ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 13/98 σχετικά με τη χρήση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου κατά τους τελωνειακούς ελέγχους και τον εκτελωνισμό των εμπορευμάτων συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (υποβαλλόμενη βάσει του άρθρου 188 Γ παράγραφος 4 δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ) (98/C 375/02)

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Ο κοινοτικός προϋπολογισμός χρηματοδοτείται εν μέρει από δασμούς και γεωργικές εισφορές, που φέρουν το όνομα «Παραδοσιακοί Ίδιοι Πόροι». Για το 1997, η πρόβλεψη του προϋπολογισμού για τους παραδοσιακούς ίδιους πόρους ανερχόταν σε 14,2 δισ. Ecu, το 17,7 % περίπου του συνολικού προϋπολογισμού. Η ευθύνη για την είσπραξη των πόρων αυτών έχει ανατεθεί στα κράτη μέλη (1). Αρμόδιες για την άμεση είσπραξή τους είναι οι τελωνειακές υπηρεσίες των 15 κρατών μελών. Εκτός από την είσπραξη των ιδίων πόρων, οι τελωνειακές αυτές υπηρεσίες φέρουν, μεταξύ άλλων, την ευθύνη της εφαρμογής μέτρων οικονομικής πολιτικής, της προστασίας της Κοινότητας από εισαγωγές απαγορευμένων ή επικίνδυνων εμπορευμάτων και παράνομων ναρκωτικών ουσιών, της παρακολούθησης του εμπορίου ειδών που απειλούνται με εξαφάνιση κατ' εφαρμογή της συνθήκης CITES (2), και του ελέγχου των εξαγωγών που επιβαρύνουν τον κοινοτικό προϋπολογισμό στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής.

1.2. Η ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς την 1η Ιανουαρίου 1993 συνοδευόταν από τη θέση σε ισχύ του Κοινοτικού Τελωνειακού Κώδικα, ο οποίος θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου της 12ης Οκτωβρίου 1992 (3). Σκοπός του Κώδικα και των διατάξεων εφαρμογής του (4) ήταν η ενοποίηση των υφιστάμενων κοινοτικών τελωνειακών ρυθμίσεων, ένας από τους στόχους των οποίων είναι να προσφέρουν τα εχέγγυα μιας ομοιόμορφης εφαρμογής της τελωνειακής νομοθεσίας σε όλη την Κοινότητα. Τα κείμενα αυτά και οι μεταγενέστερες τροποποιήσεις τους καθορίζουν με σαφήνεια τη φύση των ελέγχων που πρέπει να διενεργούν οι τελωνειακές αρχές για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας και έχουν συνταχθεί κατά τρόπο που να εξασφαλίζει την ορθή εφαρμογή της τελωνειακής νομοθεσίας.

1.3. Για να αντιληφθεί κανείς το ρόλο των τελωνειακών υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είναι απαραίτητο να κατανοήσει την ιδιαιτερότητα του περιβάλλοντος στο οποίο καλούνται να εργαστούν. Οι αρμοδιότητές τους υπαγορεύονται από κοινοτικές κανονιστικές ρυθμίσεις και από ενισχύουσες την κοινοτική νομοθεσία εθνικές ρυθμίσεις και οδηγίες σε κάθε κράτος μέλος. Κάθε χρόνο καλούνται να επεξεργαστούν περίπου 30 εκατομμύρια διασαφήσεις εισαγωγών, έναν ανάλογο αριθμό διασαφήσεων εξαγωγών και περίπου 20 εκατομμύρια πράξεις κοινοτικής διαμετακόμισης. Εφαρμόζουν τη συνδυασμένη ονοματολογία TARIC (5), η οποία περιέχει περισσσότερες από 30 000 θέσεις εμπορευμάτων. Για πολλές από αυτές ο συντελεστής των δασμών διαφέρει ανάλογα με τη χώρα προέλευσης του προϊόντος. Η τελωνειακή νομοθεσία, κατά το μέτρο που εφαρμόζεται σε συγκεκριμένα εμπορεύματα, ενημερώνεται διαρκώς με τις τροποποιήσεις των συντελεστών δασμών και εισφορών και με την επιβολή δασμών αντιντάμπινγκ και δασμολογικών ποσοστώσεων. Όλοι αυτοί οι παράγοντες, σε συνδυασμό με το στόχο των επιχειρηματιών να μεγιστοποιήσουν τα κέρδη τους, θέτουν την έγκαιρη είσπραξη του ορθού ποσού δασμών και εισφορών «σε κίνδυνο».

2. Η ΑΝΑΓΚΗ ΓΙΑ ΑΝΑΛΥΣΗ ΚΙΝΔΥΝΟΥ

2.1. Δεδομένης της φύσης των συνθηκών εργασίας και της επιθυμίας όλων των κρατών μελών να μειώσουν το κόστος των δημοσίων υπηρεσιών τους, κατέστη εμφανής η ανάγκη θέσπισης μέτρων που να εξασφαλίζουν την αποδοτικότητα των τελωνειακών ελέγχων και παράλληλα την αποτελεσματική προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας από τις υπηρεσίες αυτές.

2.2. Για το σκοπό αυτό, και εξαιτίας της επικείμενης έναρξης της ενιαίας αγοράς την 1η Ιανουαρίου 1993, το Ευρωπαϊκό Ινστιτούτο Δημόσιας Διοίκησης του Μάαστριχτ πραγματοποίησε, κατόπιν αιτήσεως της Επιτροπής, μελέτη με θέμα «το 1992 και η οργάνωση των τελωνειακών υπηρεσιών των κρατών μελών και της Κοινότητας». Η επιτροπή τελωνειακών θεμάτων (6) συμφώνησε ότι έπρεπε να ληφθεί σοβαρότερα υπόψη η σύσταση που δόθηκε μετά το πέρας της μελέτης για βελτίωση των μεθόδων εργασίας των τελωνειακών υπηρεσιών. Μια ad hoc ομάδα ειδικών, που συστάθηκε για να ασχοληθεί με το ζήτημα, επικέντρωσε τις εργασίες της στη χρησιμοποίηση της ανάλυσης κινδύνου στους τελωνειακούς ελέγχους.

2.3. Το Συμβούλιο ECOFIN ενέκρινε, στις 23 Νοεμβρίου 1992, τη χρήση της ανάλυσης κινδύνου, με στόχο τον προσανατολισμό των δημοσιονομικών ελέγχων. Ζήτησε από την Επιτροπή να θεσπίσει, πριν από το τέλος του 1993, μέτρα για την εισαγωγή της αρχής του προσανατολισμού των ελέγχων ανάλογα με τους κινδύνους σε όλους τους τομείς που υπόκεινται σε ελέγχους. Εντούτοις, ο κοινοτικός τελωνειακός κώδικας και οι διατάξεις εφαρμογής του προέβλεπαν τη χρήση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου μόνο για τον έλεγχο των εμπορευμάτων που εισάγονται με απλουστευμένες διαδικασίες αεροπορικώς ή διά θαλάσσης. Οι κανονισμοί που ρυθμίζουν τον έλεγχο των γεωργικών προϊόντων που τυγχάνουν επιστροφής κατά την εξαγωγή (7) απαιτούν επίσης τη χρησιμοποίηση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου εάν τα ποσοστά ελέγχου πέσουν κάτω από 5 %.

2.4. Συμπληρωματικά, υφίσταται μια νομοθετική επιταγή, η οποία επιβάλλει στις τελωνειακές αρχές τη χρησιμοποίηση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου για τον καθορισμό του τρόπου και του τόπου άσκησης των ελεγκτικών τους καθηκόντων: Απόφαση αριθ. 210/97/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1996, σχετικά με τη θέσπιση προγράμματος δράσης για τα τελωνεία στην Κοινότητα (Τελωνείο 2000) (8), η οποία αποτελεί συνέχεια της πρότυπης δράσης «Τελωνείο 2000» που ξεκίνησε το Δεκέμβριο του 1993, όταν οι επικεφαλής των τελωνειακών υπηρεσιών των κρατών μελών έκαναν γνωστή την πρόθεσή τους να βελτιώσουν τη συνεργασία μεταξύ των τελωνειακών υπηρεσιών για την εφαρμογή ελέγχων και διαδικασιών ισοδύναμης αποτελεσματικότητας σε όλα τα σημεία των εξωτερικών συνόρων του κοινοτικού τελωνειακού εδάφους 7 η απόφαση όριζε:

«Το πρόγραμμα δράσης ονομάζεται "Πρόγραμμα για το τελωνείο του 2000" και εφαρμόζεται για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 1996 μέχρι 31 Δεκεμβρίου 2000.» [Άρθρο 1 παράγραφος 2].

«Το προβλεπόμενο στο άρθρο 1 παράγραφος 3 κοινό πλαίσιο στόχων, εντός του οποίου η Επιτροπή και τα κράτη μέλη καθορίζουν προγράμματα και προτεραιότητες για τον καθορισμό και την εφαρμογή συντονισμένης δράσης ώστε να εξασφαλίζεται η επάρκεια της τελωνειακής δράσης με τις ανάγκες της εσωτερικής αγοράς της Κοινότητας, αποσκοπεί στα εξής:

1) εξασφάλιση εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου που εγγυάται ισοδύναμα αποτελέσματα σε κάθε σημείο του τελωνειακού εδάφους της Κοινότητας ώστε:- . . .

- να προστατεύονται τα συμφέροντα της Κοινότητας και δη τα οικονομικά 7 . . .» (Άρθρο 4).

«Σύμφωνα με τους στόχους του άρθρου 4 σημείο 1, τα κράτη μέλη και η Επιτροπή:

. . . . . . . . .

4. προσαρμόζουν, για την υλοποίηση αυτών των στόχων, τις μεθόδους εργασίας, τον εξοπλισμό και τα υλικά μέσα, κατά τρόπον που να ενισχύεται η αποτελεσματικότητα των ελέγχων 7 προωθούν ειδικότερα την ανάπτυξη διαδικασιών επιλογής, αναλύσεως κινδύνου και ελέγχου εκ των υστέρων και, εφόσον είναι απαραίτητο, καθορίζουν το είδος των ελέγχων για την επίτευξη παρόμοιων αποτελεσμάτων 7 . . .» (Άρθρο 5).

2.5. Εξάλλου, αρκετά κοινοτικά έγγραφα και δηλώσεις ενθαρρύνουν ή προάγουν τη χρήση της ανάλυσης κινδύνου, ή εκφράζουν την επιθυμία οι κοινοτικές τελωνειακές υπηρεσίες να λειτουργούν «ως αποτελούσες μία και μόνο». Τα πιο σημαντικά από αυτά τα κείμενα είναι τα εξής:

α) η ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο (9) που καθορίζει ένα πρόγραμμα δράσης για τη διαμετακόμιση στην Ευρώπη 7

β) το ψήφισμα του Συμβουλίου, της 23ης Νοεμβρίου 1995 σχετικά με τη μηχανογράφηση των συστημάτων τελωνειακής διαμετακόμισης (10) 7

γ) ο κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου (11) για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Κοινοτήτων 7

δ) το ψήφισμα του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 1996, για την απλούστευση και τον εξορθολογισμό των τελωνειακών ρυθμίσεων και διαδικασιών της Κοινότητας (12) 7

ε) οι απαντήσεις της Επιτροπής στις παρατηρήσεις που υπέβαλε το Συνέδριο με τις ετήσιες εκθέσεις του για το 1993 και το 1996 (13) 7

στ) το ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου της 25ης Νοεμβρίου 1995 (14) 7

ζ) η δεύτερη έκθεση επί της λειτουργίας του συστήματος ελέγχου των παραδοσιακών ιδίων πόρων της 11ης Δεκεμβρίου 1997 (15) 7

η) το ψήφισμα του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1997 (16) για τον καθορισμό των προτεραιοτήτων συνεργασίας στον τομέα της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 1998 μέχρι της ημερομηνίας έναρξης ισχύος της συνθήκης του Άμστερνταμ.

