Ειδική έκθεση αριθ. 16/2000

σχετικά με τις διαδικασίες προκήρυξης διαγωνισμού για τις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών στο πλαίσιο των προγραμμάτων Phare και Tacis, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 248, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ)

(2000/C 350/01)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Η εξέταση των πράξεων του οικονομικού έτους 1998, στο πλαίσιο της δήλωσης αξιοπιστίας (DAS), κατέδειξε ανεπάρκειες όσον αφορά την εφαρμογή ορισμένων διαδικασιών προκήρυξης διαγωνισμών για τις συμβάσεις των προγραμμάτων Phare και Tacis. Παράλληλα, βάσει έκθεσης του τμήματος δημοσιονομικού ελέγχου για το θέμα αυτό, ο εισηγητής για τη χορήγηση απαλλαγής για το οικονομικό έτος 1997 ζήτησε από το Ελεγκτικό Συνέδριο να ελέγξει τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων αυτών των δύο προγραμμάτων. Σε αυτό το πλαίσιο αναλήφθηκε ο έλεγχος 120 συμβάσεων τεχνικής βοήθειας (80 για το πρόγραμμα Phare και 40 για το πρόγραμμα Tacis), οι οποίες συνάφθηκαν κατά κύριο λόγο έπειτα από κλειστό διαγωνισμό μεταξύ του 1996 και του 1998(1).

2. Το δείγμα που αφορά το πρόγραμμα Phare καλύπτει 31 πράξεις, των οποίων τη διαχείριση ανέλαβαν οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, και 49 πράξεις που εφαρμόστηκαν στο πλαίσιο του αποκεντρωμένου συστήματος εφαρμογής (DIS) σε τέσσερα κράτη Phare (Πολωνία, Λετονία, Βουλγαρία και Ρουμανία). Το δείγμα Tacis αφορά πράξεις που εφήρμοσαν οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής, κατά κύριο λόγο στη Ρωσία. Η φύση του δείγματος δεν προσφέρεται για παρεκβολή των αποτελεσμάτων του ελέγχου στο σύνολο του τομέα Phare και Tacis. Ωστόσο, το εν λόγω δείγμα παρέχει τη δυνατότητα να καταδειχθεί η ύπαρξη πραγματικών κινδύνων κατά την ανάθεση συμβάσεων παροχής υπηρεσιών στο πλαίσιο των προγραμμάτων Phare και Tacis, καθώς και να επισημανθούν οι αδυναμίες των συστημάτων που είχε επιλέξει η Επιτροπή την εποχή εκείνη, αποκαλύπτοντας τον αριθμό των προβλημάτων που αντιμετωπίστηκαν (βλέπε πίνακα 1).

3. Τον Ιούνιο του 1999, η Επιτροπή θέσπισε ένα νέο "εγχειρίδιο οδηγιών" σχετικά με τις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών, προμηθειών και έργων που συνάπτονται στο πλαίσιο της κοινοτικής συνεργασίας υπέρ των τρίτων χωρών. Το εν λόγω εγχειρίδιο τείνει προς τη θέσπιση συνεπέστερων και αυστηρότερων πρακτικών, χωρίς διάκριση μεταξύ προγραμμάτων, για το σύνολο των εξωτερικών ενισχύσεων. Εάν εφαρμοστούν με αυστηρότητα, οι διατάξεις αυτές θα πρέπει να εξαλείψουν διάφορες ανεπάρκειες, οι οποίες επισημαίνονται στην παρούσα έκθεση. Συνεπώς, το εν λόγω εγχειρίδιο θα πρέπει να θεωρείται πολύτιμο μέσο βελτίωσης της διαχείρισης των ενισχύσεων υπέρ των τρίτων χωρών.

ΝΟΜΙΚΕΣ ΚΑΙ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΕΣ ΒΑΣΕΙΣ

4. Η σύναψη των εξεταζόμενων συμβάσεων διέπεται, κατά κύριο λόγο, από τα άρθρα 112 έως 119 του δημοσιονομικού κανονισμού, καθώς και από τους ειδικούς κανονισμούς Phare (άρθρο 7)(2) και Tacis (άρθρο 6 και παράρτημα III του κανονισμού)(3). Στο άρθρο 117 του δημοσιονομικού κανονισμού απαιτείται η επιλογή της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς, ενώ με το άρθρο 118 παράγραφος 1 επιτρέπεται η προκήρυξη κλειστού διαγωνισμού για τη σύναψη συμβάσεων παροχής υπηρεσιών και τις δράσεις τεχνικής συνεργασίας.

5. Στο άρθρο 7 του κανονισμού Phare ορίζεται ότι για ποσά που υπερβαίνουν τα 50000 ευρώ, η συμμετοχή στην πρόσκληση για υποβολή προσφορών στους διαγωνισμούς και στις συμβάσεις είναι ανοικτή, επί ίσοις όροις, για όλα τα φυσικά και νομικά πρόσωπα των κρατών μελών και των χωρών της ομάδας Phare. Οι πρακτικές λεπτομέρειες για την ανάθεση αυτών των συμβάσεων καθορίζονται στο εγχειρίδιο σχετικά με τις διαδικασίες αποκεντρωμένης εφαρμογής (DIS).

6. Εξάλλου, σύμφωνα με τον κανονισμό Tacis:

α) πρέπει να εξασφαλίζεται η ευρύτερη δυνατή συμμετοχή, επί ίσοις όροις, στις προσκλήσεις υποβολής προσφορών για προμήθειες, έργα, υπηρεσίες·

β) η Επιτροπή πρέπει να εξασφαλίζει διαφάνεια και αυστηρότητα κατά την εφαρμογή των κριτηρίων επιλογής, προσπαθώντας παράλληλα να επιτύχει την ευρύτερη δυνατή συμμετοχή·

γ) πρέπει οι ενδιαφερόμενοι να παροτρύνονται, σε όσο το δυνατόν ευρύτερη βάση και με τη χρησιμοποίηση των πλέον σύγχρονων μέσων επικοινωνίας, ώστε να εκδηλώνουν το ενδιαφέρον τους στις προσκλήσεις υποβολής προσφορών.

7. Το άρθρο 6 του ίδιου κανονισμού ορίζει ότι για ποσό 200000 ευρώ και άνω οι συμβάσεις παροχής υπηρεσιών συνάπτονται, κατά γενικό κανόνα, με κλειστό διαγωνισμό.

ΤΑ ΒΑΣΙΚΑ ΣΤΑΔΙΑ ΤΟΥ ΚΛΕΙΣΤΟΥ ΔΙΑΓΩΝΙΣΜΟΥ

8. Είτε πρόκειται για το πρόγραμμα Phare είτε για το Tacis, οι διαδικασίες κλειστού διαγωνισμού διεξάγονται σε τέσσερα βασικά στάδια:

α) την πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος για το προτεινόμενο σχέδιο·

β) την κατάρτιση του περιορισμένου καταλόγου των επιχειρήσεων που θα κληθούν να ανταγωνιστούν·

γ) την πρόσκληση υποβολής προσφορών και την κοινοποίηση των σχετικών όρων·

δ) την αξιολόγηση των υποβαλλόμενων προσφορών, η οποία οδηγεί στην επιλογή της πιο συμφέρουσας από αυτές.

Η πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος και η κατάρτιση των περιορισμένων καταλόγων είναι ουσιώδεις όσον αφορά την τήρηση των αρχών της ίσης μεταχείρισης σχετικά με την ανάθεση των συμβάσεων (άρθρο 114 του δημοσιονομικού κανονισμού). Ακόμη, η επιλογή της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς στηρίζεται στα κριτήρια που εφαρμόζονται για την αξιολόγηση των προσφορών (άρθρο 117 του δημοσιονομικού κανονισμού), τα οποία κοινοποιούνται κατά την προκήρυξη του διαγωνισμού.

9. Όταν η διαχείριση των πράξεων πραγματοποιείται συγκεντρωτικά, όπως συμβαίνει με τα προγράμματα Tacis και τις πολυκρατικές δράσεις του προγράμματος Phare ή με τις δράσεις που διεξάγονταν στο παρελθόν στις Βαλτικές Χώρες, οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής έχουν την άμεση ευθύνη της διεξαγωγής των διαδικασιών. Όταν οι πράξεις διεξάγονται στο πλαίσιο του αποκεντρωμένου συστήματος εφαρμογής, οι διαδικασίες DIS εφαρμόζονται κατά μεγάλο μέρος από τις αρχές της δικαιούχου χώρας, συνήθως με την αρωγή δυτικών τεχνικών βοηθών και υπό την εποπτεία των επιτόπου αντιπροσωπειών της Επιτροπής. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή διατηρεί τη συνολική ευθύνη της ορθής χρήσης των πιστώσεων του προϋπολογισμού.

Πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος

10. Αυτό το στάδιο, σκοπός του οποίου είναι να εξασφαλίζεται η ευρύτερη δυνατή συμμετοχή, συνίσταται στην παροχή πληροφοριών σε κάθε ενδιαφερόμενη επιχείρηση ή οργανισμό, σχετικά με την επικείμενη ανάθεση μιας σύμβασης. Οι εν λόγω πληροφορίες παρέχονται μέσω της Επίσημης Εφημερίδας ή του Διαδικτύου (από τον Οκτώβριο του 1996 για τις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών αξίας ανώτερης των 200000 ευρώ).

Κατάρτιση των περιορισμένων καταλόγων

11. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής ή οι ΜΔΠ(4) καταρτίζουν περιορισμένο κατάλογο επιχειρήσεων, με βάση τις εκδηλώσεις ενδιαφέροντος και τα μητρώα των συμβαλλομένων, επιλέγοντας μόνο αυτές που κρίνονται πλέον κατάλληλες για την εκτέλεση της προβλεπόμενης πράξης. Τα στοιχεία που λαμβάνονται υπόψη κατά την κατάρτιση του περιορισμένου καταλόγου καταγράφονται σε έκθεση που προστίθεται στο φάκελο του διαγωνισμού.

12. Προκειμένου να εξασφαλίζεται επαρκής ανταγωνισμός, καθορίστηκε στο πλαίσιο των δύο προγραμμάτων ένας ελάχιστος αριθμός επιχειρήσεων που πρέπει να εγγράφονται στον περιορισμένο κατάλογο: επτά για τις συμβάσεις που δεν υπερβαίνουν το 1 εκατομμύριο ευρώ και δέκα για τις υπόλοιπες. Το σημείο 11 του παραρτήματος II του κανονισμού Tacis ορίζει επίσης ότι η σύσταση κοινοπραξιών μεταξύ των επιχειρήσεων θα προτείνεται για ιδιαίτερα πολύπλοκα σχέδια.

Προσκλήσεις υποβολής προσφορών

13. Οι επιχειρήσεις που επιλέγονται μετά το πέρας της προεπιλογής καλούνται να υποβάλουν προσφορά παροχής υπηρεσιών. Για το σκοπό αυτό λαμβάνουν έναν πλήρη φάκελο που περιλαμβάνει τα ακόλουθα έγγραφα:

α) τον κατάλογο των επιχειρήσεων που καλούνται να ανταγωνιστούν·

β) τις οδηγίες προς τους προσφέροντες·

γ) τους κανόνες οι οποίοι εφαρμόζονται στις προσφορές και στην ανάθεση των συμβάσεων παροχής υπηρεσιών που χρηματοδοτούνται από τα προγράμματα Phare και Tacis·

δ) το υπόδειγμα σύμβασης και τα παραρτήματά του, στα οποία περιλαμβάνεται και η ειδική συγγραφή υποχρεώσεων της σύμβασης.

14. Στις οδηγίες προσδιορίζεται η δομή, το περιεχόμενο, οι όροι και οι προθεσμίες υποβολής των προσφορών, καθώς και τα κριτήρια που λαμβάνονται υπόψη για την ανάθεση της σύμβασης. Ο προσφέρων καταρτίζει την προσφορά του με βάση αυτά τα στοιχεία.

15. Η διαδικασία επιλογής διαρθρώνεται πάντα σε δύο φάσεις: την τεχνική αξιολόγηση και, στη συνέχεια, τη χρηματοοικονομική αξιολόγηση, οι οποίες αντιπροσωπεύουν αντίστοιχα το 70 % και το 30 % της τελικής εκτίμησης.

Αξιολόγηση των προσφορών

Η επιτροπή αξιολόγησης

16. Οι υποβαλλόμενες προσφορές αξιολογούνται από μια ειδική επιτροπή. Όσον αφορά τις συμβάσεις που ανατίθενται υπό την άμεση ευθύνη της Επιτροπής, οι επιτροπές αξιολόγησης αποτελούνται, από τον Οκτώβριο του 1996, από έναν πρόεδρο (ο οποίος δεν έχει δικαίωμα ψήφου), μέλος του μόνιμου προσωπικού της Επιτροπής, και από πέντε αξιολογητές (δύο εκπροσώπους της Επιτροπής, έναν εκπρόσωπο του τελικού δικαιούχου και δύο εμπειρογνώμονες, είτε εξωτερικούς είτε μέλη του προσωπικού της Επιτροπής). Για τις αποκεντρωμένες συμβάσεις του προγράμματος Phare, η σύνθεση της επιτροπής καθορίζεται από τον τοπικό διατάκτη και μπορεί να περιλαμβάνει έναν εξωτερικό εμπειρογνώμονα.

17. Κατά το άνοιγμα των προσφορών, η επιτροπή αξιολόγησης εξακριβώνει εάν κάθε προσφορά έχει ληφθεί μέσα στην προθεσμία και εάν η τεχνική και η χρηματοοικονομική πρόταση είναι ξεχωριστές. Στη συνέχεια, κατά την τεχνική και χρηματοοικονομική αξιολόγηση, επαληθεύει εάν τα έγγραφα κατατέθηκαν σύμφωνα με τους απαιτούμενους κανόνες. Σε καθένα από αυτά τα στάδια η επιτροπή συντάσσει έκθεση των εργασιών της.

Η τεχνική αξιολόγηση

18. Η εκτίμηση των τεχνικών προτάσεων αποτελεί το πρώτο μέρος της καθεαυτού αξιολόγησης και περιλαμβάνει γενικά δύο στάδια:

α) εξέταση των γραπτών προτάσεων·

β) συνέντευξη με τους κύριους φορείς (διευθυντή έργου, εμπειρογνώμονες με συμβάσεις μακράς διάρκειας κ.λπ.)

19. Οι τεχνικές προσφορές αξιολογούνται με βάση διάφορες παραμέτρους, οι οποίες κατά κανόνα διατυπώνονται στις οδηγίες προς τους προσφέροντες. Λαμβάνονται υπόψη η προτεινόμενη οργάνωση, η πείρα του προσφέροντος και η ποιότητα του προτεινόμενου προσωπικού, καθώς και η προσφυγή σε τοπικούς εμπειρογνώμονες, η οποία πρέπει, κατά κανόνα, να ευνοεί τη μεταφορά τεχνογνωσίας και τη διαχρονικότητα των αποτελεσμάτων. Μόνο οι επιχειρήσεις οι οποίες επιτυγχάνουν βαθμολογία ανώτερη του 65 % στην τεχνική αξιολόγηση υπόκεινται σε χρηματοοικονομική αξιολόγηση (βλέπε σημείο 15).

