ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 3/97 σχετικά με το αποκεντρωμένο σύστημα εφαρμογής του προγράμματος PHARE (περίοδος 1990-1995) συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής (υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 188Γ, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο της συνθήκης ΕΚ) (97/C 175/02)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

Σημεία Σελίδα

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ . 1.1 - 1.6 5

2. ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΟΥ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ . 2.1 - 2.22 7

Ανάλυση των ποσοστών εκτέλεσης του προϋπολογισμού PHARE . 2.1 - 2.3 7

Επίπεδο των αναλήψεων υποχρεώσεων του προϋπολογισμού . 2.1 - 2.3 7

Καθυστερήσεις στην εκτέλεση των προγραμμάτων . 2.4 - 2.12 7

Καθυστερήσεις που επηρεάζουν το πρόγραμμα PHARE στο σύνολό του . 2.5 - 2.7 7

Καθυστερήσεις που σημειώθηκαν στο επίπεδο των διαδικασιών DIS . 2.8 - 2.12 9

Οργάνωση των υπηρεσιών της Επιτροπής . 2.13 - 2.22 9

Ρόλος των αντιπροσωπειών . 2.13 - 2.18 9

Ρόλος των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής . 2.19 - 2.22 10

3. ΜΟΝΑΔΕΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ (ΜΔΠ) . 3.1 - 3.34 11

Η καθιέρωση των μονάδων διαχείρισης . 3.1 - 3.4 11

Ρόλος του διατάκτη του προγράμματος . 3.1 - 3.3 11

Ανάπτυξη των ομάδων διαχείρισης . 3.4 11

Ρόλος των μονάδων διαχείρισης . 3.5 - 3.18 12

Κυριότερα χαρακτηριστικά των μονάδων διαχείρισης . 3.5 - 3.9 12

Ρόλος της τεχνικής βοήθειας στις μονάδες διαχείρισης . 3.10 - 3.15 13

Εγχειρίδιο διαδικασιών του DIS . 3.16 - 3.18 14

Κόστος των μονάδων διαχείρισης . 3.19 - 3.34 14

Έξοδα λειτουργίας των μονάδων διαχείρισης . 3.20 - 3.30 14

Κόστος της τεχνικής βοήθειας που στηρίζει τις μονάδες διαχείρισης . 3.31 - 3.34 16

4. ΣΑΦΗΝΕΙΑ ΤΟΥ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ . 4.1 - 4.35 17

Σύναψη των συμβάσεων . 4.2 - 4.10 17

Δαπάνες . 4.11 - 4.18 20

Έσοδα . 4.19 - 4.21 21

Λογιστικές και οικονομικές εκθέσεις . 4.22 - 4.28 21

Εκθέσεις για την αποτελεσματικότητα των ενεργειών . 4.29 - 4.35 22

5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ . 5.1 - 5.24 23

Λειτουργία του αποκεντρωμένου συστήματος διαχείρισης (DIS) . 5.2 - 5.6 23

Μονάδες διαχείρισης των προγραμμάτων . 5.7 - 5.15 24

Σαφήνεια του αποκεντρωμένου συστήματος διαχείρισης . 5.16 - 5.23 25

Γενικό συμπέρασμα . 5.24 26

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑΤΑ 1-3 . 27-29

Απαντήσεις της Επιτροπής . 30

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ

1.1. Το πρόγραμμα PHARE συστάθηκε το Δεκέμβριο του 1989 στα πλαίσια του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3906/89 του Συμβουλίου (ΕΕ αριθ. L 375 της 23. 12. 1989), για τη στήριξη της Πολωνίας και της Ουγγαρίας στη διαδικασία μεταρρύθμισής τους, ιδιαίτερα με τη χρηματοδότηση σχεδίων οικονομικής αναδιάρθρωσης (1). Εκτοτε, το πρόγραμμα PHARE επεκτάθηκε διαδοχικά στη Βουλγαρία, στην Τσεχοσλοβακία, στη Ρουμανία (2), ύστερα στην Αλβανία, στην Εσθονία, στη Λετονία, στη Λιθουανία (3), καθώς και στη Σλοβενία (4) και πιο πρόσφατα, στην Κροατία (5), στη Βοσνίαα-Ερζεγοβίνη (6) και στην πρώην Γουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας (7). Από τη σύνοδο κορυφής του Έσσεν τον Δεκέμβριο του 1994 και μετά, ο ρόλος του προγράμματος PHARE αυξήθηκε για να καταστεί το κύριο χρηματοδοτικό μέσο στήριξης στη στρατηγική της προένταξης των χωρών της κεντρικής και ανατολικής Ευρώπης στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Έτσι, στις 30 Ιουνίου 1996, ένα συνολικό ποσό 5 757 εκατ. ECU είχε δεσμευθεί από το 1990. Σε κάθε χώρα, η ενίσχυση κατανεμήθηκε σε ένα ευρύ σύνολο οικονομικών τομέων, όπως φαίνεται στο παράρτημα 1.

1.2. Τα δικαιούχα κράτη των εξωτερικών ενισχύσεων της Κοινότητας συμμετέχουν γενικά στη διαχείριση των λαμβανομένων κεφαλαίων, ο βαθμός όμως και οι διαδικασίες αποκέντρωσης ποικίλλουν σημαντικά ανάλογα με τα προγράμματα. Έτσι, καθιερώθηκε για το PHARE ένας ιδιαίτερος μηχανισμός ονομαζόμενος «Αποκεντρωμένο σύστημα εφαρμογής» (8).

1.3. Ένα σημαντικό ποσοστό της βοήθειας PHARE διοχετεύεται σύμφωνα με αυτό το σύστημα των αποκεντρωμένων διαδικασιών. Έτσι, το 1990, ενώ 38 εκατ. ECU, ήτοι 22 % των συνολικών πληρωμών 171 εκατ. ECU, είχαν ακολουθήσει αποκεντρωμένες διαδικασίες, το 1995, το αντίστοιχο ποσό ανερχόταν σε 415 εκατ. ECU, ήτοι 54 % των πληρωμών. Το αποκεντρωμένο σύστημα εφαρμογής αποτελούσε στο τέλος του 1995 το κυριότερο μέσο εκτέλεσης του προγράμματος PHARE στη Βουλγαρία, στη Δημοκρατία της Τσεχίας, Ρουμανία, Σλοβακία, Ουγγαρία και Πολωνία (βλέπε πίνακα αριθ. 1). Στις υπόλοιπες χώρες PHARE, η καθιέρωση του συστήματος αυτού είχε προβλεφθεί για το 1996 (9). Έτσι, το μεγαλύτερο μέρος των 6 700 εκατ. ECU που χορηγήθηκε στο πρόγραμμα PHARE από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, κατά τη σύνοδο κορυφής των Καννών τον Ιούνιο του 1995 για την περίοδο 1996-1999, θα εκτελεστεί μέσω του DIS (10). Η Επιτροπή, στην εισαγωγή του εγχειριδίου της για τις αποκεντρωμένες διαδικασίες, υπογραμμίζει ότι η αποκέντρωση πρέπει να επιτρέπει μια περισσότερο ρευστή εφαρμογή των προγραμμάτων και μια εσπευσμένη συγκέντρωση των οικονομικών πόρων. Τη γνώμη αυτή σύμφωνα με την οποία η αποκέντρωση των διαδικασιών θα αποτελούσε παράγοντα για την αύξηση του ποσοστού εκτέλεσης των πιστώσεων προϋπολογισμού συμμερίζονται πολλοί σε έναν αρκετά μεγάλο βαθμό, η επιβεβαίωση όμως της γνώμης αυτής δεν έχει γίνει στην πράξη (βλέπε σημεία και ). Πράγματι, η θεσμική αδυναμία των διοικήσεων των δικαιούχων χωρών αποτελεί τροχοπέδη σε σημαντικό ακόμη βαθμό στην εφαρμογή των προγραμμάτων (βλέπε σημείο 3.2).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

1.4. Η αυξανόμενη σημασία του αποκεντρωμένου συστήματος στην εφαρμογή του προγράμματος PHARE είναι εκείνη που οδήγησε το Συνέδριο να εξετάσει τη λειτουργία του. Συνεπώς, η παρούσα έκθεση αφορά το DIS κατά την περίοδο 1990-1995. Η έκθεση αυτή βασίζεται τόσο σε επιτόπιες αποστολές όσο και σε ελέγχους στην έδρα της Επιτροπής. Σημειώνεται ότι η έκθεση αυτή δεν αποτελεί με κανένα τρόπο μια απόπειρα αξιολόγησης των αποτελεσμάτων και της επίπτωσης των τομεακών προγραμμάτων στις διάφορες δικαιούχους χώρες.

1.5. Τα κυριότερα χαρακτηριστικά του DIS και η θέση του στη συνολική διαχείριση των κεφαλαίων PHARE αναφέρονται συνοπτικά στο παράρτημα 2. Το DIS περιλαμβάνει δύο επίπεδα αποκέντρωσης:.

α) μέσα στην ίδια την Επιτροπή: ο ρόλος εποπτείας του ανατίθεται εν μέρει στις αντιπροσωπείες της (11).

β) στις δικαιούχους χώρες, όπου οι αρμοδιότητες ανάθεσης σύμβασης και πληρωμής ανατίθενται σε τομεακές μονάδες διαχείρισης (12).

1.6. Η Επιτροπή, καθιερώνοντας ένα αποκεντρωμένο σύστημα διαχείρισης, καθόρισε δύο μεγάλους στόχους: να συγκεκριμενοποιηθεί κατ' αρχήν η θέληση να αντιμετωπίζονται οι δικαιούχοι χώρες ως εταίροι και να προετοιμαστεί η υποψηφιότητά τους στην Ευρωπαϊκή Ενωση με τη συμμετοχή των διοικήσεών τους στη διαχείριση των κεφαλαίων PHARE 7 κατά δεύτερο λόγο, να ενισχυθεί η αποτελεσματικότητα εκτέλεσης του προγράμματος η οποία δεν θα ήταν δυνατή με την κεντρική διαχείρισή του, έχοντας υπόψη το περιορισμένο ανθρώπινο δυναμικό της Επιτροπής. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή πρέπει να λάβει υπόψη τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού που ορίζουν ένα όριο στην αποκέντρωση απαιτώντας τα σχέδια ενίσχυσης να εφαρμόζονται σε στενή συνεργασία μεταξύ του δικαιούχου και της Επιτροπής, η δε τελευταία να διατηρεί την ευθύνη για τη χρησιμοποίηση των πιστώσεων (13).

2. ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΟΥ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

Ανάλυση των ποσοστών εκτέλεσης του προϋπολογισμού PHARE

Επίπεδο των αναλήψεων υποχρεώσεων του προϋπολογισμού

2.1. Στον πίνακα αριθ. 2 συνοψίζεται η κατάσταση των πιστώσεων PHARE της περιόδου 1990-1995.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

Από τον πίνακα αυτό προκύπτει ότι το οικονομικό αποτέλεσμα του προγράμματος δεν μπορεί να κριθεί με βάση το ποσοστό εκτέλεσης των πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων μόνο. Πράγματι, οι διαδικασίες εκτέλεσης του προγράμματος PHARE είναι τέτοιες που, για μια δεδομένη ενέργεια, μια κανονική χρονική απόκλιση τριών έως τεσσάρων ετών χωρίζει την αρχική ανάληψη από την ολοκλήρωση της ενέργειας.

2.2. Το ποσοστό των συμβάσεων οι οποίες είχαν συναφθεί στις χώρες που εφάρμοζαν βασικά το DIS ήταν 59 %, ενώ το ποσοστό το οποίο αντιστοιχούσε στις χώρες που χρησιμοποιούσαν σε μεγάλο βαθμό κεντρικές διαδικασίες ήταν υψηλότερο (70 %). Στις 31 Δεκεμβρίου 1995, 497 εκατ. ECU εξακολουθούσαν να εκκρεμούν για να χρησιμοποιηθούν στους τραπεζικούς λογαριασμούς των ΜΔΠ, πράγμα που αντιπροσωπεύει περίπου το 38 % των κεφαλαίων που διοχετεύθηκαν με αποκεντρωμένες διαδικασίες (1 294 εκατ. ECU για την περίοδο 1990-1995).

2.3. Έτσι, τα λογιστικά στοιχεία σχετικά με τις πληρωμές δεν απεικονίζουν την πραγματικότητα της εκτέλεσης των προγραμμάτων PHARE, διότι τα κεφάλαια που καταβάλλει η Επιτροπή στις ΜΔΠ ως προκαταβολές θεωρούνται ως τελικές πληρωμές δαπανών. Ενα παρόμοιο φαινόμενο χαρακτηρίζει τη λογιστική διαχείριση των διαρθρωτικών ταμείων της ΕΕ. Στην περίπτωση αυτή, οι πληρωμές σχετικά με τις συμβάσεις είναι σχετικά κατώτερες στο πλαίσιο του DIS από εκείνες της κεντρικής διαδικασίας (68 % σε σύγκριση με το 73 %).

Καθυστερήσεις στην εκτέλεση των προγραμμάτων

2.4. Οι παράγοντες που καθυστέρησαν την εκτέλεση των προγραμμάτων δεν οφείλονται όλοι στο DIS. Πράγματι, όταν πρόκειται για ένα πρόγραμμα που βασίζεται σε στενή συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των δικαιούχων χωρών, η ευθύνη των καθυστερήσεων συχνά βαρύνει πράγματι και τις δύο.

Καθυστερήσεις που επηρεάζουν το πρόγραμμα PHARE στο σύνολό του

2.5. Κατά τον προσδιορισμό του προγράμματος PHARE και τον καθορισμό των ετησίων προϋπολογισμών του, δεν λήφθηκε υπόψη η ικανότητα των υπηρεσιών της Επιτροπής να διαχειρίζονται το πρόγραμμα αυτό. Ετσι, το πρόγραμμα PHARE έχει εγγραφεί στο Μέρος Β του προϋπολογισμού της Επιτροπής (επιχειρησιακές δαπάνες) χωρίς να επιβαρύνουν τις πιστώσεις σχετικά με τις δαπάνες διοικητικής λειτουργίας οι ανάγκες σε προσωπικό που είναι απαραίτητες για μια χρηστή διαχείριση. Ούτε και το πρόγραμμα PHARE καταρτίστηκε σε συνάρτηση με την ικανότητα απορρόφησης των δικαιούχων χωρών. Πράγματι, διαπιστώνεται ότι μετά την ανάληψη των ετήσιων πιστώσεων του προϋπολογισμού, οι χώρες αυτές συχνά καθυστερούν να υλοποιήσουν τα τομεακά προγράμματαπλαίσια σε συγκεκριμένα σχέδια, ενώ σύμφωνα με την αρχή της «ανταπόκρισης στη ζήτηση» που διέπει το PHARE, οι χώρες αυτές είναι οι πρώτες υπεύθυνες για το περιεχόμενο των προγραμμάτων. Τέλος, οι εθνικές διοικήσεις δεν έχουν πάντα καθορίσει τομεακή στρατηγική ή δεν έχουν ολοκληρώσει τις νομοθετικές μεταρρυθμίσεις πριν από την εφαρμογή των προγραμμάτων παρά την τεχνική βοήθεια που είχαν στη διάθεσή τους.

2.6. Η φαινομενική αποτελεσματικότητα της ανάληψης πιστώσεων, κατά τη διάρκεια του έτους, που είχαν εγγραφεί στον προϋπολογισμό μπόρεσε αρκετά παράδοξα να επιβραδύνει στη συνέχεια την εκτέλεση ορισμένων προγραμμάτων. Πράγματι, οι προτάσεις χρηματοδότησης (βλ. παράρτημα 2, σημείο Α.2) καταρτίστηκαν σύμφωνα με πολύ στενά χρονοδιαγράμματα (βλ. σημείο 2.2), πράγμα που οδήγησε σε προγράμματα των οποίων η ασάφεια επιβράδυνε την εκτέλεση των σχεδίων. Τούτο συνέβη με το ενδεικτικό πρόγραμμα 1994 που αφορούσε την Πολωνία και που εγκρίθηκε μόνο κατά τα μέσα Οκτωβρίου 1994, πράγμα που άφηνε μόλις τρεις μήνες για την κατάρτιση των 15 προτάσεων χρηματοδότησης που ήταν αναγκαίες για την ανάληψη 174 εκατ. ECU του προγράμματος. Με τέτοιες συνθήκες, οι μεγάλες προθεσμίες μετά την ανάληψη των κεφαλαίων για τον καθορισμό των προγραμμάτων, ή είναι ακόμη αναγκαίες ή η πρόοδος των ενεργειών δυσχεραίνεται από τη βιαστική προετοιμασία τους.