2.6. Όλα τα έγγραφα που απαριθμούνται στο σημείο 2.5 υπογραμμίζουν την ανάγκη να χρησιμοποιηθούν οι πιο προηγμένες τελωνειακές τεχνικές και αποτελεσματικότερες μέθοδοι εργασίας, όπως η τεχνολογία των πληροφοριών, η ανάλυση κινδύνου και ο στοχοθετημένος έλεγχος βάσει συγκεκριμένων κριτηρίων κινδύνου, η κοινή και συντονισμένη πολιτική διαχείρισης του κινδύνου, όπως για παράδειγμα ο εναρμονισμένος ποιοτικός και ποσοτικός έλεγχος ανάλογα με το βαθμό κινδύνου, καθώς και εξελιγμένα συστήματα ελέγχου. Απαιτούν επίμονα να λειτουργούν οι εθνικές τελωνειακές υπηρεσίες «ως αποτελούσες μία και μόνο». Τα κράτη μέλη καλούνται να συνεργαστούν στενά και να συντονίσουν τις προσπάθειές τους, προκειμένου να επιτευχθούν οι κοινοί αυτοί στόχοι. Η Επιτροπή επισημαίνει την έλλειψη ομοιογένειας που παρατηρείται στις τεχνικές ελέγχου των διαφόρων κρατών μελών και εκφράζει την πεποίθησή της ότι η ανάπτυξη των μεθόδων ανάλυσης κινδύνου ίσως επανορθώσει την κατάσταση. Ελπίζει ότι με το πρόγραμμα Τελωνείο 2000 θα διαμορφώσει «χαρακτηριστικά κινδύνου» (πρότυπα) διακοινοτικής ισχύος. Όσον αφορά ορισμένα τελωνειακά καθεστώτα, θα ζητήσει από τα κράτη μέλη να εφαρμόζουν συστηματικά τις μεθόδους ανάλυσης κινδύνου στα μέτρα ελέγχου τους.

3. ΤΙ ΕΙΝΑΙ Η ΑΝΑΛΥΣΗ ΚΙΝΔΥΝΟΥ;

3.1. Η ανάλυση κινδύνου μπορεί να οριστεί ως συστηματική διαδικασία λήψης αποφάσεων βασισμένη στην οργανωμένη συλλογή και ανάλυση πληροφοριών, στην οργανωμένη αναγνώριση και ανάλυση του κινδύνου, ώστε η παρέμβαση να στοχεύει στους σοβαρότερους κινδύνους και να εκτιμάται πόσο αποτελεσματικά επιδρά η στοχοθέτηση αυτή στην ελάττωση ή την εξάλειψη των κινδύνων. Η ανάλυση κινδύνου μπορεί ακόμη να οριστεί ως σύστημα εντοπισμού και χρησιμοποίησης κατάλληλων πληροφοριών διαχείρισης με συνέπεια και διαφάνεια, ώστε να καθίσταται δυνατή η πλήρης ανίχνευση, τεκμηρίωση και εκτίμηση του κινδύνου. Το σύστημα θα πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα την ελαχιστοποίηση των κινδύνων μέσω του συντονισμού των προσπαθειών ελέγχου στις οποίες έχει δοθεί προτεραιότητα. Θα πρέπει ακόμη να περιλαμβάνει πληροφορίες σχετικά με την απόδοση του συστήματος, ώστε να καθίσταται δυνατή η παρακολούθηση της προόδου και η αποτελεσματική επανεξέτασή του.

3.2. Κάθε σύστημα ανάλυσης κινδύνου πρέπει να ακολουθεί ορισμένες βασικές αρχές, προκειμένου να ανταποκρίνεται στους στόχους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου, της Επιτροπής και των επικεφαλής των τελωνειακών υπηρεσιών (βλέπε σημείο 2.5). Οι αρχές αυτές είναι κυρίως οι ακόλουθες:

α) το πλαίσιο στο οποίο εφαρμόζεται η ανάλυση κινδύνου πρέπει να είναι σαφώς ορισμένο ως το τελωνειακό έδαφος της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τη μορφή της ενιαίας αγοράς. Γι' αυτό πρέπει να ληφθεί υπόψη η διάσπαρτη φύση των κοινοτικών τελωνειακών υπηρεσιών και να γίνουν προσπάθειες ώστε το φαινόμενο αυτό να αντισταθμιστεί με κατάλληλη συντονισμένη δράση 7

β) λόγω της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων στο πλαίσιο της ενιαίας αγοράς, πρέπει να εντοπιστούν οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζει η Κοινότητα σαν σύνολο καθώς και οι καθαρά τοπικοί κίνδυνοι. Ο εντοπισμός των κινδύνων εξαρτάται ουσιωδώς από την ευκολία με την οποία οι πληροφορίες και άλλα χρήσιμα στοιχεία διαβιβάζονται μεταξύ όλων των ενδιαφερόμενων υπηρεσιών 7

γ) πρέπει να εξασφαλιστεί για όλη την Κοινότητα η πρόσβαση στις πληροφορίες σχετικά με τους εντοπισμένους κινδύνους, ώστε να είναι δυνατή η εφαρμογή κατάλληλης και συντονισμένης ανάλυσης κινδύνου. Τα αποτελέσματα κάθε ανάλυσης που πραγματοποιήθηκε σε μεμονωμένα κράτη μέλη θα πρέπει να διαβιβάζονται σε όλα τα κράτη μέλη και η ανάλυση καθεαυτή θα πρέπει να διεξάγεται συντονισμένα, προκειμένου να αποφεύγονται οι άσκοπες επαναλήψεις και η σπατάλη πολύτιμων πόρων 7

δ) πρέπει να καθορίζεται η προτεραιότητα των εντοπισμένων κινδύνων έναντι των υπολοίπων, ώστε οι κίνδυνοι αυτοί να αντιμετωπίζονται ενιαία σε όλα τα σημεία του τελωνειακού εδάφους και να αφιερώνονται επαρκείς πόροι για την εξάλειψη εκείνων που παρουσιάζουν τη μεγαλύτερη σημασία για τους ιδίους πόρους της Κοινότητας 7

ε) τέλος, ένα οργανωμένο σύστημα δεν μπορεί να είναι πλήρες χωρίς αποτελεσματική διαδικασία παρακολούθησης και αξιολόγησης, η οποία να εξασφαλίζει ότι όλες οι πληροφορίες στις οποίες βασίζονται οι υπολογισμοί και οι αποφάσεις που ελήφθησαν είναι ακριβείς, ενημερωμένες και συναφείς. Η παρακολούθηση αυτή πρέπει να γίνεται από όλες τις τελωνειακές υπηρεσίες της Κοινότητας σε πνεύμα συνεργασίας. Η αξιολόγηση πρέπει να στηρίζεται στην ανατροφοδότηση και να οδηγεί στην ενημέρωση των εργασιών της ανάλυσης και στην ιεράρχηση των ελέγχων.

4. ΣΥΝΤΟΝΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΕΡΓΑΣΙΩΝ ΑΝΑΛΥΣΗΣ ΚΙΝΔΥΝΟΥ ΜΕΧΡΙ ΣΗΜΕΡΑ

4.1. Η ad hoc ομάδα ειδικών, για την οποία έγινε λόγος στο σημείο 2.2, ξεκίνησε τις εργασίες της στον τομέα της ανάλυσης κινδύνου το Μάρτιο του 1991. Με τη βοήθεια των υπηρεσιών της Επιτροπής και με συνεισφορές των περισσοτέρων κρατών μελών, η ομάδα αυτή χάραξε κατευθυντήριες γραμμές για την ανάλυση κινδύνου προκειμένου να εφαρμοστούν σε όλη την Κοινότητα.

4.2. Το Φεβρουάριο του 1993, η ομάδα υπέβαλε στην Επιτροπή ορισμένα σχέδια κατευθυντήριων γραμμών. Πριν από την ολοκλήρωση των κατευθυντηρίων γραμμών, ορισμένα σχέδια κοινοποιήθηκαν στα κράτη μέλη με την προτροπή να τα εφαρμόσουν ως είχαν. Τον Οκτώβριο του 1997 κοινοποιήθηκαν σε όλα τα κράτη μέλη μη δεσμευτικές κατευθυντήριες γραμμές. Αυτές πρόκειται να αποτελέσουν το επίκεντρο ενός πειραματικού προγράμματος δράσης που θα εφαρμοστεί σε έξι κράτη μέλη μέχρι την 31η Δεκεμβρίου του 2000.

5. Η ΕΡΕΥΝΑ ΤΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ

5.1. Η έρευνα που διεξήγαγε το Συνέδριο επικεντρώθηκε στη χρησιμοποίηση της ανάλυσης κινδύνου κατά τους τελωνειακούς ελέγχους, δηλαδή κατά το φυσικό έλεγχο των εμπορευμάτων και το βάσει εγγράφων έλεγχο των διασαφήσεων εισαγωγής, οι οποίοι επηρεάζουν τους ίδιους πόρους της Κοινότητας.

5.2. Παρά την έλλειψη μιας συνολικής νομικής βάσης για τη χρήση της ανάλυσης κινδύνου, η Επιτροπή τάχθηκε υπέρ της χρησιμοποίησης της μεθόδου αυτής στους τελωνειακούς ελέγχους, διότι «είναι υλικά αδύνατο για τις εθνικές τελωνειακές υπηρεσίες να εφαρμόζουν φυσικούς ελέγχους και ελέγχους βάσει εγγράφων σε όλες τις φορτώσεις εμπορευμάτων» (17). Εξάλλου, δεδομένου ότι για τις απάτες ευθύνονται οι επιχειρήσεις και όχι τα εμπορεύματα, είναι σημαντικό η ανάλυση κινδύνου να επικεντρώνεται σε αυτές. Το Συνέδριο θεωρεί ότι περίπου έξι χρόνια μετά την έναρξη του προγράμματος της ανάλυσης κινδύνου και τέσσερα χρόνια έπειτα από την έναρξη της ενιαίας αγοράς, ο έλεγχος του επιπέδου εφαρμογής των τεχνικών ανάλυσης κινδύνου στα κράτη μέλη ήταν απαραίτητος.

5.3. Έχοντας ως πρότυπο ένα σύστημα ανάλυσης κινδύνου σύμφωνο με τις αρχές που περιγράφονται στο σημείο 3.2, η έρευνα επικεντρώθηκε στις μεθοδολογίες που εφάρμοσαν οκτώ κράτη μέλη προκειμένου να εντοπίσουν τους κινδύνους και να προστατεύσουν τους ίδιους πόρους της Κοινότητας από αυτούς. Η έρευνα ασχολήθηκε επίσης με το ρόλο ελέγχου και συντονισμού που έχουν επωμιστεί οι διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής. Προσπάθησε ακόμη να επικεντρωθεί στη διαχείριση και στην αποτελεσματικότητα των τεχνικών που εφαρμόζονται, στη χρήση που επιφυλάσσεται στις πηγές των πληροφοριών, και στην εμβέλεια των υφιστάμενων μηχανισμών ανατροφοδότησης. Όπου δεν χρησιμοποιούνταν οι επίσημες τεχνικές ανάλυσης κινδύνου, η έρευνα προσπάθησε να αποτιμήσει την αποτελεσματικότητα των εναλλακτικών μεθόδων προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Κοινότητας.

5.4. Στα οκτώ κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις (Βέλγιο, Δανία, Γερμανία, Ισπανία, Γαλλία, Ιταλία, Κάτω Χώρες και Ηνωμένο Βασίλειο), το Συνέδριο συνέλεξε πληροφορίες σχετικά με:

α) τις εθνικές πολιτικές ελέγχου και τις σχετικές οδηγίες και αποτίμησε την έκταση χρησιμοποίησης της ανάλυσης κινδύνου 7

β) το ρόλο που διαδραματίζουν τα μηχανογραφημένα συστήματα των εθνικών τελωνειακών υπηρεσιών κατά την επιλογή των τελωνειακών διασαφήσεων που απαιτούν ειδική εξέταση, καθώς και την ικανότητα των συστημάτων να απομονώνουν ορισμένες συναλλαγές εξετάζοντας τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τους (διαχωρισμός) 7

γ) τις πηγές των πληροφοριών και τη μεθοδολογία που εφαρμόζεται για τη συλλογή δεδομένων σχετικά με τους κινδύνους 7

δ) τη μεθοδολογία που χρησιμοποιείται για την ανάλυση των παρεχόμενων δεδομένων και για την κατανομή των πόρων προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι σημαντικότεροι των κινδύνων και

ε) τα συστήματα που χρησιμοποιούνται για τη διαβίβαση δεδομένων σχετικά με τους κινδύνους στους πιο απομακρυσμένους τελωνειακούς υπαλλήλους και για την ανατροφοδότηση επί της επεξεργασίας των δεδομένων αυτών.

