ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 11/98 σχετική με την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα στο πλαίσιο των προγραμμάτων PHARE και TACIS για την περίοδο 1991-1996 (Προγράμματα στήριξης των ΜΜΕ, της περιφερειακής ανάπτυξης και της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων) συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 188Γ, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ) (98/C 335/01)

Συντομογραφίες

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Στόχοι των προγραμμάτων PHARE και TACIS

1.1. Η υποστήριξη της αναδιάρθρωσης των οικονομιών των Χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης (ΧΚΑΕ) και των Νέων Ανεξάρτητων Κρατών (ΝΑΚ) προβλεπόταν εξαρχής στον κανονισμό που διείπε τα προγράμματα PHARE και TACIS (1). Μια από τις σημαντικότερες επιμέρους πτυχές της βοήθειας αυτής είναι η ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα. Από το 1994, οι στρατηγικές που εφαρμόζονταν στα πλαίσια των προγραμμάτων PHARE και TACIS διαφοροποιήθηκαν, και οι χώρες του προγράμματος PHARE που προορίζονταν για προσχώρηση στην ΕΕ έλαβαν, για παράδειγμα, σημαντικότερες ενισχύσεις στον τομέα της περιφερειακής ανάπτυξης.

Πολιτικό πλαίσιο

Πρόγραμμα PHARE

1.2. Από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο που συνήλθε στην Κοπεγχάγη τον Ιούνιο του 1993, οι σχέσεις μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των χωρών PHARE (2) έχουν ως γνώμονα την προοπτική της ενδεχόμενης προσχώρησής τους. Στις συνόδους των Ευρωπαϊκών Συμβουλίων του Έσσεν (Δεκέμβριος 1994) και της Μαδρίτης (Δεκέμβριος 1995), υπογραμμίστηκε στη συνέχεια ο ρόλος-κλειδί που διαδραματίζει το πρόγραμμα PHARE ως χρηματοδοτικό μέσο στα πλαίσια της «προενταξιακής στρατηγικής», ενώ συνήφθησαν συμφωνίες σύνδεσης, που επονομάζονται «ευρωπαϊκές συμφωνίες», μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των περισσότερων ΧΚΑΕ. Τόσο σε επίπεδο αρχηγών κρατών (3) όσο και σε επίπεδο υπουργών καθιερώθηκε η διεξαγωγή διαρθρωμένου διαλόγου, και το Μάιο του 1995, η Επιτροπή κατέθεσε το «Λευκό Βιβλίο σχετικά με την προετοιμασία των συνδεδεμένων κρατών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης για την ένταξή τους στην εσωτερική αγορά της Ένωσης». Στο «Πρόγραμμα δράσης 2000» (15 Ιουλίου 1997), το πρόγραμμα PHARE παραμένει το κύριο μέσο προετοιμασίας για την προσχώρηση, αλλά προβλέπονται παρεμβάσεις σε δύο σημαντικούς τομείς: στην ενίσχυση της θεσμικής ικανότητας (30 % των πόρων) και στη χρηματοδότηση των επενδύσεων (70 % των πόρων) (4).

1.3. Επανειλημμένα (5) επιβεβαιώθηκε ότι η ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα πρέπει να καταλαμβάνει κεντρική θέση στα πλαίσια του προγράμματος PHARE. Η σπουδαιότητά της προκύπτει, εξάλλου, από το ύψος των σχετικών αναλήψεων υποχρεώσεων στον προϋπολογισμό: 999 εκατ. Ecu (6) μεταξύ 1991 και 1997, ήτοι το 14 % της συνολικής χορήγησης του προγράμματος PHARE για τη συγκεκριμένη περίοδο (βλέπε πίνακα 1).

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Πρόγραμμα TACIS

1.4. Οι σχέσεις μεταξύ των κρατών που προέκυψαν από την πρώην Σοβιετική Ένωση (7) και της Ευρωπαϊκής Ένωσης εδραιώθηκαν με συμφωνίες εταιρικής σχέσης και συνεργασίας. Οι συμφωνίες αυτές θέτουν τους όρους για την πολιτική, εμπορική, οικονομική και πολιτισμική συνεργασία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των ΝΑΚ. Η αναδιάρθρωση και η ανάπτυξη των επιχειρήσεων εξακολουθούν να αποτελούν στόχους-κλειδιά του προγράμματος TACIS. Από το 1992 έως και το 1997, οι αναλήψεις υποχρεώσεων στους τομείς αυτούς ανέρχονταν σε 459,7 εκατ. Ecu (8), ήτοι στο 20 % της συνολικής χορήγησης του προγράμματος TACIS για την περίοδο αυτή (βλέπε πίνακα 1).

Ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα

1.5. Η στήριξη που παρέχεται στον ιδιωτικό τομέα λαμβάνει κυρίως τις ακόλουθες μορφές:

α) ιδιωτικοποίηση των δημοσίων επιχειρήσεων (9),

β) ενισχύσεις για την αναδιάρθρωση των επιχειρήσεων,

γ) προσέλκυση ξένων επενδύσεων,

δ) στήριξη των ΜΜΕ (άμεση ή μέσω της περιφερειακής ανάπτυξης).

1.6. Αρχικά, η υποστήριξη της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα παρεχόταν ανεξάρτητα από τις δράσεις στήριξης της περιφερειακής ανάπτυξης. Από το 1992, σε ορισμένες χώρες του προγράμματος PHARE όπου η Επιτροπή θέλησε να προωθήσει την εφαρμογή πολιτικής περιφερειακής ανάπτυξης, παρατηρήθηκε αλληλεπικάλυψη μεταξύ των προγραμμάτων στήριξης των ΜΜΕ και ορισμένων πτυχών των προγραμμάτων περιφερειακής ανάπτυξης, κυρίως στην Πολωνία και στην Ουγγαρία.

2. ΠΕΔΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟΧΟΙ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ

Πεδίο του ελέγχου

2.1. Ο έλεγχος κάλυψε τα προγράμματα στήριξης των ΜΜΕ, υποστήριξης της περιφερειακής ανάπτυξης και ενίσχυσης στην αναδιάρθρωση των επιχειρήσεων. Οι ενέργειες για την προσέλκυση ξένων επενδύσεων και για την ιδιωτικοποίηση δεν περιελήφθησαν στον έλεγχο, διότι αφορούσαν μάλλον την προετοιμασία για τις μεταβιβάσεις κυριότητας παρά την ανάκαμψη αυτή καθεαυτή της δραστηριότητας των επιχειρήσεων.

2.2. Σε όλες τις χώρες, οι ΜΜΕ διαδραματίζουν κύριο ρόλο στο πλαίσιο των διαδικασιών οικονομικών μεταρρυθμίσεων. Το επίπεδο ανάπτυξής τους διαφέρει ανάλογα με τις χώρες. Η Επιτροπή, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στο εσωτερικό της ΕΕ (10), δεν έχει θέσει αυστηρά κριτήρια για τον καθορισμό των επιχειρήσεων στις οποίες θα μπορούσαν να χορηγηθούν οι ενισχύσεις που προβλέπουν τα προγράμματα PHARE ή TACIS για τις ΜΜΕ.

2.3. Η ενίσχυση στις ΜΜΕ και στην περιφερειακή ανάπτυξη περιλαμβάνει μη χρηματοδοτικές ενισχύσεις (συμβουλές για τη χάραξη πολιτικής, ενίσχυση της θεσμικής ικανότητας, ίδρυση οργανισμών στήριξης των ΜΜΕ, προγράμματα κατάρτισης, πληροφορίες) και, στα πλαίσια του προγράμματος PHARE, χρηματοδοτικές ενισχύσεις (χρηματοπιστωτικά μέσα στήριξης των ΜΜΕ, μικρής κλίμακας έργα υποδομής).

2.4. Η στήριξη της αναδιάρθρωσης από τα προγράμματα PHARE και TACIS ακολουθεί δύο βασικούς άξονες. Αφενός, συνίσταται στη διαρθρωτική υποστήριξη ενός τομέα, μιας επιχείρησης ή ενός ομίλου επιχειρήσεων: τεχνικοί βοηθοί προβαίνουν σε διάγνωση για την επιχείρηση, διατυπώνουν συστάσεις και τις θέτουν σε εφαρμογή. Αφετέρου, σε υπηρεσίες ίδιας φύσης με αυτές που προσφέρουν οι οργανισμοί στήριξης των ΜΜΕ (χρηματοπιστωτικά μέσα, συμβουλές, ενισχύσεις για συγκεκριμένες περιπτώσεις, προγράμματα κατάρτισης, πληροφορίες) τις οποίες παρέχουν οι μονάδες διαχείρισης προγραμμάτων ή ειδικευμένοι οργανισμοί όταν τους ζητείται.

Στόχοι και έκταση του ελέγχου

2.5. Στα πλαίσια της έρευνας εξετάστηκε η κανονικότητα της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων που κινητοποιήθηκαν και η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των πράξεων που διενεργήθηκαν προς όφελος του ιδιωτικού τομέα των χωρών PHARE και TACIS κατά τη διάρκεια της περιόδου 1991-1996. Εξετάστηκε ιδίως ο τρόπος με τον οποίο τα προγράμματα της Επιτροπής συνέβαλαν στη δημιουργία βιώσιμων επιχειρήσεων.

2.6. Τα αποτελέσματα που παρουσιάστηκαν στηρίζονται σε αποστολές που πραγματοποιήθηκαν το 1996 και το 1997 στη Βουλγαρία, την Ουγγαρία, την Πολωνία και τη Σλοβακία στα πλαίσια του PHARE, και στο Ουζμπεκιστάν, στο Τουρκμενιστάν και τη Ρωσία στα πλαίσια του TACIS, καθώς και στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής (βλέπε πίνακα 2).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

2.7. Οι χώρες αυτές επελέγησαν είτε βάσει του ύψους των πιστώσεων που τους χορηγήθηκαν (Πολωνία, Ουγγαρία και Ρωσία), είτε λόγω των ιδιαίτερων δυσχερειών του τομέα (Βουλγαρία και Σλοβακία). Η ενίσχυση στην ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα για το Ουζμπεκιστάν και το Τουρκμενιστάν εξετάστηκαν στο πλαίσιο ευρύτερων ερευνών.

3. ΣΥΝΟΨΗ ΤΩΝ ΚΥΡΙΟΤΕΡΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ

Κατάρτιση και διαχείριση των προγραμμάτων

3.1. Οι παρατηρήσεις που διατυπώνονται στην παρούσα έκθεση αφορούν την πρώτη δέσμη των προγραμμάτων PHARE και TACIS, σημαντικό μέρος των οποίων βρισκόταν ακόμη σε στάδιο εφαρμογής στο τέλος του 1997. Κατά την αξιολόγησή τους πρέπει λοιπόν να ληφθεί υπόψη η ιδιαίτερα αβέβαιη κατάσταση που επικρατούσε την εποχή εκείνη, καθώς και η έλλειψη προγενέστερων εμπειριών που θα μπορούσαν να αποτελέσουν σημείο αναφοράς. Έτσι, τα συμπεράσματα ήταν διαφορετικά για κάθε χώρα. Τα αποτελέσματα της στήριξης που παρασχέθηκε στις ΜΜΕ και στην περιφερειακή ανάπτυξη μπορούν να θεωρηθούν ως θετικά στο σύνολο των χωρών όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, με εξαίρεση τη Βουλγαρία. Στη Σλοβακία, οι προσπάθειες που καταβλήθηκαν προς όφελος της περιφερειακής ανάπτυξης δεν έπεισαν αρκετά για την αποτελεσματικότητά τους. Όσον αφορά την υποστήριξη της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων, η πλειονότητα των σχεδίων προέβλεπε, για όλες τις χώρες, παρεμβάσεις σε τρία στάδια: διάγνωση, συστάσεις και εφαρμογή των συστάσεων. Τα δύο πρώτα στάδια σπάνια ξεπεράστηκαν. Στην πραγματικότητα, οι τοπικές αντιδράσεις και τα μέσα που απαιτούνταν για την πραγματοποίηση των προτεινόμενων μεταρρυθμίσεων αποδείχτηκαν σημαντικότερα από όσο είχε προβλεφθεί.

3.2. Αρκετές φορές αποδείχθηκε πως οι συγγραφές υποχρεώσεων που είχαν καταρτίσει οι υπεύθυνοι για την εκπόνηση των σχεδίων τεχνικοί βοηθοί (σύμβουλοι), δεν ανταποκρίνονταν στην πραγματικότητα τη στιγμή της εφαρμογής τους. Το αποτέλεσμα ήταν να προκληθούν καθυστερήσεις και ανωμαλίες στο χρονοδιάγραμμα των προγραμμάτων. Άρχισε έτσι η εκτέλεση σχεδίων, το αποτέλεσμα των οποίων ήταν συνάρτηση της επιτυχίας προηγούμενων σχεδίων, χωρίς να υφίστανται τα αναγκαία αποτελέσματα. Εγείρονται λοιπόν δύο ερωτήματα: ποια η ποιότητα της σύνταξης των συγγραφών υποχρεώσεων και σε τι οφείλεται η εσπευσμένη εκπόνησή τους (βλέπε σημεία 4.1.-4.9).

3.3. Καθώς οι συμβάσεις ευνοούσαν την κινητοποίηση των μέσων εις βάρος της επίτευξης των αποτελεσμάτων, δεν παρείχαν κίνητρα ώστε να αποκτούν οι τεχνικοί βοηθοί μεγαλύτερη υπευθυνότητα. Έτσι αυτοί μπορούν να εκτελούν ένα σύνολο καθηκόντων, που έχουν μάλιστα ελάχιστη συνοχή μεταξύ τους και δεν λαμβάνουν επαρκώς υπόψη τις τοπικές συνθήκες, χωρίς να οφείλουν να συνετίζονται αντλώντας διδάγματα για τη δράση τους σε συνάρτηση με τα αναμενόμενα αποτελέσματα (βλέπε σημείο 4.16).

3.4. Η διεξαγωγή ορισμένων προγραμμάτων πλήττεται από πολλαπλές διακοπές (πολιτικές αλλαγές, εναλλαγή του προσωπικού των υπηρεσιών της Επιτροπής), ενώ εξακολουθεί η εκτέλεση άλλων προγραμμάτων που έχουν εμφανώς χάσει τον προσανατολισμό τους λόγω αδράνειας (είτε λόγω φόβου των διοικητικών διαδικασιών, είτε για να αποφευχθούν ανωμαλίες κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού), που εμποδίζει τόσο την εγκατάλειψή τους όσο και τον επαναπροσανατολισμό τους (βλέπε σημεία 4.12.-4.15).

3.5. Όσον αφορά τα εθνικά προγράμματα, η ανεπαρκής ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των υπηρεσιών PHARE και TACIS αποτελεί πρόσκομμα για την αποτελεσματική διαχείριση των προγραμμάτων στήριξης της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα. Η προσέγγιση της Επιτροπής δεν προωθεί την ανταλλαγή των εμπειριών που έχουν καταγραφεί σε σχέση με παρόμοια μέσα, ούτε καθιστά εφικτή την αξιολόγηση των προσόντων των εμπειρογνωμώνων ή των αποτελεσμάτων της εργασίας τους (βλέπε σημεία 4.17-4.20).

Αποτελεσματικότητα των τρόπων εφαρμογής

3.6. Σε πολλές περιπτώσεις η αποτελεσματικότητα των μέσων που επελέγησαν για την προώθηση της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα αμβλύνθηκε, λόγω:

α) πλημμελών κανόνων λειτουργίας (βλέπε σημεία 5.2-5.3) 7

β) ακατάλληλων επιλογών σε σχέση με τις τοπικές συνθήκες (βλέπε σημεία 5.4-5.7) 7

γ) ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων μέσων που κινητοποιήθηκαν στην ίδια περιοχή (βλέπε σημεία 5.8-5.9) 7

δ) πολύ περίπλοκων χρηματοδοτικών μέσων (βλέπε σημείο 5.10) 7

ε) ανεπαρκών χρηματοπιστωτικών πόρων σε συνάρτηση με τα προς επίλυση προβλήματα (βλέπε σημεία και 5.11).

3.7. Μολονότι, στην πλειονότητα των σχεδίων που εξετάστηκαν, οι υπηρεσίες που παρείχαν οι ομάδες τεχνικής βοήθειας ήταν σύμφωνες με τη συγγραφή υποχρεώσεων, σημειώθηκαν αρκετές αποτυχίες με τις οποίες καταδείχθηκε η υπερβολική νωθρότητα των τεχνικών βοηθών που διευθύνουν τα σχέδια απέναντι στα προβλήματα που παρουσιάστηκαν (βλέπε σημεία 5.12-5.16). Ωστόσο, οι δυσχέρειες που διαπιστώθηκαν στο πλαίσιο του συντονισμού και της συνεργασίας μεταξύ των παρεμβαινόντων, προήλθαν, κατά κυρίως, από τον πλημμελή προγραμματισμό ή την έλλειψη ομοιόμορφης πολιτικής στρατηγικής (βλέπε σημεία 5.17-5.22).

Απολογισμός των δράσεων που υλοποιήθηκαν

3.8. Εξακολουθεί να μην είναι εύκολο να αποτιμηθούν τα συγκεκριμένα αποτελέσματα των δράσεων στήριξης της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα. Η έλλειψη αξιόπιστων ενδεικτικών στοιχείων και συνολικής παρουσίασης των δραστηριοτήτων καθιστά αδύνατη τη σφαιρική αποτίμηση των αποτελεσμάτων των προγραμμάτων (βλέπε σημεία 6.1-6.3). Όσον αφορά το βαθμό εκτέλεσης των δράσεων, ο απολογισμός παρουσιάζει αντιθέσεις και διαφορές ανάλογα με τις χώρες (βλέπε σημεία 6.20-6.34).

3.9. Στις περισσότερες χώρες, ο προϋπολογισμός δεν αφήνει παρά ελάχιστα περιθώρια στο κράτος να συμπληρώσει ή αργότερα να αναλάβει το ίδιο την ενίσχυση PHARE ή TACIS. Εξάλλου, το ασταθές πολιτικό και νομοθετικό περιβάλλον και η δυσχερής πρόσβαση στις πιστώσεις περιορίζουν τις δυνατότητες χρηματοδότησης με τοπικά κονδύλια (βλέπε σημεία 6.5-6.58 και 6.11-6.15).

4. ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Ποιότητα της κατάρτισης, προθεσμίες εκτέλεσης και προγραμματισμός των δράσεων

4.1. Χαρακτηριστικό των προγραμμάτων στήριξης της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα αποτελεί ότι θέτουν, τις περισσότερες φορές, φιλόδοξους αλλά πολύ αόριστους στόχους, γεγονός που δημιουργεί προβλήματα μόλις χρειαστεί να εφαρμοστούν στην πράξη. Τα προβλήματα αυξάνονται λόγω της ιδιαίτερης σπουδής κατά την ανάληψη των πιστώσεων ή τη σύνταξη της συγγραφής υποχρεώσεων, σπουδή που πηγάζει από την επιθυμία να βελτιωθεί με κάθε μέσο η εκτέλεση του προϋπολογισμού.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Πολωνία

4.2 Η έναρξη λειτουργίας, το Μάιο του 1994, του μηχανισμού επιχορήγησης των ΜΜΕ (32 εκατ. Ecu) στα πλαίσια του προγράμματος Struder (περιφερειακή ανάπτυξη), χωρίς επαρκή προετοιμασία, είχε ως αποτέλεσμα αφενός, να μετατεθεί η ημερομηνία λήξης της προθεσμίας εκτέλεσης του προγράμματος και, αφετέρου, να ανακατανεμηθούν περισσότερα από 10 εκατ. Ecu προς όφελος άλλων συνιστωσών του προγράμματος. Το πρόγραμμα αυτό προέβλεπε ένα εγγυητικό κεφάλαιο, το οποίο ήταν αρχικά συνδεδεμένο με το μηχανισμό επιχορήγησης. Στην πορεία όμως κατέστη αναγκαίος ο διαχωρισμός του, διότι είχε δρομολογηθεί χωρίς να έχουν αποτιμηθεί οι ανάγκες των ΜΜΕ και χωρίς να έχει προηγηθεί συνεννόηση με τις συμμετέχουσες τράπεζες.

4.3. Στον τομέα του τουρισμού, εγκαινιάστηκε ένα δεύτερο πρόγραμμα πριν το πρώτο να αποφέρει τους καρπούς του. Η επιθυμία να επιταχυνθεί με κάθε μέσο η εκτέλεση του προϋπολογισμού, αποτέλεσε την κύρια αιτιολογία για τρίτη παρέμβαση (6 εκατ. Ecu), παρόλο που τα δύο πρώτα προγράμματα δεν είχαν αξιολογηθεί.

Βουλγαρία

4.4. Στη Βουλγαρία, στα πλαίσια του προγράμματος για τις ΜΜΕ, ο πλημμελής σχεδιασμός των συγγραφών υποχρεώσεων και η λανθασμένη εκτίμηση των ικανοτήτων του αναδόχου για την πρώτη φάση τεχνικής βοήθειας οδήγησαν σε αρκετές παρατάσεις, με αποτέλεσμα να υπερδιπλασιαστεί το ποσό (από 0,54 εκατ. Ecu σε 1,24 εκατ. Ecu) και η διάρκεια της αρχικής σύμβασης. Το δεύτερο πρόγραμμα στήριξης του ιδιωτικού τομέα υλοποιήθηκε επίσης χωρίς να ληφθούν υπόψη τα αποτελέσματα του προηγούμενου, παρόλο που σε αυτά στηριζόταν η επιτυχία των δράσεων που αναλήφθηκαν στο πλαίσιό του. Λόγω αυτής της έλλειψης συνοχής εγκαταλείφθηκαν τα τρία χρηματοδοτικά μέσα που είχαν προβλεφθεί (εγγυητικό κεφάλαιο, μηχανισμός ιδίων κεφαλαίων και ταμείο περιφερειακών επενδύσεων) και μεταβλήθηκε ολοκληρωτικά ο προσανατολισμός του προγράμματος (βλέπε σημείο 5.14).

4.5. Στον τομέα του τουρισμού, η σύμβαση χρηματοδότησης για το οικονομικό έτος 1993 (λήξη τέλος Δεκεμβρίου 1995) υπεγράφη μόλις το Δεκέμβριο του 1994 η δε Επιτροπή τουρισμού, δικαιούχος και εταίρος στο σχέδιο, την έλαβε μόλις τον Απρίλιο του 1995. Η σημειωθείσα καθυστέρηση δεν άφηνε παρά μόνο περιθώριο μερικών μηνών για να καθοριστεί η δομή του προγράμματος και να ακολουθήσει η εκτέλεσή του, χωρίς να έχουν ιεραρχηθεί ορθά οι δράσεις του. Δρομολογήθηκαν έτσι περίπου 50 σχέδια συγχρόνως, χωρίς να έχουν προκαθοριστεί ουσιαστικές προτεραιότητες. Μεταξύ αυτών, εγκαινιάστηκε ένα κατευθυντήριο σχέδιο το οποίο θα έπρεπε να είχε τεθεί στη διάθεση των αρμοδίων πριν από την έναρξη των υπολοίπων.

4.6. Η σύμβαση για την υποστήριξη της αναδιάρθρωσης στον τομέα της μηχανικής (0,8 εκατ. Ecu) προέβλεπε διαδοχικά στάδια παρέμβασης: σε πρώτο στάδιο, την ανάπτυξη στρατηγικής αναδιάρθρωσης του τομέα και, στη συνέχεια, την εκπόνηση και εφαρμογή σχεδίων δράσης για 10 προεπιλεγμένες επιχειρήσεις. Ο σύμβουλος, θεωρώντας ότι αυτοί οι όροι αναφοράς δεν ανταποκρίνονταν στην πραγματικότητα, ζήτησε τη μείωση των απαιτήσεων για τη δεύτερη και την τρίτη φάση. Δόθηκε, λοιπόν, προτεραιότητα στην αναζήτηση εταίρων, αλλά μόνο για το ήμισυ των επιχειρήσεων που είχαν αρχικά επιλεγεί. Έπειτα από αυτό, οι διαστάσεις και η ακτίνα δράσης του σχεδίου μεταβλήθηκαν.

Άλλες χώρες

4.7. Όπως διαπιστώθηκε, παρόμοια προβλήματα παρουσιάστηκαν και στη Ρωσία, στον τομέα της ενίσχυσης των οργανισμών ανάπτυξης των ΜΜΕ και στη Σλοβακία, στον τομέα υποστήριξης της περιφερειακής ανάπτυξης.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

4.8. Όταν ακολουθούνται τέτοιου είδους πρακτικές, τα συμβαλλόμενα μέρη διαπιστώνουν εκ των υστέρων ότι η συγγραφή υποχρεώσεων είναι εξωπραγματική (γιατί είναι πολύ δύσκολο να υλοποιηθεί ή γιατί δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη της τις τοπικές δυσχέρειες), γεγονός που οδηγεί είτε στην παράταση των προγραμμάτων ή των συμβάσεων τεχνικής βοήθειας, είτε στην εγκατάλειψη ή τον επαναπροσανατολισμό των δράσεων.

4.9. Οι πλημμέλειες κατά την προπαρασκευή των δραστηριοτήτων προκαλούν καθυστερήσεις κατά την εκτέλεση των διαδοχικών φάσεων, με αποτέλεσμα να διαταράσσεται η συνέχεια του προγράμματος και να τίθεται σε κίνδυνο η εκτέλεση των αναληφθεισών δράσεων. Το περιεχόμενο των προγραμμάτων και το χρονοδιάγραμμα των προβλεπόμενων δράσεων δεν παρουσιάζουν λοιπόν συνοχή και δεν ανταποκρίνονται πια στην πραγματικότητα. Κατά συνέπεια, αρχίζει παρόλα αυτά η εκτέλεση σχεδίων, η έκβαση των οποίων είναι συνάρτηση της επιτυχίας προγενέστερων σχεδίων, χωρίς τα τελευταία να έχουν ολοκληρωθεί. Έτσι δεν υπάρχουν εκ των προτέρων τα αναγκαία αποτελέσματα και τα νέα σχέδια δεν επωφελούνται από το ενδεικνυόμενο υπόβαθρο.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Ρωσία

4.10. Στη Ρωσία, αναλήφθηκε ένα σχέδιο χωρίς να κατονομάζονται οι δικαιούχοι. Σύμφωνα με τη συγγραφή υποχρεώσεων [στήριξη της πολιτικής των ΜΜΕ (1 εκατ. Ecu)], η ενίσχυση προοριζόταν μόνο για: «όσους Ρώσους είναι αρμόδιοι για το σχεδιασμό προγραμμάτων προώθησης της ανάπτυξης των ΜΜΕ», χωρίς να δίνονται περαιτέρω διευκρινίσεις. Ο μετέπειτα διορισμός της Κρατικής Επιτροπής στήριξης των ΜΜΕ (ΓΚΡΠ) ως δικαιούχου δεν βελτίωσε την κατάσταση. Δεδομένου ότι η επιτροπή αυτή δεν είχε συμμετάσχει στο σχεδιασμό του προγράμματος, η συνεργασία της με τους εμπειρογνώμονες εξακολούθησε να είναι περιορισμένη. Σε μια τέτοια περίπτωση, είναι εμφανές ότι δεν εφαρμόστηκε τακτική με γνώμονα τη ζήτηση («demand driven»), ο δε ρόλος των υπηρεσιών της Επιτροπής ή των συμβούλων θα πρέπει να διασαφηνιστεί.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

4.11. Κατά γενικό κανόνα, στους φακέλους των σχεδίων της Επιτροπής πρέπει απαραιτήτως να γίνεται σαφής αναφορά στο σύμβουλο που συνέταξε τη συγγραφή υποχρεώσεων, γιατί σε αυτή έγκειται πολλές φορές η αιτία των δυσχερειών. Θα μπορούσε κατά αυτόν τον τρόπο να δημιουργηθεί ένας κατάλογος με τους ικανότερους συμβούλους, ώστε να αποφεύγονται εκείνοι των οποίων οι αναλύσεις δεν οδήγησαν σε ικανοποιητικά αποτελέσματα. Από τα σχέδια που εξετάστηκαν κανένα δεν περιείχε σχετική αναφορά.

Διεξαγωγή των δράσεων και σχεδιασμός των συμβάσεων των συμβούλων

4.12. Στη Βουλγαρία, το Ουζμπεκιστάν και τη Ρωσία, οι διακοπές των σχεδίων διατάραξαν την ομαλή διεξαγωγή των προγραμμάτων στήριξης των ΜΜΕ. Η αιτία ήταν πολλές φορές η συχνή ανανέωση των διαχειριστών στο πλαίσιο των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής και οι αλλαγές στο τοπικό πολιτικό πλαίσιο.

4.13. Σε άλλα σχέδια παρατηρήθηκε αδράνεια (Ουγγαρία, Πολωνία) που παρεμπόδισε τόσο τον επαναπροσανατολισμό όσο και τη διακοπή τους. Λόγω των δυσκίνητων διοικητικών και σχετικών με τον προϋπολογισμό διαδικασιών, τα προγράμματα παρέμειναν έρμαια της κατάστασης και οι δράσεις συνεχίστηκαν με μοναδικό σκοπό την απορρόφηση των πιστώσεων που είχαν αναληφθεί.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Ουγγαρία

4.14. Στην Ουγγαρία διατηρήθηκε με κάθε τρόπο ένα πρόγραμμα μετατρέψιμων δανείων (1,89 εκατ. Ecu). Το μέσο που είχε εγγραφεί στο πρόγραμμα του 1990 δεν μπόρεσε να τεθεί σε εφαρμογή εντός της προθεσμίας. Για να μην απωλεσθεί το κονδύλιο του προϋπολογισμού που είχε χορηγηθεί, το Δεκέμβριο του 1994 η αντιπροσωπεία ενέκρινε μια συμφωνία-πλαίσιο, η οποία συνήφθη με ενδιάμεσο χρηματοπιστωτικό φορέα. Εντούτοις, το Νοέμβριο του 1996, κανένα δάνειο δεν είχε ακόμη εγκριθεί.

Βουλγαρία

4.15. Διάφορες διακοπές προκάλεσαν διαταραχές στη διεξαγωγή των προγραμμάτων των ΜΜΕ και της περιφερειακής ανάπτυξης. Αρχικά, οι ομάδες τεχνικής βοήθειας εκδιώχτηκαν από τα γραφεία τους από τις ιδιοκτήτριες υπηρεσίες και έτσι δεν μπόρεσαν να εργαστούν αποτελεσματικά. Έπειτα, η έλλειψη ουσιαστικής διαδοχής και ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των συμβούλων ανάγκασε την Επιτροπή να διακόψει προσωρινά τη σύμβαση στήριξης της περιφερειακής ανάπτυξης. Τελός, η διαδοχή τεσσάρων διαχειριστών σε τέσσερα χρόνια στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής δεν επέτρεψε την αντιμετώπιση των δυσχερειών που προκάλεσαν οι βουλγαρικές αρχές.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

4.16. Οι αποτυχίες αυτές καταδεικνύουν την ύπαρξη προβλήματος σε σχέση με τη φύση της συγγραφής υποχρεώσεων. Παρόλο που οι συμβάσεις των συμβούλων είναι συνεπείς προς τους στόχους των συμβάσεων χρηματοδότησης, πολύ συχνά σχεδιάζονται χωρίς να λαμβάνονται επαρκώς υπόψη οι τοπικές συνθήκες. Περιλαμβάνουν ένα κατάλογο από δραστηριότητες που πρέπει να πραγματοποιηθούν και υπηρεσίες που πρέπει να παρασχεθούν, διατυπώνοντας, όμως, αόριστα τους στόχους που πρέπει να επιτευχθούν. Η κατάσταση αυτή είναι ευνοϊκή για το συμβαλλόμενο, αφού ελάχιστα δεσμεύεται ως προς τα αναμενόμενα αποτελέσματα και, σε περίπτωση δυσκολίας, μπορεί πάντοτε να καλυφθεί προβάλλοντας τον εξωπραγματικό χαρακτήρα της συγγραφής υποχρεώσεων για να δικαιολογήσει τη μετριότητα των δικών του επιδόσεων. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα να παρατηρείται αδράνεια κατά την εκτέλεση των συμβάσεων, γιατί είναι ευκολότερο για το συμβαλλόμενο να εκτελέσει μια σειρά καθηκόντων, ακόμη κι αν δεν έχουν μεγάλη συνοχή μεταξύ τους ή κι αν δεν είναι ορθά προσαρμοσμένα στις τοπικές συνθήκες, παρά να είναι υποχρεωμένος να αντλεί διδάγματα από τη δράση του, κινδυνεύοντας έτσι να προκαλέσει είτε τη διακοπή των εργασιών, είτε την αναδιαπραγμάτευση της σύμβασης.

Μετάδοση των πληροφοριών

4.17. Η ανταλλαγή πληροφοριών για τα προγράμματα μεταξύ των διαφόρων επιχειρησιακών υπηρεσιών PHARE και TACIS δεν είναι ακόμη αναπτυγμένη. Για παράδειγμα, δεν υπάρχει καμιά πληροφορία σχετικά με την ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχουν οι σύμβουλοι (11). Αυτό συμβαίνει ιδίως σχετικά με τους υπευθύνους για τη σύνταξη των συγγραφών υποχρεώσεων, τις συμβαλλόμενες επιχειρήσεις και τους εμπειρογνώμονες.

4.18. Έτσι στη Βουλγαρία, οι συμβάσεις της πρώτης ομάδας τεχνικής βοήθειας για τις ΜΜΕ παρατάθηκαν πολλές φορές (συνολικό ποσό: 1,24 εκατ. Ecu), παρόλο που δεν επετύγχανε κανένα συγκεκριμένο αποτέλεσμα (βλέπε σημείο 5.14). Παρόμοια προβλήματα διαπιστώθηκαν στην Πολωνία στον τομέα του τουρισμού (βλέπε σημείο 5.13).

4.19. Η ενημέρωση σχετικά με τις επαγγελματικές γνώσεις και ικανότητες των συμβούλων (βλέπε σημείο 4.11) θα ήταν ωστόσο χρήσιμη, γιατί θα οδηγούσε σε ορθότερες επιλογές κατά το σχεδιασμό των προγραμμάτων. Ακόμη, θα διασαφήνιζε τις διαδικασίες, μέσω της ακριβέστερης διάκρισης των καθηκόντων όσων παρεμβαίνουν διαδοχικά κατά τα διάφορα στάδια της εκτέλεσης ενός σχεδίου. Στην πραγματικότητα, οι επιχειρήσεις συμβούλων αρκούνται πολύ συχνά στη συγκέντρωση μιας ομάδας υπαλλήλων που προσλαμβάνονται για την περίσταση σύμφωνα με το κάθε σχέδιο. Πολλοί εμπειρογνώμονες καλούνται ταυτόχρονα από περισσότερες εταιρείες που έχουν υποβάλει προσφορές. Οι εταιρείες αυτές έχουν ελάχιστη υπευθυνότητα, αφού δεν υφίσταται «μαύρος πίνακας» σε περίπτωση πλημμελών παροχών. Έτσι ενδιαφέρονται περισσότερο για την αμοιβή τους ως μεσάζοντες, παρά για την ορθή εκτέλεση των καθηκόντων τους.

4.20. Λόγω της μη καταγραφής των αποτελεσμάτων από τις υπηρεσίες της Επιτροπής, τόσο για το PHARE όσο και για το TACIS, είναι αδύνατο να γίνει ο απολογισμός ενός τομέα ή ενός καθορισμένου μέσου. Φαίνεται μάλιστα ότι η Επιτροπή στην προσέγγισή της δε λαμβάνει σχεδόν καθόλου υπόψη της την ύπαρξη τομέων κοινού ενδιαφέροντος στις χώρες των προγραμμάτων PHARE και TACIS. Έτσι ο διαχειριστής για τις ΜΜΕ μιας χώρας PHARE ή TACIS δύσκολα μπορεί να επωφεληθεί από την πείρα που αποκτήθηκε για την ίδια πολιτική σε κάποια άλλη χώρα.

Παρακολούθηση και αξιολόγηση των προγραμμάτων

4.21. Στον τομέα της παρακολούθησης και της αξιολόγησης κατά την εκτέλεση των σχεδίων, η κατάσταση παρουσίασε σταδιακές βελτιώσεις. Στο τέλος του 1997, λειτουργούσαν στο πλαίσιο των προγραμμάτων PHARE και TACIS μονάδες ειδικά επιφορτισμένες με τα ζητήματα αυτά, υποβοηθούμενες από εξωτερικές ομάδες εγκατεστημένες στην κάθε χώρα. Τα πορίσματα αυτών των μονάδων παρακολούθησης και αξιολόγησης θα έπρεπε να βελτιώσουν την τήρηση υπό έλεγχο των συμβάσεων, των σχεδίων και των προγραμμάτων, έλεγχος αναγκαίος ενόψει της διεύρυνσης. Και πάλι, όμως, τα αποτελέσματα που μπορούν να επιτευχθούν με τον τρόπο αυτό είναι περιορισμένα.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Πολωνία

4.22. Στα πλαίσια του προγράμματος Struder, που ξεκίνησε το 1992, παρατηρήθηκε έλλειψη παρακολούθησης σε όλες τις συνιστώσες του προγράμματος. Ο κεντρικός οργανισμός («PARD») ελάχιστο έλεγχο άσκησε στις δαπάνες λειτουργίας των οργανισμών περιφερειακής ανάπτυξης. Στα μέσα του 1997, δεν είχε πραγματοποιηθεί καμιά σφαιρική αξιολόγηση των δράσεων κατάρτισης και αξιολόγησης. Παρόλο που το σύστημα επιχορήγησης των ΜΜΕ παρουσίαζε προβλήματα κατά την έναρξη λειτουργίας του και είχε προβλεφθεί η ανά εξάμηνο αξιολόγησή του, η πρώτη ενδιάμεση αξιολόγηση δεν έγινε παρά το Μάιο του 1996. Οι συστάσεις διατυπώθηκαν μόλις έξι μήνες πριν από τη λήξη της προθεσμίας του σχεδίου και έτσι δεν μπόρεσαν να ληφθούν υπόψη. Για τις δικαιούχους ΜΜΕ, κανένα πρόγραμμα παρακολούθησης δεν είχε ακόμα οργανωθεί στο τέλος του 1997.

