπει να γίνονται από το κράτος ΑΚΕ, με τη βοήθεια του αντιπροσώπου, εφόσον ζητηθεί, ενώ η εκτίμηση πρέπει να γίνεται από κοινού από το κράτος ΑΚΕ και την Κοινότητα(28). Στην πράξη, τα σχέδια καταρτίζονται συνήθως από τις αντιπροσωπείες με τη συνεργασία και την υποστήριξη μεμονωμένων ευρωπαίων εμπειρογνωμόνων που τίθενται στη διάθεση των θεσμικών οργάνων των κρατών ΑΚΕ. Εξαιτίας του φόρτου εργασίας των αντιπροσωπειών, αυτοί οι εμπειρογνώμονες συμμετέχουν ολοένα και περισσότερο στη διαδικασία. Οι ρόλοι τους θα πρέπει να καθοριστούν σαφώς, ώστε να εξασφαλιστεί διαφάνεια όσον αφορά την εκτέλεση των καθηκόντων των αρχών των κρατών ΑΚΕ και των αντιπροσωπειών (οι οποίες δεν έχουν πάντα τις ίδιες προτεραιότητες).

32. Το 1997 θεσπίστηκε μια χρήσιμη πρωτοβουλία για τις δαπάνες του ΕΤΑ(29) με τη μορφή της "ομάδας υποστήριξης της ποιότητας"(30), που αποσκοπεί στη βελτίωση της ποιότητας της προετοιμασίας και της εκτίμησης των σχεδίων/προγραμμάτων. Η ομάδα αυτή εξετάζει τα έγγραφα προετοιμασίας των σχεδίων(31) για όλα τα σχέδια/προγράμματα και σημείωσε κάποια επιτυχία στη βελτίωση της ποιότητάς τους, παρόλο που οι διαδικασίες για την παρακολούθηση των συστάσεων της ομάδας παρουσιάζουν αδυναμίες.

33. Σε πολλές περιπτώσεις, η προετοιμασία των σχεδίων εκτελείται κάτω από πίεση χρόνου. Για τις δαπάνες εκτός του ΕΤΑ, ο ετήσιος κύκλος του προϋπολογισμού επηρεάζει ακόμη σε υπερβολικό βαθμό τον ρυθμό της προετοιμασίας και της έγκρισης των σχεδίων(32). Η βεβιασμένη ανάληψη υποχρεώσεων πριν από τα τέλη του έτους σημαίνει ότι μεγάλος αριθμός σχεδίων υποβάλλονται στις συμβουλευτικές επιτροπές των κρατών μελών τον Δεκέμβριο. Αυτό, και μειώνει τον διαθέσιμο χρόνο για την εκτίμηση των σχεδίων τους και δεν συμβάλλει στη βελτίωση της ποιότητας της προετοιμασίας τους.

34. Όσον αφορά το Phare, η διαδικασία του ετήσιου προγραμματισμού διαρκεί πάνω από ένα έτος. Η διάρκεια αυτή είναι ακατάλληλη, ιδίως για σχέδια που αποτελούν τη συνέχεια προηγούμενων δραστηριοτήτων. Η επανάληψη κάθε έτος του πλήρους κύκλου προγραμματισμού, με βάση το χρονοδιάγραμμα της διαδικασίας προϋπολογισμού, δεν συμβιβάζεται με την πολυπλοκότητα του Phare. Ένας κύκλος προγραμματισμού που θα είχε μεγαλύτερη σχέση με τη διάρκεια των σχεδίων, π.χ. τριών έως τεσσάρων ετών, θα βελτίωνε την ποιότητα του προγραμματισμού και της προετοιμασίας των σχεδίων σε επίπεδο χώρας.

Προτάσεις χρηματοδότησης και χρηματοδοτικές συμβάσεις

35. Η πρόταση χρηματοδότησης είναι το εσωτερικό έγγραφο της Επιτροπής που υποβάλλεται στη συμβουλευτική επιτροπή των αντιπροσώπων των κρατών μελών και επί του οποίου βασίζεται η απόφαση χρηματοδότησης της Επιτροπής. Η χρηματοδοτική σύμβαση(33) είναι η σύμβαση που υπογράφεται μεταξύ της Επιτροπής και των αρχών της δικαιούχου χώρας.

Πρόταση χρηματοδότησης

36. Η καθιέρωση του συστήματος της ΔΚΣ (βλέπε σημείο 29) είχε ως αποτέλεσμα τη σχετική βελτίωση αυτών των εγγράφων. Το περιγραφικό μέρος των προτάσεων χρηματοδότησης, που παρέχει το ιστορικό των σχεδίων και τα στοιχεία ή τις δραστηριότητές τους, κρίνεται γενικά κατάλληλο.

37. Συχνά τα ίδια τα λογικά πλαίσια(34) που επισυνάπτονται στις προτάσεις χρηματοδότησης καταρτίζονται πλημμελώς. Οι διακρίσεις μεταξύ συνολικού στόχου, σκοπού του σχεδίου, αποτελεσμάτων και δραστηριοτήτων συχνά δεν είναι σαφείς και τακτικά δεν παρέχονται αντικειμενικά επαληθεύσιμοι δείκτες. Η ανάλυση των κινδύνων και περιορισμών είναι συχνά επιφανειακή. Τα λογικά πλαίσια δεν είναι πάντοτε γνωστά στις δικαιούχους αρχές. Σε ορισμένες περιπτώσεις διαχείρισης σχεδίων στην Ασία δεν χορηγήθηκε στις δικαιούχους αρχές αντίγραφο του πρωτότυπου λογικού πλαισίου των προτάσεων χρηματοδότησης, με αποτέλεσμα όταν αυτές κατάρτισαν ένα λογικό πλαίσιο για το συνολικό σχέδιο εργασίας να έπρεπε να αρχίσουν από την αρχή(35).

38. Και άλλα στοιχεία των προτάσεων χρηματοδότησης, π.χ. οργανωτικά θέματα, χρειάζονται βελτιώσεις, ενώ η πληροφόρηση σχετικά με τις δραστηριότητες άλλων δωρητών ή με τα αποτελέσματα των σχετικών αξιολογήσεων είναι συχνά περιορισμένη. Τα χρονοδιαγράμματα σε όλες τις περιοχές είναι εξωπραγματικά. Στις χώρες της Ασίας, της Λατινικής Αμερικής και της Μεσογείου, οι πιο αναλυτικές πτυχές της κατάρτισης, ιδίως η οικονομική, περιβαλλοντική και θεσμική αιτιολόγηση, οι εκτιμήσεις των θεμάτων φύλου και οι πιθανότητες βιωσιμότητας συχνά παραβλέπονται ή εξετάζονται μόνον επιφανειακά. Στις υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, όταν ένα προτεινόμενο σχέδιο αποτελούσε τη συνέχεια ενός προγενέστερου, η πρόταση χρηματοδότησης δεν παρείχε πάντοτε επαρκείς πληροφορίες σχετικά με το προηγούμενο σχέδιο(36).

Χρηματοδοτικές συμβάσεις

39. Η χρηματοδοτική σύμβαση είναι ένα βασικό έγγραφο για τη διαχείριση του σχεδίου. Ως νομική σύμβαση μεταξύ της Επιτροπής και των αρχών των δικαιούχων χωρών, παρέχει ένα δεσμευτικό πλαίσιο για τις δραστηριότητες διαχείρισης του σχεδίου. Παρ' όλα αυτά, διαπιστώθηκαν οι παρακάτω αδυναμίες σε αρκετές περιπτώσεις: ανεπαρκής περιγραφή της συμβολής του αντισυμβαλλομένου στο σχέδιο, σύγχυση σχετικά με τη διάρκεια του σχεδίου, ανεπαρκής περιγραφή της τύχης των στοιχείων ενεργητικού κατά τη λήξη του σχεδίου, πλημμελής διάρθρωση των προϋπολογισμών καθώς και ανεπαρκής περιγραφή των αρμοδιοτήτων, ιδίως όταν συμμετείχαν περισσότεροι του ενός οργανισμοί. Επιπλέον, δεν προβλέπονταν πάντοτε τακτικοί ανεξάρτητοι δημοσιονομικοί έλεγχοι. Κατά κανόνα οι διαχειριστές των σχεδίων που πρέπει εφαρμόσουν τις χρηματοδοτικές συμβάσεις τις επέκριναν διότι δεν κατόρθωναν να τους δώσουν σαφή εικόνα τις προθέσεων της Επιτροπής και των αρχών της δικαιούχου κυβέρνησης.

40. Οι αδυναμίες της χρηματοδοτικής σύμβασης δείχνουν ότι η λειτουργία του εγγράφου με την τρέχουσα μορφή του πρέπει να επανεξεταστεί. Η χρηματοδοτική σύμβαση πρέπει να επικεντρώνεται στους στόχους, στους πόρους και στις αμοιβαίες υποχρεώσεις του δωρητή και του δικαιούχου. Ο λεπτομερής προγραμματισμός που απαιτείται για την επιτυχή εφαρμογή του σχεδίου θα μπορούσε να περιλαμβάνεται σε άλλο, πιο ευέλικτο, έγγραφο.

Ο ρόλος των συμβουλευτικών επιτροπών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων

41. Οι διάφοροι κανονισμοί του Συμβουλίου που διέπουν τις εξωτερικές ενέργειες απαιτούν από τα κράτη μέλη να γνωμοδοτούν, μέσω των συμβουλευτικών επιτροπών, επί των προτάσεων χρηματοδότησης που υπερβαίνουν ένα ορισμένο ποσό(37) προτού η Επιτροπή λάβει απόφαση χρηματοδότησης. Προτού συζητηθεί η πρόταση, τα μέλη της σχετικής συμβουλευτικής επιτροπής λαμβάνουν αντίγραφο του σχεδίου προτάσεων χρηματοδότησης και συνήθως διαβιβάζουν το αντίγραφο αυτό στην τοπική τους αντιπροσωπεία στην εν λόγω χώρα για παρατηρήσεις. Ωστόσο, αυτή η διαβούλευση σε τοπικό επίπεδο πραγματοποιείται πολύ καθυστερημένα στη διαδικασία προετοιμασίας του σχεδίου για να ενσωματωθεί κάποιο ουσιαστικό σχόλιο. Οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών υποβάλλουν πριν από τις συνεδριάσεις γραπτές ερωτήσεις σχετικά με τις προτάσεις χρηματοδότησης, αλλά οι υπάλληλοι της Επιτροπής, παρόλο που αφιερώνουν μεγάλο χρόνο στη σύνταξη των απαντήσεων, τείνουν να επικεντρώνονται στις προσπάθειες καθησυχασμού των αντιπροσώπων παρά στην επίλυση των τυχόν αδυναμιών της κατάρτισης του σχεδίου.

Έναρξη των σχεδίων

42. Για τις χώρες ΑΚΕ, το μέσο χρονικό διάστημα κατάρτισης ενός σχεδίου (που ορίζεται ως η περίοδος που μεσολαβεί από τη σύνταξη του δελτίου προσδιορισμού της φύσης του σχεδίου μέχρι την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης) ανέρχεται στους δεκατέσσερις μήνες. Σε ορισμένες περιπτώσεις η διαδικασία αυτή διαρκεί δύο ή και περισσότερα έτη. Στις χώρες τις Ασίας, της Λατινικής Αμερικής και της Μεσογείου η μέση καθυστέρηση από την αρχική αποστολή προσδιορισμού του σχεδίου έως την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης ήταν είκοσι ένας μήνες(38), σε δύο μάλιστα περιπτώσεις στην Ασία ξεπέρασε τα τρία χρόνια.

43. Ακόμη και μετά την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης, τα σχέδια δεν αρχίζουν εγκαίρως. Συχνά σημειώνονται καθυστερήσεις στην εξασφάλιση της τεχνικής βοήθειας για τη διαχείριση του σχεδίου(39). Στις χώρες ΑΚΕ, οι δραστηριότητες ορισμένων αναθεωρημένων σχεδίων ξεκίνησαν πολλά έτη μετά την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης.

44. Οι αιτίες των καθυστερήσεων ποικίλλουν. Ορισμένες οφείλονται στην πλημμελή κατάρτιση των σχεδίων, πράγμα που καθιστά δύσκολη την εφαρμογή τους, ενώ άλλες έχουν σχέση με τη βραδύτητα των διαδικασιών της Επιτροπής, η δε Επιτροπή επέδειξε βραδύτητα ακόμη και όταν αποφάσισε να συγχρηματοδοτήσει σχέδια που βρίσκονταν εν εξελίξει. Σε ορισμένες περιπτώσεις η αιτία της καθυστέρησης δεν μπορεί να ελεγχθεί από την Επιτροπή, π.χ. όταν η αντισυμβαλλόμενη αρχή στη δικαιούχο χώρα υπαναχωρεί από συμφωνημένες προηγουμένως προτάσεις και ζητά τροποποιήσεις. Ορισμένες φορές διαφαίνεται έλλειψη της "κυριότητας" ενός σχεδίου από τις αρχές, πράγμα που μπορεί να οφείλεται στο ότι συμμετέχουν ανεπαρκώς στο στάδιο προετοιμασίας του σχεδίου.

45. Στις περίπτωση των σχεδίων ΕΤΑ, οι καθυστερήσεις φαίνεται ότι δεν οφείλονται τόσο στις ίδιες τις διαδικασίες όσο σε μια ιδιαίτερα τυπική εφαρμογή των κανόνων, ιδίως εκείνων που έχουν σχέση με την προκήρυξη του διαγωνισμού, σε συνδυασμό με την ελλιπή γνώση αυτών των διαδικασιών από τα διάφορα μέρη που εμπλέκονται στη διαδικασία.

46. Οι νέες κατευθύνσεις του Phare είχαν αποτέλεσμα την καθυστέρηση της έναρξης των σχεδίων, ιδίως δεδομένου ότι η Επιτροπή θέσπισε τις νέες κατευθύνσεις χωρίς να έχει εκπονήσει τις αντίστοιχες διαδικασίες που θα απαιτούνταν. Η ανάπτυξη όμως των διαδικασιών της Επιτροπής προκάλεσε νέα τροποποίηση ορισμένων σχεδίων, πράγμα που άσκησε πρόσθετη πίεση στο χρονοδιάγραμμα. Η ταχεία έναρξη των σχεδίων έχει ιδιαίτερη σημασία για μια χώρα που διέρχεται ταχείες αλλαγές, αλλά η εφαρμογή των σχεδίων του 1998, τα οποία είχαν καταρτιστεί στα μέσα του 1997 από τη διοίκηση της Εσθονίας, κατόρθωσε να αρχίσει μόλις στο δεύτερο ήμισυ του 1999.