5.5. Το Συνέδριο εξέτασε την εφαρμογή της σχετικής μεθοδολογίας σε αρκετά τελωνεία σε κάθε κράτος μέλος που επισκέφθηκε.

5.6. Το Συνέδριο επέλεξε ένα δείγμα από τις πληροφορίες που κοινοποίησε η Επιτροπή στα κράτη μέλη σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 515/97 του Συμβουλίου, της 13ης Μαρτίου 1997, περί αμοιβαίας συνδρομής (18), με σκοπό να αποτιμήσει πώς τα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν αυτές τις πληροφορίες και κατά πόσο τις έθεσαν στη διάθεση του προσωπικού των κατά τόπους τελωνείων.

6. ΔΙΑΠΙΣΤΩΣΕΙΣ

6.1. Το Συνέδριο αναγνωρίζει ότι ορισμένα κράτη μέλη δεσμεύτηκαν πλήρως να αναπτύξουν, σε κοινοτικό επίπεδο, μια μεθοδολογία ανάλυσης του κινδύνου κατά τους τελωνειακούς ελέγχους και υποστηρίζουν τις προσπάθειες που γίνονται προς αυτή την κατεύθυνση. Οι διαπιστώσεις που παρουσιάζονται στην παρούσα έκθεση πρέπει να ενισχύσουν τις προσπάθειες αυτές.

Γενικές διαπιστώσεις

6.2. Τα περισσότερα κράτη μέλη αναγνωρίζουν την ανάγκη χρησιμοποίησης τεχνικών ανάλυσης κινδύνου και οι υπάλληλοι των κατά τόπους τελωνείων έχουν ικανοποιητική πρόσβαση στις πληροφορίες σχετικά με τους κινδύνους. Ωστόσο, στις περισσότερες περιπτώσεις οι πληροφορίες αυτές δεν αναλύονται ούτε χρησιμοποιούνται κατά τρόπο ικανό να διασφαλίσει την κατανομή των πόρων στους τομείς που παρουσιάζουν τον υψηλότερο κίνδυνο.

6.3. Εκτός από την κοινοποίηση πληροφοριών σχετικά με διαπιστωμένες περιπτώσεις απάτης, η οποία προβλέπεται στις διατάξεις περί αμοιβαίας συνδρομής, δεν υπάρχουν συγκροτημένες μέθοδοι κοινοποίησης που να εξασφαλίζουν την ανταλλαγή μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής πληροφοριών και στοιχείων για τους κοινούς κινδύνους.

6.4. Τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν τις πληροφορίες «αμοιβαίας συνδρομής» κυρίως για τους εκ των υστέρων ελέγχους των τελωνειακών συναλλαγών. Μόνο κατ' εξαίρεση οι τελωνειακές υπηρεσίες καταφεύγουν σ' αυτές για να αντλήσουν στοιχεία σχετικά με ενδεχόμενους κινδύνους στις τρέχουσες ή μελλοντικές εισαγωγές.

6.5. Παρόλο που οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής επισήμως αναγνωρίζουν ότι «οι άνθρωποι ευθύνονται για τις απάτες και όχι τα εμπορεύματα», επί του παρόντος η ανάλυση κινδύνου επικεντρώνεται σχεδόν αποκλειστικά στα εμπορεύματα που παρουσιάζουν κίνδυνο. Στα κράτη μέλη, ωστόσο, δεν καταβάλλεται ιδιαίτερη προσπάθεια για το συντονισμό του εντοπισμού των εμπορευμάτων που παρουσιάζουν κίνδυνο. Παρά το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις και τα τελωνειακά καθεστώτα φέρουν από τη φύση τους περισσότερους κινδύνους, δεν καταβάλλεται προσπάθεια να επικεντρωθεί η ανάλυση κινδύνου στους τομείς αυτούς.

6.6. Στα περισσότερα κράτη μέλη η διαδικασία ανατροφοδότησης συνίστατο στην παροχή λεπτομερών οικονομικών δεδομένων σχετικά με τα ποσά που εισπράχθηκαν ως αποτέλεσμα των εκ των υστέρων ελέγχων. Στις περισσότερες περιπτώσεις ήταν αδύνατο να πει κανείς εάν οι έλεγχοι που οδήγησαν στην είσπραξη πρόσθετων δασμών διενεργήθηκαν λόγω της χρήσης ανάλυσης κινδύνου. Εξάλλου, τα στοιχεία που διαβιβάστηκαν από τα κέντρα είσπραξης δεν περιείχαν λεπτομέρειες για τις συνθήκες και τους ιδιαίτερους κινδύνους που οδήγησαν στην είσπραξη πρόσθετων δασμών.

6.7. Ο βαθμός σύγκλισης του επιπέδου των φυσικών και των βάσει εγγράφων ελέγχων μεταξύ των κρατών μελών είναι χαμηλό. Σε τρία κράτη μέλη οι εθνικές οδηγίες προβλέπουν ότι όλες οι άμεσες τελωνειακές διασαφήσεις υπόκεινται σε βάσει εγγράφων έλεγχο, ενώ σε ένα κράτος μέλος όπου πραγματοποιήθηκε επίσκεψη ελέγχου δεν υπήρχαν διαθέσιμα στατιστικά δεδομένα σχετικά με τους ελέγχους βάσει εγγράφων. Στα άλλα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, το ποσοστό των ελέγχων που διενεργήθηκαν βάσει εγγράφων κυμαινόταν από 17 % έως 70 %. Σε ορισμένα κράτη μέλη δεν κατέστη δυνατό να καθοριστεί επακριβώς το ποσοστό των φυσικών ελέγχων που διενεργήθηκαν σε άμεσα εισαγόμενα εμπορεύματα. Οι εκτιμήσεις του Συνεδρίου έπειτα από τις επισκέψεις ελέγχου στις τελωνειακές υπηρεσίες δείχνουν ότι το επίπεδο των φυσικών ελέγχων που διεξήχθησαν κυμαινόταν από 1,4 % έως 10,3 %.

Ειδικές διαπιστώσεις

6.8. Όλα τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις ισχυρίζονται ότι χρησιμοποιούν τεχνικές ανάλυσης κινδύνου κατά τους τελωνειακούς ελέγχους και ενισχύουν την επιχειρηματολογία τους παρουσιάζοντας τα εθνικά τους προγράμματα ή τις εθνικές οδηγίες ελέγχου. Εντούτοις, το καθένα από αυτά δίνει διαφορετική έμφαση στους διάφορους τομείς κινδύνου, δηλαδή στα εμπορεύματα, στις επιχειρήσεις και στα τελωνειακά καθεστώτα. Η διαφορά στην ιεράρχηση των κινδύνων καθίσταται εμφανέστερη λόγω του διαφορετικού ποσοστού συμμετοχής των κεντρικών διοικήσεων στη διαδικασία διαχείρισης του κινδύνου.

6.9. Σε τέσσερα από τα κράτη μέλη όπου διενεργήθηκαν έλεγχοι η ευθύνη για την εφαρμογή της ανάλυσης κινδύνου έχει ανατεθεί εξ ολοκλήρου στα κατά τόπους τελωνεία, ενώ στα άλλα η μεθοδολογία που χρησιμοποιείται στηρίζεται σε δεδομένα τοπικής, κεντρικής ή και περιφερειακής προέλευσης.

6.10. Στα περισσότερα κράτη μέλη δεν υφίσταται διάκριση μεταξύ του εντοπισμού [βλέπε σημείο 3.2 β)] και της ανάλυσης του κινδύνου [βλέπε σημείο 3.2 γ)]. Αυτή η έλλειψη σαφήνειας, έκδηλη σε επίπεδο κεντρικής διοίκησης, παρατηρείται και στο επίπεδο των κατά τόπους τελωνείων, λόγω έλλειψης σαφών εθνικών κατευθυντήριων γραμμών ή προγραμμάτων κατάρτισης του προσωπικού.

6.11. Μόνο σε δύο κράτη μέλη διαπίστωσε το Συνέδριο τη διενέργεια συνεχούς ανάλυσης κινδύνου όσον αφορά την εισαγωγή εμπορευμάτων στην Κοινότητα. Σε ένα άλλο κράτος μέλος, παρόλο που θεωρείται ότι το σύστημα στηρίζεται στην ανάλυση κινδύνου, δεν δόθηκαν στοιχεία που να το αποδεικνύουν. Σε τρία άλλα κράτη μέλη παρατηρείται εκτεταμένη διαβίβαση πληροφοριών σχετικά με εμπορεύματα που παρουσιάζουν κίνδυνο, πρωτίστως στο πλαίσιο της αμοιβαίας συνδρομής. Στην πραγματικότητα, ωστόσο, δεν υπάρχει συγκεκριμένη διάταξη για την ανάλυση των υφιστάμενων κινδύνων κατά τρόπο που να εξασφαλίζεται ο προσανατολισμός του ελέγχου προς τα εμπορεύματα που παρουσιάζουν τον υψηλότερο κίνδυνο.

6.12. Σε τρία από τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις όλες οι τελωνειακές διασαφήσεις, εκτός από αυτές που υποβάλλονται με απλουστευμένες διαδικασίες, πρέπει να υποβληθούν σε έλεγχο βάσει εγγράφων πριν από τον τελικό εκτελωνισμό των εισαγόμενων εμπορευμάτων. Σε ένα από αυτά, η ανάλυση κινδύνου χρησιμοποιείται για την επιλογή των διασαφήσεων που θα υποβληθούν σε φυσικό και σε βάσει εγγράφων έλεγχο κατά τον εκτελωνισμό. Οι υπόλοιπες διασαφήσεις υπόκεινται σε εκ των υστέρων έλεγχο βάσει εγγράφων.

6.13. Το γεγονός ότι στα κράτη μέλη τα οποία ισχυρίζονται ότι χρησιμοποιούν την ανάλυση κινδύνου στις διαδικασίες ελέγχου τους διενεργούνται έλεγχοι στο 100 % των εμπορευμάτων δημιουργεί αμφιβολίες για την εμπιστοσύνη των αντίστοιχων τελωνειακών αρχών στην ποιότητα της ανάλυσης κινδύνου που διενεργείται. Σύμφωνα με την Επιτροπή «αυτό θα έθιγε την ομαλότητα του νόμιμου εμπορίου και θα επιβάρυνε δυσανάλογα τους ανθρώπινους και διοικητικούς πόρους των τελωνειακών διοικήσεων» (19).

Χρήση συστημάτων διαχωρισμού

6.14. Η εναλλακτική λύση αντί του ελέγχου του 100 % των διασαφήσεων είναι η χρησιμοποίηση συστημάτων διαχωρισμού. Τα συστήματα αυτά στηρίζονται στη διαμόρφωση προτύπων ή παραμέτρων διαχωρισμού και η αποτελεσματική εφαρμογή τους μπορεί να εξασφαλιστεί μόνο στο πλαίσιο ενός μηχανογραφημένου συστήματος εκτελωνισμού. Τα συστήματα εκτελωνισμού των εμπορευμάτων σε όλα τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις παρουσιάζουν κάποια ικανότητα διαχωρισμού για να καθορίζουν εάν οι επιλεγόμενες διασαφήσεις θα υποβληθούν σε φυσικό έλεγχο ή σε έλεγχο βάσει εγγράφων. Σε ένα κράτος μέλος, ωστόσο, μόνο οι τελωνειακές υπηρεσίες που είναι συνδεδεμένες με το μηχανογραφημένο σύστημα εκτελωνισμού μπορούν να χρησιμοποιήσουν τις πληροφορίες στις οποίες στηρίζεται ο διαχωρισμός και ακόμη και τότε ο έλεγχος των επιλεγμένων διασαφήσεων δεν είναι υποχρεωτικός.

6.15. Ο βαθμός της αποτελεσματικότητας, της τεχνικής και της αξιοπιστίας των συστημάτων διαχωρισμού που χρησιμοποιούνται στα κράτη μέλη ποικίλλει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο. Ο διαχωρισμός των τελωνειακών διασαφήσεων πραγματοποιείται μέσω της καθιέρωσης προτύπων για τις συναλλαγές που παρουσιάζουν μεγαλύτερη επικινδυνότητα, και μέσω του προγραμματισμού του συστήματος εκτελωνισμού ώστε να απομονώνει εκείνες που αντιστοιχούν στα πρότυπα αυτά. Η διαμόρφωση προτύπων αποτελεί ευθύνη των κεντρικών τελωνειακών υπηρεσιών σε δύο κράτη μέλη, ενώ σε πέντε άλλα τα τοπικά τελωνεία έχουν την ευχέρεια να προσθέσουν πρότυπα σχετικά με κινδύνους που έχουν εντοπιστεί σε τοπικό επίπεδο.

