Εκθεση του ελεγκτικου συνεδριου των ευρωπαϊκων κοινοτητων

κατ' εφαρμογή των πορισμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 18ης Ιουνίου 1983

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά τη συνεδρίασή του της 6ης Οκτωβρίου 1983, κατ' εφαρμογή του άρθρου 206α της συνθήκης ΕΟΚ, μετά από αίτηση του Συμβουλίου των Υπουργών των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 25ης Ιουλίου 1983.

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

| Σημείο | Σελίδα |

1.ΓΕΝΙΚΑ … | … | 3 |

Εισαγωγή … | 1.1 … | 3 |

Κοινοτικά έσοδα … | 1.2 … | 3 |

Κοινοτικές δαπάνες … | 1.3 … | 3 |

2.ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΓΕΩΡΓΙΚΟ ΤΑΜΕΙΟ ΠΡΟΣΑΝΑΤΟΛΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΕΓΓΥΗΣΕΩΝ (ΕΓΤΠΕ), ΤΜΗΜΑ "ΕΓΓΥΗΣΕΩΝ" … | … | 4 |

Εισαγωγή … | 2.1 … | 4 |

Ατέλειες του συστήματος διαχείρισης … | 2.2 … | 4 |

Αυτόματος χαρακτήρας των δαπανών του προϋπολογισμού για εγγυήσεις … | 2.2.1 – 2.2.3 | 4 |

Διασπορά των δημοσιονομικών ευθυνών εκτέλεσης … | 2.2.4 – 2.2.7 | 5 |

Παρεκτροπές του αποκεντρωμένου συστήματος διαχείρισης … | 2.2.8 – 2.2.9 | 5 |

Συντελεστές του κόστους της πολιτικής των αγορών … | 2.3 … | 6 |

Σχετικότητα του κόστους ανάλογα με την κάθε οργάνωση αγοράς … | 2.3.1 – 2.3.4 | 6 |

Ασυνάεια των επιπέδων των σχετικών τιμών … | 2.3.5 – 2.3.7 | 7 |

Έλλειψη ισορροπίας των μέσων εσωτερικής και εξωτερικής ρύθμισης … | 2.3.8 – 2.3.12 | 7 |

Πρόσθετο κόστος από την απουσία κοινοτικής προτίμησης … | 2.3.13 … | 8 |

Βάρος των αντισταθμιστικών ενισχύσεων … | 2.3.14 –2.3.17 | 8 |

Επιβαρυντική επίπτωση των αγρονομισματικών μέτρων … | 2.3.18 –2.3.19 | 9 |

Αποτελέσματα της πολιτικής … | 2.4 … | 9 |

Επίπεδο της ενίσχυσης για τη γεωργία ανάλογα με τη χώρα … | 2.4.1 –2.4.2 | 9 |

Αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν σε σύγκριση με τους στόχους της συνθήκης … | 2.4.3 … | 9 |

Συνολικό αποτέλεσμα … | 2.4.4 –2.4.5 | 10 |

Συμπέρασμα: περιθώριο δράσης και δυνατότητες οικονομίας … | 2.5 … | 10 |

3.ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΑ ΤΑΜΕΙΑ … | … | 11 |

Εισαγωγή … | 3.1 … | 11 |

ΕΓΤΠΕ, τμήμα "Προσανατολισμού" … | 3.2 … | 11 |

Αδυναμίες κατά τη χρησιμοποίηση της βοήθειας για τη μεταποίηση και την εμπορία των γεωργικών προϊόντων … | 3.2.2 –3.2.3 | 11 |

Αδυναμίες στη διαχείριση, έλεγχος και εκτίμηση της ενίσχυσης για τον εκσυγχρονισμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων … | 3.2.4 … | 11 |

Ατέλειες στη διαχείριση της ενίσχυσης για τις μειονεκτικές περιοχές … | 3.2.5 … | 12 |

Σχέση με την πολιτική των γεωργικών αγορών … | 3.2.6 –3.2.7 | 12 |

Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης … | 3.3 … | 12 |

Αδυναμίες κατά την επιλογή των επενδύσεων που επιδοτούνται … | 3.3.2 … | 12 |

Συμπληρωματικός χαρακτήρας της συνδρομής του Ταμείου … | 3.3.3 … | 13 |

Δημιουργία ή διατήρηση θέσεων εργασίας … | 3.3.4 … | 13 |

Διαδικασία επισπευδομένων πληρωμών … | 3.3.5 … | 13 |

Κοινωνικό Ταμείο … | 3.4 … | 14 |

Έλλειψη στόχων και κριτηρίων … | 3.4.1 –3.4.4 | 14 |

Ρόλος των κρατών μελών … | 3.4.5 –3.4.6 | 14 |

Αδυναμία στη διαχείριση των ενισχύσεων … | 3.4.7 –3.4.10 | 14 |

Τελικές παρατηρήσεις για τα Διαρθρωτικά Ταμεία … | 3.5 … | 15 |

4.ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΗ ΒΟΗΘΕΙΑ … | … | 15 |

Εισαγωγή … | 4.1 … | 15 |

Περιορισμένα αποτελέσματα της βοήθειας … | 4.2 … | 16 |

Διαρθρωτικές αδυναμίες της τεχνικής και οικονομικής συνεργασίας … | 4.3 … | 16 |

Νομικά κενά και διοικητικές αδυναμίες της συνεργασίας … | 4.4 … | 16 |

Επισιτιστική βοήθεια … | 4.5 … | 17 |

5.ΤΕΛΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ … | … | 17 |

1. ΓΕΝΙΚΑ

1.1. Εισαγωγή

1.1.1. Στη δήλωση που είχε εγκριθεί από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στη Στουτγάρδη στις 18 Ιουνίου 1983 αναφερόταν ότι θα εζητείτο από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο να εξετάσει τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των κοινοτικών δραστηριοτήτων και να υποβάλει έκθεση ως το τέλος του 1983. Για την έκθεση αυτή θα δινόταν συνέχεια στις ετήσιες εκθέσεις του Συνεδρίου. Στις 25 Ιουλίου το Συμβούλιο των Υπουργών κάλεσε επίσημα το Συνέδριο να ανταποκριθεί στο αίτημα αυτό. Το Συνέδριο ερμηνεύει το αίτημα του Συμβουλίου σαν επιθυμία να έχει όχι μια έκθεση ελέγχου αυτή καθεαυτή, αλλά μάλλον μια γενικότερη έκφραση των απόψεων του Συνεδρίου σχετικά με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση των κοινοτικών δραστηριοτήτων.

1.1.2. Το Συνέδριο επωφελείται της ευκαιρίας για να τονίσει ότι στο παρελθόν, στις γνωμοδοτήσεις του, στις ετήσιες και στις ειδικές εκθέσεις του, είχε ήδη εκφραστεί με σαφήνεια για πολλές πλευρές των προβλημάτων για τα οποία γίνεται λόγος στην παρούσα έκθεση. Κατ' αυτή την έννοια, λυπάται που σε επίπεδο Συμβουλίου δεν έχει προβλεφθεί καμία ειδική διαδικασία για να δοθεί συστηματική συνέχεια στις ειδικές εκθέσεις του.

1.2. Κοινοτικά έσοδα

1.2.1. Την περασμένη δεκαετία αποδόθηκε μεγάλη σημασία στην οικονομική ανεξαρτησία, την οποία θα έδινε το σύστημα των ιδίων πόρων στις Κοινότητες. Στην πράξη όμως, όσον αφορά το Φόρο Προστιθέμενης Αξίας, δεν έχει θεωρηθεί σαν εισφορά που επιβάλλεται στο φορολογούμενο με τον ίδιο τρόπο όπως ένας εθνικός φόρος. Ο κύριος καθοριστικός παράγοντας του γενικού προϋπολογισμού εξακολούθησε να είναι οι δαπάνες. Εξάλλου, δεν υπάρχει λειτούργημα, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, που να αντιστοιχεί με εκείνο του Υπουργού Οικονομικών σε μια εθνική διοίκηση.

1.2.2. Κατά συνέπεια, το σύστημα των ιδίων πόρων δεν οδήγησε σε μεγάλη οικονομική συνείδηση, όσον αφορά την αποδοτικότητα των κοινοτικών πολιτικών, για τις δαπάνες, οι οποίες προορίζονται να αντικαταστήσουν τις εθνικές πολιτικές και να επιτύχουν υψηλότερη εν γένει αποδοτικότητα σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Μόνο όταν έγινε πραγματικότητα ο κίνδυνος προσέγγισης του ορίου 1 % των ιδίων πόρων ΦΠΑ, στράφηκε η προσοχή όλων στο πώς θα μπορούσαν να γίνουν αποτελεσματικότερες οι κοινοτικές δαπάνες. Πράγματι, μέχρι τότε το ενδιαφέρον ήταν συγκεντρωμένο στο πώς θα αυξάνονταν τα έσοδα.

1.2.3. Το παρόν σύστημα κατέληξε σε ειδικές συμφωνίες για τον περιορισμό των καθαρών συνεισφορών του Ηνωμένου Βασιλείου και, πιό πρόσφατα, της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας στον προϋπολογισμό. Η εφαρμογή των συμφωνιών αυτών είχε πάρει τη μορφή νέων προγραμμάτων – πχ. τα ειδικά μέτρα για το Ηνωμένο Βασίλειο –τα οποία είχαν απλώς μεταφέρει μέρος του κόστους των υφισταμένων προγραμμάτων στον κοινοτικό προϋπολογισμό και επομένως δεν είχαν μεγάλη αξία από κοινοτικής πλευράς.

1.2.4. Ένα άλλο χαρακτηριστικό του συστήματος είναι η επιστροφή του 10 % των δασμών και γεωργικών εισφορών στα κράτη μέλη για να καλύψουν τα διοικητικά τους έξοδα. Το ποσοστό αυτό δεν βασίζεται σε πραγματικό κόστος.

1.3. Κοινοτικές δαπάνες

1.3.1. Οι δαπάνες εξετάζονται στα ακόλουθα τμήματα της έκθεσης αυτής. Το τμήμα 2 αναφέρεται στο Τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ. Το θέμα και τα ενυπάρχοντα σ' αυτό προβλήματα είναι πολύπλοκα· συνεπώς οι παρατηρήσεις και οι προτάσεις του Συνεδρίου χρειάζονται αναγκαστικά διεξοδική εξέταση. Τα γενικά συμπεράσματα βρίσκονται στην παράγραφο 2.5.1.

1.3.2. Το τμήμα 3 περιλαμβάνει τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου για τα ονομαζόμενα Διαρθρωτικά Ταμεία (Γεωργικού Προσανατολισμού, Περιφερειακής Ανάπτυξης και Κοινωνικό) και διατυπώνονται τελικές παρατηρήσεις για τα τρία αυτά Ταμεία (παράγραφοι 3.5.1 μέχρι 3.5.6). Το τμήμα 4 ασχολείται με την Αναπτυξιακή Βοήθεια που καλύπτει τα Ταμεία Ανάπτυξης και την Επισιτιστική Βοήθεια.

1.3.3. Στο τμήμα 5 περιλαμβάνονται οι τελικές παρατηρήσεις.

2. ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΓΕΩΡΓΙΚΟ ΤΑΜΕΙΟ ΠΡΟΣΑΝΑΤΟΛΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΕΓΓΥΗΣΕΩΝ, ΤΜΗΜΑ "ΕΓΓΥΗΣΕΩΝ"

2.1. Εισαγωγή

2.1.1. Εδώ και πολύ καιρό έχει επιστηθεί η προσοχή του κοινού και των πολιτικών αρχών στο μεγάλο μέρος που καταλαμβάνει η κοινή γεωργική πολιτική ανάμεσα στις κοινοτικές δράσεις, αλλά επίσης, και κυρίως σε ορισμένες περιπτώσεις, ο όγκος των δαπανών εγγύησης των γεωργικών αγορών σε σχέση με το σύνολο των δημοσιονομικών παρεμβάσεων των Κοινοτήτων. Με τους εκάστοτε προϋπολογισμούς καταβλήθηκε προσπάθεια να μειωθεί το σχετικό μερίδιο αυτού του τύπου δαπανών μέσα στο γενικό προϋπολογισμό, αλλά η εκτέλεση του προϋπολογισμού, όπως καταγράφεται στους λογαριασμούς, δεν κατέβηκε κάτω από το όριο του 70 % παρά μόνο τα τελευταία λίγα χρόνια.

2.1.2. Σε περίοδο 10 ετών, το ακαθάριστο συνολικό κόστος (χωρίς την Ελλάδα) της οργανωτικής πολιτικής των γεωργικών αγορών πέρασε από 3927 εκατομμύρια ECU το 1973 σε 11717 εκατομμύρια ECU το 1982. Άρα διπλασιάστηκε σχεδόν σε ονομαστικά ποσά (+ 198 %). Αν εξεταστούν τα καθαρά έξοδα, ύστερα από αφαίρεση των γεωργικών ιδίων πόρων (εισφορών, εισφορών ζάχαρης) η αύξηση αυτή είναι 183 %. Σε πραγματικές τιμές, και αν ληφθεί υπόψη πληθωρισμός 10,2 % κατά μέσο όρο το χρόνο, έρχεται στα 18 %, δηλαδή ετήσια αύξηση 1,9 %.

2.1.3. Αυτή η σχετική επιβάρυνση του κόστους της κοινής γεωργικής πολιτικής μπορεί να εκτιμηθεί συγκρινόμενη:

α) με το μερίδιο του κοινοτικού ακαθάριστου εγχωρίου προϊόντος που αφιερώθηκε γ' αυτήν: κατά μέσον όρο 0,34 % στην πρώτη πενταετία, 0,44 % στη δεύτερη·

β) με τη δαπάνη της Κοινότητας για τρόφιμα, στην οποία καταλάμβανε το 1,8 % κατά μέσον όρο το 1973 –1977 και το 2,2 % το 1978 –1982.