4.23. Στον τομέα του τουρισμού, παρά το σημαντικό αριθμό επιτροπών, υπηρεσιών ή ομάδων που ήταν επιφορτισμένες με καθήκοντα εποπτείας, αρκετές συμβάσεις διατηρήθηκαν παρά το μέτριο επίπεδο της απόδοσης των αντισυμβαλλομένων (βλέπε σημείο 5.13). Τέλος, το διαφυγόν κέρδος της τάξεως των 300 000 Ecu που διαπιστώθηκε πρέπει να αποδοθεί στη χαλαρή διαχείριση των κεφαλαίων που χορηγήθηκαν από τη μονάδα διαχείρισης των προγραμμάτων τουρισμού, χωρίς να ασκηθεί εποπτεία από την Επιτροπή (12) (επαχθείς όροι τοκισμού των κεφαλαίων που είχαν κατατεθεί σε τράπεζα).

(12) Βλέπε την ειδική έκθεση αριθ. 3/97 σχετικά με το αποκεντρωμένο σύστημα εφαρμογής του προγράμματος PHARE, σημεία 3.30 και 4.19 (ΕΕ C 175 της 9.6.1997).

Σλοβακία

4.24. Το γεγονός ότι η μονάδα διαχείρισης προγραμμάτων παρακολουθεί μόνο τα σχέδια αναδιάρθρωσης ανά επιχείρηση για τα οποία ισχύει κάποια σύμβαση, είναι αδύνατο να αποτιμηθούν οι πρακτικές συνέπειες ενός προγράμματος στήριξης τα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα του οποίου (εξέλιξη των μεριδίων της αγοράς και του κέρδους) γίνονται ορατά μόνο μετά την παρέμβαση της τεχνικής βοήθειας.

Άλλες χώρες

4.25. Και σε άλλες περιπτώσεις που επισημάνθηκαν στην Ουγγαρία, το Ουζμπεκιστάν και τη Ρωσία, διαπιστώθηκαν προβλήματα στον τομέα της παρακολούθησης.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

4.26. Περί τα τέλη του 1997, ο τομέας παρακολούθησης και αξιολόγησης παρουσίαζε τις ακόλουθες ατέλειες:

α) ο χρόνος που απαιτείται για να συνειδητοποιήσουν οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής τα εμφανιζόμενα προβλήματα καθώς και τα πλεονεκτήματα της εγγύτητας, καταδεικνύουν την ανάγκη ενισχυμένης παρακολούθησης από τις κατά τόπους αντιπροσωπείες 7

β) η άσκηση αυτών των καθηκόντων περιοριζόταν στις υπηρεσίες που παρείχε ο σύμβουλος, δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν ανέλυε τις συνέπειες της παρέμβασης των συμβούλων για την οργάνωση, τις μεθόδους εργασίας και τα κέρδη των δικαιούχων των σχεδίων (βλέπε σημείο 6.3) 7

γ) στο τέλος του 1997, το έργο της παρακολούθησης και της αξιολόγησης δε θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ολοκληρωμένο και ομοιογενές.

4.27. Θα πρέπει να εξεταστεί η δυνατότητα οργανωμένης και συντονισμένης παρακολούθησης σε συνεργασία με τους υπόλοιπους χορηγούς βοήθειας.

5. ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΩΝ ΤΡΟΠΩΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ

Επιλογή και σχεδιασμός των μέσων

5.1. Αρκετές φορές τα μέσα που χρησιμοποιήθηκαν για τη στήριξη των ΜΜΕ ή της περιφερειακής ανάπτυξης αποδείχτηκαν ακατάλληλα. Η αποδοτικότητα των σχετικών σχεδίων αμβλύνθηκε σημαντικά, είτε γιατί το μέσο δεν ενδεικνυόταν στο πλαίσιο που χρησιμοποιήθηκε, είτε λόγω πλημμελών κανόνων λειτουργίας.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Πολωνία

5.2. Εκτός από την έλλειψη προπαρασκευής (βλέπε σημείο 4.2), το εγγυητικό κεφάλαιο δεν παρουσίασε το αναμενόμενο ενδιαφέρον λόγων πολλαπλών τεχνικών εμποδίων. Παρόλο που αρχικά είχε προβλεφθεί η λειτουργία του σε συνδυασμό με τις επιχορηγήσεις προς τις ΜΜΕ τελικά το εγγυητικό κεφάλαιο αποχωρίστηκε, διότι τέθηκε σε εφαρμογή με καθυστέρηση. Στη βραδυπορία αυτή προστέθηκαν:

α) η ιδιαίτερα υψηλή, κατά τη γνώμη των δικαιούχων, προμήθεια (3 % ενώ για ένα κρατικό κεφάλαιο αρκεί 1,2 με 1,8 %) 7

β) η υπερβολικά μακρά διαδικασία λήψης αποφάσεων της διαχειρίστριας τράπεζας 7

γ) η ιδιαίτερα περίπλοκη και συγκεντρωτική διαδικασία υποβολής αιτήσεων.

Ρωσία

5.3. Το σχέδιο ενίσχυσης των οργανισμών ανάπτυξης των ΜΜΕ (SMEDA 2 εκατ. Ecu) δεν προώθησε αρκετά τη συνεργασία μεταξύ των διαφόρων παρεμβαινόντων. Προϋπόθεση του προγράμματος ήταν ότι οι ΣΜΕΔΑ των επιλεγμένων περιοχών θα παρείχαν γραφεία, ορισμένα υλικοτεχνικά μέσα και ένα μέρος του προσωπικού. Δεδομένων των δυσχερών οικονομικών συνθηκών και παρά τη συναίνεση του εθνικού οργανισμού για τις ΜΜΕ, οι απαιτήσεις αυτές δεν μπορούσαν παρά να δημιουργήσουν διενέξεις με τους χρηματοοικονομικά ασταθείς οργανισμούς. Το σχέδιο αυτό δεν έλαβε υπόψη του τον παράγοντα που έμελλε να αποτελέσει το κύριο μέλημα των οργανισμών, δηλαδή την οικονομική τους αυτοδυναμία, και έτσι προκάλεσε αμέσως αντιπαραθέσεις, εξυπηρετώντας στόχο αντίθετο από αυτόν που του είχε αρχικά ανατεθεί. Στην πραγματικότητα, αντί να ενισχύσει τις SMEDA, τους αφαίρεσε ορισμένους πόρους για να καλύψει δικές του ανάγκες. Ο εθνικός οργανισμός από την πλευρά του, δεν είχε καμία εξουσία για να κινητοποιήσει τους περιφερειακούς οργανισμούς. Στο συγκεκριμένο σχέδιο παρατηρήθηκε ακόμη έλλειψη συνοχής, διότι έγιναν τομεακές επιλογές χωρίς να ληφθεί υπόψη η τοπική πραγματικότητα και διότι δεν υπήρχε συνδετικός κρίκος μεταξύ των πέντε θέσεων που επελέγησαν. Προέκυψαν πέντε ανεξάρτητα σχέδια μικρής κλίμακας και έτσι η μονάδα παρακολούθησης και αξιολόγησης δεν μπόρεσε να υποβάλει συνολικά πορίσματα μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα. Ήδη από το προηγούμενο σχέδιο σύστασης των SMEDA (3,5 εκατ. Ecu) είχε παρατηρηθεί αυτή η έλλειψη ομοιογένειας. Η συνύπαρξη πολλών μικρών ετερόκλιτων στοιχείων σε μία μόνον σύμβαση περιέπλεκε ιδιαίτερα τη διαχείριση και την αξιολόγησή του. Το σχέδιο που ακολούθησε είχε έναν εξίσου ανόμοιο χαρακτήρα, σε σημείο που ο υπεύθυνος του προγράμματος θεώρησε ότι η συγγραφή υποχρεώσεων της σύμβασης ήταν η πιο κακογραμμένη από όσες είχε ποτέ δει.>

ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

5.4. Μερικές φορές, μέσα που είχαν αποδειχθεί αποτελεσματικά σε μια χώρα και υπό δεδομένες συνθήκες, επαναχρησιμοποιήθηκαν σε ένα νέο περιβάλλον, χωρίς να προηγηθεί κατάλληλη προσαρμογή. Για παράδειγμα, η πολιτική περιφερειακής ανάπτυξης που επελέγη στην Τσεχική Δημοκρατία, εφαρμόστηκε και στην Πολωνία και στη Σλοβακία.

5.5. Σε άλλες περιπτώσεις, τα μέσα που σχεδιάστηκαν για συγκεκριμένο περιβάλλον κινητοποιήθηκαν με καθυστέρηση, κι έτσι, καθώς το αρχικό πλαίσιο είχε αλλάξει, κατέστησαν πλέον αναποτελεσματικά.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Βουλγαρία

5.6. Έπειτα από τρία χρόνια που απαιτήθηκαν για την ενεργοποίηση της πίστωσης για τις ΜΜΕ, ο αρχικός μηχανισμός (που προέβλεπε δάνεια σε ισχυρά νομίσματα και τον συναλλαγματικό κίνδυνο σε βάρος του δανειζομένου) κατέστη ο λιγότερο ενδεδειγμένος στο πλαίσιο της επιδείνωσης της οικονομικής κατάστασης που κυριάρχησε το 1995/96, με την κατά 300 % υποτίμηση του λεβ σε σχέση με το δολλάριο.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

5.7. Διαπιστώθηκε επίσης ότι σε περιπτώσεις που η αναπαραγωγή των μηχανισμών ήταν σχετικά εύκολη, αυτοί εφαρμόστηκαν σε ορισμένες χώρες αλλά σε άλλες όχι. Έτσι, ενώ οι επιχορηγήσεις για τις ΜΜΕ και για τα μικρά έργα υποδομής θα μπορούσαν να συμβάλουν στην περιφερειακή ανάπτυξη στη Βουλγαρία ή στη Σλοβακία, εφαρμόστηκαν μόνο στην Πολωνία.

5.8. Προβλήματα προκύπτουν ακόμη από μια σύγχυση αρμοδιοτήτων, για την ακρίβεια μια σύγκρουση μεταξύ των διαφόρων μέσων που χρησιμοποιούνται από τον ίδιο χορηγό βοήθειας. Τα παραδείγματα είναι ιδιαίτερα αποκαλυπτικά στα προγράμματα για τις ΜΜΕ και την περιφερειακή ανάπτυξη στην Ουγγαρία και στη Βουλγαρία. Τα καθήκοντα που έχουν ανατεθεί τόσο στους οργανισμούς στήριξης των ΜΜΕ όσο και στους οργανισμούς περιφερειακής ανάπτυξης, είναι διατυπωμένα κατά τρόπο τόσο ασαφή, ώστε κάθε φορά που οι δύο οργανισμοί δραστηριοποιούνται στον ίδιο γεωγραφικό τομέα να δημιουργείται μια συγκεχυμένη κατάσταση.

5.9. Το χαμηλό ποσοστό επιτυχίας των εγγυητικών προγραμμάτων για τις ΜΜΕ στα πλαίσια του προγράμματος PHARE οφείλεται στα περιορισμένα πλεονεκτήματα που προσφέρει το μέσο αυτό, σε σύγκριση με τα πιστωτικά κονδύλια που χορηγούνται στις ΜΜΕ. Στην ουσία, επειδή τα δανειζόμενα ποσά προέρχονται από κεφάλαια του προϋπολογισμού, τα προτεινόμενα επιτόκια είναι κατά πολύ χαμηλότερα από αυτά της αγοράς. Οι εγγυήσεις, στην καλύτερη περίπτωση, το μόνο που καθιστούν δυνατό είναι να εξασφαλίζεται το βασικό επιτόκιο επί των τραπεζικών δανείων που συνοδεύουν. Έτσι, από τη στιγμή που τα δύο αυτά μέσα εξελίσσονται παράλληλα, οι πιθανότητες να στραφούν οι ΜΜΕ στις εγγυήσεις είναι πολύ περιορισμένες.

5.10. Η εκτίμηση των αποτελεσμάτων των ταμείων επενδύσεων (12) απαιτεί πολύ μεγαλύτερα χρονικά περιθώρια από ό,τι τα συνηθισμένα μέσα. Ωστόσο, στο πλαίσιο των προθεσμιών που προβλέπονται στις συμβάσεις χρηματοδότησης υποεκτιμώνται κατά πολύ οι χρόνοι «αντίδρασης». Τα μέσα που είναι πιο προηγμένα στο τεχνικό επίπεδο (για παράδειγμα τα μετατρέψιμα δάνεια για ΜΜΕ στην Ουγγαρία και στη Βουλγαρία) αποδείχθηκαν ιδιαίτερα περίπλοκα για ένα ανώριμο τραπεζικό περιβάλλον και δε χρησιμοποιήθηκαν ιδιαίτερα από τις ΜΜΕ. Ακόμη, κατά τη λήξη της προθεσμίας των προγραμμάτων, οι συμβάσεις δεν ρυθμίζουν με σαφήνεια το μέλλον των ανανεώσιμων κεφαλαίων («revolving»). Το πρόβλημα περιπλέκεται ιδιαίτερα όταν ο φορέας που είναι αρμόδιος για την κινητοποίηση των δανείων, των εγγυήσεων ή άλλων μέσων (ταμείων επενδύσεων) δεν εξαρτάται άμεσα από τη δημόσια διοίκηση.

5.11. Τέλος, οι χρηματοπιστωτικοί πόροι που κινητοποιήθηκαν για κάθε επιχείρηση στα πλαίσια της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων στη Βουλγαρία, τη Σλοβακία και τη Ρωσία αποδείχθηκαν ανεπαρκείς για την εφαρμογή των συστάσεων που διατυπώθηκαν, παρά τη σχετική πρόβλεψη στις περισσότερες συμβάσεις.

Παροχή υπηρεσιών τεχνικής βοήθειας

5.12. Στην πλειονότητα των σχεδίων που εξετάστηκαν, η παροχή υπηρεσιών τεχνικής βοήθειας ήταν σύμφωνη προς τη συγγραφή υποχρεώσεων και, επομένως, η μεταφορά τεχνογνωσίας πραγματοποιήθηκε κάτω από ευνοϊκές συνθήκες. Εντούτοις, στις χώρες όπου διαπιστώθηκαν αποτυχίες (Βουλγαρία, Πολωνία, Ρωσία και Σλοβακία), παρατηρήθηκε βραδύτητα στις αντιδράσεις των τεχνικών βοηθών που διηύθυναν τα σχέδια απέναντι στα προβλήματα που παρουσιάστηκαν ή και στις διενέξεις με τους τοπικούς διαχειριστές.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Πολωνία

5.13. Στον τομέα του τουρισμού, η μεταφορά τεχνογνωσίας αποδείχθηκε ανεπαρκής και σε δύο περιπτώσεις επισημάνθηκαν πλημμελείς παροχές υπηρεσιών. Σε μία από τις περιπτώσεις αυτές, παρά την απογοητευτική απόδοση του συμβούλου, όχι μόνο δεν διακόπηκαν οι συμβάσεις, αλλά επιχείρηση έτυχε πέντε νέων συμβάσεων συνολικής αξίας 1,35 εκατ. Ecu, κατά την εκτέλεση των οποίων αντιμετωπίστηκαν μεταγενέστερα δυσκολίες.

Βουλγαρία

5.14. Στους τομείς των ΜΜΕ και της περιφερειακής ανάπτυξης, η απόδοση των πρώτων ομάδων τεχνικής βοήθειας, υπεύθυνος για τις οποίες ήταν ο ίδιος σύμβουλος, υπολειπόταν κατά πολύ του επιπέδου που προβλεπόταν στη συγγραφή υποχρεώσεων. Οι προπαρασκευαστικές εργασίες, σκοπός των οποίων ήταν να προετοιμάσουν το έδαφος για την εφαρμογή των χρηματοδοτικών μέσων δεν διενεργήθηκαν (ανεπαρκής μελέτη του νομικού, διοικητικού και χρηματοπιστωτικού πλαισίου). Χωρίς τις προπαρασκευαστικές αυτές εργασίες οι προβλεφθείσες πράξεις δεν ήταν πλέον εφικτές. Στη συνέχεια, ο σύμβουλος δεν αξιολόγησε ορθά την έκταση των προβλημάτων και δεν πρότεινε τη διακοπή της σύμβασής του. Οι πολλαπλές παρατάσεις της σύμβασης που αποφασίστηκαν με απευθείας συμφωνία με το σύμβουλο αυτό (1,24 εκατ. Ecu) απλά όξυναν μια αποτυχία που επιβάρυνε δυσβάσταχτα τις μεταγενέστερες δράσεις και που αποτελεί σε μεγάλο βαθμό την αιτία του αναπροσανατολισμού του προγράμματος και της εγκατάλειψης των τριών χρηματοδοτικών μέσων (βλέπε σημείο 4.4).>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

5.15. Όσον αφορά τον τουρισμό (Πολωνία) και τις ΜΜΕ (Βουλγαρία), οι δυσχέρειες αυξήθηκαν λόγω της πενιχρής απόδοσης πολλών ομάδων τεχνικής βοήθειας. Στη Σλοβακία παρατηρήθηκε ανεπαρκής πληροφόρηση (ενημέρωση του οργανισμού περιφερειακής ανάπτυξης σχετικά με τη συγγραφή υποχρεώσεων) και επικοινωνία μεταξύ των συμμετεχόντων στο πρόγραμμα στήριξης της περιφερειακής ανάπτυξης.

5.16. Η αποτελεσματικότητα της τεχνικής βοήθειας θα μπορούσε να βελτιωθεί και το κόστος της να μειωθεί, με τη συστηματικότερη προσφυγή σε συμβούλους που εξασφαλίζουν τη συνεργασία των τοπικών εμπειρογνωμόνων με τους εμπειρογνώμονες των δυτικών χωρών (13). Η παρέμβασή τους θα ευνοούσε, εξάλλου, ιδιαίτερα τη μεταφορά τεχνογνωσίας, όπως διαπιστώθηκε στην περίπτωση της βοήθειας που παρασχέθηκε για την αναδιάρθρωση των επιχειρήσεων στην Πολωνία. Η ανάγκη αυτή επισημάνθηκε κυρίως στην Πολωνία, στα πλαίσια των προγραμμάτων τουρισμού, και στην Ουγγαρία στο πλαίσιο της μονάδας διαχείρισης του προγράμματος περιφερειακής ανάπτυξης.