2.7. Κατά την εκτέλεση του προγράμματος PHARE, η Επιτροπή δεν επιδίωξε αρκετά να περιορίσει τον αριθμό των προγραμμάτων, σχεδίων και συμβάσεων (14). Επιπλέον, ο διαμοιρασμός των κεφαλαίων PHARE μεταξύ ενός πολύ μεγάλου αριθμού υπουργείων είχε ως αποτέλεσμα σε κάθε χώρα τη διασπορά των χρηματοδοτήσεων. Τα κεφάλαια θα έπρεπε να είναι περισσότερο συγκεντρωμένα σε έναν περιορισμένο αριθμό προγραμμάτων που να αντιστοιχεί σε σωστά καθορισμένες προτεραιότητες και στόχους. Συχνά, τα διάφορα ίδια προγράμματα εκτελούνται μέσω πολυάριθμων μικρών σχεδίων των οποίων η εκτέλεση απαιτεί πολλαπλές συμβάσεις. Μολονότι η σύναψη μικρών συμβάσεων δίνει τη δυνατότητα να καθιερώνεται ένας καλύτερος ανταγωνισμός μεταξύ των μεγάλων και των μικρών γραφείων συμβούλων, η σύναψη αυτή δεν πρέπει να χρησιμεύει ως πρόσχημα στο φαινόμενο διασποράς των κεφαλαίων που έχει προς το παρόν διαπιστωθεί. Τέλος, το αρκετά χαμηλό όριο (50 000 ECU) (15) μετά από το οποίο θα πρέπει για τις συμβάσεις να διεξάγεται μειοδοτικός διαγωνισμός, αυξάνει τη διοικητική εργασία των ΜΔΠ, όπως και εκείνη της Επιτροπής, με αποτέλεσμα να υπάρχει επιβράδυνση στο ρυθμό εκτέλεσης. Ο πίνακας αριθ. 3, δίνει, κατ' έτος, μια εικόνα του αριθμού των προγραμμάτων στις χώρες στις οποίες το DIS αποτελούσε το κύριο μέσο εκτέλεσης του PHARE (βλέπε σημείο 1.3).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

Καθυστερήσεις που σημειώθηκαν στο επίπεδο των διαδικασιών DIS

2.8. Πριν από τη σύναψη των συμβάσεων στο πλαίσιο ενός τομεακού προγράμματος, πρέπει να διοριστεί ένας διατάκτης προγράμματος (16), να συσταθεί μια ΜΔΠ και να καταρτιστεί ένα πρόγραμμα εργασίας. Το πρόγραμμα εργασίας που έχει καταρτίσει η ΜΔΠ και που έχουν αποδεχθεί οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής δεσμεύει στην πράξη τις ΜΔΠ να αναφέρουν εκ των προτέρων και χωρίς ασάφεια τον τρόπο με τον οποίο θα χρησιμοποιηθούν τα κεφάλαια κατά την περίοδο εκτέλεσής του, η διάρκεια της οποίας συνήθως είναι εξάμηνη. Η διαδικασία αυτή, η οποία αποτελεί σημαντική εγγύηση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του DIS, στην πράξη προκάλεσε καθυστερήσεις, τόσο κατά την υποβολή των προγραμμάτων εργασίας από τις ΜΔΠ, όσο και κατά τη μεταγενέστερη έγκρισή τους από τις υπηρεσίες της Επιτροπής.

2.9. Η εξέταση έδειξε ότι το χρονικό διάστημα μεταξύ της έναρξης του προγράμματος (ημερομηνία της απόφασης χρηματοδότησης της Επιτροπής κατά την οποία είναι δυνατή η ανάληψη πιστώσεων) και της έγκρισης της πρώτης προκαταβολής από την Επιτροπή έφθανε περίπου ένα χρόνο (βλέπε πίνακα αριθ. 4).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

2.10. Κατά το πρώτο εξάμηνο του 1994, η παρουσίαση της οριστικής μορφής του προγράμματος εργασίας είχε γίνει από τον εθνικό διατάκτη 34 ημέρες μόνο κατά μέσο όρο μετά την έναρξη της περιόδου εκτέλεσής του. Για τους έξι πρώτους μήνες του 1995, η κατάσταση βελτιώθηκε εφόσον τα προγράμματα εργασίας υποβλήθηκαν κατά μέσο όρο επτά ημέρες πριν την έναρξη της περιόδου εκτέλεσής τους. Οι καθυστερήσεις εξακολουθούν ωστόσο να είναι σημαντικές αν ληφθεί υπόψη η υποχρέωση την οποία επέβαλε η Επιτροπή στις ΜΔΠ να παρουσιάζουν τα προγράμματα εργασίας τους 90 ημέρες πριν από την έναρξη της αντίστοιχης περιόδου. Στην πραγματικότητα, η προθεσμία αυτή προορίζεται για την εξέταση και την έγκριση του προγράμματος από την Επιτροπή.

2.11. Η περίοδος που απαιτεί η Επιτροπή για την έγκριση του προγράμματος εργασίας οφείλεται στη δυσκαμψία της ίδιας της διαδικασίας της έγκρισης (από την αντιπροσωπεία της Επιτροπής, τις οικονομικές και επιχειρησιακές κεντρικές υπηρεσίες, καθώς και από τον δημοσιονομικό ελεγκτή). Κατά το πρώτο εξάμηνο του 1994, η διαδικασία αυτή απαίτησε κατά μέσο όρο 106 μέρες. Κατά το πρώτο εξάμηνο του 1995, η μέση προθεσμία μειώθηκε σε 87 ημέρες, πράγμα που εξακολουθεί να είναι υπερβολικό. Ως εκ τούτου, τα προγράμματα εργασίας κατά μέσο όρο εγκρίθηκαν μόνο κατά το δεύτερο ήμισυ της περιόδου εκτέλεσής τους.

2.12. Μια άλλη σημαντική πηγή καθυστερήσεων προέρχεται από την υποχρέωση να υποβάλλονται οι συμβάσεις που είναι μεγαλύτερες από 500 000 ECU για έγκριση στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής και τούτο σε τρία στάδια: κατ' αρχήν ο φάκελος σχετικά με το μειοδοτικό διαγωνισμό συνοδευόμενος από την κατάσταση των επιλεγέντων διαγωνιζομένων, κατόπιν η έκθεση αξιολόγησης των προσφορών που έχουν ληφθεί και τέλος η ίδια η σύμβαση. Η διαδικασία τελικής έγκρισης εκ μέρους της Επιτροπής απαιτεί από την πλευρά της κατά μέσο όρο επτά εβδομάδες από την υπογραφή της σύμβασης από το διατάκτη του προγράμματος και μετά. Οι ΜΔΠ επανειλημμένα για να αποφύγουν την έγκριση από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής προέβησαν στην κατάτμηση των συμβάσεών τους κατά τέτοιο τρόπο που το ποσό τους να είναι κατώτερο των 500 000 ECU.

Οργάνωση των υπηρεσιών της Επιτροπής (17)

Ρόλος των αντιπροσωπειών

2.13. Οι καθυστερήσεις κατά την έγκριση των προγραμμάτων εργασίας και των συμβάσεων οφείλονται σε ένα μεγάλο βαθμό στην παρέμβαση των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής στην τρέχουσα λειτουργία του DIS παρά τις διατάξεις των συμφωνιών πλαισίου που έχουν συναφθεί μεταξύ της Επιτροπής και των δικαιούχων χωρών, οι οποίες υπογραμμίζουν το ρόλο των αντιπροσωπειών της Επιτροπής:

Όσον αφορά τα θέματα σχετικά με τα μέτρα που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο της παρούσας συμφωνίας, η Επιτροπή εκπροσωπείται . . . από την αντιπροσωπεία της . . . η οποία εγγυάται, για λογαριασμό της Επιτροπής, ότι το μέτρο εκτελείται με την τήρηση των ορθών τεχνικών και οικονομικών πρακτικών (18).

2.14. Ο ρόλος που θα έπρεπε να διαδραματίζει η αντιπροσωπεία επιβεβαιώθηκε σε ένα εσωτερικό έγγραφο της Επιτροπής του Απριλίου 1991 που της αποδίδει «την πλήρη ευθύνη της εκτέλεσης των σχεδίων και των προγραμμάτων στη χώρα της».

2.15. Σε πολλές χώρες, η βραδύτητα σύστασης των αντιπροσωπειών της Επιτροπής έχει περιπλέξει την καθιέρωση των αποκεντρωμένων διαδικασιών (βλέπε πίνακα αριθ. 5).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

2.16. Επιπλέον, οι αντιπροσωπείες, από τότε που εγκαταστάθηκαν, έπασχαν ιδιαίτερα από το μικρό αριθμό του ανθρώπινου δυναμικού που μπορούσαν να διαθέσουν στο πρόγραμμα PHARE. Ετσι, η νέα αντιπροσωπεία που άνοιξε στην Σλοβακία (Μάρτιος 1995) αριθμούσε μόνο δύο μόνιμες θέσεις που προορίζονταν για εκπατρισθέντες, τον προϊστάμενο της αντιπροσωπείας και έναν οικονομικό σύμβουλο. Στη Ρουμανία, οι εκπατρισθέντες υπάλληλοι της αντιπροσωπείας ήταν μόνο τρεις από τα μέσα του 1994. Στην Πολωνία, το 1994 μόνο χορηγήθηκε μια θέση γεωργικού συμβούλου στην αντιπροσωπεία η οποία ωστόσο είχε ανοίξει το 1990 και τούτο παρά τη σημασία της πολωνικής γεωργίας στην οποία είχαν χορηγηθεί 100 εκατ. ECU μεταξύ του 1990 και του 1993. Η Επιτροπή, για την αντιμετώπιση της κατάστασης αυτής, προσέφυγε σε μεγάλο βαθμό σε τοπικούς υπαλλήλους, όπως φαίνεται από τον πίνακα αριθ. 6

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

2.17. Ακόμη και όταν υπάρχουν θέσεις στον πίνακα προσωπικού των αντιπροσωπειών, σημαντικές καθυστερήσεις μπορούν να υπάρξουν στην πλήρωσή τους. Ετσι, στην Πολωνία, η θέση του γεωργικού συμβούλου, που δημιουργήθηκε τελικά τον Ιούλιο του 1994 με την κατάργηση της θέσης του ακολούθου τύπου της αντιπροσωπείας, δεν είχε ακόμη πληρωθεί μέχρι το τέλος του έτους 1995 (βλέπε σημείο 2.16). Η θέση του προϊσταμένου της αντιπροσωπείας παρέμεινε κενή επί 10 μήνες, από τον Ιούλιο του 1994 μέχρι τον Απρίλιο του 1995 η θέση του οικονομικού συμβούλου από το Μάιο μέχρι το Σεπτέμβριο του 1994 και εκείνη του διοικητικού ακολούθου από τον Ιούλιο μέχρι το Νοέμβριο του 1994. Στη Ρουμανία, η αντιπροσωπεία που άνοιξε τον Οκτώβριο του 1993 είχε στη διάθεσή της και τους δύο συμβούλους μόλις κατά τα μέσα του 1994.

2.18. Μολονότι οι αντιπροσωπείες ακολούθησαν σωστά τις διαδικασίες του DIS, όπως την έγκριση των όρων εντολής των συμβάσεων, την έγκριση των καταστάσεων συμμετασχόντων στο διαγωνισμό, εκείνη των προγραμμάτων εργασίας ή των συμβατικών ρητρών, παραμέλησαν άλλες σημαντικές απόψεις του ρόλου τους. Ετσι, αφιέρωσαν ελάχιστο μόνο χρόνο στην επίβλεψη της εκτέλεσης των σχεδίων, είτε επρόκειτο για επισκέψεις επιτόπου στους δικαιούχους είτε για την εξέταση εκθέσεων που κατέθεσαν οι σύμβουλοι. Οι περιορισμένες αυτές επαφές με τους τελικούς δικαιούχους μειώνουν σημαντικά την αποτελεσματικότητα των αντιπροσωπειών στις χώρες PHARE.

Ρόλος των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής

2.19. Τον Απρίλιο του 1991 η Επιτροπή ζήτησε από τις κεντρικές υπηρεσίες της να καθορίσουν τις κατευθύνσεις σχετικά με τον προγραμματισμό των κεφαλαίων, και στη συνέχεια να στηρίξουν τις αντιπροσωπείες στην εξακρίβωση και στην παρακολούθηση των διαφόρων προγραμμάτων (βλέπε σημείο 2.14). Στην πράξη, ο ρόλος που διεδραμάτισαν οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής είναι πολύ πιο εκτεταμένος. Στην περίπτωση των προγραμμάτων εργασίας, η παρέμβασή τους αλληλεπικαλύπτεται από εκείνη των αντιπροσωπειών για τον έλεγχο των τεχνικών πλευρών τους. Επιπλέον, οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής δεσμεύουν ακόμη σύμφωνα με κεντρικές διαδικασίες ένα τμήμα των κεφαλαίων που χορηγήθηκαν σε χώρες οι οποίες έχουν υιοθετήσει το DIS (πίνακας αριθ. 1, σελίδα 3).

2.20. Το Δεκέμβριο του 1995 η Επιτροπή δημοσίευσε νέες οδηγίες σχετικά με τους αντίστοιχους ρόλους των κεντρικών υπηρεσιών και των αντιπροσωπειών της. Βέβαια, τα έγγραφα αυτά σημειώνουν μια πρόοδο, η αξία τους όμως είναι μειωμένη από τη συνεχή έλλειψη περιγραφών θέσεων στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής. Επιπλέον, πρέπει να αποσαφηνιστούν ακόμη οι λειτουργικές αρμοδιότητες. Ετσι, οι προϊστάμενοι αντιπροσωπείας είναι υπεύθυνοι για θέματα σχετικά με το PHARE έναντι του διευθυντή του προγράμματος στη Γενική Διεύθυνση (ΓΔ) Ι Α και όχι έναντι των προϊσταμένων γεωγραφικής μονάδας της ίδιας της ΓΔ στους οποίους θα ήταν ωστόσο λογικό να υποβάλλουν έκθεση. Οσον αφορά τους συμβούλους στις αντιπροσωπείες, δεν διευκρινίζεται εάν, για τις πράξεις PHARE, λογοδοτούν στον προϊστάμενο αντιπροσωπείας ή στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν απαιτεί να λογοδοτούν οι αντιπροσωπείες για τη συνολική εκτέλεση των τομεακών προγραμμάτων.

2.21. Η σημαντική θέση που έχουν οι υπάλληλοι της έδρας της Επιτροπής στην τρέχουσα εκτέλεση των προγραμμάτων επιβεβαιώνεται από την κατανομή των θέσεων μεταξύ των κεντρικών υπηρεσιών και των αντιπροσωπειών (19). Έτσι, για το PHARE, 70 υπάλληλοι των κατηγοριών Α και Β έχουν διοριστεί στις τρεις γεωγραφικές μονάδες των κεντρικών υπηρεσιών, ενώ μόνο 23 υπάλληλοι υπαγόμενοι στον Κανονισμό υπηρεσιακής κατάστασης είναι διορισμένοι στις αντιπροσωπείες. Οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής περιλαμβάνουν επιπλέον 19 υπαλλήλους οι οποίοι είναι διορισμένοι σε μια μονάδα τομεακής στήριξης, καθώς και 15 άλλους διορισμένους σε μια μονάδα που είναι επιφορτισμένη με θέματα γενικής πολιτικής και με το συντονισμό με τη G-24 (βλ. παράρτημα 3). Επειδή οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής πρέπει να δίνουν στο εξής μεγαλύτερη προσοχή στις ευρωπαϊκές συμφωνίες και στη στρατηγική της προένταξης, είναι αναπόφευκτη η μείωση της παρέμβασής τους στην καθημερινή παρακολούθηση του προγράμματος PHARE.

2.22. Το γεγονός ότι το σύνολο του προσωπικού που είναι ειδικευμένο στα οικονομικά και συμβατικά θέματα έχει διοριστεί στις κεντρικές υπηρεσίες βλάπτει την ομαλή λειτουργία των αντιπροσωπειών. Η δημιουργία θέσεων για ειδικούς σε οικονομικά θέματα στις αντιπροσωπείες, εν μέρει τουλάχιστον με μεταβίβαση των θέσεων που προέρχονται από τις κεντρικές υπηρεσίες, θα αύξανε πραγματικά τις δυνατότητες αποκέντρωσης.

3. ΜΟΝΑΔΕΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΩΝ (ΜΔΠ)

Καθιέρωση των μονάδων διαχείρισης

Ρόλος του διατάκτη του προγράμματος

3.1. Σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 107 και 109 του δημοσιονομικού κανονισμού, η Επιτροπή ανέθεσε ευρείες αρμοδιότητες στους διατάκτες προγραμμάτων (PAO) που έχουν διοριστεί από τις δικαιούχους χώρες. Οι πρώτες λειτουργικές κατευθυντήριες γραμμές που δημοσίευσε η Επιτροπή το 1990 αναθέτουν στους PAO τη διαχείριση των τραπεζικών λογαριασμών των σχεδίων, τη διαχείριση των προκαταβολών, την προκήρυξη μειοδοτικών διαγωνισμών, καθώς και τη σύναψη συμβάσεων. Γενικότερα, οι διατάκτες προγραμμάτων οφείλουν:

να εξασφαλίζουν σε εύλογο χρόνο την ορθή εκτέλεση του σχεδίου και ιδιαίτερα, της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων που χορηγεί η Κοινότητα με την τήρηση των διατάξεων της σύμβασης χρηματοδότησης και των αρχών της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, συμπεριλαμβανομένων εκείνων της οικονομίας και της αποτελεσματικότητας από πλευράς κόστους (20).

3.2. Η Επιτροπή δεν έλαβε αρκετά υπόψη τις ικανότητες των τοπικών διοικήσεων, οι οποίες συνήθως δεν είναι σε θέση να εκπληρώνουν ικανοποιητικά τόσο εκτεταμένα καθήκοντα, κυρίως διότι οι χώρες PHARE δεν είχαν παρά μικρή παράδοση διαφάνειας στις λογιστικές πρακτικές τους και στις δημόσιες συμβάσεις τους. Επιπλέον, η αποκέντρωση πραγματοποιήθηκε χωρίς η Επιτροπή να γνωρίζει επαρκώς τις διαδικασίες με τις οποίες πρέπει να εξασφαλίζεται η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση στις εθνικές διοικήσεις. Στο πλαίσιο αυτό, πριν από την αποκέντρωση θα έπρεπε να είχαν προηγηθεί περισσότερες επιμορφωτικές ενέργειες των τοπικών διοικήσεων.

3.3. Στην πράξη, τα καθήκοντα των PAO συχνά εκτελούνται από ανώτερους υπαλλήλους, οι οποίοι, λόγω των καθηκόντων τους, δεν μπορούν να παρεμβαίνουν στην τρέχουσα διαχείριση των προγραμμάτων. Πράγματι, από μια μελέτη που πραγματοποίησε η Επιτροπή το 1995 διαπιστώθηκε ότι κατά γενικό κανόνα ένας διατάκτης προγραμμάτων δεν μπορούσε να αφιερώσει παρά ελάχιστο από τον χρόνο του στο πρόγραμμα PHARE. Ως εκ τούτου, ο λεπτομερής προγραμματισμός των προγραμμάτων και η εκτέλεσή τους μεταβιβάστηκαν στις ΜΔΠ χωρίς ωστόσο να έχει γίνει σχετική αναφορά στις λειτουργικές κατευθυντήριες γραμμές του 1990.

Ανάπτυξη των ομάδων διαχείρισης

3.4. Η διάθεση κεφαλαίων σε μια μεγάλη σειρά τομέων είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση του αριθμού των ΜΔΠ, γιατί κάθε φορά που ξεκινούσε ένα πρόγραμμα σε έναν νέο τομέα παρέμβασης, μια νέα μονάδα διαχείρισης προγράμματος σχεδόν πάντοτε δημιουργόταν. Ετσι, όπως φαίνεται από τον πίνακα αριθ. 7, η περίοδος 1990-95 χαρακτηρίστηκε από μια σταθερή αύξηση του αριθμού των ΜΔΠ, σε τέτοιο βαθμό που κατά τα τέλη του 1995, ο αριθμός τους είχε φθάσει στις 138. Την εποχή εκείνη, η Επιτροπή, από την πλευρά της, δεν είχε εγκρίνει καμία στρατηγική που να απέβλεπε στον έλεγχο της αύξησης του αριθμού τους.

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΦΗΛΜ>

Ρόλος των μονάδων διαχείρισης

Κυριότερα χαρακτηριστικά των μονάδων διαχείρισης

3.5. Η αρχή της αποκέντρωσης παρουσιάζει το πλεονέκτημα συμμετοχής των δικαιούχων χωρών στη διαχείριση των κεφαλαίων PHARE. Στην πράξη ωστόσο, οι ΜΔΠ έχουν παράσχει υπηρεσίες πολύ διαφορετικής ποιότητας. Εν πάση περιπτώσει, έχει αναληφθεί μια διαδικασία εκμάθησης των διαδικασιών PHARE και σε μεγαλύτερο βαθμό των μεθόδων διαχείρισης των κρατικών κεφαλαίων. Αυτή η διαδικασία εκμάθησης είχε συχνά επιπτώσεις στα προγράμματα και κυρίως οδήγησε σε καθυστερήσεις εκτέλεσης (βλέπε σημεία 2.8-2.10), σε δυσκολίες κατά τη σύναψη συμβάσεων (βλέπε σημεία 4.6-4.9) ή κατά τη δημοσιονομική διαχείριση (βλέπε σημεία 4.14-4.21), καθώς και σε μηχανισμούς απολογισμού της εκτέλεσης (βλέπε σημείο 4.27).

3.6. Ο μεγάλος αριθμός των ΜΔΠ θα μπορούσε να έχει θετικό αποτέλεσμα, εφόσον ήταν πολυάριθμες οι περιπτώσεις μεταφοράς τεχνογνωσίας. Εντούτοις, στην πράξη, η ανάπτυξη αρμοδιοτήτων διαχείρισης αποδείχθηκε συχνά δύσκολη. Πράγματι, ενώ κατά τα πρώτα έτη, οι ΜΔΠ διεδραμάτισαν σημαντικό ρόλο συνδέσμου μεταξύ της Επιτροπής και των ενδιαφερομένων υπουργείων, συχνά δεν είχαν καλά ενταχθεί στα υπουργεία αυτά. Αυτή η έλλειψη ένταξης μείωσε τη μεταφορά τεχνογνωσίας και ευνόησε μια ορισμένη αποστασιοποίηση των μονάδων διαχείρισης προγράμματος από τις εθνικές πολιτικές και προτεραιότητες.

3.7. Οι μονάδες διαχείρισης των προγραμμάτων αποτέλεσαν πράγματι έναν ενδιάμεσο φορέα σε σχέση με τις εθνικές διοικήσεις, θα ήταν όμως προτιμότερο να θεωρηθούν προσωρινή λύση, αναμένοντας να επιτρέψουν η μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης και η αποκτηθείσα πείρα από την Επιτροπή την πλήρη ένταξη του προγράμματος PHARE στις δραστηριότητες των εθνικών υπουργείων. Οχι μόνο η Επιτροπή δεν ακολούθησε μια στρατηγική σταδιακής ένταξης των καθηκόντων των ΜΔΠ στις εθνικές διοικήσεις, αλλά ούτε και οι δικαιούχοι χώρες έδωσαν, κατά την έναρξη του προγράμματος PHARE, επαρκή προτεραιότητα στη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης.

3.8. Η ανάπτυξη των αρμοδιοτήτων διαχείρισης στη δημόσια διοίκηση των χωρών PHARE αναχαιτίστηκε επίσης από εθνικούς περιορισμούς του προϋπολογισμού, καθώς και από σημαντικές μισθολογικές διαφορές μεταξύ των μισθών του ιδιωτικού τομέα και εκείνων του δημόσιου τομέα 7 ήτοι, οι εθνικές αρχές δεν μπόρεσαν να εφοδιάσουν τις ΜΔΠ με κατάλληλες θέσεις, ούτε να χορηγήσουν αμοιβές επαρκούς επιπέδου για τις θέσεις αυτές για να διατηρηθεί για ένα μεγάλο χρονικό διάστημα ένα προσωπικό υψηλού επιπέδου. Η γενική λειτουργία του DIS επηρεάστηκε από την κατάσταση αυτή και η εναλλαγή του προσωπικού στις μονάδες διαχείρισης προγραμμάτων ήταν μεγάλη. Οι υπάλληλοι έχοντας ευεργετηθεί με μια εκπαίδευση στα πλαίσια του προγράμματος PHARE εγκατέλειπαν πολύ συχνά τη θέση τους για μια καλύτερα αμειβόμενη θέση στον ιδιωτικό τομέα. Αυτή η συνεχής απώλεια που έχουν υποστεί οι ΜΔΠ επιβράδυνε τις μεταφορές τεχνογνωσίας προς τις διοικήσεις.

3.9. Στην Πολωνία, οι ΜΔΠ έχουν συχνά λάβει τη μορφή των «ιδρυμάτων», πράγμα το οποίο έδωσε τη δυνατότητα παράκαμψης των δυσκολιών πρόσληψης που οφείλονταν στους χαμηλούς μισθούς που καταβάλλονταν στο δημόσιο τομέα. Πράγματι, οι οργανισμοί αυτοί δεν δεσμεύονται με μισθολόγια υπαλλήλων του δημοσίου και μπορούν να χορηγούν μισθούς μέχρι δύο φορές υψηλότερους από εκείνους της διοίκησης, χωρίς ωστόσο να φθάνουν τους πίνακες του ιδιωτικού τομέα. Η εναλλαγή του προσωπικού έχει μειωθεί, ωστόσο δεν έχει εξαλειφθεί.

Ρόλος της τεχνικής βοήθειας στις μονάδες διαχείρισης

3.10. Στις χώρες PHARE η τεχνική βοήθεια που υπάγεται στις ΜΔΠ διαδραματίζει συχνά έναν διπλό ρόλο. Πρέπει να παρέχει αφενός διοικητική υποστήριξη για τη διαχείριση των τομεακών προγραμμάτων και αφετέρου επιχειρησιακή υποστήριξη στις εθνικές αρχές για τη διαμόρφωση των τομεακών πολιτικών τους και την εκτέλεση των ενεργειών που χρηματοδοτούνται από το πρόγραμμα PHARE. Έτσι, η τεχνική βοήθεια αποτέλεσε για τις ΜΔΠ το κυριότερο μέσο στήριξης στην ανάπτυξη των αρμοδιοτήτων διαχείρισής τους. Χρηματοδοτείται από το PHARE και παρέχεται από συμβούλους κατά το μεγαλύτερο μέρος δυτικούς.

3.11. Για τους λόγους που αναφέρθηκαν στα προηγούμενα σημεία, η μεταφορά της τεχνογνωσίας της τεχνικής βοήθειας στο προσωπικό των ΜΔΠ απαιτεί γενικά πολλά έτη. Ετσι, κατά τα μέσα του 1995, σχεδόν τα δύο τρίτα των ΜΔΠ, τα οποία λειτουργούσαν περισσότερο από τρία χρόνια και των οποίων τα προγράμματα ήταν ακόμα υπό εκτέλεση, εξακολουθούσαν να ευεργετούνται με ξένη τεχνική βοήθεια. Η τεχνική βοήθεια, μολονότι είχε ως λόγο ύπαρξης την ενίσχυση του τοπικού προσωπικού, συχνά αποτέλεσε το κυριότερο στοιχείο συνέχισης στην αποκεντρωμένη διαχείριση των προγραμμάτων PHARE, με αποτέλεσμα να έχει καταστεί απαραίτητη.

3.12. Οι περισσότερες συμβάσεις σχετικά με την τεχνική αυτή βοήθεια συνάπτονται σύμφωνα με κεντρικές διαδικασίες. Παρά τις ομοιότητες που χαρακτηρίζουν τις παρεμβάσεις της τεχνικής αυτής βοήθειας, δεν υπάρχει πρότυπη εντολή στις συμβάσεις τους. Ετσι, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι όροι της σύμβασης τόνιζαν τη σημασία της μεταφοράς τεχνογνωσίας, ενώ σε άλλες το θέμα αυτό θιγόταν μόνο σύντομα ή και καθόλου. Σε 30 συμβάσεις που αφορούσαν την τεχνική βοήθεια στις ΜΔΠ στη Ρουμανία, οι ρήτρες τεσσάρων από τις συμβάσεις αυτές περιελάμβαναν μόνο σαφή αναφορά σχετικά με τη μεταφορά τεχνογνωσίας. Εξάλλου, όχι μόνο οι υπεύθυνοι της τεχνικής αυτής βοήθειας δεν επωφελήθηκαν από καμία ειδική εκπαίδευση για τις διαδικασίες του DIS πριν από την ανάληψη των καθηκόντων τους στη δικαιούχο χώρα, αλλά για τα αποτελέσματα που επέτυχαν δεν έγινε καμία ιδιαίτερη αξιολόγηση εκ των υστέρων από την Επιτροπή. Εντούτοις, η τεχνική αυτή βοήθεια διαδραματίζει έναν σημαντικό ρόλο στο DIS.

3.13. Δεν έχει καθιερωθεί καμία συγκεκριμένη διαδικασία για την εξέταση των περιπτώσεων των συμβάσεων που φθάνουν στη λήξη τους. Η παράτασή τους είχε απλώς εγκριθεί από την Επιτροπή με βάση τα αιτήματα διατήρησης της τεχνικής βοήθειας που διατύπωσαν οι διατάκτες προγραμμάτων. Οι λόγοι που επικαλέστηκαν οι διατάκτες αυτοί περιορίζονταν γενικά στη διαπίστωση σύμφωνα με την οποία η μεταφορά τεχνογνωσίας δεν είχε ολοκληρωθεί μέσα στις προθεσμίες που είχαν αρχικά προβλεφθεί. Με τις συνθήκες αυτές, υπάρχει κίνδυνος να επιδιώκουν οι ΜΔΠ να παρατείνουν τις συμβάσεις, όχι γιατί οι σύμβουλοι δεν διαθέτουν τεχνικές αρμοδιότητες τις οποίες δεν διαθέτουν οι ΜΔΠ, αλλά απλώς και μόνο για να διαθέτουν συμπληρωματικό προσωπικό. Τα γραφεία συμβούλων από την πλευρά τους έχουν προφανές συμφέρον να επιτύχουν παράταση των συμβάσεών τους (21).

3.14. Τα καθήκοντα των τεχνικών βοηθών στις ΜΔΠ έχουν περιπλακεί λόγω έλλειψης σαφήνειας στον καθορισμό του ρόλου τους και στις λεπτομέρειες απόδοσης των λογαριασμών. Ιδιαίτερα, θα πρέπει να καθοριστεί αν η τεχνική βοήθεια πρέπει να ασκεί έλεγχο στις ομάδες διαχείρισης προγραμμάτων για λογαριασμό της Επιτροπής και σε ποιο βαθμό έχει ως καθήκον να παρέχει συμβουλές σ' αυτές τις ΜΔΠ κατά τη διαχείριση των προγραμμάτων τους. Το γεγονός ότι τα καθήκοντα των τεχνικών βοηθών καθορίζονται συνήθως από την Επιτροπή, η οποία συνάπτει στη συνέχεια τις συμβάσεις τους, δημιουργεί σύγχυση, διότι οι ΜΔΠ, όπως και οι ίδιοι οι σύμβουλοι, θεωρούν συχνά ότι η τεχνική βοήθεια έχει τεθεί περισσότερο στην υπηρεσία της Επιτροπής παρά σε εκείνη της ΜΔΠ. Αυτό επιβεβαιώνεται συχνά από τις συμβάσεις οι οποίες απαιτούν από το σύμβουλο να λογοδοτεί στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής.

3.15. Συχνά, οι ΜΔΠ δεν επωφελούνται αρκετά από τις δυνατότητες εκπαίδευσης που προσφέρει η τεχνική βοήθεια σ' αυτές. Πράγματι, δεν ενθαρρύνουν αρκετά τους υπαλλήλους τους να συνεργάζονται στενά με τους ομόλογούς τους της τεχνικής βοήθειας. Για πολλούς υπαλλήλους των ΜΔΠ, το PHARE αποτέλεσε την πρώτη ευκαιρία συνεργασίας με δυτικούς συμβούλους. Η έλλειψη προηγούμενης εμπειρίας μείωσε ωστόσο την αποτελεσματικότητα της συνεργασίας αυτής. Εξάλλου, οι σημαντικές μισθολογικές διαφορές μεταξύ των ξένων εμπειρογνωμόνων και του εθνικού προσωπικού των ΜΔΠ έβλαψαν επίσης τη συνεργασία αυτή.