2.1.4. Η συνθήκη έχει εξαρτήσει σαφώς τους κύριους κανόνες λειτουργίας της κοινής αγοράς, ιδίως σε ό,τι αφορά τους κανόνες ανταγωνισμού, από τους συγκεκριμένους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής. Οι στόχοι αυτοί αποσκοπούν ταυτόχρονα:

α) στην αύξηση της παραγωγικότητας της γεωργίας και στην ορθολογική ανάπτυξη της γεωργικής παραγωγής·

β) στη διατήρηση ενός δίκαιου βιοτικού επιπέδου των γεωργών·

γ) στη σταθεροποίηση των αγορών·

δ) στην ασφάλεια εφοδιασμού

ε) στον καθορισμό λογικών τιμών για τους καταναλωτές.

Οι στόχοι αυτοί αλλού αλληλοσυμπληρώνονται και αλλού αλληλοσυγκρούονται. Ούτε η συνθήκη ούτε τα παράγωγα κείμενα δεν αναφέρουν την προτεραιότητα του καθενός και τα κριτήρια με τα οποία θα μπορούσε να διαπιστωθεί σε ποιό βαθμό έχουν επιτευχθεί.

2.2. Ατέλειες του συστήματος διαχείρισης

Αυτόματος χαρακτήρας των δαπανών του προϋπολογισμού για εγγυήσεις

2.2.1. Στην πράξη, οι επιλογές πολιτικής ευνόησαν εναλλάξ τους στόχους για το εισόδημα και την ασφάλεια. Έχουν διατυπωθεί κατά τη λήψη των αποφάσεων για τη θέσπιση βασικών κανονιστικών ρυθμίσεων κατ' αγορά, καθώς και των ετησίων αποφάσεων για τις τιμές της περιόδου εμπορίας (κατά γενικό κανόνα από 1η Απριλίου μέχρι 31 Μαρτίου), από τις οποίες και οι μεν και οι δε υπάγονται στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου των Υπουργών Γεωργίας. Οι οικονομικές επιπτώσεις τους, με τη μετάθεση των όρων του άρθρου 203 παράγραφος 4 της συνθήκης, θεωρείται ότι "απορρέουν υποχρεωτικώς από τη συνθήκη ή από τις πράξεις που εκδίδονται δυνάμει αυτής" και για το λόγο αυτό μεταφέρονται στον προϋπολογισμό. Χρονολογικά λοιπόν ο προϋπολογισμός ψηφίζεται από την αρμόδια αρχή σε μια στιγμή κατά την οποία οι αποφάσεις για κανονιστικές ρυθμίσεις και τιμές έχουν ήδη ληφθεί για την προηγούμενη περίοδο εμπορίας, ενώ οι αποφάσεις που αφορούν την επόμενη περίοδο εμπορίας χρειάζονται συνήθως διορθωτικό και συμπληρωματικό προϋπολογισμό.

2.2.2. Ο "υποχρεωτικός" χαρακτήρας της γεωργικής δαπάνης έχει το διπλό αποτέλεσμα ότι:

α) η αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή δεν μπορεί, σε ό, τι την αφορά, ούτε να εξασφαλίσει τη συνάφεια της γεωργικής πολιτικής, ούτε να προβεί αποτελεσματικά στην παραμικρή επιλογή προτεραιότητας

β) ο προϋπολογισμός ασκεί ελάχιστους μόνο περιορισμούς στις δαπάνες του έτους στο οποίο αναφέρεται, εφόσον μόνο η συνολική χρηματοδότηση του ΕΓΤΠΕ, τμήμα "Εγγυήσεων" έχει κάποιο περιοριστικό χαρακτήρα και εφόσον οι δαπάνες κατά κεφάλαιο απλώς καταχωρούνται εκ των υστέρων.

Εντούτοις θα ήταν δυνατό να ενισχυθεί ο περιοριστικός χαρακτήρας των προβλέψεων του προϋπολογισμού, πχ. αν γίνει συστηματικός συνδυασμός του με τη συμμετοχή των παραγωγών στη χρηματοδότηση κάθε υπέρβασης που επηρεάζει αυτές τις προβλέψεις.

2.2.3. Με την προοπτική αυτή, το πλαίσιο που παρέχει μόνος του ο γενικός προϋπολογισμός φαίνεται απρόσφορο για τη διαχείριση των γεωργικών αγορών. Θα μπορούσε να καθιερωθεί ένα σύστημα κατά το οποίο, για κάθε προϊόν χωριστά, οι παραγωγοί θα συμμετείχαν στη χρηματοδότηση της υπέρβασης των πιστώσεων που εγκρίνει ο προϋπολογισμός. Στην περίπτωση αυτή, το ΕΓΤΠΕ, τμήμα "Εγγυήσεων", θα τροφοδοτούσε με τις χορηγήσεις του – που καθορίζονται στα πλαίσια της διαδικασίας του προϋπολογισμού –τόσους ειδικούς λογαριασμούς όσες είναι και οι οργανώσεις αγορών. Μέσα στους λογαριασμούς αυτούς θα γινόταν ο συνδυασμός των διαφόρων χρηματοδοτικών μέσων της κάθε αγοράς: των γεωργικών ιδίων πόρων, των συνεισφορών των παραγωγών, και των χορηγήσεων του ΕΓΤΠΕ, τμήμα "Εγγυήσεων".

Διασπορά των δημοσιονομικών ευθυνών εκτέλεσης

2.2.4. Τα μέτρα εφαρμογής των βασικών κανονισμών ή των αποφάσεων για τιμές του Συμβουλίου Γεωργίας λαμβάνονται άλλοτε από το ίδιο το Συμβούλιο, το οποίο κατ' αυτό τον τρόπο μπορεί να παρεμβαίνει στη διαχείριση, και άλλοτε από την Επιτροπή κατά τη διαδικασία που ονομάζεται διαδικασία των επιτροπών διαχείρισης [1], που και οι ίδιες αποτελούνται από αντιπροσώπους των κρατών μελών που ψηφίζουν με τους ίδιους κανόνες που ψηφίζει και το Συμβούλιο. Και στις δύο περιπτώσεις, η διαδικασία καταλήγει να είναι μια πραγματική καθημερινή "συν διαχείριση" των γεωργικών αγορών, εφόσον οι αποφάσεις που έχουν οικονομική επίπτωση, όπως πχ. ο καθορισμός των συντελεστών εισφορών κατά την εισαγωγή και επιστροφών κατά την εξαγωγή, ή ο καθορισμός των ποσοτήτων και των τιμών δημοπρασίας των δημοσίων αποθεμάτων, λαμβάνονται στην πραγματικότητα σε συνεδριάσεις των εθνικών και κοινοτικών εμπειρογνωμόνων.

2.2.5. Η "συνδιαχείριση" αυτή ασκείται, στην καλύτερη περίπτωση σύμφωνα με τα συγκεκριμένα κριτήρια κάθε αγοράς, συχνότερα χάριν του συμβιβασμού μεταξύ εθνικών ή κλαδικών συμφερόντων, αλλά όχι σύμφωνα με τη συνολική λογική αντιμετώπιση της ευρωπαϊκής γεωργίας, και ακόμη λιγότερο σύμφωνα με την κατ' ανάγκη συνολική λογική της δημοσιονομικής διαχείρισης. Τα μέτρα που αποφασίζονται κάτω από τις συνθήκες αυτές μεταμορφώνονται γενικά σε "κεκτημένα δικαιώματα" και λαμβάνουν ντε φάκτο αμετάκλητο χαρακτήρα.

2.2.6. Υπάρχουν πολλές μέθοδοι που θα μπορούσαν, από κοινού ή χωριστά, να βελτιώσουν αυτή την κατάσταση. Αυτό ισχύει καταρχήν για ό,τι αυξάνει την ευθύνη εκτέλεσης του προϋπολογισμού την οποία έχει η Επιτροπή, και η οποία καθορίζεται στο άρθρο 205 της συνθήκης, σε σχέση με τους γεωργικούς εμπειρογνώμονες. Ισχύει επίσης για ό,τι αυξάνει την επιρροή των οικονομικών εμπειρογνωμόνων των κρατών μελών, σε σχέση με τους γεωργικούς εμπειρογνώμονες, και γενικά για ό,τι επιτρέπει την περιοδική επανεξέταση, για λόγους αποτελεσματικότητας, των κεκτημένων καταστάσεων.

2.2.7. Το Ελεγκτικό Συνέδριο αισθάνεται υποχρεωμένο να τονίσει με έμφαση ότι το μέσο για να συγκρατήσει η Κοινότητα τις γεωργικές της δαπάνες έγκειται κυρίως:

α) στην επανεξέταση των διαδικασιών απόφασης επάνω στη γραμμή που προτάθηκε προηγουμένως·

β) στη βελτίωση των μέσων πληροφόρησης που διαθέτει η Επιτροπή με σκοπό να γίνει πιό συναφής ο καθορισμός των στόχων των κοινοτικών ενεργειών και πιό συστηματική η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων τους.

Παρεκτροπές του αποκεντρωμένου συστήματος διαχείρισης

2.2.8. Οι κανόνες εκτέλεσης που αφορούν τη διαχείρι ση των πιστώσεων παρεκκλίνουν στην ουσία από τους κανόνες που ισχύουν για το γενικό προϋπολογισμό δυνάμει ενός συστήματος χρηματοδότησης που καθιερώθηκε το 1970. Το σύστημα αυτό, το οποίο είναι συναφές ως προς την αρχή του, παρουσίασε με την πάροδο των ετών ανεπάρκειες και εκτροπές τις οποίες το Συνέδριο είχε την ευκαιρία να σχολιάσει στις αλλεπάληλες ετήσιες εκθέσεις του:

α) οι πιστώσεις που απαιτούνται για την κάλυψη των δαπανών σε κάθε κράτος μέλος τίθενται στη διάθεσή τους υπό μορφή μηνιαίων προκαταβολών τις οποίες κατανέμουν τα ίδια στους οργανισμούς πληρωμών (σήμερα υπάρχουν 36, ο δε αριθμός τους και το καθεστώς τους ποικίλλουν πάντοτε κατά τη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών). Η διαδικασία αυτή προσφέρεται, από την πλευρά των κρατών μελών, για την υποβολή υπερβολικών αιτήσεων τις οποίες η Επιτροπή δυσκολεύεται να ελέγξει, αφήνοντας κατ' αυτό τον τρόπο να δημιουργηθεί ταμιακό απόθεμα σε βάρος της Κοινότητας·

β) το σύστημα των συνολικών προκαταβολών εμπεριέχει τον κίνδυνο υπέρβασης των πιστώσεων κατά το τέλος του οικονομικού έτους, αφού η Επιτροπή δεν μπορεί να γνωρίζει παρά με κάποια καθυστέρηση τις πραγματικές δαπάνες των κρατών μελών, ιδίως εκείνες που αφορούν πράξεις επι δημοσίων αποθεμάτων· αντίστροφα, με το σύστημα των προκαταβολικών υποτιμήσεων αποθεμάτων, η Επιτροπή κατόρθωσε να της δοθεί από το Συμβούλιο η ευχέρεια για τη χρησιμοποίηση των πιστώσεων που παραμένουν ενδεχομένως διαθέσιμες κατά το τέλος του οικονομικού έτους·

γ) υπάρχει σημαντική καθυστέρηση, δηλαδή 5 με 6 χρόνια αντί για ένα χρόνο μετά το εξεταζόμενο οικονομικό έτος, στην εκκαθάριση των ετήσιων λογαριασμών των κρατών μελών, στην οποία προβαίνει η Επιτροπή αφού επαληθεύσει τις πράξεις που πραγματοποιήθηκαν από τους οργανισμούς πληρωμών, καταλογίζοντας ενδεχομένως ορισμένα ποσά σε βάρος τους. Με την τελευταία απόφαση που ελήφθη στις 14 Ιανουαρίου 1983, εκκαθαρίζονται οι λογαριασμοί του 1976 και του 1977, δηλαδή έχουν εκκαθαριστεί 27300 εκατομμύρια ECU από τα 81700 εκατομμύρια ECU που δαπανήθηκαν από το 1971 μέχρι το 1982. Η κατάσταση αυτή, την οποία ανέλυσε σε βάθος το Συνέδριο στην ειδική έκθεσή του της 12ης Οκτωβρίου 1982 [2], αποκαλύπτει την ανεπάρκεια του εσωτερικού ελέγχου, με την ευρεία έννοια, του όλου συστήματος των κοινοτικών γεωργικών δαπανών: ο έλεγχος αυτός είναι επί του παρόντος τεμαχισμένος ανάμεσα στο δημοσιονομικό ελεγκτή και τις υπηρεσίες διαχείρισης που είναι υπεύθυνες για τους εκκαθαριστικούς ελέγχους και για το συντονισμό της καταπολέμησης των ανωμαλιών, ενώ δεν διαθέτουν την αυτονομία του πρώτου. Γενικά φαίνεται ότι οι αποφάσεις εκκαθάρισης τείνουν ολοένα να εξομοιωθούν με συμβιβασμό που προέρχεται από διαπραγμάτευση με το κάθε κράτος μέλος παρά με κριτική της ποιότητας της δημοσιονομικής διαχείρισης.