47. Είναι σαφές ότι δεν είναι πάντα δυνατό να αρχίζει η εφαρμογή των σχεδίων αμέσως μετά την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης. Πολλά σχέδια, και ιδίως τα "διαδικαστικά" προγράμματα(40), χρειάζονται μια εναρκτήρια περίοδο ενόσω εκπονούνται οι διαγνωστικές μελέτες για τον καθορισμό των δεδομένων αναφοράς κ.λπ. Σε αυτές τις περιπτώσεις δεν είναι ασύνηθες φαινόμενο να εντοπίζεται κατά την εναρκτήρια περίοδο ότι πρέπει να γίνουν σημαντικές τροποποιήσεις στο σχέδιο. Στην Ασία, στη Λατινική Αμερική και στη Μεσόγειο αυτό οδηγεί σε τροποποιήσεις της χρηματοδοτικής σύμβασης(41), η επεξεργασία των οποίων ήταν, τα τελευταία χρόνια, χρονοβόρα (βλέπε σημείο 52). Συχνά απαιτούνται επίσης τροποποιήσεις των χρηματοδοτικών συμβάσεων που δεν απαιτούν τροποποίηση του προϋπολογισμού αλλά απλώς χρονική παράταση. Ακόμη και αυτές οι απλές τροποποιήσεις χρειάζονται πολύ χρόνο για να γίνουν. Η συχνότητα με την οποία τα σχέδια παρατείνονται αποτελεί επίσης δείκτη του ότι τα περισσότερα χρονοδιαγράμματα των σχεδίων είναι αφύσικα σύντομα.

ΡΟΛΟΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΩΝ

48. Ο ρόλος των αντιπροσωπειών της Επιτροπής έχει επεκταθεί σημαντικά τα τελευταία έτη. Οι αρμοδιότητες σχετικά με την εφαρμογή των προγραμμάτων εξωτερικής βοήθειας αποτελούν ένα μόνο από τους κύριους τομείς δραστηριότητας. Οι αντιπροσωπείες διαδραματίζουν σήμερα αυξημένο πολιτικό ρόλο εκπροσωπώντας την Ένωση, είναι δραστήριες στον οικονομικό, εμπορικό και πολιτιστικό τομέα και παρέχουν πληροφορίες σχετικά με την Ένωση καθώς και με τις πολιτικές και τα προγράμματά της. Οι αντιπροσωπείες διέθεταν κατ' αναλογία το 41 % του χρόνου τους κατά μέσο όρο για τα προγράμματα εξωτερικής βοήθειας(42).

49. Ο βαθμός αρμοδιότητας των αντιπροσωπειών για τις διάφορες φάσεις του κύκλου του σχεδίου παρουσιάζει μεγάλες διακυμάνσεις. Οι αντιπροσωπείες ΑΚΕ, με βάση τους όρους των συμβάσεων Λομέ, είχαν περισσότερες αρμοδιότητες από τις αντιπροσωπείες της Ασίας, της Λατινικής Αμερικής και των μεσογειακών χωρών. Οι νέες κατευθύνσεις του Phare προβλέπουν μεγαλύτερη αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων προς τις αντιπροσωπείες. Όλες οι αντιπροσωπείες ωστόσο διαθέτουν σημαντικές αρμοδιότητες κατά τη φάση εφαρμογής, οι οποίες μπορούν να υπαχθούν στο ευρύτερο κεφάλαιο της παρακολούθησης των σχεδίων (βλέπε σημεία 61-65).

Αρμοδιότητα και αρχή που λαμβάνει τις αποφάσεις

50. Όσον αφορά όλες τις περιοχές, τα καθήκοντα που πρέπει να εκτελούνται από το προσωπικό των αντιπροσωπειών και από τις κεντρικές υπηρεσίες στις Βρυξέλλες σε σχέση με τα διάφορα στάδια του κύκλου του σχεδίου δεν είναι σαφώς καθορισμένα. Επίσης, η Επιτροπή δεν έχει καθορίσει σαφώς το περιεχόμενο, τα καθήκοντα και τις αρμοδιότητες κάθε θέσης. Οι περιγραφές καθηκόντων του προσωπικού των αντιπροσωπειών, όταν υπάρχουν, δεν είναι χρήσιμες λόγω του υπερβολικά γενικού χαρακτήρα τους.

51. Αυτή η έλλειψη σαφήνειας στον καταμερισμό των αρμοδιοτήτων οδηγεί σε επικαλύψεις και καθυστερήσεις. Το 1998, η έκθεση Ting(43) πραγματοποίησε ορισμένες συστάσεις προκειμένου να διασαφηνιστεί η κατάσταση και να αυξηθούν οι αρμοδιότητες του προσωπικού των αντιπροσωπειών. Η έκθεση υπογραμμίζει ότι υπάρχουν ορισμένα καθήκοντα που μπορεί λογικά να αναμένεται να εκτελεστούν μόνον από τις αντιπροσωπείες και τα οποία υπήχθησαν στην αρμοδιότητά τους, αλλά για τα οποία πρέπει ακόμη να ζητούν την έγκριση των κεντρικών υπηρεσιών, η οποία δίνεται αποκλειστικά με βάση τις πληροφορίες που παρέχει η αντιπροσωπεία.

52. Αυτή η υπερβολικά συγκεντρωτική οργάνωση των διαδικασιών λήψης αποφάσεων στις Βρυξέλλες είναι αναποτελεσματική. Οι απαντήσεις των κεντρικών υπηρεσιών στις ερωτήσεις ή στις προτάσεις των αντιπροσωπειών δίνονται με μεγάλη βραδύτητα, ορισμένες δε φορές δεν δίνονται καθόλου. Όσον αφορά τις λειτουργίες που εξέτασε το Συνέδριο, σημειώθηκαν σημαντικές καθυστερήσεις όταν έπρεπε να ληφθούν αποφάσεις για την πραγματοποίηση αποστολών, την τροποποίηση χρηματοδοτικών συμβάσεων, εγγράφων προκηρύξεων διαγωνισμών ή συμβάσεων τεχνικής βοήθειας. Επιπλέον, οι αποφάσεις αυτές φαίνεται ότι λαμβάνονται χωρίς σαφή ανάλυση του αντίκτυπου στην εφαρμογή του σχεδίου. Η υπερβολική συγκέντρωση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων στην Επιτροπή(44) έρχεται σε αντίθεση με αυτή άλλων δωρητών(45), οι οποίοι έχουν εντονότερη παρουσία επιτόπου, ενισχύονται με επαγγελματικό προσωπικό και εκχωρούν σε τρίτους περισσότερες αρμοδιότητες.

53. Η αναδιοργάνωση των υπηρεσιών στις Βρυξέλλες το 1998 και η ανακατανομή των αρμοδιοτήτων όξυνε τα προβλήματα σε όλες τις περιοχές, τουλάχιστον βραχυπρόθεσμα, καθώς στην αρχή τα άτομα δεν ήξεραν με βεβαιότητα ποιος ήταν αρμόδιος για καθετί. Εκτός από τις καθυστερήσεις που σημειώθηκαν, οι απαντήσεις ήταν ορισμένες φορές απρόβλεπτες και επικρατούσε αβεβαιότητα σε τρέχοντα διοικητικά θέματα. Η πρόσφατη πρόθεση της Επιτροπής να αναθέσει περισσότερες αρμοδιότητες στις αντιπροσωπείες, παράλληλα με την ενίσχυση των πόρων, είναι ιδιαίτερα ενθαρρυντική(46). Μέχρι τη στιγμή του ελέγχου, λίγες μόνο θέσεις είχαν ανακατανεμηθεί από τις κεντρικές υπηρεσίες στις αντιπροσωπείες.

Πόροι

54. Η επιτυχής λειτουργία των αντιπροσωπειών εξαρτάται από την καταλληλότητα του προσωπικού, από άποψη αριθμού αλλά και επαγγελματικών προσόντων, σε σχέση με τον πραγματικό φόρτο εργασίας. Συνεπώς οι θέσεις δεν πρέπει να μένουν κενές για μεγάλα χρονικά διαστήματα(47), ενώ οι γνώσεις ειδικών που απαιτούνται για την εκτέλεση των εργασιών πρέπει να είναι εύκολα διαθέσιμες.

55. Ο βαθμός στον οποίο απασχολούνται μόνιμοι υπάλληλοι ή τοπικό προσωπικό κυμαίνεται μεταξύ των διαφόρων γεωγραφικών περιοχών. Γενικά, οι αντιπροσωπείες στις χώρες ΑΚΕ βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στους υπαλλήλους της Επιτροπής. Λιγοστό τοπικό προσωπικό (εκτός από τους ξένους που έχουν μετατεθεί εκεί) χρησιμοποιείται στις λειτουργίες διαχείρισης, είτε στη διοίκηση είτε στη διαχείριση της βοήθειας(48). Δεδομένου ότι στις περισσότερες χώρες ΑΚΕ υπάρχει σήμερα ειδικευμένο προσωπικό, πρέπει να εξετασθεί σε ποιο βαθμό μπορεί να χρησιμοποιηθεί πιο δραστήρια το τοπικό προσωπικό. Επίσης η Επιτροπή δεν έχει ορίσει με σαφήνεια τα καθήκοντα που μπορεί να εκτελεί το τοπικό προσωπικό, π.χ. δεν υπάρχει σαφής πολιτική σχετικά με το εάν το τοπικό προσωπικό μπορεί να εκτελεί οικονομικά καθήκοντα, και στις διάφορες χώρες έχουν διαπιστωθεί διαφορετικές καταστάσεις (βλέπε επίσης σημείο 63).

56. Η Επιτροπή δεν έχει αναπτύξει κριτήρια που να καθορίζουν ποιος πρέπει να είναι ο φόρτος εργασίας μιας αντιπροσωπείας, ή το επίπεδο του προσωπικού που χρειάζεται, σε σχέση με τα καθήκοντα και τις αρμοδιότητες. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία ιδίως σε περιπτώσεις σημαντικών πολιτικών και οικονομικών αλλαγών, όπως στις υποψήφιες χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης. Δεν είναι συνεπώς δυνατό να κριθεί, με βάση οποιαδήποτε αντικειμενική πληροφορία, εάν και σε ποιο βαθμό υπάρχει στις αντιπροσωπείες πλεόνασμα ή έλλειμμα προσωπικού.

57. Η αλλαγή της εστίασης των αναπτυξιακών προγραμμάτων της Επιτροπής, ώστε να συμπεριληφθεί η τομεακή υποστήριξη σε κοινωνικούς τομείς, σημαίνει ότι τα παραδοσιακά προσόντα του προσωπικού των αντιπροσωπειών δεν είναι πια κατάλληλα(49). Οι κανονισμοί περί προσωπικού είναι δύσκαμπτοι, πράγμα που εμποδίζει την Επιτροπή να αλλάξει τις ικανότητες με μεγάλη ταχύτητα. Τα μαθήματα κατάρτισης και "μετατροπής" θα μπορούσαν να βελτιώσουν τη σύνθεση του προσωπικού, αλλά μέχρι στιγμής η Επιτροπή έχει σημειώσει μικρή πρόοδο στον τομέα αυτό. Συγκεκριμένα, οι αντιπροσωπείες στην Ασία, στη Λατινική Αμερική και στις μεσογειακές χώρες παρουσιάζουν έλλειψη προσωπικού με ειδική εμπειρογνωμοσύνη στη δημοσιονομική διαχείριση και σε θέματα όπως οι προσκλήσεις υποβολής προσφορών και η ανάθεση συμβάσεων.

58. Η Επιτροπή επεδίωξε να υποστηρίξει το προσωπικό της στις αντιπροσωπείες συμπληρώνοντάς το με διάφορες μορφές εξωτερικού προσωπικού. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ανατέθηκαν συμβάσεις σε γραφεία τεχνικής βοήθειας(50) προκειμένου να βοηθήσουν στην υλοποίηση ειδικών προγραμμάτων όπως η επισιτιστική ασφάλεια, των οποίων το προσωπικό συνεργαζόταν πολύ στενά με την αντιπροσωπεία, ακόμη και εάν επισήμως στεγαζόταν εκτός των κτιρίων της. Επίσης προσλήφθηκαν εξωτερικοί σύμβουλοι για την εκτέλεση ειδικών καθηκόντων όπως η εκπόνηση προκαταρκτικών μελετών και αναλύσεων για την κατάρτιση εγγράφων στρατηγικής χώρας. Σε είκοσι αντιπροσωπείες Phare και γραφεία αντιπροσωπειών χορηγήθηκε πρόσθετο προσωπικό, που χρηματοδοτήθηκε κυρίως από το μέρος Β του προϋπολογισμού. Μεταξύ 1996 και 1999 ο αριθμός αυτού του προσωπικού αυξήθηκε από τα 29 στα 195 άτομα(51). Αυτή η μορφή χρηματοδότησης του προσωπικού, η οποία επρόκειτο να συνδέεται με τη διάρκεια του προγράμματος, μετατράπηκε σε διαρθρωτική λύση για την αντιμετώπιση των ελλείψεων προσωπικού.

59. Σε ορισμένες περιπτώσεις, παράλληλα με τις αντιπροσωπείες έχουν δημιουργηθεί γραφεία τεχνικής βοήθειας προκειμένου να παρέχουν τεχνική υποστήριξη στην υλοποίηση των προγραμμάτων. Αυτό εγκρίθηκε από την αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή όσον αφορά την περιοχή της Μεσογείου με την καθιέρωση, το 1998, των ομάδων MEDA(52), καθώς και τη Βοσνία. Η υποστήριξη αυτή διαδραμάτισε σημαντικό ρόλο, διευκολύνοντας την Επιτροπή να υλοποιήσει τα προγράμματά της και δίνοντάς της τη δυνατότητα να αντισταθμίσει την έλλειψη τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης που παρουσίαζε το δικό της προσωπικό. Η ευελιξία όμως αυτών των μηχανισμών αντισταθμίζεται από λιγότερο θετικές πτυχές. Πολλές από τις λύσεις είναι βραχυπρόθεσμες, δεδομένου ότι υπάρχει μεγάλη εναλλαγή προσωπικού, ενώ η Επιτροπή δεν διατηρεί την εμπειρία και τις γνώσεις που αποκτώνται.

60. Ενώ ο ρόλος της εξωτερικής εμπειρογνωμοσύνης θα εξακολουθήσει να είναι θεμιτός σε επίπεδο αντιπροσωπείας, η Επιτροπή πρέπει να βρει μακροπρόθεσμες λύσεις στο πρόβλημα των ακατάλληλων πόρων προσωπικού. Αυτό ισχύει ιδίως στο πλαίσιο της εκχώρησης αρμοδιοτήτων από τις κεντρικές στις επιτόπου υπηρεσίες.