Η χρηματοοικονομική αξιολόγηση

20. Οι οδηγίες που δίδονται στους προσφέροντες ορίζουν πάντοτε ότι οι προτεινόμενες αμοιβές πρέπει να κυμαίνονται μέσα στα εύλογα όρια της αγοράς και ότι το συνολικό ποσό της προσφοράς δεν μπορεί να υπερβαίνει τον προϋπολογισμό που ενδείκνυται για κάθε διαγωνισμό.

21. Για τις συμβάσεις του προγράμματος Tacis, οι πληροφορίες σχετικά με τη χρηματοοικονομική αξιολόγηση δεν είναι ιδιαίτερα λεπτομερείς, ενώ στις εσωτερικές οδηγίες της Επιτροπής (4 Οκτωβρίου 1996) απαιτείται η ένδειξη της μεθόδου που χρησιμοποιείται για τη χρηματοοικονομική αξιολόγηση όταν πρόκειται για συμβάσεις του προγράμματος Phare. Για τις τελευταίες επιλέγεται κατά κανόνα μία από τις ακόλουθες μεθόδους:

α) η σύγκριση των συνολικών τιμών, αφού αφαιρεθούν οι επιστρεπτέες δαπάνες·

β) η σύγκριση των τιμών κατά μονάδα (συνολική τιμή μειωμένη κατά τις επιστρεπτέες δαπάνες και διαιρούμενη με τον προτεινόμενο αριθμό ανθρωποημερών).

22. Η βαθμολογία της χρηματοοικονομικής πρότασης προστίθεται σε αυτή του τεχνικού μέρους για τη διαμόρφωση της τελικής βαθμολογίας. Η προσφορά που λαμβάνει την υψηλότερη συνολική βαθμολογία θεωρείται, λοιπόν, ως η πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη και η σύμβαση κατακυρώνεται, κατά κανόνα, σε αυτόν που την έχει υποβάλει.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΥΣ ΚΛΕΙΣΤΟΥΣ ΔΙΑΓΩΝΙΣΜΟΥΣ

23. Οι έλεγχοι κατέδειξαν προβλήματα στα διάφορα στάδια της διαδικασίας των διαγωνισμών. Ωστόσο, τα σημαντικότερα προβλήματα αφορούν την αξιολόγηση των προσφορών και τη διαχείριση των φακέλων. Οι εν λόγω ανεπάρκειες αφορούν 47 από τους 80 εξετασθέντες φακέλους του προγράμματος Phare και 21 από τους 40 φακέλους τους προγράμματος Tacis που εξετάστηκαν.

24. Μεταξύ των 68 περιπτώσεων στις οποίες τα εντοπισθέντα προβλήματα θεωρούνται σημαντικά (βλέπε πίνακα 1) οκτώ επέδρασαν άμεσα στην τελική ανάθεση της σύμβασης και 12 ενδέχεται να επέδρασαν στην ανάθεση των συμβάσεων. Στις τελευταίες αυτές περιπτώσεις, η απουσία δικαιολογητικών δεν επιτρέπει να διατυπωθεί γνώμη.

Πίνακας 1

Προβλήματα που θεωρούνται σημαντικά στο δείγμα των 120 συμβάσεων που εξετάστηκαν

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Περιορισμένοι κατάλογοι

Ποιότητα της προεπιλογής

25. Με εξαίρεση τέσσερις συμβάσεις του προγράμματος Phare, για τις οποίες δεν κατέστη δυνατή η παρουσίαση της τεκμηρίωσης, όλες οι συμβάσεις που εξετάστηκαν υποβλήθηκαν στην απαιτούμενη δημοσιότητα.

26. Η μορφή των εκθέσεων προεπιλογής, καθώς και το περιεχόμενό τους ποικίλλουν αισθητά ανάλογα με τα προγράμματα και τους διαχειριστές. Στο πλαίσιο της αποκεντρωμένης εφαρμογής του προγράμματος Phare, χρησιμοποιείται ένας πίνακας αξιολόγησης αποτελούμενος από προκαθορισμένα κριτήρια, με βάση τον οποίο διαμορφώνεται η συνολική βαθμολογία. Κατά συνέπεια, για το επόμενο στάδιο επιλέγονται μόνο οι επιχειρήσεις που έλαβαν βαθμολογία ανώτερη από το καθορισμένο όριο του 65 %. Από την έναρξη ισχύος της τελευταίας έκδοσης των διαδικασιών αποκεντρωμένης εφαρμογής (Σεπτέμβριος 1997), η σχετική προεπιλογή αποτελεί έργο μια ειδικής επιτροπής που αποτελείται από τρία πρόσωπα οριζόμενα από τον τοπικό διατάκτη.

27. Όσον αφορά το πρόγραμμα Tacis, η κατάρτιση του περιορισμένου καταλόγου στηρίζεται, κατά κύριο λόγο, σε εκτίμηση του διαχειριστή της Επιτροπής, η οποία εγκρίνεται από το διατάκτη.

28. Τα δικαιολογητικά που θα έπρεπε να στηρίζουν την εκπόνηση του περιορισμένου καταλόγου, προκειμένου να εξασφαλίζεται πραγματικός ανταγωνισμός, λείπουν για 34 φακέλους του προγράμματος Phare και για επτά φακέλους του προγράμματος Tacis.

29. Ανεξάρτητα από τον αριθμό των επιχειρήσεων που έχουν κληθεί να συμμετάσχουν, το ποσοστό εκείνων που περνούν το στάδιο της τεχνικής αξιολόγησης αποτελεί δείκτη του κατά πόσον τις ενδιαφέρει η σύμβαση και, ως εκ τούτου, του βαθμού του ανταγωνισμού που επιτυγχάνεται μέσω του περιορισμένου καταλόγου. Για 13 συμβάσεις του προγράμματος Phare και τρεις συμβάσεις του προγράμματος Tacis (παράρτημα I), μόνον ένας από τους προσφέροντες πέρασε την τεχνική επιλογή και, ως εκ τούτου, του κατακυρώθηκε αυτόματα η σύμβαση.

Μείωση του ανταγωνισμού

30. Στην πράξη, τα κατώτατα όρια που ορίζονται για τον αριθμό των επιχειρήσεων που πρέπει να εγγράφονται στους περιορισμένους καταλόγους είχαν ανεπαίσθητα αποτελέσματα, διότι συνήθως επιτρεπόταν η σύσταση κοινοπραξιών, καθώς και οι συμβάσεις υπεργολαβίας μεταξύ επιχειρήσεων εγγεγραμμένων στον ίδιο περιορισμένο κατάλογο, γεγονός που άμβλυνε τον ανταγωνισμό μεταξύ προσφερόντων (βλέπε πλαίσιο αριθ. 1). Το εγχειρίδιο οδηγιών που αναφέρεται στο σημείο 3 απαγορεύει πλέον τέτοιου είδους συστάσεις ομίλων επιχειρήσεων.

31. Έτσι, σε 34 από τους 80 διαγωνισμούς του προγράμματος Phare και σε 31 από τους 40 διαγωνισμούς του προγράμματος Tacis που εξετάστηκαν, συστάθηκαν όμιλοι μεταξύ επιχειρήσεων εγγεγραμμένων στον ίδιο περιορισμένο κατάλογο. Εξάλλου, σε 38 περιπτώσεις του προγράμματος Phare και σε 11 του προγράμματος Tacis, ο αριθμός των προσφορών που ελήφθησαν δεν υπερέβαινε το μισό του αριθμού των προσκλήσεων που εστάλησαν, ιδίως λόγω της δημιουργίας ομίλων (παράρτημα II). Επιπλέον, σε ένα φάκελο του προγράμματος Tacis, η διαδικασία που ακολούθησε ένας από τους προσφέροντες για τη σύσταση κοινοπραξίας συνοδευόταν από αμφισβητήσιμα στοιχεία (βλέπε πλαίσιο αριθ. 1, σημείο 35).

Πλαίσιο αριθ. 1

Phare

32.

105: 1 εκατομμύριο ευρώ. Ο περιορισμένος κατάλογος για την ανάθεση μιας σύμβασης στον τομέα της ενέργειας στη Ρουμανία περιελάμβανε έντεκα επιχειρήσεις. Μετά τις συγχωνεύσεις υποβλήθηκαν μόνο τρεις προσφορές.

33.

110: 2,3 εκατομμύρια ευρώ. Σύμφωνα με τις οδηγίες που δόθηκαν στους προσφέροντες για ένα έργο θεσμικής ενίσχυσης στη Ρουμανία, αφενός απαιτούνταν η σύσταση κοινοπραξιών μεταξύ των επιχειρήσεων που ήταν εγγεγραμμένες στον περιορισμένο κατάλογο και αφετέρου ήταν επιθυμητή η διατήρηση ενός φυσιολογικού πλαισίου ανταγωνισμού. Τελικά, υποβλήθηκαν μόνο δύο προσφορές, στις οποίες είχαν συγχωνευθεί έξι εταίροι από τους 16 που είχαν προσκληθεί να συμμετάσχουν.

Tacis

34.

24: 2 εκατομμύρια ευρώ. Παρόλο που αρχικά προσκλήθηκαν οκτώ επιχειρήσεις, ελήφθησαν μόνο δύο προσφορές για μια σύμβαση στον τομέα των μεταφορών. Σε αυτές τις δύο προσφορές συμμετείχαν πέντε προεπιλεγμένες επιχειρήσεις.

35.

27: 2,5 εκατομμύρια ευρώ. Όσον αφορά την ανάθεση μιας σύμβασης σχετικά με την αρχιτεκτονική ενός συστήματος πληρωμών με τραπεζική κάρτα στη Ρωσία, σε έναν από τους προσφέροντες έγινε δύο φορές πρόταση (αρχικά άμεσα και, στη συνέχεια, μέσω μεσάζοντος) για να συμμετάσχει σε κοινοπραξία με μία από τις λοιπές προεπιλεγείσες επιχειρήσεις. Ο μεσάζων θεωρούσε τον εαυτό του ικανό να επιτύχει την κατακύρωση της σύμβασης εάν γινόταν δεκτή η πρότασή του: συμμετοχή στην κοινοπραξία και καταβολή προμήθειας. Ο προσφέρων στον οποίο είχε γίνει η παραπάνω πρόταση την απέρριψε και ενημέρωσε σχετικά τις υπηρεσίες της Επιτροπής. Παρόλο που δύο υπάλληλοι της Επιτροπής επιβεβαίωσαν τα σχετικά στοιχεία, η σύμβαση κατακυρώθηκε στην κοινοπραξία στην οποία συμμετείχε η επιχείρηση που διέπραξε την παράβαση.

36. Οι εκθέσεις αξιολόγησης του προγράμματος Tacis αναφέρουν ρητά τους εταίρους της κοινοπραξίας που ήταν εγγεγραμμένοι αρχικά στον περιορισμένο κατάλογο. Αντίθετα, αυτή η πληροφορία δεν εμφανίζεται πάντοτε στους φακέλους του προγράμματος Phare.

Πληροφορίες που παρέχονται στους προσφέροντες

Όροι για τη σύσταση κοινοπραξιών

37. Οι οδηγίες ορίζουν ότι, κατά γενικό κανόνα, οι κοινοπραξίες και οι συμβάσεις υπεργολαβίας γίνονται δεκτές μεταξύ επιχειρήσεων που είναι εγγεγραμμένες στον περιορισμένο κατάλογο, ενδέχεται όμως και να μην επιτρέπονται παρόμοιες ενώσεις επιχειρήσεων (τέσσερις περιπτώσεις στα πλαίσια του προγράμματος Phare, έξι περιπτώσεις για το πρόγραμμα Tacis). Συμφωνίες συνεργασίας είναι δυνατές με διάφορους όρους, αλλά δεδομένου ότι η επιλογή που γίνεται δεκτή δεν αιτιολογείται ποτέ, είναι δύσκολο να εκτιμηθούν τα αίτιά της.

Δήλωση των κριτηρίων χρηματοοικονομικής αξιολόγησης

38. Το γεγονός ότι δεν γίνεται αναφορά σε καμία συγκεκριμένη μέθοδο για τις συμβάσεις του προγράμματος Tacis δεν είναι σύμφωνο με τις διατάξεις του άρθρου 117 του δημοσιονομικού κανονισμού ούτε με τη χρηστή πρακτική σύμφωνα με την οποία, όταν η σύμβαση πρόκειται να ανατεθεί στην πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά (σε αντίθεση με την περίπτωση απευθείας συμφωνίας), η συγγραφή υποχρεώσεων ή η προκήρυξη του διαγωνισμού πρέπει να περιλαμβάνει δήλωση των κριτηρίων βάσει των οποίων θα ανατεθεί η σύμβαση.

39. Σε 34 από τους 80 φακέλους του προγράμματος Phare δεν υπήρχε η σχετική πληροφορία. Επιπλέον, για 12 φακέλους του προγράμματος Phare, οι φάκελοι της Επιτροπής δεν περιλάμβαναν τις οδηγίες προς τους προσφέροντες.

Προσφυγή σε εξωτερικούς εμπειρογνώμονες

40. Οι εξωτερικοί εμπειρογνώμονες ασχολούνται, αφενός, με τη σύνταξη της συγγραφής υποχρεώσεων και, αφετέρου, με την αξιολόγηση των προσφορών. Προσλαμβάνονται με συμβάσεις-πλαίσιο, οι οποίες καλύπτουν την πλειονότητα των τομέων παρέμβασης (13 για το πρόγραμμα Phare και έξι για το Tacis) (βλέπε σημείο 70). Δύο διαδικασίες είναι δυνατό να εφαρμοστούν:

α) ο διαχειριστής της Επιτροπής προτείνει έναν εμπειρογνώμονα τον οποίο γνωρίζει. Από διοικητικής πλευράς, η κατάσταση ρυθμίζεται στη συνέχεια με την ενσωμάτωση του εν λόγω εμπειρογνώμονα, έπειτα από διαπραγμάτευση, στις ομάδες της σύμβασης-πλαίσιο·

β) ο διαχειριστής της Επιτροπής γνωστοποιεί το επιθυμητό προφίλ στο συμβαλλόμενο και αυτός προτείνει έναν από τους εμπειρογνώμονες που είναι εγγεγραμμένοι στους καταλόγους του.

Η διαδικασία εξακολουθεί να χαρακτηρίζεται από έλλειψη διαφάνειας και η προστασία έναντι πιθανών συγχύσεων συμφερόντων στηρίζεται σε τυπικό σύστημα υπεύθυνης δήλωσης (βλέπε πλαίσιο αριθ. 2).