2.2.9. Οι μεταρρυθμίσεις που θα πρέπει να γίνουν μπορούν να συμβαδίσουν με τη διατήρηση ενός συστήματος αποκεντρωτικού ως προς την αρχή του, δηλαδή που ν' αφήνει στα κράτη μέλη την ευθύνη της εφαρμογής των κοινοτικών μέτρων. Εντούτοις, ως προς τη σημερινή κατάσταση, θα έπρεπε στο μέλλον να μπορούν να απο-φευχθούν τουλάχιστον ορισμένες ασυνάφειες, στο επίπεδο των οργανισμών πληρωμών.

α) Θα έπρεπε να προβλεφθεί η έγκριση των οργανισμών πληρωμών από την Επιτροπή, κατά τρόπο που να αποφευχθεί η πολύ μεγάλη ανομοιογένεια των αρμοδιοτήτων τους και των δομών τους, στα διάφορα κράτη μέλη.

β) Επίσης, θα έπρεπε να προβλεφθεί η άμεση υπαγωγή των λογαριασμών τους στο κοινοτικό σύστημα, χωρίς διέλευση από τα εθνικά δημόσια ταμεία.

γ) Τέλος, θα έπρεπε να εξασφαλιστεί η ενσωμάτωση των εθνικών και των διάφορων κοινοτικών ελέγχων σε ένα ενιαίο σύστημα, περισσότερο οικονομικό και αξιόπιστο. Η εναρμόνιση αυτή θα έπρεπε να συνοδεύεται από ένα πιό προχωρημένο προσανατολισμό προς τους ελέγχους των εμπορικών εγγράφων, στη γραμμή που προβλέπει η οδηγία 77/435/ΕΟΚ, η οποία δυστυχώς έχει ακόμη μερική μόνο εφαρμογή.

2.3. Συντελεστές του κόστους της πολιτικής των αγορών

Σχετικότητα του κόστους ανάλογα με την κάθε οργάνωση αγοράς

2.3.1. Πιό συχνά εφιστάται η προσοχή στα τμήματα του προϋπολογισμού που αφορούν τις κύριες αγορές. Οι πιό δαπανηρές ήταν πάντοτε:

α) του γάλακτος, της ζάχαρης, των σιτηρών και του κρέατος (συνολικά το 65 % των δαπανών του 1982)·

β) του ελαιολάδου και του καπνού (συνολικά το 10 % το 1982)·

γ) και κατόπιν πιό πρόσφατα οι αγορές των ελαιούχων σπόρων, των οπωροκηπευτικών και του κρασιού (συνολικά 18 % το 1982).

2.3.2. Εντούτοις, ο συντελεστής στήριξης (δηλαδή η σχέση καθαρού κόστους προϋπολογισμού της αγοράς/τελικής αξίας του προϊόντος) αποδεικνύει μια διαφορετική ιεράρχηση στο σχετικό κόστος των προϊόντων: τα προϊόντα με τη μεγαλύτερη στήριξη είναι ο καπνός, το ελαιόλαδο και οι ελαιούχοι σπόροι με συντελεστή 40 έως 60 %, τα προϊόντα με τη μικρότερη στήριξη είναι η ζάχαρη, τα κρασί, το κρέας ή τα οπωροκηπευτικά με συντελεστή κατώτερο του 10 %, ενώ τα σιτηρά και τα γαλακτοκομικά προϊόντα βρίσκονται σε μεσαία θέση με συντελεστή 10 έως 20 %.

2.3.3. Οι διαφορές αυτές αποκαλύπτουν πολύ διαφοροποιημένες καταστάσεις που έχουν σχέση κυρίως με την ποιότητα των χρησιμοποιούμενων μέσων προσανατολισμού και ρύθμισης. Το πιό ολοκληρωμένο παράδειγμα οργάνωσης είναι αναμφισβήτητα αυτό της αγοράς ζάχαρης, της οποίας το καθαρό κόστος προϋπολογισμού (300 500 εκατομμύρια ECU το 1981/82) αντιστοιχεί αποκλειστικά στη δημοσιονομική αντιστάθμιση μιας συμφωνίας εισαγωγής υπέρ των χωρών της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού (ΑΚΕ) και της οποίας το σύστημα εγγύησης περιλαμβάνει την ολοκληρωμένη εφαρμογή του κανόνα της συνυπευθυνότητας, σύμφωνα με τον οποίο οι παραγωγοί συμβάλλουν με εισφορές στην εσωτερική ρύθμιση και υφίστανται εξ ολοκλήρου το κόστος εξαγωγής των πλεονασμάτων.

2.3.4. Όλες οι άλλες αγορές υποφέρουν, αντίθετα, από πολλές αδυναμίες, που συνδυάζονται σε διάφορους βαθμούς:

α) την συνάφεια του προσανατολισμού δια μέσου των τιμών, των οποίων η ιεράρχηση μεταξύ των προϊόντων δεν ανταποκρίνεται πλέον στη σημερινή λογική της γεωργικής οικονομίας·

β) την έλλειψη ισορροπίας των μέσων εσωτερικής ρύθμισης (δημοσίων αγορών στην παρέμβαση, μέτρων ελεγχόμενης αποθεματοποίησης και πράξεων απόσυρσης) και εξωτερικής ρύθμισης (σύστημα εισφορών επιστροφών).

Οι ελλείψεις αυτές έχουν σαν συνέπεια:

γ) το σημαντικό πρόσθετο κόστος από την απουσία κοινοτικής προτίμησης·

δ) το υπερβολικό βάρος των αντισταθμιστικών ενισχύσεων,

και επιδεινώνονται από:

ε) την επίπτωση των νομισματικών εξισωτικών ποσών.

Ασυνάεια των επιπέδων των σχετικών τιμών

2.3.5. Μπορεί να αναρωτηθεί κανείς εάν οι αρχικές αποφάσεις για τιμές, που ελήφθησαν κατά τη σύσταση των κυριότερων οργανώσεων αγορών (σιτηρά 1966, γάλα 1968, κρέας 1968), παραμένουν προσαρμοσμένες στη σημερινή κατάσταση της εσωτερικής και της διεθνούς αγοράς, ενώ η δομή τους (σχέση μεταξύ των τιμών) δεν έχει τροποποιηθεί αισθητά από τότε που εμφανίστηκαν.

2.3.6. Πολλά γεγονότα όμως ήρθαν να μεταβάλουν τα δεδομένα της αγοράς, από τα οποία το πιό σημαντικό είναι η αλλαγή πολιτικής που επήλθε στις Ηνωμένες Πολιτείες το 1971 με σκοπό τη μείωση της υποστήριξης στα βασικά προϊόντα, κατά πρώτον τα σιτηρά, βελτιώνοντας κατ' αυτό τον τρόπο με τα μικρότερα έξοδα το εισόδημα των παραγωγών γάλακτος και κρέατος. Το μέτρο αυτό είχε σαν αποτέλεσμα αφενός να αυξήσει τη διαφορά μεταξύ της τιμής των ευρωπαϊκών και της τιμής των αμερικανικών σιτηρών, και επομένως να αυξήσει το κόστος εξαγωγής των πρώτων κατά τη διάρκεια πλεονασματικών περιόδων εμπορίας, αφετέρου να καταστήσει περισσότερο ανταγωνιστικά τα αμερικανικά βασικά προϊόντα (κτηνοτροφικά σιτηρά, σόγια και άλλα πρωτεϊνούχα, κλπ. . . .) και επομένως να αυξήσει το κόστος τόσο της στήριξης των αντίστοιχων ευρωπαϊκών προϊόντων όσο και της στήριξης των τελικών προϊόντων (γάλα, κρέας). Ταυτόχρονα, η συνολική παραγωγή των ευρωπαϊκών σιτηρών, για την οποία παρείχαν υπερβολικά κίνητρα οι τιμές, έτεινε να γίνει πλεονασματική από το 1979/80, ιδίως για τις ποσότητες που προορίζονται για την ανθρώπινη διατροφή, πράγμα που δεν μπορούσε παρά να μεγαλώσει τις διαφορές και να αυξήσει το κόστος της κοινοτικής υποστήριξης.

2.3.7. Έτσι κάτω απ' αυτές τις συνθήκες τέθηκε το θέμα από το 1981 [3] της τροποποίησης της βάσης ολόκληρου του συστήματος προς την ίδια κατεύθυνση με τους Αμερικανούς, δηλαδή προσεγγίζοντας τις τιμές στήριξης των ευρωπαϊκών σιτηρών στις τιμές που ισχύουν στο εξωτερικό και επομένως μειώνοντας τη σχετική τιμή των σιτηρών σε σχέση με τις τιμές όλων των προϊόντων που παράγονται από τα σιτηρά ή αποτελούν υποκατάστατά τους: βοδινό και χοιρινό κρέας, αυγά και πουλερικά και γάλα. Αυτό θα είχε σαν αποτέλεσμα την επανάκτηση της ισορροπίας του συνόλου των εν λόγω αγορών, οι οποίες τη στιγμή αυτή αντιπροσωπεύουν περισσότερο από 60 % της αξίας της γεωργικής παραγωγής της Κοινότητας, και των οποίων το αθροιστικό κόστος προϋπολογισμού φθάνει μόνο του το 60 % των δαπανών του ΕΓΤΠE. Η αναμενόμενη οικονομία μπορεί να πραγματοποιηθεί προοδευτικά μόνο και παραμένει δύσκολο να προσδιοριστεί ποσοτικά, αλλά μπορεί να υπολογιστεί σε πολλά δισεκατομμύρια ECU με σημερινά δεδομένα προϋπολογισμού.

Έλλειψη ισορροπίας των μέσων εσωτερικής και εξωτερικής ρύθμισης

2.3.8. Αυτή η έλλειψη ισορροπίας παρουσιάζεται ιδιαίτερα σε δύο από τις κύριες αγορές, οι οποίες κατέστησαν διαρθρωτικά πλεονασματικές, δηλαδή τις αγορές του γάλακτος και του κρέατος.

Η αγορά του γάλακτος

2.3.9. Στην αγορά αυτή (ακαθάριστη δαπάνη 3,8 δισεκατομμύρια ECU το 1982) το σύστημα συνυπευθυνότητας που καθιερώθηκε το 1977 αποδείχθηκε ανίκανο να συγκρατήσει την παραγωγή. Τα πλεονάσματα, αποθεματοποιημένα ή μη, χρειάστηκε να διατεθούν σε χαμηλές τιμές στην εξωτερική αγορά (βούτυρο) ή για διατροφή ζώων που αντιμετώπιζε τον ισχυρό ανταγωνισμό εισαγομένων προϊόντων (αποβουτυρωμένο γάλα). Η εισφορά των 537 εκατομμυρίων ECU (το 1982) που εισπράχθηκε από τους παραγωγούς ευνόησε μάλλον την πραγματοποί ηση πρόσθετων δαπανών, επειδή ένα μέρος των εσόδων διατέθηκε για ένα πρόγραμμα νέων δράσεων, του οποίου η αιτιολόγηση δεν έχει ποτέ αποδειχθεί.

2.3.10. Το μόνο αποτελεσματικό μέτρο που προβλέφθηκε το 1977, η συμπληρωματική εισφορά στους παρα γωγούς που δημιουργούν νέα πλεονάσματα, και η οποία θα είχε αποφέρει ετήσια έσοδα 500 εκατομμυρίων ECU, δεν εφαρμόστηκε. Αξίζει εξάλλου να υπομνηστεί ότι κάθε σύστημα εσωτερικής εισφοράς που εξομοιώνεται με οιονεί φορολογικό έσοδο δημιουργεί υψηλά διοικητικά έξοδα σε εθνικό επίπεδο και, με την παρούσα δομή του δημο σιονομικού κανονισμού, ανωμαλίες του προϋπολογισμού σε κοινοτικό επίπεδο εφόσον εκπίπτεται από τις δαπάνες και δεν καταλογίζεται στα έσοδα [4].

Η αγορά του βοδινού κρέατος

2.3.11. Η αγορά αυτή (1,2 δισεκατομμύρια ECU το 1982) παρουσιάζει εδώ και πολύ καιρό έλλειψη ισορροπίας, η οποία είναι αποτέλεσμα των συμφωνιών εισαγωγής για 400000 τόνους κρέατος το χρόνο, μεταποιημένου ή μή. Οι συνέπειες εκδηλώθηκαν αλυσιδωτά:

α) με συνεχή πίεση στην τιμή της αγοράς, που παρέμεινε πολύ κατώτερη από την τιμή προσανατολισμού·

β) με την ανάγκη να εξαχθούν με ζημία τα πλεονάσματα·

γ) με αντιστροφή των επιπτώσεων της παρέμβασης η οποία, αντί να βοηθήσει στην προσέγγιση της τιμής προσανατολισμού, λειτούργησε σαν μηχανισμός για τη μείωση της αξίας του κρέατος με έξοδα της Κοινότητας, με την ανακύκλιση 300000 τόνων κρέατος το χρόνο με ζημία.

2.3.12. Η πρόσφατη απόκτηση ευκαμψίας των αυτοματισμών παρέμβασης φαίνεται να έδωσε τη δυνατότητα να βελτιωθεί αυτή η κατάσταση, η οποία εξακολουθεί εντού τοις να βαρύνεται από την ανάγκη αντιστάθμισης της διαφοράς μεταξύ της τιμής προσανατολισμού και της τιμής της αγοράς με δαπανηρές πριμοδοτήσεις και αμφισβητήσιμη αποτελεσματικότητα.