Παρακολούθηση των σχεδίων

61. Η Επιτροπή ορίζει την παρακολούθηση ως τη συνεχή διαδικασία εξέτασης της παροχής αποτελεσμάτων του προγράμματος στους σκοπούμενους δικαιούχους, η οποία εκτελείται κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης ενός προγράμματος με σκοπό την άμεση διόρθωση κάθε απόκλισης από τους επιχειρησιακούς στόχους(53). Οι αντιπροσωπείες διαδραματίζουν σημαντικό, αν και όχι αποκλειστικό, ρόλο στην παρακολούθηση των σχεδίων. Μεγάλο μέρος της λεπτομερούς παρακολούθησης επαφίεται στα άτομα που εφαρμόζουν στην πραγματικότητα το σχέδιο(54), από τους οποίους απαιτείται κανονικά η καθιέρωση ενός συστήματος παρακολούθησης και αξιολόγησης. Η παρακολούθηση εξαρτάται επίσης σε μεγάλο βαθμό από τους εξωτερικούς συμβούλους οι οποίοι εκτελούν τις αποστολές υποστήριξης και τις μεσοπρόθεσμες επισκοπήσεις. Στις αντιπροσωπείες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής, όπου υπάρχει λίγο ειδικευμένο προσωπικό, η παρακολούθηση της τεχνικής προόδου των σχεδίων επαφίεται σχεδόν εξ ολοκλήρου στους διαχειριστές των σχεδίων και στους εξωτερικούς συμβούλους. Το προσωπικό των αντιπροσωπειών διατηρεί τακτικές επαφές με τους διαχειριστές των σχεδίων, συμμετέχει σε συντονιστικές επιτροπές και πραγματοποιεί, στο μέτρο του δυνατού, τακτικές επισκέψεις επιτόπου. Ωστόσο, πολλά από τα καθήκοντα της παρακολούθησης βασίζονται στην αναθεώρηση μεγάλης ποικιλίας εγγράφων.

62. Παρ' όλο που το προσωπικό των αντιπροσωπειών αναγνωρίζει ότι η παρακολούθηση των σχεδίων αποτελεί μία από τις κύριες αρμοδιότητές του, όπως αναφέρεται στο σημείο 48, ο διαθέσιμος χρόνος είναι περιορισμένος. Μεγάλο μέρος των εργασιών επικεντρώνεται στις εισροές των σχεδίων παρά στις εκροές και αφιερώνεται πολύς χρόνος στις διοικητικές πτυχές της εφαρμογής των σχεδίων. Η λήψη ακόμη και των ήσσονος σημασίας αποφάσεων στις Βρυξέλλες (βλέπε σημεία 51-52) και το γεγονός ότι τα καθήκοντα που πρέπει να εκτελεστούν από το προσωπικό των αντιπροσωπειών και στις κεντρικές υπηρεσίες στις Βρυξέλλες δεν ορίζονται με σαφήνεια (βλέπε σημείο 50) έχουν ως συνέπεια να χάνεται πολύς χρόνος στην αποστολή εγγράφων μεταξύ αντιπροσωπειών και κεντρικών υπηρεσιών.

63. Στην πράξη, η προσοχή που δίνεται από τις αντιπροσωπείες στην οικονομική παρακολούθηση παρουσιάζει μεγάλες διακυμάνσεις. Στις αντιπροσωπείες ΑΚΕ, οι αρμοδιότητες στον τομέα αυτό ορίζονται με σαφήνεια, πράγμα που δεν ισχύει όμως για τις αντιπροσωπείες της Ασίας, της Λατινικής Αμερικής και των μεσογειακών χωρών. Σε ορισμένες(55) υπάρχει ένα σφαιρικό σύστημα οικονομικής παρακολούθησης, η δε εκτέλεση αυτού του καθήκοντος έχει ανατεθεί ειδικά σε προσωπικό, ενώ σε άλλες οι ρυθμίσεις είναι πολύ πιο χαλαρές και πραγματοποιούνται ελάχιστοι έλεγχοι των αιτήσεων πληρωμής από προγράμματα προτού διαβιβαστούν οι αιτήσεις αυτές στις Βρυξέλλες για πληρωμή.

64. Παρ' όλο που αναλαμβάνονται πολυάριθμες δραστηριότητες παρακολούθησης, όταν δεν επιτυγχάνονται οι επιχειρησιακοί στόχοι του σχεδίου δεν πραγματοποιούνται πάντοτε διορθωτικές ενέργειες. Οι αντιπροσωπείες δεν έχουν καθοδήγηση όσον αφορά τις διαδικασίες παρακολούθησης.

65. Συχνά είναι ασαφές σε ποιο βαθμό γίνεται χρήση των εκθέσεων προόδου ή δραστηριότητας που συντάσσουν οι διαχειριστές του σχεδίου και τις υποβάλλουν στις κεντρικές υπηρεσίες(56). Επιπλέον, το περιεχόμενο αυτών των εκθέσεων μπορεί να παρουσιάζει μεγάλες διαφορές(57). Ορισμένες φορές πρόκειται για μια απλή περιγραφή των δραστηριοτήτων της διαχείρισης του σχεδίου χωρίς να αναλύεται η εφαρμογή και τα προβλήματά του. Σε πολλά σχέδια παρατηρήθηκαν αδυναμίες στην παρακολούθηση της εφαρμογής τους από τις αντιπροσωπείες, π.χ. οι αξιολογήσεις των σχεδίων που αναφέρονται στη χρηματοδοτική σύμβαση δεν εκτελούνται πάντοτε. Οι αντιπροσωπείες δεν παρακολουθούν πάντοτε με συνέπεια την υλοποίηση των ενεργειών και των μέτρων που πρέπει να εφαρμοστούν από τις κυβερνήσεις των δικαιούχων κρατών. Πράγματι, μία αντιπροσωπεία θεώρησε ότι η παρακολούθηση της συμβολής της κυβέρνησης δεν υπαγόταν στην αρμοδιότητά της.

Εργαλεία διαχείρισης

66. Οι αντιπροσωπείες δεν διαθέτουν κατάλληλα εργαλεία διαχείρισης. Στο βασικό επίπεδο των εγχειριδίων διαδικασιών, οι αντιπροσωπείες ΑΚΕ ανάπτυξαν το 1978 ένα αναλυτικό εγχειρίδιο διαδικασιών, αλλά μέχρι σήμερα δεν υπάρχει κανένα γενικό ενημερωμένο εγχειρίδιο για τις αντιπροσωπείες της Ασίας και των μεσογειακών χωρών. Ένα εγχειρίδιο εκπονήθηκε για το πρόγραμμα στη Λατινική Αμερική, υπάρχει όμως μόνο στα ισπανικά. Τα διάφορα σημειώματα που συντάσσουν κατά καιρούς οι κεντρικές υπηρεσίες δεν έχουν ενοποιηθεί. Υπό αυτές τις συνθήκες, δεν εκπλήσσει το γεγονός ότι το επίπεδο γνώσης των συγκεκριμένων διαδικασιών που πρέπει να εφαρμόζονται από το προσωπικό των κεντρικών υπηρεσιών και των αντιπροσωπειών είναι ανεπαρκές, πράγμα που οδηγεί σε καθυστερήσεις.

67. Καμιά αντιπροσωπεία δεν διαθέτει κατάλληλα βασικά συστήματα διαχείρισης πληροφοριών που να την ενημερώνουν σχετικά με την πρόοδο της εφαρμογής(58). Οι περισσότερες δεν έχουν πρόσβαση στο λογιστικό σύστημα της Επιτροπής, το Sincom, ενώ άλλα εργαλεία διαχείρισης πληροφοριών είναι ακατάλληλα ή δεν υπάρχουν καθόλου. Για παράδειγμα, στις μεσογειακές χώρες, το σύστημα που χρησιμοποιούν οι αντιπροσωπείες για τη διαχείριση των πληρωμών στα προγράμματα δυνάμει των πρωτοκόλλων (ΠΠΔ) είναι τεχνικά ακατάλληλο για το MEDA, αλλά κατά τη στιγμή του ελέγχου δεν είχε καθιερωθεί κάποιο νέο σύστημα. Στην περίπτωση του ΕΤΑ, το πληροφορικό λογιστικό σύστημα (OLAS) στις Βρυξέλλες έχει περιορισμένη αξία για τις αντιπροσωπείες, καθώς δεν έχουν άμεση πρόσβαση σε αυτό. Οι λογιστικές πληροφορίες πρέπει να διαβιβάζονται σε χειρόγραφο από τις Βρυξέλλες, με αποτέλεσμα τις καθυστερήσεις. Παρόμοια, στα τέλη του 1998, πολλές αντιπροσωπείες στις υποψήφιες χώρες αντιμετώπισαν δυσκολίες στο να αποκτήσουν πρόσβαση στα οικονομικά δεδομένα σχετικά με τα προγράμματα. Έτσι, οι αντιπροσωπείες χειρίζονται τα δικά τους πληροφορικά ή/και χειρόγραφα συστήματα για τη λογιστική των συναλλαγών που σχετίζονται με το πρόγραμμα, πράγμα που είναι αναποτελεσματικό.

68. Η σύσταση της SCR, με καθήκον την απλοποίηση, την τυποποίηση και την κωδικοποίηση των διαδικασιών καθώς και την ανάπτυξη κοινών εργαλείων διαχείρισης, αποτελεί ένα σημαντικό βήμα για την κάλυψη αυτών των αδυναμιών. Το σύστημα πληροφοριών CRIS(59) αναπτύσσεται προκειμένου να παράσχει στις αντιπροσωπείες και στις κεντρικές υπηρεσίες ένα κατάλληλο εργαλείο διαχείρισης, αλλά θα περάσει χρόνος έως ότου να είναι διαθέσιμο ένα αξιόπιστο και πλήρες εργαλείο.

69. Το κανονιστικό πλαίσιο που διέπει την οικονομική διαχείριση των προγραμμάτων βοήθειας από το γενικό προϋπολογισμό δεν είναι καλά προσαρμοσμένο στις απαιτήσεις. Ο ίδιος ο δημοσιονομικός κανονισμός, τόσο στις γενικές διατάξεις του όσο και σε εκείνες που αφορούν ειδικά τις ενέργειες εκτός της Κοινότητας, δεν είναι ικανοποιητικός(60) και, στο πλαίσιο της συνολικής αναθεώρησης που διενεργείται από το 1999, πρέπει να επανεξεταστεί(61).

70. Οι χώρες Phare αντιμετωπίζουν ένα πολύπλοκο κανονιστικό περιβάλλον που υφίσταται ταχείες αλλαγές: συγκεντρωτική και αποκεντρωμένη διασυνοριακή συνεργασία, ειδικά ταμεία, νέες κατευθύνσεις το 1998. Οι υποψήφιες χώρες αρχίζουν τώρα να ανησυχούν διότι επιπλέον, από το 2000, θα πρέπει να εργάζονται σε τρία διαφορετικά περιβάλλοντα διαχείρισης για το Phare, το ISPA(62) και το Sapard(63).

71. Οι χώρες ΑΚΕ αντιμετωπίζουν επίσης προβλήματα κανονιστικής φύσης, δεδομένου ότι δεν λαμβάνουν βοήθεια μόνο από το ΕΤΑ αλλά και από το γενικό προϋπολογισμό. Αυτό περιπλέκει σημαντικά τη διαχείριση της βοήθειας, καθώς οι διάφορες πηγές χρηματοδότησης πρέπει να ακολουθούν διαφορετικούς κανόνες, αρμόδιες δε γι' αυτές είναι διαφορετικές υπηρεσίες της Επιτροπής(64).

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

Εθνικός προγραμματισμός

72. Ενώ ο εθνικός προγραμματισμός έχει καταστεί πια χαρακτηριστικό των προγραμμάτων εξωτερικής βοήθειας της Επιτροπής και έχουν σημειωθεί βελτιώσεις, τόσο στον τρόπο προετοιμασίας των προγραμμάτων όσο και στο περιεχόμενό τους, υπάρχει ακόμη περιθώριο για βελτιώσεις. Ο εθνικός προγραμματισμός θα πρέπει να γίνει αναπόσπαστο μέρος της διαδικασίας μετατροπής συνολικών πολιτικών στόχων σε επιχειρησιακές δραστηριότητες (βλέπε σημεία 16-27)(65).

73. Σε όλες τις περιοχές, οι αντιπροσωπείες θα πρέπει να διαδραματίζουν ενεργό διαχειριστικό ρόλο. Θα πρέπει να συμμετέχουν πλήρως στη σύνταξη των εγγράφων εθνικού προγραμματισμού και θα πρέπει να πραγματοποιούνται στενές διαβουλεύσεις με την κυβέρνηση της δικαιούχου χώρας. Η διαβούλευση με τα κράτη μέλη της ΕΕ, τόσο επιτόπου όσο και στο πλαίσιο των συμβουλευτικών επιτροπών, καθώς και με τις αρχές των δικαιούχων χωρών, θα πρέπει να ενισχυθεί (βλέπε σημεία 22-24).

74. Τα έγγραφα προγραμματισμού κάθε χώρας θα πρέπει να προσδιορίζουν καλύτερα τους στόχους και προτεραιότητες και να παρέχουν ένα εστιασμένο πλαίσιο για τις σχεδιαζόμενες παρεμβάσεις. Θα πρέπει να καλύπτουν όλους τους τομείς παρέμβασης που χρηματοδοτεί η Επιτροπή και να εντοπίζουν τα διδάγματα που μπορούν να εξαχθούν από προηγούμενα προγράμματα και σχέδια (βλέπε σημεία 25-27).

Προετοιμασία και εκτίμηση των σχεδίων

75. Η καθιέρωση του συστήματος της διαχείρισης του κύκλου του σχεδίου οδήγησε σε κάποια βελτίωση της ποιότητας της προετοιμασίας των σχεδίων και των εγγράφων τους. Παρ' όλα αυτά υπάρχουν ακόμη πολλά περιθώρια για περαιτέρω βελτιώσεις (βλέπε σημεία 28-47).

76. Κατά την προετοιμασία των σχεδίων, πρέπει να προβλέπεται επαρκής χρόνος για το στάδιο προσδιορισμού της φύσης του σχεδίου και της αξιολόγησής του (βλέπε σημεία 30-34). Οι προτάσεις χρηματοδότησης πρέπει να περιλαμβάνουν συστηματικά πληροφορίες σχετικά με τις δραστηριότητες άλλων δωρητών, καθώς και με τα αποτελέσματα των σχετικών αξιολογήσεων. Τα χρονοδιαγράμματα πρέπει να είναι πιο ρεαλιστικά. Πρέπει να δίνεται μεγαλύτερη προσοχή στον εντοπισμό και στον καθορισμό αντικειμενικά επαληθεύσιμων δεικτών (βλέπε σημεία 36-38).