Εγχειρίδιο διαδικασιών του DIS

3.16. Η Επιτροπή δεν έχει παράσχει αρκετή άμεση στήριξη για την κατάρτιση και την παροχή συμβουλών στις μονάδες αυτές. Έτσι, μόλις το 1994 δημοσιεύθηκε ένα εγχειρίδιο που εξέθετε τις αποκεντρωμένες διαδικασίες, ενώ επρόκειτο από την αρχή για ένα βασικό μέσο βελτίωσης της διαχείρισης PHARE εκ μέρους των εθνικών διοικήσεων. Μέχρι την ημερομηνία αυτή, το τμήμα V-A του εγχειριδίου που εξέταζε τις συμβάσεις δεν είχε ολοκληρωθεί και τα κεφάλαια που έλειπαν, ιδιαίτερα εκείνο σχετικά με τις συμβάσεις εργασιών, δεν είχαν ακόμη δημοσιευθεί κατά το τέλος του 1995. Επιπλέον, παρά τη σημασία του εγχειριδίου αυτού για τις εθνικές διοικήσεις, η Επιτροπή δεν το είχε μεταφράσει στις γλώσσες των χωρών PHARE. Η δημοσίευση μιας αναθεωρημένης έκδοσης του εγχειριδίου είχε προβλεφθεί για τις αρχές του 1997, πιθανόν όμως να διανεμηθεί μετά τα τέλη του 1997, αφού πρώτα επανακαθοριστούν οι πρωταρχικές κατευθύνσεις του PHARE από την Επιτροπή.

3.17. Ένα μεγάλο μέρος της εργασίας εκπόνησης του εγχειριδίου που διανεμήθηκε το 1994 ανατέθηκε σε ένα γραφείο συμβούλων του οποίου η σύμβαση συνάφθηκε τον Ιανουάριο του 1993 με απευθείας συμφωνία, μολονότι το ποσό της (59 581 Ecu) ξεπέρασε το όριο των 50 000 Ecu που επιτρεπόταν για τέτοιες συμβάσεις. Ενώ οι εργασίες έπρεπε να αρχίσουν τον Οκτώβριο του 1992 και το εγχειρίδιο να έχει τελειώσει τον Μάρτιο του 1993, οι σύμβουλοι εξακολούθησαν τις εργασίες τους μέχρι τον Μάρτιο του 1994 και η αμοιβή τους ανήλθε σε 212 634 Ecu.

3.18. Όταν η ημιτελής έκδοση του εγχειριδίου δημοσιεύθηκε στις χώρες PHARE κατά τα μέσα του 1994, η Επιτροπή οργάνωσε μια εβδομάδα κατάρτισης για το DIS σε καθεμία από τις χώρες αυτές. Εκτός από την περιορισμένη αυτή ενέργεια, η Επιτροπή οργάνωσε ελάχιστες μόνο συμπληρωματικές εκπαιδεύσεις για τις διαδικασίες DIS: κανένας υπάλληλος των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής δεν είχε επιφορτιστεί να διοργανώσει μια επιμόρφωση σχετικά με το DIS στις ΜΔΠ και οι αντιπροσωπείες από την πλευρά τους δεν διέθεσαν αρκετό χρόνο για να εξασφαλίσουν την παροχή της απαιτούμενης κατάρτισης στον τόπο εργασίας για τους υπαλλήλους των ΜΔΠ.

Κόστος των μονάδων διαχείρισης

3.19. Τα έξοδα των ΜΔΠ κατανέμονται μεταξύ του προγράμματος PHARE και των δικαιούχων χωρών. Εντούτοις δεν είναι δυνατόν να είναι γνωστά ακριβώς τα έξοδα που επιβαρύνουν τις χώρες PHARE, διότι οι συμβάσεις χρηματοδότησης δεν τις υποχρεώνουν να δηλώνουν το ποσό της χρηματικής συνεισφοράς τους σε κάθε πρόγραμμα. Επιπλέον, είναι αδύνατο να καθοριστεί το ποσό των εξόδων των ΜΔΠ που επιβαρύνει το ίδιο το πρόγραμμα PHARE, διότι η Επιτροπή δεν έχει καθιερώσει ένα αρκετά ακριβές λογιστικό πλαίσιο για να είναι δυνατή η καταγραφή. Πράγματι, οι λογαριασμοί της Επιτροπής δεν δίνουν τη δυνατότητα να εξακριβώνονται χωριστά τα έξοδα λειτουργίας των ΜΔΠ, εκείνα της τεχνικής βοήθειας για τη διοικητική υποστήριξη και εκείνα της τεχνικής βοήθειας για την επιχειρησιακή υποστήριξη (βλέπε σημείο 3.10). Οσον αφορά τη χρησιμοποιούμενη ονοματολογία, αυτή ποικίλλει από το ένα τομεακό πρόγραμμα στο άλλο.

Έξοδα λειτουργίας των μονάδων διαχείρισης

3.20. Οι περιορισμοί του προϋπολογισμού που έχουν οι χώρες PHARE (βλέπε σημείο 3.8.), σε συνδυασμό με τον μεγάλο αριθμό των ΜΔΠ (βλέπε σημείο 3.4), άσκησαν στην Επιτροπή μια πίεση τέτοια που συνέτεινε στη χρηματοδότηση των δαπανών λειτουργίας των ΜΔΠ, παρόλο που ο κανονισμός PHARE (άρθρο 6) περιόριζε τη χρηματοδότηση των δαπανών αυτών:

«Τα έξοδα συντήρησης και λειτουργίας μπορούν να αναληφθούν για τα εκπαιδευτικά και ερευνητικά προγράμματα καθώς και για τα άλλα σχέδια με την προϋπόθεση, για αυτά τα τελευταία, ότι η υποχρέωση αναλαμβάνεται μόνο για την αρχική φάση και βαίνει μειούμενη».

3.21. Στον τομέα αυτό, διαπιστώθηκαν πολλές αδυναμίες εκ μέρους της Επιτροπής η οποία δεν καθόρισε αυτό που έπρεπε να εννοηθεί με τα «έξοδα λειτουργίας», ούτε διευκρίνισε τη διάρκεια της «αρχικής φάσης», ούτε καθιέρωσε κανόνες για την εφαρμογή της αρχής της ανάληψης των δαπανών κατά φθίνοντα τρόπο (22).

3.22. Αυτή η έλλειψη γενικής πολιτικής και κατευθυντήριων γραμμών που εφαρμόζονται για τη χρηματοδότηση δαπανών λειτουργίας του προγράμματος PHARE ευνόησε την υιοθέτηση στάσης εκ μέρους της Επιτροπής για κάθε περίπτωση χωριστά. Περί τα μέσα του 1995 μόνο ανέλαβε η Επιτροπή μια μελέτη για την οργάνωση των ΜΔΠ. Η μελέτη αυτή η οποία αφορά 100 περίπου ΜΔΠ έδειξε ότι οι μονάδες αυτές αριθμούσαν κατά μέσο όρο εννέα ή δέκα υπαλλήλους, από τους οποίους το 57 % επιβάρυνε το PHARE. Το προσωπικό αυτό που χρηματοδοτούσε το PHARE αποτελείτο το ίδιο από 1,2 ξένους εμπειρογνώμονες και από 4,2 τοπικούς υπαλλήλους. Στον πίνακα αριθ. 8 παρουσιάζεται λεπτομερής ανάλυση της κατάστασης κατά τα μέσα του 1995.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3.23. Στην Πολωνία, η κυριότερη δικαιούχος χώρα PHARE, οι ΜΔΠ είναι συγχρόνως πολυάριθμες και καλά στελεχωμένες. Απασχολούν συνολικά 430 υπαλλήλους (από τους οποίους το 87 % πληρώνεται από το PHARE), συμπεριλαμβανομένων των ξένων εμπειρογνωμόνων. Επιπλέον, στο 60 % αυτών των ΜΔΠ, οι δαπάνες μισθοδοσίας επιβαρύνουν εξ ολοκλήρου το PHARE. Λόγω της εξάρτησής τους από τη χρηματοδότηση PHARE, η μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα αυτών των ΜΔΠ, το ήμισυ των οποίων είναι ιδρύματα (βλέπε σημείο 3.9), δεν εξασφαλίζεται. Στη χώρα αυτή, οι δύο ΜΔΠ που ευεργετούνται περισσότερο με ενισχύσεις PHARE για τις δαπάνες αμοιβής του προσωπικού τους ήταν:

α) η Πολωνική Υπηρεσία για την Περιφερειακή Ανάπτυξη (PARD), επιφορτισμένη με το σημαντικό πρόγραμμα STRUDER (23) (76,7 εκατ. Ecu), της οποίας οι 90 τοπικοί υπάλληλοι αμείβονταν από το πρόγραμμα PHARE, ήτοι 625 000 Ecu το 1995 7

β) το Ιδρυμα για την Ενίσχυση των Γεωργικών Προγραμμάτων (FAPA), στο οποίο 49 τοπικοί υπάλληλοι από τους 53 αμείβονταν από το πρόγραμμα PHARE, ήτοι 600 000 Ecu το 1995.

3.24. Στις υπόλοιπες χώρες, το ποσοστό των δαπανών προσωπικού των ΜΔΠ που εχρηματοδοτείτο από το PHARE, μολονότι λιγότερο σημαντικό, εξακολουθούσε ναείναι της τάξης του 35 έως 55 %. Οι παρακάτω περιπτώσεις αποτελούν παραδείγματα ΜΔΠ που παρουσιάζουν μια ιδιαίτερα υψηλή χρηματοδότηση PHARE:

α) το Ίδρυμα για τη Διεθνή Διαχείριση (FIMAN) και η μονάδα διαχείρισης προγραμμάτων που είναι επιφορτισμένη με την εκπαίδευση στη Ρουμανία, όπου σε σύνολο 33 τοπικών υπαλλήλων, 32 χρηματοδοτούνταν από το PHARE το 1995 (350 000 Ecu).

β) η Μονάδα Διαχείρισης Προγραμμάτων του Υπουργείου Βιομηχανίας στη Βουλγαρία, της οποίας οι 7 τοπικοί υπάλληλοι χρηματοδοτούνταν με επιβάρυνση του προγράμματος PHARE (35 000 Ecu το 1995).

3.25. Η έλλειψη σαφήνειας των κανόνων που αφορούν τις δαπάνες λειτουργίας μπορεί να παρεμποδίσει επίσης την εκτέλεση μεμονωμένων προγραμμάτων. Ετσι, στην Πολωνία, η έγκριση των προγραμμάτων εργασίας σχετικά με το πρόγραμμα ιδιωτικοποίησης για το 1991 (50 εκατ. Ecu) καθυστέρησε το 1994 όσο η Επιτροπή εξέταζε την αρχή και την έκταση της χρηματοδότησης των μισθών του προσωπικού της ΜΔΠ και του αντίστοιχου υπουργείου. Στη χώρα αυτή, η αβεβαιότητα όσον αφορά τις μελλοντικές χρηματοδοτήσεις PHARE συνετέλεσε επίσης σε μια μεγάλη εναλλαγή προσωπικού.

3.26. Η Επιτροπή πρότεινε να αντιμετωπίσει το πρόβλημα του ύψους της αμοιβής (βλέπε σημείο 3.8) επιτρέποντας να συμπληρώνει το PHARE τις αποδοχές του προσωπικού των ΜΔΠ με την επιφύλαξη της επίσημης συμφωνίας των εθνικών διοικήσεων. Η μέθοδος αυτή δεν υιοθετήθηκε λόγω των εντάσεων που θα μπορούσαν να προκαλέσουν οι μεγάλες διαφορές μισθών στις εθνικές διοικήσεις. Εντούτοις, πολυάριθμες ΜΔΠ προσφεύγουν σε συμπληρωματικές έμμεσες αμοιβές υπό μορφή, π.χ. ημερήσιων αποζημιώσεων που καταβάλλονται στους υπαλλήλους κατά τις μετακινήσεις τους. Οι αποζημιώσεις αυτές, υπολογιζόμενες με βάση τους πίνακες των Ηνωμένων Εθνών, είναι ιδιαίτερα υψηλές σε σχέση με τις μέσες μηνιαίες αποδοχές. Ετσι, στη Ρουμανία, όπου ο μηνιαίος μισθός των διευθυντών των ΜΔΠ ήταν της τάξης των 90 Ecu το 1995, η ημερήσια αποζημίωση ανερχόταν σε 224 Ecu.

3.27. Εκτός από τη χρηματοδότηση των δαπανών προσωπικού των ΜΔΠ, το PHARE έχει αναλάβει συχνά την αγορά οχημάτων και εξοπλισμού γραφείων, καθώς και τα έξοδα λειτουργίας (τηλεπικοινωνίες, καύσιμα και συντήρηση των οχημάτων, μισθώματα, έξοδα θέρμανσης ή ηλεκτρισμού). Η σημασία της χρηματοδότησης PHARE στους τομείς αυτούς είναι δύσκολο να καθοριστεί λόγω της έλλειψης σαφούς λογιστικού σχεδίου: η μελέτη των ΜΔΠ που πραγματοποίησε η Επιτροπή το 1995 δεν μπορεί πράγματι να θεωρηθεί αξιόπιστη εφόσον βασιζόταν μόνο σε δηλώσεις των μονάδων διαχείρισης. Είναι ωστόσο προφανές ότι, όσον αφορά ορισμένες μονάδες διαχείρισης, οι δαπάνες επένδυσης και οι μη μισθολογικές δαπάνες λειτουργίας υπήρξαν σημαντικές. Παραδείγματος χάρη, οι ετήσιες μη μισθολογικές δαπάνες λειτουργίας των ΜΔΠ για τις οποίες είχαν επιβαρυνθεί οι τρεις κυριότερες παρεμβάσεις PHARE στην Πολωνία (ιδιωτικοποίηση, γεωγία και περιφερειακή ανάπτυξη) εκτιμήθηκαν σε 1,1 εκατ. Ecu περίπου το 1995 από τον εμπειρογνώμονα που ήταν επιφορτισμένος με τη μελέτη από την Επιτροπή.

3.28. Οι δαπάνες λειτουργίας χρηματοδοτήθηκαν κατά δύο τρόπους: με τις προκαταβολές που καταβλήθηκαν στις ΜΔΠ μετά την έγκριση των προγραμμάτων εργασίας, ή με την ανάληψή τους στις συμβάσεις τεχνικής βοήθειας για τη στήριξη των ΜΔΠ. Οι έμμεσες όμως αυτές χρηματοδοτήσεις δυσχεραίνουν την παρακολούθηση και τον έλεγχο των δαπανών. Γι' αυτό, ο δημοσιονομικός ελεγκτής της Επιτροπής επιδίωξε να επιβάλει την τήρηση των διατάξεων του άρθρου 6 του κανονισμού PHARE κατά την έγκριση των αιτήσεων πληρωμής των προκαταβολών. Μη συμμετέχοντας όμως ο δημοσιονομικός ελεγκτής στις διαδικασίες έγκρισης των συμβάσεων δεν μπορούσε να παρεμποδίζει πάντοτε αυτόν τον τύπο δαπανών λειτουργίας.

3.29. Το γεγονός ότι, στον παρόντα μηχανισμό, οι ΜΔΠ είναι πάντοτε υπεύθυνες όχι μόνο για την τεχνική διαχείριση των προγραμμάτων (εξακρίβωση των σχεδίων και κατάρτιση των εντολών των συμβάσεων), αλλά επίσης και για τη δημοσιονομική διαχείριση (πληρωμές των υπεργολάβων, διαχείριση τραπεζικών λογαριασμών) έχει σημαντικά αυξήσει τις ανάγκες τους σε προσωπικό.

3.30. Ένας άλλος τρόπος πρόβλεψης της αποκέντρωσης θα μπορούσε να ήταν η ανάθεση της τεχνικής διαχείρισης στις ΜΔΠ, αλλά η δημοσιονομική διαχείριση να περιορίζεται σε ένα μόνο υπουργείο ή σε μία μόνο υπηρεσία σε κάθε χώρα. Η μέθοδος αυτή έχει χρησιμοποιηθεί σε μια τροποποιημένη μορφή του DIS εφαρμόσιμη το 1997 στα βαλτικά κράτη, όπου άνοιξαν οι «Κεντρικές μονάδες χρηματοδότησης και σύναψης συμβάσεων» (CFCU) (24). Με τη νέα αυτή οργάνωση, είναι δυνατό να μειωθεί ο αριθμός των υπαλλήλων που είναι ειδικευμένοι σε οικονομικά θέματα, και των οποίων το κόστος συχνά είναι υψηλό και η πρόσληψη δύσκολη. Το σύστημα αυτό παρουσιάζει επίσης το πλεονέκτημα απλοποίησης της δημοσιονομικής διαχείρισης της Επιτροπής, διότι τα κεφάλαια τα διαχειρίζεται μόνο ένας εταίρος κατά χώρα.