41. Από το 2000, η εφαρμογή νέων συμβάσεων-πλαίσιο (τρεις κατ' ελάχιστο ανά τομέα παρέμβασης) θα πρέπει να οδηγήσει σε βελτίωση της κατάστασης. Οι διαχειριστές δεν θα προτείνουν πλέον υποψηφίους και τα ζητούμενα προφίλ θα υποβάλλονται παράλληλα σε τρεις δικαιούχους συμβάσεων-πλαίσιο του σχετικού τομέα.

42. Προκειμένου να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα των συστημάτων, η Επιτροπή θα πρέπει να δημιουργήσει, για τα προγράμματα εξωτερικών ενισχύσεων, μια βάση δεδομένων η οποία να περιλαμβάνει τις βασικές πληροφορίες σχετικά με τους εμπειρογνώμονες. Ένα τέτοιο μέσο θα επέτρεπε:

α) να περιοριστεί εξαρχής ο κίνδυνος σύγχυσης συμφερόντων. Σε δύο περιπτώσεις, δικαιούχοι των συμβάσεων-πλαίσιο εκδήλωσαν επίσημα το ενδιαφέρον τους για συμβάσεις παροχής υπηρεσιών στον τομέα δραστηριοποίησής τους, αν και η σύμβασή τους τούς το απαγορεύει (

35: 0,9 εκατομμύρια ευρώ·

51: 2,8 εκατομμύρια ευρώ)·

β) να διαδοθούν ευρύτερα, στο πλαίσιο της Επιτροπής, το προφίλ και, κυρίως, η απόδοση των εμπειρογνωμόνων. Λαμβανομένης υπόψη της έντονης εναλλαγής του προσωπικού στους κόλπους της Επιτροπής και της ευρύτατης προσφυγής στους εμπειρογνώμονες, κάτι τέτοιο κρίνεται αναγκαίο. Από τον Οκτώβριο του 1996, ζητήθηκε η συνεργασία περισσότερων από 2000 εμπειρογνωμόνων μέσω των συμβάσεων-πλαίσιο του προγράμματος Phare.

43. Εντοπίστηκαν συγχύσεις συμφερόντων σε επτά περιπτώσεις στο πλαίσιο του προγράμματος Phare και σε δύο στο πλαίσιο του προγράμματος Tacis. Οι προσφορές που υποβλήθηκαν υπό αυτές τις συνθήκες απορρίφθηκαν πράγματι σε τρεις περιπτώσεις για το Phare και σε μία περίπτωση για το Tacis, αλλά όχι στις υπόλοιπες περιπτώσεις (βλέπε πλαίσιο αριθ. 2).

Πλαίσιο αριθ. 2

Phare

44.

101: 1,5 εκατομμύρια ευρώ. Ο συντάκτης της συγγραφής υποχρεώσεων σχετικά με σχέδιο πειραματικής δράσης για το περιφερειακό κτηματολόγιο στη Βουλγαρία προτάθηκε ως εμπειρογνώμονας με σύμβαση μακράς διάρκειας στο πλαίσιο της προσφοράς ενός από τους προσφέροντες. Η εν λόγω επιχείρηση, η οποία διέθετε έτσι ένα καθοριστικό πλεονέκτημα, πέτυχε την κατακύρωση της σύμβασης. Αυτή η σύγχυση συμφερόντων δεν επισημαίνεται στα πρακτικά της επιτροπής αξιολόγησης, αλλά σε έκθεση παρακολούθησης που υποβλήθηκε στη συνέχεια. Όχι μόνο υπογράφηκε η σύμβαση με την επιχείρηση που διέπραξε την παράβαση, αλλά και ο εμπειρογνώμονας παρέμεινε στους κόλπους της ομάδας τεχνικής βοήθειας.

Tacis

45.

80: 2,9 εκατομμύρια ευρώ. Για μία σύμβαση του προγράμματος Tacis, σχετική με τον τομέα του περιβάλλοντος, ένα άτομο, το οποίο συμβουλεύτηκαν οι υπηρεσίες της Επιτροπής για την εκπόνηση της συγγραφής υποχρεώσεων του σχεδίου, παρουσιάστηκε ως συντονιστής σε μια από τις προσφορές που υποβλήθηκαν για το ίδιο σχέδιο. Η σύγχυση συμφερόντων δεν οδήγησε στον αποκλεισμό ούτε του εμπειρογνώμονα ούτε της ενδιαφερόμενης επιχείρησης, στην οποία ανατέθηκε η σύμβαση λόγω πολύ υψηλής βαθμολογίας στο τεχνικό μέρος.

Αξιολόγηση των προσφορών

Λειτουργία των επιτροπών αξιολόγησης

46. Παρόλο που τα μέλη της επιτροπής οφείλουν να συμμετέχουν στις συνεδριάσεις αξιολόγησης, σε πέντε φακέλους του προγράμματος Phare και έναν του Tacis, ορισμένοι αξιολογητές δεν συμμετείχαν σε όλες τις συνεδριάσεις. Σε μια περίπτωση, ο αξιολογητής που απουσίαζε θεωρήθηκε απλός παρατηρητής και η αξιολόγησή του δεν ελήφθη υπόψη. Στην περίπτωση του Phare, η επιτροπή έκανε δεκτές αμφισβητήσιμες λύσεις: συγκεκριμένα, την αντικατάσταση αξιολογητών κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, τη βαθμολόγηση για στάδια της αξιολόγησης στα οποία αυτοί οι αξιολογητές δεν είχαν συμμετάσχει και την υπογραφή από τους απόντες του καταλόγου παρουσιών για τις συνεδριάσεις στις οποίες δεν είχαν συμμετάσχει (βλέπε πλαίσιο αριθ. 3).

Πλαίσιο αριθ. 3

Phare

47.

104: 0,9 εκατομμύρια ευρώ. Σε μια περίπτωση σχετική με τον τομέα του τουρισμού στην Πολωνία, οι βαθμοί που δόθηκαν από τον αξιολογητή σε ορισμένα στάδια της αξιολόγησης στα οποία ήταν παρών, απλώς επαναλήφθηκαν για τα στάδια στα οποία απουσίαζε. Επιπλέον, αυτές οι απουσίες δεν εμπόδισαν τον αξιολογητή να υπογράφει τους καταλόγους παρουσιών των συνεδριάσεων στις οποίες δεν είχε συμμετάσχει.

48.

29: 1,8 εκατομμύρια ευρώ. Για μια σύμβαση στον τομέα της εμπορικής προώθησης (marketing) των γεωργικών προϊόντων, ο ανεξάρτητος εμπειρογνώμονας υπέβαλε στην Επιτροπή έκθεση που αμφισβητούσε τη σοβαρότητα, την αρμοδιότητα και την ανεξαρτησία των λοιπών μελών της επιτροπής κατά την αξιολόγηση των προσφορών. Το συμπέρασμά του ήταν ότι η εν λόγω αξιολόγηση δεν είχε διεξαχθεί με σοβαρότητα.

49.

109: 1,4 εκατομμύρια ευρώ. Σχετικά με σχέδιο επαγγελματικής κατάρτισης, ένας από τους εξωτερικούς αξιολογητές επισημαίνει στην έκθεσή του ότι τα λοιπά μέλη της επιτροπής απουσίαζαν συχνά, σε σημείο που για μία από τις συνεντεύξεις ήταν ο μόνος παρών. Εντούτοις, κάθε αξιολογητής έδωσε βαθμολογία για κάθε συνέντευξη.

Βαθμολογία των τεχνικών προτάσεων

50. Δεδομένης της βαρύτητάς της (70 %), η τεχνική αξιολόγηση είναι καθοριστική και οποιαδήποτε σημαντική απόκλιση στη βαθμολογία ανάμεσα στους προσφέροντες αποτελεί ουσιώδες μειονέκτημα για τη συνέχεια. Επομένως, θα πρέπει να πραγματοποιείται με ιδιαίτερη προσοχή. Πράγματι, για το σύνολο των εξετασθέντων φακέλων, μόνο τρεις συμβάσεις συνάφθηκαν με επιχείρηση που δεν βρισκόταν στην πρώτη θέση μετά το πέρας της τεχνικής αξιολόγησης.

51. Για 16 φακέλους του προγράμματος Phare και 12 του Tacis, η βαθμολογία των τοπικών αξιολογητών παρουσίαζε σημαντική απόκλιση από αυτή που έδωσαν τα λοιπά μέλη της επιτροπής και προκάλεσε σημαντικές διαφορές μεταξύ των αξιολογούμενων επιχειρήσεων. Σε δύο περιπτώσεις στο πρόγραμμα Phare και μία στο Tacis, οι εν λόγω αποκλίσεις οδήγησαν σε ακύρωση της αξιολόγησης των προσφορών από τις υπηρεσίες της Επιτροπής. Σε άλλες περιπτώσεις, τα αποτελέσματα έγιναν δεκτά και η διαδικασία συνεχίστηκε (βλέπε πλαίσιο αριθ. 4). Αυτή η διαφορετική αντιμετώπιση θα πρέπει να αιτιολογείται επιμελώς, στις περιπτώσεις που η απόφαση κλίνει προς όφελος ενός από τους προσφέροντες ακριβώς λόγω αυτών των αποκλίσεων (τρεις περιπτώσεις του προγράμματος Phare και τρεις του Tacis).

Πλαίσιο αριθ. 4

Phare

52.

PL05: 0,4 εκατομμύρια ευρώ. Οι βαθμοί που δόθηκαν από ένα μέλος της επιτροπής αξιολόγησης κατηύθυναν την ανάθεση μιας σύμβασης στην Πολωνία (τεχνική συνδρομή για την ιδιωτικοποίηση) προς όφελος ενός από τους προσφέροντες.

Tacis

53.

94: 3,9 εκατομμύρια ευρώ. Μια σύμβαση του προγράμματος Tacis για την ανάπτυξη των ανθρώπινων πόρων ανατέθηκε στην επιχείρηση που κατετάγη δεύτερη μετά το πέρας της τεχνικής αξιολόγησης χάρη στην υπερβολικά υψηλή βαθμολογία του ρώσου εμπειρογνώμονα και μόνο. Η απόκλιση μεταξύ της βαθμολογίας που δόθηκε από αυτόν τον εμπειρογνώμονα στις δύο πρώτες επιχειρήσεις ήταν τέσσερις φορές μεγαλύτερη από αυτή που χώριζε τις αξιολογήσεις των άλλων βαθμολογητών για τους ίδιους προσφέροντες. Εάν δεν είχαν ληφθεί υπόψη οι βαθμοί αυτού του εμπειρογνώμονα, η σύμβαση θα είχε συναφθεί με άλλη επιχείρηση.

54. Κανένας κανόνας δεν επιτρέπει να διακρίνονται οι περιπτώσεις στις οποίες η διαδικασία πρέπει να διακοπεί, από αυτές στις οποίες μπορεί να συνεχιστεί. Υπό τις περιστάσεις αυτές, θα ήταν προτιμότερο να αποκλείονται από τον υπολογισμό του μέσου όρου οι ακραίοι βαθμοί (παραδείγματος χάρη, αυτοί που αποκλίνουν από το μέσο όρο κατά ένα προκαθορισμένο ποσοστό), ή, ενδεχομένως, να επαναλαμβάνει την αξιολόγηση άλλη επιτροπή.

Συνεντεύξεις

55. Οι συνεντεύξεις αποτελούν μέρος της τεχνικής αξιολόγησης και οι βαθμοί που δίδονται συμβάλλουν στην τελική βαθμολογία του τεχνικού μέρους. Για το Phare, η έγγραφη προσφορά λαμβάνεται υπόψη στις περισσότερες περιπτώσεις για το 80 % της τεχνικής αξιολόγησης και οι συνεντεύξεις για το 20 %. Ωστόσο, συμβαίνει σε ορισμένες περιπτώσεις είτε οι συνεντεύξεις να συμβάλλουν για περισσότερο από 20 % (12 φάκελοι του προγράμματος Phare), είτε η επιτροπή αξιολόγησης να μην έχει οργανώσει καμία συνέντευξη (18 περιπτώσεις του Phare). Σε 16 περιπτώσεις του Phare και σε όλες τις περιπτώσεις του Tacis δεν διευκρινίζεται το ποσοστό που αντιστοιχεί στη συνέντευξη και η στάθμιση στηρίζεται σε γενική εκτίμηση εντός πλαισίου διακριτικής ευχέρειας.

56. Κανένα στοιχείο των φακέλων Phare δεν εξηγεί τις επιλογές που πραγματοποιήθηκαν. Εξάλλου, οι υπηρεσίες της Επιτροπής, παραλείποντας να διευκρινίσουν στις οδηγίες προς τους προσφέροντες εάν θα πραγματοποιηθούν συνεντεύξεις και μην επισημαίνοντας τη σημασία τους, δεν τηρούν τον κανόνα των διατάξεων του άρθρου 117 του δημοσιονομικού κανονισμού (βλέπε σημείο 4). Τέλος, σε αντίθεση με ό, τι αναφέρεται στις οδηγίες προς τους προσφέροντες, τις περισσότερες φορές η επιλογή πραγματοποιείται ήδη με βάση την έγγραφη πρόταση. Πράγματι, μόνο οι επιχειρήσεις που έχουν λάβει περισσότερο από 65 % κατά την τεχνική εξέταση του φακέλου τους καλούνται στις συνεντεύξεις. Εντούτοις, στην πράξη, για πολλούς προσφέροντες αυξήθηκε η βαθμολογία του τεχνικού μέρους μετά το πέρας των συνεντεύξεων. Δεδομένου ότι ποτέ δεν γίνεται αναφορά σε αυτό το προκαταρκτικό φιλτράρισμα, οι πληροφορίες που διαβιβάζονται στους προσφέροντες είναι ελλιπείς.

Μέθοδοι χρηματοοικονομικής αξιολόγησης

57. Από την εξέταση των φακέλων προέκυψε ότι χρησιμοποιήθηκαν έντεκα διαφορετικές εφαρμογές των μεθόδων αξιολόγησης των χρηματοοικονομικών προτάσεων για το πρόγραμμα Phare και έξι για το Tacis (παράρτημα IV). Αυτές οι μέθοδοι χωρίζονται σε δύο ομάδες: στην πρώτη, οι συγκρίσεις στηρίζονται στα συνολικά ποσά, ενώ στη δεύτερη, συγκρίνεται το μέσο κόστος ανά μονάδα. Ορισμένες μέθοδοι της δεύτερης ομάδας οδηγούν σε αποτελέσματα που αντιβαίνουν στις πολιτικές που έχει ανακοινώσει η Επιτροπή.

58. Αυτό συμβαίνει όταν, για τον υπολογισμό του μέσου κόστους των εμπειρογνωμόνων, το συνολικό κόστος των εμπειρογνωμόνων, τόσο των ευρωπαίων όσο και των τοπικών, διαιρείται με την παροχή υπηρεσιών μόνο των εμπειρογνωμόνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άνθρωποι x ημέρες). Αυτή η μέθοδος παρέχει πλεονεκτική θέση στις προσφορές που ευνοούν την προσφυγή σε ευρωπαίους εμπειρογνώμονες, εις βάρος αυτών για τις οποίες χρησιμοποιούνται τοπικοί εμπειρογνώμονες. Μια τέτοια αντιμετώπιση έρχεται σε αντίθεση με τις προθέσεις που εκφράζονται τόσο στις οδηγίες προς τους προσφέροντες όσο και στις εσωτερικές οδηγίες της Επιτροπής (4 Οκτωβρίου 1996), οι οποίες τείνουν να ευνοούν την προσφυγή στους τοπικούς εμπειρογνώμονες, προκειμένου να εξασφαλίζεται η αειφορία των επιτυγχανόμενων αποτελεσμάτων (βλέπε σημείο 19).