77. Η στενότερη διαβούλευση και συνεργασία με τους αντιπροσώπους των κρατών μελών στις συμβουλευτικές επιτροπές για την προετοιμασία των σχεδίων πρέπει να ενθαρρυνθεί σε τοπικό επίπεδο. Οι συνεδριάσεις των συμβουλευτικών επιτροπών στις Βρυξέλλες πρέπει να επικεντρώνονται περισσότερο σε στρατηγικά θέματα, όπως ο καθορισμός ενός γενικού πλαισίου πολιτικής, παρά σε μεμονωμένα σχέδια(66). Οι συμβουλευτικές επιτροπές πρέπει επίσης να χρησιμεύουν ως φόρουμ για εντατική αμφίδρομη ανταλλαγή πληροφοριών και έτσι θα μπορούν να εξασφαλίζουν μεγαλύτερη συνεργασία μεταξύ των διμερών αναπτυξιακών προγραμμάτων των κρατών μελών, πράγμα που αποτελεί έναν από τους ρητούς στόχους της προτεινόμενης νέας αναπτυξιακής πολιτικής της Επιτροπής(67).

Ρόλος των αντιπροσωπειών

78. Ο ρόλος των αντιπροσωπειών της Επιτροπής έχει επεκταθεί σημαντικά τα τελευταία έτη, καθώς οι αντιπροσωπείες διαδραματίζουν σήμερα αυξημένο πολιτικό ρόλο εκπροσωπώντας την Ένωση, είναι δραστήριες στον οικονομικό, εμπορικό και πολιτιστικό τομέα, και παρέχουν πληροφορίες σχετικά με την Ένωση, τις πολιτικές της και τα προγράμματά της. Αυτό περιορίζει τον χρόνο που διατίθεται για την αναπτυξιακή βοήθεια και την παρακολούθηση των σχεδίων. Η Επιτροπή έχει σήμερα δεχθεί ότι πρέπει να εκχωρήσει περισσότερες εξουσίες και αρμοδιότητες στις αντιπροσωπείες (βλέπε σημεία 48-53) και έχει θεσπίσει ένα πρόγραμμα δοκιμαστικών ενεργειών για την αύξηση της αποκέντρωσης των αρμοδιοτήτων προς τις αντιπροσωπείες. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή θα πρέπει να ορίσει σαφώς τον ρόλο και τις αρμοδιότητες των αντιπροσωπειών (βλέπε σημεία 50-52) καθώς και τα προσόντα και τον αριθμό του προσωπικού (βλέπε σημεία 54-60). Στο πλαίσιο αυτό είναι χρήσιμο να καθιερωθούν σαφείς ποιοτικοί και ποσοτικοί δείκτες για τον φόρτο εργασίας που πρέπει να εκτελεί κάθε αντιπροσωπεία, θα πρέπει δε να προσδιοριστεί σε ποιο βαθμό θα μπορεί προσωπικό από τις κεντρικές υπηρεσίες να ανακατανέμεται στις αντιπροσωπείες. Μεγαλύτερη προσοχή θα πρέπει να δίνεται στην παρακολούθηση των αποτελεσμάτων των σχεδίων και στην ποιότητα των σχετικών εκθέσεων. Για να εξασφαλιστεί η αυστηρή παρακολούθηση, θα πρέπει να χρησιμοποιείται σε σταθερή βάση περιορισμένος αριθμός τυποποιημένων εργαλείων παρακολούθησης (βλέπε σημεία 61-65).

Γενικό συμπέρασμα και συστάσεις

79. Οι ευρωπαϊκές εξωτερικές ενέργειες διέπονται από ποικιλία νομικών πλαισίων ανάλογα με την πηγή χρηματοδότησης, τη γεωγραφική περιοχή και τα μέσα ή κανάλια μέσω των οποίων χορηγείται η βοήθεια. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα τις διαφορετικές διαδικασίες για τα διάφορα στάδια, για τον εθνικό προγραμματισμό, για την προετοιμασία και την εφαρμογή του σχεδίου, αλλά και το διαφορετικό βαθμό συμμετοχής των δικαιούχων χωρών και των αντιπροσωπειών της Επιτροπής σε αυτές, πράγμα που περιπλέκει την αποτελεσματική εφαρμογή των διαφόρων προγραμμάτων.

80. Οι αδυναμίες που επισημάνθηκαν στη διαχείριση της εξωτερικής βοήθειας είχαν ήδη επισημανθεί και σε προηγούμενες εκθέσεις, και ιδίως στην ετήσια έκθεση του 1997(68), παρόμοιες δε παρατηρήσεις είχαν διατυπωθεί σε εκθέσεις σχετικά με τις εξωτερικές αξιολογήσεις που αναθέτουν το Συμβούλιο και η Επιτροπή(69). Οι μέχρι στιγμής προσπάθειες βελτίωσης της οργανωτικής δομής της Επιτροπής για την υλοποίηση της βοήθειας, όπως η καθιέρωση της SCR, ήταν ωστόσο αποσπασματικές.

81. Η SCR είναι αρμόδια για την εφαρμογή των σχεδίων μετά την υπογραφή της χρηματοδοτικής σύμβασης. Οι γεωγραφικές Γενικές Διευθύνσεις Εξωτερικών Σχέσεων(70) είναι αρμόδιες για τον συνολικό προγραμματισμό, τις στρατηγικές των χωρών και την εκπόνηση των σχεδίων. Η κατάσταση αυτή διαχωρίζει τον κύκλο των σχεδίων, καθιστώντας τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων και τη διεπαφή μεταξύ των αντιπροσωπειών και των κεντρικών υπηρεσιών ακόμη πιο περίπλοκη. Η Επιτροπή έχει σήμερα δεχθεί ότι ο διαχωρισμός του κύκλου των σχεδίων δεν είναι ικανοποιητικός. Έτσι, πραγματοποιείται πρόσθετη αναδιοργάνωση των υπηρεσιών εξωτερικών σχέσεων, η οποία φαίνεται να αντιμετωπίζει πολλά από τα προβλήματα που παρουσιάζονται σε αυτή την έκθεση. Η πρόταση της Επιτροπής θα πρέπει να συμβάλει στη βελτίωση της χορήγησης της βοήθειας, μόνον όμως εάν αυτές οι αλλαγές στις δομές και στις διαδικασίες συνοδευτούν από αλλαγές στο διαχειριστικό πνεύμα της Επιτροπής προς μια μεγαλύτερη ευελιξία και μια προσέγγιση με γνώμονα τα αποτελέσματα.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 29ης και 30ής Νοεμβρίου 2000.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Karlsson

Πρόεδρος

(1) Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, COM(2000) 212 τελικό.

(2) Η βοήθεια προς τις χώρες ΑΚΕ διέπεται από τη σύμβαση της Λομέ.

Η βοήθεια προς την Ασία και τη Λατινική Αμερική (ΑΛΑ) διέπεται από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 443/92 του Συμβουλίου περί χρηματοδοτικής και τεχνικής βοήθειας καθώς και οικονομικής συνεργασίας με τις αναπτυσσόμενες χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας.

Η βοήθεια προς τις μεσογειακές χώρες διέπεται από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1488/96 του Συμβουλίου σχετικά με τα συνοδευτικά χρηματοδοτικά και τεχνικά μέτρα (MEDA) για τη μεταρρύθμιση των οικονομικών και κοινωνικών δομών στα πλαίσια της ευρωμεσογειακής εταιρικής σχέσης.

Η βοήθεια προς τις υποψήφιες για ένταξη χώρες διέπεται από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 3906/89 του Συμβουλίου περί του προγράμματος Phare, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 753/96 του Συμβουλίου και από το έγγραφο COM(97)112 περί των νέων κατευθύνσεων του προγράμματος Phare, που εγκρίθηκε από την Επιτροπή στις 19 Μαρτίου 1997.

(3) ΟΟΣΑ-ΕΑΒ Development Co-operation Review Series: European Community: 1998 και 1996.

(4) Το 1995 το Συμβούλιο ζήτησε μια πλήρη και λεπτομερή αξιολόγηση των μέσων και προγραμμάτων ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Ανεξάρτητες αξιολογήσεις διενεργήθηκαν όσον αφορά τη βοήθεια της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στις χώρες ΑΚΕ, στις μεσογειακές χώρες, στις χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής και όσον αφορά την ανθρωπιστική βοήθεια της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Η τελική έκθεση υποβλήθηκε το Μάιο του 1999.

(5) Συγκεκριμένα, στην ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1991, (ΕΕ C 330 της 15.12.1992), η οποία εξετάζει τις διαδικασίες και τους πόρους για τη διαχείριση των αναλήψεων υποχρεώσεων για την οικονομική και τεχνική συνεργασία με τις χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής, στην ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου αριθ. 1/98 σχετικά με τη διμερή χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία με τις τρίτες μεσογειακές χώρες συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής, τόμος 41 (ΕΕ C 98 της 31.3.1998), στην ετήσια έκθεση σχετικά με το οικονομικό έτος 1997 (ΕΕ C 349 της 17.11.1998), στην ειδική έκθεση αριθ. 3/97 σχετικά με το αποκεντρωμένο σύστημα εφαρμογής του προγράμματος Phare (περίοδος 1990-1995) (ΕΕ C 175 της 9.6.1997).

(6) Παράγραφος 63 του ψηφίσματος που περιέχει τις παρατηρήσεις που αποτελούν μέρος της απόφασης (ΕΕ L 162 της 19.6.1997).

(7) ΓΔ Relex (από το γαλλικό όρο Relations extérieures - εξωτερικές σχέσεις): χρησιμοποιείται ως γενικός όρος για όλες τις γεωγραφικές Γενικές Διευθύνσεις που ασχολούνται με θέματα ανάπτυξης. Κατά τη στιγμή του ελέγχου ήταν οι εξής:

ΓΔ VIII: "Ανάπτυξη" - Διμερείς και αναπτυξιακές σχέσεις συνεργασίας με την Αφρική, την Καραϊβική και τον Ειρηνικό:σύμβαση Λομέ. Επίσης, ορισμένα κεφάλαια του προϋπολογισμού, όπως η μη επείγουσα επισιτιστική βοήθεια και η συγχρηματοδότηση ΜΚΟ.

ΓΔ IA "Εξωτερικές σχέσεις" - Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη, πρώην ΕΣΣΔ, Μογγολία, Τουρκία, Κύπρος, Μάλτα και άλλες τρίτες ευρωπαϊκές χώρες. Υπεύθυνη για τα προγράμματα Phare και το Tacis.

ΓΔ IB "Εξωτερικές σχέσεις" - Νότια Μεσόγειος, Μέση και Εγγύς Ανατολή, Λατινική Αμερική, Νότια και Νοτιοανατολική Ασία και συνεργασία Βορρά-Νότου.

ΓΔ I "Εξωτερικές σχέσεις" - Σχέσεις με Κίνα, Κορέα, Χονγκ Κονγκ, Μακάο και Ταϊβάν καθώς και διεθνείς διαπραγματεύσεις, όπως ο Γύρος της Ουρουγουάης.

(8) Εκτός από τη συμμετοχή τους στην ανάπτυξη των εθνικών προγραμμάτων και στην προετοιμασία του σχεδίου, οι αντιπροσωπείες έχουν αρμοδιότητες παρακολούθησης κατά τη διάρκεια της εφαρμογής.

(9) Για δραστηριότητες που υπάγονται στο τρέχον πρόγραμμα MEDA.

(10) Εκτός της Νοτίου Αφρικής.

(11) Το πρόγραμμα Tacis δεν καλύπτεται στην παρούσα έκθεση, καθώς εξετάστηκε στο πλαίσιο της ειδικής έκθεσης αριθ. 6/97 (ΕΕ C 171 της 5.6.1997) σχετικά με τις επιχορηγήσεις Tacis προς την Ουκρανία.

(12) Τα έγγραφα εθνικού προγραμματισμού έχουν διαφορετικές ονομασίες ανάλογα με τη γεωγραφική περιοχή. Στις χώρες ΑΚΕ και στις μεσογειακές χώρες υπάρχουν εθνικά ενδεικτικά προγράμματα (ΕΕΠ) και έγγραφα στρατηγικής χώρας (ΕΣΧ). Στην Ασία και στη Λατινική Αμερική υπάρχουν έγγραφα στρατηγικής χώρας. Δεν υπάρχουν καθεαυτό έγγραφα στρατηγικής χώρας για την Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη. Ο προγραμματισμός γίνεται σύμφωνα με τις προτεραιότητες της εταιρικής σχέσης προσχώρησης και λαμβάνει υπόψη το εθνικό πρόγραμμα για την υιοθέτηση του κεκτημένου.

(13) Άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 443/92 του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1992, περί χρηματοδοτικής και τεχνικής βοήθειας καθώς και οικονομικής συνεργασίας με τις αναπτυσσόμενες χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Ασίας. Ωστόσο είχαν συνταχθεί ορισμένα εσωτερικά σημειώματα που καθόριζαν τα μορφότυπα για τα ΕΣΧ.

(14) Εθνικά προγράμματα είχαν επίσης καταρτισθεί υπό το προηγούμενο καθεστώς πρωτοκόλλων.

(15) Απόφαση του Συμβουλίου της 6ης Δεκεμβρίου 1996 περί της έγκρισης των γενικών κατευθύνσεων για τα ενδεικτικά προγράμματα σχετικά με τα συνοδευτικά χρηματοδοτικά και τεχνικά μέτρα για τη μεταρρύθμιση των οικονομικών και κοινωνικών δομών στο πλαίσιο της ευρωμεσογειακής εταιρικής σχέσης (MEDA) (ΕΕ L 325 της 14.12.1996).

(16) Νέες κατευθύνσεις του προγράμματος Phare, έγγραφο COM(97)112/8, που εγκρίθηκε από την Επιτροπή στις 19 Μαρτίου 1997 και από το Συμβούλιο στις 9 Ιουνίου 1997.

(17) Πρακτικά της 139ης συνεδρίασης της επιτροπής ΑΧ-ΑΛΑ (PVD-ALA) της 27ης Οκτωβρίου 1998 (3 Νοεμβρίου 1998).