Κόστος της ξένης τεχνικής βοήθειας που στηρίζει τις μονάδες διαχείρισης

3.31. Η τεχνική βοήθεια στήριξης των μονάδων διαχείρισης προγραμμάτων (βλέπε σημείο 3.10) είναι δαπανηρή. Η εξέταση της τεχνικής βοήθειας που παρέχεται στις ΜΔΠ δείχνει ότι, παρόλο που ποικίλλει ανάλογα με τις ζητούμενες υπηρεσίες, το μέσο κόστος των συμβάσεων ήταν της τάξης των 700 000 Ecu (25). Τις περισσότερες φορές επρόκειτο για μια ομάδα δύο εμπειρογνωμόνων που ήταν αποσπασμένη επί δύο χρόνια περίπου σε μια μονάδα διαχείρισης και η οποία επικουρείτο από άλλους εμπειρογνώμονες που παρείχαν για σύντομες περιόδους ειδικευμένες υπηρεσίες. Οι μέσες αποδοχές ενός αποσπασμένου ξένου εμπειρογνώμονα σε μια μονάδα διαχείρισης ανέρχονταν σε 12 000 Ecu το μήνα περίπου. Σπάνια ήταν κάτω από 10 000 Ecu, μερικές φορές όμως ανέρχονταν σε 17 000 Ecu.

3.32. Από την ανάλυση τριάντα περίπου συμβάσεων που έχουν χρηματοδοτηθεί από το PHARE και που έχουν συναφθεί με μεμονωμένους συμβούλους οι οποίοι έχουν προσληφθεί από τον ΕΣΣ (26), εμφανίζεται η πληρωμή μέσων μηνιαίων αποδοχών ύψους 8 000 Ecu, ενώ κανένας σύμβουλος δεν εισέπραττε περισσότερο από 10 000 Ecu. Σε μια περίπτωση, όπου οι υπηρεσίες ενός αποσπασμένου συμβούλου για μικρές αποστολές στη μονάδα διαχείρισης που ήταν επιφορτισμένη με την ιδιωτικοποίηση στη Σλοβακία είχαν τιμολογηθεί από το γραφείο του με τη μηνιαία τιμή των 20 000 Ecu, η Επιτροπή, κατά τη λήξη της σύμβασης, απασχόλησε τον ίδιο εμπειρογνώμονα στα πλαίσια μιας μακροπρόθεσμης σύμβασης ΕΣΣ με μηνιαίες αποδοχές 9 000 Ecu. Εκτός από την αμοιβή των αποσπασμένων εμπειρογνωμόνων, οι αποδοχές που ζητούν τα γραφεία συμβούλων καλύπτουν τη στήριξη που παρέχουν καθόλη τη διάρκεια της σύμβασης, καθώς και μια συνεισφορά στα γενικά τους έξοδα και οφέλη τους. Εντούτοις, η πραγματική στήριξη που παρέχει το γραφείο συχνά είναι περιορισμένη και σε πολυάριθμες περιπτώσεις, η συμπληρωματική παροχή υπηρεσιών στήριξης τιμολογείται χωριστά. Ετσι, η κυριότερη υπηρεσία που παρέχουν τα γραφεία συμβούλων συνίσταται στην πράξη τις περισσότερες φορές στην πρόσληψη των εμπειρογνωμόνων και στην αντικατάστασή τους κατά τη διάρκεια της σύμβασης αν εγκαταλείψουν πρόωρα το σχέδιο.

3.33. Μολονότι οι συμβάσεις τεχνικής βοήθειας στις ΜΔΠ συνάπτονται ύστερα από πρόσκληση υποβολής προσφορών, ο ανταγωνισμός των επιχειρήσεων δεν οδηγεί πάντοτε σε μείωση των δαπανών. Κατά την αξιολόγηση των προσφορών, η Επιτροπή δίνει έμφαση κατ' αρχήν στην τεχνική ποιότητα των προσφορών που λαμβάνει. Η οικονομική αξιολόγηση υπολογίζεται στη συνέχεια μόνο για 30 % του συνόλου της αξιολόγησης και εξετάζονται μόνο οι οικονομικές προσφορές των επιχειρήσεων των οποίων η τεχνική αξιολόγηση βρίσκεται πάνω από ένα ορισμένο όριο (27). Λόγω της χρησιμοποίησης των περιορισμένων καταλόγων υποψηφίων, η μέθοδος αυτή μειώνει τον ανταγωνισμό όσον αφορά τις τιμές. Εξάλλου, ο ανταγωνισμός υπολογιζόμενος από πλευράς αριθμού λαμβανομένων προσφορών, είναι συνήθως μικρός σε σχέση με το μέγεθος των εν λόγω συμβάσεων. Ετσι, από ένα δείγμα 35 προσκλήσεων υποβολής προσφορών σχετικά με την τεχνική βοήθεια σε ΜΔΠ, ο μέσος αριθμός προσφορών που είχαν λάβει ήταν μόνο 4,4 για 7,6 επιχειρήσεις που είχαν κληθεί για συμμετοχή στο διαγωνισμό. Ο λόγος που αναφέρεται πιο συχνά για την εξήγηση της διαφοράς μεταξύ του αριθμού των προσφορών που έχουν ζητηθεί και αυτών που έχουν ληφθεί είναι ότι ορισμένες επιχειρήσεις που γίνονται δεκτές από την κατάσταση των διαγωνιζομένων οι οποίοι έχουν επιλεγεί συγκεντρώνονται μαζί για να υποβάλουν κοινή προσφορά. Η πρακτική αυτή ενθαρρύνεται από την Επιτροπή η οποία κοινοποιεί την κατάσταση όλων των επιχειρήσεων που έχουν γίνει αποδεκτές για να συμμετέχουν στο διαγωνισμό όταν προκηρυχθεί η υποβολή προσφορών. Ο μικρός αριθμός προσφορών που έχουν ληφθεί έχει επίπτωση με τη σειρά του στον αριθμό των προσφορών των οποίων η οικονομική προσφορά εξετάζεται (κατά μέσο όρο, μόλις 2,1 οικονομικές προτάσεις εξετάστηκαν κατά σύμβαση). Για το 29 % των προσφορών, εξετάστηκε μία μόνο οικονομική πρόταση. Σε τέτοιες περιπτώσεις, δεν υπάρχει κανένας ανταγωνισμός σε επίπεδο τιμών.

3.34. Σχεδόν το 90 % των συμβάσεων τεχνικής βοήθειας για τη στήριξη των ΜΔΠ οδήγησε σε μία ή περισσότερες παρατάσεις πέρα από την αρχική τους διάρκεια. Η μέση αύξηση της αξίας των συμβάσεων που προέκυψε από τις παρατάσεις αυτές καθοριζόταν στο 67 %. Οι ακόλουθες περιπτώσεις αποτελούν ισάριθμες ενδείξεις του φαινομένου:

α) για τη μονάδα διαχείρισης που είναι επιφορτισμένη με τη γεωργία στην Ουγγαρία η αρχική σύμβαση (Οκτώβριος 1990) ύψους 0,6 εκατ. Ecu, που καλύπτει μια περίοδο 15 μηνών, παρατάθηκε τρεις φορές μέχρι τον Ιούλιο του 1995 και το ποσό των πρόσθετων ρητρών ανήλθε σε 2,3 εκατ. Ecu. Μόνο κατά την ημερομηνία αυτή προκηρύχθηκε νέα πρόσκληση για την υποβολή προσφορών για μια συμπληρωματική σύμβαση 1 εκατ. Ecu 7

β) για τη μονάδα διαχείρισης που ήταν επιφορτισμένη με την ιδιωτικοποίηση και την αναδιάρθρωση στην Ουγγαρία, η αρχική σύμβαση 2,6 εκατ. Ecu κάλυπτε τα προγράμματα 1990 και 1991 και ίσχυε μέχρι τον Ιούνιο του 1994. Παρατάθηκε δύο φορές μέχρι το τέλος του 1996 με πρόσθετες ρήτρες ύψους 1,7 εκατ. Ecu 7

γ) για την τεχνική βοήθεια που ήταν επιφορτισμένη με το περιβάλλον στην Τσεχοσλοβακία, η αρχική σύμβαση του 1 εκατ. Ecu, που κάλυπτε μια περίοδο 18 μηνών μετά από τον Μάιο του 1991 παρατάθηκε τρεις φορές μέχρι τον Ιούνιο του 1994 και το συνολικό ποσό της ανήλθε σε 2,6 εκατ. Ecu 7

δ) για τη σύμβαση στήριξης της μονάδας διαχείρισης του Υπουργείου Βιομηχανίας της Βουλγαρίας, η αρχική σύμβαση του 1,6 εκατ. Ecu τον Ιούνιο του 1991, διάρκειας 30 μηνών, παρατάθηκε 12 μήνες με πρόσθετο κόστος 1 εκατ. Ecu. Λαμβανομένων υπόψη και άλλων πρόσθετων ρητρών σχετικά με την πληρωμή τοπικών υπαλλήλων και εμπειρογνωμόνων που προσελήφθησαν για σύντομες περιόδους, το συνολικό κόστος της σύμβασης ανήλθε σε 2,9 εκατ. Ecu.

4. ΣΑΦΗΝΕΙΑ ΤΟΥ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

4.1. Αν ένα σύστημα διαχείρισης δεν είναι σαφές, αποδεικνύεται δύσκολο ή και αδύνατο να καθοριστεί η νομιμότητα και η κανονικότητα των πράξεων. Για το λόγο αυτό, η σαφήνεια των διαδικασιών και οι πράξεις τις οποίες εγκρίνουν είναι εκείνες που εξετάζονται κατ' αρχήν στο κεφάλαιο αυτό. Κατά δεύτερο λόγο, τα συστήματα που προορίζονται να αποδώσουν λογαριασμό για τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων είναι εκείνα που εκτιμώνται. Τέλος, οι μηχανισμοί αξιολόγησης των αποτελεσμάτων είναι εκείνοι που μελετώνται.

Σύναψη των συμβάσεων

4.2. Περίπου το 80 % των κεφαλαίων PHARE των οποίων η διαχείριση τελείται αποκεντρωμένα προορίζεται για συμβάσεις παροχής υπηρεσιών (τεχνική βοήθεια), προμηθειών ή εργασιών. Οι συμβάσεις παροχής υπηρεσιών είναι εκείνες που υπερέχουν. Η σύναψή τους διέπεται από το άρθρο 118 του δημοσιονομικού κανονισμού και από το άρθρο 7 του κανονισμού PHARE. Ο δημοσιονομικός κανονισμός προβλέπει ότι οι συμβάσεις αυτές, εκτός εξαίρεσης, συνάπτονται «μετά την προκήρυξη κλειστού διαγωνισμού». Το άρθρο 7 του κανονισμού PHARE ορίζει από την πλευρά του ότι:

«στις περιπτώσεις των συμβάσεων ποσού υψηλότερου από 50 000 Ecu, η συμμετοχή στην πρόσκληση για υποβολή προσφορών στους διαγωνισμούς και στις συμβάσεις είναι ανοικτή, με ίσους όρους, για όλα τα φυσικά και νομικά πρόσωπα των κρατών μελών (και των χωρών PHARE)».

Η Επιτροπή έδωσε προτεραιότητα στο άρθρο 118 του δημοσιονομικού κανονισμού αποφασίζοντας ότι οι συμβάσεις παροχής υπηρεσιών των οποίων το ποσό θα υπερέβαινε τα 50 000 Ecu θα υπόκεινταν σε κλειστό μειοδοτικό διαγωνισμό έτσι ώστε η «συμμετοχή με ίσους όρους» που απαιτείται από το άρθρο 7 του κανονισμού PHARE να μην τηρείται πάντοτε.

4.3. Παρά τη σημασία που αποδόθηκε στην τήρηση της αρχής του ανταγωνισμού, δεν υπάρχει σε επίπεδο των κεντρικών υπηρεσιών της Επιτροπής ένα σύστημα που να προορίζεται να ελέγχει συνολικά την εφαρμογή της από τις αντιπροσωπείες. Η εξέταση των περιορισμένων καταλόγων που πραγματοποίησε το Συνέδριο σχετικά με 320 μειοδοτικούς διαγωνισμούς του 1993 και του 1994 έδειξε ότι, σύμφωνα με τις χώρες PHARE, οι επιχειρήσεις που προέρχονταν από ορισμένα κράτη μέλη επιλέγονταν συχνότερα στις καταστάσεις από εκείνες άλλων χωρών. Σε ορισμένες χώρες PHARE, είναι ιδιαίτερα χαρακτηριστική η τάση αναστολής της υποχρέωσης «μιας λογικής γεωγραφικής ισορροπίας» (28). Έτσι, στην Πολωνία και στην Ουγγαρία, οι επιχειρήσεις που έχουν γραφεία στις χώρες αυτές είναι εκείνες των οποίων η παροχή συμβουλών ζητείται κατά πολύ περισσότερο (βλέπε πίνακα αριθ. 9).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

4.4. Η συχνότητα με την οποία οι επιχειρήσεις επιλέγονται στις καταστάσεις είναι επίσης άνιση. Από τις 1 102 που καλούνται να συμμετάσχουν στο διαγωνισμό για τις 320 συμβάσεις που έχουν εξεταστεί, 818, ήτοι τα 3/4 περίπου, κλήθηκαν για παροχή συμβουλών μόνο μια φορά. Αντίθετα, μια μικρή ομάδα 24 επιχειρήσεων, ήτοι το 3 % του συνόλου, κλήθηκε για παροχή συμβουλών από 10 έως 31 φορές (βλέπε πίνακα αριθ. 10).

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

4.5. Το κυριότερο θέμα που έχει σχέση με τους κλειστούς μειοδοτικούς διαγωνισμούς είναι εκείνο της κατάρτισης των καταστάσεων των επιχειρήσεων που καλούνται να συμμετάσχουν στο διαγωνισμό (3.33). Στα πλαίσια του αποκεντρωμένου συστήματος, οι ΜΔΠ είναι επιφορτισμένες με την κατάρτιση των καταστάσεων οι οποίες στη συνέχεια υποβάλλονται στην αντιπροσωπεία της Επιτροπής. Οι αρχικές κατευθυντήριες γραμμές του 1990 παρέμεναν ιδιαίτερα ασαφείς όσον αφορά τις λεπτομέρειες κατάρτισης των καταστάσεων εφόσον ανέφεραν μόνο ότι ο διατάκτης των προγραμμάτων θα φροντίζει έτσι ώστε να λαμβάνονται κατάλληλα μέτρα για να ενθαρρύνεται μια ευρεία συμμετοχή στους μειοδοτικούς διαγωνισμούς και στις συμβάσεις. Το εγχειρίδιο του 1994 για τις δημόσιες συμβάσεις στα πλαίσια του αποκεντρωμένου συστήματος επιβεβαίωσε την ανάγκη να εξασφαλιστεί μια «λογική γεωγραφική ισορροπία», αναφέροντας συγχρόνως ορισμένα κριτήρια που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη (29).

4.6. Μολονότι το μέγεθος των γραφείων συμβούλων επηρεάζει τον αριθμό των συμβάσεων που μπορούν να αποδέχονται συγχρόνως, δεν μπορεί ωστόσο να αποτελεί τη μόνη εξήγηση για τις ανισότητες που έχουν διαπιστωθεί. Οι ανισότητες αυτές προέρχονται κατά ένα μέρος από το γεγονός ότι οι ΜΔΠ δεν είχαν άμεση πρόσβαση στο κεντρικό αρχείο των συμβούλων που τηρεί η Επιτροπή, αρχείο το οποίο περιέχει όλα τα στοιχεία για τις επιχειρήσεις που επιθυμούν να συμμετέχουν σε συμβάσεις PHARE. Με τις συνθήκες αυτές, οι μονάδες διαχείρισης είχαν τάση να συμβουλεύονται φημισμένες μεγάλες διεθνείς εταιρείες των οποίων τα ονόματα τους ήταν γνώριμα.

4.7. Ο σημαντικός ρόλος που διαδραματίζει η τεχνική βοήθεια στις ΜΔΠ κατά την κατάρτιση των περιορισμένων καταλόγων δεν πρέπει πλέον να αγνοείται, ιδίως όταν οι μονάδες αυτές δεν διαθέτουν οι ίδιες παρά ελάχιστες πληροφορίες όσον αφορά τις επιχειρήσεις που μπορεί να συμφωνήσουν. Με τις συνθήκες αυτές, υπάρχει πραγματικός κίνδυνος το γραφείο συμβούλων από το οποίο προέρχεται η τεχνική βοήθεια να προβαίνει σε συστάσεις ώστε να περιλαμβάνονται στον περιορισμένο κατάλογο και άλλα γραφεία συμβούλων με τα οποία τηρεί καλές σχέσεις (30). Πρόκειται για μια πρακτική της οποίας η έκταση δύσκολα μπορεί να υπολογιστεί.