59. Στο δείγμα που εξετάστηκε, το γεγονός ότι δεν συνεκτιμήθηκε η γνώμη των εμπειρογνωμόνων από τις ανατολικές χώρες παρατηρήθηκε σε έξι συμβάσεις του προγράμματος Phare και εννέα του Tacis. Μόνο σε μία περίπτωση (

62: 4,8 εκατομμύρια ευρώ), ένας υπάλληλος της Επιτροπής ζήτησε να τροποποιηθούν τα στοιχεία του υπολογισμού, προκειμένου να τοποθετηθούν όλοι οι προσφέροντες σε ισότιμη βάση.

Μεταβολές των μεθόδων χρηματοοικονομικής αξιολόγησης

60. Παρόλο που για τις συμβάσεις του προγράμματος Phare τα κριτήρια αξιολόγησης γνωστοποιούνται στους προσφέροντες, συμβαίνει η επιτροπή αξιολόγησης να χρησιμοποιεί διαφορετικά από αυτά. Έτσι, η αξιολόγηση για 12 από τις 80 συμβάσεις του προγράμματος Phare που εξετάστηκαν πραγματοποιήθηκε υπό συζητήσιμες συνθήκες. Αυτή η πρακτική ενδέχεται να παραπλανεί τους προσφέροντες, οι οποίοι καταρτίζουν την προσφορά τους ανάλογα με τα κριτήρια που ανακοινώνονται. Σε δύο από τις 12 σχετικές συμβάσεις, η τήρηση των κριτηρίων θα είχε ως αποτέλεσμα την ανάθεση της σύμβασης σε άλλον προσφέροντα. Λόγω της απουσίας χρηματοοικονομικών προσφορών σε δύο άλλους φακέλους, δεν είναι δυνατό να εκτιμηθεί εάν οι συμβάσεις θα είχαν ανατεθεί στους ίδιους προσφέροντες σε περίπτωση εφαρμογής της αρχικά προβλεφθείσας μεθόδου (βλέπε πλαίσιο αριθ. 5).

Πλαίσιο αριθ. 5

Phare

61.

33: 11,7 εκατομμύρια ευρώ. Οι οδηγίες που δόθηκαν στους προσφέροντες όριζαν ότι οι χρηματοοικονομικές προτάσεις θα αξιολογούνταν με βάση το μέσο κόστος ανά μονάδα για τους εμπειρογνώμονες. Επρόκειτο για τη συνολική τιμή, μειωμένη κατά τις επιστρεπτέες δαπάνες και διαιρεμένη με τις παροχές υπηρεσιών των εμπειρογνωμόνων υπολογιζόμενες σε ανθρώπους x ημέρες. Εξάλλου, οι εν λόγω οδηγίες προέβλεπαν (σημείο C.2.1.) ότι μια λανθασμένη κατανομή ανάμεσα σε άμεσες και επιστρεπτέες δαπάνες μπορούσε να οδηγήσει στην απόρριψη της προσφοράς και ότι κάθε δαπάνη σχετικά με τη στήριξη του σχεδίου έπρεπε να εγγράφεται στην κατηγορία των άμεσων εξόδων. Καμία από τις παραπάνω διατάξεις δεν εφαρμόστηκε.

Έτσι, οι χρηματοοικονομικές αξιολογήσεις διενεργήθηκαν με βάση τα συνολικά έξοδα εκτός των επιστρεπτέων δαπανών, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ο αριθμός των εμπειρογνωμόνων, με αποτέλεσμα να ευνοούνται έτσι, σε περίπτωση που η τιμή ήταν η ίδια, οι προσφορές που προέβλεπαν τη συμμετοχή μικρού αριθμού εμπειρογνωμόνων. Επιπλέον, στην προσφορά που επελέγη περιλαμβάνονται στις επιστρεπτέες δαπάνες διάφορες δράσεις στήριξης, ιδίως 288000 ευρώ σχετικά με τα τοπικά παραρτήματα, οι οποίες θα έπρεπε να έχουν εγγραφεί στα άμεσα έξοδα. Η εν λόγω πρόταση θα έπρεπε να είχε απορριφθεί ήδη από τη στιγμή που ανοίχθηκαν οι προσφορές, λόγω λανθασμένης κατανομής των εξόδων. Τέλος, η εξέταση των χρηματοοικονομικών προτάσεων φανερώνει ότι η σύνθεση των επιστρεπτέων δαπανών ποικίλλει ανάλογα με τις προσφορές και ότι δεν επήλθαν διορθώσεις πριν από τη χρηματοοικονομική αξιολόγηση, ώστε να καθίσταται δυνατή η σύγκριση δεδομένων ίδιας φύσης. Έτσι, προκύπτει ότι εάν είχαν εφαρμοστεί τα κριτήρια αξιολόγησης που γνωστοποιούνται στους προσφέροντες, η επιλεγείσα επιχείρηση δεν θα είχε επιλεγεί, διότι θα είχε καταταγεί στην τελευταία θέση.

Στοιχεία υπολογισμού

- Αξιολόγηση που πραγματοποιείται χωρίς τήρηση των γνωστοποιούμενων κριτηρίων:

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

- Αξιολόγηση με εφαρμογή των γνωστοποιούμενων κριτηρίων:

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

62.

56: 4 εκατομμύρια ευρώ. Οι οδηγίες που δόθηκαν στους προσφέροντες για σύμβαση τεχνικής βοήθειας στη Λετονία, προέβλεπαν ότι οι χρηματοοικονομικές προτάσεις θα αξιολογούνταν με βάση το μέσο κόστος ανά μονάδα για τους εμπειρογνώμονες. Οι προσφέροντες είχαν άρα συμφέρον να διατηρήσουν το μέσο κόστος στο χαμηλότερο δυνατό επίπεδο, ιδίως ενισχύοντας την προσφυγή σε τοπικούς εμπειρογνώμονες, των οποίων οι αμοιβές είναι κατά κανόνα χαμηλότερες. Στην πραγματικότητα, το αποτέλεσμα της αξιολόγησης διαστρεβλώθηκε λόγω του τρόπου χειρισμού των στοιχείων υπολογισμού. Πράγματι, το συνολικό κόστος των εμπειρογνωμόνων, τόσο των ευρωπαίων όσο και των τοπικών, διαιρέθηκε με τη διάρκεια της παροχής των υπηρεσιών μόνο των ευρωπαίων εμπειρογνωμόνων. Έτσι, επελέγη η προσφορά που ευνοούσε την προσφυγή σε ευρωπαίους εμπειρογνώμονες (υψηλές αμοιβές) εις βάρος μεγαλύτερου αριθμού τοπικών εμπειρογνωμόνων (φθηνότερη λύση). Χωρίς την εκ νέου επεξεργασία των στοιχείων του υπολογισμού, η σύμβαση θα είχε κατακυρωθεί σε άλλη επιχείρηση.

Στοιχεία υπολογισμού

- Αξιολόγηση που διενεργήθηκε χωρίς τήρηση των γνωστοποιούμενων κριτηρίων:

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

- Αξιολόγηση με εφαρμογή των γνωστοποιούμενων κριτηρίων:

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

63. Για το πρόγραμμα Tacis, παρόλο που οι πληροφορίες δεν γνωστοποιούνται στους προσφέροντες, διαπιστώθηκαν επίσης, σε τρεις περιπτώσεις, αντιφάσεις μεταξύ των κριτηρίων που ενέκρινε αρχικά η επιτροπή αξιολόγησης και του τρόπου με τον οποίο εφαρμόστηκαν στην πράξη, χωρίς ωστόσο οι μεταβολές να επηρεάσουν τα αποτελέσματα της αξιολόγησης.

Διαχείριση των φακέλων

64. Μολονότι οι φάκελοι του προγράμματος Tacis είναι πληρέστεροι και καλύτερης ποιότητας από τους φακέλους του προγράμματος Phare, η διαχείριση των φακέλων από τις υπηρεσίες της Επιτροπής παρουσιάζει τριών ειδών κενά:

α) διασκορπισμός των εγγράφων·

β) ελλιπή ή απολεσθέντα έγγραφα·

γ) δυσχερής, ή και αδύνατος εντοπισμός του διαχειριστή του σχεδίου (ορισμένοι μη μόνιμοι διαχειριστές δεν εργάζονταν πλέον στην Επιτροπή).

65. Για 27 φακέλους του προγράμματος Phare και 15 φακέλους του Tacis, δεν είναι δυνατό να εκτιμηθεί συνολικά η κανονικότητα των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων, διότι οι απορριφθείσες προσφορές ή οι εκθέσεις αξιολόγησης δεν υπάρχουν. Εξάλλου, τα πληροφοριακά στοιχεία που είναι αναγκαία για την πλήρη κατανόηση της διεξαγωγής της διαδικασίας δεν είναι πάντοτε διαθέσιμα. Σημαντικά στοιχεία της αλληλογραφίας δεν τοποθετήθηκαν στους φακέλους και δεν περιλαμβάνονται σε αυτούς συστηματικά όλες οι εκθέσεις των αξιολογητών εμπειρογνωμόνων, ακόμη και στις περιπτώσεις συγκεντρωτικής διαχείρισης.

66. Η διαχείριση των φακέλων του προγράμματος Tacis ανατέθηκε σε γραφείο τεχνικής βοήθειας (ΓΤΒ), ενώ για το πρόγραμμα Phare τη διαχείριση ανέλαβαν οι τοπικές συμβαλλόμενες αρχές και η Επιτροπή. Μετά τη συγκεντρωτική διαχείρισή τους, από το δεύτερο εξάμηνο του 1998, οι φάκελοι του προγράμματος Phare μεταφέρθηκαν στις αντιπροσωπείες όσον αφορά τα εθνικά προγράμματα και στην Κοινή Εξωτερική Υπηρεσία για τα πολυκρατικά προγράμματα.

67. Οι συνθήκες εκτέλεσης αυτών των μεταφορών δεν υπήρξαν ικανοποιητικές. Αρχικά, οι περισσότεροι από τους φακέλους που εστάλησαν στις αντιπροσωπείες αποδείχτηκαν ελλιπείς. Έπειτα, οι σχετικοί φάκελοι διαβιβάστηκαν χωρίς ουσιαστική δομή και χωρίς να γνωστοποιηθεί ποιο ακριβώς θα έπρεπε να είναι το περιεχόμενό τους. Κατά τους επιτόπιους ελέγχους, τον Ιούνιο του 1999, οι αντιπροσωπείες δεν είχαν ακόμη λάβει κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την αρχειοθέτηση (τήρηση και δομή) των φακέλων.

68. Όσον αφορά το Tacis, δεν είναι ιδιαίτερα συνετό να γνωστοποιούνται εμπιστευτικά σε ιδιωτικό φορέα πληροφορίες τόσο ευαίσθητες όσο αυτές που σχετίζονται με τη σύναψη συμβάσεων, για τις οποίες μπορούν να υποβάλλουν προσφορά επιχειρήσεις που ανήκουν στον ίδιο όμιλο με τον εν λόγω φορέα.

69. Αυτή η κατάσταση αποτελεί συνέπεια διοικητικών αδυναμιών, τις οποίες το Συνέδριο έχει υπογραμμίσει επανειλημμένα στις εκθέσεις του: πολύ συχνή εναλλαγή των διαχειριστών σε συνδυασμό με την απουσία σαφών κανόνων σχετικά με την τήρηση των φακέλων, τη δομή και την αρχειοθέτησή τους. Οι εν λόγω διαχειριστικές ατέλειες καθιστούν αδύνατη την εξασφάλιση συνέχειας των λειτουργιών στις αρμόδιες για τη διαχείριση υπηρεσίες (θεσμική μνήμη). Όσον αφορά την τεκμηρίωση συμβάσεων, για την οποία μπορεί να υπέχει ευθύνη η Κοινότητα, είναι επιθυμητή μεγαλύτερη διοικητική αυστηρότητα.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΕΣ ΜΕ ΤΙΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ-ΠΛΑΙΣΙΟ

70. Προκειμένου να επιταχυνθεί η εκτέλεση των προγραμμάτων Phare και Tacis και να μειωθεί ο αριθμός των διαδικασιών διαγωνισμού (παράρτημα V), η Επιτροπή συνήψε συμβάσεις-πλαίσιο σε διάφορους τομείς (13 για το Phare και έξι για το Tacis). Η ανάθεση των εν λόγω συμβάσεων-πλαίσιο έγινε έπειτα από ανοικτό διαγωνισμό. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής απώλεσαν τα ίχνη των φακέλων που αφορούσαν τις εξετασθείσες συμβάσεις Phare.

71. Η Επιτροπή επιβάλλει την προσφυγή σε συμβάσεις-πλαίσιο για κάθε σύμβαση παροχής υπηρεσιών αξίας χαμηλότερης από 300000 ευρώ και διάρκειας μικρότερης από 18 μήνες. Αυτές οι συμβάσεις χρησιμεύουν, ιδίως, για την πρόσληψη εμπειρογνωμόνων επιφορτισμένων με τη σύνταξη της συγγραφής υποχρεώσεων και την αξιολόγηση των προσφορών (βλέπε σημείο 40).

72. Για το πρόγραμμα Phare, αυτές οι συμβάσεις υπογράφηκαν το Σεπτέμβριο και τον Οκτώβριο του 1996. Τότε, προβλεπόταν ότι η διάρκειά τους θα περιοριζόταν σε δύο χρόνια, χωρίς δυνατότητα ανανέωσης. Στη συνέχεια, όλες αυτές οι συμβάσεις παρατάθηκαν τρεις φορές, με αποτέλεσμα η συνολική διάρκειά τους να ανέρχεται σε τριάμισι έτη περίπου. Η συνολική αξία των εν λόγω συμβάσεων ανέρχεται σε 106 εκατομμύρια ευρώ (παράρτημα V).

73. Όσον αφορά το Tacis, έξι συμβάσεις-πλαίσιο υπογράφηκαν το Μάιο του 1998. Από τις 45 προσφορές που ελήφθησαν για τους έξι σχετικούς τομείς, 26 απορρίφθηκαν, διότι δεν περιελάμβαναν τον ελάχιστο απαιτούμενο αριθμό εμπειρογνωμόνων (70).