(18) Για παράδειγμα, στην επιτροπή MED τον Ιούνιο του 1996 έγιναν ορισμένα επικριτικά σχόλια όσον αφορά τα ΕΕΠ που υποβλήθηκαν, π.χ. τα έγγραφα έπρεπε να περιέχουν περισσότερα σχετικά με τα διατομεακά θέματα, τη βιωσιμότητα των προγραμμάτων, τις αξιολογήσεις και τη συνεργασία με άλλους δωρητές. Αυτή η γενική συζήτηση συνεχίστηκε καθ' όλη τη διάρκεια της συνεδρίασης, με αποτέλεσμα να αναβληθεί η συζήτηση σχετικά με τα επιμέρους ΕΕΠ για την επόμενη συνεδρίαση. Μετά τη συζήτηση αυτή, κατά τη συνεδρίαση της επιτροπής τον Ιούλιο του 1996, τα ΕΕΠ εγκρίθηκαν επισήμως κατά τη συνεδρίαση της επιτροπής τον Σεπτέμβριο του 1996 χωρίς άλλες αλλαγές.

(19) Άρθρο 281 παράγραφος 2 της σύμβασης Λομέ IV.

(20) Για το όγδοο ΕΤΑ προβλέπονται μεσοπρόθεσμες αξιολογήσεις.

(21) Άρθρο 329 της σύμβασης Λομέ IV.

(22) Εξετάστηκαν τα ΕΣΧ/ΕΕΠ για ορισμένες χώρες, συμπεριλαμβανομένων των χωρών στις οποίες έγιναν επισκέψεις.

(23) Σε αυτά περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, περιβαλλοντικά θέματα, η χρηματοοικονομική βιωσιμότητα, οι γυναίκες στην ανάπτυξη, η τοπική θεσμική ικανότητα και μια εκτίμηση των προβλημάτων που έχουν σχέση με την εισαγωγή του ελεύθερου εμπορίου στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα.

(24) Ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1991 (ΕΕ C 330 της 15.12.1992).

(25) Η μεθοδολογία ΔΚΕ προβλέπει ένα πλαίσιο για τη διαχείριση των σχεδίων στον συνολικό κύκλο ζωής τους, από το στάδιο του προσδιορισμού του σχεδίου έως την εκ των υστέρων αξιολόγηση.

(26) Το λογικό πλαίσιο είναι ένα εργαλείο που καθιστά σαφή την υποκείμενη λογική της κατάρτισης ενός σχεδίου, π.χ. με ποιον τρόπο συγκεκριμένες εισροές θα παραγάγουν ορισμένες εκροές που θα συμβάλουν στην επίτευξη στόχων, το οποίο με τη σειρά του θα συμβάλει στην επίτευξη ευρύτερων στόχων. Περιλαμβάνει επίσης πληροφορίες σχετικά με δείκτες επίτευξης, με πηγές δεδομένων και με υποθέσεις και κινδύνους που έχουν σχέση με το σχέδιο. Τα αποτελέσματα εκφράζονται συνήθως με τη μορφή πίνακα 4 γραμμών και 4 στηλών.

(27) Στην πράξη, οι σύμβουλοι συντάσσουν συχνά σχέδιο της πρότασης χρηματοδότησης και υποχρεούνται να καταρτίσουν ένα λογικό πλαίσιο.

(28) Άρθρα 285, 287 και 317 στοιχείο α) της σύμβασης Λομέ IV.

(29) Απόφαση της ΓΔ VIII της 25ης Νοεμβρίου1996.

(30) Η ομάδα απαρτίζεται από ανώτερους υπαλλήλους που εκπροσωπούν όλες τις διευθύνσεις της ΓΔ "Ανάπτυξη" και τρεις διευθύνσεις της SCR.

(31) Για κάθε σχέδιο, αυτό συνίσταται σε ένα δελτίο προσδιορισμού του σχεδίου, μια πρόταση χρηματοδότησης και μια τελική έκθεση αξιολόγησης.

(32) Βλέπε ετήσια έκθεση 1998 (ΕΕ C 349 της 3.12.1999), σημεία 5.3-5.6.

(33) Ορισμένες φορές ο τελικός δικαιούχος δεν είναι μια κρατική αρχή, αλλά μια ΜΚΟ για παράδειγμα. Στην περίπτωση αυτή το έγγραφο μπορεί να ονομάζεται διαφορετικά, η βασική όμως αρχή, ότι υπάρχει ένα συμβατικό έγγραφο με περιεχόμενο παρόμοιο με εκείνο της πρότασης χρηματοδότησης, είναι η ίδια. Στις χώρες Phare αυτές οι χρηματοδοτικές συμβάσεις είναι γνωστές ως χρηματοδοτικά μνημόνια.

(34) Το λογικό πλαίσιο είναι ένα εργαλείο που καθιστά σαφή την υποκείμενη λογική της κατάρτισης ενός σχεδίου, π.χ. με ποιον τρόπο συγκεκριμένες εισροές θα παραγάγουν ορισμένες εκροές που θα συμβάλουν στην επίτευξη στόχων, το οποίο με τη σειρά του θα συμβάλει στην επίτευξη ευρύτερων στόχων. Περιλαμβάνει επίσης πληροφορίες σχετικά με δείκτες επίτευξης, με πηγές δεδομένων και με υποθέσεις και κινδύνους που έχουν σχέση με το σχέδιο. Τα αποτελέσματα εκφράζονται συνήθως με τη μορφή πίνακα 4 γραμμών και 4 στηλών.

(35) Σε ορισμένες περιπτώσεις διαπιστώθηκε επίσης ότι μονάδες διαχείρισης των σχεδίων δεν διέθεταν αντίγραφα των εκθέσεων των συμβούλων σχετικά με την προετοιμασία του σχεδίου.

(36) Για παράδειγμα, ένα προτεινόμενο σχέδιο στον τελωνειακό τομέα στη Βουλγαρία δεν ανέφερε την αποτυχία δύο προηγούμενων σχεδίων.

(37) Πάνω από 2 εκατομμύρια ευρώ για τις χώρες ΑΚΕ και τις μεσογειακές χώρες, και πάνω από 1 εκατομμύριο ευρώ για τις χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής. Για το πρόγραμμα Phare, όλες οι ετήσιες χρηματοδοτικές συμβάσεις εγκρίνονται για κάθε χώρα ύστερα από διαβούλευση με την επιτροπή του Phare.

(38) Στην πράξη ορισμένες καθυστερήσεις μπορεί να είναι ακόμη μεγαλύτερες:σε περιπτώσεις όπου τα σχέδια δεν είχαν ακόμη αρχίσει κατά τη στιγμή του ελέγχου, ως βάση για τον υπολογισμό ελήφθησαν οι ημερομηνίες αυτών των επισκέψεων ελέγχου.

(39) Η διαδικασία προκήρυξης του διαγωνισμού σπάνια κυλά ομαλά. Καθυστερήσεις σημειώνονται σε πολλά στάδια της διαδικασίας, οι εμπειρογνώμονες που προτείνονται στην καλύτερη προσφορά δεν είναι διαθέσιμοι και πρέπει να αντικατασταθούν, ορισμένες δε φορές πρέπει να αρχίσει από την αρχή όλη η διαδικασία της προκήρυξης.

(40) Ένα διαδικαστικό πρόγραμμα είναι ένα πρόγραμμα που έχει ως στόχο να θέσει σε κίνηση μια "διεργασία" ανάπτυξης, η οποία θα συνεχιστεί και μετά το τέλος της περιόδου του προγράμματος. Είναι κάτι ανάλογο ενός "σχεδίου" έργου, όπως για την κατασκευή ενός δρόμου, το οποίο αφορά την απλή εκτέλεση των όσων έχουν ήδη πλήρως σχεδιαστεί προηγουμένως.

(41) Στις χώρες ΑΚΕ γίνονται τακτικά τροποποιήσεις στα σχέδια χωρίς να γίνονται οι αντίστοιχες τροποποιήσεις στη χρηματοδοτική σύμβαση.

(42) Σχεδιάζοντας την Επιτροπή του αύριο: Εξέταση της οργάνωσης και της λειτουργίας της Επιτροπής· η υπηρεσία εξωτερικών σχέσεων, 24 Φεβρουαρίου 1999.

(43) Έκθεση της ομάδας ανάλυσης των σχέσεων μεταξύ της έδρας και των αντιπροσωπειών.

(44) Παρόλο που ο βαθμός συγκεντρωτισμού διαφέρει μεταξύ των προγραμμάτων, ακόμη και στο εσωτερικό τους, σε ορισμένες περιπτώσεις ανάλογα με τα άτομα που συμμετέχουν, γενικά για όλα τα προγράμματα οι αποφάσεις λαμβάνονται σε κεντρικό επίπεδο.

(45) Όπως στη Σουηδία, στο Ηνωμένο Βασίλειο, στις Κάτω Χώρες και στη USAID.

(46) Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας [COM(2000) 212 τελικό].

(47) Έξι από τις δεκαέξι αντιπροσωπείες ΑΚΕ που εξετάστηκαν παρουσίαζαν κενές θέσεις επί περισσότερο από ένα έτος. Ο συνολικός αριθμός των κενών θέσεων ήταν δώδεκα. Σε καμιά περίπτωση δεν προσλήφθηκε τοπικό προσωπικό για την κάλυψη θέσης (ακόμη και σε έκτακτη βάση).

(48) Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής, έγγραφο SEC(97) 605 της 1ης Απριλίου 1997, υπήρχαν 20 τοπικοί υπάλληλοι σε 14 από τις 63 αντιπροσωπείες και γραφεία ΑΚΕ που εκτελούσαν αυτά τα καθήκοντα.

(49) Βλέπε, για παράδειγμα, ΟΟΣΑ-ΕΑΒ: Development Co-operation Review Series: European Community: 1998

(50) Κατά το παρελθόν ιδίως μέσω του ΕΟΣ και σήμερα άμεσα από την Επιτροπή.

(51) Το μέρος B του προϋπολογισμού θεωρείται ότι χρηματοδοτεί επιχειρησιακές δαπάνες, π.χ. σχέδια. Το μέρος Α του προϋπολογισμού χρηματοδοτεί το διοικητικό κόστος, π.χ. το προσωπικό. Για σύγκριση, σημειώθηκε αύξηση 87 θέσεων που χρηματοδοτούνται από το μέρος Α του προϋπολογισμού κατά την ίδια περίοδο σε αυτές τις αντιπροσωπείες.

(52) Τόσο στις κεντρικές υπηρεσίες όσο και σε κάθε αντιπροσωπεία.

(53) Αξιολόγηση των προγραμμάτων δαπανών της ΕΕ - οδηγός - πρώτη έκδοση Ιανουάριος 1997 - Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

(54) Στις χώρες της Ασίας, της Λατινικής Αμερικής και της Μεσογείου υπάρχει συνήθως μια μονάδα διαχείρισης σχεδίου με ένα τοπικό και έναν ευρωπαίο διευθυντή. Στις χώρες Phare τη διαχείριση των σχεδίων αναλαμβάνουν τα υπουργεία των κυβερνήσεων. Στις χώρες ΑΚΕ ισχύουν διαφορετικές ρυθμίσεις.

(55) Συχνά όταν σε κάποιο στάδιο ο σύμβουλος ανάπτυξης προέρχεται από αντιπροσωπεία ΑΚΕ.

(56) Σε ορισμένες περιπτώσεις οι εκθέσεις συνοδεύονται από παρατηρήσεις της αντιπροσωπείας, στις περισσότερες όμως όχι· στις αντιπροσωπείες σπανίως υποβάλλονται παρατηρήσεις σχετικά με τις εκθέσεις αυτές από τις κεντρικές υπηρεσίες.

(57) Σύμφωνα με το εγχειρίδιο διαχείρισης του κύκλου του σχεδίου (σελίδα 59), αυτές οι εκθέσεις πρέπει να χρησιμοποιούν το βασικό μορφότυπο που χρησιμοποιείται για το στάδιο της υλοποίησης του σχεδίου, προσθέτοντας τις τεχνικές και οικονομικές λεπτομέρειες που απαιτούνται για τη σωστή κατανόηση της υλοποίησης του σχεδίου.

(58) Το Συνέδριο έχει επισημάνει αυτά τα σημεία σε διάφορες εκθέσεις από το 1992:

Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1991 (ΕΕ C 330 της 15.12.1992).

Ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1996 (ΕΕ C 348 της 18.11.1997).

Ειδική έκθεση αριθ. 1/98 σχετικά με τη διμερή χρηματοδοτική και τεχνική συνεργασία με τις τρίτες μεσογειακές χώρες συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (ΕΕ C 98 της 31.3.1998).

Ειδική έκθεση αριθ. 7/98 σχετικά με το πρόγραμμα αναπτυξιακής βοήθειας της Ευρωπαϊκής Κοινότητας για τη Νότια Αφρική (1986-1996) (ΕΕ C 241 της 31.7.1998).

(59) CRIS = Common Relex Information System. Το σύστημα αυτό αναπτύχθηκε αρχικά με τη συνένωση διάφορων συστημάτων που είχαν αναπτυχθεί προηγουμένως σε διάφορους τομείς προγραμμάτων. Τα συστήματα αυτά διαφέρουν ως προς την αξιοπιστία και τη χρησιμότητα, και πρέπει ακόμη να γίνουν πολλά για να μετατραπούν σε ένα κοινό εργαλείο.

(60) Η δεύτερη έκθεση των ανεξάρτητων εμπειρογνωμόνων υπογραμμίζει πολλές από τις αδυναμίες του κανονιστικού πλαισίου, π.χ. στα σημεία 2.1.29-2.1.34. Βλέπε επίσης τη γνωμοδότηση του Συνεδρίου αριθ. 4/97 σχετική με την πρόταση κανονισμού (Ευρατόμ, ΕΚΑΧ, ΕΚ) του Συμβουλίου για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ C 57 της 23.2.1998).

(61) Από το 1998, προκειμένου να καλυφθούν ορισμένα κενά, η Επιτροπή εκπόνησε "οδηγούς" διαχείρισης των επιδοτήσεων και για τα γραφεία τεχνικής βοήθειας, που ορίζουν βασικούς κανόνες που πρέπει να ακολουθούν οι υπηρεσίες.

(62) Μέσο προενταξιακών διαρθρωτικών πολιτικών.

(63) Ειδικό πρόγραμμα ένταξης για τη γεωργία και την αγροτική ανάπτυξη.

(64) Βλέπε ετήσια έκθεση 1998, έκθεση σχετικά με τις δραστηριότητες που εμπίπτουν στο πλαίσιο του έκτου, έβδομου και όγδοου Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης, κεφάλαιο III, σημεία 37-43 (ΕΕ C 349 της 3.12.1999).

(65) Η Επιτροπή αναγνωρίζει πλέον τη σημασία του εθνικού προγραμματισμού και στην ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο - "Η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας" [COM(2000) 212 τελικό], αναφέρει ότι "η Επιτροπή θα υποβάλει στο Συμβούλιο πλαίσιο για έγγραφα στρατηγικής χώρας τα οποία θα καταστούν τα βασικά μέσα καθοδήγησης, διαχείρισης και αναθεώρησης των προγραμμάτων βοήθειας της ΕΚ".