Πρόσθετο κόστος από την απουσία κοινοτικής προτίμησης

2.3.13. Το σύνολο του πρόσθετου κόστους από την απουσία προτίμησης μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αριθμητικά προσδιορισμένης απογραφής, της οποίας τα κύρια κονδύλια βρίσκονται, εκτός από τις εισαγωγές ζάχαρης ΑΚΕ, στις αγορές του γάλακτος (βούτυρο Νέας Ζηλανδίας, τυριά, λιπαρές ουσίες που ανταγωνίζονται το βούτυρο), του βοδινού και του πρoβειου κρέατος (ποσο στώσεις εκτός εισφορών), του ελαιολάδου και των ελαιούχων σπόρων (λιπαρές ουσίες και ανταγωνιστικά έλαια), και, με επίπτωση σε πολλές αγορές, στις εισαγωγές υποκατάστατων των σιτηρών. Το σύνολο του πρόσθετου κόστους από την απουσία προτίμησης ποικίλλει ανάλογα με τις εκτιμήσεις από 2 έως 4 δισεκατομμύρια ECU, ως διαφυγόντα έσοδα και προκληθείσες δαπάνες.

Βάρος των αντισταθμιστικών ενισχύσεων

2.3.14. Ορισμένα μέτρα που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα "Εγγυήσεων" παρουσιάζουν το χαρακτηριστικό ότι δεν έχουν καθόλου επιπτώσεις στην ισορροπία των αγορών, ενώ συνεπάγονται δαπάνες που δεν είναι καθόλου ευκαταφρόνητες. Το Συνέδριο αφιέρωσε σε τέτοιου είδους καταστάσεις ορισμένες παρατηρήσεις στις ετήσιες και ειδικές εκθέσεις του, ιδίως σε ό, τι αφορά τις διάφορες ενισχύσεις για τη διάθεση των γαλακτοκομικών προϊόντων (διανομή γάλακτος στα σχολεία, προμήθεια βουτύρου στις ένοπλες δυνάμεις, επιχείρηση βουτύρου Χριστουγέννων και άλλες ενισχύσεις για τη διάθεση του βουτύρου στην εσωτερική αγορά, ενισχύσεις για τη διάθεση του αποβουτυρωμένου γάλακτος σε υγρή κατάσταση, σε σκόνη ή υπό μορφή τυρίνης). Προκύπτει σαφώς ότι τα μέτρα αυτά (1,8 δισεκατομμύρια ECU το 1982) σε πολλές περιπτώσεις οδηγούσαν απλώς και μόνο σε δαπανηρές και δύσκολα αναιρέσιμες μεταβιβάσεις υπέρ ορισμένων καταναλωτών, ιδιωτών ή βιομηχάνων, χωρίς να προκαλούν αξιοσημείωτη αύξηση της κατανάλωσης.

2.3.15. Το Συνέδριο θα μπορούσε επίσης να επιστήσει την προσοχή σε ορισμένα άλλα μέτρα, των οποίων η απόδοση, σε σχέση με το κόστος προϋπολογισμού, φαίνεται εκ των προτέρων ιδιαίτερα χαμηλή, όπως για παράδειγμα:

α) η ενίσχυση στις βιομηχανίες αμύλου, το οποίο ξαναβρήκε την ανταγωνιστικότητά του απέναντι στα προϊόντα που παρασκευάζονται με βάση τα παράγωγα του πετρελαίου (135 εκατομμύρια ECU το 1982)·

β) ενίσχυση για το σκληρό σιτάρι, η οποία έχει για μοναδικό στόχο τη μείωση της τιμής των ζυμαρικών (165 εκατομμύρια ECU το 1982)·

γ) η πριμοδότηση του καπνού, η οποία αποσκοπεί στη στήριξη του εισοδήματος μιας περιορισμένης κατηγορίας παραγωγών, πληρώνοντάς τους τιμή τριπλάσια από τη διεθνή (575 εκατομμύρια ECU το 1982).

2.3.16. Γενικά, ο όγκος των αντισταθμιστικών ενισχύσεων των τιμών είναι σημαντικός (5,5 δισεκατομμύρια ECU το 1982). Η αφθονία τους (περίπου 100 μέτρα σε μόνιμη βάση) φαίνεται να εκφράζει περισσότερο μέριμνα για κλαδική ή γεωγραφική ανακατανομή παρά προσπάθεια για ορθολογική οργάνωση των αγορών. Επίσης είναι συνέπεια των ανεπαρκειών που αναφέρθηκαν προηγουμένως σε σχέση με τα συστήματα εγγύησης, τη διάρθρωση των τιμών και τις καταστάσεις που δημιουργούνται από την απουσία προτίμησης.

2.3.17. Τα μέτρα αυτά είναι πηγή των κυριότερων δυσχερειών διαχείρισης και ελέγχου, τόσο στο επίπεδο της κανονικότητας, όσο και στο επίπεδο της εκτίμησης των σημειουμένων αποτελεσμάτων, τα οποία πολύ συχνά είναι ασήμαντα σε σχέση με το υψηλό διοικητικό κόστος για τα κράτη μέλη. Επομένως για αυτή την κατηγορία δαπανών θα έπρεπε να γίνει μια ιδιαίτερα αυστηρή κριτική εξέταση. Η τυχόν κατάργησή τους θα προσκρούσει αναπόφευκτα στα συμφέροντα ορισμένων κατηγοριών. Αλλά η εφαρμογή της διάρθρωσης και των επιπέδων των τιμών που αναφέρθηκαν στο 2.3.7 παραπάνω θα έδινε τη δυνατότητα να αντιμετωπιστούν οι περισσότερες δυσκολίες.

Επιβαρυντική επίπτωση των αγρονομισματικών μέτρων

2.3.18. Η λειτουργία του συνόλου των αγορών επηρεάζεται από το φαινόμενο των Νομισματικών Εξισωτικών Ποσών των οποίων η διατήρηση είχε χρόνιες επιπτώσεις, που ήδη είναι πασίγνωστες, στην ίδια τη διάρθρωση της ευρωπαϊκής γεωργίας, αλλά για το οποίο γενικά παρα βλέπεται ότι:

α) συνεπάγεται ένα σύστημα είσπραξης/πληρωμής που αφορά συνολικό ποσό 1 – 2 δισεκατομμυρίων ECU·

β) το σύστημα αυτό αποτελεί ισχυρό κίνητρο για κερδοσκοπία η/και δόλο, αλλά είναι πολύ δύσκολο να ελεγχθεί χωρίς υπερβολικά προσκόμματα στα σύνορα, ακόμη και στα εσωτερικά σύνορα της Κοινoτητας·

γ) το καθαρό κόστος προϋπολογισμού κυμαινόταν κατά τα τελευταία χρόνια, ανάλογα με την ταχύτητα προσαρμογής των πράσινων νομισμάτων στις διακυμάνσεις των πραγματικών νομισμάτων, μεταξύ 700 – 800 εκατομμυρίων ECU το 1977 – 1979 και 200-300 εκατομμυρίων ECU το 1980 – 1982.

2.3.19. Δεν μπορεί να υπάρξει λύση στις διάφορες πλευρές του προβλήματος των Νομισματικών Εξισωτικών Ποσών παρά μόνο με την καθιέρωση ενός συστήματος αυτόματης και ταχύρρυθμης κατάργησης. Οι εγγενείς δυσχέρειες αυτού του αυτοματισμού θα είχαν με τη σειρά τους κάποιο βάρος, αλλά αυτή τη φορά προς την κατεύθυνση της επιστροφής στην ενότητα της αγοράς, σε όλες τις άλλες αποφάσεις γεωργικής πολιτικής, και ιδίως στις ετήσιες αποφάσεις των τιμών.

2.4. Τα αποτελέσματα της πολιτικής

Επίπεδο της ενίσχυσης για τη γεωργία ανάλογα με τη χώρα

2.4.1. Θα ήταν ενδιαφέρον να γίνει σύγκριση, κατά σειρά μεγέθους, μεταξύ του όγκου των κοινοτικών κεφαλαίων που δαπανώνται σε κάθε κράτος μέλος και του μεγέθους της δραστηριότητας αυτού του κράτους στο γεωργικό τομέα. Αυτός ο συντελεστής ενίσχυσης της γεωργίας (δηλαδή η σχέση μεταξύ της κοινοτικής δαπάνης των κρατών μελών/ακαθάριστης προστιθέμενης αξίας της γεωργίας τους) ποικίλλει στην πραγματικότητα σημαντικά από τη μία χώρα στην άλλη, αφού κατά την πιό πρόσφατη πενταετία που μπόρεσε να μετρηθεί, δηλαδή από 1977 μέχρι 1981, ήταν ± 30 % για τέσσερις χώρες (κατά σειρά, το Βέλγιο, τις Κάτω Χώρες, την Ιρλανδία, τη Δανία), έπεφτε σε 15 – 20 % για την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και το Ηνωμένο Βασίλειο, κατόπιν στα 13 % για τη Γαλλία και το Λουξεμβούργο, και τέλος στα 8 % για την Ιταλία.

2.4.2. Μολονότι η γεωγραφική τοποθέτηση των δαπανών δεν αντιστοιχεί πάντοτε αποκλειστικά στις γεωργικές δραστηριότητες της κάθε χώρας, τέτοιες φανερές διαφορές οδηγούν σε προβληματισμό για το εάν η οργανωτική πολιτική των αγορών ανταποκρίνεται στην πραγματική κατάσταση του εξεταζόμενου γεωργικού τομέα.

Αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν σε σύγκριση με τους στόχους της συνθήκης

2.4.3. Επειδή δεν υπάρχει προηγούμενος καθορισμός των κριτηρίων που θα επέτρεπαν τον εντοπισμό των αποτελεσμάτων της ΚΓΠ σε σχέση με τους στόχους που καθορίστηκαν από το άρθρο 39 της συνθήκης (βλ. παράγραφο 2.1.4), η εκτίμηση των επιδόσεων της ευρωπαϊκής γεωργίας μπορεί να συναχθεί από την εξέταση των κυριότερων τάσεων που χαρακτήρισαν την εξέλιξή της κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας, ιδίως με την πραγματοποίηση συγκρίσεων με άλλες αναπτυγμένες χώρες.

α) Παραγωγικότητα της γεωργίας: η απασχόληση στη γεωργία μειωνόταν σταθερά σε περίοδο 20 ετών, με τάση για επιβράδυνση κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας, και η συνολική παραγωγή της Κοινότητας εξακολούθησε να αυξάνει. Επομένως η παραγωγικότητα σε πραγματικά μεγέθη βελτιώθηκε περισσότερο, και μάλιστα με ρυθμό μάλλον ανώτερο από άλλες συγκρίσιμες χώρες.

β) Γεωργικό εισόδημα: το γεωργικό εισόδημα ανά μονάδα εργασίας παρέμεινε σταθερό από το 1973 μέχρι το 1978. Κατόπιν μειώθηκε ελαφρά, παρουσιάζοντας κάποια τάση για ανάκαμψη το 1982, αλλά δεν παρουσίασε τις σημαντικές διακυμάνσεις που διαπιστώθηκαν σε ορισμένες χώρες όπως η Αυστραλία ή η Νέα Ζηλανδία.

γ) Σταθεροποίηση των αγορών: είναι δύσκολο να απομονωθεί το κριτήριο αυτό από όλα τα άλλα, και πρέπει προφανώς να εκτιμηθεί για κάθε αγορά χωριστά. Γενικά επιτεύχθηκε για τα προϊόντα που υπόκεινται περισσότερο στη διεθνή κερδοσκοπία, όπως είναι η ζάχαρη και τα σιτηρά, και σε ελάχιστο βαθμό για τα άλλα προϊόντα των οποίων η ισορροπία στηρίζεται στο συνδυασμό των απρόοπτων της περιόδου εμπορίας και των διεθνών συσχετισμών δυνάμεων περισσότερο κρατικού παρά εμπορικού χαρακτήρα, ιδίως σε ό,τι αφορά τα υποπροϊόντα του γάλακτος, τις λιπαρές ουσίες, και τα υποκατάστατα των σιτηρών.

δ) Εξασφάλιση του εφοδιασμού (και, έμμεσα, εμπορικό ισοζύγιο): η αυτάρκεια αυξήθηκε στις περισσότερες αγορές· το συνηθισμένο· αντιστάθμισμα είναι ο κίνδυνος περιορισμένων πλεονασμάτων, τα οποία προσωρινά είναι δύσκολο να μεταφερθούν λογιστικά ή να διατεθούν στη διεθνή αγορά· αλλά μπορεί να προκύψει και ένα ασυνήθιστο αντιστάθμισμα εφόσον το κοινοτικό ισοζύγιο προμηθειών (παραγωγή συν εισαγωγές) καταστεί διαρθρωτικά πλεονασματικό. Πρέπει επίσης να τονιστεί ότι η εξέλιξη των τρόπων με τους οποίους πραγματοποιείται η ζωική παραγωγή (γάλα, κρέας) βαίνει προς τη μεγαλύτερη εξάρτηση της Κοινότητας από την ενδιάμεση κατανάλωση (ζωοτροφές).

ε) Τιμές καταναλωτή: μπροστά σε μια μέση στασιμότητατης κατανάλωσης και σε μια αργή εναρμόνιση των συνηθειών της κατανάλωσης, που έχει σχέση με το άνοιγμα των αγορών, οι τιμές καταναλωτή για τα τρόφιμα στο εσωτερικό της Κοινότητας εξελίχθηκαν κατά τρόπο σύμφωνο με τη γενική άνοδο των τιμών, ενώ στις άλλες χώρες του ΟΟΣΑ αυτή η κατηγορία τιμών εξελίχθηκε γενικά πολύ ταχύτερα από τις τιμές άλλων προϊόντων ή υπηρεσιών.

Συνολικό αποτέλεσμα

2.4.4. Οι διαπιστώσεις που προαναφέρθηκαν δείχνουν ότι η ανάπτυξη της αυτάρκειας της Κοινότητας για τα περισσότερα προϊόντα δεν έγινε ούτε σε βάρος του καταναλωτή ούτε προς υπερβολικό όφελος του παραγωγού, αλλά ότι το τίμημα για την απόκτησή της ήταν μια σχετική επιβάρυνση του προϋπολογισμού. Εξάλλου η εξωτερική εμπορική εξάρτηση μάλλον μετατέθηκε παρά μειώθηκε.