6.16. Σε ένα κράτος μέλος, παρά τη δυνατότητα διαμόρφωσης των προτύπων από την κεντρική διοίκηση, επί του παρόντος το σύστημα αυτό δε χρησιμοποιείται για την επιλογή των εισαγωγών που θα υποβληθούν σε φυσική εξέταση. Όσον αφορά τον έλεγχο βάσει εγγράφων, υποβάλλονται σε αυτόν μόνο τα εμπορεύματα των οποίων η δασμολογητέα αξία ξεπερνά τα 12 500 Ecu. Το κριτήριο αυτό οδηγεί στην επιλογή τόσων πολλών διασαφήσεων, ώστε στην ουσία τα κριτήρια που βασίζονται σε τοπικούς κινδύνους, όπου αυτά υπάρχουν, δεν είναι δυνατό να εφαρμοστούν. Ορισμένες υπηρεσίες δεν χρησιμοποιούν τα τοπικά κριτήρια, ενώ άλλες τα εφαρμόζουν με βάση τα όσα περιγράφονται στο σημείο 3.2. Ο προεκτελωνισμός των εμπορευμάτων βάσει εμπορικών εγγράφων (20) πριν από την καταγραφή τους στο μηχανογραφημένο σύστημα μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την αδυναμία των τελωνειακών υπηρεσιών να πραγματοποιήσουν τους ελέγχους που απαιτεί το σύστημα, και να καταστήσει έτσι άνιση τη διαδικασία ελέγχου.

6.17. Σε ένα άλλο κράτος μέλος η διαμόρφωση των προτύπων δεν μπορεί να γίνει παρά μόνο με βάση τρεις από τις οκτώ ισχύουσες παραμέτρους. Λόγω του περιορισμού αυτού, η επιλογή των συναλλαγών γίνεται με βάση ευρείες κατηγορίες και έτσι πολύ λίγα είναι τα εθνικά ή κεντρικά πρότυπα που λαμβάνονται υπόψη. Το σύστημα, το οποίο περιλαμβάνει ένα τμήμα καταγραφής και εκτελωνισμού, επιτρέπει σε όσους καταφεύγουν σε απλουστευμένες διαδικασίες στο κράτος μέλος να παρακάμψουν με ευκολία την επιλογή τους βάσει προτύπων, αλλά και σε αυτούς που το χρησιμοποιούν να αποφύγουν εξίσου την επιλογή τους εκτελωνίζοντας τα εμπορεύματα σε κάποιο άλλο τελωνείο και όχι σε αυτό όπου υπάγονται. Καθώς τα τοπικά πρότυπα δεν είναι εναρμονισμένα, δεν υπάρχει και δυνατότητα ομοιόμορφου ελέγχου στις τελωνειακές υπηρεσίες.

6.18. Τα εθνικής εμβέλειας πρότυπα που έχει θέσει ένα τρίτο κράτος μέλος έχουν ως βασικό τους στόχο να απομονώσουν τις διασαφήσεις που υπόκεινται σε υποχρεωτικό τελωνειακό έλεγχο δυνάμει κοινοτικών ρυθμίσεων. Υποτίθεται ότι μόνο τα τοπικά πρότυπα στηρίζονται στην ανάλυση κινδύνου. Ωστόσο, η έλλειψη εναρμόνισης των κριτηρίων που έχουν τεθεί σε τοπικό επίπεδο έχει ως αποτέλεσμα την άνιση μεταχείριση διασαφήσεων που παρουσιάζουν ομοειδείς κινδύνους, υποβάλλονται όμως σε διαφορετικά τελωνεία. Η ανάλυση κινδύνου δεν χρησιμοποιείται κατά την τακτική αναθεώρηση και ενημέρωση των κριτηρίων που καθορίζονται σε τοπικό επίπεδο.

6.19. Σε ένα άλλο κράτος μέλος το σύστημα καθορισμού προτύπων, για το χειρισμό του οποίου υπεύθυνη είναι μια κεντρική υπηρεσία, επικεντρώνεται κυρίως στους κινδύνους που σχετίζονται με μικρότερους, μη τακτικούς εισαγωγείς. Για τον έλεγχο των σημαντικών επιχειρηματιών χρησιμοποιείται ένα σύστημα που λαμβάνει υπόψη του τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά καθενός από αυτούς. Τα εθνικά πρότυπα, τα οποία σπάνια οδηγούν σε υποχρεωτική φυσική εξέταση, επιτρέπουν στις τοπικές τελωνειακές υπηρεσίες να καθορίσουν οι ίδιες το ποσοστό των φυσικών ελέγχων και των ελέγχων βάσει εγγράφων που θα διενεργήσουν στηριζόμενες στους τοπικούς παράγοντες κινδύνου.

6.20. Το κεντρικά διοικούμενο σύστημα σε ένα ακόμη κράτος μέλος χρησιμοποιεί προκαθορισμένα και υποχρεωτικά κριτήρια κινδύνου σε συνδυασμό με ένα μαθηματικό αλγόριθμο (τον αβέβαιο παράγοντα) προκειμένου να επιλέξει διασαφήσεις για φυσικό έλεγχο. Η ενημέρωση των κριτηρίων που χρησιμεύουν ως βάση των προτύπων δεν γίνεται με βάση τη συνεχή ανάλυση κινδύνου, γιατί τα κριτήρια αυτά αποτελούν τμήμα της νομοθεσίας και είναι γενικής ισχύος.

Τυχαίοι έλεγχοι

6.21. Οι κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής συνιστούν την ενσωμάτωση των τυχαίων ελέγχων στη γενικότερη μεθοδολογία της ανάλυσης κινδύνου, σαν μέσο για την ανίχνευση νέων ή και μη εντοπισμένων κατά το παρελθόν κινδύνων. Μόνο σε τρία κράτη μέλη υπήρχαν στοιχεία που να μαρτυρούν τη διενέργεια τυχαίας επιλογής διασαφήσεων για έλεγχο. Το σύστημα ενός κράτους μέλους, λόγω της διάρθρωσής του, περιέχει κάποιο τυχαίο στοιχείο στις επιλογές του. Σε ένα άλλο κράτος μέλος το προσωπικό των τοπικών τελωνείων δεν παροτρύνεται για τη διενέργεια τυχαίων ελέγχων.

6.22. Ακόμη και το αυστηρότερο σύστημα ανάλυσης κινδύνου διατρέχει τον κίνδυνο να αγνοηθούν πρωτοεμφανιζόμενοι, σημαντικοί παράγοντες κινδύνου ή ενδεχομένως να αποκαλυφθούν τα χρησιμοποιούμενα κριτήρια από ενδεχόμενους ανέντιμους επιχειρηματίες ή εκτελωνιστές. Είναι επομένως σημαντικό όλα τα συστήματα ανάλυσης κινδύνου να περιλαμβάνουν τον αβέβαιο παράγοντα στις διαδικασίες επιλογής τους.

Αποτελεσματικότητα των μέσων διαχωρισμού

6.23. Η αποτελεσματικότητα των μέσων διαχωρισμού εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ποιότητα της ανάλυσης που πραγματοποιήθηκε κατά τον προσδιορισμό των προτύπων. Το γεγονός ότι τα πρότυπα αυτά δεν προσδιορίζονται με ιδιαίτερη ακρίβεια έχει ως αποτέλεσμα την επιλογή διασαφήσεων που δεν παρουσιάζουν εγγενείς κινδύνους και κατά συνέπεια ανατρέπονται οι πρωταρχικοί στόχοι της μεθόδου καθορισμού προτύπων. Σαφής εικόνα του προβλήματος δόθηκε παραπάνω στα παραδείγματα σε σχέση με δύο κράτη μέλη (βλέπε σημεία 6.15 - 6.16).

6.24. Η ορθή αποτίμηση της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας διαχωρισμού προϋποθέτει την ύπαρξη κατάλληλων και συναφών δεδομένων στα οποία να μπορεί να στηριχτεί. Αυτό σημαίνει ότι οι πληροφορίες σχετικά με τα είδη διασαφήσεων που επιλέχθηκαν βάσει των προτύπων, τα πορίσματα των σχετικών ελέγχων (όσον αφορά την αξία και τις συνθήκες) καθώς και η ερμηνεία των πληροφοριών αυτών πρέπει να ανατροφοδοτούν την υπηρεσία που είναι αρμόδια για την ανάλυση κινδύνου, προκειμένου τα στοιχεία αυτά να ληφθούν υπόψη κατά τη μελλοντική διενέργεια ελέγχων βάσει προτύπων.

6.25. Σε κανένα από τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις δεν υπήρχαν ενδείξεις επαρκούς ανατροφοδότησης των αποτελεσμάτων της διαδικασίας διαχωρισμού. Σε δύο κράτη μέλη οι υπάλληλοι των τοπικών τελωνείων έχουν τη δυνατότητα να παρακάμψουν αυτόνομα τα πρότυπα που έχουν προσδιοριστεί σε εθνικό επίπεδο χωρίς να χρειάζεται να το αναφέρουν. Κατά συνέπεια, τα δεδομένα και οι στατιστικές του κάθε κράτους σχετικά με την αποτελεσματικότητα του διαχωρισμού δεν είναι αξιόπιστα.

6.26. Στα κράτη όπου οι τοπικές τελωνειακές υπηρεσίες διενεργούν τους ελέγχους ανάλογα με τους τοπικούς παράγοντες κινδύνου, δεν υπάρχει κατά κανόνα επίσημος μηχανισμός καταγραφής των παραγόντων αυτών με στόχο τη μεταγενέστερη χρησιμοποίηση των δεδομένων σε τοπικό ή εθνικό επίπεδο. Σε δύο κράτη μέλη το σύστημα περιλαμβάνει, εκτός από το μηχανισμό «ανάλυσης κινδύνου», πρόβλεψη για την καταγραφή της επίδρασης των κινδύνων που επιλέχθηκαν βάσει τοπικών κριτηρίων. Το σύστημα αυτό προβλέπει ακόμη την ανατροφοδότηση των αποτελεσμάτων για περιπτώσεις σοβαρής απάτης ή παρατυπίας.

6.27. Σε τελωνείο ενός κράτους μέλους εισπράχθηκαν πρόσθετοι δασμοί ύψους 22,5 εκατ. Ecu λόγω του ότι τα ποσά των διασαφήσεων, που στο πλαίσιο του συστήματος ανάλυσης κινδύνου εκτελωνίστηκαν αρχικά χωρίς έλεγχο, ήταν υποτιμημένα. Το υπόλοιπο των 15 εκατ. Ecu που εισπράχθηκε προήλθε από διασαφήσεις που επιλέχθηκαν από το σύστημα γιατί παρουσίαζαν κίνδυνο. Το Συνέδριο εκφράζει την ανησυχία του λόγω του γεγονότος ότι ένα τόσο σημαντικό ποσό εισπράχθηκε από διασαφήσεις που αρχικά θεωρήθηκαν «χαμηλού κινδύνου».

6.28. Σε κάθε περίπτωση, η έλλειψη επαρκούς ανατροφοδότησης προς τις κεντρικές υπηρεσίες υποδηλώνει την αδυναμία των υπηρεσιών αυτών να εξασφαλίσουν μια πραγματικά ομοιόμορφη κάλυψη των τελωνειακών ελέγχων στο δικό τους τελωνειακό έδαφος, πολύ λιγότερο δε σε όλο το έδαφος της Κοινότητας.

Ποσοστό των ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν στα πλαίσια των συστημάτων διαχωρισμού

6.29. Δεν κατέστη δυνατή ούτε η στατιστική ανάλυση του γενικού ποσοστού των ελέγχων που διενεργήθηκαν σε όλα τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, ούτε η κατανομή τους κατά κατηγορία επιχειρήσεων ή κατά κατηγορία εμπορευμάτων που παρουσιάζουν κίνδυνο.