(66) Η ίδια σύσταση έχει γίνει και σε άλλες εκθέσεις αξιολόγησης. Για παράδειγμα, Αξιολόγηση του κανονισμού MEDA: τελική έκθεση, Euronet consulting, 12 Φεβρουαρίου 1999.

(67) Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Συμβούλιο και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο - "Η αναπτυξιακή πολιτική της Ευρωπαϊκής Κοινότητας" [COM(2000) 212 τελικό].

(68) Ελεγκτικό Συνέδριο - Ετήσια έκθεση σχετικά με το οικονομικό έτος 1997, σημεία 5.19-5.44 (ΕΕ C 349 της 17.11.1998).

(69) Το 1995 το Συμβούλιο ζήτησε μια πλήρη και λεπτομερή αξιολόγηση των μέσων και προγραμμάτων ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Ανεξάρτητες αξιολογήσεις διενεργήθηκαν όσον αφορά τη βοήθεια της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στις χώρες ΑΚΕ, στις μεσογειακές χώρες, στις χώρες της Ασίας και της Λατινικής Αμερικής και όσον αφορά την ανθρωπιστική βοήθεια της ΕΚ. Η τελική έκθεση υποβλήθηκε τον Μάιο του 1999.

(70) ΓΔ "Ανάπτυξη", ΓΔ "Διεύρυνση", ΓΔ "Εξωτερικές σχέσεις".

Απαντηση της Επιτροπής

ΣΥΝΟΨΗ

Η Επιτροπή αποδέχεται με ικανοποίηση την έκθεση στην οποία εντοπίζονται οι αδυναμίες κατά τη διαχείριση των προγραμμάτων εξωτερικής βοήθειας της Επιτροπής. Η Επιτροπή αναγνωρίζει αυτές τις αδυναμίες που οφείλονται, όπως επισημαίνει το Συνέδριο, στις διαφορετικές συνθήκες υπό τις οποίες αποφασίσθηκαν τα διάφορα γεωγραφικά προγράμματα και οι οποίες οξύνθηκαν λόγω της ταχείας αύξησης του αριθμού αυτών των προγραμμάτων που οδήγησε σε περίπλοκες διαδικασίες και ασαφείς αρμοδιότητες. Ωστόσο, δεν υπήρξε αντίστοιχη αύξηση του προσωπικού. Η Επιτροπή έλαβε προσφάτως μέτρα για την εναρμόνιση και την απλοποίηση των διαδικασιών και των δομών, τα οποία ελήφθησαν υπόψη κατά την υποβολή των προτάσεων νέων κανονισμών.

Πρόσθετα μέτρα μεταρρύθμισης προτείνονται επίσης στην ανακοίνωση "Η μεταρρύθμιση της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας", SEC(2000) 814.

3. Η Επιτροπή αναγνωρίζει την ανάγκη βελτίωσης της διαδικασίας προγραμματισμού. Ειδικότερα, αποφασίσθηκαν τα ακόλουθα μέτρα:

i) μεγαλύτερη συμμετοχή των χωρών εταίρων, των κρατών μελών και άλλων χορηγών βοήθειας στη διαδικασία διαβουλεύσεων για τη χάραξη των εθνικών στρατηγικών·

ii) εναρμόνιση, στο βαθμό που είναι δυνατό, της μορφής και του περιεχομένου των εγγράφων στρατηγικής στις διάφορες περιοχές·

iii) συγκρότηση διυπηρεσιακής ομάδας υποστήριξης της ποιότητας η οποία θα συμβάλει στη βελτίωση της ποιότητας των στρατηγικών των διαφόρων χωρών.

4. Η γενίκευση της εφαρμογής των τεχνικών διαχείρισης του κύκλου των έργων (ΔΚΕ) βελτίωσε αναμφισβήτητα το επίπεδο προετοιμασίας των έργων. Οι μεγάλες καθυστερήσεις που σημειώνονται πριν από την έναρξη εκτέλεσης των έργων οφείλονται, εν μέρει, στην ανάγκη εξασφάλισης της ορθής εφαρμογής των περίπλοκων, συγκεντρωτικών και διαφορετικών διαδικασιών, για τις οποίες καταβάλλονται προσπάθειες απλοποίησης και εναρμόνισης από το 1999.

5. Η Επιτροπή αναγνωρίζει τον υπερβολικά συγκεντρωτικό χαρακτήρα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων και έχει προτείνει μέτρα για την ουσιαστική αποκέντρωση αρμοδιοτήτων και πόρων στις αντιπροσωπείες. Ωστόσο, εφόσον η διαδικασία της ομάδας Επιτρόπων "peer-group" εξάντλησε τις δυνατότητες ανακατανομής του προσωπικού στο εσωτερικό της Επιτροπής, η παροχή πρόσθετων επαρκών πόρων, όπως ζητείται στη διορθωτική επιστολή της 1/2001, που εμπίπτει αποκλειστικά στη δικαιοδοσία της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για την επιτυχία της σχετικής διαδικασίας.

6. Η Επιτροπή βρίσκεται στο στάδιο της κατάρτισης απλού αλλά αποτελεσματικού συστήματος παρακολούθησης το οποίο βασίζεται στην προσέγγιση ΔΚΕ. Μέχρι σήμερα, το σύστημα αυτό έχει δοκιμασθεί σε 70 περίπου έργα, σε 13 χώρες που επελέγησαν δειγματοληπτικά.

7-8. Από τις αρχές του 2001, μία νέα υπηρεσία, η EuropeAid, θα αναλάβει την αρμοδιότητα του κύκλου του έργου από το στάδιο του προσδιορισμού μέχρι την υλοποίηση του έργου.

8. Η Επιτροπή λαμβάνει διάφορα μέτρα για την αύξηση της ευελιξίας και την ανάπτυξη προσέγγισης περισσότερο προσανατολισμένης στα αποτελέσματα. Η Επιτροπή προσβλέπει στη συνεργασία με το Συνέδριο για την αξιολόγηση και τη συμπλήρωση τέτοιου είδους μέτρων.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

12-14. Σύμφωνα με τη δομή της έκθεσης του Συνεδρίου, οι γενικές παρατηρήσεις που διατυπώνονται στις απαντήσεις της Επιτροπής καλύπτουν τις τέσσερις γεωγραφικές περιοχές που παρατίθενται στο σημείο 12.

ΕΘΝΙΚΟΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ

Νομικό πλαίσιο

16-18. Μία από τις προτεραιότητες που επισημάνθηκαν στην ανακοίνωση της 16ης Μαΐου για τη μεταρρύθμιση της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας συνίσταται στην εξασφάλιση της βελτίωσης της διαδικασίας προγραμματισμού των προγραμμάτων βοήθειας της Επιτροπής. Η Επιτροπή συγκρότησε τη διυπηρεσιακή ομάδα στήριξης της ποιότητας (ΔΟΣΠ), η γραμματεία της οποίας είναι εγκατεστημένη στη Γενική Διεύθυνση Ανάπτυξης. Η ΔΟΣΠ έχει αναλάβει τη βελτίωση και την εναρμόνιση των κατευθυντήριων γραμμών προγραμματισμού και την εξασφάλιση υψηλής ποιότητας όσον αφορά τα έγγραφα εθνικής στρατηγικής και τα ενδεικτικά εθνικά προγράμματα. Επίσης, η Επιτροπή ενέκρινε προσφάτως το τυποποιημένο πλαίσιο των εγγράφων εθνικής στρατηγικής που εφαρμόζεται στα έγγραφα προγραμματισμού των χωρών ΑΚΕ, AΛA και MED και το οποίο πρέπει να εφαρμοσθεί σταδιακά σε άλλες περιοχές. Το τυποποιημένο αυτό πλαίσιο προωθεί μία συνεκτική προσέγγιση προγραμματισμού που ενθαρρύνει το συντονισμό και τη συμπληρωματικότητα με τα κράτη μέλη. Τέλος, η Επιτροπή προτίθεται να αναβαθμίσει το ρόλο της αξιολόγησης και να εξασφαλίσει τη συνεκτίμηση των αποτελεσμάτων της κατά το στάδιο προγραμματισμού.

Στην περίπτωση των χωρών ΑΚΕ, η διαδικασία εθνικού προγραμματισμού συνίστατο, κατά το παρελθόν, σε δύο στάδια: την κατάρτιση εγγράφου εθνικής στρατηγικής και, στη συνέχεια, εθνικού ενδεικτικού προγράμματος. Από τον προγραμματισμό του ένατου ΕΤΑ η διπλή αυτή διαδικασία θα αντικατασταθεί από ενιαίο έγγραφο προγραμματισμού που θα περιλαμβάνει τόσο τη στρατηγική ανάλυση όσο και το ενδεικτικό σχέδιο εργασιών. Το ενιαίο αυτό έγγραφο θα είναι γνωστό ως στρατηγική στήριξης ανά χώρα και θα βασίζεται σε τυποποιημένο αναλυτικό πλαίσιο το οποίο θα είναι κοινό για τα προγράμματα των χωρών AΛA και MED.

19. Στο πλαίσιο των μεταρρυθμίσεων, η Επιτροπή προτίθεται να βελτιώσει τη διαδικασία προγραμματισμού προκειμένου να εξασφαλίσει τη δυνατότητα της ουσιαστικής εφαρμογής και της χρησιμοποίησής της ως βάση των συζητήσεων με τα κράτη μέλη και τις χώρες εταίρους όσον αφορά τους στόχους και τις προτεραιότητες. Ως μέρος αυτής της διαδικασίας, θα απαιτηθεί αναμφισβήτητα από την Επιτροπή να παράσχει σαφέστερους και περισσότερο ποσοτικοποιημένους στόχους και δείκτες απόδοσης σε σχέση με το παρελθόν.

20. Οι γενικές κατευθύνσεις για τα εθνικά ενδεικτικά προγράμματα MEDA συνιστούν νομικό και πολιτικό κείμενο που αποτελεί αντικείμενο διαπραγμάτευσης με τα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 9 παράγραφος 1 του κανονισμού MEDA, ο οποίος λαμβάνει τη νομική μορφή απόφασης του Συμβουλίου. Το κείμενο αυτό συνιστά σύνοψη διαφόρων τομέων ενδιαφέροντος και ανάλυσης.

Η πρώτη σειρά εθνικών ενδεικτικών προγραμμάτων MEDA και τα προηγούμενα έγγραφα εθνικής στρατηγικής χαρακτηρίζονταν από κάποια στοιχεία επανάληψης και ασυνέπειας, όπως επισημαίνεται από το Συνέδριο. Ωστόσο, η πλέον πρόσφατη προγραμματική διαδικασία (2000-2006) βασίζεται στα διδάγματα του παρελθόντος και είναι σε μεγάλο βαθμό συνεκτικότερη. Οι βελτιώσεις αυτές έχουν ενσωματωθεί στο νέο κανονισμό MEDA II που εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 9 Οκτωβρίου 2000.

Διαδικασίες για την προετοιμασία των εγγράφων εθνικού προγραμματισμού

22. Το τυποποιημένο πλαίσιο για τα έγγραφα στρατηγικής των χωρών, το οποίο εγκρίθηκε προσφάτως για τα έγγραφα προγραμματισμού ΑΚΕ, AΛA και MED, προωθεί τη μεγαλύτερη συμμετοχή των κρατών μελών στη διαδικασία προγραμματισμού της εκάστοτε χώρας περιορίζοντας συγχρόνως τη "μικροδιαχείριση" των μεμονωμένων έργων. Στόχος δεν είναι η εισαγωγή πρόσθετης βαθμίδας συστηματικών διαβουλεύσεων αλλά η γενικότερη απλοποίηση των διαδικασιών.

Η πρακτική της διεξαγωγής διαβουλεύσεων με τις δικαιούχες χώρες και τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας έχει παγιωθεί όπως και η ανάγκη για τα κράτη μέλη και την Επιτροπή να ανταλλάσσουν πληροφορίες και να συντονίζουν τις πολυμερείς και διμερείς δραστηριότητες συνεργασίας. Καταβάλλεται κάθε δυνατή προσπάθεια για να καταστεί αυτό σαφές στα έγγραφα προγραμματισμού. Η διενέργεια διαβουλεύσεων δεν υποχρεώνει την Επιτροπή να υιοθετήσει όλες τις παρατηρήσεις και τις απόψεις που διατυπώνονται:αυτές αποτελούν ενίοτε αποτέλεσμα αντικρουόμενων συμφερόντων.

23. Οι γενικές κατευθύνσεις για τον προγραμματισμό του ένατου ΕΤΑ δεν είναι μόνο περισσότερο ολοκληρωμένες από ποτέ αλλά αποτελούν επίσης εξαρχής αντικείμενο συζήτησης και κοινού προβληματισμού με τις χώρες ΑΚΕ, όχι μόνο σε γραπτή μορφή αλλά και μέσω σειράς περιφερειακών συζητήσεων και σεμιναρίων κατάρτισης που αναμένεται να καλύψουν όλες τις χώρες ΑΚΕ και τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας μέχρι το τέλος του έτους 2000.

Βλέπε επίσης την απάντηση στα σημεία 16-18.

24. Η ολοκληρωμένη σειρά τροποποιήσεων που εισήχθησαν κατά τη διάρκεια του 1998 αποσκοπούσε στην επανεστίαση του προγράμματος Phare, στην υποβοήθηση των υποψηφίων χωρών να προετοιμασθούν για την προσχώρηση καθώς και στη βελτίωση της διαχείρισης του προγράμματος και στην κάλυψη των ελλείψεων που επισημάνθηκαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας παρακολούθησης και αξιολόγησης από την Επιτροπή, στις διαδοχικές εκθέσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου και στις παρατηρήσεις του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Αν και τα επίσημα έγγραφα προγραμματισμού δεν είχαν εγκριθεί μέχρι τα μέσα του 1998, αντιπροσωπεύουν ένα μόνο βήμα στη διαδικασία επαναπροσανατολισμού που άρχισε το 1997. Η Επιτροπή αναγνωρίζει το μέγεθος των απαιτήσεών της έναντι των χωρών εταίρων και του προσωπικού της Επιτροπής κατά το μεταβατικό έτος 1998. Η ανασκόπηση του προγράμματος Phare του έτους 2000 καταλήγει στο συμπέρασμα ότι μόλις τώρα καθίστανται εμφανή τα οφέλη των μεταρρυθμίσεων. Ωστόσο, καταλήγει επίσης στο συμπέρασμα ότι η επίτευξη ελάχιστου επιπέδου σταθερότητας των διαδικασιών είναι αναγκαία για το άμεσο μέλλον, ότι οι μεταβολές που απαιτούνται για την προσαρμογή στους όρους των διαρθρωτικών ταμείων πρέπει να προγραμματισθούν για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα απ' ότι κατά το 1998 και ότι για την ανάληψη των νέων καθηκόντων θα πρέπει να διατεθεί το αναγκαίο προσωπικό στην Επιτροπή και στις υποψήφιες χώρες.