Συνεργασία μεταξύ των διαφόρων παρεμβαινόντων

5.17. Ο συντονισμός και η στενή συνεργασία μεταξύ των διαφόρων παρεμβαινόντων (14) είναι πρωταρχικής σημασίας για την αποτελεσματική διεξαγωγή των προγραμμάτων. Σε αρκετές περιπτώσεις, ο πλημμελής προγραμματισμός ή η έλλειψη συνεπούς πολιτικής στρατηγικής συνέβαλαν στις δυσκολίες εκτέλεσης.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Πολωνία

5.18. Αποδείχθηκε ότι μεταξύ του προγράμματος για τον τουρισμό και της περιφερειακής ανάπτυξης δεν υπήρξε σχεδόν κανένα επίπεδο συνεργασίας. Τον Ιούνιο του 1997, δεν είχε αναληφθεί καμία κοινή δράση ούτε υπήρξε κοινός προβληματισμός με τους οργανισμούς περιφερειακής ανάπτυξης. Η συνεργασία μεταξύ των οργανισμών περιφερειακής ανάπτυξης και της κεντρικής πολωνικής υπηρεσίας περιφερειακής ανάπτυξης (PARD) ήταν εξίσου ανεπαρκής και περιοριζόταν σε απλή ανταλλαγή πληροφοριών.

Σλοβακία

5.19. Η σύγχυση σχετικά με τις αντίστοιχες αρμοδιότητες και με τη σύνθεση των διευθυντικών οργάνων του οργανισμού περιφερειακής ανάπτυξης και της περιφερειακής εταιρείας επενδύσεων προκάλεσε μεγάλες συγκρούσεις. Η ανεξαρτησία των φορέων που συστήθηκαν και η σύνθεσή τους συνέβαλαν έτσι στην έλλειψη συνεργασίας ή ακόμη και σε εχθρική συμπεριφορά μεταξύ των δύο αυτών οργανισμών, με συνέπεια την αποτυχία της πρότυπης πειραματικής ενέργειας.

5.20. Οι διαφωνίες μεταξύ του τοπικού διαχειριστή και των αλλοδαπών εμπειρογνωμώνων προκάλεσαν πρόωρη διακοπή της σύμβασης τεχνικής βοήθειας (0,3 εκατ. Ecu) και της πειραματικής ενέργειας. Ο υπεύθυνος του οργανισμού περιφερειακής ανάπτυξης, που δε διέθετε τη συγγραφή υποχρεώσεων για την τεχνική βοήθεια, δεν μπόρεσε να εξακριβώσει τις υπηρεσίες που παρέσχαν οι αλλοδαποί εμπειρογνώμονες.

Ρωσία

5.21. Στις περισσότερες περιοχές δεν υφίσταται συνεργασία μεταξύ της ΕΤΑΑ, η οποία διαχειρίζεται τους δανειακούς μηχανισμούς που προορίζονται για τις ΜΜΕ, και των οργανισμών («SMEDA») που χρηματοδοτούνται από το TACIS.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

5.22. Στην πράξη, η έλλειψη προκαθορισμένων δεσμών έχει ως αποτέλεσμα την ανεπαρκή συνεργασία στα πλαίσια προγραμμάτων με παρεμφερή πεδία δράσης. Το ίδιο φαινόμενο παρατηρείται και στην Ουγγαρία σχετικά με τις πολιτικές για την περιφερειακή ανάπτυξη και τις ΜΜΕ, στις οποίες η έλλειψη σαφούς προσδιορισμού των τομέων παρέμβασης δημιουργεί ανταγωνισμό μεταξύ των διαφόρων σχεδίων (τοπικά δίκτυα). Για να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα αυτό, απαιτείται, λοιπόν, οι εθνικές πολιτικές αρχές να διασαφηνήσουν τις αρμοδιότητες κάθε εμπλεκομένου.

6. ΑΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΔΡΑΣΕΩΝ ΠΟΥ ΥΛΟΠΟΙΗΘΗΚΑΝ

Μέτρηση των αποτελεσμάτων

6.1. Παρόλο που η μέτρηση της απτής επίδρασης των πολιτικών στήριξης στην ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα αποτελεί δύσκολο εγχείρημα, παραμένει απαραίτητη και η Επιτροπή οφείλει να φροντίζει για τη διεξαγωγή της. Η δυσκολία έγκειται, αφενός, στην έλλειψη αξιόπιστων ενδεικτικών στοιχείων σε αρκετές περιπτώσεις, και, αφετέρου, στην αδυναμία να απομονωθεί, κατά τη μέτρηση των αποτελεσμάτων, το τμήμα που αντιστοιχεί επακριβώς στις δράσεις που χρηματοδοτούνται από τα PHARE ή TACIS, τη στιγμή που υπάρχουν και άλλα μέσα που εξυπηρετούν τους ίδιους στόχους και που η αγορά η ίδια αποτελεί τη βασική κινητήρια δύναμη της εξέλιξης.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Βουλγαρία και Ρωσία

6.2. Στη Βουλγαρία, δεν είναι εύκολο να διακρίνει κανείς τα αποτελέσματα στον τομέα των ΜΜΕ: τέσσερα χρόνια μετά την έναρξη των προγραμμάτων για τις ΜΜΕ (24,5 εκατ. Ecu το Νοέμβριο του 1996), ο τομέας αυτός δεν διέθετε ακόμα στατιστικές, πρώτης τάξεως ενδεικτικό στοιχείο για την εκτίμηση της εξέλιξης. Παρόμοια έλλειψη αξιόπιστων στατιστικών παρατηρήθηκε και στα προγράμματα που εφαρμόστηκαν στη Ρωσία.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

6.3. Όσον αφορά τα προγράμματα στον τομέα της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων, στις χώρες όπου πραγματοποιήθηκε έλεγχος δεν υπάρχουν συγκεντρωτικά στοιχεία που να επιτρέπουν να εκτιμηθεί ο βαθμός εφαρμογής των συστάσεων και η συγκεκριμένη επίδραση στην κατάσταση των επιχειρήσεων. Στην Πολωνία, σύμφωνα με τη ΜΔΠ περίπου το 50 % των δικαιούχων επιχειρήσεων ενέκρινε και εφάρμοσε τα προταθέντα σχέδια αναδιάρθρωσης. Στις υπόλοιπες χώρες, η εκτίμηση έχει πολύ πιο αόριστο χαρακτήρα. Μια τέτοια προσέγγιση δεν επιτρέπει να εντοπιστούν οι παράγοντες επιτυχίας που θα μπορούσαν να επαναληφθούν και σε άλλα σχέδια. Εξάλλου, οι αδυναμίες που επισημάνθηκαν στη διαχείριση των προγραμμάτων, κυρίως σε ό,τι αφορά την υποβολή εκθέσεων, την ενοποίηση των καταγεγραμμένων αποτελεσμάτων, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση, τονίζουν ακόμη περισσότερο τον παρακινδυνευμένο χαρακτήρα κάθε προσπάθειας εκτίμησης της επίδρασης των δράσεων που αναλαμβάνει η Κοινότητα.

6.4. Όπως και να έχουν τα πράγματα, τα προγράμματα PHARE και TACIS συνέβαλαν στην ουσιαστική αλλαγή της νοοτροπίας απέναντι στον ιδιωτικό τομέα. Στην πλειονότητα των χωρών όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, η ιδιωτική πρωτοβουλία όχι μόνο νομιμοποιήθηκε αλλά και προωθήθηκε ευρύτατα. Η επιτυχία αυτή συνδέεται με την καθιέρωση των τοπικών δικτύων στήριξης των ΜΜΕ και της περιφερειακής ανάπτυξης. Εξασφαλίζεται έτσι η παροχή βοήθειας εκ του σύνεγγυς, είτε αυτή προέρχεται από τους τοπικούς οργανισμούς για τις επιχειρήσεις στην Ουγγαρία (15), τα κέντρα στήριξης των ΜΜΕ (16) και τους οργανισμούς περιφερειακής ανάπτυξης (17) στην Πολωνία, τη Σλοβακία και τη Βουλγαρία, είτε από τους οργανισμούς ανάπτυξης των ΜΜΕ στη Ρωσία (18), το Ουζμπεκιστάν και το Τουρκμενιστάν. Τα δίκτυα αυτά αποτελούν επίσης τους απαραίτητους αγωγούς για τις δράσεις κατάρτισης, την παροχή συμβουλών και τους χρηματοπιστωτικούς μηχανισμούς (μικροπιστώσεις).

Εξωτερικοί παράγοντες που επιφέρουν δυσχέριες στα σχέδια

6.5. Το πολιτισμικό χάσμα, η διατήρηση των παλαιών δομών, η αντίσταση στη μεταρρύθμιση για ορισμένες κατηγορίες πολιτικών και οικονομικών φορέων και, σε αρκετές περιπτώσεις, η επιδείνωση του βιοτικού επιπέδου συνθέτουν το πλαίσιο μέσα στο οποίο πρέπει να εφαρμοστούν τα σχέδια. Η ένταση και η έκταση των στοιχείων αυτών ποικίλλει ανάλογα με τη χώρα, αλλά ο συνυπολογισμός τους είναι πάντοτε απαραίτητος προκειμένου να αναλαμβάνονται μόνον δράσεις που να ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Βουλγαρία

6.6. Η λανθασμένη εκτίμηση του πολιτικού και νομοθετικού πλαισίου, καθώς και οι αντιστάσεις (που υποεκτιμήθηκαν σε μεγάλο βαθμό) στη μεταρρύθμιση στους κόλπους των υπουργείων και των δημοσίων επιχειρήσεων οδήγησαν στην αποτυχία υπερβολικά περίπλοκων ή φιλόδοξων σχεδίων (βλέπε σημείο 4.4).

Ουζμπεκιστάν και Τουρκμενιστάν

6.7. Οι βασικές δυσχέρειες που επισημάνθηκαν στις υπόλοιπες χώρες PHARE και TACIS, παρουσιάστηκαν αυξημένες στις δύο αυτές χώρες. Το υποαναπτυγμένο τραπεζικό σύστημα και η δυσχερής πρόσβαση των επιχειρήσεων στο ξένο συνάλλαγμα αποτελούν δύο σημαντικά προσκόμματα στην άνθηση του ιδιωτικού τομέα.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

6.8. Σε όλες τις χώρες, οι εξωτερικές δυσχέρειες επηρέασαν αρνητικά τη διεξαγωγή, την επίδραση και τη διάρκεια ζωής των δράσεων. Συνήθως οφείλονται σε μία από τις ακόλουθες αιτίες:

α) στους ανεπαρκείς πόρους των εθνικών προϋπολογισμών για να συμπληρώσουν και να αντικαταστήσουν αποτελεσματικά τις ενισχύσεις PHARE ή TACIS 7

β) στο ασταθές πολιτικό και νομοθετικό περιβάλλον, που συχνά δεν είναι το ενδεδειγμένο για τα εφαρμοστέα προγράμματα 7

γ) στην ύπαρξη σημαντικής δυσχέρειας πρόσβασης στις πιστώσεις, κυρίως για τις ΜΜΕ.

Εκτέλεση του προϋπολογισμού

6.9. Τα μέσα λογιστικής παρακολούθησης της ΓΔ ΙΑ χρειάζονται ριζική μεταρρύθμιση. Με το σύστημα Desiree, οι δράσεις στήριξης των ΜΜΕ, της περιφερειακής ανάπτυξης, της ιδιωτικοποίησης ή της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων διακρίνονται μόνο διά του τίτλου τους. Το σύνολο των ενισχύσεων αυτών αποτελεί συνονθύλευμα καλυπτόμενο από την ίδια επικεφαλίδα (κωδικός PR), που είναι και το μόνο προσιτό επίπεδο ανάλυσης. Το σημαντικό αυτό κενό ως προς τον προορισμό των κεφαλαίων έρχεται να προστεθεί στην έλλειψη διαχωρισμού ανάλογα με τη φύση της στήριξης. Και σε αυτό το επίπεδο, η κατάταξη σε ομάδες των χορηγούμενων ενισχύσεων στον τομέα της κατάρτισης, της παροχής συμβουλών, των χρηματοπιστωτικών μέσων ή άλλων δράσεων καθίσταται δυνατή μόνο χάρις στους τίτλους, που δεν είναι πάντοτε αξιόπιστοι. Εξάλλου, η στήριξη του χρηματοπιστωτικού τομέα εμπίπτει στο πρόγραμμα ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα στα πλαίσια του TACIS, κάτι που δε συμβαίνει στα πλαίσια του PHARE.

6.10. Η εξέταση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού μέσω της βάσης δεδομένων διαχείρισης της Επιτροπής (Desiree) καταδεικνύει ότι, συνολικά, η πρόοδος των προγραμμάτων στήριξης του ιδιωτικού τομέα είναι αισθητά ανώτερη από αυτή του μέσου όρου του συνόλου των προγραμμάτων, τόσο στα πλαίσια του PHARE όσο και του TACIS (βλέπε πίνακα 3). Ωστόσο από τις κατά χώρα αναλύσεις προκύπτουν διαφορετικότερα αποτελέσματα (βλέπε πίνακα 4). Από αυτή την άποψη, στις 31 Δεκεμβρίου 1997, η κατάσταση στη Βουλγαρία και στη Ρουμανία είναι ιδιαίτερα ανησυχητική. Οι πληρωμές για το πρόγραμμα ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα στη Βουλγαρία, ύψους 22,5 εκατ. Ecu, που αναλήφθηκε το 1992, αντιπροσωπεύουν μόλις το 28 % της αρχικής ανάληψης (βλέπε σημεία 4.4 και 6.25-6.28). Στη Ρουμανία, δύο προγράμματα συνολικού προϋπολογισμού 100 εκατ. Ecu εμφανίζουν ανησυχητικά ποσοστά πληρωμών: ένα πρόγραμμα ύψους 30 εκατ. Ecu, σχετικά με το οποίο αναλήφθηκαν υποχρεώσεις το 1992 και εκταμιεύθηκε το 62 % και ένα άλλο, ύψους 70 εκατ. Ecu, για το οποίο αναλήφθηκαν υποχρεώσεις το 1993, το δε ποσοστό των πληρωμών μόλις που ξεπερνάει το 40 %. Στις δύο αυτές χώρες, τα προγράμματα δρομολογήθηκαν χωρίς το προαπαιτούμενο νομικό και θεσμικό πλαίσιο (βλέπε σημείο 4.9).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΓΡΑΦΗΚΟ>

Μακροχρόνια βιωσιμότητα των οργάνων

6.11. Παρά την επιτυχία που σημειώθηκε κατά την σύσταση των τοπικών οργανισμών, όλοι έρχονται αντιμέτωποι με την ίδια πρόκληση: πρέπει να εξασφαλίσουν τη διατήρησή τους στο μέλλον και, κατά συνέπεια, την οικονομική τους επιβίωση. Εκτός αυτού, όλοι καλούνται να αντιμετωπίσουν την ίδια δυσχέρεια: δεν υπάρχουν ΜΜΕ, -ή αυτές που υπάρχουν είναι ελάχιστες-, διατεθειμένες να πληρώσουν για υπηρεσίες που μέχρι τότε τους παρέχονταν δωρεάν. Ακόμη και στις χώρες όπου η στήριξη των ΜΜΕ αποτελεί προτεραιότητα της κυβέρνησης, τα τοπικά δίκτυα εξαρτώνται από τη χρηματοδότηση του PHARE ή του TACIS για να εξισορροπήσουν τον προϋπολογισμό λειτουργίας τους. Παρόλο που οι ενδιαφερόμενες κυβερνήσεις δεν εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις συγχρηματοδότησης που υπέχουν ή αδιαφορούν για το ζήτημα, η Επιτροπή δεν χάραξε καμιά συνολική στρατηγική για την περίοδο που θα ακολουθήσει μετά το πέρας του PHARE ή του TACIS.

6.12. Ο κίνδυνος της εξαφάνισης, μέσα σε σύντομο χρονικό διάστημα, μέρους της τοπικής υποδομής για τη στήριξη των ΜΜΕ ή της περιφερειακής ανάπτυξης εντείνεται από το ενδεχόμενο απώλειας της τεχνογνωσίας που απέκτησε το προσωπικό των ιδρυθέντων οργανισμών. Ο κίνδυνος εκδηλώνεται μάλιστα ταχύτερα, γιατί από τη στιγμή που το προσωπικό συνειδητοποιεί τη χρηματοπιστωτική αστάθεια του εργοδότη του, σπεύδει να προλάβει τα προβλήματα και εγκαταλείπει τη θέση του. Επί παραδείγματι, ο διευθυντής και οι σύμβουλοι του κέντρου στήριξης των ΜΜΕ του Olsztyn στην Πολωνία εγκατέλειψαν τα καθήκοντά τους από το 1996. Παρά το γεγονός ότι για την ίδια τη χώρα εξακολουθεί να υπάρχει όφελος, εφόσον τα άτομα που εκπαιδεύτηκαν στις τεχνικές διαχείρισης επανεντάσσονται στην οικονομική ζωή της χώρας, αμβλύνθηκε η αναμενόμενη καταλυτική επίδραση των δικτύων αυτών και αυξήθηκε η εξάρτησή τους από την παρεχόμενη από την αλλοδαπή τεχνική βοήθεια.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Πολωνία

6.13. Το πρόβλημα της βιωσιμότητας απασχολεί τα κέντρα στήριξης των ΜΜΕ (BSC), το Ίδρυμα για τις ΜΜΕ (μονάδα διαχείρισης προγράμματος) και τους περισσότερους οργανισμούς που ιδρύθηκαν στο πλαίσιο των δύο προγραμμάτων για την τουριστική ανάπτυξη (12,5 εκατ. Ecu). Οι εταιρείες περιφερειακών επενδύσεων (RIC) μπόρεσαν να λειτουργήσουν χάρη στα χρηματοπιστωτικά έσοδα των κεφαλαίων που είχαν καταθέσει στη τράπεζα για όσο διάστημα ανέμεναν να τα επενδύσουν σε σχέδια. Όσες περισσότερες μετοχές σε επιχειρήσεις αποκτούν οι εταιρείες αυτές,τόσο περισσότερο ελαττώνουν τους πόρους από τους οποίους εξαρτάται η λειτουργία και η βιωσιμότητά τους.

Ρωσία

6.14. Εκτός από τον οργανισμό της Μόσχας στον οποίο χορηγείται σημαντική ενίσχυση από τη δημοτική αρχή και από την περιφέρεια (80 % του προϋπολογισμού), το μέλλον των οργανισμών ανάπτυξης των ΜΜΕ (SMEDA) παραμένει αβέβαιο πέρα από το 1998 και ελλοχεύει ο κίνδυνος οι οργανισμοί να φροντίζουν περισσότερο για την ανεύρεση κεφαλαίων παρά για την παροχή των υπηρεσιών τους στις ΜΜΕ. Αυτό το ζήτημα της βιωσιμότητας τίθεται εξίσου και για τα κέντρα στήριξης των επιχειρήσεων, τα οποία θεωρείται ότι θα μετατραπούν σε τοπικές εταιρείες συμβούλων.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Νομιμότητα και κανονικότητα των πράξεων

6.15. Οι ανωμαλίες που παρουσιάστηκαν άπτονταν, κατά κύριο λόγο, της μη τήρησης των κανόνων που έχουν θεσπιστεί σχετικά με την πρόσκληση υποβολής προσφορών στα πλαίσια των προγραμμάτων PHARE και TACIS, καθώς και της χρηματοδότησης των εξόδων λειτουργίας.