Απλουστευμένες διαδικασίες στα πλαίσια ενός συστήματος διαχωρισμού

6.30. Κατά τις απλουστευμένες διαδικασίες εκτελωνισμού, η χρησιμοποίηση συστημάτων διαχωρισμού παρεμποδίζει τη διενέργεια φυσικών ελέγχων των εμπορευμάτων από τις τελωνειακές υπηρεσίες. Καταρχήν, η απλουστευμένη διαδικασία άμεσης καταχώρησης δεδομένων από το διασαφιστή μέσω ενός συστήματος ηλεκτρονικής ανταλλαγής των πληροφοριών, δεν αφήνει παρά μικρή προθεσμία στις τελωνειακές υπηρεσίες για να εκδηλώσουν την πρόθεση διενέργειας φυσικού ελέγχου των εμπορευμάτων προτού αυτά πάψουν να υπόκεινται σε τελωνειακό έλεγχο. Η διαδικασία επιτρέπει στις τελωνειακές υπηρεσίες να εμποδίσουν την παραλαβή των εμπορευμάτων από το τελωνείο. Στην πράξη, όμως, οι πιέσεις που δέχονται οι κατά τόπους τελωνειακοί υπάλληλοι για τη διενέργεια ελέγχων, συχνά σε απομακρυσμένες περιοχές, δημιουργούν διοικητικά προβλήματα. Από την άλλη, όταν πρόκειται για εμπορεύματα που εισάγονται από επιχειρηματίες στους οποίους έχει επιτραπεί η υποβολή περιοδικών διασαφήσεων, δηλαδή μιας μηνιαίας διασάφησης για το σύνολο των εμπορευμάτων που εισάγονται στη διάρκεια ενός συγκεκριμένου μήνα, η διενέργεια φυσικών ελέγχων είναι τουλάχιστον δυσχερής. Η μόνη δυνατή λύση είναι να υποβληθούν οι εν λόγω επιχειρήσεις σε έλεγχο κατά την εισαγωγή μετά τον εκτελωνισμό.

6.31. Σε ένα κράτος μέλος οι εθνικές οδηγίες, ήδη σε ισχύ από πολλά χρόνια, προβλέπουν ρητά τη χρήση της ανάλυσης κινδύνου για τον έλεγχο εισαγωγών από σημαντικές επιχειρήσεις που χρησιμοποιούν απλουστευμένες διαδικασίες. Το Συνέδριο διαπίστωσε, ωστόσο, ότι η επιλογή εισαγόμενων εμπορευμάτων για τη διενέργεια επιτόπιου ελέγχου διεξάγεται ad hoc χωρίς να γίνεται εμφανής χρήση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου.

Πλεονεκτήματα και αδυναμίες των συστημάτων διαχωρισμού

6.32. Κατά κανόνα, οι έλεγχοι των κοινοτικών ιδίων πόρων που διενεργούνται στα πλαίσια των συστημάτων διαχωρισμού είναι ικανοποιητικοί. Εντούτοις, αυτό δε συμβαίνει παρά μόνο όταν οι έλεγχοι αυτοί διεξάγονται έπειτα από κατάλληλη ανάλυση των εντοπισμένων κινδύνων και εφόσον τα τοπικά τελωνεία διαθέτουν επαρκή αυτονομία για να επεξεργαστούν τα αποτελέσματα τέτοιων συστημάτων.

6.33. Η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των συστημάτων διαχωρισμού στα κράτη μέλη ελαττώνεται λόγω διαφόρων παραγόντων και ειδικότερα λόγω έλλειψης συντονισμένων διεθνικών χαρακτηριστικών, έλλειψης πραγματικής ανάλυσης των κινδύνων σε πολλούς τομείς, ανυπαρξίας ανατροφοδότησης βάσει των αποτελεσμάτων των ελέγχων, ανεπάρκειας ορισμένων συστημάτων επεξεργασίας δεδομένων, και σε ορισμένες περιπτώσεις λόγω έλλειψης κατανόησης των σκοπών και των στόχων ενός συστήματος προσανατολισμού των ελέγχων. Το Συνέδριο επεσήμανε ότι σε μία περίπτωση χρησιμοποιήθηκε σαν «πρότυπο κινδύνου» μια διασάφηση για την οποία είχαν πληρωθεί οι υψηλότεροι δασμοί, ενώ θα έπρεπε να είχε επιλεγεί κάποια για την οποία ζητήθηκαν ευνοϊκότεροι συντελεστές.

6.34. Οι ατέλειες αυτές μπορούν να οδηγήσουν:

α) στο μη εντοπισμό εμπορευμάτων ή επιχειρήσεων που παρουσιάζουν κίνδυνο, λόγω ανεπαρκούς ανατροφοδότησης 7

β) στο ότι ορισμένοι πραγματικοί κίνδυνοι δε λαμβάνονται επαρκώς υπόψη λόγω της εφαρμογής πολύ γενικών κριτηρίων που πολλαπλασιάζουν τους στόχους του συστήματος, όπως για παράδειγμα το κριτήριο της ελάχιστης αξίας (βλέπε σημείο 6.15) 7

γ) στο ότι οι επιχειρήσεις μπορούν να αποφύγουν τυχαία ή και σκόπιμα τους ελέγχους βάσει προτύπων λόγω έλλειψης ευελιξίας των μηχανογραφημένων συστημάτων και διαδικασιών (βλέπε σημείο 6.16) 7

δ) στην έλλειψη συνέπειας κατά την αντιμετώπιση παρόμοιων κινδύνων όχι μόνο στο τελωνειακό έδαφος της Κοινότητας αλλά και στο εσωτερικό κάθε κράτους μέλους. Το πρόβλημα αυτό ενδέχεται να προκύψει όταν ορισμένοι παράγοντες κινδύνου αντιμετωπίζονται ως τοπικά «πρότυπα», τη στιγμή που λόγω της σπουδαιότητάς τους θα έπρεπε να θεωρηθούν ως εθνικής ή ακόμη και κοινοτικής σημασίας, όπως στα δύο κράτη μέλη όπου δεν υφίσταται συντονισμός των κριτηρίων κινδύνου που εφαρμόζουν οι διάφορες τελωνειακές υπηρεσίες.

Έλεγχος κατά την εισαγωγή μετά τον εκτελωνισμό και ανάλυση κινδύνου

6.35. Σε εθνικό επίπεδο η κατάταξη των επιχειρήσεων ανάλογα με τον κίνδυνο που παρουσιάζουν είναι πρωταρχικής σημασίας για την αποτελεσματικότητα του ελέγχου των κοινοτικών ιδίων πόρων.

6.36. Προκύπτει εμφανώς από τους ελέγχους που πραγματοποιεί το Συνέδριο σχετικά με τη δήλωση αξιοπιστίας σε όλα τα κράτη μέλη τα τελευταία αυτά χρόνια ότι ένα σημαντικό μέρος των ιδίων πόρων προέρχεται από μια μικρή μερίδα σημαντικών επιχειρήσεων σε όλα τα κράτη μέλη. Πολλοί από αυτούς υποβάλλουν μηνιαίες τελωνειακές διασαφήσεις εφαρμόζοντας το σύστημα περιοδικής διασάφησης. Η Επιτροπή, μέσα από τις κατευθυντήριες γραμμές της, συστήνει τη χρησιμοποίηση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου για την επιλογή των επιχειρήσεων που θα ελεγχθούν.

6.37. Όλα τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις διενεργούν επιτόπιους ελέγχους μετά τον εκτελωνισμό είτε για να συμπληρώσουν τους ελέγχους που διεξήχθησαν τη στιγμή της εισαγωγής, είτε για να ελέγξουν τους επιχειρηματίες που χρησιμοποιούν απλουστευμένες διαδικασίες.

6.38. Σε ένα κράτος μέλος το ετήσιο πρόγραμμα ελέγχου της υπηρεσίας που είναι αρμόδια για την εκτίμηση της δασμολογητέας αξίας και το λογιστικό έλεγχο δε βασίζεται σε επίσημη ανάλυση κινδύνου. Τα εθνικά πρότυπα που έχουν τεθεί ως προς τον αριθμό των ελέγχων που πρέπει να πραγματοποιηθούν δεν τηρούνται.

6.39. Το εθνικό πρόγραμμα ελέγχου των τελωνειακών υπηρεσιών ενός κράτους μέλους προβλέπει τη χρήση της ανάλυσης κινδύνου για τους ελέγχους κατά την εισαγωγή μετά τον εκτελωνισμό. Αυτοί διενεργούνται από μια εθνική και περιφερειακή υπηρεσία επιθεώρησης με βάση προεπιλεγμένα χρηματικά όρια. Παρόλο που στο πλαίσιο των ετήσιων προγραμμάτων η επιλογή των ελεγκτέων επιχειρήσεων πρέπει να γίνεται έπειτα από χρήση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου, τα κριτήρια που εφαρμόστηκαν σε συγκεκριμένες περιπτώσεις δεν γνωστοποιήθηκαν στο Συνέδριο. Το Συνέδριο επεσήμανε ότι, όταν με τους ελέγχους κατά την εισαγωγή μετά τον εκτελωνισμό, στα πλαίσια των προγραμμάτων αυτών, διαπιστώνεται ότι οι καταβληθέντες δασμοί είναι κατώτεροι των οφειλομένων, οι ισχύουσες διαδικασίες δεν επιτρέπουν την επέκταση και διενέργεια του ελέγχου σε μια πρόσφατη ημερομηνία, με αποτέλεσμα την ανάγκη διενέργειας μεταγενέστερου ελέγχου στα πλαίσια του επόμενου προγράμματος. Ενδέχεται λοιπόν οι διαδικασίες αυτές να παρεμποδίσουν τη βεβαίωση συμπληρωματικών δασμών από την πρώτη στιγμή.

6.40. Σε ένα κράτος μέλος η άδεια για τη χρησιμοποίηση απλουστευμένων διαδικασιών θεωρείται ότι δίνεται στους επιχειρηματίες έπειτα από ανάλυση του κινδύνου, λαμβανομένων υπόψη όλων των καταγεγραμμένων φορολογικών τους στοιχείων. Οι εθνικές οδηγίες απαιτούν τη διενέργεια ενός ετήσιου ελέγχου στα πλαίσια επισκέψεων στους επιχειρηματίες, ενώ προβλέπουν και έκτακτες επισκέψεις αν κρίνεται αναγκαίο. Στην τελευταία αυτή περίπτωση δεν χρησιμοποιείται επισήμως η ανάλυση κινδύνου για την επιλογή των επιχειρηματιών που θα ελεγχθούν.

6.41. Τα προγράμματα ελέγχου ενός κράτους μέλους προβλέπουν την επιλογή των επιχειρηματιών που θα υποβληθούν σε εκ των υστέρων ελέγχους με βάση τις ενδεχόμενες απώλειες εσόδων που θα μπορούσαν να προκύψουν. Στόχος ενός συστήματος που στηρίζεται στον ποσοτικό προσδιορισμό των εσόδων που βρίσκονται σε κίνδυνο είναι να δημιουργήσει την πεποίθηση ότι «οποιαδήποτε απόκλιση μεταξύ αυτού που πρέπει να συμβεί και αυτού που συμβαίνει είναι αποδεκτή». Το σύστημα που προσανατολίζεται προς τις επιχειρήσεις και προς τα τελωνειακά καθεστώτα που παρουσιάζουν τον υψηλότερο κίνδυνο εξετάστηκε πρόσφατα από ένα εθνικό όργανο ελέγχου και, κατά συνέπεια, βρίσκεται επί του παρόντος σε διαδικασία αναθεώρησης. Οι κριτικές που διατυπώθηκαν κατά του συστήματος είναι οι ακόλουθες: ο κίνδυνος προσαρμόζεται έτσι ώστε να επιτευχθεί το επιθυμητό επίπεδο των εργασιών ελέγχου 7 το σύστημα δεν έχει ευελιξία 7 οι αξιολογήσεις του συστήματος είναι ημιτελείς 7 οι αναλύσεις δεν επαρκούν 7 η κατάρτιση και η καθοδήγηση που παρέχονται στα πλαίσια του συστήματος θα έπρεπε να βελτιωθούν ώστε να επιτρέπουν την καλύτερη κατανόηση των τεχνικών και των αρχών του ελέγχου 7 η κατανομή των πόρων παραμένει αμετάβλητη και δεν ανταποκρίνονται στους κινδύνους 7 το γεγονός εξάλλου ότι οι τελωνειακές υπηρεσίες εργάζονται παράλληλα και για άλλους στόχους ενδέχεται να οδηγήσει στη μείωση του βαθμού ασφαλείας.