2.4.5. Τέλος, διαπιστώθηκε ότι το 1981, το 70 % των κεφαλαίων εγγύησης δαπανήθηκαν για πληρωμές σε επιχειρήσεις γεωργικών προϊόντων διατροφής. Η εξέλιξη αυτή, που οδηγεί τη γεωργία σε μια ολοένα και πιό πολύπλοκη διαδικασία μετασχηματισμού, αντιστοιχεί σε μια αυξημένη αξιοποίηση των βασικών προϊόντων. Οι μηχανισμοί παρέμβασης θα έπρεπε προφανώς να λάβουν υπόψη το γεγονός αυτό κατά τρόπο που να εγγυώνται ότι οι υποτιθέμενοι δικαιούχοι των μέτρων, γεωργοί ή καταναλωτές, θα ωφεληθούν πραγματικά.

2.5. Συμπέρασμα: περιθώριο δράσης και δυνατότητες οικονομίας

2.5.1. Οι αρμόδιες πολιτικές αρχές της Κοινότητας, τηρώντας τους στόχους και τις θεμελιώδεις αρχές της ΚΓΠ, έχουν πολύ μεγαλύτερο περιθώριο δράσης απ' ό,τι είναι κοινά παραδεκτό. Από τη μία πλευρά εκδηλώνεται μια σοβαρή τάση για επιβάρυνση του κόστους της γεωργίας και για επιβράδυνση της βελτίωσης των επιδόσεών της: αυτή η τάση επιταχύνθηκε, σε ό,τι αφορά τον προϋπολογισμό, κατά το δεύτερο ήμισυ της δεύτερης δεκαετίας. Από την άλλη πλευρά, υπάρχει ένα σύνολο από λύσεις, όπως:

α) η οργάνωση της συνυπευθυνότητας και η συνακόλουθη μείωση των εγγυήσεων·

β) η αναδιάρθρωση των σχετικών τιμών·

γ) η εφαρμογή της κοινοτικής προτίμησης εκεί όπου δεν υπάρχει·

δ) η αυτόματη και ταχύρρυθμη αναπροσαρμογή των πράσινων νομισμάτων με σκοπό τον περιορισμό της επίπτωσης των ΝΕΠ στον προϋπολογισμό και τη διευκόλυνση της επιστροφής στις οικονομικές ισορροπίες με τη δράση του ανταγωνισμού·

ε) η αναθεώρηση και η συστηματική περικοπή των άμεσων αντισταθμιστικών ενισχύσεων που είναι αναποτελεσματικές ή δημιουργούν προσόδους λόγω θέσης.

Οι επιπτώσεις αυτών των λύσεων από πλευράς προϋπολογισμού δεν είναι εξ ολοκλήρου αθροιστικές αλλά συγκεντρωτικά αντιπροσωπεύουν, οπωσδήποτε, ένα σημαντικό τμήμα των 16 έως 18 δισεκατομμυρίων ECU για τα οποία υπάρχει θέμα τη στιγμή αυτή.

3. ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΑ ΤΑΜΕΙΑ

3.1. Εισαγωγή

3.1.1. Τα τρία Ταμεία τα οποία ονομάζονταν κοινώς διαρθρωτικά είναι το ΕΓΤΠΕ, τμήμα "Προσανατολισμού", το Κοινωνικό Ταμείο και το Περιφερειακό Ταμείο.

3.1.2. Στο άρθρο 39 της συνθήκης ΕΟΚ αναφέρεται, μεταξύ των στόχων της κοινής γεωργικής πολιτικής, ο στόχος της "αύξησης της παραγωγικότητας της γεωργίας με την ανάπτυξη της τεχνικής προόδου, με την εξασφάλιση της ορθολογικής αναπτύξεως της γεωργικής παραγωγής, καθώς και της αρίστης χρησιμοποιήσεως των συντελεστών παραγωγής, ιδίως του εργατικού δυναμικού". Το τμήμα προσανατολισμού του ΕΓΤΠΕ, για να συμβάλει στην επίτευξη ενός τέτοιου σκοπού, χορηγεί την οικονομική του συνδρομή για τις λεγόμενες "οριζόντιες" ενέργειες, που αφορούν το σύνολο της Κοινότητας, καθώς και για "περιφερειακές" ενέργειες, που αποσκοπούν σε καθορισμένες κοινοτικές περιοχές. Οι πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων, που είναι εγγεγραμμένες στον προϋπολογισμό του 1983, ανέρχονται σε 802,2 εκατομμύρια ECU.

3.1.3. Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), που συστήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 724/75 του Συμβουλίου της 18ης Μαρτίου 1975, προορίζεται να διορθώσει τις κυριότερες περιφερειακές ανισότητες που προκύπτουν κυρίως από υπεροχή του γεωργικού τομέα, από βιομηχανικές ανακατατάξεις και από διαρθρωτική υποαπασχόληση. Οι πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων, που είναι εγγεγραμμένες στον προϋπολογισμό 1983, ανέρχονται σε 2010 εκατομμύρια ECU.

3.1.4. Το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο συστήθηκε με το άρθρο 123 της συνθήκης ΕΟΚ "για τη βελτίωση των δυνατοτήτων απασχολήσεως των εργαζομένων εντός της κοινής αγοράς και την κατ' αυτό τον τρόπο συμβολή στην ανύψωση του βιοτικού επιπέδου" και "για την προώθηση εντός της Κοινότητας των δυνατοτήτων απασχολήσεως και της γεωγραφικής και επαγγελματικής κινητικότητας των εργαζομένων". Το παρόν καθεστώς, που άρχισε να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 1977 και που θα αντικατασταθεί το επόμενο έτος, προκύπτει από ρύθμιση του Συμβουλίου και συνίσταται κυρίως στην από κοινού χρηματοδότηση με τα κράτη μέλη της επαγγελματικής επιμόρφωσης ορισμένων κατηγοριών αιτούντων απασχόληση. Οι πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων που προβλέπονται για τον σκοπό αυτό στον κοινοτικό προϋπολογισμό του 1983 ανέρχονται σε 1696,5 εκατομμύρια ECU.

3.1.5. Παρόλο που δεν αυξήθηκαν αισθητά τα μέσα που τίθενται στη διάθεση των Ταμείων αυτών κατά τη διάρκεια των τελευταίων οικονομικών ετών, τα οποία αυξήθηκαν από συνολικό ποσό ύψους 1442,1 εκατομμυρίων λογιστικών μονάδων το 1977 σε 4508,6 εκατομμύρια ECU το 1983, οι όροι της διαχείρισής τους δεν σημείωσαν ανάλογη εξέλιξη, όπως αποδεικνύεται από τις παρατηρήσεις που διατυπώνονται στα ακόλουθα τμήματα.

3.2. ΕΓΤΠΕ, τμήμα "Προσανατολισμού"

3.2.1. Οι παρατηρήσεις που διατυπώνονται παρακάτω αφορούν ιδίως δύο από τις αντιπροσωπευτικότερες ορι ζόντιες ενέργειες: τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 355/77 του Συμβουλίου προορισμένο να προωθήσει τη μεταποίηση και την εμπορία των γεωργικών προϊόντων, και την οδηγία 72/159/ΕΟΚ του Συμβουλίου για τον εκσυγχρονισμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων. Περιλαμβάνονται επίσης γενικές παρατηρήσεις που αφορούν ενέργειες περιφερειακής ανάπτυξης.

Αδυναμίες κατά τη χρησιμοποίηση της βοήθειας για τη μεταποίηση και την εμπορία των γεωργικών προϊόντων

3.2.2. Σύμφωνα με τις διατάξεις που ισχύουν, οι επιδοτούμενες επενδύσεις πρέπει να εντάσσονται σε ειδικά προγράμματα.

α) Τα προγράμματα που εξέτασε το Συνέδριο περιέχουν γενικά μια καλή ανάλυση των υπό εξέταση τομέων παραγωγής, με αναφορά των αναγκαίων αναπροσανατολισμών και των γενικών στόχων. Τα ανθρώπινα όμως μέσα, τεχνικής και χρηματοδοτικής φύσης, που πρέπει να τίθενται σε εφαρμογή, αναφέρονται με περισσότερη ασάφεια έτσι ώστε δεν είναι δυνατό να εξακριβώνεται η φύση των επενδύσεων που πρέπει να χρηματοδοτούνται, ο όγκος τους, οι μέθοδοι παραγωγής, η επίπτωση που επιζητείται στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις.

β) Με τον καθορισμό, από την Επιτροπή, των κριτηρίων επιλογής μπορούν να διευκρινιστούν τα στοιχεία που οδηγούν στην επιλογή των σχεδίων. Με τα κριτήρια όμως που καθορίζονται κάθε χρόνο διευκρινίζονται κυρίως τα είδη παραγωγής που πρέπει να αποκλείονται από τις παρεμβάσεις του Ταμείου, παρά οι ενέργειες που πρέπει να ευνοούνται και, κατά συνέπεια, δεν αποτελούν άριστο μέσο προσανατολισμού και επιλογής των σχεδίων.

3.2.3. Ορισμένοι δικαιούχοι αμελούν να απευθύνουν στην Επιτροπή την έκθεση σχετικά με τα αποτελέσματα οικονομικής φύσης των επιδοτούμενων επενδύσεων που πρέπει να αποστέλλουν κανονικά, με τυποποιημένη μορ φή, εντός δύο ετών. Επομένως, οι πληροφορίες αυτές είναι απαραίτητες για να εκτιμηθεί η σωστή ένταξη των σχε δίων στο οικονομικό πλαίσιο. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, δεν επωφελείται συστηματικά από τις πληροφορίες που της αποστέλλονται.

Αδυναμίες στη διαχείριση, έλεγχος και εκτίμηση της ενίσχυσης για τον εκσυγχρονισμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων

3.2.4. Η οδηγία 72/159/ΕΟΚ χρησιμοποίησε το ανα πτυξιακό σχέδιο ως βασικό μέσο για να τονώσει τις γεωργικές εκμεταλλεύσεις και να αυξήσει τον εκσυγχρονισμό τους και τα έσοδα και πρόβλεψε τη χορήγηση ενισχύσεων για την εκτέλεση των αναπτυξιακών αυτών σχεδίων.

α) Το σύστημα προϋποθέτει την τήρηση λεπτομερών λογαριασμών της εκμετάλλευσης, καθώς και κάποια ειδίκευση του κατόχου εκμετάλλευσης σε θέματα διαχείρισης. Φαίνεται ότι το σύστημα συνίσταται σε μια τεχνική καθόλου ευκαταφρόνητη, ιδίως αν θεωρηθεί ότι απευθύνεται στις λιγότερο ευνοούμενες κοινωνικοεπαγγελματικές κατηγορίες.

β) Οι κάτοχοι εκμεταλλεύσεων δεν μπορούν, χωρίς την κατάλληλη διοικητική και τεχνική πλαισίωση, να εκτιμήσουν τις συνέπειες που απορρέουν, σε επίπεδο αποδοτικότητας των επενδύσεων, από τις δυνατότητες που προσφέρουν μεσοπρόθεσμα οι διάφορες γεωργικές παραγωγές. Επομένως, τέτοια πλαισίωση υπάρχει κυρίως στις περιοχές όπου η οδηγία μπορεί να αποδώσει καρπούς.

γ) Παρά τις προσπάθειες που κατέβαλαν οι εθνικές διοικητικές αρχές ή οι επαγγελματικές οργανώσεις, δεν μπόρεσε ακόμη να εκπονηθεί καμiα πραγματική μέθοδος μέτρησης και εκτίμησης της επιτυχίας των σχεδίων. Πάρα πολλά εξωτερικά στοιχεία, και πρώτα απ' όλα η αύξηση των τιμών και του βιοτικού επιπέδου, επηρεάζουν την υλοποίηση του σχεδίου, για να μπορέσουν να συγκριθούν τα αποτελέσματα με τις προβλέψεις. Κατά συνέπεια, το σχέδιο φαίνεται σαν αναπτυξιακό μέσο ο έλεγχος του οποίου παραμένει αβέβαιος.

Ατέλειες στη διαχείριση της ενίσχυσης για τις μειονεκτικές περιοχές

3.2.5. Παρατηρήθηκε σημαντική αύξηση του αριθμού των μέτρων υπέρ των μειονεκτικών περιοχών κατά τη διάρκεια των τελευταίων οικονομικών ετών. Πρόκειται κυρίως για έργα υποδομής, επίσης για δραστηριότητες στο δασικό τομέα, την εκπαίδευση ή σε άλλους τομείς που αφορούν τη βελτίωση της γεωργίας. Οι κανονισμοί του Συμβουλίου, που θεσπίζουν τα μέτρα αυτά, καθορίζουν το στόχο, τους γενικούς όρους των συνδρομών και τη διάρκεια των ενεργειών προβλέπουν συνήθως, για την εκτέλεση των χρηματοδοτήσεων, την κατάρτιση, από τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, προγραμμάτων που πρέπει να υποβάλλουν για έγκριση στην Επιτροπή.

α) Η αύξηση τέτοιων μέτρων εμπεριέχει κίνδυνο διασκορπισμού των κοινοτικών παρεμβάσεων, αν ληφθούν κυρίως υπόψη τα πολύ περιορισμένα οικονομικά μέσα που διαθέτει το τμήμα "Προσανατολισμού".