4.8. Η ίδια η αξιολόγηση των προσφορών δεν έχει διαφάνεια. Ετσι, τα πρακτικά των επιτροπών αξιολόγησης των συμβάσεων PHARE, τα οποία θα έπρεπε να εξηγούν τον τρόπο με τον οποίο έχει επιλεγεί ο ανάδοχος, είναι συνήθως συνοπτικά και ελάχιστα ρητά όσον αφορά τα πλεονεκτήματα και τις αδυναμίες των διαφόρων προσφορών, ή τους λόγους για τους οποίους διαφέρουν αισθητά οι εκτιμήσεις των μελών της επιτροπής.

4.9. Το πρόβλημα οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι οι επιτροπές αξιολόγησης αποτελούνται βασικά ή εξ ολοκλήρου από υπηκόους των χωρών PHARE των οποίων η εμπειρία σε θέματα αξιολόγησης προσφορών είναι συχνά περιορισμένη. Επιπλέον, οι διαδικασίες DIS δεν δίνουν τη δυνατότητα να βεβαιωθεί αν τα μέλη των επιτροπών είναι επαρκώς ανεξάρτητα ή αν διαθέτουν πράγματι γνώσεις (γλωσσικές και τεχνικές) οι οποίες είναι αναγκαίες για την εκτίμηση των αντίστοιχων πλεονεκτημάτων των προσφορών.

4.10. Στο εγχειρίδιο του αποκεντρωμένου συστήματος προβλέπεται ότι μετά το στάδιο της αξιολόγησης αλλά πριν από την οριστικοποίηση της σύμβασης, αναλαμβάνονται διαπραγματεύσεις με τον συμμετέχοντα στο διαγωνισμό που υπέβαλε την πιο συμφέρουσα προσφορά, αν η τιμή της αμοιβής υπερβαίνει «η φυσιολογική τάξη μεγέθους» που έχει επιλεγεί για την παροχή υπηρεσιών. Η Επιτροπή ωστόσο δεν έχει διευκρινίσει καθόλου όσον αφορά αυτό το ύψος της προσφοράς.

Δαπάνες

4.11. Στο DIS, οι πληρωμές πραγματοποιούνται από τις ΜΔΠ χωρίς προγενέστερο έλεγχο των υπηρεσιών της Επιτροπής (31). Αυτό το πολύ σημαντικό μέτρο αποκέντρωσης έχει ληφθεί από την Επιτροπή χωρίς αυτή να διαθέτει επαρκείς πληροφορίες για τις διαδικασίες ελέγχου που ισχύουν σε κυβερνητικό επίπεδο στις δικαιούχους χώρες, ούτε για τις διαδικασίες που έχουν καθιερωθεί από τις ΜΔΠ. Οι κανόνες όμως διαχείρισης και δημοσιονομικού ελέγχου αφενός μεν διαφέρουν πάρα πολύ από τη μία μονάδα διαχείρισης στην άλλη και αφετέρου, σε πολυάριθμες περιπτώσεις, δεν διενεργούνται οι βασικοί διοικητικοί έλεγχοι, όπως ο διαχωρισμός των καθηκόντων, η διπλή υπογραφή των εντολών πληρωμής και οι τραπεζικές συγκρίσεις. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν έχει παράσχει σαφείς σχετικές οδηγίες στις ΜΔΠ και μάλιστα το εγχειρίδιο του 199 εξετάζει μόνο πολύ τμηματικά τις διαδικασίες διοικητικού και δημοσιονομικού ελέγχου.

4.12. Στο αποκεντρωμένο σύστημα ο έλεγχος των δαπανών από την Επιτροπή συνίστατο:

α) σε εξέταση των προγραμμάτων εργασίας πριν από την έγκρισή τους 7

β) σε έλεγχο των όρων και των φακέλων των προσφορών 7

γ) σε έλεγχο ανάθεσης των συμβάσεων και των σχετικών φακέλων, συμπεριλαμβανομένων των όρων που εφαρμόζονται στις πληρωμές. μετά την υπογραφή για τις συμβάσεις κάτω των 150 000 Ecu και πριν από την υπογραφή πάνω από το όριο αυτό 7

γ) σε λογιστικό κατασταλτικό έλεγχο διαφόρων προγραμμάτων των οποίων η εκτέλεση ανατέθηκε σε ανεξάρτητους επαγγελματίες.

4.13. Μολονότι οι κατευθυντήριες γραμμές που καθορίστηκαν το 1990 από την Επιτροπή έχουν προβλέψει εξαμηνιαίους ελέγχους προγραμμάτων, οι έλεγχοι αυτοί δεν διενεργήθηκαν παρά μεμονωμένα και περιορισμένα μεταξύ του 1990 και τέλους του 1994. Ετσι, πριν από το 1995, μόνο 34 από τα 108 προγράμματα PHARE που χρηματοδοτήθηκαν από το 1990 έως το 1992 είχαν ελεγχθεί. Πρόκειται για μια σοβαρή αδυναμία του συστήματος ελέγχου της Επιτροπής. Παρά ταύτα, διαπιστώθηκε μια αισθητή βελτίωση από τις αρχές του 1995 και τακτικοί έλεγχοι διενεργούνται τώρα στα μέσα της εκτέλεσης των προγραμμάτων, στη συμβατική προθεσμία τους και κατά την ολοκλήρωσή τους. Κατά τα μέσα του 1996, τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών εξακολουθούσαν ωστόσο να χρησιμοποιούνται ελάχιστα.

4.14. Εντούτοις, μια σημαντική αδυναμία παραμένει όσον αφορά τις διαδικασίες πληρωμών στους συμβούλους. Πράγματι, οι ΜΔΠ δεν έχουν συστηματικά ελέγξει αν ο σύμβουλος είχε πράγματι εργασθεί τον αριθμό των ημερών που αναφέρεται στη σύμβαση. Εδώ, πρόκειται ακόμη για έναν τομέα ο οποίος, εν πάση περιπτώσει, δεν είναι σαφής και αυστηρός.

4.15. Μολονότι οι περισσότερες πληρωμές PHARE καλύπτουν δαπάνες που έχουν σχέση με καθορισμένες συμβάσεις, μπορούν επίσης να αφορούν και άλλες πράξεις, όπως π.χ. τα γενικά έξοδα προγραμμάτων. Πρόκειται για πράξεις κινδύνου, εφόσον οι πληρωμές αυτές πραγματοποιούνται από τη μονάδα διαχείρισης για την ίδια. Κατά κανόνα, η Επιτροπή ελέγχει τις δαπάνες αυτές απαιτώντας κάθε ενέργεια να εγγράφεται στα προγράμματα εργασίας που υποβάλλονται στην έγκρισή της και να περιγράφεται η ενέργεια στα προγράμματα αυτά με μια αναφορά του χρονοδιαγράμματος και των εξόδων. Ο έλεγχος αυτός δεν είναι επαρκής για τα γενικά έξοδα. Πράγματι, ενώ ένας έλεγχος θα μπορούσε να ασκείται με σύγκριση των δαπανών και των προβλέψεων του προϋπολογισμού, δεν υπάρχει κανένα σαφές λογιστικό σχέδιο για τα γενικά έξοδα και για ορισμένα προγράμματα δεν υπάρχει ούτε και χορήγηση του προϋπολογισμού. Επιπλέον, ακόμη κι όταν έχει προβλεφθεί ένας προϋπολογισμός για τα γενικά έξοδα, υπάρχει περίπτωση οι μονάδες διαχείρισης να τον υπερβαίνουν καταλογίζοντας τις πληρωμές σε άλλα προγράμματα χωρίς η Επιτροπή να το αντιλαμβάνεται εφόσον δεν εξετάζει τις λογιστικές καταχωρήσεις, αλλά περιορίζεται να ελέγχει αν έχει γίνει υπέρβαση των διαφόρων προϋπολογισμών των σχεδίων.

4.16. Το πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεων του 1990 στην Πολωνία αντιπροσώπευε μια ιδιαίτερα σαφή περίπτωση καταλογισμού εξόδων διοικητικής λειτουργίας σε επιχειρησιακούς προϋπολογισμούς. Σχετικά με αυτό, ο προϋπολογισμός του προγράμματος προέβλεπε ποσό 1,22 εκατ. Ecu από ένα σύνολο 9 εκατ. Ecu, ένας έλεγχος όμως που διενεργήθηκε από το Συνέδριο έδειξε ότι, κατά την περίοδο 1991-1994, είχαν πραγματοποιηθεί δαπάνες που αφορούσαν συνολικά 3,08 εκατ. Ecu, κυρίως για μισθούς (1,35 εκατ. Ecu), εξοπλισμούς (0,8 εκατ. Ecu) και μισθώματα (0,6 εκατ. Ecu). Οι πληρωμές αυτές, κατά το μεγαλύτερο μέρος, είχαν καταλογιστεί σε κονδύλια του προϋπολογισμού διαφορετικά από εκείνο των εξόδων διοικητικής λειτουργίας.

4.17. Η έλλειψη ελέγχου στις πληρωμές εκτός συμβάσεων επέτρεψε επίσης καταστάσεις στις οποίες η τεχνική βοήθεια σε μια ΜΔΠ πληρώθηκε για έξοδα που είχε ήδη καλύψει η κύρια σύμβασή της. Τούτο συνέβη με την τεχνική βοήθεια στο ουγγρικό Ιδρυμα για την προώθηση των επιχειρήσεων το οποίο έλαβε πληρωμές από τη μονάδα διαχείρισης του προγράμματος για θέσεις, όπως τη συντήρηση και την ασφάλεια οχημάτων, έξοδα γραμματείας και μετάφρασης, τηλεπικοινωνιών και εκτύπωσης, για τα οποία ελάμβανε ήδη αποζημιώσεις στα πλαίσια της σύμβασης. Παρόμοια προβλήματα διαπιστώθηκαν για το πρόγραμμα 1992 υπέρ των μικρομεσαίων επιχειρήσεων στη Ρουμανία.

4.18. Έχουν εμφανιστεί επίσης δύο φορές στην Πολωνία παρεκκλίσεις οφειλόμενες στην ανεπάρκεια του εσωτερικού ελέγχου σε ορισμένες ΜΔΠ. Στην πρώτη περίπτωση, ο πρώην πρόεδρος του πολωνικού Ιδρύματος για την ιδιωτικοποίηση εισέπραξε αχρεωστήτως το 1992 27 174 Ecu. Οι εν λόγω πληρωμές καταλογίστηκαν ως οικονομικά έξοδα στη λογιστική της ΜΔΠ χωρίς η Επιτροπή να λαμβάνει μέτρα ώστε να εισπραχθούν πραγματικά τα κεφάλαια. Στη συνέχεια, το ποσό αποδόθηκε από την ίδια ΜΔΠ με εκτροπή από το στόχο τους των τόκων που είχαν εισπραχθεί από άλλες καταθέσεις κεφαλαίων. Στη δεύτερη περίπτωση, 127 338 Ecu μεταφέρθηκαν χωρίς έγκριση τον Δεκέμβριο του 1994 από το λογαριασμό της μονάδας διαχείρισης της υπηρεσίας για τη βιομηχανική ανάπτυξη στην Πολωνία σε έναν τραπεζικό λογαριασμό του εξωτερικού. Το ποσό αποδόθηκε αργότερα στη μονάδα διαχείρισης από την τράπεζά της, αφού είχε βεβαιωθεί ότι η απάτη είχε διαπραχθεί από έναν τραπεζικό υπάλληλο.

Έσοδα

4.19. Για τα προγράμματα PHARE εισπράττονται έσοδα που προέρχονται από τραπεζικούς τόκους τους οποίους αποδίδουν τα κεφάλαια που έχουν κατατεθεί στους τραπεζικούς λογαριασμούς των ΜΔΠ. Τα πολύ υψηλά υπόλοιπα των λογαριασμών αυτών οφείλονται στις καθυστερήσεις μεταξύ της μεταφοράς των κεφαλαίων από την Επιτροπή και της πραγματικής τους χρησιμοποίησης, φαινόμενο το οποίο η Επιτροπή δεν λαμβάνει αρκετά υπόψη. Από την έναρξη του προγράμματος PHARE μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1995, οι λογαριασμοί αυτοί είχαν αποδώσει έσοδα ύψους 34,7 εκατ. Ecu. Στις υπηρεσίες της Επιτροπής, ο έλεγχος των τόκων αυτών παραμένει πολύ ελλιπής, μολονότι αντιπροσωπεύουν σημαντική αύξηση των πόρων του προγράμματος PHARE (32). Αυτή η έλλειψη προσοχής εξηγείται εν μέρει από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν έχει να λογοδοτήσει για τους τόκους που έχουν αποδώσει τα προγράμματα.

4.20. Το ποσό των 34,7 εκατ. Ecu είναι βέβαια υψηλό, έχει όμως ληφθεί αφήνοντας στις ΜΔΠ την επιλογή της τράπεζας και τη διαπραγμάτευση των επιτοκίων. Ετσι, τα κεφάλαια PHARE έχουν συχνά τοποθετηθεί σε χαμηλότοκους λογαριασμούς.

4.21. Στο άρθρο 5 του κανονισμού PHARE προβλέπεται τα έσοδα που δημιουργούνται από τις ενισχύσεις να χρησιμοποιούνται τα ίδια για τη χρηματοδότηση των σχεδίων. Εντούτοις συμβαίνει συχνά τέτοια έσοδα να συμβάλλουν σε μια μεγαλύτερη κάλυψη των γενικών εξόδων των μονάδων διαχείρισης. Έτσι, στην Ουγγαρία, οι τόκοι που απέδωσαν τα κεφάλαια του προγράμματος 1990 για τις ΜΜΕ χρησιμοποιήθηκαν στο τέλος του προγράμματος (Δεκέμβριος 1994) από τη μονάδα διαχείρισης για την αγορά 26 νέων οχημάτων συνολικού κόστους 198 430 Ecu. Στην Πολωνία, όλοι οι τόκοι που αποδόθηκαν στα πλαίσια του προγράμματος ιδιωτικοποίησης PHARE του 1991 και που ανέρχονταν σε 1,6 εκατ. Ecu στο τέλος του 1995 διατέθηκαν σε δαπάνες διοικητικής λειτουργίας συμπεριλαμβανομένων των μισθών των υπαλλήλων της ΜΔΠ. Από την άποψη αυτή, οι αρμόδιοι της μονάδας διαχείρισης, όταν ζήτησαν νέα διάθεση κεφαλαίων μεταξύ των τμημάτων του προγράμματος από την επιτροπή διαχείρισης PHARE τον Ιούλιο του 1993, επισήμαναν μια μείωση ύψους 0,4 εκατ. Ecu των εξόδων διοικητικής λειτουργίας από τον προϋπολογισμό, ενώ στην πραγματικότητα οι δαπάνες αυτές είχαν αυξηθεί κατά 1,2 εκατ. Ecu.

Λογιστικές και οικονομικές εκθέσεις

4.22. Η τήρηση εκ μέρους των ΜΔΠ μιας λογιστικής που να δείχνει με σαφήνεια τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιήθηκαν τα εισπραχθέντα κεφάλαια είναι αναγκαία. Παρομοίως, ένα αποτελεσματικό και γρήγορο σύστημα υποβολής οικονομικών εκθέσεων που να επιτρέπει στις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής να επιβλέπουν και να αποδίδουν λογαριασμό για τη χρήση των κεφαλαίων είναι βασικά στοιχεία ενός διαφανούς συστήματος αποκεντρωμένης διαχείρισης που μένει να καθιερωθεί.

4.23. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 16 των «γενικών όρων των συμβάσεων χρηματοδότησης» των προγραμμάτων PHARE, οι δικαιούχοι οφείλουν να τηρούν αρχεία και λογιστική που να δίνουν τη δυνατότητα εξακρίβωσης των εργασιών, των προμηθειών ή της παροχής των υπηρεσιών που χρηματοδοτούνται στα πλαίσια της σύμβασης χρηματοδότησης με την τήρηση των γενικά αποδεκτών λογιστικών διαδικασιών. Η τήρηση μιας λογιστικής βάσει αποδείξεων είναι βασική με την προοπτική ενός κατασταλτικού ελέγχου. Στις χώρες PHARE, οι ΜΔΠ αντιμετώπισαν δυσκολίες να τηρήσουν μια λογιστική όχι μόνο λόγω άγνοιας των τεχνικών της δημοσιονομικής διαχείρισης, αλλά επίσης λόγω της έλλειψης πρακτικών κατευθύνσεων και της εκπαίδευσης που παρέχει η Επιτροπή. Μετά την εκπόνηση του λογιστικού συστήματος της κάθε τεχνικής βοήθειας στις μονάδες διαχείρισης προέκυψε, στις χώρες PHARE, μια σειρά αλληλεπικαλύψεων. Επιπλέον, τα συστήματα που καθιερώθηκαν βασίστηκαν σπάνια μόνο στη βασική λογιστική αρχή της διπλογραφίας. Λαμβανομένων υπόψη των διαφόρων λογιστικών και νομικών διαδικασιών, είναι δύσκολο να εφαρμοστεί ακριβώς το ίδιο πληροφορικό σύστημα λογιστικής σε κάθε χώρα. Εντούτοις, θα ήταν δυνατό να εξασφαλιστεί μια ελάχιστη συνοχή σε εθνικό επίπεδο σε συνεργασία με τους εθνικούς συντονιστές και με βάση έναν κοινό πυρήνα στο σύνολο των προγραμμάτων PHARE.