74. Ο όρος σχετικά με τον ελάχιστο αριθμό εμπειρογνωμόνων, ο οποίος μείωσε αισθητά τον ανταγωνισμό, φαίνεται τεχνητός. Πράγματι, οι διαχειριστές της Επιτροπής συχνά προτείνουν οι ίδιοι εμπειρογνώμονες, οι οποίοι εγγράφονται εκ των υστέρων στον κατάλογο του συμβαλλομένου (βλέπε σημείο 40). Στην ειδική περίπτωση του τομέα των ανθρώπινων πόρων, εννέα στις δέκα προσφορές που ελήφθησαν αποκλείστηκαν για το λόγο αυτό, καταργώντας έτσι κάθε πραγματικό ανταγωνισμό. Για τέσσερις από τους έξι τομείς, μόνο μία επιχείρηση έφτασε στο στάδιο της χρηματοοικονομικής αξιολόγησης και, ως εκ τούτου, της κατακυρώθηκε η σύμβαση.

75. Τέλος, οι νέες αρχές που εγκρίθηκαν τον Ιούνιο του 1999 προκειμένου να διέπουν την προσφυγή στα γραφεία τεχνικής βοήθειας (ΓΤΒ)(5) διευκρινίζουν ότι οι συμβάσεις σχετικά με τα ΓΤΒ πρέπει να υποβάλλονται σε προηγούμενη γνωμοδότηση της Συμβουλευτικής Επιτροπής Αγορών και Συμβάσεων (ΣΕΑΣ). Όπως συμβαίνει με τα ΓΤΒ, θα πρέπει οι νέες συμβάσεις-πλαίσιο να υποβάλλονται στο μέλλον και αυτές στη ΣΕΑΣ.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

76. Η έρευνα καταδεικνύει διάφορα προβλήματα όσον αφορά την ανάθεση των συμβάσεων παροχής υπηρεσιών. Τα σημαντικότερα από αυτά σχετίζονται με την αξιολόγηση των προσφορών και την ύπαρξη των δικαιολογητικών. Οι διαπιστώσεις αυτές αφορούν άνω του ήμισυ των φακέλων Phare και Tacis που εξετάστηκαν (βλέπε πίνακα 1).

Ανταγωνισμός μεταξύ προσφερόντων

77. Μολονότι η προσφυγή στον κλειστό διαγωνισμό δεν συνεπάγεται αναγκαστικά περιορισμό του ανταγωνισμού, ορισμένες αποφάσεις είχαν πράγματι ως συνέπεια τον περιορισμό του ανταγωνισμού. Πρόκειται για τη σύσταση κοινοπραξιών και για συμβάσεις υπεργολαβίας που επιτρέπονται μεταξύ επιχειρήσεων εγγεγραμμένων στον ίδιο περιορισμένο κατάλογο (βλέπε σημεία 25 - 36).

78. Οι ενώσεις μεταξύ των επιχειρήσεων που περιλαμβάνονται στον ίδιο περιορισμένο κατάλογο δεν επιτρέπονται πλέον, προκειμένου να αποφεύγονται συμφωνίες των οποίων το κύριο αποτέλεσμα είναι η μείωση του ανταγωνισμού. Εντούτοις, οι ενώσεις θα μπορούσαν να επιτρέπονται με άλλες επιχειρήσεις, ιδίως αυτές που είχαν εκδηλώσει ενδιαφέρον για το σχέδιο, αλλά δεν περιλήφθηκαν στον περιορισμένο κατάλογο.

Διαφάνεια των διαδικασιών

79. Στις οδηγίες που επιδίδονται στους προσφέροντες, τα κριτήρια και οι όροι ανάθεσης της σύμβασης είτε δεν διευκρινίζονται ή δεν εξηγούνται πάντοτε (Phare), είτε παραλείπονται (Tacis). Οι παραλείψεις αφορούν κατά κύριο λόγο τις συνεντεύξεις, οι οποίες δεν είναι σίγουρο ότι θα διοργανωθούν και των οποίων η σημασία ποικίλλει ανάλογα με τις συμβάσεις (βλέπε σημεία 55 - 56). Αυτές οι παραλείψεις είναι ιδιαίτερα ανησυχητικές όταν σχετίζονται με τα κριτήρια που εφαρμόζονται για τη χρηματοοικονομική αξιολόγηση (βλέπε σημεία 38 - 39). Η πλειονότητα των φακέλων δεν περιλαμβάνει τις απορριφθείσες χρηματοοικονομικές προσφορές, γεγονός που παραβλάπτει τον έλεγχο της διαδικασίας (βλέπε σημεία 64 - 69).

80. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων είναι αμφισβητήσιμες όταν οι αξιολογήσεις διεξάγονται σύμφωνα με όρους διαφορετικούς από αυτούς που γνωστοποιούνται στους προσφέροντες (βλέπε σημεία 57 - 63).

81. Εάν η Επιτροπή επιθυμεί να ανταποκρίνεται στα πρότυπα διαφάνειας που έχει θέσει σε θέματα ανάθεσης συμβάσεων, στο μέλλον θα ήταν σκόπιμο:

α) να εφιστά την προσοχή των προσφερόντων στη σημασία που δίδεται στις συνεντεύξεις και να τους γνωστοποιεί τις μεθόδους που επιλέγονται για την τεχνική και χρηματοοικονομική αξιολόγηση·

β) να βεβαιώνεται ότι οι επιτροπές αξιολόγησης τηρούν τους όρους και τα κριτήρια αξιολόγησης που γνωστοποιούνται στους προσφέροντες, καθώς και ότι αιτιολογούν πάντοτε επιμελώς τις αποφάσεις και πρωτοβουλίες τους·

γ) να δημιουργήσει ένα τυποποιημένο σύστημα αρχειοθέτησης, συγκεντρώνοντας στον ίδιο φάκελο όλες τις πληροφορίες σχετικά με το διαγωνισμό (ληφθείσες προσφορές, λεπτομερείς εκθέσεις των αξιολογητών εμπειρογνωμόνων, αλληλογραφία, έγγραφα σχετικά με τις διαπραγματεύσεις)·

δ) να διαβιβάζει σαφείς οδηγίες αρχειοθέτησης κοινές για όλες τις αντιπροσωπείες της και να ελέγχει το κατά πόσον πράγματι εφαρμόζονται·

ε) να τεκμηριώνει με σαφήνεια και πληρότητα τη συνέχεια που επιφυλάσσει στις καταγγελίες και τις παρατυπίες, μεριμνώντας για τη διαφάνεια.

Αποτελεσματικότητα των διαδικασιών

82. Η συνέχεια των δημόσιων υπηρεσιών και η επαρκής γνώση των διαδικασιών δεν εξασφαλίζονται αποτελεσματικά, λόγω του γρήγορου ρυθμού αντικατάστασης του προσωπικού, των συχνά ελλιπών φακέλων και των κανονιστικών διατάξεων που χαρακτηρίζονται από έλλειψη σαφήνειας (βλέπε σημεία 4 - 7, 64 - 69).

Υπευθυνότητα των φορέων που συμμετέχουν στις διαδικασίες

83. Περιπτώσεις απουσίας αξιολογητών και υπέρμετρων αποκλίσεων μεταξύ των χορηγούμενων βαθμών καταδεικνύουν έλλειψη αυστηρότητας και ανεξαρτησίας εκ μέρους των εν λόγω αξιολογητών (βλέπε σημεία 40 - 45, 50 - 54).

84. Θα ήταν επιθυμητό να βελτιωθεί το οργανωτικό πλαίσιο για τους παρεμβαίνοντες και να αποσοβείται εξαρχής κάθε κίνδυνος σύγχυσης ρόλων. Αυτό απαιτεί, ιδίως, τη δημιουργία βάσης δεδομένων που να περιλαμβάνει το σύνολο των εξωτερικών εμπειρογνωμόνων και την απόδοσή τους στο πλαίσιο των διαδοχικών τους συμβάσεων. Οι ασυμφωνίες που διαπιστώθηκαν σε θέματα βαθμολογίας θα μπορούσαν να αμβλυνθούν, εάν ορισμένοι ακραίοι βαθμοί δεν λαμβάνονταν υπόψη κατά τον υπολογισμό του μέσου όρου. Επιπλέον, η λειτουργία των επιτροπών αξιολόγησης θα βελτιωνόταν εάν ήταν παρών υπάλληλος της Επιτροπής στις επιτροπές αξιολόγησης που συνέρχονται με πρωτοβουλία των αποκεντρωμένων συμβαλλόμενων αρχών (βλέπε σημείο 16).

Γενικό συμπέρασμα

85. Μολονότι ο ανοικτός διαγωνισμός αποτελεί το ασφαλέστερο μέσο προκειμένου να εξασφαλίζεται ευρεία και διαφοροποιημένη συμμετοχή στη σύναψη συμβάσεων, η γενίκευση της εφαρμογής του θα επέφερε ταυτόχρονα αύξηση της τιμής των πράξεων (προσωπικό, εμπειρογνώμονες, έξοδα) καθώς και επιμήκυνση των προθεσμιών τους. Εξάλλου, πολύ περισσότερο από τον τύπο του διαγωνισμού, ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δίδεται στην αυστηρότητα των διαδικασιών προεπιλογής, πληροφόρησης και, κυρίως, αξιολόγησης.

86. Δεν υφίσταται καμιά δικαιολογία για την ύπαρξη τόσων διαφορών μεταξύ των προγραμμάτων Phare και Tacis, όσον αφορά τις διαδικασίες ανάθεσης των συμβάσεων παροχής υπηρεσιών. Στο πλαίσιο αυτό, η εναρμόνιση των διαδικασιών ανάθεσης των συμβάσεων παροχής υπηρεσιών στους κόλπους της Επιτροπής αποτελεί ισχυρό μέσο καθιέρωσης της αυστηρότητας, η οποία μέχρι σήμερα εξέλιπε. Σχετικά με το θέμα αυτό, η συγκρότηση της Κοινής Υπηρεσίας Εξωτερικών Σχέσεων (SCR) και η ενοποίηση των διαδικασιών που εφαρμόζονται στις συμβάσεις που συνάπτονται στο πλαίσιο της συνεργασίας υπέρ των τρίτων χωρών δεν αποτελεί παρά ένα πρώτο βήμα, διότι η επιθυμητή εναρμόνιση πρέπει να πραγματοποιηθεί στο επίπεδο του δημοσιονομικού κανονισμού που εφαρμόζεται στον κοινοτικό προϋπολογισμό. Τα προβλήματα που διαπιστώθηκαν τονίζουν την επείγουσα ανάγκη μιας τέτοιας εναρμόνισης καθώς και την ανάγκη εφαρμογής απλούστερων κανόνων διαχρονικού χαρακτήρα. Εξάλλου, θα πρέπει να ανατεθούν σε μονιμότερο προσωπικό τα καθήκοντα τα οποία, στην πλειονότητά τους, υπάγονται στις δημόσιες υπηρεσίες.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 12ης και 13ης Ιουλίου 2000.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Karlsson

Πρόεδρος

(1) Πέντε συμβάσεις Tacis που εξετάστηκαν στο πλαίσιο της DAS είναι προγενέστερες του 1996.

(2) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3906/89 του Συμβουλίου της 18ης Δεκεμβρίου 1989 (ΕΕ L 375 της 23.12.1989), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1268/1999 του Συμβουλίου της 21ης Ιουνίου 1999 (ΕΕ L 161 της 26.6.1999).

(3) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1279/96 του Συμβουλίου της 25ης Ιουνίου 1996 (ΕΕ L 165 της 4.7.1996).

(4) Μονάδα διαχείρισης προγραμμάτων.

(5) Ανακοίνωση του κ. Liikanen στην Επιτροπή, SEC(1999) 981 της 23.6.1999.

Παραρτημα I

Συμβάσεις του προγράμματος Phare για τις οποίες μόνο μία επιχείρηση πέρασε το στάδιο της τεχνικής επιλογής

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Συμβάσεις του προγράμματος Tacis για τις οποίες μόνο μία επιχείρηση πέρασε το στάδιο της τεχνικής επιλογής

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Παραρτημα II

Εξέλιξη του μέσου αριθμού προσφορών κατά τη διάρκεια της διαδικασίας

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Παραρτημα III

Υπέρβαση του κανόνα περιορισμού των συμβάσεων στο πλαίσιο του προγράμματος Tacis (1996, 1997 και 1998)

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Παραρτημα IV

Μέθοδοι χρηματοοικονομικής αξιολόγησης του προγράμματος Phare

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Μέθοδοι χρηματοοικονομικής αξιολόγησης του προγράμματος Tacis

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Παραρτημα V

Κατάλογος των συμβάσεων-πλαίσιο

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Απαντηση της Επιτροπής

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1. Στην παρούσα έκθεση το Συνέδριο εξετάζει ένα σημαντικό ζήτημα για τη διαχείριση της κοινοτικής εξωτερικής βοήθειας. Οι δυσκολίες που ανέκυψαν από την ανάπτυξη των προγραμμάτων Phare και Tacis στη διάρκεια της περιόδου 1990 - 1997 και η ετερογένεια των διαδικασιών που εφαρμόζονταν στα προγράμματα της Επιτροπής στις διάφορες γεωγραφικές περιοχές, αποτέλεσαν από τα τέλη του 1998, αντικείμενο ουσιαστικών τροποποιήσεων στο επίπεδο των δομών των υπηρεσιών της Επιτροπής και των βασικών διαδικασιών, ιδίως στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης που ανακοινώθηκε το Μάιο του 2000.

Οι στόχοι αυτής της μεταρρύθμισης είναι προσανατολισμένοι προς τα αποτελέσματα. Αποσκοπούν να βελτιώσουν, αφενός, την ποιότητα των παρεμβάσεων χάρη στον ενισχυμένο προγραμματισμό και, αφετέρου, να συντομεύσουν τις προθεσμίες εφαρμογής των έργων. Πολυάριθμες αξιολογήσεις έχουν επιβεβαιώσει την ανεπάρκεια του ανθρώπινου δυναμικού και τον περίπλοκο χαρακτήρα των διαδικασιών που αποτελούν σημαντικά εμπόδια για την ταχεία και ικανοποιητική εφαρμογή των συγκεκριμένων προγραμμάτων. Η μεταρρύθμιση επιδιώκει να επιφέρει ρεαλιστικές λύσεις σε αυτά τα προβλήματα.

Η Επιτροπή αποδίδει τη μέγιστη σημασία στην τήρηση των διαδικασιών ανάθεσης των συμβάσεων και, στο πλαίσιο των προγραμμάτων Phare και Tacis, έχουν ληφθεί πολυάριθμα μέτρα, ιδίως από το 1997, προκειμένου ο ανταγωνισμός να χαρακτηρίζεται από μεγαλύτερη αυστηρότητα και διαφάνεια.

Το πρόγραμμα Phare, του οποίου οι δικαιούχοι είναι κατά το μεγαλύτερο μέρος υποψήφιες για ένταξη χώρες, έχει βασικά αποκεντρωμένο χαρακτήρα, ενώ το πρόγραμμα Tacis, του οποίου οι δικαιούχοι είναι τα κράτη της πρώην ΕΣΣΔ, είναι πλήρως συγκεντρωτικό εφόσον οι δικαιούχοι δεν έχουν πρόθεση ένταξης. Στο πρόγραμμα Phare, οι εθνικές αρχές αναλαμβάνουν ως επί το πλείστον την ευθύνη των διαδικασιών, προκηρύσσουν και διαχειρίζονται τις προσκλήσεις υποβολής προσφορών και υπογράφουν τις συμβάσεις, ενώ στην περίπτωση των συμβάσεων του προγράμματος Tacis, το σύνολο των πράξεων εκτελούν οι υπηρεσίες της Επιτροπής.