β) Η κατάρτιση των προγραμμάτων που προβλέπει η κανονιστική ρύθμιση εξαρτάται συχνά από τον τρόπο χειρισμού. Έτσι, η Επιτροπή βρίσκεται σε θέση κατά την οποία είτε πρέπει να εγκρίνει ένα πρόγραμμα ασαφές και σχεδόν ελάχιστα χρήσιμο για την εκτέλεση των χρηματοδοτήσεων, είτε πρέπει να παρατείνει αισθητά την περίοδο που είναι αναγκαία για την εκκίνηση της ενέργειας, αναμένοντας τις βελτιώσεις που πρέπει να επέλθουν στο πρόγραμμα.

γ) Η αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων εξαρτάται επίσης από την ύπαρξη, στα κράτη μέλη, σε επίπεδο αρχών που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή των προγραμμάτων, των οικονομικών, τεχνικών και διοικητικών μέσων που είναι αναγκαία για την υλοποίηση των προγραμμάτων. Μιά τέτοια προϋπόθεση δεν έχει πάντα τηρηθεί μέχρι σήμερα και, σε ορισμένες περιπτώσεις, έπρεπε μάλιστα να επιστραφούν στην Επιτροπή προκαταβολές για τη χρηματοδότηση των σχεδίων που χορηγήθηκαν βαρύνοντας τον κοινοτικό προϋπολογισμό και που παρέμειναν αχρησιμοποίητες ύστερα από σημαντικές καθυστερήσεις στην εκτέλεση των έργων.

Σχέση με την πολιτική των γεωργικών αγορών

3.2.6. Κατά τον καθορισμό των στόχων και των μέτρων εφαρμογής, φαίνεται ανεπαρκής η μέριμνα για δράση στις γεωργικές διαρθρώσεις, για να επιτευχθεί καλύτερος προσανατολισμός της παραγωγής, έναντι των απαιτήσεων των εσωτερικών και διεθνών αγορών. Δεν υπάρχει κανένα πρόγραμμα στο ΕΓΤΠΕ, τμήμα "Προσανατολισμού" που να έχει επινοηθεί με σαφή και ακριβή τρόπο ώστε να βοηθά τις γεωργικές εκμεταλλεύσεις να αποτρέπονται από τις πλεονασματικές παραγωγές. Οι μόνες ενέργειες που αναλήφθηκαν προς την κατεύθυνση αυτή απότυχαν επειδή δεν υπήρχε λεπτομερής καθορισμός των στόχων τους και αρκετά αυστηρή επιλογή σε επίπεδο δικαιούχων.

3.2.7. Αντίθετα, χρηματοδοτήθηκαν πολλές επενδύσεις που αφορούσαν διάφορες γεωργικές παραγωγές (γαλακτοκομικά προϊόντα, αμπελουργία), χωρίς να έχουν ληφθεί υπόψη οι δυσμενείς επιπτώσεις στην ισορροπία της αγοράς. Έτσι, παραδείγματος χάρη, η εφαρμογή συστήματος αποζημίωσης για το κλείσιμο γαλακτοκομείων, συνδυαζόμενη με επαρκή βοήθεια στους παραγωγούς, σε γεωγραφικές περιφέρειες που είναι καθορισμένες λόγω των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών της παραγωγής τους, θα ήταν ίσως προτιμότερη από τη διανομή επιδοτήσεων για τη δημιουργία ή ανάπτυξη των ήδη πλεονασματικών παραγωγών. Η πολιτική προσανατολισμού πρέπει να αναπτυχθεί στα πλαίσια επανεξισορρόπησης του συνόλου των αγορών και των γεωργικών παραγωγών.

3.3. Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης

3.3.1. Οι παρατηρήσεις που ακολουθούν αναφέρονται κυρίως σε ορισμένα στοιχεία, από τα οποία εξαρτάται η αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων του ΕΤΠΑ, ιδίως για το μέρος το καλούμενο "υπό ποσόστωση", που αντιπροσωπεύει το 95 % της ενίσχυσης και χορηγείται υπέρ επενδύσεων που εντάσσονται στο πλαίσιο προγραμ- μάτων περιφερειακής ανάπτυξης.

Αδυναμίες κατά την επιλογή των επενδύσεων που επιδοτούνται

3.3.2. Οι παρεμβάσεις, για να είναι αποτελεσματικές, πρέπει να συγκεντρωθούν σε τομείς που έχουν προτεραιότητα. Οι χειριζόμενοι οικονομικές υποθέσεις πρέπει να διαθέτουν πληροφορίες, τις οποίες θα μπορούν να λαμβάνουν υπόψη για τις αποφάσεις τους. Οι στόχοι, οι όροι παρέμβασης και τα μέσα του Ταμείου πρέπει να διατυπώνονται σαφώς. Εντούτοις, διαπιστώθηκε ότι:

α) τα προγράμματα που καταρτίζουν τα κράτη μέλη δεν υποβάλλονται στην Επιτροπή προς έγκριση. Κοινοποιούνται μόνο σ' αυτή, για να μπορεί να καθορίζει τους τομείς που έχουν προτεραιότητα για τις παρεμβάσεις του Ταμείου. Λόγω του αόριστου χαρακτήρα τους δεν μπορούν να χρησιμεύσουν αρκετά για την εκτίμηση και την επιλογή των σχεδίων·

β) στο επίπεδο της Επιτροπής, η εξέταση των προγραμμάτων δεν κατέληξε στον καθορισμό των τομέων προτεραιότητας για παρεμβάσεις του Ταμείου. Δεν καθορίστηκαν κριτήρια για την επιλογή των σχεδίων που πρέπει να ληφθούν υπόψη, μεταξύ εκείνων που θεωρούνται επιλέξιμα. Οι εργασίες εξέτασης που έχουν ενδεχομένως πραγματοποιηθεί, καθώς και οι λόγοι που αιτιολογούν τις επιλογές που γίνονται τελικά, δεν είναι πολύ γνωστοί·

γ) η τάση των κρατών μελών να υποβάλλουν για τη συνδρομή του Ταμείου μόνο ένα αριθμό αιτήσεων λίγο μεγαλύτερο από το ποσοστό που τους αναλογεί στις χρηματοδοτήσεις επιφέρει, σε κοινοτικό επίπεδο, μεγάλη μείωση κάθε δραστηριότητας επιλογής των σχεδίων. Θα έπρεπε να θεσπιστούν ενδεδειγμένες διατάξεις ώστε να επιτρέπουν, στο κοινοτικό επίπεδο, μια πραγματική επιλογή.

δ) υπάρχει στενότερος σύνδεσμος μεταξύ των επιδοτούμενων επενδύσεων και των κοινοτικών πολιτικών για τις ενέργειες τις καλούμενες "εκτός ποσοστώσεως". Η εκκίνηση όμως των ενεργειών αυτών αποδείχθηκε πολύ αργή (το 1982, δηλαδή τέσσερα χρόνια μετά τη δημιουργία τους, είχε χρησιμοποιηθεί μόνο το 22 % των διαθέσιμων πιστώσεων για ανάληψη υποχρεώσεων) η διαχείρισή τους δε συναντά εμπόδια που προέρχονται κυρίως από τη δυσκολία επίτευξης ικανοποιητικού επιπέδου στην εξειδίκευση των σχεδίων.

Συμπληρωματικός χαρακτήρας της συνδρομής του Ταμείου

3.3.3. Η συνδρομή του Ταμείου δεν πρέπει να οδηγεί τα κράτη μέλη σε μείωση της δικής τους προσπάθειας στον τομέα της περιφερειακής ανάπτυξης, αλλά θα πρέπει να είναι συμπληρωματική ως προς αυτή. Η επιδότηση του Ταμείου θα παρεξέκλινε, στην πραγματικότητα, από το σκοπό της αν οδηγούσε σε μείωση της ενίσχυσης που χορηγείται από τις δημόσιες υπηρεσίες των κρατών μελών για τους ίδιους τύπους παρέμβασης. Συνεπώς, τα έγγραφα που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη δεν περιέχουν πληροφορίες που να επιτρέπουν τη διαβεβαίωση ότι η κοινοτική ενίσχυση έχει οπωσδήποτε συμπληρωματικό χαρακτήρα. Δεν αναφέρουν ούτε το συνολικό όγκο ούτε την εξέλιξη των χρηματοδοτήσεων που χορηγούνται από τις δημόσιες αρχές για την ανάπτυξη των διάφορων περιοχών.

Δημιουργία ή διατήρηση θέσεων εργασίας

3.3.4. Ένας από τους στόχους του ΕΤΠΑ είναι η συμβολή στη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας. Η συνδρομή του Ταμείου αποφασίζεται ιδίως σε συνάρτηση με την άμεση ή έμμεση επίπτωση της επένδυσης στην απασχόληση και, στις δραστηριότητες στους τομείς της βιομηχανίας, της βιοτεχνίας ή της παροχής υπηρεσιών, ένα πρόγραμμα είναι επιλέξιμο μόνον εάν δημιουργεί ή διατηρεί τουλάχιστον δέκα θέσεις εργασίας.

α) Οι προβλέψεις όσον αφορά τις θέσεις εργασίας είναι πολύ σχετικές, διότι επηρεάζονται τόσο στο επίπεδο των επιχειρήσεων όσο και στο επίπεδο του οικονομικού τους περιβάλλοντος από πολλαπλές μεταβλητές, η εξέλιξη και η αλληλεπίδραση των οποίων είναι κατά μεγάλο μέρος τυχαίες.

β) Για τα σχέδια υποδομής, που αποτελούν ασύγκριτα το σημαντικότερο μέρος των χρηματοδοτούμενων δραστηριοτήτων, η επίπτωση της επένδυσης στην απασχόληση δεν αποτελεί αντικείμενο καμίας πρόβλεψης ή άλλης πληροφορίας στους φακέλους του Ταμείου. Το ίδιο συμβαίνει στην πράξη για τις βιομηχανικές επενδύσεις όσον αφορά την έμμεση επίπτωση.

γ) Οι προβλέψεις ή πληροφορίες που εμφαίνονται, όσον αφορά την απασχόληση, στους φακέλους του Ταμείου αναφέρονται μόνο στην άμεση επίπτωση των επενδύσεων στις δραστηριότητες στους τομείς της βιομηχανίας, της βιοτεχνίας ή των υπηρεσιών και παρουσιάζονται με τη μορφή ορισμένων θέσεων εργασίας που πρέπει να δημιουργηθούν ή να διατηρηθούν από το δικαιούχο της ενίσχυσης. Ο αριθμός αυτός δεν εκφράζει την καθαρή συνολική επίπτωση που μπορεί να έχει η επένδυση, όσον αφορά την απασχόληση, στο σύνολο των επιχειρήσεων της περιοχής και, κατά συνέπεια, δεν έχει σημαντική αξία.

Διαδικασία επισπευδόμενων πληρωμών

3.3.5. Η διαδικασία των επισπευδόμενων πληρωμών, που καθιερώθηκε το 1979, επιτρέπει να επιστρέφεται στα κράτη μέλη, μέχρι 75 % κατ' ανώτατο όριο της κοινοτικής συνδρομής, η κρατική ενίσχυση που κατέβαλαν, υπό τον όρο να έχει ήδη πραγματοποιηθεί το 30 % τουλάχιστον των πληρωμών που αποτελούν τη βάση της συνδρομής του Ταμείου. Μια έρευνα του Συνεδρίου αποδεικνύει ότι το σύστημα αυτό δεν συνέβαλε καθόλου στη σύντμηση των προθεσμιών υλοποίησης των σχεδίων. Από την πλευρά του, ο αριθμός φακέλων που έχουν κλείσει, χωρίς βέβαια να αυξηθεί, παρουσίαζε την τάση να μειώνεται.

3.4. Κοινωνικό Ταμείο

Έλλειψη στόχων και κριτηρίων

3.4.1. Η ίδια η συνθήκη στο άρθρο της 125 είχε αρχικά εκφράσει επακριβώς τους στόχους του Ταμείου. Το καθεστώς αυτό ανταποκρινόταν στις απαιτήσεις μιας κατάστασης με πλήρη απασχόληση. Οι ενέργειες της επαγγελματικής επανεκπαίδευσης και επανεγκατάστασης – αντικείμενο της κοινοτικής συγχρηματοδότησης – έπρεπε να ενθαρρύνουν την κινητικότητα του εργατικού δυναμικού εντός της Κοινότητας. Αντίθετα, στο παρόν καθεστώς που ισχύει από το 1977 και μετά, όσον αφορά τους στόχους, το Συμβούλιο περιορίστηκε στον προσδιορισμό των κατηγοριών των δικαιούχων, καθώς και της φύσης των συμφώνων με τους κανονισμούς δαπανών – κατά τρόπο που να αποδέχεται μόνο εκείνες που έχουν άμεση σχέση με το μέτρο – και να καθορίζει το ποσοστό παρέμβασης της Κοινότητας (50 % γενικά, 55 % για τα σχέδια που βρίσκονται στις έξι περιοχές που έχουν προτεραιότητα).

3.4.2. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, καθορίζει κάθε χρόνο τα κριτήρια που προτίθεται να εφαρμόσει για την επιλογή των εθνικών αιτήσεων. Με τα κριτήρια αυτά, τα ονομαζόμενα "κατευθυντήριες γραμμές" μπορούν να αποκλειστούν ορισμένες δραστηριότητες, μολονότι δικαιολογούν κάλυψη δαπανών σύμφωνα με τον κανονισμό. Τρία συνθετικά στοιχεία παρεμβαίνουν: οι κατηγορίες δικαιούχων, τα είδη δραστηριότητας και, κυρίως, οι περιοχές στις οποίες ανήκουν οι δραστηριότητες.