6.42. Σε ένα άλλο κράτος μέλος τα προγράμματα τελωνειακού ελέγχου για τις επιχειρήσεις που υποβάλλουν περιοδικές διασαφήσεις πρέπει να διαμορφώνονται με βάση επίσημες διαδικασίες ανάλυσης κινδύνου. Στις περισσότερες περιπτώσεις ο όρος αυτός τηρείται, παρόλο που διαπιστώθηκε κάποια ασυνέπεια σε ορισμένα τελωνεία όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις.

6.43. Σε κάποιο άλλο κράτος μέλος, παρόλο που το εθνικό πρόγραμμα ελέγχου απαιτεί τη χρήση της ανάλυσης κινδύνου κατά την επιλογή των επιχειρήσεων που θα ελεγχθούν, λίγα μόνο στοιχεία φανέρωναν την επίσημη εφαρμογή της μεθόδου. Στα τελωνεία όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις οι πληροφορίες που διέθεταν οι υπάλληλοι για τις επιχειρήσεις λαμβάνονταν υπόψη στη διαδικασία επιλογής, αλλά κατά τρόπο ανεπίσημο.

6.44. Για την αντιμετώπιση των κινδύνων που παρουσιάζονται, οι τελωνειακές υπηρεσίες ενός κράτους μέλους εφαρμόζουν ευρέως το σύστημα των ελέγχων κατά την εισαγωγή μετά τον εκτελωνισμό. Χαρακτηριστικό του συστήματος είναι η μηχανογραφημένη διαδικασία επιλογής των κινδύνων βάσει προκαθορισμένων παραγόντων κινδύνου. Καταρτίζεται έτσι ένα ετήσιο πρόγραμμα ελέγχου των επιχειρήσεων. Το Συνέδριο επεσήμανε ωστόσο ότι τα δεδομένα που τροφοδοτούσαν το σύστημα ανάλυσης του κινδύνου δεν ενημερώνονταν και ότι για τις πρωτοεμφανιζόμενες επιχειρήσεις η πρώτη αποτίμηση του κινδύνου διέφερε ανάλογα με την αρμόδια τελωνειακή περιφέρεια. Όσον αφορά τις περιοχές όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις κατά τη διάρκεια του ελέγχου, το Συνέδριο επεσήμανε ότι δεν εκτελούνταν όλοι οι προγραμματισμένοι έλεγχοι και ότι τα πορίσματα των προηγούμενων ελέγχων κατά γενικό κανόνα δε χρησιμοποιούνταν για την ενημέρωση των παραγόντων κινδύνου που λαμβάνονται υπόψη στη διαδικασία προγραμματισμού.

6.45. Δύσκολα μπορεί να καταλάβει κανείς πώς οι διαδικασίες που χρησιμοποιούνται, στα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, για την επιλογή των επιχειρήσεων που παρουσιάζουν κίνδυνο στα πλαίσια του ετήσιου προγράμματος ελέγχου μπορούν να εντοπίσουν επιχειρήσεις που, παρόλο που προβαίνουν σε σημαντικές τελωνειακές συναλλαγές, υποβάλλουν τις διασαφήσεις τους σε διαφορετικά τελωνεία τόσο στη χώρα τους όσο και σε γειτονικά κράτη μέλη.

Εθνικά προγράμματα ελέγχου

6.46. Απαραίτητη προϋπόθεση της ομοιόμορφης αντιμετώπισηςτων τελωνειακών ελέγχων στο επίπεδο της Κοινότητας είναι η ύπαρξη εθνικών προγραμμάτων ελέγχου που να παρουσιάζουν συνοχή.

6.47. Όλα τα κράτη μέλη διαθέτουν εθνικά προγράμματα ελέγχου και σχετικές στρατηγικές ή οδηγίες, ωστόσο μόνο σε τρία από αυτά υπήρχαν στοιχεία επίσημου εθνικού προγραμματισμού του ελέγχου. Παρά το γεγονός αυτό, κατέστη φανερό από τον έλεγχο του Συνεδρίου ότι οι διαφορές που παρατηρούνται στις τεχνικές ελέγχου προκύπτουν από την έλλειψη επαρκούς συντονισμού, σε κεντρικό επίπεδο, των δεδομένων που καταγράφηκαν σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο στο σύστημα προγραμματισμού του ελέγχου.

Προβλήματα των ελέγχων κατά την εισαγωγή μετά τον εκτελωνισμό

6.48. Το Συνέδριο εξέθεσε ήδη την άποψή του για τους ελέγχους κατά την εισαγωγή μετά τον εκτελωνισμό στα κράτη μέλη, στην έκθεσή του για το οικονομικό έτος 1993. Στην έκθεση αυτή επισημαίνει ότι ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποιούν την ανάλυση κινδύνου για να καταρτίσουν τα προγράμματα ελέγχου τους.

6.49. Το Συνέδριο διαπιστώνει ότι πέντε χρόνια αργότερα, η πρόοδος που σημειώθηκε στη χρήση της ανάλυσης κινδύνου με στόχο τον εντοπισμό και τον έλεγχο των «επικίνδυνων» επιχειρηματιών είναι ασήμαντη. Στην πραγματικότητα, ακόμη και σε εκείνα τα κράτη μέλη όπου εφαρμόζεται επίσημα η ανάλυση κινδύνου, οι παραπάνω διαπιστώσεις μαρτυρούν την επείγουσα ανάγκη ενός πιο επίσημα οργανωμένου προσανατολισμού στον τομέα αυτό.

6.50. Σε πολλές περιπτώσεις τα κριτήρια κινδύνου προσαρμόζονται ανάλογα με μια προκαθορισμένη κατανομή των πόρων. Ωστόσο, σε ένα γνήσιο σύστημα ανάλυσης κινδύνου οι κίνδυνοι θα έπρεπε, όπως αναφέρθηκε και στην εισαγωγή, να εντοπίζονται, να αξιολογούνται και να τους αποδίδεται η ανάλογη προτεραιότητα πριν από την κατανομή των πόρων.

Εξέταση δείγματος τελωνειακών διασαφήσεων που ανταποκρίνονται στις πληροφορίες που κοινοποιήθηκαν σύμφωνα με τις διατάξεις περί αμοιβαίας συνδρομής

6.51. Σε κάθε περίπτωση, τα κράτη μέλη εξετάζουν αναδρομικά τις συναλλαγές που ανταποκρίνονται στις πληροφορίες και προβαίνουν στην εκ των υστέρων είσπραξη, όταν χρειάζεται. Όσον αφορά όμως τη χρησιμοποίηση των πληροφοριών αυτών κατά τη διεξαγωγή διαρκούς ανάλυσης κινδύνου, οι διαπιστώσεις του Συνεδρίου διαφέρουν.

6.52. Σε τρία κράτη μέλη παρατηρείται εκτεταμένη διαβίβαση πληροφοριών στα τελωνεία στα πλαίσια της αμοιβαίας συνδρομής. Εντούτοις, και στα τρία κράτη μέλη οι τελωνειακοί υπάλληλοι πρέπει να βασιστούν στη μνήμη τους προκειμένου να κατευθύνουν τον έλεγχο στις διασαφήσεις που αντιστοιχούν στα σχετικά κριτήρια. Σε ένα από τα συστήματα, οι διασαφήσεις υπόκεινται σε έλεγχο βάσει εγγράφων, ενδέχεται όμως να επιλεγούν και για φυσικό έλεγχο μέσω του μηχανισμού τυχαίας επιλογής που έχει ενσωματωθεί στο σύστημα.

6.53. Σε τρία άλλα κράτη μέλη εξετάζονται κάπως αναλυτικά οι πληροφορίες που περιέχονται στις ανακοινώσεις προκειμένου να αποφασιστεί εάν θα έπρεπε να τεθούν στο σύστημα διαχωρισμού των διασαφήσεων εθνικά πρότυπα κινδύνου.

6.54. Σε ένα άλλο κράτος μέλος οι πληροφορίες αμοιβαίας συνδρομής δε χρησιμοποιούνται για τον προσδιορισμό εθνικών προτύπων κινδύνου. Διαβιβάζονται επιλεκτικά αλλά όχι με βάση την ανάλυση του κινδύνου.

6.55. Ένα από τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις διαβιβάζει τις πληροφορίες αμοιβαίας συνδρομής μόνο στα τελωνεία όπου είχαν παρατηρηθεί και στο παρελθόν προβλήματα στις συναλλαγές. Κατ' αυτόν τον τρόπο οι πληροφορίες αυτές δε βρίσκονται στη διάθεση όλων των τελωνειακών περιφερειών για το μελλοντικό προσδιορισμό των κινδύνων.

7. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

7.1. Οι προσδοκίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου, της Επιτροπής και των επικεφαλής των τελωνειακών διοικήσεων, ότι οι τελωνειακές υπηρεσίες της Κοινότητας θα λειτουργούν «ως αποτελούσες μία και μόνο», αναλαμβάνοντας συντονισμένη δράση προκειμένου να επιτύχουν ισοδύναμα αποτελέσματα σε όλο το τελωνειακό έδαφος της Κοινότητας, μέσω της αποτελεσματικής, αποδοτικής και ομοιόμορφης εφαρμογής των κοινοτικών ρυθμίσεων, απέχουν πολύ από το να ευοδωθούν (βλέπε σημεία 6.2 και 6.6).

7.2. Παρά τη διαδεδομένη προθυμία να προωθηθεί η χρήση της ανάλυσης κινδύνου στις τελωνειακές υπηρεσίες, η έλλειψη συντονισμού, ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά τον καθορισμό των εμπορευμάτων και συνθηκών που παρουσιάζουν κινδύνους, καθιστά ένα μεγάλο μέρος του ελέγχου που διεξάγεται σε τοπικό επίπεδο αναποτελεσματικό (βλέπε σημεία 6.4, 6.14 και 6.19)

7.3. Αρκετές ενδείξεις επιβεβαιώνουν ότι το μεγαλύτερο μέρος των πληροφοριών σχετικά με τομείς που παρουσιάζουν κίνδυνο κοινοποιείται στα μεθοριακά τελωνεία. Ωστόσο, ελλείψει πραγματικά αποτελεσματικής ανάλυσης του ενδεχόμενου αντίκτυπου των κινδύνων αυτών σε κάθε μεθοριακό τελωνείο, η διάθεση αυτού του όγκου των πληροφοριών κάθε άλλο παρά συμβάλλει στην ορθή κατανομή των πόρων που διατίθενται για τον έλεγχο (βλέπε σημεία 6.9, 6.32 και 6.50).

7.4. Οι μεθοδολογίες της ανάλυσης κινδύνου είναι διαφορετικές σε όλα τα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις στα πλαίσια της έρευνας. Παρόλο που ενδεχομένως υπάρχει κοινή συμφωνία για την ανάγκη μιας μεθοδολογίας κινδύνου και παρά το γεγονός ότι οι κατευθυντήριες αρχές της Επιτροπής προσφέρουν έναν καλό οδηγό για την εφαρμογή της, οι σύγχρονες τάσεις μαρτυρούν μία μη συντονισμένη και ανομοιόμορφη εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας (βλέπε σημεία 6.6, 6.33 στοιχείο δ), 6.46 και 6.49).

7.5. Πέντε χρόνια μετά την υλοποίηση της ενιαίας αγοράς και έξι χρόνια έπειτα από την έναρξη του προγράμματος Matthaeus (21), θα περίμενε κανείς ότι τα προγράμματα κατάρτισης και ανταλλαγών που τέθηκαν σε εφαρμογή θα είχαν αποφέρει μεγαλύτερη συνοχή. Εξάλλου, η δημιουργία κοινών εξειδικευμένων μονάδων ή υπηρεσιών σε κοινοτικό επίπεδο, για παράδειγμα σε επίπεδο σχεδιασμού και ελέγχου, θα απέφερε μια κάποια ενοποίηση των τελωνειακών υπηρεσιών, ικανή να βελτιώσει το συντονισμό μεταξύ κρατών μελών (βλέπε σημείο 6.2).