Το πρόγραμμα Phare χαρακτηρίζεται από εθνικά πλαίσια που αφορούν χώρες σε προενταξιακό στάδιο των οποίων το επίπεδο ωριμότητας και διοικητικής αντίληψης διαφέρει σημαντικά από τη μία χώρα στην άλλη. Υπό τις συνθήκες αυτές, η διαχείριση των διαδικασιών δεν μπορεί να είναι πλήρως ομοιογενής και ικανοποιητική σε όλες τις περιπτώσεις, ανεξαρτήτως των προσπαθειών που καταβάλλει η Επιτροπή για την κατάρτιση των πολυάριθμων συμβαλλομένων αρχών και την έκδοση οδηγών και εγχειριδίων (ιδίως το εγχειρίδιο σχετικά με τις διαδικασίες αποκεντρωμένης διαχείρισης - DIS) που αποσκοπούν να διασφαλίσουν τη συνοχή και τη σαφήνεια των διαδικασιών.

Όσον αφορά το πρόγραμμα Tacis, η Επιτροπή έχει επίσης καταβάλει πολλαπλές προσπάθειες για την εφαρμογή παγιωμένων και σαφών μέσων διαχείρισης (π.χ. Εγχειρίδιο Λειτουργίας Tacis). Ορισμένες διαδικασίες που χρησιμοποιήθηκαν για δεδομένη περίοδο εγκαταλείφθηκαν και η Επιτροπή ενέκρινε τυποποιημένες συμβάσεις υπηρεσιών και κανόνες για την ανάθεση των συμβάσεων που παρουσιάζουν πολυάριθμες τροποποιήσεις και βελτιώσεις

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟΥΣ ΚΛΕΙΣΤΟΥΣ ΔΙΑΓΩΝΙΣΜΟΥΣ

23. Το Συνέδριο βεβαιώνει την ύπαρξη ανεπαρκειών σε 47 από τους εξετασθέντες 80 φακέλους του προγράμματος Phare και σε 21 από τους 40 φακέλους του προγράμματος Tacis. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι, για 21 περιπτώσεις Phare και 15 περιπτώσεις Tacis, οι ανεπάρκειες αφορούν αποκλειστικά την τήρηση των φακέλων.

24. Χωρίς να αμφισβητεί την ουσία των επιχειρημάτων του Συνεδρίου, η Επιτροπή δεν συμμερίζεται τα συμπεράσματα για 3 από τις 8 προαναφερόμενες περιπτώσεις.

Περιορισμένοι κατάλογοι

Ποιότητα της προεπιλογής

28. Όσον αφορά το πρόγραμμα Phare, τη συγκεκριμένη χρονική περίοδο, ο περιορισμένος κατάλογος καταρτίστηκε απευθείας από μία εσωτερική βάση δεδομένων, το Central Consultant Register (CCR). Όλες οι εταιρείες που ενδιαφέρονταν να συμμετάσχουν σε προσκλήσεις υποβολής προσφορών είχαν τη δυνατότητα να εγγραφούν στην εν λόγω βάση δεδομένων, προσκομίζοντας αποδεικτικά στοιχεία της εμπειρίας τους σε ένα δεδομένο τομέα. Κατά την προκήρυξη μιας πρόσκλησης υποβολής προσφορών, οι συμβαλλόμενες αρχές χρησιμοποιούσαν αυτό τον κατάλογο για την επιλογή των προσφερόντων. Για το λόγο αυτό, τα λεπτομερή δικαιολογητικά της σύνθεσης των περιορισμένων καταλόγων δεν συμπεριλαμβάνονταν στους φακέλους.

Στο πρόγραμμα Tacis, η κατάρτιση του περιορισμένου καταλόγου αποτέλεσε αντικείμενο ελέγχου σε πολλαπλά επίπεδα, ιδίως από τον προϊστάμενο της ενδιαφερόμενης γεωγραφικής μονάδας, τον προϊστάμενο της οριζόντιας υπεύθυνης για τον έλεγχο μονάδας, το Διευθυντή και, κατά περίπτωση, τον αναπληρωτή Γενικό Διευθυντή, ανάλογα με το ποσό της σύμβασης. Κάθε περιορισμένος κατάλογος συνοδευόταν καταρχήν από λεπτομερή στοιχεία που περιλαμβάνουν τον πλήρη κατάλογο των επιχειρήσεων που εξέφρασαν ενδιαφέρον για το συγκεκριμένο έργο, την αιτιολογία της προτεινόμενης επιλογής, τον κατάλογο και το ποσό των συμβάσεων που είχαν λάβει στο παρελθόν οι επιλεγείσες επιχειρήσεις, τα έργα για τα οποία οι συγκεκριμένες επιχειρήσεις είχαν εγγραφεί στον περιορισμένο κατάλογο. Η διαδικασία ελέγχου των περιορισμένων καταλόγων συνοδευόταν από εγγυήσεις όσον αφορά τη διαφάνεια. Καίτοι αληθεύει ότι ορισμένα έγγραφα δεν περιλαμβάνονται σε κάποιες περιπτώσεις στα αρχεία 1994 - 1998, λόγω διαδοχικών μετακομίσεων και διαρθρωτικών αλλαγών, οι φάκελοι αποτελούν αντικείμενο συστηματικής αρχειοθέτησης από τα τέλη του 1998.

29. Το πρώτο στάδιο επιλογής αποσκοπεί να ελέγχει κατά πόσον οι εταιρείες διαθέτουν την απαραίτητη χρηματοοικονομική ικανότητα, καθώς και τη γενική εμπειρία και τις κατάλληλες συστάσεις. Αυτό το πρώτο στάδιο ουδόλως προδικάζει τον αριθμό και την ποιότητα των προσφορών που θα υποβληθούν. Η συγκεκριμένη ποιότητα εξαρτάται από την επένδυση που έχει συμφωνήσει η εταιρεία για τη συγκεκριμένη πρόσκληση υποβολής προσφορών, το ενδιαφέρον που συνεπάγεται για το έργο σε συνάρτηση με τη συγγραφή υποχρεώσεων και πολλούς άλλους τεχνικούς παράγοντες.

Το γεγονός ότι το ποσοστό των εταιρειών που περνούν την τεχνική αξιολόγηση είναι χαμηλό αποδεικνύει ότι τα μέλη της επιτροπής αξιολόγησης προβαίνουν σε εμπεριστατωμένη εξέταση που απαιτεί ποιοτικές πτυχές των προσφορών. Επιπλέον, η σκοπιμότητα μιας πρόσκλησης υποβολής προσφορών είναι να επιλεγεί μία μόνο προσφορά μεταξύ αυτών που έχουν υποβληθεί.

Μείωση του ανταγωνισμού

30. Η σύσταση κοινοπραξιών μεταξύ προσφερόντων είναι μία πρακτική που έτυχε σαφούς ενθάρρυνσης στο πλαίσιο των προγραμμάτων Phare και Tacis προκειμένου να ευνοηθεί η υποβολή προσφορών που έχουν ευρεία ευρωπαϊκή βάση, να βελτιωθεί η τεχνική ικανότητα και οι δυνατότητες μεταφοράς της τεχνογνωσίας των προσφερόντων και, επιπλέον, για να υπάρχει συμφωνία με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του επικρατούντος περιβάλλοντος στις δικαιούχες χώρες και το εύρος των τοπικών προβλημάτων. Αυτή η συμπληρωματικότητα θεωρήθηκε σημαντικό πλεονέκτημα και ήταν απόρροια μιας σκόπιμης πολιτικής, που εφαρμόστηκε με τη συμφωνία του Συμβουλίου. Εξάλλου, αυτή η διάταξη είναι νόμιμη και αναφέρεται ρητώς στον κανονισμό Tacis. Ανάλογα με την πρόοδο των προγραμμάτων και σε συνάρτηση με την εξέλιξη της κατάστασης που επικρατούσε στους εταίρους μας, αυτή η πολιτική προοδευτικά περιορίστηκε και στη συνέχεια εγκαταλείφθηκε.

31. Οι πίνακες που επισυνάπτονται στην έκθεση του Συνεδρίου δείχνουν ότι ο ανταγωνισμός στις προσκλήσεις υποβολής προσφορών ήταν μεγάλος και ουσιαστικός (κατά μέσον όρο, για το πρόγραμμα Phare, 27,2 εκδηλώσεις ενδιαφέροντος, 9,5 εταιρείες στον περιορισμένο κατάλογο, 4,7 ληφθείσες προσφορές και 2,4 προσφορές που έφθασαν στο στάδιο της χρηματοοικονομικής αξιολόγησης και, για το πρόγραμμα Tacis, 27,6 εκδηλώσεις ενδιαφέροντος, 8,4 εταιρείες στον περιορισμένο κατάλογο, 5,2 ληφθείσες προσφορές και 2,7 προσφορές που έφθασαν στο στάδιο της χρηματοοικονομικής αξιολόγησης).

Πλαίσιο αριθ. 1

Phare

32. Είναι εντελώς σύνηθες σε μία πρόσκληση υποβολής προσφορών για συμβάσεις υπηρεσιών, ανεξαρτήτως του εξεταζόμενου προγράμματος και περιοχής (στη συγκεκριμένη περίπτωση, ρουμανική συμβαλλόμενη αρχή) ο αριθμός των προσφορών που ελήφθησαν να είναι της ίδιας τάξης μεγέθους (περίπου 25 %). Επιπλέον, οι 3 ληφθείσες προσφορές συγκέντρωναν 9 εταιρείες.

33. Στην περίπτωση αυτή, η ρουμανική συμβαλλόμενη αρχή εκτίμησε ότι ο πολύ ειδικός τομέας του έργου και η περιπλοκότητα των συμβατικών όρων απαιτούσαν τη σύσταση κοινοπραξιών μεταξύ εταιρειών τουλάχιστον δύο κρατών μελών. Ο αρχικός αριθμός των εταιρειών που προσκλήθηκαν (16) δείχνει μία ευρεία βάση ανταγωνισμού και τελικά στις 2 κατατεθείσες προσφορές συμμετείχαν 6 εταιρείες.

Tacis

34. Όπως έχει ήδη αναφερθεί, η πρακτική αυτή ήταν απολύτως σύμφωνη με τις διατάξεις του ισχύοντος κανονισμού και οι 2 ληφθείσες προσφορές συγκέντρωναν 5 επιχειρήσεις από τις 8 που είχαν αρχικά προσκληθεί.

35. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η κατηγορία αφορούσε την υποψία ότι ο εκπρόσωπος της δικαιούχου χώρας κινδύνευε να είναι μεροληπτικός κατά την αξιολόγηση. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ήταν ενήμερη γι' αυτούς τους ισχυρισμούς, η αξιολόγηση αποτέλεσε αντικείμενο ιδιαίτερης προσοχής.

Λόγω του υψηλού αριθμού των μελών, πέντε, που απαρτίζουν τις επιτροπές αξιολόγησης του προγράμματος Tacis, είναι πολύ δύσκολο για ένα μόνο μέλος της επιτροπής να παραποιήσει μία αξιολόγηση. Στο τέλος της αξιολόγησης, φάνηκε σαφώς ότι η ψήφος του εκπροσώπου της δικαιούχου χώρας ουδόλως επηρέασε, υπό την έννοια που αναφέρει το Συνέδριο, την τελική επιλογή, καθόσον ο δικαιούχος χορήγησε το μεγαλύτερο βαθμό στον ενάγοντα και ότι το αποτέλεσμα της αξιολόγησης θα ήταν το ίδιο εάν δεν είχε ληφθεί υπόψη η βαθμολογία του. Εφόσον από την αξιολόγηση δεν ανέκυψαν ενδείξεις παρατυπίας, η Επιτροπή προέβη στην ανάθεση της σύμβασης.

Πληροφορίες που παρέχονται στους προσφέροντες

Όροι για τη σύσταση κοινοπραξιών

37. Τόσο για το πρόγραμμα Phare όσο και για το πρόγραμμα Tacis, οι προσφέροντες ενημερώνονται συστηματικά για τις περιπτώσεις όπου δεν είναι αποδεκτή η σύσταση κοινοπραξιών. Αυτή η επιλογή απορρέει από τον τεχνικό χαρακτήρα του έργου, που περιγράφεται λεπτομερώς στους συμβατικούς όρους.

Δήλωση των κριτηρίων χρηματοοικονομικής αξιολόγησης

38. Ο κατάλογος των γενικών κριτηρίων αξιολόγησης περιλαμβάνεται στις οδηγίες προς τους προσφέροντες που επισυνάπτονται συστηματικά στο φάκελο του διαγωνισμού Tacis.

39. Οι οδηγίες προς τους προσφέροντες συμπεριλαμβάνονται καταρχήν στο φάκελο του διαγωνισμού που εστάλη στους προσφέροντες.

Προσφυγή σε εξωτερικούς εμπειρογνώμονες

40. Είναι αλήθεια ότι η συστηματική χρησιμοποίηση εξωτερικών εμπειρογνωμόνων για τις αξιολογήσεις των προσφορών, παρότι πρόκειται για εργασίες συναφείς με καθήκοντα δημόσιας αρχής, μπορεί να ενέχει κινδύνους. Η Επιτροπή λυπάται που, ελλείψει επαρκούς οργανικού προσωπικού, αφενός, και εξειδικευμένων τεχνικών προσόντων που διατίθενται μόνο στην αγορά, αφετέρου, δεν είχε άλλη επιλογή από την προσφυγή στον ιδιωτικό τομέα για την εκτέλεση αυτών των καθηκόντων. Ωστόσο, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι οι εξωτερικοί εμπειρογνώμονες δεν έχουν εξουσία λήψης αποφάσεων και υποβάλλουν απλώς συστάσεις στην αρμόδια για την κατακύρωση αρχή μέσω των συμπερασμάτων της επιτροπής.

Καίτοι αυτοί οι δυνάμει κίνδυνοι υπάρχουν, η επιλογή των εμπειρογνωμόνων χαρακτηρίζεται από πλήρη διαφάνεια. Οι συμβάσεις-πλαίσιο ανατίθενται κατόπιν διεθνούς πρόσκλησης υποβολής προσφορών και οι εταιρείες που έγιναν δεκτές επιλέγησαν κατόπιν προκήρυξης διαγωνισμού ευρείας κλίμακας. Επιπλέον, απαγορεύεται τυπικά σε αυτές τις εταιρείες να συμμετάσχουν σε προσκλήσεις υποβολής προσφορών σε τομείς σχετικούς με τη σύμβαση-πλαίσιο που έχουν συνάψει. Όσον αφορά την υπεύθυνη δήλωση, δεσμεύει την ατομική ευθύνη του αξιολογητή και τοιουτοτρόπως ανταποκρίνεται στις σύγχρονες αρχές της χρηστής διαχείρισης.