Περιεχόμενο των εγγράφων προγραμματισμού μεμονωμένων χωρών

25. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής συμφωνούν, σε γενικές γραμμές με τις αδυναμίες που εντοπίσθηκαν όσον αφορά τα προηγούμενα εθνικά ενδεικτικά προγράμματα των χωρών ΑΚΕ. Η εξάλειψη αυτών των αδυναμιών υπήρξε ένας από τους βασικούς στόχους των διατάξεων προγραμματισμού της προσφάτως υπογραφείσας συμφωνίας του Κοτονού η οποία θα διέπει την εφαρμογή του ένατου ΕΤΑ. Βάσει των νέων διατάξεων, οι οποίες θα εφαρμόζονται στο εξής στη διαδικασία προγραμματισμού όλων των χωρών ΑΚΕ, οι στρατηγικές για κάθε χώρα θα αποτελούν το σημείο εκκίνησης της σχετικής διαδικασίας. Προβλέπεται η διενέργεια διεξοδικής ανάλυσης των συνθηκών που επικρατούν σε κάθε χώρα, δίνοντας ιδιαίτερη προσοχή στις δυνατότητες συμπληρωματικών δράσεων με άλλους χορηγούς βοήθειας, συμπεριλαμβανομένων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Επιπροσθέτως, η ολοκληρωμένη ανασκόπηση όλων των διαθέσιμων κοινοτικών μέσων, συμπεριλαμβανομένων των δημοσιονομικών πόρων, θα αποτελέσει αναπόσπαστο τμήμα της προτεινόμενης από την Κοινότητα στρατηγικής η οποία θα περιγραφεί με διαφάνεια στο κείμενο, κυρίως στο ενδεικτικό πρόγραμμα εργασιών που θα επισυναφθεί στο κυρίως κείμενο.

Κατά την ενδεικτική κατανομή των πόρων, η οποία θα γνωστοποιηθεί κατά την έναρξη της διαδικασίας προγραμματισμού, θα δοθεί ιδιαίτερη προσοχή στις λιγότερο αναπτυγμένες χώρες και στα κράτη που παρουσιάζουν τις μεγαλύτερες αδυναμίες. Επίσης, όλες οι πτυχές της διαδικασίας προγραμματισμού θα εστιάζονται σαφώς στη μείωση της φτώχειας, τηρώντας τους στόχους που θεσπίσθηκαν προσφάτως στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την αναπτυξιακή πολιτική [COM(2000) 212].

Η νέα προσέγγιση για τις χώρες ΑΚΕ βασίζεται σε σύστημα κυλιόμενου προγραμματισμού με τακτικές διαδικασίες επανεξέτασης και πρόβλεψη τροποποίησης της αρχικής κατανομής των πόρων δύο φορές κατά τη διάρκεια της πενταετούς διάρκειας ισχύος του ένατου χρηματοδοτικού πρωτοκόλλου. Κατά την έναρξη της διαδικασίας προγραμματισμού, πρόκειται να θεσπισθούν σημεία αναφοράς και δείκτες που θα αποτελέσουν αντικείμενο κοινής συμφωνίας και τα οποία θα χρησιμοποιηθούν για τη μέτρηση και την αξιολόγηση της προόδου και την πραγματοποίηση των αναγκαίων προσαρμογών κατά τη διαδικασία προγραμματισμού.

Οι νέες στρατηγικές στήριξης των χωρών ΑΚΕ θα υποβληθούν εξαρχής μαζί με άλλα έγγραφα στρατηγικής των χωρών στη νέα διυπηρεσιακή ομάδα στήριξης της ποιότητας (ΔΟΣΠ), υπό την εποπτεία της ομάδας των Επιτρόπων Relex, που θα έχει την ευθύνη να εξασφαλίσει ότι οι προτεινόμενες στρατηγικές πληρούν τα υψηλά πρότυπα που έχουν καθορισθεί στις αντίστοιχες κατευθυντήριες γραμμές προγραμματισμού. Οι στρατηγικές θα αποτελέσουν επίσης αντικείμενο ενδελεχούς εξέτασης από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο των σχετικών επιτροπών διαχείρισης.

Στο πλαίσιο των διαδικασιών για τις ετήσιες και ενδιάμεσες αναθεωρήσεις των εθνικών ενδεικτικών προγραμμάτων για το όγδοο ΕΤΑ, θεσπίσθηκαν σαφή κριτήρια αξιολόγησης της εφαρμογής των συμφωνηθέντων ενεργειών. Οι αναθεωρήσεις αυτές αποτελούν τη βάση των αποφάσεων για την καταβολή της δεύτερης δόσης του προγράμματος, ύψους 30 %.

26. Όσον αφορά τη Λατινική Αμερική, το έγγραφο στρατηγικής ανά χώρα έχει ως στόχο τη χάραξη κατευθυντήριων γραμμών για την κοινοτική συνεργασία με βάση την ανάλυση της κατάστασης της χώρας. Κατά την προετοιμασία της οριστικής έκδοσης των εγγράφων εθνικής στρατηγικής, που έτυχε ευνοϊκής γνωμάτευσης από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της επιτροπής ΑΧ-ΑΛΑ, οι υπηρεσίες της Επιτροπής, έλαβαν, στο μέτρο του δυνατού, υπόψη τις προτάσεις των αντιπροσωπειών και τις εισηγήσεις των κρατών μελών.

Ωστόσο, η ανάγκη εναρμόνισης σε περιφερειακό επίπεδο των εγγράφων κάθε χώρας δεν κατέστησε δυνατή, όσον αφορά ορισμένες περιπτώσεις, την αποδοχή του συνόλου των συστάσεων ούτε των εισηγήσεων που υπεβλήθησαν στη συνέχεια του διαλόγου που θεσπίσθηκε μεταξύ των αντιπροσωπειών και των διπλωματικών αποστολών των κρατών μελών επιτόπου. Πράγματι, τα έγγραφα εθνικής στρατηγικής επισημαίνουν ορισμένους τομείς προτεραιότητας, συνήθως πέντε, στους οποίους θα ήταν σκόπιμο να προβλεφθεί κοινοτική συνεργασία, δίχως ωστόσο να είναι υποχρεωτική η κάλυψη όλων των τομέων. Ο αριθμός των επιλεγέντων τομέων προτεραιότητας ενδεχομένως να θεωρηθεί υπερβολικός. Εντούτοις, ο αριθμός αυτός έχει μειωθεί σημαντικά σε σχέση με το παρελθόν.

Το νέο πλαίσιο που δημιουργήθηκε θα καταστήσει δυνατή την εξασφάλιση ενός βαθμού ευελιξίας κατά τις διαπραγματεύσεις με τις κυβερνήσεις στο πλαίσιο της προετοιμασίας του πολυετούς προγραμματισμού.

Στα έγγραφα εθνικής στρατηγικής δεν γίνεται όντως καμία αναφορά στην ποσοτική εκτίμηση των στόχων ούτε στον καθορισμό μηχανισμών αξιολόγησης της συντελεσθείσας προόδου κατά την εκτέλεση δεδομένου ότι δεν εμπίπτουν στο πλαίσιο αυτού του εγγράφου.

Μελλοντικά, οι δείκτες απόδοσης και η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων του παρελθόντος θα αποτελέσουν βασικά στοιχεία που θα ληφθούν υπόψη στο νέο τυποποιημένο πλαίσιο των εγγράφων εθνικής στρατηγικής.

27. Η Επιτροπή θα επιθυμούσε επίσης να εξετάσει την πορεία εκτέλεσης των εθνικών προγραμμάτων για την υιοθέτηση του κεκτημένου προκειμένου να εξασφαλίσει ότι οι προϋποθέσεις για την προσχώρηση καλύπτονται από τις διάφορες πηγές χρηματοδότησης. Η Επιτροπή εκτιμά ότι όταν οι υποψήφιες χώρες αρχίσουν να χρησιμοποιούν το ΕΠΥΚ περισσότερο ως εργαλείο προγραμματισμού αυτό θα βελτιωθεί και θα αποτελέσει τη βάση μακροπρόθεσμων δεσμεύσεων της Επιτροπής όσον αφορά τομείς προτεραιότητας.

ΠΡΟΕΤΟΙΜΑΣΙΑ ΚΑΙ ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΣΧΕΔΙΩΝ

28-30. Στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας, ο κύκλος του έργου, από το στάδιο του προσδιορισμού μέχρι την εκ των υστέρων αξιολόγηση του έργου, τίθεται στην αρμοδιότητα της SCR, ενώ οι γεωγραφικές Γενικές Διευθύνσεις (Εξωτερικές Σχέσεις, Ανάπτυξη) θα εξακολουθήσουν να είναι αρμόδιες για τη γενικότερη χάραξη στρατηγικής και τον προγραμματισμό. Εξαιρέσεις στον γενικό αυτό κανόνα θα είναι το πρόγραμμα Phare το οποίο θα διαχειρίζεται αποκλειστικά η ΓΔ Διεύρυνσης, η ανθρωπιστική βοήθεια την οποία θα διαχειρίζεται η ECHO, οι δράσεις της ΚΕΠΠΑ και η διευκόλυνση ταχείας αντίδρασης τις οποίες διαχειρίζεται η ΓΔ Relex και τα προγράμματα μακροπρόθεσμης χρηματοδοτικής βοήθειας τα οποία εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της ΓΔ Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων. Στις αρχές του 2001, η SCR θα αντικατασταθεί από νέα υπηρεσία - την EuropeAid - την οποία θα διαχειρίζεται διοικητικό συμβούλιο αποτελούμενο από τους Επιτρόπους Relex. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι αλλαγές αυτές θα έχουν ως αποτέλεσμα την συνεπέστερη και αποτελεσματικότερη διαχείριση των έργων.

29. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υφίσταται ακόμη περιθώριο βελτίωσης της διαδικασίας προετοιμασίας των έργων. Έχουν ληφθεί διάφορα μέτρα που βασίζονται στην αρχή της "βέλτιστης πρακτικής" τα οποία αναλύονται στη συνέχεια.

30. Η EuropeAid, η οποία θα είναι υπεύθυνη για τον προσδιορισμό και την αξιολόγηση των έργων, θα θεσπίσει λεπτομερείς διαδικασίες που θα διακρίνουν σαφέστερα το στάδιο του προσδιορισμού από το στάδιο της αξιολόγησης των έργων και θα επεξεργαστεί περαιτέρω τις υφιστάμενες κατευθυντήριες γραμμές για διάφορα θέματα όπως τα θέματα φύλου και το περιβάλλον.

31. Η προσφυγή σε ευρωπαίους ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες είναι αναγκαία για την παροχή επαρκούς τεχνικής εμπειρογνωμοσύνης. Ο ρόλος τους θα διευκρινιστεί κατά τη διάρκεια της διαδικασίας μεταρρύθμισης της Relex.

32. Η πρόοδος που συντελέσθηκε μετά την εγκατάσταση της ομάδας στήριξης της ποιότητας που συγκροτήθηκε από τη ΓΔ Ανάπτυξης για τη βελτίωση της ποιότητας της προετοιμασίας και αξιολόγησης των έργων και προγραμμάτων στις χώρες ΑΚΕ, οδήγησαν την Επιτροπή να προβλέψει, στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης που αποφασίσθηκε το Μάιο του 2000, τη διεύρυνση του πεδίου αρμοδιότητας αυτής της ομάδας με τη συμπερίληψη όλων των αναπτυσσόμενων χωρών. Προς το σκοπό αυτό, και λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα της εμπειρίας του παρελθόντος, η λειτουργία αυτού του οργάνου θα βελτιωθεί στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης και το πεδίο αρμοδιότητάς του θα επεκταθεί στο σύνολο των προγραμμάτων, κυρίως όσον αφορά τις διαδικασίες παρακολούθησης της εφαρμογής των συστάσεών της.

33.

Η Επιτροπή εξακολουθεί να καταβάλλει προσπάθειες, εντός του υφιστάμενου κανονιστικού πλαισίου, για την αποφυγή της υπερβολικής συγκέντρωσης δεσμεύσεων στο τέλος κάθε οικονομικού έτους. Στο πλαίσιο των υφιστάμενων δημοσιονομικών περιορισμών και προκειμένου να βελτιωθεί η κατάσταση, η Επιτροπή πρότεινε τη μεταρρύθμιση της διαχείρισης των εξωτερικών ενισχύσεων με στόχο:

- την επικέντρωση του ρόλου των επιτροπών διαχείρισης (κράτη μέλη) σε θέματα στρατηγικής παρά στην εξέταση μεμονωμένων έργων,

- την ενίσχυση της πολυετούς προσέγγισης προγραμματισμού,

- τη συγκέντρωση με συνεκτικό τρόπο των καθηκόντων στην Europe Aid,

- την αύξηση των πόρων.

Τα μέτρα αυτά αναμένεται να συμβάλουν στην περισσότερο ισόρροπη κατανομή των υποχρεώσεων κατά τη διάρκεια του έτους.

34. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η ετήσια διάρκεια του κύκλου προγραμματισμού δεν είναι ικανοποιητική για πολλά έργα. Από το 2002, προτίθεται να καθιερώσει τον πολυετή προγραμματισμό με βάση τα βελτιωμένα ΕΠΥΚ και τα εθνικά αναπτυξιακά σχέδια και σύμφωνα με την εμπειρία από την εφαρμογή των διαρθρωτικών ταμείων. Κατ' αυτόν τον τρόπο θα καταστεί δυνατή, αφενός, η παροχή μακροπρόθεσμων στοιχείων σχετικών με τη στήριξη τομέων προτεραιότητας και, αφετέρου, η ορθολογικότερη κατανομή των δραστηριοτήτων κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου.