3.4.3. Στο σχέδιο του προϋπολογισμού που καταρτίζει η Επιτροπή, οι "κατευθυντήριες γραμμές" λαμβάνονται μετά υπόψη. Οι κατευθυντήριες όμως γραμμές δεν προσαρμόζονται αυτόματα από τις τυχόν τροποποιήσεις που επιφέρει το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο. Επομένως, οι κατευθυντήριες γραμμές χάνουν ένα μέρος από την αρχική τους σημασία. Εξάλλου, το ανώτατο όριο του προϋπολογισμού μπορεί να τηρηθεί μόνο, με την εφαρμογή από την Επιτροπή, στις αιτήσεις κάθε κράτους μέλους, μιάς "σταθμισμένης μείωσης". Η μείωση αυτή καθορίζεται βάσει εθνικών κοινωνικοοικονομικών στατιστικών στοιχείων, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τομεακές πραγματικότητες. Με τον τρόπο αυτό, μειώνεται έντονα ο κοινοτικός χαρακτήρας της διαδικασίας αυτής, καθώς και η τομεακή αποτελεσματικότητά της.

3.4.4. Η σύντομη αυτή περιγραφή δείχνει καθαρά ότι η κοινωνική πολιτική που χρηματοδοτεί το Ταμείο δεν είναι καθορισμένη από κοινοτικής πλευράς, τόσο στο επίπεδο των στόχων όσο και στο επίπεδο των συγκεκριμένων μέτρων που πρέπει να σχετίζονται με τους στόχους αυτούς. Πράγματι, τα μέτρα είναι εθνικά και δεν προέρχονται από κοινοτική πρωτοβουλία.

Ρόλος των κρατών μελών

3.4.5. Όσον αφορά τα μέτρα που χρηματοδοτούνται στα κράτη μέλη, πρέπει να γίνεται διάκριση ανάλογα με την αντιστοιχία τους, ή όχι, σε υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν οι δημόσιες αρχές, στα πλαίσια των εθνικών νομοθεσιών. Αν συμβαίνει αυτό, η κοινοτική συνεισφορά δεν μπορεί να έχει πραγματικό προτρεπτικό αποτέλεσμα. Πρόκειται μόνο για επιστροφή στο κράτος μέλος που αφορά παρέμβαση την οποία θα έπρεπε να χρηματοδοτήσει ούτως ή άλλως. Αυτό δεν συμβαίνει με μέτρα, οι εισηγητές των οποίων είναι οργανισμοί, δημόσιοι ή ιδιωτικοί, οι οποίοι απολαύουν οικονομικής αυτονομίας. Μόνο έτσι η κοινοτική παρέμβαση μπορεί να έχει συμπληρωματικό χαρακτήρα.

3.4.6. Η εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών και κανονιστικών ρυθμίσεων σχετικά με τις ενέργειες που χρηματοδοτεί το Κοινωνικό Ταμείο θα μπορούσε να διευκολύνει κατά πολύ τη συγκέντρωση των παρεμβάσεων στους πρωταρχικούς στόχους που καθορίζει η Κοινότητα κατά κατηγορίες. Δυστυχώς, δεν συμβαίνει τίποτα από αυτά και, λόγω αυτού του γεγονότος, τα κράτη μέλη καταλήγουν να επιλέγουν τα ίδια, μεταξύ των επιλέξιμων σχεδίων σύμφωνα με τις κοινές κατευθυντήριες γραμμές, εκείνα που μπορούν να τους παρέχουν τις καλύτερες αναμενόμενες οικονομικές προσόδους και έτσι δεν τα υποβάλλουν με σειρά.

Αδυναμία στη διαχείριση των ενισχύσεων

3.4.7. Σύμφωνα με την κανονιστική ρύθμιση του Ταμείου, η Επιτροπή είναι επιφορτισμένη να προσαρμόζει τις κατευθυντήριες γραμμές της με την οικονομική και κοινωνική κατάσταση της Κοινότητας. Παρόλα αυτά, απ' ό,τι γνωρίζει το Συνέδριο, δεν έχει πραγματοποιηθεί καμία συστηματική μελέτη προς την κατεύθυνση αυτή. Δεν έγινε ακόμη ούτε πλήρης ούτε συστηματική εκμετάλλευση των "μελετών και πρότυπων σχεδίων" που χρηματοδοτεί το Ταμείο.

3.4.8. Κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης των σχεδίων, δεν εξασφαλίστηκε καμία παρακολούθηση. Η Επιτροπή περιορίζεται στη ρευστοποίηση των προκαταβολών με απλή βεβαίωση των κρατών μελών που διαπιστώνουν τη λήξη των διαφόρων προθεσμιών του σχεδίου. Στο τελικό στάδιο, η εξέταση των αιτήσεων πληρωμής βασίζεται κυρίως σε έκθεση εκτέλεσης που σκοπό έχει να δείξει ότι οι δαπάνες έγιναν σύμφωνα με τους κανονισμούς. Με την ευκαιρία αυτή, δεν έγινε καμία προσπάθεια για να εκτιμηθούν οι συνέπειες και η αποτελεσματικότητα των μέτρων που έχουν χρηματοδοτηθεί.

3.4.9. Το συνέδριο διαπίστωσε επίσης ότι το σύστημα εξουσιοδοτήσεως για την αρμοδιότητα διαχείρισης στα κράτη μέλη ούτε εφαρμόστηκε ούτε αξιολογήθηκε για να διαπιστωθεί η αξιοπιστία του. Ούτε η Επιτροπή πραγματοποίησε ορθά τις εκτιμήσεις που απαιτούνται εκ των υστέρων από τους κανονισμούς, έτσι ώστε να προσαρμόσει την πολιτική της στην κατάσταση της αγοράς της απασχόλησης.

3.4.10. Η Επιτροπή, αντιμέτωπη με την πρακτική ανάγκη να καθορίσει κοινούς όρους επιλεξιμότητας, περιορίστηκε να αποδεχθεί ορισμούς που χρησιμοποιούνται σε κάθε κράτος μέλος, παραδείγματος χάρη, για να εκτιμήσει το δημόσιο ή ιδιωτικό χαρακτήρα των δικαιούχων οργανισμών, ή τις καταστάσεις του νέου που ζητά εργασία, του απειλούμενου από την ανεργία, του διακινούμενου εργαζομένου, του ανάπηρου.

3.5. Τελικές παρατηρήσεις για τα Διαρθρωτικά Ταμεία

3.5.1. Η παρούσα κατάσταση χαρακτηρίζεται, σε σημαντικό αριθμό περιπτώσεων, από την έλλειψη σαφούς και ακριβούς διατύπωσης των στόχων. Περιφερειακά στοιχεία έχουν εισαχθεί σταδιακά στο ΕΓΤΠΕ, τμήμα "Προσανατολισμού" και στο Κοινωνικό Ταμείο, εκτός από το Περιφερειακό Ταμείο. Το φαινόμενο αυτό που καταλήγει σε μια ορισμένη σύγχυση μεταξύ της έννοιας της περιφερειακής πολιτικής και εκείνης της περιφερειακής διάστασης μιας τομεακής πολιτικής, εξηγεί την πολύ ασαφή διατύπωση πολλών στόχων. Κατά συνέπεια, τα μέτρα εφαρμογής δεν είναι συχνά τα ενδεδειγμένα για τους στόχους.

3.5.2. Οι αδυναμίες στο επίπεδο των στόχων καθιστούν συχνά δύσκολο, στο στάδιο της κανονιστικής ρύθμισης του Συμβουλίου, τον καθορισμό των κατάλληλων μέσων και κριτηρίων. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, δεν εκμεταλλεύτηκε πάντα τις δυνατότητες που της δόθηκαν, να συμπληρώνει τα κριτήρια επιλεξιμότητας σύμφωνα με τους κανονισμούς, με τη θέσπιση κανόνων προτεραιότητας. Με τις συνθήκες αυτές, δεν εξασφαλίζεται ο συμπληρωματικός χαρακτήρας της κοινοτικής συνεισφοράς και το σύστημα καταλήγει σε μερική επιστροφή των εθνικών δαπανών του προϋπολογισμού.

3.5.3. Η Επιτροπή προσπαθεί κυρίως να εξασφαλίσει τη μέγιστη χρησιμοποίηση των διαθέσιμων πιστώσεων. Η Επιτροπή, προσανατολισμένη αποκλειστικά στην αποστολή της της τρέχουσας διαχείρισης, δεν παρακολουθεί καθόλου τις δραστηριότητες των Διαρθρωτικών Ταμείων στις χώρες μέλη και δεν διαθέτει επαρκείς πληροφορίες για να εκτιμά με προσοχή τα αποτελέσματα των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων. Επομένως, δεν αξιολογεί συστηματικά τα αποτελέσματα των πολιτικών που εφαρμόζονται.

3.5.4. Το πρόβλημα του συντονισμού τίθεται στα τρία επίπεδα των στόχων, των κανονισμών και της διαχείρισης. Τα αντιφατικά αποτελέσματα και οι διπλές χρήσεις θα έπρεπε να αποφεύγονται με κατάλληλες διαδικασίες στο στάδιο κυρίως της επί τόπου εφαρμογής. Προς το παρόν, η Επιτροπή επιχειρεί το συντονισμό αυτό, χωρίς όμως να γνωρίζει επαρκώς τις περιφερειακές πραγματικότητες.

3.5.5. Συνολικά, ο απολογισμός που μπορεί να γίνει τώρα, όσον αφορά τη δημοσιονομική διαχείριση των Διαρθρωτικών Ταμείων, είναι ακόμη πιο απογοητευτικός, δεδομένου ότι ο τομέας τους θα μπορούσε να προσφέρεται τέλεια για ένα αποτελεσματικό σύστημα διαχείρισης, που θα ένωνε Επιτροπή και κράτη μέλη, στα πλαίσια ενός λεπτομερούς πολυετούς προγραμματισμού, από το επίπεδο της λήψης αποφάσεων μέχρι το επίπεδο του επί τόπου ελέγχου.

3.5.6. Κατά την εφαρμογή μιάς τέτοιας συντονισμένης πολιτικής, θα πρέπει να λαμβάνεται πρωταρχικά μέριμνα:

α) για τον καθορισμό, από το Συμβούλιο, σαφών στόχων μετά από πρόταση της Επιτροπής·

β) για τον καθορισμό, από την Επιτροπή, συγκεκριμένων κριτηρίων για τη χορήγηση των κοινοτικών επιδοτήσεων·

γ) για τη συστηματική εκτίμηση, από την Επιτροπή, των σχεδίων που επιδοτεί η Κοινότητα.

4. ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΗ ΒΟΗΘΕΙΑ

4.1. Εισαγωγή

4.1.1. Η Κοινότητα έχει συνάψει σειρά συμφωνιών που αποσκοπούν στην καθιέρωση νέου πρότυπου σχέσεων μεταξύ ανεπτυγμένων και αναπτυσσόμενων κρατών. Η αναπτυξιακή βοήθεια, που χρηματοδοτείται από τα Ευρωπαϊκά Ταμεία ή από τον προϋπολογισμό της Κοινότητας, συγκεντρώνει όσο το δυνατόν περισσότερο τα χαρακτηριστικά μιας πολιτικής πραγματικά κοινοτικής. Μετά από επεξεργασία από κοινού με τα κράτη που είναι δικαιούχοι στο πλαίσιο πολυετούς προγραμματισμού, εκτελείται, χρηματοδοτείται και ελέγχεται κατά μεγάλο μέρος από τα όργανα της Κοινότητας.

4.1.2. Εκτιμάται πολύ από τις χώρες που είναι δικαιούχοι, διότι αποτελεί, πέρα από κάθε πολιτική δέσμευση, πολύτιμη εισφορά σε συνάλλαγμα και συνοδεύεται γενικά από αξιόλογη τεχνική βοήθεια. Το 1982 αντιπροσώπευε ποσό 1,6 δισεκατομμυρίων ECU, δηλαδή 10 % της συνολικής βοήθειας των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, από τα οποία 893 εκατομμύρια ECU στα πλαίσια της τεχνικής και οικονομικής συνεργασίας και 707 εκατομμύρια στα πλαίσια της επισιτιστικής βοήθειας.

4.1.3. Δεδομένου ότι ο αριθμός των χωρών που είναι δικαιούχοι της βοήθειας της Κοινότητας συνεχώς αυξάνει και ότι ο διαθέσιμος όγκος έχει υποστεί σε αυξανόμενο βαθμό τη διαβρωτική επίπτωση του πληθωρισμού, οι υπεύθυνοι της διαχείρισης της βοήθειας πρέπει να δώσουν πολύ μεγάλη προσοχή για να χρησιμοποιείται όσο το δυνατόν καλύτερα και να αποφεύγεται η άσκοπη σπατάλη.

4.2. Περιορισμένα αποτελέσματα της βοήθειας

4.2.1. Το κυριότερο σκέλος της αναπτυξιακής βοήθειας, η τεχνική και οικονομική συνεργασία, συγκρίνοντας συνολικά τα αποτελέσματα με τους στόχους που είχαν καθοριστεί γι' αυτήν αρχικά, δεν κατόρθωσε να εντάξει πιό ευνοϊκά στο παγκόσμιο εμπόριο τις οικονομίες που είναι δικαιούχοι, με τη βοήθεια της ανάπτυξης των καλλιεργειών για εξαγωγές, ούτε να δημιουργήσει ανταγωνιστικούς βιομηχανικούς πυρήνες. Δεν κατόρθωσε επίσης, λόγω έλλειψης μέσων, να διορθώσει τα διαρθρωτικά μειονεκτήματα, που απειλούν το φυσικό και ανθρώπινο περιβάλλον των περιοχών αυτών με τη μορφή ερήμωσης, καταστροφής των δασών, εξάντλησης των εδαφών και εξαθλίωσης των αστικών κέντρων.