42. Η Επιτροπή λυπάται για το ότι δεν κατέστη δυνατή η εφαρμογή της σύστασης του Συνεδρίου όσον αφορά τη διάδοση των πληροφοριών σχετικά με το προφίλ των εμπειρογνωμόνων και τις αποδόσεις τους, λόγω έλλειψης ανθρώπινου δυναμικού και υλικών πόρων (ιδίως δυναμικού στον τομέα της πληροφορικής).

43. Όσον αφορά το πρόγραμμα Phare, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι διαπράχθησαν σφάλματα από τις τοπικές συμβαλλόμενες αρχές δύο χωρών σε τέσσερις περιπτώσεις.

Όσον αφορά το πρόγραμμα Tacis, η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν υπήρξε σύγχυση συμφερόντων (βλέπε σημείο 45).

Πλαίσιο αριθ. 2

Phare

44. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, είναι αλήθεια ότι η βουλγαρική συμβαλλόμενη αρχή θα έπρεπε να είχε απαγορεύσει στην εταιρεία να προτείνει τον εν λόγω εμπειρογνώμονα, ήτοι να αποκλείσει την προσφορά αυτής της εταιρείας.

Tacis

45. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Επιτροπή απασχόλησε τρία άτομα για τη σύνταξη της συγγραφής υποχρεώσεων, που δεν είχαν καμία ανάμειξη σε καμία προσφορά. Το τέταρτο άτομο, στο οποίο αναφέρεται το Συνέδριο, δεν συμμετείχε στη σύνταξη της συγγραφής υποχρεώσεων και δεν διαδραμάτισε κανένα ρόλο στη διαδικασία της πρόσκλησης υποβολής προσφορών. Συνεπώς η σύμβαση ανατέθηκε υπό απολύτως κανονικούς όρους.

Αξιολόγηση των προσφορών

Λειτουργία των επιτροπών αξιολόγησης

46. Όσον αφορά το πρόγραμμα Phare, συμβαίνει ορισμένοι αξιολογητές να μην μπορούν να συμμετάσχουν την τελευταία στιγμή στις συνεδριάσεις για λόγους ανωτέρας βίας (ασθένεια, μετακινήσεις, κωλύματα, κ.λπ....). Δεδομένου ότι στόχος της συμβαλλόμενης αρχής είναι να διασφαλίζει μία αμερόληπτη αξιολόγηση από ικανά άτομα, αποδέχεται σε τέτοιες περιπτώσεις τις αντικαταστάσεις με άλλους ικανούς αξιολογητές. Η περίπτωση όπου ένας αξιολογητής υπέγραψε στον κατάλογο παρουσιών για συνεδρίαση στην οποία δεν είχε στην πραγματικότητα συμμετάσχει αποτελεί ειδική περίπτωση (βλέπε λεπτομερή απάντηση στο σημείο 47).

Όσον αφορά το πρόγραμμα Tacis, πρόκειται για μία και μόνο περίπτωση.

Πλαίσιο αριθ. 3

Phare

47. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η πολωνική συμβαλλόμενη αρχή παραδέχεται την απουσία του αξιολογητή κατά την τελευταία συνεδρίαση της επιτροπής αξιολόγησης. Ο εν λόγω αξιολογητής απέστειλε εξάλλου στον πρόεδρο της επιτροπής επιστολή που αιτιολογεί την απουσία του. Η υπογραφή του καταλόγου παρουσιών είναι πιθανόν αποτέλεσμα αναγραφής εσφαλμένης ημερομηνίας. Πάντως, η βαθμολογία αυτού του αξιολογητή σε καμία περίπτωση ούτε άλλαξε το τελικό αποτέλεσμα ούτε παραποίησε το αποτέλεσμα του διαγωνισμού.

48. Όλοι οι αξιολογητές έχουν υπογράψει την έκθεση αξιολόγησης, αναγνωρίζοντας τοιουτοτρόπως την εγκυρότητα της διαδικασίας (βουλγαρική συμβαλλόμενη αρχή).

49. Κατόπιν της παρατήρησης του Συνεδρίου, η αντιπροσωπεία της Επιτροπής στη Ρουμανία ζήτησε εξηγήσεις από τον πρόεδρο της επιτροπής αξιολόγησης της τοπικής συμβαλλόμενης αρχής. Αυτός διευκρίνισε ότι οι παρατηρήσεις του αξιολογητή που αναφέρει το Συνέδριο απορρέουν από το γεγονός ότι ορισμένοι αξιολογητές ολοκλήρωσαν την αξιολόγησή τους νωρίτερα από τους άλλους και ότι όλοι ήσαν παρόντες κατά τις συνεντεύξεις. Όλα τα μέλη ήσαν επίσης παρόντα στο τελικό στάδιο της αξιολόγησης, στη διάρκεια του οποίου έγιναν οι συζητήσεις και διατυπώθηκε το συμπέρασμα σχετικά με την τελική σύσταση της επιτροπής. Επιπλέον, όλοι οι αξιολογητές συμπλήρωσαν σωστά τα δελτία και τους πίνακες αξιολόγησής τους και η διαδικασία ολοκληρώθηκε υπό κανονικούς όρους τήρησης του απορρήτου, στην αίθουσα όπου φυλάσσονταν οι προσφορές.

Βαθμολογία των τεχνικών προτάσεων

50. Προκειμένου να διασφαλίζεται μία ικανοποιητική σχέση κόστους/οφέλους σε έργα που απορροφούν εκατ. ευρώ, πρέπει να αποφεύγονται άτοπες οικονομίες στο επίπεδο της τεχνικής βοήθειας, που εκφράζονται με χαμηλότερη ποιότητα. Το γεγονός ότι, στην πράξη, σε όλες τις περιπτώσεις ελήφθησαν υπόψη οι καλύτερες τεχνικές προσφορές είναι απολύτως σύμφωνο με τους στόχους των προγραμμάτων Phare και Tacis.

51. Tόσο για το πρόγραμμα Phare όσο και για το πρόγραμμα Tacis, η κλίμακα βαθμολογίας μπορεί να αποδειχτεί αισθητά διαφορετική ανάλογα με την ευαισθησία και τις επικρατούσες αντιλήψεις. Οι αξιολογητές εργάζονται, πράγματι, με πλήρη ανεξαρτησία και πρέπει να δικαιολογούν κάθε σημαντική απόκλιση. Η ακύρωση μιας διαδικασίας μπορεί να αποφασιστεί μόνον εφόσον διαπιστωθεί παράλογη βαθμολόγηση και όχι λόγω απλής απόκλισης των βαθμών, που μπορεί να είναι πλήρως αιτιολογημένη, και στη συνέχεια αποδεκτή από την επιτροπή αξιολόγησης και τη συμβαλλόμενη αρχή.

Πλαίσιο αριθ. 4

Phare

52. Στη συγκεκριμένη περίπτωση (πολωνική συμβατική αρχή), καίτοι αληθεύει ότι η βαθμολογία που έδωσε ένας από τους αξιολογητές παρουσίαζε απόκλιση από αυτή που έδωσαν τα άλλα μέλη της επιτροπής αξιολόγησης, το ίδιο άτομο έδωσε το μεγαλύτερο βαθμό σε προσφέροντες που δεν πήραν τη σύμβαση. Τοιουτοτρόπως, απομακρύνεται κάθε υποψία μεροληψίας.

Tacis

53. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, οι προσφορές κρίθηκαν και η εταιρεία στην οποία κατακυρώθηκε η σύμβαση επελέγη βάσει των αποτελεσμάτων της χρηματοοικονομικής αξιολόγησης. Η τεχνική βαθμολογία του εκπροσώπου του δικαιούχου δεν επηρέασε συνεπώς την κατακύρωση της σύμβασης.

54. Η σύσταση του Συνεδρίου σχετικά με τον αποκλεισμό των ακραίων βαθμών είναι πολύ δύσκολο να εφαρμοστεί στην πράξη εφόσον θα οδηγούσε στο να συγκαλούνται συστηματικά 5 μέλη μιας επιτροπής αξιολόγησης για να παρακάμπτεται η βαθμολογία 2 εξ αυτών. Επιπλέον, οι πρόεδροι των επιτροπών αξιολόγησης ελέγχουν κατά πόσον οι ενδεχομένως καταγραφείσες σημαντικές αποκλίσεις της βαθμολογίας προέρχονται από τη μεροληψία ενός αξιολογητή. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η αξιολόγηση ακυρώνεται και επαναλαμβάνεται από άλλη επιτροπή ή δεν λαμβάνεται υπόψη η βαθμολογία του συγκεκριμένου αξιολογητή.

Συνεντεύξεις

55. Τόσο για το πρόγραμμα Phare όσο και για το πρόγραμμα Tacis, η αναφορά του ακριβούς ποσοστού που λαμβάνει η συνέντευξη δεν αποτελεί κατ' ανάγκη ένα μεθοδολογικό πλεονέκτημα. Πράγματι, οι συνεντεύξεις μεσολαβούν αφού οι αξιολογητές έχουν ήδη εξετάσει τις έγγραφες τεχνικές προτάσεις. Έχουν ως αντικείμενο την εμβάθυνση ορισμένων σημείων αυτών των προτάσεων και το σχηματισμό μιας ακριβούς ιδέας σχετικά με τις ικανότητες της προτεινόμενης ομάδας. Μετά το πέρας τους, οι αξιολογητές δείχνουν κατά πόσον και σε ποιο βαθμό αυτές οι συνεντεύξεις μπορούν να μεταβάλουν, ευνοϊκώς ή δυσμενώς, την αρχική γνώμη τους. Κατά περίπτωση, αλλάζουν συνεπώς ορισμένους από τους βαθμούς τους.

Είναι φυσικό η τελική τεχνική βαθμολογία να επανεξετάζεται μετά από τις συνεντεύξεις όπου φαίνεται ότι, παρά την ποιότητα της έγγραφης προσφοράς, δεν επιβεβαιώνεται η ποιότητα ή η καταλληλότητα των εμπειρογνωμόνων. Ανάλογα με το εν λόγω έργο, τον περίπλοκο χαρακτήρα των προς άσκηση καθηκόντων και το ρόλο που ανατίθεται σε κάθε εμπειρογνώμονα, η συνέντευξη αποκτά διαφορετική σημασία για κάθε προσφορά.

56. Οι επιλογές πραγματοποιούνται σε συνάρτηση με το χαρακτήρα του έργου και το επιζητούμενο προφίλ. Η πιθανότητα πραγματοποίησης συνεντεύξεων αναφέρεται συστηματικά στις οδηγίες προς τους προσφέροντες. Ο κατάλληλος χρόνος πραγματοποίησής τους αποτελεί αντικείμενο απόφασης της επιτροπής αξιολόγησης.

Η πρακτική της μη πρόσκλησης εταιρειών των οποίων η προσφορά δεν παρουσιάζει, κατά το στάδιο της έγγραφης τεχνικής αξιολόγησης, την ελάχιστη ποιότητα είναι μία διαδικασία συγκρίσιμη με μία εξέταση που πραγματοποιείται σε δύο στάδια, γραπτώς και στη συνέχεια προφορικώς. Η διαδικασία αυτή αποφεύγει την επιβολή αδικαιολόγητων εξόδων στους προσφέροντες που δεν έχουν καμία πιθανότητα να τους ανατεθεί η συμφωνία.

Μέθοδοι χρηματοοικονομικής αξιολόγησης

57. Τόσο για το πρόγραμμα Phare όσο και για το πρόγραμμα Tacis, υπήρχαν δύο μέθοδοι αξιολόγησης των χρηματοοικονομικών προσφορών κατά την περίοδο αναφοράς:

α) η συνολική τιμή: μέθοδος χρησιμοποιούμενη στα έργα των οποίων το αναμενόμενο αποτέλεσμα ήταν σαφώς καθορισμένο όσον αφορά το τελικό προϊόν ή τον ακριβή αριθμό ανθρωποημερών ειδικής εμπειρογνωμοσύνης,

β) η συνολική τιμή διαιρούμενη δια του αριθμού εμπειρογνωμόνων: μέθοδος χρησιμοποιούμενη στα έργα των οποίων το αναμενόμενο αποτέλεσμα ήταν καθορισμένο όσον αφορά τους στόχους, ενώ εναπόκειτο στον προσφέροντα να προσδιορίσει στη μεθοδολογία του τον τύπο και τη διάρκεια της τεχνικής βοήθειας που θα συγκέντρωνε για την επίτευξη αυτών των στόχων.

Αμφότερες οι μέθοδοι εφαρμόστηκαν με προσαρμοσμένο τρόπο, σε συνάρτηση με τη συνεκτίμηση των επιστρεπτέων δαπανών ή του κόστους του εξοπλισμού και τον ειδικό χαρακτήρα της προσφοράς.

Δεν είναι δυνατό ούτε ευκταίο να καθοριστούν δια παντός οι λεπτομέρειες εφαρμογής μεθόδων που θα καθίσταντο αμετάβλητες. Αντίθετα, η συγκεκριμένη προσαρμογή των μεθόδων αξιολόγησης επιτρέπει τη συνεκτίμηση των ειδικών χαρακτηριστικών κάθε περίπτωσης, πράγμα που οδηγεί στην ορθότερη επιλογή.

Έτσι, επί παραδείγματι, συμβαίνει το κόστος ορισμένων συνιστωσών της σύμβασης να είναι σταθερό και να ορίζεται στη συγγραφή υποχρεώσεων (επί παραδείγματι, το κόστος του εξοπλισμού). Για το λόγο αυτό, είναι άσκοπο να λαμβάνεται υπόψη κατά τη χρηματοοικονομική αξιολόγηση.

58 και 59. Για μία ομάδα εμπειρογνωμόνων δεδομένης σύνθεσης και δεδομένου αριθμού, μία ιδιωτική εταιρεία θα αναλάμβανε μεγάλο κίνδυνο αν πρότεινε ένα ποσοστό ευρωπαίων εμπειρογνωμόνων μεγαλύτερο από τον αριθμό που απαιτείται για να τηρούνται οι τεχνικές προδιαγραφές, λαμβανομένης υπόψη της σημαντικής διαφοράς κόστους που υπάρχει μεταξύ της τιμής κόστους ενός εμπειρογνώμονα ΕΕ και ενός τοπικού εμπειρογνώμονα (από 3 έως 1). Το τοιουτοτρόπως αποδιδόμενο πλεονέκτημα στους εμπειρογνώμονες ΕΕ είναι ιδιαίτερα αμφισβητήσιμο.

Ωστόσο αυτή η μέθοδος χρηματοοικονομικής αξιολόγησης έχει εγκαταλειφθεί λόγω των δυσχερειών που παρουσίασε σε πολιτικό επίπεδο και του περίπλοκου χαρακτήρα της.