Προτάσεις χρηματοδότησης και χρηματοδοτικές συμβάσεις

Πρόταση χρηματοδότησης

37. Όσον αφορά την αναγκαιότητα βελτίωσης της ποιότητας των προτάσεων χρηματοδότησης, η Επιτροπή επιθυμεί να τονίσει ότι έχει αλλάξει η μορφή των εν λόγω προτάσεων που υποβάλλονται στην Επιτροπή ΑΧ/ΑΛΑ. Κατά το παρελθόν, ο περιορισμένος αριθμός σελίδων των προτάσεων χρηματοδότησης δεν επέτρεπε την παροχή λεπτομερών στοιχείων σχετικών με ορισμένα σημαντικά θέματα. Η σημερινή μορφή που αποτέλεσε αντικείμενο συμφωνίας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών και η οποία εφαρμόζεται από το 1999, προβλέπει ειδικά αναφορά σε όλα τα στοιχεία που αναφέρει το Συνέδριο: συντονισμός με τα κράτη μέλη και άλλους χορηγούς βοήθειας, εκτίμηση των οικονομικών και περιβαλλοντικών επιπτώσεων, αξιολόγηση πρόσφατων έργων στους ίδιους τομείς, θεσμικό πλαίσιο. Η Επιτροπή είναι πεπεισμένη ότι με αυτόν τον τρόπο θα βελτιωθεί σημαντικά η ποιότητα των προτάσεων χρηματοδότησης.

Η μορφή των προτάσεων χρηματοδότησης του ΕΤΑ αναθεωρήθηκε στις αρχές του 2000 με στόχο την επικέντρωσή τους στη σπουδαιότητα, τη σκοπιμότητα και τη βιωσιμότητα των έργων. Νέα τμήματα των προτάσεων επικεντρώνονται στα διδάγματα της εμπειρίας του παρελθόντος και στο συντονισμό με άλλους χορηγούς βοήθειας. Οι προτάσεις, στη νέα τους μορφή, συνοδεύονται από λεπτομερείς οδηγούς για την κατάρτισή τους. Παρουσιάζουν, επίσης, σαφή βελτίωση σε σχέση με το παρελθόν δεδομένου ότι τα μεμονωμένα έργα εντάσσονται σε γενικότερο πλαίσιο και ορίζεται σαφώς η λογική των παρεμβάσεων.

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι στις προτάσεις χρηματοδότησης δεν παρέχονταν πάντα λεπτομερή στοιχεία σχετικά με τα προηγούμενα έργα. Ωστόσο, λαμβάνονταν υπόψη τα διδάγματα από την εμπειρία της υλοποίησής τους.

Χρηματοδοτικές συμβάσεις

39. Οι συμφωνίες χρηματοδότησης είναι σκόπιμο να διαφοροποιηθούν ανάλογα με τις καλυπτόμενες περιοχές.

Όσον αφορά τη Λατινική Αμερική και την Ασία, οι συμβάσεις χρηματοδότησης, οι οποίες καταρτίσθηκαν κατά τη διάρκεια των τελευταίων ετών, παρουσιάζουν σαφή βελτίωση όσον αφορά την ποιότητα παρά το γεγονός ότι εξακολουθούν να υπάρχουν ορισμένα προβλήματα εξαιτίας της έλλειψης σαφών ορισμών, της απουσίας ρυθμίσεων σε περίπτωση αθέτησης των υποχρεώσεων από την πλευρά των εθνικών ομολόγων κ.λπ. Όσον αφορά τη Λατινική Αμερική, μετά την υπογραφή της σύμβασης πλαισίου, δόθηκε οριστική λύση στα συγκεκριμένα προβλήματα που εθίγησαν η οποία προβλέπεται να εφαρμοσθεί και στην περίπτωση της Ασίας.

Η Επιτροπή συμφωνεί ότι υφίσταται ακόμη περιθώριο βελτίωσης της διαδικασίας προετοιμασίας του έργου και προτίθεται να αντιμετωπίσει τα σχετικά θέματα στο πλαίσιο της νέας υπηρεσίας που θα είναι αρμόδια για όλα τα στάδια του κύκλου του έργου.

40. Η Επιτροπή προτίθεται να αναθεωρήσει τη μορφή των συμφωνιών χρηματοδότησης.

Ο ρόλος των συμβουλευτικών επιτροπών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων

41. Ένα σημαντικό μέρος της μεταρρύθμισης της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας αποσκοπεί στην αλλαγή του τρόπου με τον οποίο οι επιτροπές των κρατών μελών αντιμετωπίζουν την εξωτερική βοήθεια. Η Επιτροπή επιθυμεί να επικεντρώσει το ενδιαφέρον των κρατών μελών στον προγραμματισμό και στα εθνικά προγράμματα παρά στη "μικροδιαχείριση" των μεμονωμένων έργων. Από την άποψη αυτή, η Επιτροπή βρίσκεται επί του παρόντος στο στάδιο της ανάλυσης των διαφόρων διαδικασιών επιτροπολογίας και αξιολόγησης της δυνατότητας είτε πρότασης "οριζόντιου κανονισμού" που θα καθορίζει τα θέματα επιτροπολογίας όλων των μέσων εξωτερικής βοήθειας της ΕΕ είτε κατάλληλης προσαρμογής των υφιστάμενων κανονισμών.

Στην Ασία, επί παραδείγματι, αν το ανώτατο σημείο κάτω από το οποίο τα έργα δεν απαιτείται να εξετασθούν ενδελεχώς από την επιτροπή ΑΛΑ αυξηθεί από το υφιστάμενο επίπεδο του 1 εκατομμυρίου ευρώ σε 25 εκατομμύρια ευρώ, τότε ο αριθμός των έργων που υποβάλλονται στη συγκεκριμένη επιτροπή θα μειωθεί κατά 58 % ενώ τα κράτη μέλη θα εξακολουθήσουν να ελέγχουν το 51 % της συνολικής χρηματοδότησης.

Στην περίπτωση των χωρών Phare, η Επιτροπή οργανώνει ετήσια συζήτηση σε θέματα πολιτικής με την επιτροπή διαχείρισης Phare για κάθε χώρα προτού οριστικοποιηθεί το ετήσιο πρόγραμμα ούτως ώστε να λαμβάνονται υπόψη οι προβληματισμοί των κρατών μελών.

Κατά το Συμβούλιο Γενικών Υποθέσεων της 9ης Οκτωβρίου 2000, συμφωνήθηκε η ενίσχυση του συντονισμού, επί τόπου, μεταξύ των αντιπροσωπειών της Επιτροπής και των εκπροσώπων των κρατών μελών.

Ο νέος κανονισμός MEDA II, ο οποίος εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 9 Οκτωβρίου 2000, προσαρμόσθηκε προκειμένου να καταστήσει δυνατή τη μεγαλύτερη συμμετοχή των κρατών μελών.

Στις χώρες ΑΚΕ, συντελέσθηκε σημαντική πρόοδος όσον αφορά τον επιτόπιο συντονισμό και προτάθηκαν σημαντικές μεταρρυθμίσεις οι οποίες έγιναν δεκτές με ικανοποίηση από την Επιτροπή σχετικά με τη συμμετοχή των κρατών μελών στη χάραξη εθνικών στρατηγικών καθώς και στη διαδικασία προγραμματισμού. Ωστόσο, οι σχετικές προσπάθειες μεταρρυθμίσεων δεν έγιναν αποδεκτές από τα κράτη μέλη, ειδικότερα, όσον αφορά το κατώτατο όριο για την παραπομπή των προτάσεων χρηματοδότησης στην επιτροπή του ΕΤΑ και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων από την εν λόγω επιτροπή(1).

Έναρξη των σχεδίων

42. Η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι αναμενόμενο να απαιτείται σημαντικό χρονικό διάστημα για την κατάρτιση και την εξέταση σύνθετων προτάσεων σχεδίων. Ορισμένες καθυστερήσεις ενδέχεται να σημειωθούν ιδίως κατά τις διυπηρεσιακές διαβουλεύσεις που διεξάγονται στο στάδιο της αξιολόγησης και λήψης αποφάσεων, ειδικότερα, όσον αφορά τα έργα τα οποία χαρακτηρίζονται από ουσιαστικές αδυναμίες. Οι καθυστερήσεις είναι συχνά αποτέλεσμα του στόχου της Επιτροπής να χρηματοδοτεί προγράμματα υψηλού επιπέδου, ή συνδέονται με το χαρακτήρα των προγραμμάτων:η εφαρμογή προγραμμάτων που προωθούν την ανταλλαγή τεχνογνωσίας απαιτεί πολύ περισσότερο χρόνο από την εκτέλεση καθαρά κατασκευαστικών έργων.

Για την αποφυγή ακριβώς των υπερβολικά μεγάλων καθυστερήσεων κατά την έναρξη των έργων, η ημερομηνία έναρξης συμπεριελήφθη στον χρηματοδοτικό κανονισμό του όγδοου ΕΤΑ.Το γεγονός αυτό έδωσε ώθηση στα έργα ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, διευκόλυνε την ακύρωσή τους αν δεν υπήρχε ουσιαστικό ενδιαφέρον για την εκτέλεσή τους.

43. Λόγω της ανάγκης εξασφάλισης της ορθής εφαρμογής των περίπλοκων και συγκεντρωτικών διαδικασιών προκήρυξης των διαγωνισμών, αφενός, και των μη ανταγωνιστικών αμοιβών, αφετέρου, η έγκαιρη πρόσληψη συμβούλων τεχνικής βοήθειας απεδείχθη συχνά δυσχερής.

44-45. Οι προσπάθειες απλοποίησης και εναρμόνισης των διαδικασιών διαγωνισμών άρχισαν το 1999 και πρόκειται να ολοκληρωθούν σύντομα. Με αυτόν τον τρόπο, θα διευκολυνθεί η ταχεία ανάθεση συμβάσεων και θα προωθηθεί η ουσιαστικότερη συμμετοχή των αντιπροσωπειών στη διαχείριση των σχετικών διαδικασιών.

46. Στις χώρες Phare, υπήρξαν αναμφισβήτητα δυσκολίες όσον αφορά την οριστικοποίηση των προγραμμάτων κατά το πρώτο έτος εφαρμογής μίας ριζικά νέας προσέγγισης. Συμμετείχαν διάφορα μέρη και σε ορισμένες υποψήφιες χώρες διεξήχθησαν πολλές συζητήσεις σε εσωτερικό επίπεδο σχετικά με την ευθύνη και τον χρηματοδοτικό έλεγχο των εξωτερικών κονδυλίων, όπως των κονδυλίων του προγράμματος Phare πριν από τη λήψη αποφάσεων για την υπογραφή χρηματοδοτικών μνημονίων. Σε άλλες υποψήφιες χώρες, οι καθυστερήσεις οφείλονταν σε χρονοβόρες εσωτερικές διαδικασίες που προηγούνταν του σταδίου υπογραφής. Έκτοτε, η κατάσταση έχει βελτιωθεί με τη μείωση του χρονικού διαστήματος που μεσολαβεί μεταξύ του χρηματοδοτικού μνημονίου και της ανάθεσης των συμβάσεων, ως αποτέλεσμα της εμμονής της Επιτροπής ότι τα έργα που υποβάλλονται για χρηματοδότηση πρέπει να είναι "ώριμα". Η Επιτροπή εξακολουθεί να διερευνά πρακτικά μέσα για τη μείωση του χρόνου που απαιτείται για την υπογραφή του χρηματοδοτικού πρωτοκόλλου μετά την έγκρισή του από την επιτροπή διαχείρισης Phare.

Σε συνέχεια πρόσφατης επανεξέτασης των ενεργειών αδελφοποίησης, οι σχετικές διαδικασίες έγιναν περισσότερο ευέλικτες με στόχο τη συντόμευση του χρόνου εκκίνησης.

47. Η Επιτροπή λαμβάνει υπό σημείωση την παρατήρηση του Συνεδρίου σχετικά με τα μη ρεαλιστικά χρονοδιαγράμματα ορισμένων σχεδίων και συμφωνεί ότι ορισμένες κατηγορίες έργων χρειάζονται περισσότερο χρόνο για να αρχίσουν και να υλοποιηθούν. Για το λόγο αυτό, η εκτιμώμενη διάρκεια των έργων παρατάθηκε προσφάτως. Το στάδιο έναρξης του έργου, στο οποίο περιλαμβάνονται οι διαγνωστικές μελέτες, περιλαμβάνεται σε αυτή την εκτίμηση.

ΡΟΛΟΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΩΝ

48. Η αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων εφαρμογής και παρακολούθησης των προγραμμάτων βοήθειας στις αντιπροσωπείες συνιστά ένα από τα βασικά στοιχεία της ανακοίνωσης της 16ης Μαΐου για τη μεταρρύθμιση της διαχείρισης της εξωτερικής βοήθειας. Η αποκέντρωση είναι ήδη ο κανόνας στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη. Ο κατάλογος των 20 αντιπροσωπειών οι οποίες θα συμπεριληφθούν στο επόμενο κύμα αποκέντρωσης, το 2001, έχει ήδη αποφασισθεί. Η Επιτροπή εκτίμησε προσεκτικά το ανθρώπινο δυναμικό, τα συστήματα τεχνολογίας των πληροφοριών και τις ενέργειες κατάρτισης που απαιτούνται για την απρόσκοπτη υλοποίηση της αποκέντρωσης και συμπεριέλαβε τις εκτιμήσεις της στη διορθωτική επιστολή του σχεδίου προϋπολογισμού για το 2001. Τα μέσα αυτά θα επιτρέψουν στην Επιτροπή να αρχίσει την επόμενη φάση της διαδικασίας αποκέντρωσης το φθινόπωρο του 2001 με στόχο την ολοκλήρωσή της διαδικασίας έως τις αρχές του 2003.

Αρμοδιότητα και αρχή που λαμβάνει τις αποφάσεις

50. Στο πλαίσιο της αποκέντρωσης, η Επιτροπή θα εφαρμόζει την αρχή σύμφωνα με την οποία ότι μπορεί να αντιμετωπισθεί και να αποφασισθεί επί τόπου δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζεται και να αποφασίζεται στις Βρυξέλλες. Οι νέες οδηγίες αποκέντρωσης, οι οποίες εκδόθηκαν προσφάτως, διευκρινίζουν τους σχετικούς ρόλους και τις υποχρεώσεις αναφοράς της υπηρεσίας Phare και των οικονομικών υπηρεσιών των αντιπροσωπειών, δίνοντας προσοχή στην αποφυγή τυχόν επικαλύψεων.

Η γενική περιγραφή των καθηκόντων για κάθε μέλος του προσωπικού, με βάση την έκθεση της αποστολής εκάστης ΓΔ, εντάσσεται στο πρόγραμμα μεταρρύθμισης της Επιτροπής και εφαρμόζεται τόσο σε επίπεδο αντιπροσωπειών όσο και άλλων μονάδων της Επιτροπής.

51. Όσον αφορά τη Λατινική Αμερική, η "έκθεση Ting", σχετικά με τη "διαδικασία της συνεργασίας", περιγράφει το ρόλο που πρέπει να διαδραματίζουν οι αντιπροσωπείες καθ' όλη τη διάρκεια του κύκλου του έργου.

Στην π