7.6. Χρειάζεται ακόμη πολλή δουλειά προκειμένου να εξασφαλιστεί η ύπαρξη ενός αποτελεσματικού, αποδοτικού και ομοιόμορφου συστήματος ανάλυσης κινδύνου το οποίο να λειτουργεί σε όλα τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή θα έπρεπε:

α) να εξασφαλίσει την ενσωμάτωση των οδηγιών της σε δεσμευτικούς κανονισμούς και τη διατύπωσή τους κατά τρόπο που να προβλέπουν την καλύτερη δυνατή προστασία για την Κοινότητα. Η κοινοτική νομοθεσία που ρυθμίζει όλους τους τομείς των τελωνειακών δραστηριοτήτων και ελέγχων θα έπρεπε να τροποποιηθεί χωρίς καθυστέρηση, προκειμένου να επιβάλει την υποχρεωτική χρήση μεθόδων συνυπολογισμού του κινδύνου και προσανατολισμού των ελέγχων 7

β) να φροντίσει για τον κατάλληλο εξοπλισμό των υπηρεσιών της ώστε να εξασφαλίσει τον αποτελεσματικό συντονισμό μιας ουσιώδους ανάλυσης όλων των δεδομένων που χρησιμοποιούνται στα κράτη μέλη και ιδιαίτερα στους τομείς των εμπορευμάτων και των τελωνειακών καθεστώτων που παρουσιάζουν κίνδυνο. Η Επιτροπή θα έπρεπε να αναλάβει ιδιαίτερα το συντονισμό της ανάλυσης κινδύνου και των σχετικών προγραμμάτων ελέγχου σε ό,τι αφορά τις ενδοκοινοτικές συναλλαγές ή τους επιχειρηματίες που δραστηριοποιούνται σε περισσότερα από ένα κράτη μέλη 7

γ) να λάβει μέτρα για να εξασφαλίσει ότι τα νέα σχέδια τελωνειακής νομοθεσίας δε θα περιέχουν νομοθετικές απαιτήσεις που να επιφέρουν την αύξηση των κινδύνων (επαχθείς ή δύσκολες σε εφαρμογή). Η Επιτροπή οφείλει ακόμη να εξασφαλίσει την αποτελεσματική και συνεχή εποπτεία της εθνικής νομοθεσίας των κρατών μελών, η οποία σε μερικές περιπτώσεις αποτελεί εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας, ώστε να εξασφαλίσει ότι η εθνική νομοθεσία δε θα δημιουργήσει επιπρόσθετους κινδύνους 7

δ) να φροντίσει ώστε οι δραστηριότητες των υπηρεσιών που είναι αρμόδιες για τον έλεγχο και την παρακολούθηση να προγραμματίζονται ανάλογα με τον κίνδυνο για να συμβάλλουν στη διενέργεια ισοδύναμων ελέγχων ενός ικανοποιητικού επιπέδου σε όλα τα κράτη μέλη 7

ε) να αναλάβει κατάλληλη δράση για να ενσωματώσει στις κατευθυντήριες γραμμές και στα νομοθετικά της κείμενα τις αποτελεσματικές και καινοτόμες πρωτοβουλίες των κρατών μελών, όπως για παράδειγμα τη συγκεντρωτική ανάλυση των κινδύνων των εμπορευμάτων, την ανάλυση των κινδύνων των τελωνειακών καθεστώτων, τη χρήση μονάδων πληροφόρησης σχετικά με τις φορτώσεις, τη δειγματοληπτική επιλογή εμπορευμάτων χρησιμοποιώντας αλγόριθμους κινδύνου. Είναι σημαντικό να συγκεντρωθούν οι καλύτερες από τις καινοτομίες αυτές και να εφαρμοστούν παράλληλα για να εξασφαλιστεί η πλήρης προστασία των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων 7

στ) να απαιτήσει την εναρμόνιση του ποσοστού ελέγχων βάσει εγγράφων στα κράτη μέλη. Το Συνέδριο επεσήμανε ότι το ποσοστό των ελέγχων αυτών κυμαινόταν από 17 % σε δύο κράτη μέλη σε 100 % σε τρία άλλα κράτη μέλη. Είναι φανερό ότι όταν το επίπεδο των ελέγχων αυτών φτάνει το 100 %, όταν δηλαδή δεν υπάρχει διαχωρισμός μεταξύ των ελέγχων, η χρησιμοποίηση της ανάλυσης κινδύνου δεν αποτελεί παρά σπατάλη των διαθέσιμων πόρων και οδηγεί στη μείωση της προσοχής που απαιτείται για τη διεξαγωγή των σχετικών ελέγχων. Το φαινόμενο αυτό παρατηρείται συχνά στους ελέγχους κατά την εισαγωγή που διενεργούνται μετά τον εκτελωνισμό. Πρέπει ακόμη να υπογραμμιστούν τα πλεονεκτήματα της εναρμόνισης των ελέγχων, ώστε να κατανεμηθεί ίσα το βάρος του ελέγχου σε όλους τους οικονομικούς φορείς της Κοινότητας 7

ζ) να βοηθήσει τα κράτη μέλη να διαμορφώσουν πιο συγκροτημένα και επιστημονικά συστήματα ανάλυσης κινδύνου, παρέχοντάς τους τεχνικές γνώσεις καθώς και μέσα κατάρτισης, έρευνας και συντονισμού.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 16ης και 17ης Σεπτεμβρίου 1998.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Bernhard FRIEDMANN

Πρόεδρος

(1) Απόφαση 94/728/ΕΚ, Ευρατόμ του Συμβουλίου, της 31ης Οκτωβρίου 1994, για το σύστημα των ιδίων πόρων των Κοινοτήτων (ΕΕ L 293 της 12.11.1994, σ. 9)

(2) Σύμβαση για το διεθνές εμπόριο των ειδών (άγριας πανίδας και χλωρίδας) που απειλούνται με εξαφάνιση (CITES).

(3) L 302 της 19.10.1992.

(4) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2454/93 της Επιτροπής, της 2ας Ιουλίου 1993, για τον καθορισμό ορισμένων διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2913/92 του Συμβουλίου περί θεσπίσεως του κοινοτικού τελωνειακού κώδικα (ΕΕ L 253 της 11.10.1993, σ. 1).

(5) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2658/87 του Συμβουλίου για τη δασμολογική και στατιστική ονοματολογία και το κοινό δασμολόγιο (ΕΕ L 256 της 7.9.1987, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2086/97 της Επιτροπής της 14ης Νοεμβρίου 1997, για την τροποποίηση του παραρτήματος I του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2658/87 του Συμβουλίου (ΕΕ L 312 της 14.11.1997, σ. 1).

(6) Η επιτροπή τελωνειακών θεμάτων αποτελείται από τους επικεφαλής των τελωνειακών υπηρεσιών των κρατών μελών και το γενικό διευθυντή της ΓΔ ΧΧΙ.

(7) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 386/90 του Συμβουλίου, της 12ης Φεβρουαρίου 1990, για τον έλεγχο κατά την εξαγωγή γεωργικών προϊόντων που τυγχάνουν επιστροφών ή άλλων ποσών (ΕΕ L 42 της 16.2.1990, σ. 6).

(8) ΕΕ L 33 της 4.2.1997, σ. 24.

(9) ΕΕ C 176 της 10.6.1997, σ. 3.

(10) ΕΕ C 327 της 7.12.1995, σ. 2.

(11) ΕΕ L 312 της 23.12.1995, σ. 1.

(12) ΕΕ C 332 της 7.11.1996, σ. 1.

(13) ΕΕ C 327 της 24.11.1994, σ. 295 και

ΕΕ C 348 της 18.11.1997, σ. 39.

(14) ΕΕ C 308 της 20.11.95, σ.57.

(15) COM (97) 673 τελικό της 11.12.1997.

(16) ΕΕ C 11 της 15.1.1998, σ.1.

(17) Γραπτή ερώτηση αριθ. 951/96 της Viviane REDING στην Επιτροπή. Προβλήματα με τους τελωνειακούς ελέγχους (ΕΕ C 322 της 28.10.1996, σ. 16).

(18) ΕΕ L 82 της 23.3.1997, σ. 1.

(19) Γραπτή ερώτηση αριθ. 951/96 της Viniane REDING προς την Επιτροπή. Προβλήματα με τους τελωνειακούς ελέγχους (ΕΕ C 322 της 28.10.1996, σ. 16).

(20) Κοινοτικός τελωνειακός κώδικας, άρθρο 76.

(21) 91/341/ΕΟΚ: απόφαση του Συμβουλίου της 20ής Ιουνίου 1991 περί της έγκρισης προγράμματος κοινοτικής δράσης σχετικά με την επαγγελματική κατάρτιση των τελωνειακών υπαλλήλων (πρόγραμμα Matthaeus) (ΕΕ L 187 της 13.07.1991, σ. 41).

ΑΠΑΝΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Οι παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, συμβάλλοντας στη διαφάνεια της πραγματικής κατάστασης σε θέματα τελωνειακού ελέγχου, βασίζουν τα συμπεράσματά τους σε μια αντίληψη διαχείρισης της τελωνειακής ένωσης που προτρέχει της τελικής φάσεως εκτέλεσης του προγράμματος «Τελωνείο 2000» και μάλιστα προχωρεί ακόμα περισσότερο.

1.2. Αν είναι αληθές ότι τα κράτη μέλη έχουν, σε ένα γενικό πλαίσιο, την υποχρέωση να ελέγχουν, είναι επίσης σαφές ότι τους έχει δοθεί η ευκαιρία να εκτιμήσουν τους τρόπους σύμφωνα με τους οποίους οι έλεγχοι ασκούνται γενικά αλλά και μέσα στο συγκεκριμένο πλαίσιο.

Σε θέματα ελέγχου της εξαγωγής των γεωργικών προϊόντων, το Συμβούλιο έχει προβλέψει κανόνες όσον αφορά τις μεθόδους ελέγχου 7 μολονότι, στην περίπτωση αυτή διακυβεύονται οι τελωνειακές διαδικασίες εξαγωγής, ο ιδιαίτερος χαρακτήρας της εν λόγω ερώτησης υπαγορεύεται από τους σκοπούς του ΕΓΤΠΕ και καταχωρείται στο πλαίσιο αυτό. Οι τρόποι ελέγχου στους τομείς που αφορούν την είσπραξη των φόρων κατά την εισαγωγή δεν έχουν, πάραυτα, καθορισθεί παρά σε μια μόνο περίπτωση, την περίπτωση των μπανανών.

Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 87/97 της Επιτροπής της 20ής Ιανουαρίου 1997 είχε εισάγει το άρθρο 290α και το παράρτημα 38β στις διατάξεις εφαρμογής του κώδικα ο οποίος καθορίζει τον τρόπο ελέγχου των μπανανών που τίθενται σε ελεύθερη κυκλοφορία. Όμως οι συνθήκες που ευρίσκονται στη βάση αυτής της ρύθμισης είναι ιδιαίτερες και είναι σαφές ότι η έγκρισή της δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως η απόδειξη της βούλησης των κρατών μελών να αποδεχθούν μελλοντικά ότι ο τομέας αυτός θα διοικείται κατά τρόπο οριζόντιο από τις κοινοτικές ρυθμίσεις.

1.3. Η απόφαση «Τελωνείο 2000» καθορίζει το θεσμικό περιβάλλον στο οποίο οι εθνικές τελωνειακές διοικήσεις πρέπει να δράσουν. Ο στόχος της πράξης αυτής είναι να καθορίσει μια ισορροπία μεταξύ των ρόλων που καλούνται να διαδραματίσουν τα θεσμικά κοινοτικά όργανα και των ρόλων των κρατών μελών αντίστοιχα και να συντηρήσουν την ισορροπία αυτή αποδεχόμενοι την ιδέα μιας ενότητας στις εταιρικές σχέσεις. Μια έκθεση για την εφαρμογή και τις επιπτώσεις του προγράμματος «Τελωνείο 2000» θα υποβληθεί από την Επιτροπή εντός ολίγου στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο.

2. Η ΑΝΑΓΚΗ ΓΙΑ ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΟΥ ΚΙΝΔΥΝΟΥ

2.3. Αν το Συμβούλιο ECOFIN υπογράμμισε το 1992 τη σημασία των μεθόδων ανάλυσης του κινδύνου για τους δημοσιονομικούς ελέγχους, το πλαίσιο όσον αφορά την τελωνειακή ύλη καθορίσθηκε με την απόφαση «Τελωνείο 2000» του 1996. Η απόφαση αυτή καλύπτει τις τελωνειακές ρυθμίσεις στο σύνολό τους, κατά τέτοιο τρόπο ώστε δεν είναι πια αναγκαίο, χωρίς φυσικά να εξαιρεθεί, να εισαχθούν σχετικά με τις μεθόδους αυτές εργασίας στοιχεία αναφοράς στο μηχανισμό του κώδικα. Όσον αφορά τις σύγχρονες μεθόδους ελέγχου, η απόφαση «Τελωνείο 2000», δεν αφήνει καμιά αμφιβολία για το ρόλο της Επιτροπής: ο ρόλος αυτός συνίσταται στην «υποστήριξη» ή στην «ενθάρρυνση» των ενεργειών και αποτελούν καθήκον των κρατών μελών να καθορίσουν και να εφαρμόσουν (άρθρο 9 σημείο 1).