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Πολωνία

6.16. Προκειμένου να αναληφθούν τα κεφάλαια πριν από τη λήξη της προθεσμίας του προγράμματος περιφερειακής ανάπτυξης (31 Δεκεμβρίου 1996), καταρτίστηκε πρόσκληση υποβολής προσφορών για ένα σχέδιο κατάρτισης (0,4 εκατ. Ecu) σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα (τρεις εβδομάδες). Υπό αυτές τις συνθήκες, τα κριτήρια κατάρτισης του περιορισμένου καταλόγου υποψηφίων δεν προσδιορίστηκαν με ακρίβεια και μόνο μία εταιρεία ανταποκρίθηκε στην πρόσκληση. Οι εσπευσμένες ενέργειες αποτέλεσαν έτσι τροχοπέδη για τον ανταγωνισμό. Στα πλαίσια του ίδιου προγράμματος, πέντε συμβάσεις συνολικής αξίας 0,6 εκατ. Ecu χορηγήθηκαν με απευθείας συμφωνία, χωρίς τα κατάλληλα δικαιολογητικά.

Βουλγαρία

6.17. Μια σύμβαση κατάρτισης στις τεχνικές διαχείρισης, ύψους πλέον των 4 εκατ. Ecu (αρχική σύμβαση 1 εκατ. Ecu, συνοδευόμενη από 7 προσθήκες) συνήφθη αντικανονικά έπειτα από απευθείας συμφωνία με τους αντισυμβαλλομένους.

Σλοβακία

6.18. Η σύμβαση τεχνικής βοήθειας (0,3 εκατ. Ecu) ανατέθηκε στον οργανισμό περιφερειακής ανάπτυξης στη Σλοβακία υπό συγκεχυμένες συνθήκες. Εάν συγκρίνει κανείς τις επιχειρήσεις από τις οποίες προέρχονται οι εμπειρογνώμονες της ομάδας τεχνικής βοήθειας, που επελέγη μετά τη λήξη της πρόσκλησης υποβολής προσφορών, με αυτές που περιλαμβάνονται στον περιορισμένο κατάλογο υποψηφίων, διαπιστώνει την ύπαρξη σημαντικού κινδύνου σύμπραξης μεταξύ των επιχειρήσεων αυτών.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

6.19. Αν και κατά παράβαση των κανονιστικών διατάξεων του προγράμματος PHARE, που ορίζουν ότι τα έξοδα αυτά μπορούν να αναληφθούν μόνο κατά την αρχική φάση και κατά φθίνοντα τρόπο, ο προϋπολογισμός του PHARE (19) επιβαρύνθηκε με τα έξοδα λειτουργίας, ιδίως στο πλαίσιο των εξής προγραμμάτων:

α) ΜΜΕ (1,5 εκατ. Ecu) στην Πολωνία 7

β) περιφερειακή ανάπτυξη (5,4 εκατ. Ecu) στην Πολωνία 7

γ) τουρισμός (0,4 εκατ. Ecu) στην Πολωνία 7

δ) ΜΜΕ (0,2 εκατ. Ecu) στη Σλοβακία.

Απολογισμός κατά χώρα υποκείμενη σε έλεγχο

Πολωνία (217,5 εκατ. Ecu) (20)

6.20. Παρά το ξεπερασμένο νομικό τους πλαίσιο, τα προγράμματα για τις ΜΜΕ (17,2 εκατ. Ecu) συνέβαλαν στην καλή οργάνωση του Ιδρύματος για τις ΜΜΕ και στη χάραξη σαφούς στρατηγικής. Όσον αφορά το πρόγραμμα στήριξης της περιφερειακής ανάπτυξης (Struder, 78,82 εκατ. Ecu), ο προϋπολογισμός του οποίου είναι αρκετός για να ανταποκριθεί στις τοπικές ανάγκες των επιλεγεισών περιοχών, τα αποτελέσματα διαφέρουν για καθεμία από τις πτυχές του:

α) το επιμέρους πρόγραμμα στήριξης στα μικρά περιφερειακά έργα υποδομής είχε θετική επίδραση (18,43 εκατ. Ecu), κυρίως γιατί οδήγησε στην ταχύτερη λήψη πολλών αποφάσεων επενδύσεων 7

β) τα αποτελέσματα του μηχανισμού επιχορήγησης των ΜΜΕ (31,93 εκατ. Ecu) ήταν λιγότερο εμφανή, γιατί, εκτός από το ρυθμό των εκταμιεύσεων, οι υπόλοιποι στόχοι του δεν ήταν σαφείς. Ενώ λοιπόν επιδιωκόταν η καταλυτική του επίδραση προς όφελος της τραπεζικής πίστωσης, στο 90 % των περιπτώσεων που εξετάστηκαν, οι αποφάσεις για τις επενδύσεις είχαν ήδη ληφθεί προτού δοθεί η επιχορήγηση και μόνο το 30 % των επενδύσεων συγχρηματοδοτήθηκε μέσω τραπεζικών πιστώσεων 7

γ) έξι χρόνια μετά τη διάθεση των κεφαλαίων, οι δύο προβλεφθείσες περιφερειακές εταιρείες επενδύσεων (3 εκατ. Ecu) πέρασαν μεν στο επιχειρησιακό στάδιο, αλλά έλαβαν τις πρώτες αποφάσεις τους για επενδύσεις μόλις το Νοέμβριο του 1997 7

δ) το εγγυητικό κεφάλαιο δε (7 εκατ. Ecu) έμεινε εντελώς αχρησιμοποίητο.

6.21. Στον τομέα του τουρισμού δεν υλοποιήθηκαν οι ενέργειες που αποτελούσαν τους δύο βασικούς πυλώνες της ενίσχυσης της θεσμικής ικανότητας, δηλαδή η αναδιοργάνωση της Εθνικής Υπηρεσίας Αθλητισμού και Τουρισμού (SSTA) και η δημιουργία ενός εθνικού γραφείου τουρισμού.

6.22. Οσον αφορά την υποστήριξη της βιομηχανικής αναδιάρθρωσης, τα πορίσματα των τομεακών μελετών μπορούν να θεωρηθούν ικανοποιητικά, με εξαίρεση τον τομέα του χάλυβα. Στον τομέα αυτό, οι δράσεις τεχνικής βοήθειας που είχαν αρχικά προβλεφθεί στη σύμβαση χρηματοδότησης (2 εκατ. Ecu) αντικαταστάθηκαν από σχέδια τεχνολογικού εκσυγχρονισμού τεσσάρων επιχειρήσεων του τομέα. Εντούτοις, σύμφωνα με την έκθεση που υπέβαλε ένας καναδός σύμβουλος στην πολωνική κυβέρνηση, τα ποσά που κινητοποιήθηκαν κατά αυτόν τον τρόπο αντιστοιχούσαν μόλις στο 0,1 % των απαιτούμενων για τον εκσυγχρονισμό του τομέα. Τέλος, το ταμείο επενδύσεων («FEDA fund», 5 εκατ. Ecu) που προβλεπόταν στο πρόγραμμα του 1994, δεν είχε ακόμη ιδρυθεί τον Ιούνιο του 1997.

Ουγγαρία (174,5 εκατ. Ecu) (21)

6.23. Στην Ουγγαρία, τα αποτελέσματα των δράσεων στήριξης των ΜΜΕ (63,8 εκατ. Ecu) ποικίλλουν ανάλογα με τα χρηματοδοτικά μέσα που χρησιμοποιήθηκαν. Οι ΜΜΕ ανταποκρίθηκαν με προθυμία στις μικροπιστώσεις που τους χορηγήθηκαν μέσω των τοπικών οργανισμών, ενώ το ποσοστό εκταμίευσης των δανείων που διανεμήθηκαν μέσω των τραπεζικών δικτύων έφτασε μόλις το 20 % στο τέλος του 1996. Ένας μηχανισμός μετατρέψιμων δανείων (2 εκατ. Ecu), για την ανάπτυξη του οποίου χρειάστηκαν περισσότερο από έξι χρόνια, δεν είχε ακόμη τεθεί σε λειτουργία το Νοέμβριο του 1996.

6.24. Όσον αφορά τις δράσεις κατάρτισης (2 εκατ. Ecu) του προγράμματος στήριξης της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων, οι στόχοι που είχαν οριστεί στις συμβάσεις χρηματοδότησης δεν επιτεύχθηκαν. Ενώ προορίζονταν για ένα κοινό 12 000 περίπου ατόμων, τελικά συμμετείχαν μόνο 1 100 άτομα. Είναι εμφανές ότι αυτές οι δράσεις κατάρτισης αναλήφθηκαν με υπερβολικά αισιόδοξους στόχους, λαμβανομένου υπόψη του κορεσμού της αγοράς στον τομέα αυτό: περισσότεροι από 100 φορείς προσφέρουν μαθήματα διαχείρισης.

Βουλγαρία (72,5 εκατ. Ecu)

6.25. Οι ενισχύσεις στις ΜΜΕ και στην περιφερειακή ανάπτυξη (27,4 εκατ. Ecu) προσανατολίστηκαν αρχικά σε τρία χρηματοδοτικά μέσα, τα οποία στη συνέχεια εγκαταλείφθηκαν (εγγυητικό κεφάλαιο, εισφορά ιδίων κεφαλαίων και ταμείο περιφερειακών επενδύσεων). Δεν συστήθηκε η εθνική υπηρεσία για τις ΜΜΕ και ορισμένα σχέδια βρίσκονταν σε αβέβαιη κατάσταση στο τέλος του 1996, ιδιαίτερα σε σχέση με τα όρια πιστώσεων. Έτσι λίγο περισσότερα από 6 εκατ. Ecu επανατοποθετήθηκαν σε νέα σχέδια που δεν ανταποκρίνονταν στον προσανατολισμό της αρχικής σύμβασης χρηματοδότησης και 6 εκατ. Ecu απλά αποδεσμεύθηκαν. Το Νοέμβριο του 1996, από τη σύγκριση των πραγματικών δαπανών (λιγότερο από 6 εκατ. Ecu για τα προγράμματα του 1991, 1992 και 1993) με τις αρχικές προβλέψεις προέκυπτε αποτέλεσμα υπολειπόμενο κατά πολύ των στόχων των συμβάσεων χρηματοδότησης.

6.26. Η στήριξη στην αναδιάρθρωση των επιχειρήσεων εκδηλώθηκε μέσω δράσεων που δεν ανταποκρίνονταν στην πραγματικότητα και λόγω της έκτασής τους δεν επέτρεπαν να δημιουργούνται ελπίδες για ουσιώδη αποτελέσματα, δεδομένης της πολιτικής και οικονομικής κατάστασης που επικρατούσε στη χώρα. Οι τομεακές αυτές δράσεις διαρθρώνονταν σε τρεις φάσεις:

α) ανάλυση της κατάστασης του τομέα και των επιχειρήσεών του με σκοπό τη χάραξη συγκεκριμένης στρατηγικής 7

β) επιλογή περιορισμένου αριθμού βιώσιμων επιχειρήσεων για τις οποίες θα καταρτιζόταν σχέδιο αναδιάρθρωσης 7

γ) παροχή τεχνικής βοήθειας στο σύνολο ή σε μέρος των επιλεγεισών επιχειρήσεων για την υλοποίηση των συνιστώμενων δράσεων.

Οι δράσεις δεν υπερέβησαν τη δεύτερη φάση σε καμία από τις 20 περιπτώσεις που εξετάστηκαν (2,4 εκατ. Ecu) στους τομείς της μηχανολογικής κατασκευής και της μεταλλουργίας.

6.27. Στον τομέα του τουρισμού, κατέστη αναγκαίο να εγκαταλειφθεί μια αρχική μελέτη (1,1 εκατ. Ecu) σχετική με τη διατύπωση και την εφαρμογή συστάσεων σε θέματα ιδιωτικοποίησης, και έτσι δαπανήθηκαν 500 000 Ecu χωρίς κανένα κέρδος. Μια δεύτερη μελέτη σχετικά με την προπαρασκευή ενός νόμου-πλαισίου για τον τουρισμό εγκαταλείφθηκε εκ των υστέρων.

6.28. Στο πλαίσιο της στήριξης της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων, εκτός από τις τομεακές δράσεις προς όφελος των προεπιλεγεισών επιχειρήσεων, αναλήφθηκαν επίσης υποχρεώσεις για σημαντικά ποσά (10,5 εκατ. Ecu) για υπηρεσίες που παρασχέθηκαν από τη μονάδα διαχείρισης προγραμμάτων (προσέγγιση «θυρίδα») οι οποίες περιλάμβαναν ένα σκέλος «τεχνική βοήθεια» (5,2 εκατ. Ecu) και ένα σκέλος «κατάρτιση» (4,3 εκατ. Ecu). Ελλείψει οποιασδήποτε εκ των υστέρων αξιολόγησης αυτής της προσέγγισης, δεν στάθηκε δυνατό να αποτιμηθούν τα οφέλη που αποκόμισαν οι επιχειρήσεις και δεν έχει ακόμη αποδειχθεί σε τι χρησίμευσαν τα κεφάλαια που εκταμιεύθηκαν. Ενώ στην κύρια σύμβαση (4,2 εκατ. Ecu) προβλεπόταν, εκτός από την οργάνωση προγραμμάτων κατάρτισης, η σύσταση ενός οργανισμού ικανού να φέρει σε πέρας τις δράσεις που είχαν αναληφθεί, ο οργανισμός αυτός δεν δημιουργήθηκε ποτέ.

Σλοβακία (54,2 εκατ. Ecu)

6.29. Στη Σλοβακία, η βοήθεια που χορηγήθηκε στις ΜΜΕ (23,6 εκατ. Ecu) αποδείχθηκε συνεπής προς τους στόχους. Το δίκτυο των οργανισμών δρα ενεργά και τα διάφορα προβλεπόμενα μέσα (S.E.S, Spin-off) χρησιμοποιήθηκαν αποτελεσματικά. Το γεγονός ότι οι δράσεις πραγματοποιήθηκαν συγκεντρωτικά μέσω του εθνικού οργανισμού για την ανάπτυξη των ΜΜΕ, ο οποίος απολαύει σαφούς πολιτικής στήριξης, συνέβαλε ευρέως στην επιτυχία τους.

6.30. Σε θέματα περιφερειακής ανάπτυξης (7,5 εκατ. Ecu), η πρότυπη πειραματική ενέργεια που επιχειρήθηκε σε μια περιοχή της χώρας σημείωσε αποτυχία, βασικές αιτίες της οποίας υπήρξαν: η έλλειψη σαφούς στρατηγικής, οι πολιτικές και οικονομικές αντιξοότητες που αποτελούν ίδιον της επιλεγείσας περιοχής και η ασάφεια που επικρατεί ως προς το ρόλο του Οργανισμού Περιφερειακής Ανάπτυξης και της Εταιρείας Περιφερειακών Επενδύσεων. Υπό τις συνθήκες αυτές, σημειώθηκε βραδύτητα στην εκτέλεση των προγραμμάτων και η σχέση κόστους-αποτελεσματικότητας δεν ήταν ικανοποιητική. Σε ό,τι αφορά τη στήριξη της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων (22,6 εκατ. Ecu), μολονότι τα στάδια της διάγνωσης και των συστάσεων διεξήχθησαν ομαλά, σπάνια συνοδεύτηκαν από την πρακτική εφαρμογή των συστάσεων που διατυπώθηκαν.

Ρωσία (228,06 εκατ. Ecu)

6.31. Με εξαίρεση το σχέδιο ενίσχυσης των ΣΜΕΔΑ, τα σχέδια για τις ΜΜΕ τέθηκαν πράγματι σε εφαρμογή. Η επίδρασή τους παραμένει ωστόσο περιορισμένη, λαμβανομένου υπόψη του περιορισμένου μεγέθους τους σε σύγκριση με τις τεράστιες ανάγκες της χώρας.

6.32. Στα σχέδια στήριξης της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων σημειώθηκε επίσης κατακερματισμός των κονδυλίων σε μεγάλου μεγέθους έργα. Στα προγράμματα που εξετάστηκαν, η στήριξη αυτή προσανατολίστηκε προς τρεις κατευθύνσεις:

α) άμεση ενίσχυση στην αναδιάρθρωση των μεγάλων επιχειρήσεων 7

β) ειδική τομεακή βοήθεια: χάραξη τομεακής πολιτικής και ενίσχυση στην αναδιάρθρωση των επιχειρήσεων 7

γ) δημιουργία κέντρων υποστήριξης των επιχειρήσεων («ESCs»).

Παρόλο που οι τελικοί δικαιούχοι εκμεταλλεύτηκαν ορθά τη βοήθεια που τους χορηγήθηκε και, ως εκ τούτου, μετέβαλαν τις μεθόδους και την οργάνωση της εργασίας τους, τα αποτελέσματα της μεταβολής αυτής δεν αποτιμούνται ποσοτικά. Εξάλλου, τα διατεθέντα ποσά, συγκρινόμενα με το μέγεθος των ρωσικών επιχειρήσεων, δε γεννούν ελπίδες για ουσιώδη αποτελέσματα.

Ουζμπεκιστάν (12,4 εκατ. Ecu)

6.33. Η σύσταση ενός δικτύου στήριξης των επιχειρήσεων («SMEDA», «BCC», «MSDC», περιφερειακοί σύμβουλοι) αποτελεί το εμφανέστερο αποτέλεσμα της στήριξης στην ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα στο Ουζμπεκιστάν (7,6 εκατ. Ecu). Με εξαίρεση τον οργανισμό της Σαμαρκάνδης, το επίπεδο των δραστηριοτήτων των οργανισμών παρέμεινε χαμηλό και τα αποτελέσματα πενιχρά. Το ίδιο συνέβη και με τη στήριξη στον τομέα του μεταξιού (0,8 εκατ. Ecu), στον οποίο αντιμετωπίζονται σημαντικές δυσχέρειες προσέλκυσης ξένων επενδυτών.

Τουρκμενιστάν (6,1 εκατ. Ecu)

6.34. Παρά την παράταση του προγράμματος αναδιάρθρωσης, οι μελέτες σχετικά με δέκα επιχειρήσεις δεν υπερέβησαν το στάδιο της διάγνωσης, και η εφαρμογή των συστάσεων δεν είχε ακόμα αρχίσει στο τέλος του 1996. Εξάλλου, ένας οργανισμός ανάπτυξης των ΜΜΕ («SMEDA») που ιδρύθηκε στο Ashgabat, παρουσίαζε ισχνές πιθανότητες χρηματοοικονομικής αυτονομίας κατά τη λήξη της σύμβασης τεχνικής βοήθειας τον Ιανουάριο του 1998.

7. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

7.1. Συνολικά, πρέπει να γίνει σαφής διάκριση μεταξύ των συγκεκριμένων αποτελεσμάτων που σημείωσαν οι δράσεις στους τομείς παρέμβασης και τις παροχές των συμβούλων. Στις περιπτώσεις που τα σχέδια δεν είχαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα, αιτία των δυσχερειών αποτέλεσαν κατά γενικό κανόνα τα σφάλματα διαχείρισης, ο πλημμελής σχεδιασμός των μηχανισμών παρέμβασης, οι περιορισμένες υπηρεσίες που παρείχαν οι ομάδες τεχνικής βοήθειας, η έλλειψη συνεργασίας μεταξύ των διαφόρων παρεμβαινόντων ή οι ανυπέρβλητες δυσχέρειες που δημιουργούσαν εξωτερικοί παράγοντες. Όσον αφορά τα απτά αποτελέσματα, δύσκολα μπορεί κανείς να προσδιορίσει ποσοτικά την επίδραση των δράσεων PHARE και TACIS (βλέπε σημεία 6.1-6.4), τόσο υπό το πρίσμα της φύσης της παρέμβασης (για παράδειγμα, οι συμβουλές σε θέματα τομεακών πολιτικών), όσο και υπό το πρίσμα των ομάδων των δικαιούχων (για παράδειγμα, οι συνέπειες στο σύνολο των ΜΜΕ). Υπό αυτές τις συνθήκες, η Επιτροπή πρέπει να επιμείνει στην ακριβέστερη οριοθέτηση των στόχων των παρεμβάσεών της και να ορίσει σαφή σημεία αναφοράς, βάσει των οποίων θα μπορεί να αξιολογεί τα επιτυγχανόμενα αποτελέσματα.

7.2. Ορισμένες παρεμβάσεις μπορούν να προσδιοριστούν ποσοτικά, για παράδειγμα ο αριθμός των προγραμμάτων κατάρτισης και των συμβουλών που δόθηκαν ή των δανείων και των λοιπών χρηματοδοτικών ενισχύσεων που χορηγήθηκαν. Αυτές οι ποσοτικές εκτιμήσεις πραγματοποιούνται συστηματικά σε τοπικό επίπεδο, αλλά δεν τυγχάνουν ουδεμίας ενοποίησης, ιδιαίτερα σε τομεακό επίπεδο (βλέπε σημείο 4.20). Ως εκ τούτου, δεν υφίσταται η δυνατότητα να αξιολογηθούν, βάσει συγκεκριμένων και ποσοτικά προσδιοριζόμενων στοιχείων, ζητήματα τόσο σημαντικά όπως η συνολική ωφελιμότητα των χρηματοδοτούμενων δράσεων, οι συνέπειες για την απασχόληση και η εξέλιξη της απόδοσης των επιχειρήσεων. Δεν υπάρχει, εξάλλου, η δυνατότητα να συγκριθούν τα μέσα ή οι γεωγραφικές ζώνες, παρά τη χρησιμότητά τους για τον προγραμματισμό και τη διαχείριση των παρεμβάσεων της Επιτροπής. Θα έπρεπε λοιπόν να υπάρχουν συγκρίσεις σχετικά με το ποσοστό ανεπάρκειας των δανείων, την ανάλυση των αιτιών επιτυχίας ή αποτυχίας, ή σχετικά με το λόγο του κόστους της τεχνικής βοήθειας προς τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν, ανάλογα με το είδος της παρέμβασης.

Διαχείριση των ενισχύσεων

7.3. Παρά την έλλειψη ποσοτικών δεικτών, ορισμένα αποτελέσματα γίνονται αντιληπτά αλλά κατά τρόπο που διαφέρει ανάλογα με τις χώρες και τα σχέδια (βλέπε σημεία 6.10 και 6.20-6.34). Ανεξαρτήτως των δυσχερειών που σχετίζονται με το πολιτικό και οικονομικό περιβάλλον, η έγκαιρη λήψη μέτρων ορθής διαχείρισης θα μπορούσε να αμβλύνει την έκταση ορισμένων αποτυχιών.

7.4. Αρμόζει λοιπόν περισσότερη μέριμνα κατά τον προγραμματισμό των δράσεων. Θα πρέπει να ληφθούν μέτρα που να ανταποκρίνονται περισσότερο στην πραγματικότητα και να κλιμακωθεί καλύτερα το χρονοδιάγραμμα ώστε να ενισχυθεί η συνοχή των σχεδίων. Προς τούτο, οι υπηρεσίες της Επιτροπής θα έπρεπε να αποφεύγουν την έναρξη δραστηριοτήτων, η επιτυχία των οποίων εξαρτάται από την προηγούμενη θέσπιση σταθερών νομικών βάσεων, η οποία εκκρεμεί (βλέπε σημεία 4.1-4.10, 5.1-5.10, 6.10).

7.5. Οι τεχνικοί βοηθοί (σύμβουλοι) θα πρέπει να φέρουν την ευθύνη για τα αποτελέσματα των σχεδίων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά τους. Από τη στιγμή που συντάσσεται η συγγραφή υποχρεώσεων για τις συμβάσεις, θα πρέπει να δίδεται προτεραιότητα μάλλον στην επίτευξη συγκεκριμένων στόχων παρά στην κατάρτιση πινάκων σχετικά με τις δραστηριότητες που θα αναληφθούν και τις υπηρεσίες που θα παρασχεθούν. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να προβλεφθεί η κατάρτιση «μαύρου πίνακα» για τους συμβούλους που, υπό το πρόσχημα μιας εξωπραγματικής ή αόριστης συγγραφής υποχρεώσεων, δικαιολογούν τη χαμηλή απόδοσή τους, χωρίς να έχουν οι ίδιοι προσπαθήσει να μεταβάλουν τον προσανατολισμό των καθηκόντων τους. Στο υφιστάμενο σύστημα, οι ανεπαρκείς παροχές υπηρεσιών ορισμένων συμβούλων στα πλαίσια ενός σχεδίου δεν εμποδίζουν την επιλογή τους και στο μέλλον για άλλα σχέδια. Αυτή η έλλειψη διαφάνειας είναι ιδιαίτερα κρίσιμη σε ό,τι αφορά τους εμπειρογνώμονες που είναι αρμόδιοι για τη σύνταξη των συγγραφών υποχρεώσεων (βλέπε σημεία 4.11, 4.14-4.16, 5.12-5.14).

7.6. Εκτός από τη διαχείριση των προγραμμάτων που εφαρμόζονται παράλληλα σε πολλές χώρες, η γεωγραφική προσέγγιση της Επιτροπής δεν ευνοεί την εύκολη μετάδοση των πληροφοριών στο επίπεδο των διαφόρων τομέων δραστηριοτήτων (βλέπε σημεία 4.17-4.20, 6.1-6.3). Αυτό έχει ως συνέπεια την έλλειψη ενιαίου τρόπου ενέργειας μεταξύ των διαχειριστών των κεντρικών υπηρεσιών ως προς την παρακολούθηση των προγραμμάτων και την ανεπαρκή συλλογή και ανταλλαγή των εμπειριών που καταγράφονται στις διάφορες χώρες και στους διάφορους τομείς δραστηριοτήτων.

7.7. Η συγκρότηση μονάδων ειδικά επιφορτισμένων με την παρακολούθηση των σχεδίων δεν απαλλάσσει τους διαχειριστές από τις ευθύνες τους για τη διεύθυνση των δράσεων. Καθώς διαχειρίζονται με μεγαλύτερο ενδιαφέρον τις συμβάσεις τους παρά τα σχέδια, και παρόλο που έχουν στη διάθεσή τους μακροσκελείς εκθέσεις που έχουν υποβληθεί από τους συμβούλους, δεν είναι σε θέση να συντάξουν συνολικό και ποσοτικό απολογισμό των προγραμμάτων που τους έχουν ανατεθεί. Ως προς αυτό, η ορθή τήρηση υπό έλεγχο των εργασιών που εκτελούνται απαιτεί να σημειωθεί πρόοδος σε τρία επίπεδα:

α) να ενισχυθεί ο ρόλος των αντιπροσωπειών,

β) να αναλυθούν περαιτέρω τα αποτελέσματα των παρεμβάσεων των συμβούλων,

γ) να βελτιωθεί η συνοχή της παρακολούθησης.

7.8. Οι διαχειριστές θα πρέπει να έχουν στη διάθεσή τους ανακεφαλαιωτικές εκθέσεις εκτέλεσης που να έχουν παρόμοια δομή για τα σχέδια της ίδιας φύσης. Η ανάπτυξη ομοιόμορφων μέσων παρακολούθησης πρέπει να καθιστά δυνατή την ενοποίηση των συμπερασμάτων των αξιολογήσεων και τη διατύπωση συγκεκριμένων συστάσεων για κάθε μέσο και για κάθε τομέα παρέμβασης. Έτσι, θα μπορούν να αποκομίζονται συστηματικά διδάγματα από τις εμπειρίες προς όφελος των μελλοντικών δράσεων. Χωρίς ανάλογη συστηματοποίηση, η αξιολόγηση της κατάστασης θα γίνεται πάντοτε με σημαντική καθυστέρηση και οι αναγκαίες διορθώσεις δεν θα μπορούν να γίνονται εγκαίρως. Η κρισιμότητα του ζητήματος της παρακολούθησης εντείνεται στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο της προσχώρησης, καθώς η χορήγηση των χρηματοδοτήσεων θα εξαρτάται από την τήρηση του χρονοδιαγράμματος που θα έχει καταρτιστεί για την εφαρμογή των μέτρων.

7.9. Τα μέσα που επελέγησαν για τη στήριξη των ΜΜΕ και της περιφερειακής ανάπτυξης, απέδειξαν την αποτελεσματικότητά τους κάθε φορά που χρησιμοποιήθηκαν στο κατάλληλο περιβάλλον (βλέπε σημεία 6.20 α), και 6.31). Εντούτοις, η άγνοια των συνθηκών και του υπόβαθρου που είναι αναγκαία για την ομαλή τους λειτουργία παραμένει το αδύνατο σημείο των παρεμβάσεων της Επιτροπής. Η διαπίστωση αυτή καταδεικνύει επίσης την απόκλιση μεταξύ των πολιτικών δηλώσεων των αρχών των δικαιούχων κρατών (πολύ ευνοϊκές για τις ΜΜΕ) και των πράξεων που πρέπει να τις συνοδεύουν (ταχεία υιοθέτηση κατάλληλης νομοθεσίας και συνοδευτικές αποφάσεις επί του προϋπολογισμού). Οι σημαντικότερες επιτυχίες σημειώνονται στις χώρες όπου παρατηρείται συνέπεια μεταξύ δηλώσεων και ενεργειών.

Αποτέλεσμα των ενισχύσεων

7.10. Το πιο αξιοσημείωτο αποτέλεσμα είναι η πολιτική και πολιτισμική μεταρρύθμιση στην οποία πιθανώς συνέβαλαν τα PHARE και TACIS σε όλες τις ενδιαφερόμενες χώρες, έστω και με την προώθηση της ιδιωτικής πρωτοβουλίας. Στις ίδιες αυτές χώρες, οι αλλαγές της νοοτροπίας των αρχών είναι αισθητές: οι ΜΜΕ καθίστανται πλέον πολιτική προτεραιότητα, στο μέτρο που αποτελούν τη σημαντικότερη, αν όχι τη μοναδική εναλλακτική πηγή εργασίας, απέναντι στις συνέπειες των βιομηχανικών αναδιαρθρώσεων, αναπόφευκτες κι αυτές στο πλαίσιο μιας οικονομίας της αγοράς (βλέπε σημείο 6.4).

7.11. Στον τομέα των ΜΜΕ και της περιφερειακής ανάπτυξης, η σύσταση τοπικών δικτύων ικανών να προσφέρουν βοήθεια εκ του σύνεγγυς (πληροφορίες, συμβουλές και κατάρτιση) και χρηματοδοτικών μηχανισμών προς όφελος των ΜΜΕ, αποτελούν τις εμφανέστερες συνέπειες της παρέμβασης των PHARE και TACIS. Ωστόσο, απομένει ακόμη η χάραξη συνολικής στρατηγικής σχετικά με τον τρόπο εξασφάλισης της βιωσιμότητας των οργανισμών στήριξης μετά τη λήξη των παρεμβάσεων PHARE και TACIS. Η βιωσιμότητα αυτή καθίσταται ακόμη πιο αβέβαιη, καθώς δεν διαθέτουν τα ανάλογα μέσα ούτε οι δημόσιες αρχές ούτε οι επιχειρήσεις, οι οποίες δεν είναι διατεθειμένες να πληρώνουν για υπηρεσίες που μέχρι τότε τους παρέχονταν αμισθί. Η ταχεία ενσωμάτωση των μονάδων αυτών (ΜΔΠ) στους κόλπους των αντίστοιχων δημόσιων υπηρεσιών, θα βοηθούσε στη διάσωση γνώσεων που αποκτήθηκαν με μεγάλο κόστος. Εξάλλου, θα συνέβαλλε στην ενίσχυση των δημόσιων υπηρεσιών, πρωταρχικός στόχος των νέων προσανατολισμών του PHARE (βλέπε σημεία 6.11-6.14).

7.12. Το ζήτημα της μακροχρόνιας βιωσιμότητας των οργάνων που δημιουργήθηκαν με αυτόν τον τρόπο απαιτεί την προηγούμενη διασαφήνιση της έννοιας των σχεδίων στήριξης στις ΜΜΕ και στην περιφερεική ανάπτυξη. Οι πολιτικές αυτές συχνά αλληλεπικαλύπτονται και τα δίκτυα συμβαίνει να ανταγωνίζονται μεταξύ τους, τόσο για την ανεύρεση χρηματοδοτικών πόρων όσο και για τις υπηρεσίες που προτείνουν στους «πελάτες» τους (βλέπε σημεία 5.8, 5.19-5.22).

7.13. Η στήριξη της αναδιάρθρωσης των μεγάλων επιχειρήσεων υλοποιείται είτε με διαρθρωτικές παρεμβάσεις σε έναν τομέα ή μια επιχείρηση, είτε με την παροχή υπηρεσιών μέσω «θυρίδων» (τοπικοί οργανισμοί ή μονάδες διαχείρισης προγραμμάτων).

7.14. Η αξιολόγηση των διαρθρωτικών παρεμβάσεων είναι η πιο περίπλοκη. Πράγματι:

α) η παρακολούθηση των σχεδίων πραγματοποιείται μόνο κατά τη διάρκεια των συμβάσεων τεχνικής βοήθειας, παρόλο που τα σημαντικότερα αποτελέσματα αναμένονται στα μεταγενέστερα έτη (βλέπε σημεία 4,26, 6.3) 7

β) πολύ συχνά, οι εργασίες παρέμειναν στο στάδιο της διάγνωσης και των συστάσεων, χωρίς οι τελευταίες να τεθούν σε εφαρμογή (βλέπε σημείο 4.24) 7

γ) δεδομένης της πληθώρας των εμφανιζόμενων προβλημάτων, τα χρηματοδοτικά μέσα που κινητοποιούνται για κάθε επιχείρηση είναι συχνά πενιχρά και, αυτά καθεαυτά, δεν αρκούν για να εξασφαλιστεί η υλοποίηση των συνιστώμενων αλλαγών (βλέπε σημεία 4.6, 5.11, 6.26, 6.28, 6.30 και 6.32).

7.15. Οι υπηρεσίες «κατά βούληση» (βλέπε σημείο 6.28) που προτείνουν οι μονάδες διαχείρισης προγραμμάτων ή οι τοπικοί οργανισμοί, απευθύνονται σε επιχειρήσεις μικρού συνήθως μεγέθους και εμφανίζουν, σε θεωρητικό επίπεδο, αρκετά πλεονεκτήματα, γιατί η προσέγγιση αυτή:

α) βελτιώνει την καταλυτική επίδραση των κοινοτικών κεφαλαίων προωθώντας τις επαγγελματικές ικανότητες των τοπικών συμβούλων 7

β) προϋποθέτει την ενεργό ανάμειξη των δικαιούχων και στηρίζει την επιθυμία τους για αλλαγή.

Ωστόσο, δεν διενεργήθηκε καμία εκ των υστέρων αξιολόγηση προκειμένου να διαπιστωθεί η επίδραση της προσέγγισης αυτής.

7.16. Το γεγονός ότι οι οι ενέργειες που πραγματοποιήθηκαν σε θέματα αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων δεν έφεραν τα αναμενόμενα αποτελέσματα (οι συστάσεις που διατυπώθηκαν δεν τέθηκαν σε εφαρμογή), οφείλεται στην έντονη απόκλιση, που εδώ παρατηρείται σε μεγαλύτερο βαθμό, μεταξύ των μέσων που κινητοποιήθηκαν και της έκτασης των προβλημάτων που έπρεπε να αντιμετωπιστούν. Μόνο η συγκλίνουσα δράση της ΕΕ και των λοιπών χορηγών βοήθειας θα καθιστούσε δυνατή την επίτευξη πειστικών αποτελεσμάτων. Ως προς αυτό και δεδομένης της αποστολής της, η ΕΤΑΑ πρέπει να αποτελεί προνομιούχο εταίρο για την Επιτροπή. Σε συνεργασία με την ΕΤΑΑ, η χρηματοδότηση προεπενδυτικών μελετών από τα PHARE ή TACIS θα επέτρεπε την κινητοποίηση, κατά την πορεία τους, ικανοποιητικού όγκου κεφαλαίων (δανείων) για να εξασφαλίζεται η αποτελεσματική εφαρμογή των συνιστώμενων μέτρων. Ο επιμερισμός του κινδύνου, εξασφαλίζοντας τη χορήγηση μέρους των δανείων αυτών από τον κοινοτικό προϋπολογισμό, είναι μια άλλη μέθοδος που θα άξιζε να μελετηθεί.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο, στη συνεδρίασή του της 16ης και 17ης Σεπτεμβρίου 1998.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Bernhard FRIEDMANN

Πρόεδρος

(1) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3906/89 του Συμβουλίου της 18ης Δεκεμβρίου 1989 (ΕΕ L 375 της 23.12.1989), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 753/96 του Συμβουλίου της 22ας Απριλίου 1996 (ΕΕ L 103 της 26.4.1996).

Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2053/93 του Συμβουλίου της 19ης Ιουλίου 1993 (ΕΕ L 187 της 29.7.1993) 7 κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1279/96 του Συμβουλίου της 25ης Ιουνίου 1996 (ΕΕ L 165 της 4.7.1996).

(2) Αλβανία, Βοσνία-Ερζεγοβίνη, Βουλγαρία, Κροατία, Εσθονία, Ουγγαρία, Λεττονία, Λιθουανία, Πολωνία, Ρουμανία, Σλοβακία, Σλοβενία, Τσεχική Δημοκρατία, ΠΓΔΜ.