Μεταβολές των μεθόδων χρηματοοικονομικής αξιολόγησης

60. Στην περίπτωση του προγράμματος Phare, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι οι συγκεκριμένες συμβαλλόμενες αρχές δεν θα έπρεπε να εφαρμόσουν μεθόδους διαφορετικές από αυτές που έχουν γνωστοποιηθεί. Ωστόσο, ας σημειωθεί ότι σε όλες τις εν λόγω περιπτώσεις, η μέθοδος χρηματοοικονομικής αξιολόγησης αποφασίστηκε πριν από το άνοιγμα των τεχνικών και χρηματοοικονομικών προσφορών, πράγμα που αποκλείει κάθε διάκριση ή ευνοιοκρατία στο επίπεδο της ανάθεσης αυτών των συμβάσεων.

Πλαίσιο αριθ. 5

Phare

61 και 62. Εν προκειμένω πρόκειται για δύο περιπτώσεις όπου πράγματι διαπράχθηκαν σφάλματα.

63. Στις περιπτώσεις του προγράμματος Tacis που αναφέρει το Συνέδριο, εφαρμόστηκε πράγματι, για λόγους δεόντως αιτιολογημένους, ένα διαφορετικό χρηματοοικονομικό κριτήριο από αυτό που είχε αποφασιστεί πριν από το άνοιγμα των προσφορών. Εν πάση περιπτώσει, οι πραγματοποιηθείσες μεταβολές ουδόλως επηρέασαν το αποτέλεσμα των αναθέσεων των τριών προαναφερόμενων προσκλήσεων υποβολής προσφορών.

Διαχείριση των φακέλων

64. Όσον αφορά το πρόγραμμα Phare, ο διασκορπισμός των εγγράφων είναι συναφής με τον αποκεντρωμένο χαρακτήρα του προγράμματος, οι δικαιούχοι του οποίου είναι χώρες υποψήφιες για ένταξη. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, δεδομένης της επιτόπιας κατάστασης, η τεκμηρίωση δεν τηρήθηκε με ομοιόμορφο τρόπο. Ο αποκεντρωμένος χαρακτήρας του προγράμματος συνεπάγεται ότι είναι ιδιαίτερα δύσκολο για τις τοπικές συμβαλλόμενες αρχές να διασφαλίζουν την ομοιόμορφη παρουσίαση και τον πλήρη και συστηματικό χαρακτήρα των εγγράφων. Ωστόσο, τον Ιούνιο του 1999, η Επιτροπή έδωσε ακριβείς οδηγίες στις Αντιπροσωπείες σχετικά με την τήρηση των φακέλων.

Όσον αφορά το πρόγραμμα Tacis, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η τήρηση των φακέλων, χωρίς να είναι άψογη, είναι αποδεκτή.

65. Όσον αφορά το πρόγραμμα Phare, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι, κατά την περίοδο που εξετάζει το Συνέδριο, η αρχειοθέτηση των φακέλων αντιμετώπισε προβλήματα. Έκτοτε ελήφθησαν μέτρα για την επίλυση αυτών των προβλημάτων.

Όσον αφορά το πρόγραμμα Tacis, καίτοι δεν τοποθετήθηκαν στους φακέλους όλες οι χρηματοοικονομικές προσφορές, συμπεριλαμβάνονταν συστηματικά σε αυτούς οι εκθέσεις αξιολόγησης που περιέχουν διεξοδικά πρακτικά των διαδικασιών και είναι υπογεγραμμένες από τα μέλη των επιτροπών.

Όσον αφορά τις εκθέσεις δραστηριότητας των εμπειρογνωμόνων, πρόκειται για έγγραφα που τοποθετήθηκαν στο φάκελο σχετικά με τη σύμβαση του αξιολογητή και όχι στο φάκελο του διαγωνισμού στον οποίο συμμετείχε.

67. Όσον αφορά το πρόγραμμα Phare, οδηγίες αρχειοθέτησης δόθηκαν στις 3 Ιουνίου 1999.

68. Η διαχείριση των πληροφοριών σχετικά με τις συμβάσεις από ιδιωτικό φορέα οφείλεται στην έλλειψη επαρκούς οργανικού προσωπικού. Η Επιτροπή δεν έχει προς το παρόν άλλη επιλογή από την ανάθεση αυτών των καθηκόντων στο εξωτερικό.

Ωστόσο, η Επιτροπή μεριμνά πάντα ώστε να ελαχιστοποιείται ο κίνδυνος πιθανών συγκρούσεων συμφερόντων. Έτσι, από την αρχή του προγράμματος Tacis, ο συμβαλλόμενος της μονάδας προμηθειών (ΜΠ) ουδέποτε έχει αναλάβει τη διαχείριση διαγωνισμών στους οποίους συμμετείχαν εταίροι του. Από το 1997, η σύμβαση της ΜΠ περιλαμβάνει μία ρήτρα αποκλεισμού του συμβαλλομένου και αυτών που εργάζονται υπό τον έλεγχό του από όλες τις συμβάσεις και χρηματοδοτήσεις στο πλαίσιο του προγράμματος Tacis.

69. Η Επιτροπή συμμερίζεται απολύτως την παρατήρηση όσον αφορά την πολύ συχνή εναλλαγή των διαχειριστών. Ελλείψει επαρκούς οργανικού προσωπικού, τόσο στα κεντρικά γραφεία όσο και στην αντιπροσωπεία, η χρησιμοποίηση προσωρινού προσωπικού ήταν, και εξακολουθεί να είναι, η μόνη διαθέσιμη λύση. Η περιοδική εναλλαγή αυτού του προσωρινού προσωπικού κατά τη λήξη των συμβάσεων δημιουργεί μία απώλεια ιστορικής μνήμης των φακέλων που δεν διευκολύνει την τήρησή τους.

ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΣΧΕΤΙΚΕΣ ΜΕ ΤΙΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ-ΠΛΑΙΣΙΟ

72. Ο διαγωνισμός σχετικά με τις νέες συμβάσεις-πλαίσιο που προορίζονται για το σύνολο της εξωτερικής βοήθειας περατώθηκε. Οι εν λόγω συμβάσεις τέθηκαν σε ισχύ τον Απρίλιο του 2000. Στο μεταξύ, οι τότε ισχύουσες συμβάσεις-πλαίσιο του προγράμματος Phare παρατάθηκαν μέχρι το τέλος Μαρτίου 2000.

74. Όσον αφορά το πρόγραμμα Tacis, η Επιτροπή δεν συμμερίζεται τη διατυπωθείσα γνώμη σχετικά με τον αμφισβητήσιμο χαρακτήρα του όρου για τον ελάχιστο αριθμό εμπειρογνωμόνων. Η συμβαλλόμενη αρχή πρέπει να μπορεί να ελέγχει την ικανότητα κινητοποίησης των προσφερόντων τόσο σε επίπεδο ποιότητας όσο και ποσότητας. Αυτό ουδόλως τέθηκε υπό αμφισβήτηση από τη δυνατότητα που είχαν η Επιτροπή και ο δικαιούχος να προτείνουν εμπειρογνώμονες, διότι αμφότερες οι επιλογές προβλέπονταν στις συμβάσεις-πλαίσιο. Η επιτροπή αξιολόγησης απέκλεισε προσφορές βάσει ελέγχου της συμμόρφωσης που διενεργήθηκε με αντικειμενικό, σαφή και διαφανή τρόπο και ακολουθώντας τα κριτήρια επιλογής που αναφέρονται στο φάκελο του διαγωνισμού.

Εξάλλου καμία εταιρεία δεν διαμαρτυρήθηκε για τις ακουλουθηθείσες διαδικασίες ούτε για το αποτέλεσμα που δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα.

75. Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί τη λογική της πρότασης του Συνεδρίου· ωστόσο στο πνεύμα της τρέχουσας διοικητικής μεταρρύθμισης της Επιτροπής, η υπό εξέταση προσέγγιση είναι μάλλον μια αποκέντρωση της ευθύνης στις διατάκτριες Γενικές Διευθύνσεις πλαισιωμένη από μία σαφέστερη ρύθμιση και ένα ενισχυμένο λογιστικό έλεγχο.

ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

76. Η Επιτροπή αποδίδει μεγάλη σημασία στην τήρηση των διαδικασιών ανάθεσης των συμβάσεων. Από το 1997, έχουν ληφθεί πολυάριθμα μέτρα για τη βελτίωση του πλαισίου των συμβάσεων υπηρεσιών. Η Επιτροπή, χωρίς να αρνείται την ύπαρξη προβλημάτων κατά την περίοδο αναφοράς, υπογραμμίζει ότι, μεταξύ των 68 περιπτώσεων που καταγράφησαν από το Συνέδριο, οι 36 αφορούν αποκλειστικά την ελλιπή τήρηση των φακέλων. Για τις άλλες 32, μόνον 5 περιπτώσεις του προγράμματος Phare επηρέασαν πραγματικά το αποτέλεσμα του διαγωνισμού.

Ανταγωνισμός μεταξύ προσφερόντων

77. Η σύσταση κοινοπραξιών ήταν τότε μία σκόπιμη πολιτική υπαγορευόμενη από επιχειρησιακούς λόγους και, όσον αφορά το Tacis, επρόκειτο για μία διάταξη του ισχύοντος κανονισμού.

Διαφάνεια των διαδικασιών

79. Όσον αφορά το πρόγραμμα Phare, αναφέρεται συστηματικά η πιθανότητα πραγματοποίησης συνεντεύξεων και ορίζονται οι μέθοδοι χρηματοοικονομικής αξιολόγησης. Η Επιτροπή, χωρίς να αρνείται την πραγματικότητα των συγκεκριμένων προβλημάτων που διαπιστώθηκαν στο πλαίσιο του δείγματος που εξέτασε το Συνέδριο, υπογραμμίζει ότι τα διαπραχθέντα σφάλματα έχουν, συνολικά, επηρεάσει ελάχιστα το τελικό αποτέλεσμα των διαγωνισμών (5 περιπτώσεις στις 80).

Όσον αφορά το πρόγραμμα Tacis, τα κριτήρια ανάθεσης καθώς και η πιθανότητα πραγματοποίησης συνεντεύξεων περιλαμβάνονται στις οδηγίες προς τους προσφέροντες που επισυνάπτονται στο φάκελο του διαγωνισμού· είναι αλήθεια ότι οι χρηματοοικονομικές προσφορές των αποτυχόντων προσφερόντων δεν τηρήθηκαν συστηματικά στα αρχεία κατά την περίοδο αναφοράς που εξετάζει το Συνέδριο (1994 - 1998). Στο εξής, οι φάκελοι είναι πλήρεις. Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι τα καταγραφέντα σφάλματα ουδόλως επηρέασαν τα αποτελέσματα των διαγωνισμών.

81α). Οι μέθοδοι και τα κριτήρια τεχνικής και χρηματοοικονομικής αξιολόγησης αναφέρονται στο εξής συστηματικά στο φάκελο του διαγωνισμού.

81β). Όσον αφορά τις επιτροπές αξιολόγησης, το Εγχειρίδιο DIS περιλαμβάνει λεπτομερείς οδηγίες τις οποίες πρέπει να τηρούν οι συμβαλλόμενες εθνικές αρχές.

81γ) και δ). Πριν το καλοκαίρι του 1999, οι αντιπροσωπείες έλαβαν οδηγίες σχετικά με την αρχειοθέτηση των χρηματοοικονομικών φακέλων και των συμβάσεων.

81ε). Αυτή η διαδικασία ακολουθείται συστηματικά.

Αποτελεσματικότητα των διαδικασιών

82. Η Επιτροπή συμμερίζεται πλήρως την παρατήρηση του Συνεδρίου σχετικά με την πολύ συχνή εναλλαγή του προσωπικού. Θα επιθυμούσε να διαθέτει επαρκές δυναμικό σε οργανικό προσωπικό προκειμένου να αποφεύγει αυτή την κατάσταση και να εξασφαλίζει καλύτερη συνέχεια που είναι αδύνατο να διασφαλιστεί με το προσωρινό προσωπικό.

Υπευθυνότητα των φορέων που συμμετέχουν στις διαδικασίες

83. Τα προβλήματα που ανέκυψαν έχουν απολύτως συγκεκριμένο χαρακτήρα. Οι απουσίες αξιολογητών, στο βαθμό που περιορίζονται εντός λογικών ορίων, είναι φυσικό και αναπόφευκτο φαινόμενο (ασθένειες, κωλύματα, κ.λπ....) στο εσωτερικό μιας επιτροπής που συγκεντρώνει καταρχήν πέντε μέλη προερχόμενα από εντελώς διαφορετικά πλαίσια. Το ίδιο ισχύει και για τις αποκλίσεις της βαθμολογίας.

84. Η σύσταση που αποσκοπεί στην καλύτερη πλαισίωση των παρεμβαινόντων και στην εξάλειψη του κινδύνου σύγχυσης ρόλων εφαρμόζεται ήδη στο πλαίσιο των νέων διαδικασιών που ισχύουν στο εξής.

Η συστηματική εξάλειψη των ακραίων βαθμών αποτελεί μία μη εφαρμόσιμη σύσταση.

Τέλος, το Συνέδριο συνιστά την παρουσία ενός υπαλλήλου της Επιτροπής στις επιτροπές αξιολόγησης που συνέρχονται κατόπιν πρωτοβουλίας των αποκεντρωμένων συμβαλλομένων αρχών. Η εφαρμογή αυτής της σύστασης συνεπάγεται ότι οι αντιπροσωπείες της Επιτροπής στις δικαιούχες χώρες διαθέτουν επαρκές μόνιμο προσωπικό, πράγμα που δεν ισχύει σήμερα.

Γενικό συμπέρασμα

85. Από την περίοδο αναφοράς του ελέγχου έχουν ληφθεί ή πρόκειται να ληφθούν πολυάριθμα μέτρα για τη βελτίωση της ανάθεσης των συμβάσεων:

- επεξεργασία ενός νέου εγχειριδίου οδηγιών εφαρμοστέου στα προγράμματα Phare και Τacis από το 2000 με σκοπό την εναρμόνιση των διαδικασιών,

- σύνταξη οδηγιών με σκοπό τη βελτίωση του συστήματος αρχειοθέτησης στις αντιπροσωπείες,

- δημιουργία μιας ιστοθέσης του SCR όπου δημοσιεύονται όλες οι προκαταρκτικές πληροφορίες, οι προσκλήσεις υποβολής προσφορών και οι μετέπειτα πληροφορίες με σκοπό τη βελτίωση της διαφάνειας,

- τυποποίηση των εγγράφων των διαγωνισμών και των συμβάσεων με σκοπό τον εξορθολογισμό των εγγράφων.

86. Η Επιτροπή συμμερίζεται πλήρως τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου όσον αφορά την ανάγκη ανάθεσης των καθηκόντων σχετικά με τους διαγωνισμούς σε οργανικό προσωπικό. Όμως, στο παρόν πλαίσιο έλλειψης οργανικού προσωπικού, δεν καθίσταται δυνατή η συμμόρφωση με αυτή την απαίτηση, εάν επιθυμούμε να διασφαλίσουμε την ομαλή λειτουργία προγραμμάτων της σημασίας των Phare και Tacis.