2.6. Στο πλαίσιο των ενεργειών που της έχουν δοθεί, η Επιτροπή το 1997 διατύπωσε «κατευθυντήριες γραμμές» που θα χρησιμοποιηθούν για τη χάραξη του «σχεδιαγράμματος του κινδύνου».

6. ΔΙΑΠΙΣΤΩΣΕΙΣ

6.1.-6.55. Η απουσία διαρθρωμένων γραμμών εποικοινωνίας μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής, και η έλλειψη αμοιβαίων πληροφοριών που απορρέει, εξηγούνται από το γεγονός ότι η τελωνειακή ένωση δε διαχειρίζεται από μια ενιαία τελωνειακή διοίκηση: στερείται, λοιπόν, της κατάλληλης διάρθρωσης.

Η διατύπωση των «κατευθυντήριων γραμμών» από την Επιτροπή το 1997 αποτελεί το μέσον ενθάρρυνσης της διαδικασίας σύγκλισης των μεθόδων εργασίας το οποίο, όπως διαπιστώνει το Ελεκτικό Συνέδριο στις τεκμηριωμένες διαπιστώσεις των παρατηρήσεων του, ανήκει στο μέλλον. Οι μέθοδοι εργασίας που εφαρμόζονται στα κράτη μέλη εξακολουθούν ακόμη να καθορίζονται ευρέως από άλλους παράγοντες είτε πρόκειται για την οργάνωση των υπηρεσιών, είτε για την κατάρτιση του προσωπικού, είτε για τη διαθεσιμότητα των πόρων είτε τέλος για το βαθμό μηχανοργάνωσης των διαδικασιών.

7. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

7.2. Οι συνθήκες για καλύτερο συντονισμό θα πρέπει να είναι πιο ευνοϊκές οι τελωνειακές διαδικασίες θα έχουν μηχανοργανωθεί. Η εξέλιξη στο θέμα αυτό στα διάφορα κράτη μέλη αυτή τη στιγμή είναι σχετικά διαφορετική. Η ανάπτυξη των τελωνειακών διαδικασιών με διεθνική διάρθρωση όπως προβλέπεται ότι θα ισχύει με το σύστημα NTCS (New computerized transit system = νέο μηχανογραφημένο σύστημα διαμετακόμισης) θα πρέπει να συμβάλει στον αναζητούμενο συντονισμό, εφόσον επιλεγεί ένα σύστημα εντοπισμού των εμπορευμάτων βασισμένο σ' ένα κώδικα ονοματολογίας.

7.3. Η εντατική και μη διαρθρωμένη μετάδοση κάθε είδους πληροφοριών στα περιφερειακά τελωνεία αντιπροσωπεύει βέβαια ένα πρόβλημα μεθοδολογίας που πρέπει να εξετασθεί και να επιλυθεί. Το πρόβλημα αυτό θα μπορεί να θιγεί στο μέλλον στα πλαίσια των κατάλληλων φορέων που θα κληθούν να εφαρμόσουν την απόφαση «Τελωνείο 2000».

7.5. Τα προγράμματα κατάρτισης και ανταλλαγών των δημόσιων υπαλλήλων όπως προβλέπονται στο πλαίσιο «Matthaeus» ευνοούν γενικά τη διεύρυνση των πνευμάτων και τη σύγκλιση τους συμπεριφοράς. Μακροπρόθεσμα, η εναρμόνιση των εθνικών μεθόδων εργασίας θα πρέπει επίσης να προσπορίσει οφέλη ακόμα και αν, προς το παρόν, καθορίζονται ευρέως από μια σειρά άλλων παραγόντων (βλέπε σημείο 6 παραπάνω).

Η δημιουργία ειδικευμένων μονάδων σε κοινοτικό επίπεδο δεν έχει νόημα παρά μόνο αν οι μονάδες αυτές έχουν λειτουργικά καθήκοντα. Ένα τέτοιο καθήκον θα αντιπροσώπευε χωρίς αμφιβολία μια δομή κατάλληλη για ένα ενιαίο σύστημα τελωνειακής διοίκησης, έννοια που ξεπερνάει σαφώς το στόχο του μέσου διαχείρισης που βασίζεται στην εταιρική σχέση η οποία εκθειάζεται στο «Τελωνείο 2000».

Αντίθετα, θα μπορούσε να εξετασθεί το να αποτελέσουν τα κράτη μέλη μεταξύ τους μια διάρθρωση επιφορτισμένη με τα λειτουργικά αυτά καθήκοντα.

7.6. Οι παρατηρήσεις σχετικά με τα συναφή προς την απόφαση «Τελωνείο 2000» όρια (βλέπε εισαγωγή) επιβάλλονται επίσης στη σύσταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου που στοχεύει να καταστήσει υποχρεωτικές της «κατευθυντήριες γραμμές» [σημείο 7.6.α)] καθώς και τις καινοτόμες πρωτοβουλίες ορισμένων κρατών μελών [σημείο 7.6.ε)]. Όσον αφορά τους ελέγχους των εγγράφων των οποίων η σημασία αποκλίνει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο [σημείο 7.6.στ)], θα πρέπει χωρίς αμφιβολία, να γίνει ο διαχωρισμός μεταξύ μιας εις βάθος πράξης ελέγχου και μιας πράξης που στοχεύει να προχωρήσει σε μια πρώτη επιλογή. Η τελευταία από τις πράξεις αυτές φαίνεται πράγματι ότι θα πρέπει να συνεχίσει να εκτελείται από ανθρώπινους πόρους όσον δεν υπάρχει ένα μηχανοργανωμένο διαδικαστικό περιβάλλον.

Όσον αφορά τέλος στην ανάγκη να εξετασθούν τα νομοσχέδια σχετικά με τους κινδύνους που θα μπορούσαν να αντιπροσωπεύουν [σημείο 7.6.γ)], η Επιτροπή αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στο θέμα αυτό.

Κατά τη διατύπωση του ετήσιου προγράμματος της ελέγχου για τον εντοπισμό ορισμένων θεμάτων που έχουν προτεραιότητα, η Επιτροπή βασίσθηκε σε μια σειρά αντικειμενικών κριτηρίων, τα οποία στηρίζονται σε μια ανάλυση των κινδύνων συνδεδεμένη με τις τελωνειακές και λογιστικές διαδικασίες που θεωρούνται ως οι πιο ευαίσθητες στο θέμα των επιπτώσεών τους στους παραδοσιακούς ίδιους πόρους. Οι ελέγχοι αυτοί συχνά δίνουν αφορμή σε συμπληρωματικούς ελέγχους από τα κράτη μέλη και, κατά συνέπεια, συμβάλλουν στην ισοτιμία της φύσεως και του επιπέδου των ελέγχων από τα κράτη μέλη [σημείο 7.6.δ)].

Προοίμιο της ειδικής έκθεσης αριθ. 13/98 σχετικά με τη χρήση τεχνικών ανάλυσης κινδύνου κατά τους τελωνειακούς ελέγχους και τον εκτελωνισμό των εμπορευμάτων και της ειδικής έκθεσης αριθ. 20/98 σχετικά με την εξέταση των φυσικών ελέγχων γεωργικών προϊόντων που επωφελούνται από επιστροφές κατά την εξαγωγή (98/C 375/01)

1. Το Συνέδριο εξέτασε τους τελωνειακούς ελέγχους των εισαγωγών που συντελούν στην εισροή ιδίων πόρων στον προϋπολογισμό της ΕΕ, και των εξαγωγών γεωργικών προϊόντων που επωφελούνται από επιστροφές χρηματοδοτούμενες από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Και οι δύο έλεγχοι επικεντρώθηκαν στη χρησιμοποίηση της ανάλυσης κινδύνου για την εστίαση των τελωνειακών ελέγχων.

2. Η ανάγκη εκπόνησης χωριστών εκθέσεων πηγάζει από τις ουσιαστικά διαφορετικές νομοθετικές απαιτήσεις όσον αφορά τους ελέγχους των εισαγωγών και των εξαγωγών. Οι νομοθετικές διατάξεις για τους τελωνειακούς ελέγχους των εισαγωγών, τόσο για τους τρέχοντες όσο και για τους εκ των υστέρων, είναι προαιρετικές, ενώ οι νομοθετικές διατάξεις για τη χρησιμοποίηση της ανάλυσης και κινδύνου είναι περιορισμένες. Στη νομοθεσία που διέπει τους τελωνειακούς ελέγχους των εξαγωγών γεωργικών προϊόντων που επωφελούνται από επιστροφές προβλέπεται η υποχρεωτική διενέργεια τρεχόντων ελέγχων (συμπεριλαμβανομένων των φυσικών) και εκ των υστέρων ελέγχων 7 ενώ η ανάλυση κινδύνου είναι υποχρεωτική για τους τελευταίους, παραμένει προαιρετική για την επιλογή φορτώσεων που θα υποβληθούν σε φυσικό έλεγχο.

3. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Συνέδριο χρειάστηκε να διατυπώσει λεπτομερή ορισμό της ανάλυσης κινδύνου για την εστίαση των τελωνειακών ελέγχων των εισαγωγών. Επίσης, όπως ήταν φυσικό, χρειάστηκε να διατυπώσει ειδικότερες συστάσεις για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των ελέγχων των επιστροφών κατά την εξαγωγή. Ωστόσο, στο πλαίσιο των δύο ελέγχων του Συνεδρίου έχουν εξαχθεί ορισμένα κοινά συμπεράσματα, ιδίως όσον αφορά την ανάγκη υποχρεωτικής χρησιμοποίησης της ανάλυσης κινδύνου, παρακολούθησης της εκτέλεσης των ελέγχων, σχετικής ενημέρωσης/ανατροφοδότησης των διοικητικών αρχών, και συντονισμού των φυσικών και των εκ των υστέρων ελέγχων στο τελωνειακό έδαφος της ΕΕ.

4. Στο πλαίσιο της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, είναι παράλογο να περιορίζεται η υποχρεωτική χρησιμοποίηση της ανάλυσης κινδύνου στις επιστροφές κατά την εξαγωγή. Η ανάλυση κινδύνου αποτελεί εργαλείο διαχείρισης των πόρων, που διευκολύνει την εφαρμογή αποτελεσματικών ελέγχων. Η ΕΕ επομένως χρειάζεται ένα ευρύτερο νομοθετικό πλαίσιο, το οποίο θα χρησιμοποιείται από τα κράτη μέλη και θα εξασφαλίζει ότι οι εθνικές διοικήσεις δεν εστιάζουν το ενδιαφέρον τους απλώς σε πράξεις εντός των τελωνειακών καθεστώτων ή κάθε άλλου κοινοτικού συστήματος, αλλά κατανέμουν τους ελεγκτικούς πόρους στα διάφορα τελωνειακά καθεστώτα ή κοινοτικά συστήματα με βάση τους συγκριτικούς κινδύνους για τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Ταυτόχρονα, πρέπει τα κράτη μέλη να αποκτήσουν μεγαλύτερη υποχρέωση λογοδοσίας για την ποιότητα της εστίασης και της εκτέλεσης των ελέγχων.

5. Έτσι, η κοινή δημοσίευση των δύο εκθέσεων έχει ως στόχο να επιστήσει την προσοχή στην ανάγκη εξέτασης της καταλληλότητας της ανάλυσης κινδύνου για όλους τους τελωνειακούς ελέγχους καθεστώτων που επηρεάζουν τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Υπό τις παρούσες συνθήκες, η Επιτροπή πρέπει να επιδιώξει να υιοθετήσει μια ευρεία προσέγγιση για την υλοποίηση των συστάσεων του Συνεδρίου, προσπαθώντας να εξασφαλίσει τη μέγιστη δυνατή συνοχή δύο τόσο στενά συνδεδεμένων τομέων, όπως οι έλεγχοι των εισαγωγών και των εξαγωγών.