4.24. Κατά τα πρώτα έτη της εκτέλεσης του προγράμματος PHARE, η Επιτροπή δεν έδωσε αρκετή προσοχή στην υποβολή οικονομικών εκθέσεων και στην καθιέρωση λογιστικών βάσει αποδείξεων, πράγμα από το οποίο το DIS εξακολουθεί να υφίσταται σήμερα τις συνέπειες. Μόνο από το 1992 και μετά άρχισε να καθιερώνεται ένα κοινό πληροφορικό σύστημα (PHACSY) στις μονάδες διαχείρισης. Στο εγχειρίδιο DIS του 1994 ορίζεται ότι «όσον αφορά τη λογιστική, οι μονάδες διαχείρισης προγραμμάτων θα είναι λειτουργικές και θα τηρούν αναλυτική λογιστική του συνόλου των πράξεων που θα έχουν εκτελεστεί κατά τη διάρκεια του προγράμματος 7 τούτο πρέπει να υλοποιηθεί μέσω του PHACSY, του συστήματος κατάρτισης εκθέσεων που έχει εκπονήσει η Επιτροπή προς το σκοπό αυτό». Στην πράξη, το σύστημα αυτό χρησιμεύει μόνο στην υποβολή οικονομικών εκθέσεων, διότι αποδείχθηκε ακατάλληλο για τις λογιστικές εργασίες.

4.25. Το PHACSY είναι άσκοπα πολύπλοκο λαμβανομένου υπόψη του σχετικά απλού χαρακτήρα του αντικειμένου του, που είναι μια απλή μηνιαία αναφορά στην Επιτροπή για τις συμβάσεις που έχουν συναφθεί και τα κεφάλαια που έχουν εκταμιευθεί τοπικά. Επιπλέον, έχει περιορισμένη χρησιμότητα όσον αφορά την ανακοίνωση αναλυτικών πληροφοριών διαχείρισης. Το σύστημα αυτό, επειδή δεν εκπονήθηκε σε συνεργασία με τις μονάδες διαχείρισης των προγραμμάτων, δεν ανταποκρίνεται στις ανάγκες τους και προκαλεί αλληλεπικάλυψη των εργασιών. Πράγματι, τα δεδομένα πρέπει να καταχωρούνται χωριστά στο λογιστικό σύστημα των ΜΔΠ και στο PHACSY.

4.26. Το 1994 η Επιτροπή προσέφυγε σε συμβούλους (κόστος της πράξης: 614 200 Ecu) για την επίλυση αυτών των προβλημάτων λειτουργίας του συστήματος αλλά, ύστερα από τα ελάχιστα ικανοποιητικά αποτελέσματα των πρώτων αυτών εργασιών, μια άλλη σύμβαση συνάφθηκε με άλλους συμβούλους το 1995 για ποσό 188 770 Ecu. Συνολικά, περισσότερα από 900 000 Ecu δαπανήθηκαν έτσι σε συμβάσεις παροχής συμβουλών για την προσπάθεια βελτίωσης του PHACSY. Οι βασικές αδυναμίες του συστήματος παρέμειναν ωστόσο τέτοιες που στο τέλος του 1995, η Επιτροπή σκόπευε την αντικατάσταση του PHACSY από ένα νέο σύστημα. Από την άποψη αυτή, πρέπει να σημειωθεί ότι και άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής (κυρίως η ΓΔ VIII) διαθέτουν ήδη λογιστικά συστήματα που τους επιτρέπουν να παρακολουθούν την εκτέλεση της κάθε χρηματοδοτικής σύμβασης, για κάθε σύμβαση και πληρωμή χωριστά, και ότι ορισμένα από τα συστήματα αυτά είναι αποκεντρωμένα και τοποθετημένα σε αντιπροσωπείες.

4.27. Η έλλειψη αξιοπιστίας των δεδομένων που έχουν καταχωρηθεί στο PHACSY επηρέασε τον εσωτερικό έλεγχο του συστήματος αποκεντρωμένης διαχείρισης. Πράγματι, τα δεδομένα του PHACSY είναι ελλιπή, επειδή πολλές μονάδες διαχείρισης δεν συνέκριναν τακτικά τα δεδομένα τους με εκείνα των αντιγράφων των τραπεζικών λογαριασμών. Οι καθυστερήσεις με τις οποίες έλαβε η Επιτροπή τις εκθέσεις PHACSY αποτέλεσαν μια επιπλέον πηγή δυσκολιών. Τον Ιούνιο του 1995, το 38 % των ΜΔΠ δεν είχε κοινοποιήσει καμία έκθεση κατά τον τελευταίο μήνα, ενώ το 15 % δεν είχε κοινοποιήσει έκθεση εδώ και τρεις μήνες. Στη Σλοβακία, τα στοιχεία αυτά ήταν αντίστοιχα 57 % και 29 %. Κατά το δεύτερο εξάμηνο του 1995, οι προθεσμίες υποβολής των εκθέσεων μειώθηκαν σημαντικά.

4.28. Η έλλειψη αξιοπιστίας και ενημέρωσης του συστήματος PHACSY έχει σοβαρή επίπτωση στην κατάρτιση των εκθέσεων σχετικά με το πρόγραμμα PHARE που απευθύνονται σε τρίτους. Αυτό αφορά κυρίως τις τριμηνιαίες εκθέσεις σχετικά με την οικονομική εκτέλεση του προγράμματος που απευθύνονται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Πριν από την πρόσφατη μείωση των καθυστερήσεων υποβολής των εκθέσεων, η αξία των τοπικών συμβάσεων υποτιμήθηκε σε μεγάλο βαθμό. Στις εκθέσεις αυτές η ανάλυση των συμβάσεων γίνεται κατα έτος. Η πρακτική αυτή δημιουργεί σύγχυση, διότι τα στοιχεία δεν αντιστοιχούν στο έτος κατά τη διάρκεια του οποίου συνάπτονται οι συμβάσεις, αλλά στο έτος κατά το οποίο καταχωρήθηκαν λογιστικά. Καθώς η εγκατάσταση του PHACSY άρχισε μόλις το 1992 και η πραγματική του εγκατάσταση στις ΜΔΠ καθυστέρησε σημαντικά, η καθυστέρηση της καταχώρησης των πληροφοριακών στοιχείων εξαλείφθηκε τελικά μόνο το 1995.

Εκθέσεις για την αποτελεσματικότητα των ενεργειών

4.29. Η ανάγκη αξιολόγησης του τρόπου χρησιμοποίησης των κεφαλαίων PHARE αποτελεί μια άλλη πλευρά της σαφήνειας της διαχείρισης. Στα πλαίσια των αποκεντρωμένων διαδικασιών στις οποίες η Επιτροπή δεν μπορεί να ασκεί καθημερινά έλεγχο, είναι σημαντικό να αξιολογούνται τα αποτελέσματα των προγραμμάτων. Επειδή δεν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία για την επίτευξη των στόχων των προγραμμάτων, δεν εξασφαλίζεται η ορθή χρησιμοποίηση των κεφαλαίων 7 είναι αρμοδιότητα όμως της Επιτροπής να καθιερώσει τις διαδικασίες που εξασφαλίζουν τη χρηστή διαχείριση των πιστώσεων του προϋπολογισμού (33).

4.30. Από πολλές απόψεις η αξιολόγηση του προγράμματος PHARE είναι δύσκολη εφόσον αφορά μια μεταφορά τεχνογνωσίας μάλλον παρά, παραδείγματος χάρη, έργα υποδομής των οποίων η υλοποίηση μπορεί να εξακριβωθεί και να προσδιοριστεί αριθμητικά ευκολότερα. Ο ελάχιστα όμως απτός χαρακτήρας των υλοποιήσεων του προγράμματος PHARE καθιστά ακόμη πιο αναγκαίο να ελεγχθεί κατά πόσο τα κεφάλαια χρησιμοποιούνται σωστά. Στο τέλος του 1995, ήτοι έξι χρόνια μετά την έναρξη του προγράμματος PHARE, η Επιτροπή ήταν ακόμη στο στάδιο της εκπόνησης μόνο ενός συστήματος αξιολόγησης ικανού να κάνει απολογισμό για τη σωστη αξιολόγησης ικανού να κάνει απολογισμό για τη σωστή χρησιμοποίηση των κεφαλαίων (34).

4.31. Εκπλήσσει το γεγονός ότι το έργο της αξιολόγησης έχει εγκαταλειφθεί από τη ΓΔ ΙΑ, ενώ η ΓΔ VIII, που ήταν αρμόδια για τα Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης είχε δώσει αυξημένη προσοχή στο έργο αυτό ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του' 80. Είχε ενισχύσει σημαντικά τη μονάδα που ήταν αρμόδια για την αξιολόγηση με την υιοθέτηση της μεθοδολογίας του «λογικού πλαισίου» (35) και με τη συστηματική εκτέλεση αξιολογήσεων στη μέση της εκτέλεσης των προγραμμάτων και εκ των υστέρων για το σύνολο των νέων προγραμμάτων. Εδώ, πρόκειται για μια άλλη περίπτωση κατά την οποία το πρόγραμμα PHARE θα μπορούσε να επωφεληθεί από την ικανότητα και τις τεχνικές που έχουν ήδη διαμορφώσει άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής σε συναφείς τομείς.

4.32. Από το 1991 και μετά, οι συμβάσεις χρηματοδότησης συνοδεύονταν από ένα παράρτημα στο οποίο αναφερόταν η μέθοδος του «λογικού πλαισίου», που προοριζόταν να διευκολύνει τις πράξεις αξιολόγησης χάρη στην ολοκλήρωση των φάσεων του προγραμματισμού, της επίβλεψης και της αξιολόγησης που αποτελούν τον κύκλο των σχεδίων. Σύμφωνα με τις διατάξεις του εγχειριδίου, οι ΜΔΠ ήταν υποχρεωμένες, από τα προγράμματα του 1993 και μετά, να καταρτίζουν ένα στρατηγικό σχέδιο κατά την έναρξη του προγράμματος, του οποίου ένα σημαντικό τμήμα παρέθετε τον αναλυτικό πίνακα παρακολούθησης του λογικού πλαισίου. Σχετικά με αυτό, το εγχειρίδιο απαιτεί επίσης οι μονάδες διαχείρισης να καταρτίζουν εκθέσεις ονομαζόμενες «εκθέσεις παρακολούθησης και αξιολόγησης» (36) προοριζόμενες να παρέχουν κάθε χρόνο μια συνολική εικόνα της εκτέλεσης και των αποτελεσμάτων του κάθε προγράμματος, καθώς και μια βάση για την ετήσια αναθεώρηση του στρατηγικού σχεδίου.

4.33. Το εγχειρίδιο DIS παρέχει επίσης πρακτικές κατευθύνσεις σχετικά με την κατάρτιση των πρότυπων πινάκων του λογικού πλαισίου εξάλλου, οι μονάδες διαχείρισης των προγραμμάτων επωφελήθηκαν από μια εκπαίδευση στον τομέα αυτό κατά την πρώτη διανομή του εγχειριδίου. Εντούτοις, η ποιότητα των πινάκων εξακολουθεί να ποικίλλει πολύ λόγω της πολυπλοκότητας του συστήματος και των αδυναμιών των στατιστικών των χωρών PHARE. Ετσι, αποδείχθηκε συχνά δύσκολη η εξακρίβωση των δεικτών αξιόπιστων αποτελεσμάτων.

4.34. Μολονότι τα στρατηγικά σχέδια καταρτίστηκαν σχεδόν συστηματικά, δεν συνέβη το ίδιο με τις εκθέσεις παρακολούθησης και αξιολόγησης που υποτίθεται ότι ακολουθούσαν. Στο τέλος του 1995, 30 % μόνο των εκθέσεων είχε υποβληθεί.

4.35. Κατά την αναδιοργάνωση των κεντρικών υπηρεσιών PHARE στα μέσα του 1995, έγινε ένα σημαντικό βήμα για την αντιμετώπιση της κατάστασης αυτής με τη σύσταση μιας μονάδας επίβλεψης και αξιολόγησης. Κατά το δεύτερο εξάμηνο του 1995, η μονάδα αυτή είχε ωστόσο ως κύρια δραστηριότητα την προετοιμασία ενός μειοδοτικού διαγωνισμού για την πρόσληψη συμβούλων με σκοπό την εκτέλεση των αξιολογήσεων για τη ΓΔ ΙΑ. Επιπλέον, δεδομένης της ανάγκης να τονιστεί περισσότερο η διαδικασία αξιολόγησης σε όλα τα επίπεδα της Επιτροπής στα πλαίσια της πρωτοβουλίας ΣΕΜ 2000 (37), ο ρόλος της μονάδας θα έπρεπε να καθοριστεί ως προς τη μονάδα αξιολόγησης που δημιουργήθηκε στη νέα Διεύθυνση Οικονομικών της ΓΔ ΙΑ.

5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ

5.1. Το πρόγραμμα PHARE εφαρμόστηκε με ιδιαίτερα δύσκολες συνθήκες λόγω του συνεχώς μεταβαλλόμενου πλαισίου. Ο αριθμός των χωρών και των τομέων που καλύπτονται, καθώς και το μέγεθος της ενίσχυσης αυξήθηκαν γρήγορα (βλέπε σημείο 1.1). Συγχρόνως, η Επιτροπή αναγκάστηκε να αναλάβει το σύνολο του ετήσιου προϋπολογισμού του προγράμματος PHARE, ενώ η πείρα της για τις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης ήταν περιορισμένη και το ανθρώπινο δυναμικό της δεν ήταν αρκετό. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή δεν εκμεταλλεύτηκε την εμπειρία της από τις εξωτερικές ενισχύσεις για τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις (βλέπε σημείο 4.31) και για τη λογιστική παρακολούθηση των σχεδίων (βλέπε σημείο 4.26).

Λειτουργία του αποκεντρωμένου συστήματος διαχείρισης (DIS)

5.2. Μία από τις προτεραιότητες της Επιτροπής ήταν η πλήρης ανάληψη του προϋπολογισμού PHARE, πράγμα το οποίο πραγματοποιήθηκε (βλέπε σημείο 2.2). Εντούτοις, η σύναψη των συμβάσεων και η εκταμίευση των κεφαλαίων δεν πραγματοποιήθηκαν με τον ίδιο ρυθμό. Οι αποκεντρωμένες διαδικασίες επιβράδυναν μάλλον παρά επέσπευσαν τη σύναψη των συμβάσεων (βλέπε σημείο 2.2). Η έκθεση της Επιτροπής για τα ποσοστά εκταμίευσης δεν απεικονίζει την πραγματικότητα των δαπανών, διότι στις 31 Δεκεμβρίου 1995 ένα υπόλοιπο 497 εκατ. ECU, ήτοι 38 % των κεφαλαίων που διοχετεύθηκαν από το DIS, εξακολουθούσε να εκκρεμεί στους τραπεζικούς λογαριασμούς των ΜΔΠ για να χρησιμοποιηθεί (βλέπε σημείο 2.3).

5.3. Διάφορα γενικά χαρακτηριστικά του προγράμματος PHARE, καθώς και ορισμένες απόψεις ίδιες του DIS παρεμπόδισαν την ομαλή πρόοδο των ενεργειών. Έτσι συνέβη:

α) με το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν είχε θέσει στη διάθεση του προγράμματος PHARE αρκετό προσωπικό κατά την εκκίνησή του το 1990 (βλέπε σημείο 2.5) 7

β) με τη μικρή ικανότητα απορρόφησης των δικαιούχων χωρών (βλέπε σημείο 2.5) 7

γ) με τη δυσανάλογη έμφαση που δόθηκε στην πλήρη ανάληψη του ετήσιου προϋπολογισμού (βλέπε σημείο 2.6) με την οποία κινητοποιήθηκαν ανθρώπινοι πόροι σε βάρος της προετοιμασίας μεμονωμένων σχεδίων 7

δ) με τον ανεπαρκή περιορισμό του αριθμού των προγραμμάτων, σχεδίων και συμβάσεων για να ληφθεί υπόψη το μειωμένο ανθρώπινο δυναμικό των υπηρεσιών της Επιτροπής (βλέπε σημείο 2.7).