(3) Ευρωπαϊκά Συμβούλια των Καννών, Ιούνιος του 1995, και Μαδρίτης, Δεκέμβριος του 1995.

(4) Η θέση σε ισχύ, το Μάρτιο του 1998, των εταιρικών σχέσεων για την προσχώρηση αποτελεί την επίσημη έκφραση των νέων αυτών προσανατολισμών.

(5) Συγκεκριμένα, στην έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του προγράμματος PHARE κατά την περίοδο 1992-1993 (20 Φεβρουαρίου 1995), στην ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τη βιομηχανική συνεργασία με τις ΧΚΑΕ (14 Μαρτίου 1995) και στην έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του προγράμματος PHARE το 1994 (20 Ιουλίου 1995).

(6) Πηγή: βάση δεδομένων Desiree.

(7) Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν, Λευκορωσία, Γεωργία, Καζακστάν, Κιργιζία, Μολδαβία, Μογγολία, Ρωσία, Τατζικιστάν, Τουρκμενιστάν, Ουκρανία, Ουζμπεκιστάν.

(8) Πηγή: Ετήσια έκθεση TACIS για το 1996.

(9) Προσαρμογή του νομοθετικού πλαισίου, έναρξη των ιδιωτικοποιήσεων με διάφορες τεχνικές, μεταβίβαση κυριότητας...

(10) Βλέπε την ετήσια έκθεση για το οικονομικό έτος 1996, σημείο 6.47 σχετικά με τη σύσταση της Επιτροπής της 3.4.1996, όσον αφορά τον ορισμό των μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΕΕ C 348, της 18.11.1997).

(11) «Performance Scoring».

(12) «Regional Investement Fund», «Seed capital», «Equity schemes».

(13) Βλέπε την ετήσια έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για το οικονομικό έτος 1993, σημείο 12.36 (ΕΕ C 327 της 24.11.1994).

(14) Τοπικές αρχές, αντιπροσωπεία, τεχνικοί βοηθοί, ΜΔΠ, ΕΤΑΑ.

(15) «Local Enterprise Agency».

(16) «Business Support Center».

(17) «Regional Development Agency».

(18) «Small and Medium size Enterprises Development Agency».

(19) Βλέπε την ειδική έκθεση αριθ. 3/97 σχετικά με το αποκεντρωμένο σύστημα εφαρμογής του προγράμματος PHARE, σημεία 3.20-3.30 (ΕΕ C 175 της 9.6.1997).

(20) Προγράμματα 1990-1997.

(21) Προγράμματα 1990-1997.

ΑΠΑΝΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΙΚΟ ΣΧΟΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

Η Επιτροπή κρίνει ότι τα προγράμματα για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα στο πλαίσιο των Phare και Tacis είχαν σημαντικό αντίκτυπο στο σύντομο χρονικό διάστημα που διεξάγονται.

Όταν προτάθηκαν για πρώτη φορά τα προγράμματα αυτά, δεν υπήρχε στις δικαιούχους χώρες η έννοια της οικονομίας της αγοράς ούτε της ανάπτυξης μέσω του ιδιωτικού τομέα. Οι δυνατότητες απασχόλησης περιορίζονταν στην πλειονότητά τους σε μεγάλες εταιρείες οι οποίες ήταν αρχικά κρατικές ή ελεγχόμενες από το κράτος. Η ΕΕ έπρεπε επομένως να αναπτύξει προγράμματα μεταρρύθμισης έτσι ώστε να υποβοηθήσει τη δημιουργία ιδιωτικού τομέα βασισμένου στην αγορά καθώς επίσης να αλλάξει το πολιτικό και πολιτιστικό περιβάλλον ώστε να μπορούν να εφαρμοστούν οι μεταρρυθμίσεις.

Λόγω του μεγέθους του έργου οι πόροι του Phare και του Tacis δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των αναγκών των δικαιούχων χωρών. Η Επιτροπή διέθεσε επομένως τους περιορισμένους διαθέσιμους πόρους σε ενέργειες που αποσκοπούσαν να έχουν καταλυτικό αποτέλεσμα και να προωθήσουν περαιτέρω τα εσωτερικά μέτρα. Αναπτύχθηκαν επίσης πολιτικές για το συντονισμό των παρεμβάσεων με τις παρεμβάσεις της ΕΤΑΑ (Ευρωπαϊκή Τράπεζα για την Ανασυγκρότηση και την Ανάπτυξη) και άλλων διεθνών οικονομικών οργανισμών όπως η Παγκόσμια Τράπεζα και η ΕΤΕπ. Η καταβολή των πόρων που διατίθενται για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα έγινε, όπως διαπιστώνει το Ελεγκτικό Συνέδριο, ταχύτερα από ό,τι για το σύνολο των προγραμμάτων Phare και Tacis.

Τα αποτελέσματα όσον αφορά τις ΜΜΕ είναι θετικά. Η ενδιάμεση αξιολόγηση κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι δραστηριότητες του Phare για την ανάπτυξη των ΜΜΕ ήταν προσαρμοσμένες στη διαδικασία μεταρρύθμισης, εισήγαγαν νέους θεσμούς για την ανάπτυξη των ΜΜΕ και προώθησαν σε πολύ μεγάλο βαθμό τη στήριξη των ΜΜΕ. Τα προγράμματα ενίσχυσαν επίσης σημαντικά τη διαδικασία μετάβασης στα περισσότερα κράτη - εταίρους του Phare και του Tacis. Όπως αναφέρει το Ελεγκτικό Συνέδριο, η συνειδητοποίηση της σημασίας του ιδιωτικού τομέα και του ρόλου των ΜΜΕ σε σύστημα οικονομίας της αγοράς αυξήθηκε σε βαθμό που άλλαξαν επίσης αισθητά η πολιτική και πολιτιστική θεώρηση σχετικά με την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα.

Σε ορισμένες περιπτώσεις η πολιτική αστάθεια και η έλλειψη πόρων και των τελικών δικαιούχων για την θέση σε εφαρμογή των συστηνόμενων σχεδίων αναδιάρθρωσης επέδρασαν αρνητικά στην αποτελεσματικότητα και τον αντίκτυπο των προγραμμάτων.

Η Επιτροπή αύξησε σταδιακά την ικανότητά της παρακολούθησης και αξιολόγησης των προγραμμάτων. Συστάθηκαν τον Οκτώβριο του 1996 μονάδες επιφορτισμένες ειδικά με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση και υιοθετήθηκε η μέθοδος του λογικού πλαισίου για την αξιολόγηση έτσι ώστε να εξασφαλισθούν μέθοδοι αξιολόγησης με συνοχή. Ενισχύθηκαν οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων με την εναρμόνιση των διαδικασιών Phare και Tacis το Φεβρουάριο του 1997 και αναθεωρήθηκαν τα βοηθητικά εγχειρίδια έτσι ώστε όλοι οι χρήστες να διαθέτουν σαφείς και ακριβείς κατευθυντήριες γραμμές. Το πρόγραμμα Phare αναδιαμορφώθηκε το Μάρτιο του 1997 έτσι ώστε να προσαρμοστεί στα μέτρα που αποσκοπούν στην ενίσχυση των στρατηγικών προσχώρησης των υποψήφιων χωρών. Διεξάγεται επίσης η αναμόρφωση του κανονισμού Tacis για να προσαρμοστεί καλύτερα το καθεστώς ενισχύσεων στις νέες ανάγκες των δικαιούχων χωρών.

Τα μέτρα αυτά θα επιτρέψουν στην Επιτροπή να παγιοποιήσει τα αποτελέσματα των μέτρων που έχουν ήδη τεθεί σε εφαρμογή για τον ιδιωτικό τομέα και να εξασφαλίσει καλύτερη προσαρμογή των μελλοντικών μέτρων στις ανάγκες των χωρών εταίρων.

2. ΠΕΔΙΟ ΚΑΙ ΣΤΟΧΟΙ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ

Πεδίο του ελέγχου

2.2. Στις πρώτες φάσεις του προγράμματος Phare υιοθετήθηκε ελαστικός ορισμός των ΜΜΕ που ήταν περισσότερο προσαρμοσμένος στην πραγματικότητα των χωρών αυτών. Συγκεκριμένα ο αριθμός των ατόμων που απασχολούνται στις επιχειρήσεις αυτών των χωρών είναι κατά κανόνα πολύ μεγαλύτερος από των επιχειρήσεων της Ένωσης. Τελευταία χρησιμοποιείται ολοένα περισσότερο ο βασικός κοινοτικός ορισμός των ΜΜΕ, όταν είναι δυνατό. Έτσι π.χ. στο πλαίσιο ενός συγκεκριμένου προγράμματος Phare για τις μικρές επιχειρήσεις, τα κριτήρια επιλεξιμότητας περιορίστηκαν πρόσφατα στις ΜΜΕ που ανταποκρίνονται στις διατάξεις της σύστασης της Επιτροπής της 3ης Απριλίου 1996.

3. ΣΥΝΟΨΗ ΤΩΝ ΚΥΡΙΟΤΕΡΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ

Η κατάρτιση και διαχείριση των προγραμμάτων

3.1. Η έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου αφορά κυρίως την περίοδο της αρχικής θέσης εφαρμογής τω προγραμμάτων Phare και Tacis. Η κατάσταση όσον αφορά την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα στα δικαιούχα κράτη βελτιώθηκε έκτοτε.

Πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι την εποχή που συμφωνήθηκαν τα προγράμματα αυτά ήταν εντελώς καινοτόμα. Ενώ ήταν σαφές ότι η ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα ήταν πρωταρχικής σημασίας για την επιτυχία της διαδικασίας μετάβασης, υπήρχαν λίγα προηγούμενα στα οποία μπορούσε να βασιστεί ο σχεδιασμός των προγραμμάτων. Επίσης, όπως το αναγνωρίζει και το Ελεγκτικό Συνέδριο στην έκθεσή του, ήταν πρωταρχικής σημασίας ο βαθμός πολιτικής δέσμευσης όσον αφορά την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα. Στη Βουλγαρία π.χ. η έλλειψη πολιτικής θέλησης όσον αφορά τα συμφωνηθέντα προγράμματα ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα είναι κατ' εξοχήν ο σημαντικότερος παράγοντας στον οποίο οφείλονται οι καθυστερήσεις των προγραμμάτων αυτών.

3.2. Λόγω της επείγουσας φύσης της ενίσχυσης του ιδιωτικού τομέα στις δικαιούχες χώρες, δεν ήταν γενικά δυνατόν να αναμένουμε τις εκτιμήσεις σχετικά με τον αντίκτυπο των προηγούμενων προγραμμάτων πριν λάβουμε αποφάσεις σχετικά με τα προγράμματα παρακολούθησης. Η αναμονή θα είχε ως αποτέλεσμα να απολεσθεί η κεκτημένη ταχύτητα στον τομέα και σε πολλές περιπτώσεις θα διακύβευε τη βιωσιμότητα των προγραμμάτων παρακολούθησης.

3.3. Οι κύριοι υπεύθυνοι για την επιτυχία ή την αποτυχία των προγραμμάτων είναι δικαιούχες κυβερνήσεις που πρέπει να εξασφαλίσουν τη θέση σε εφαρμογή ευνοϊκού πολιτικού πλαισίου. Υπάρχει λοιπόν όριο στο βαθμό στον οποίο η ευθύνη του αντίκτυπου μπορεί να καταλογιστεί στις ομάδες εθνικής βοήθειας.

3.4. Παρόλο που η Επιτροπή προσπάθησε να εκτιμήσει και να στηρίξει την ανάπτυξη της πολιτικής για τον ιδιωτικό τομέα, δεν μπορεί να θεωρηθεί υπεύθυνη για τις απότομες πολιτικές αλλαγές που επηρέασαν την επιτυχία των προγραμμάτων σε ορισμένες χώρες.

3.5. Διεξάγονται ανεπίσημα επαφές και διαβουλεύσεις μεταξύ των υπηρεσιών Phare και Tacis και οι αρμόδιοι του Phare βοηθούν στις αξιολογήσεις των προσκλήσεων για την υποβολή προσφορών του Tacis και αντίστροφα. Μεταξύ των ομάδων Phare και Tacis κυκλοφορούν εκθέσεις αξιολόγησης, γεγονός που συμβάλλει στην ανταλλαγή εποικοδομητικών ιδεών και στην επισήμανση θεμάτων κοινού ενδιαφέροντος.

Αποτελεσματικότητα των τρόπων εφαρμογής

3.6. Τόσο για το Phare όσο και για το Tacis πρόσφατες ανεξάρτητες επιχειρησιακές αναλύσεις επιβεβαίωσαν τη συνοχή, συνολικά, της στρατηγικής που εφαρμόζεται για τη στήριξη των ΜΜΕ.

α) Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι απαντήθηκαν ορισμένα προβλήματα (όπως η επιφυλακτικότητα ορισμένων τραπεζών να συμμετάσχουν σε χρηματοδοτικά σχέδια). Τα θέματα αυτά εξετάζονται στο πλαίσιο της παρακολούθησης της ενδιάμεσης αξιολόγησης.

β) Η αποτελεσματικότητα των μέσων που τέθηκαν σε εφαρμογή εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το οικονομικό πλαίσιο το οποίο, όπως παρατηρεί το Ελεγκτικό Συνέδριο, στην περίπτωση της Ρωσίας μπορεί να είναι ιδιαίτερα δύσκολο.

γ) Η Επιτροπή εξετάζει σχέδια στρατηγικών προγραμμάτων σχετικά με τη χρησιμοποίηση χρηματοδοτικών μέσων για να αποφευχθεί η διπλή απασχόληση και να προωθηθεί η συνέργια και η εποικοδομητική συνεργασία.

δ) Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι ορισμένα μέσα, όπως π.χ. τα κεφάλαια εγγυήσεων, είναι περίπλοκα στη σύλληψή τους και έχουν σημειώσει μέχρι σήμερα περιορισμένη επιτυχία στο πλαίσιο του Phare. Εάν ληφθεί υπόψη η ενδεχόμενη καταλυτική τους δράση για τη θέση σε εφαρμογή βιώσιμων μορφών χρηματοδότησης των ΜΜΕ, η Επιτροπή έκρινε, σε συνεργασία με τις δικαιούχες χώρες, χρήσιμη την υιοθέτησή τους τότε. Ωστόσο, η επιτυχία διακυβεύτηκε από την επιφυλακτικότητα των τοπικών τραπεζών να συμμετάσχουν στα προγράμματα αυτά.

ε) Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι τα κεφάλαια που διατέθηκαν στο πλαίσιο του Phare και Tacis είναι ανεπαρκή έναντι των αναγκών των εν λόγω χωρών. Όταν πολλές προτεραιότητες διεκδικούν τους λίγους διαθέσιμους πόρους δεν είναι δυνατόν να ανταποκριθούμε σε όλες τις ανάγκες χρηματοδότησης. Ωστόσο, η Επιτροπή αναγκάστηκε να επικεντρώσει τις προσπάθειές της σε ενέργειες για τις οποίες η χρηματοδότηση Phare και Tacis στον τομέα της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων θα μπορούσε να είναι η αποτελεσματικότερη και να έχει καταλυτική δράση προτρέποντας τα κράτη εταίρους να προωθήσουν την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα. Πλέον καταβλήθηκαν προσπάθειες για το συντονισμό των δραστηριοτήτων χρηματοδότησης με τις δραστηριότητες άλλων δωρητών όπως η ΕΤΑΑ, η Παγκόσμια Τράπεζα και η ΕΤΕπ για να μεγιστοποιηθεί ο αντίκτυπος των περιορισμένων πόρων.

3.7. Η αξιολόγηση θα έπρεπε να είναι δύσκολη όσον αφορά τα προγράμματα που δε σημείωσαν τόση πρόοδο όση προβλεπόταν αρχικά. Σε ορισμένες από τις αναφερθείσες περιπτώσεις, η καθυστέρηση της προόδου που σημειώθηκε πρέπει να καταλογιστεί κυρίως στην έλλειψη δέσμευσης εκ μέρους των δικαιούχων αρχών προς το πρόγραμμα. Η συνεχής δέσμευση της Επιτροπής (ενώ η μόνη ρεαλιστική λύση θα ήταν η εγκατάλειψη του προγράμματος) επιβεβαιώθηκε σε ορισμένες περιπτώσεις. Π.χ., το πρόγραμμα Struder στην Πολωνία άργησε πολύ να τεθεί σε εφαρμογή αλλά, χάρη εν μέρει στη δραστήρια διαχείριση της Επιτροπής, μετατράπηκε σε επιτυχία. Οι πολωνικές αρχές κρίνουν ότι οι επιδοτήσεις θα επιτρέψουν τη δημιουργία άνω των 11 000 θέσεων απασχόλησης.

Απολογισμός των δράσεων που υλοποιήθηκαν

3.8. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η μέτρηση του αντικτύπου της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα μπορεί να είναι δύσκολη για τους λόγους που επικαλείται το Ελεγκτικό Συνέδριο. Συστάθηκαν μονάδες επιφορτισμένες ειδικά με καθήκοντα παρακολούθησης και αξιολόγησης. Διεξάγονται συγκεκριμένες αξιολογήσεις τομέων όπως οι ΜΜΕ, οι ιδιωτικοποιήσεις και οι αναδιαρθρώσεις. Η μονάδα αξιολόγησης πραγματοποίησε ήδη αξιολόγηση των προγραμμάτων δειγματοληπτικά και οι ομάδες παρακολούθησης εξασφαλίζουν την συνεχή αξιολόγηση.

3.9. Το γενικό πλαίσιο στις δικαιούχες χώρες αποτελεί σημαντικό εμπόδιο. Ωστόσο χάρη σε εποικοδομητική δέσμευση, η Επιτροπή προσπαθεί όχι μόνο να λειτουργήσει στο πλαίσιο αυτό αλλά και να το αλλάξει. Ο αντίκτυπος επίδειξης ενός εποικοδομητικού προγράμματος ανάπτυξης των ΜΜΕ, όπως το πρόγραμμα Struder, έπαιξε σημαντικό ρόλο στη μεταβολή νοοτροπίας των δικαιούχων δημόσιων διοικήσεων σε σχέση με τον ιδιωτικό τομέα.

4. ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ

Ποιότητα της κατάρτισης, προθεσμίες εκτέλεσης και προγραμματισμός των δράσεων

4.1. Η έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου καλύπτει κυρίως την περίοδο της αρχικής θέσης σε εφαρμογή των προγραμμάτων Phare και Tacis. Πρέπει να σημειωθεί ότι την εποχή που εκπονήθηκαν τα προγράμματα αυτά ήταν εντελώς καινοτόμα. Ενώ ήταν προφανές ότι η ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα ήταν πρωταρχικής σημασίας για την επιτυχία της διαδικασίας μετάβασης, υπήρχαν λίγα προηγούμενα στα οποία να βασισθεί ο σχεδιασμός των προγραμμάτων και λίγα κριτήρια σε συνάρτηση των οποίων θα μπορούσαν να διατυπωθούν λεπτομερείς στόχοι. Επιπλέον, όπως το αναγνωρίζει άλλωστε το Ελεγκτικό Συνέδριο στην έκθεσή του, ο βαθμός πολιτικής δέσμευσης για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα υπήρξε ζωτικής σημασίας. Στη Βουλγαρία π.χ. η έλλειψη πολιτικής θέλησης έναντι των συμφωνηθέντων προγραμμάτων για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα είναι κατ' εξοχήν ο σημαντικότερος παράγοντας που αιτιολογεί τις καθυστερήσεις που σημείωσαν τα προγράμματα αυτά.