4.2.2. Αντίθετα, η ενίσχυση αυτή αποτέλεσε χρήσιμη συμβολή στην τομεακή ανάπτυξη των δικαιούχων χωρών, ιδίως στους τομείς της υγιεινής, της εκπαίδευσης και της υποδομής των επικοινωνιών. Η ευεργετική επίπτωση στη γεωργία είναι λιγότερο υπολογίσιμη αλλά βελτιώθηκε με τη χρησιμοποίηση των ολοκληρωμένων σχεδίων, στα οποία λαμβάνονται περισσότερο υπόψη οι ανθρώπινες πλευρές και τα οποία ανταποκρίνονται στην ανάγκη εφοδιασμού με προϊόντα διατροφής κατά προτεραιότητα.

4.3. Διαρθρωτικές αδυναμίες της τεχνικής και οικονομικής συνεργασίας

4.3.1. Ο προγραμματισμός της ενίσχυσης, που γίνεται κατά χώρα και κατά χρηματοδοτικό σύνολο, γίνεται μάλλον βάσει κριτηρίων ορθής γεωγραφικής και πολιτικής κατανομής παρά βάσει κριτικής εκτίμησης της αξίας των μεμονωμένων σχεδίων που πρέπει να αναληφθούν. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν δίνει στην αξιολόγηση των σχεδίων την ίδια σημασία που δίνει η Παγκόσμια Τράπεζα και η Διεθνής Εταιρεία Αναπτύξεως, ούτε στο επίπεδο της μελέτης, ούτε στο επίπεδο του κατασταλτικού ελέγχου.

4.3.2. Η διαχείριση της κοινοτικής ενίσχυσης χαρακτηρίζεται από διοικητικές δυσχέρειες, πολύ μεγάλες προθεσμίες διαδικασίας, πλήθος αρχών αρμόδιων για τη λήψη αποφάσεων και την έλλειψη μιας τράπεζας δεδομένων, που θα επέτρεπε να συναχθούν τα διδάγματα από τις εμπειρίες, καλές ή κακές, παρόμοιων σχεδίων που έχουν υλοποιηθεί στο παρελθόν.

4.3.3. Η Κοινότητα έχει την τάση να υπερτιμά τις οικονομικές και διοικητικές ικανότητες των δικαιούχων χωρών, και ιδίως των φτωχότερων χωρών της Αφρικής της Καραϊβικής και του Ειρηνικού, για τον καθορισμό, την από κοινού χρηματοδότηση και τη διατήρηση των σχεδίων. Όπως έχουν σήμερα τα πράγματα, η κοινοτική ενίσχυση θα είναι όλο και περισσότερο βεβαρυμένη εκ των προτέρων με τα αναδρομικά έξοδα των σχεδίων που έχουν χρηματοδοτηθεί στο παρελθόν.

4.4. Νομικά κενά και διοικητικές αδυναμίες της συνεργασίας

4.4.1. Η Κοινότητα, αντίθετα από την Παγκόσμια Τράπεζα και τη Διεθνή Εταιρεία Αναπτύξεως, που αρνούνται να συμπεριλάβουν στη χρηματοδότηση των σχεδίων ενίσχυσης κάθε στοιχείο εθνικής φορολογίας, εξακολουθεί να καταβάλει, με διάφορες μορφές, δασμούς, φόρους και άλλα φορολογικά στοιχεία που εισφέρουν οι κυβερνήσεις των δικαιούχων χωρών. Το κενό αυτό, που παρατηρείται και στις συμφωνίες με τις μεσογειακές χώρες, θα έπρεπε να αποτελέσει αντικείμενο συνολικής διαπραγμάτευσης και γενικού κανονισμού, με σκοπό την εθνική απαλλαγή από όλες τις εισφορές της Κοινότητας σε αντικατάσταση των μερικών και εμπειρικών συμφωνιών που υφίστανται σήμερα.

4.4.2. Η Κοινότητα, με σκοπό την καλύτερη χρησιμοποίηση των πόρων, θα έπρεπε να μειώσει τις επαναλήψεις των ιδίων πράξεων και τις ελλείψεις συγχρονισμού που οφείλονται στην έλλειψη συντονισμού της ενίσχυσης που αποκάλυψε το Συνέδριο, ταυτόχρονα στο επίπεδο των οργάνων της Κοινότητας και στο επίπεδο του συντονισμού με τη διμερή και πολυεθνική ενίσχυση.

4.4.3. Η ενίσχυση από πόρους του προϋπολογισμού, την οποία διαχειρίζεται όλο και περισσότερο η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων για λογαριασμό της Κοινότητας, δεν υπόκειται υποχρεωτικά στην αρχή της κοινοτικής προτεραιότητας προμηθειών, δεν ελέγχεται επαρκώς από τα κοινοτικά όργανα, και τα σχετικά τιμολόγια εκδίδονται με όρους πιο επιβαρυντικούς από ό,τι για παρόμοιες υπηρεσίες που παρέχονται από άλλες τράπεζες ανάπτυξης διεθνούς χαρακτήρα.

4.4.4. Στο πλαίσιο των συμφωνιών συνεργασίας με τις μεσογειακές χώρες διαπιστώνονται σημαντικές καθυστερήσεις και υποχρησιμοποιήσεις πιστώσεων λόγω διοικητικών δυσχερειών. Οι δυσχέρειες αυτές απορρέουν, μεταξύ άλλων, από το γεγονός ότι δεν έχει εγκριθεί, από το 1978, το σχέδιο δημοσιονομικού κανονισμού σχετικά με την εφαρμογή του πρωτοκόλλου αριθ. 1 των συμφωνιών συνεργασίας με τις χώρες του Μαγκρέμπ και του Μασρέκ και των πρωτοκόλλων που έχουν συναφθεί με τη Μάλτα και την Κύπρο.

4.4.5. Τέλος, είναι λυπηρό το γεγονός ότι η Επιτροπή και οι μεσογειακές χώρες δεν μπόρεσαν να συμφωνήσουν όσον αφορά τον καθορισμό κοινών γενικών ρητρών και όρων, που να εφαρμόζονται στις συμβάσεις που χρηματοδοτούνται από την Κοινότητα, εφόσον η συνύπαρξη κοινοτικών και εθνικών κανόνων εξακολουθεί να δημιουργεί νομικές διενέξεις και απώλειες χρόνου.

4.5. Επισιτιστική βοήθεια

4.5.1. Το έλλειμμα των δικαιούχων χωρών, όσον αφορά τα προϊόντα διατροφής, αποτελεί πολύ συχνά συνέπεια μιας συγκεντρωτικής πολιτικής που αποθαρρύνει την κινητοποίηση του δυναμικού της παραγωγής και εμποδίζει τη μετατροπή των οικονομιών τροφοδοσίας σε οικονομίες ανταλλαγών. Κατά συνέπεια, κάθε στρατηγική που αποσκοπεί σε μεγαλύτερη επισιτιστική αυτάρκεια των χωρών ΑΚΕ, και κυρίως αυτών που έχουν τροπικά κλίματα ή που βρίσκονται κοντά στον Ισημερινό, πρέπει να λάβει υπόψη τις πολιτικές και διαρθρωτικές δεσμεύσεις που εμποδίζουν την πλήρη ανάπτυξη των πρωτοβουλιών παραγωγής και εμπορίας.

4.5.2. Πρέπει να αποδοθεί πρωτεύων πόλος, τουλάχιστον στο εναρκτήριο στάδιο, στην εκλαΐκευση απλών μεθόδων, όπως η άρδευση σε περιορισμένη κλίμακα και η χρησιμοποίηση των ζώων στη διαδικασία της καλλιέργειας της γης και της γονιμοποίησής της, όμοιων με τις πανάρχαιες μεθόδους των χωρικών της Ασίας, που κατορθώνουν να διατρέφουν πληθυσμό πολλαπλάσιο του αφρικανικού σε ανάλογες εκτάσεις.

4.5.3. Τα Συνέδριο υπενθυμίζει ότι από το 1978, και ιδίως στην ειδική έκθεσή του που είναι αφιερωμένη στην επισιτιστική βοήθεια, δεν έπαψε να γνωστοποιεί στις αρμόδιες για τον προϋπολογισμό αρχές και την Επιτροπή μια σειρά στοιχειωδών τεχνικών ελαττωμάτων, η εξάλειψη των οποίων θα είχε μειώσει αισθητά τις σπατάλες και θα είχε συντελέσει στην ανακούφιση των φτωχών πληθυσμών την κατάλληλη στιγμή. Εξάλλου, το Συνέδριο επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι η χαλάρωση που διέπει την τήρηση του τρόπου διάθεσης των κεφαλαίων από πωλήσεις εφοδίων, πράγμα που αποτελεί υποχρέωση των χωρών που είναι δικαιούχοι όταν λαμβάνουν επισιτιστικές βοήθειες που προορίζονται για μεταπώληση ή όταν τύχουν μεταφορών Stabex, στέρησε πολύ συχνά τη βοήθεια από τα πολλαπλά της αποτελέσματα που προβλέπονται στις σχετικές συμβάσεις.

5. ΤΕΛΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

5.1. Στην έκθεση αυτή το Συνέδριο δεν έχει μόνο επιστήσει την προσοχή στις αδυναμίες που κρίνει ότι υπονομεύουν τη δημοσιονομική διαχείριση των κοινοτικών υποθέσεων, αλλά έχει προβεί επίσης σε συγκεκριμένες προτάσεις για τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να βελτιωθεί η κατάσταση. Οι προτάσεις αυτές είναι δύο ειδών. Το πρώτο είδος, που αφορά κυρίως δαπάνες γεωργικών εγγυήσεων (βλ. σημείο 2.5) ασχολείται με τρόπους με τους οποίους θα μπορούσαν γίνουν ουσιώδεις οικονομίες, χωρίς να επηρεαστεί δυσμενώς η επίπτωση των σχετικών μέτρων. Το δεύτερο είδος εξακριβώνει τρόπους με τους οποίους θα μπορούσε να γίνει καλύτερα η εκμετάλλευση των υφισταμένων επιπέδων δαπάνης. Αυτό ισχύει ιδίως για τα Διαρθρωτικά Ταμεία και την Αναπτυξιακή Βοήθεια. Υπάρχει διαρκής πίεση να αυξηθούν τα κεφάλαια που προορίζονται για τους τομείς αυτούς, η οποία, κατά την άποψη του Συνεδρίου, οφείλεται, τουλάχιστον κατά ένα μέρος, στο γεγονός ότι οι πόροι που χρησιμοποιούνται προς το παρόν δεν δiνουν τα αποτελέσματα που θα μπορούσαν να δώσουν. Αν μπορούσε να αυξηθεί η αποτελεσματικότητά τους (βλ. σημεία 3.5.1 μέχρι 3.5.6) ίσως να μειωνόταν η πίεση για μεγαλύτερες δαπάνες.

5.2. Μπορεί να τεθεί επίσης το ερώτημα αν πολλές από τις δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται από κοινοτικά κεφάλαια αντιπροσωπεύουν πραγματικές κοινοτικές πολιτικές. Σε ορισμένους τομείς η Κοινότητα καλύπτει απλώς και μόνο μέρος του κόστους των μέτρων που είναι καθαρά εθνικού ενδιαφέροντος [βλ., μεταξύ άλλων, σημεία 3.3.2 υπό γ) και 3.4.4 – 3.4.6]. Ακόμη και στην περίπτωση των γεωργικών εγγυήσεων, όπου υπάρχει γενικά κοινή πολιτική, ορισμένες κατηγορίες δαπανών αντικατοπτρίζουν μόνο εθνικά και κλαδικά συμφέροντα (βλ. σημεία 2.2.5, 2.3.14, 2.3.15, 2.3.16).

5.3. Το Συνέδριο θα επιθυμούσε να κλείσει αυτή την επισκόπηση της δημοσιονομικής διαχείρισης των Κοινοτήτων στρέφοντας την προσοχή σε μια έμμονη δυσκολία που υπάρχει στους περισσότερους από τους σημαντικούς τομείς δραστηριότητας. Παρά την ευθύνη της Επιτροπής, σύμφωνα με το άρθρο 205 της συνθήκης ΕΟΚ (και τις αντίστοιχες διατάξεις) για την εκτέλεση του προϋπολογισμού, στην πράξη το καθήκον αυτό διαμοιράζεται μεταξύ Επιτροπής και εθνικών διοικητικών αρχών ή επιτροπών διαχείρισης οι οποίες αντιπροσωπεύουν στην ουσία τα κράτη μέλη. Έτσι, με το γεγονός αυτό, καθίσταται ασαφής η ευθύνη για τις δημοσιονομικές επιπτώσεις των σχετικών μέτρων και αποφάσεων.

Τό κείμενο της έκθεσης αυτής εγκρίθηκε από το Συνέδριο κατά τη συνεδρίασή του στις 6 Οκτωβρίου 1983.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Pierre Lelong

Πρόεδρος

[1] 19 επιτροπές (Βλ. κατάλογο στην ΕΕ αριθ. L 19 της 24. 1. 1983, σ. 314).

[2] ΕΕ αριθ. C 313 της 29. 11. 1982.

[3] Έγγραφο COM(81) 608 τελικό. Προσανατολισμοί για την ευρωπαϊκή γεωργία· σημεία 59 έως 64.

[4] Πρβλ. ιδίως την ειδική έκθεση του Συνεδρίου που δημοσιεύτηκε το 1980, καθώς και τις ετήσιες εκθέσεις για τα οικονομικά έτη 1979, 1980 και 1982.

--------------------------------------------------