Πολωνία

4.2. Το πρόγραμμα Struder υπήρξε δοκιμή για το Phare και για την Πολωνία και έπαιξε σημαντικό ρόλο στη βελτίωση της κατάστασης σχετικά με την περιφερειακή ανάπτυξη στην Πολωνία.

Η Επιτροπή παρακολούθησε στενά την εφαρμογή του προγράμματος και επεξεργάζεται τώρα τις εφαρμογές των εγγυήσεων. Η Επιτροπή κρίνει ότι η μείωση του αριθμού των μέσων θα μείωνε συνολικά τον αντίκτυπο και τον χαρακτήρα του προγράμματος.

4.3. Η Επιτροπή ανέλαβε πρωτοβουλίες για τη βελτίωση της κατάστασης και παρενέβη στην κυβέρνηση για την τροποποίηση του προσανατολισμού του προγράμματος στον τομέα του τουρισμού. Η ανάπτυξη της στρατηγικής της Πολωνίας στον τομέα του τουρισμού υπήρξε σίγουρα μακροχρόνια διαδικασία αλλά κατέληξε σε υψηλό βαθμό περιφερειακής συμμετοχής και καλό επίπεδο ελέγχου της τελικής στρατηγικής από τις πολωνικές αρχές και τον ιδιωτικό τομέα.

Βουλγαρία

4.4. Η Επιτροπή συνειδητοποίησε τις δυσκολίες σχετικά με την καθυστερημένη έναρξη (μέσα του 1993) κατά τα τέλη του 1994. Οι συζητήσεις για τον επαναπροσανατολισμό που ακολούθησαν καθώς και η συμφωνία για την επαναδιάθεση των πόρων παρατάθηκαν μέχρι τα μέσα του 1995. Η Επιτροπή ήταν αυτή που κατέβαλε όλες τις προσπάθειες για το πρόγραμμα υπέρ των ΜΜΕ και απέσπασε με μεγάλη δυσκολία τη συμφωνία της βουλγαρικής κυβέρνησης σε κάθε στάδιο της διαδικασίας. Αυτή η έλλειψη της πολιτικής δέσμευσης για την ανάπτυξη εθνικής στρατηγικής υπέρ των ΜΜΕ φάνηκε σαφέστερα κατά τη θέση σε εφαρμογή του προγράμματος. Η ανάπτυξη του τομέα των ΜΜΕ θα πρέπει να επιταχυνθεί από την πρόσφατα εκλεγείσα κυβέρνηση η οποία ενέκρινε σχέδιο στρατηγικής υπέρ των ΜΜΕ και ιδίως της υπηρεσίας των ΜΜΕ που θα πρέπει να λάβει τεχνική βοήθεια.

4.5. Το σχέδιο ιδιωτικοποίησης του τουρισμού ξεκίνησε σε μία εποχή όπου ο νόμος του 1992 για τις ιδιωτικοποιήσεις είχε ανασταλεί λόγω εσωτερικών διενέξεων στους κόλπους της κυβέρνησης. Τελικά, η βουλγαρική κυβέρνηση εγκατέλειψε τη συμφωνηθείσα τομεακή προσέγγιση, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα την πρόωρη λήξη του σχεδίου.

4.6. Βάσει της σύμβασης και της προσθήκης της, όλα τα μέρη συνεπέραναν ότι είχε σημειωθεί κάποια επιτυχία όσον αφορά τις ελεύθερες αγορές με τους δυτικούς εταίρους, τη μεταφορά τεχνογνωσίας, την εξοικείωση με τις πρακτικές και τους ιδιωτικούς εμπορικούς μηχανισμούς και την προώθηση εμπορικών σχέσεων. Ωστόσο, συμφωνήθηκε ότι πρέπει να αναληφθούν και άλλες πρωτοβουλίες για να έχουμε συγκεκριμένα αποτελέσματα για τη διεύρυνση της συνεργασίας και την εμβάθυνση των σχέσεων δεδομένης της σχετικής απειρίας των στελεχών στον τομέα του εμπορίου με τους ξένους εταίρους, γεγονός που επεξηγεί την προσθήκη για συνέχιση της ενίσχυσης του τομέα.

Άλλες χώρες

4.7. Στη Ρωσία οι δραστηριότητες των επιχειρήσεων είναι νόμιμες εδώ και μερικά χρόνια, γεγονός που καθιστά το σημείο έναρξης για την ανάπτυξη των ΜΜΕ σχεδόν ιδανικό. Το 1992 η ΕΕ δεν είχε καμία εμπειρία όσον αφορά την εκπόνηση ή τη διαχείριση σχεδίων στον τομέα αυτό στο ρωσικό περιβάλλον. Μόνο όταν άρχισαν να εφαρμόζονται τα σχέδια το 1995 έγινε κάπως σαφέστερη η κατάσταση και μπόρεσαν να ληφθούν υπόψη οι προηγούμενες εμπειρίες τόσο στο πλαίσιο του συστήματος Tacis όσο και εκ μέρους της ΕΕ και της Ρωσίας. Μια πρόσφατη ανεξάρτητη επιχειρησιακή ανάλυση της στρατηγικής Tacis στον τομέα της ανάπτυξης του ιδιωτικού τομέα που διενεργήθηκε τον Ιανουάριο του 1998 επιβεβαίωσε τη συνοχή, συνολικά, της στρατηγικής που ακολουθήθηκε στον τομέα των ΜΜΕ και ειδικότερα στο δίκτυο Smeda.

4.8. Το πολιτικό και οικονομικό πλαίσιο εξελίσσεται συνέχεια στις δικαιούχες χώρες και, κατά τον καθορισμό ή την κατάρτιση ενός σχεδίου, είναι δύσκολο να προβλεφθούν ορισμένες εξελίξεις. Επέρχονται μεταβολές συχνά μεταξύ της σύλληψης ενός σχεδίου και της θέσης του σε εφαρμογή. Προβλέπεται η φάση υλοποίησης του σχεδίου για να ληφθούν υπόψη αυτές οι περιστάσεις και επαναπροσαρμοστεί το σχέδιο εργασίας έτσι ώστε να εξασφαλιστεί η καλή διεξαγωγή του σχεδίου. Σ' όλη τη διάρκεια της εκτέλεσης του σχεδίου μπορούν να σημειωθούν επίσης απρόβλεπτες αλλαγές που απαιτούν παράτασή του ή/και τροποποιήσεις του προϋπολογισμού του (συνήθως στο πλαίσιο της συνολικής αξίας της αρχικής σύμβασης) για να εξασφαλιστεί η επίτευξη των προβλεπόμενων αποτελεσμάτων και του αντικτύπου.

Ρωσία

4.10. Η παρατήρηση αφορά ένα σχέδιο του 1992 όταν ο τομέας των ΜΜΕ στη Ρωσία ήταν δυναμικός ανερχόμενος τομέας. Ωστόσο, σε μια χώρα όπου η ιδιωτική επιχείρηση αποτελούσε νέο φαινόμενο, ήταν ολοφάνερη η σημαντική έλλειψη κατάλληλης νομοθεσίας. Στο πλαίσιο αυτό θεωρήθηκε σκόπιμο να δοθεί βοήθεια. Η περίπτωση την οποία αναφέρει το Ελεγκτικό Συνέδριο αποτελεί εξαίρεση που δικαιολογείται. Η υπογραφή των δηλώσεων αποδοχής εκ μέρους του δικαιούχου πριν ληφθεί η πρόσκληση για υποβολή προσφορών είναι συνήθη πρακτική.

4.11. Διεξάγονται ανεπίσημες διαβουλεύσεις μεταξύ των μονάδων όσον αφορά την ποιότητα των συμβούλων. Η ποιότητα της συγγραφής υποχρεώσεων υπάγεται σε τελευταία ανάλυση στην αρμοδιότητα της Επιτροπής και οι συγγραφές υποχρεώσεων που συντάσσονται από εξωτερικούς συμβούλους υπόκεινται σε προσεκτική εξέταση από διάφορους διαχειριστές σχεδίων πριν δημοσιευθούν.

Διεξαγωγή των δράσεων και σχεδιασμός των συμβάσεων των συμβούλων

4.12. Η Επιτροπή κρίνει ότι οι αλλαγές πολιτικής στις δικαιούχους χώρες αποτελεί τον κύριο παράγοντα που επηρεάζει αρνητικά τη θέση σε εφαρμογή των προγραμμάτων. Κατέστη δυσκολότερο λόγω των μεταβολών αυτών να διατηρηθεί η συνοχή των εν λόγω ενεργειών, γεγονός που δυσχέρανε αναπόφευκτα τη διαχείριση των προγραμμάτων.

Οι αλλαγές των διαχειριστών στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής εκφράζει εν μέρει τις δυσκολίες που αφορούν την εξεύρεση εσωτερικού προσωπικού με τα κατάλληλα προσόντα. Η χρησιμοποίηση εξωτερικού προσωπικού με βραχυπρόθεσμες συμβάσεις μπορεί να επιφέρει την συχνή αλλαγή του προσωπικού σε ορισμένα σχέδια.

Ουγγαρία

4.13.-4.14. Όταν άρχισαν οι εργασίες σχετικά με τη λεπτομερή σύλληψη του προγράμματος μετατρέψιμων δανείων η Επιτροπή ανέφερε επανειλημμένα ότι είχε σοβαρές αμφιβολίες σχετικά με τη σύλληψη του προγράμματος. Παρά τη γνώμη της Επιτροπής, οι ουγγρικές αρχές συνέχισαν να εκφράζουν την προτίμησή τους για τη θέση σε εφαρμογή οιονεί κεφαλαιακού καθεστώτος.

Η διάθεση 1,89 εκατομμυρίων Ecu (σήμερα περίπου 2 εκατομμύρια Ecu λόγω της συσσώρευσης τόκων) θα αποκτηθεί από τις ουγγρικές αρχές βάσει του σχεδίου της τελικής έκθεσης ελέγχου.

Βουλγαρία

4.15. Εάν ληφθούν υπόψη οι ιδιαίτερα δύσκολες και αβέβαιες πολιτικές συνθήκες που χαρακτήριζαν την ανάπτυξη των ΜΜΕ στη Βουλγαρία, οι επιδόσεις της ομάδας τεχνικής βοήθειας δεν ήταν οι αναμενόμενες.

4.16. Ορισμένα από τα πρώτα προγράμματα, ιδίως στον τομέα της ανάπτυξης των ΜΜΕ και της αναδιάρθρωσης των επιχειρήσεων, χαρακτηρίζονταν από μείωση της φάσης προγραμματισμού για να ανταποκρίνονται γρήγορα στο αίτημα των κυβερνήσεων όταν άρχισε η διαδικασία πολιτικής αλλαγής στην Ανατολική Ευρώπη το 1990.

Το πολιτικό πλαίσιο των δραστηριοτήτων του Phare και Tacis έγινε σαφέστερο στα επόμενα προγράμματα. Οι δραστηριότητες αυτές επέτρεψαν στις υπηρεσίες της Επιτροπής και τους συμβαλλόμενους να αποκτήσουν λεπτομερέστερη γνώση των οικονομικών και πολιτικών συνθηκών που επικρατούν στις χώρες αυτές την οποία δεν μπορούσαν να έχουν στην αρχή των πρώτων προγραμμάτων.

Από τα πρώτα προγράμματα υπήρξε εξέλιξη σχετικά με τον προγραμματισμό και τον καθορισμό των στόχων. Στην Πολωνία π.χ. το πρόγραμμα Struder/περιφερειακή ανάπτυξη του 1992 περιελάμβανε σαφέστερους στόχους. Η εξέλιξη αυτή υπήρξε πολύ χρήσιμη για τη θέση σε εφαρμογή πολιτικής περιφερειακής ανάπτυξης στην Πολωνία, παρόλο που η διαδικασία αυτή δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί. Στο πλαίσιο του Phare και Tacis οι συμβαλλόμενοι υποχρεούνται σήμερα να εκθέσουν λεπτομερώς στην αρχική έκθεση τους αντικειμενικά αποδείξιμους δείκτες επιτυχίας για κάθε στοιχείο του σχεδίου. Αυτή η διαδικασία αποτελεί τη βάση της αξιολόγησης από την ομάδα παρακολούθησης των επιδόσεων του συμβαλλομένου.

Μετάδοση των πληροφοριών

4.17. Μεταξύ των υπηρεσιών Phare και Tacis διεξάγονται άτυπα επαφές και διαβουλεύσεις και οι αρμόδιοι του Phare συμμετέχουν στις αξιολογήσεις των προσκλήσεων για υποβολή προσφορών του Tacis και αντίστροφα. Μεταξύ των ομάδων Phare και Tacis κυκλοφορούν εκθέσεις αξιολόγησης οι οποίες συμβάλουν στην ανταλλαγή εποικοδομητικών ιδεών και στην επισήμανση θεμάτων κοινού ενδιαφέροντος.

4.18. Η πρακτική της παράτασης των συμβάσεων που βασιζόταν σε φυσική επιθυμία να εξασφαλισθεί η συνέχεια στη μονάδα διαχείρισης προγραμμάτων στη Βουλγαρία αντικαταστάθηκε έκτοτε από σαφείς και ακριβείς κατευθυντήριες γραμμές για τους όρους και τα όρια των προσθηκών στις συμβάσεις και ιδίως τα χορηγούμενα ποσά.

Όσον αφορά τα προβλήματα που αναφέρει το Ελεγκτικό Συνέδριο σχετικά με την Πολωνία, βλέπε τα σχόλια στο σημείο 5.13.

4.19. Βλέπε σχόλια στο σημείο 4.11.

4.20. Βλέπε σχόλια στο σημείο 3.5

Παρακολούθηση και αξιολόγηση των προγραμμάτων

Πολωνία

4.22. Η έλλειψη εμπειρίας των φορέων περιφερειακής ανάπτυξης στη συνεργασία τους με τους εμπειρογνώμονες, η απουσία σχεδίων περιφερειακής ανάπτυξης και οι γλωσσικοί φραγμοί αποτελούν μέρος του περιβάλλοντος στο οποίο αναγκάστηκε να λειτουργήσει το πρόγραμμα Struder και το λόγο για τον οποίο εκπονήθηκε στην ουσία το πρόγραμμα αυτό. Από το 1996 η Επιτροπή έθεσε σε εφαρμογή πρόγραμμα συστηματικής παρακολούθησης και αξιολόγησης και οι εκθέσεις σχετικά με το πρόγραμμα Struder δημοσιεύθηκαν το 1997. Οι πολωνικές αρχές είναι σήμερα επιφορτισμένες με την παρακολούθηση τουλάχιστον του 20 % των σχεδίων ΜΜΕ που χρηματοδοτούνται από το Phare. Σύμφωνα με τις διατάξεις του Phare, η Επιτροπή εγκρίνει τα προγράμματα εργασίας κάθε έξι μήνες, γεγονός που καθιστά επιπλέον μέσο παρακολούθησης.

Η μελέτη σχετικά με τον αντίκτυπο, καθώς και οι τακτικές εκθέσεις που διαβιβάζει η πολωνική υπηρεσία περιφερειακής ανάπτυξης αναφέρουν τον αριθμό των ΜΜΕ που λαμβάνουν ενίσχυση, το ποσό των επενδύσεων, τον αριθμό των δημιουργηθεισών θέσεων απασχόλησης και τον αριθμό και την αξία των ενισχυόμενων μικρών σχεδίων κοινοτικής υποδομής. Τα στοιχεία αυτά διατίθενται επίσης στην έκθεση παρακολούθησης και αξιολόγησης που δημοσίευσε η Επιτροπή τον Ιούνιο του 1997.

Μόλις ξεπεράστηκαν οι πρώτες δυσκολίες, το πρόγραμμα Struder αποδείχθηκε επιτυχές.

4.23. Η Επιτροπή ανέλαβε πρωτοβουλίες για τη βελτίωση της κατάστασης και παρενέβη στην κυβέρνηση για να τροποποιήσει τον προσανατολισμό του προγράμματος στον τομέα του τουρισμού. Η ανάπτυξη της στρατηγικής στην Πολωνία στον τομέα του τουρισμού υπήρξε σίγουρα μακρόχρονη διαδικασία αλλά κατέληξε σε υψηλό βαθμό περιφερειακής συμμετοχής και καλό επίπεδο ελέγχου της τελικής στρατηγικής από τις πολωνικές αρχές και τον ιδιωτικό τομέα.

Τα σημαντικά υπόλοιπα κεφαλαίων που παρέμειναν στους λογαριασμούς προκύπτουν από λανθασμένες εκτιμήσεις των αναγκών σε μετρητά των ΜΔΠ που οφείλονται κυρίως σε υπερεκτίμηση της ταχύτητας της υλοποίησης, στη μη αποδοχή των εργασιών που διεξήγαγαν οι συμβαλλόμενοι ή την καθυστερημένη υποβολή των τιμολογίων από τους συμβαλλομένους.

Η Επιτροπή γνωρίζει πλήρως το γενικό αυτό πρόβλημα. Καταβάλλονται προσπάθειες για να εκτιμηθούν συστηματικά οι πραγματικές ανάγκες βάσει των διαθέσιμων ποσών στους λογαριασμούς, το πραγματικό στάδιο σύναψης των συμβάσεων/εφαρμογής και οι προηγούμενες προβλέψεις των ΜΔΠ κατά τη χορήγηση προκαταβολών.

Άλλες χώρες

4.25. Στην περίπτωση της Ουγγαρίας, παρόλο που το ζήτησε γραπτά, η Επιτροπή είχε δυσκολίες να λάβει εκ μέρους ορισμένων ΜΔΠ αντίγραφα των τελικών εκθέσεων για τις δραστηριότητες παρακολούθησης. Σε μία περίπτωση, η δυσκολία στην απόκτηση των εκθέσεων αυτών συνέβαλε στη λήψη αποφάσεως εκ μέρους της Επιτροπής να μην εγκρίνει δεύτερη παράταση μιας σύμβασης τεχνικής βοήθειας το 1996.

Όσον αφορά το Ουζμπεκιστάν, το Ελεγκτικό Συνέδριο αναφέρει διαδικασίες για την παρακολούθηση εμπειρογνωμόνων στο πλαίσιο συγκεκριμένης σύμβασης. Η Επιτροπή μπορεί να διαβεβαιώσει ότι στο πλαίσιο των διαδικασιών Tacis, απαιτούνται σή