Όσον αφορά το DIS αυτό καθεαυτό, σημαντικές καθυστερήσεις επηρέασαν την κατάθεση και την έγκριση των προγραμμάτων εργασίας, καθώς και εκείνες των συμβάσεων από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής (βλέπε σημεία 2.10-2.12).

5.4. Οι δυσκολίες που έχουν αντιμετωπιστεί αποδεικνύουν τις αδυναμίες στον έλεγχο του DIS από την Επιτροπή. Η αποκέντρωση στις αντιπροσωπείες της Επιτροπής παρέμεινε πολύ περιορισμένη, ενώ οι κεντρικές υπηρεσίες διαδραματίζουν έναν σημαντικό ρόλο στην καθημερινή διαχείριση (βλέπε σημεία 2.19-2.22). Οι αντιπροσωπείες έπασχαν από έλλειψη προσωπικού και από καθυστερήσεις στην πλήρωση των θέσεων (βλέπε σημεία 2.15-2.17).

5.5. Η καθημερινή παρακολούθηση των ενεργειών του προγράμματος PHARE θα έπρεπε να ανατίθεται εξ ολοκλήρου στις αντιπροσωπείες, όπως κατά κανόνα προβλέπεται. Για να μπορέσουν όμως να εγκρίνουν οι αντιπροσωπείες το σύνολο των προγραμμάτων εργασίας και των συμβάσεων, το προσωπικό τους θα έπρεπε ιδιαίτερα να περιλαμβάνει ειδικούς σε θέματα δημοσιονομικής διαχείρισης και συμβάσεων (βλέπε σημείο 2.22). Θα έπρεπε επίσης να επισπευσθεί η ανακατανομή του προσωπικού των κεντρικών υπηρεσιών PHARE και των άλλων αντιπροσωπειών προς τις αντιπροσωπείες που έχουν ανοιχθεί στις χώρες PHARE.

5.6. Οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής θα έπρεπε να καταβάλουν τις προσπάθειές τους για την ανάπτυξη των πολιτικών και των διαδικασιών, καθώς και για τη συνολική επίβλεψη και την αξιολόγηση των προγραμμάτων (βλέπε σημείο 2.21). Η Επιτροπή θα πρέπει να φροντίσει να περιορίσει τον αριθμό των χρηματοδοτουμένων προγραμμάτων, όπως και εκείνο των σχεδίων και των συμβάσεων σε κάθε πρόγραμμα. αυτή η μείωση του αριθμού των πράξεων θα πρέπει να δώσει τη δυνατότητα στις υπηρεσίες να εξασφαλίσουν την καλύτερη παρακολούθησή τους.

Μονάδες διαχείρισης των προγραμμάτων

5.7. Μολονότι δεν είχαν προβλεφθεί στην αρχή του προγράμματος PHARE, οι ΜΔΠ αυξήθηκαν ταχύτατα, διότι η Επιτροπή δεν φρόντισε να περιορίσει τον αριθμό τους (βλέπε σημείο 3.4). Οι δυσκολίες που αντιμετωπίστηκαν κατά την αποκέντρωση υπέρ των μονάδων διαχείρισης των οποίων οι ικανότητες ήταν μειωμένες μπορούν να θεωρηθούν ως το αποτέλεσμα ενός συμβιβασμού που είναι επιζήμιος στην αποτελεσματικότητα της βραχυπρόθεσμης εκτέλεσης. Μεσοπρόθεσμα όμως, οι εθνικές διοικήσεις θα έπρεπε να ενισχύσουν τις ικανότητες διαχείρισής τους λόγω της συμμετοχής τους στο πρόγραμμα PHARE (βλέπε σημείο 3.5).

5.8. Η απόκτηση ικανοτήτων διαχείρισης από τις εθνικές διοικήσεις περιορίστηκε λόγω του οριακού χαρακτήρα πολλών ΜΔΠ (βλέπε σημεία 3.6-3.7). Παρομοίως, με τους περιορισμούς του προϋπολογισμού των δικαιούχων χωρών μειώθηκαν οι δυνατότητες πλήρωσης των θέσεων και η μακροχρόνια πρόσληψη υπαλλήλων ποιότητας (βλέπε σημείο 3.8).

5.9. Η Επιτροπή έχει κυρίως προσφύγει στη δυτική τεχνική βοήθεια για τη στήριξη των μονάδων διαχείρισης, η αποτελεσματικότητα όμως της μεταφοράς τεχνογνωσίας μειώθηκε λόγω:

α) ενός διφορούμενου καθορισμού του ρόλου της τεχνικής βοήθειας (βλέπε σημείο 3.14) 7

β) των όρων κατάρτισης των εκθέσεων της τεχνικής βοήθειας (βλέπε σημείο 3.14) 7

γ) της έλλειψης εκ των υστέρων αξιολόγησης των αποτελεσμάτων της τεχνικής βοήθειας (βλέπε σημείο 3.11) 7

δ) ενός μη ορθά προσδιορισμένου συστήματος παράτασης των συμβάσεων των τεχνικών βοηθών (βλέπε σημείο 3.12) 7

ε) της έλλειψης εμπειρίας και εκπαίδευσης των εθνικών υπαλλήλων των ΜΔΠ που είχε επίπτωση στη συνεργασία τους με τη δυτική τεχνική βοήθεια (βλέπε σημείο 3.15).

5.10. Η Επιτροπή ανέπτυξε ελάχιστα τις άλλες μορφές στήριξης των μονάδων διαχείρισης προγραμμάτων. Περιορίστηκε στη δημοσίευση ενός εγχειριδίου σχετικά με τις αποκεντρωμένες διαδικασίες, το οποίο διανεμήθηκε μόνο το 1994 και δεν μεταφράστηκε στις γλώσσες των χωρών PHARE. Εξάλλου, έχει παράσχει στις ΜΔΠ μόνο μια περιορισμένη εκπαίδευση για τις αποκεντρωμένες διαδικασίες (βλέπε σημεία 3.16-3.18).

5.11. Επειδή οι χώρες PHARE αντιμετώπιζαν δυσκολίες να χρηματοδοτήσουν τις δαπάνες λειτουργίας των ΜΔΠ, η Επιτροπή ανέλαβε ένα μέρος των δαπανών αυτών για να εξασφαλίσει τη σωστή εκτέλεση των προγραμμάτων (βλέπε σημείο 3.20). Εντούτοις, η Επιτροπή δεν καθόρισε μια πολιτική που να δίνει τη δυνατότητα να λαμβάνονται υπόψη οι διατάξεις του άρθρου 6 του κανονισμού PHARE, οι οποίες απαιτούν μια τέτοια χρηματοδότηση να μην περιορίζεται μόνο στην περίοδο έναρξης του προγράμματος αλλά επίσης να αναλαμβάνεται κατά φθίνοντα τρόπο (βλέπε σημείο 3.21). Ούτε και καθόρισε ένα λογιστικό σχέδιο για την καταχώρηση, την παρακολούθηση και τον έλεγχο των δαπανών αυτών (βλέπε σημεία 3.19 και 3.26-3.29).

5.12. Η ευρεία προσφυγή στην ξένη τεχνική βοήθεια στήριξης των μονάδων διαχείρισης υπήρξε δαπανηρή (βλέπε σημεία 3.31-3.34) και οι διαδικασίες ανταγωνισμού PHARE δεν οδήγησαν πάντοτε σε μείωση των δαπανών αυτών (βλέπε σημείο 3.33).

5.13. Το πρόβλημα των εξόδων λειτουργίας των ΜΔΠ πρέπει να επιλυθεί. Μία από τις προσεγγίσεις που μπορούν να προβλεφθούν θα συνίστατο στη συμπερίληψη στις χρηματοδοτικές συμβάσεις που υπογράφονται με τις δικαιούχους χώρες μιας δέσμευσης εκ μέρους των χωρών αυτών σχετικά με το προσωπικό που πρέπει να παρέχουν και τα λοιπά έξοδα που θα αναλάμβαναν. Θα πρέπει επίσης να υπάρχει ένα χρονοδιάγραμμα των αυξήσεων της συνεισφοράς αυτής κατά τη διάρκεια του προγράμματος. Η Επιτροπή θα πρέπει να ελέγχει αν τηρείται η δέσμευση αυτή και να δρα σταθερά σε περίπτωση αθέτησης των υποχρεώσεων.

5.14. Θα πρέπει επίσης να προβλεφθεί σε κάθε χώρα η μεταφορά των δημοσιονομικών καθηκόντων σε μια κεντρική μονάδα, παραδείγματος χάρη, στο υπουργείο οικονομικών. Η εφαρμογή της αρχής του ενιαίου ταμείου θα μείωνε τα διοικητικά έξοδα των ΜΔΠ βελτιώνοντας συγχρόνως τη δημοσιονομική διαχείριση του προγράμματος PHARE (βλέπε σημείο 3.30).

5.15. Ένα καλύτερο ανθρώπινο δυναμικό και μια μείωση του αριθμού των αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στις ΜΔΠ θα πρέπει να οδηγήσουν σε μείωση των αναγκών σε τεχνική βοήθεια και να επισπεύσουν τη μεταφορά τεχνογνωσίας. Επιπλέον, θα πρέπει να ενισχυθεί η συνεργασία μεταξύ των ΜΔΠ και της τεχνικής βοήθειας, αρχίζοντας από τις ενέργειες επιμόρφωσης του προσωπικού των ΜΔΠ σχετικά με τον τρόπο διαχείρισης των συμβάσεων και με τις τεχνικές κατάρτισης των εντολών των συμβούλων. Οι ΜΔΠ θα πρέπει να λαμβάνουν συστηματικά αντίγραφο των συμβάσεων τεχνικής βοήθειας. Τέλος, θα πρέπει να καθοριστούν σαφείς διαδικασίες για την αξιολόγηση των εργασιών των τεχνικών βοηθών και για την ανανέωση των συμβάσεών τους.

Σαφήνεια του αποκεντρωμένου συστήματος διαχείρισης

5.16. Οι πράξεις σύναψης των συμβάσεων δεν ήταν πάντοτε σαφείς. Ενώ για τη σύναψη συμβάσεων ο κανονισμός PHARE απαιτεί ίσους όρους κατά τη συμμετοχή στους μειοδοτικούς διαγωνισμούς, οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής δεν φρόντιζαν πάντοτε για τη γενική εφαρμογή του κανόνα αυτού. Οι προσκλήσεις για την υποβολή προσφορών που εξέτασε το Συνέδριο δείχνουν ότι ορισμένες χώρες και ορισμένα γραφεία συμβούλων ευεργετήθηκαν με ιδιαίτερα ευνοϊκούς όρους πρόσβασης στις συμβάσεις (βλέπε σημεία 4.2-4.7).

5.17. Η αναθεώρηση κατά τα τέλη του 1995 του άρθρου 118 του δημοσιονομικού κανονισμού σχετικά με τους κλειστούς μειοδοτικούς διαγωνισμούς (38), θα έπρεπε να βελτιώσει τη διαφάνεια των όρων σύναψης των συμβάσεων στα πλαίσια του DIS. Η Επιτροπή οφείλει ωστόσο να βεβαιώνεται αν ακολουθούνται πραγματικά οι νέες διατάξεις από τις ΜΔΠ.

5.18 Από το 1990 και μετά ο έλεγχος που ασκεί η Επιτροπή στις εκταμιεύσεις κεφαλαίων που πραγματοποιούν οι ΜΔΠ βασίζεται κατά κανόνα στον κατασταλτικό έλεγχό τους (βλέπε σημείο 4.12). Εντούτοις, κατά τα τέλη μόνο του 1994 η Επιτροπή άρχισε να διενεργεί τακτικά τέτοιους ελέγχους. Η χρησιμοποίηση του αποτελέσματος των ελέγχων αυτών παραμένει ακόμη περιορισμένη (βλέπε σημείο 4.13). Οι έλεγχοι που αφορούν αφενός τη συμφωνία του αριθμού των ημερών εργασίας που εκτελούν οι σύμβουλοι με τις συμβάσεις τους και αφετέρου τις πληρωμές που πραγματοποιούν οι ΜΔΠ για την κάλυψη των εξόδων λειτουργίας τους παραμένουν αναποτελεσματικοί (βλέπε σημεία 4.14-4.18).

5.19. Όλα τα τιμολόγια που προέρχονται από τα γραφεία συμβούλων θα πρέπει να συνοδεύονται από καταστάσεις με τις ώρες εργασίας επικυρωμένες από τις μονάδες διαχείρισης. Οι αντιπροσωπείες θα πρέπει να προσανατολίσουν τους κατασταλτικούς δημοσιονομικούς ελέγχους τους στην άποψη αυτή, καθώς και στις δαπάνες λειτουργίας των ΜΔΠ. Στο πλαίσιο αυτό, θα μπορούσε να αποδειχθεί χρήσιμη η χρησιμοποίηση τοπικών ελεγκτών.

5.20. Στις 31 Δεκεμβρίου 1995 τα σημαντικά πιστωτικά υπόλοιπα των τραπεζικών λογαριασμών των ΜΔΠ είχαν αποφέρει τόκους ύψους 34,7 εκατ. ECU. Εντούτοις, πολλές ΜΔΠ αφήνουν τις καταθέσεις τους σε χαμηλότοκους τραπεζικούς λογαριασμούς. Οι αντιπροσωπείες θα πρέπει να ελέγχουν περισσότερο την απόδοση των τραπεζικών καταθέσεων των ΜΔΠ και να τις ενθαρρύνουν να διαπραγματύονται από κοινού στην ίδια χώρα υψηλότερα επιτόκια θέτοντας σε ανταγωνισμό τις διάφορες τράπεζες (βλέπε σημεία 4.19-4.20).

5.21. Καθώς η Επιτροπή δεν καθιέρωσε ομοιόμορφα λογιστικά συστήματα στις ΜΔΠ, κάθε μονάδα ανέλαβε το κόστος ανάπτυξης ενός ιδιαίτερου συστήματος (βλέπε σημεία 4.22-4.23). Το σύστημα απόδοσης λογαριασμών το οποίο πρέπει να δίνει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να ελέγχει την οικονομική εκτέλεση των προγραμμάτων εγκαταστάθηκε καθυστερημένα. Το σύστημα αυτό έπασχε από αδυναμίες τις οποίες δαπανηρές παρεμβάσεις συμβούλων (περισσότερο από 900 000 ECU) εν μέρει μόνο αντιμετώπισαν (βλέπε σημεία 4.24-4.27). Το γεγονός αυτό επέδρασε δυσμενώς στην αξιοπιστία των εκθέσεων που κατέθεσε η Επιτροπή (βλέπε σημείο 4.28).

5.22. Θα πρέπει να αντικατασταθεί το παρόν σύστημα δημοσιονομικών πληροφοριών PHACSY που χρησιμοποιεί η Επιτροπή για την παρακολούθηση τόσο των συμβάσεων όσο και των πληρωμών των ΜΔΠ από ένα άλλο σύστημα που θα ανταποκρινόταν καλύτερα στις ανάγκες τους και που θα εντασσόταν στη λογιστική τους (βλέπε σημεία 4.25-4.28).

5.23. Η έλλειψη σαφώς καθορισμένων στόχων για πολλά σχέδια που χρηματοδοτούνται από το PHARE, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι ο προϋπολογισμός προορίζεται κυρίως για δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας των οποίων τα αποτελέσματα είναι γενικά ελάχιστα απτά, καθιστά ακόμη δυσκολότερη την εκτίμηση της σωστής χρησιμοποίησης των κεφαλαίων (βλέπε σημείο 4.30). Ύστερα από έξι χρόνια εφαρμογής του προγράμματος PHARE, η Επιτροπή βρισκόταν ακόμη στο στάδιο μόνο της εκπόνησης ενός συστήματος αξιολόγησης. Είναι ιδιαίτερα σημαντικό να γίνει προσεκτική εκτίμηση των αποτελεσμάτων των προγραμμάτων ακόμη περισσότερο που πρόκειται για ένα αποκεντρωμένο σύστημα στο οποίο η Επιτροπή πρέπει να ασκεί έλεγχο μόνο εξ αποστάσεως. Οι δυσλειτουργίες του συστήματος ετήσιας αξιολόγησης των σχεδίων (βλέπε σημεία 4.32 και 4.34) οδήγησαν σε ανεπάρκεια αποδεικτικών στοιχείων με τα οποία να μπορεί να καθοριστεί σε ποιο βαθμό τα διάφορα προγράμματα έχουν επιτύχει τους σκοπούς τους. Ετσι, η χρησιμοποίηση των κεφαλαίων PHARE δεν είναι σαφής. Ο καταμερισμός των αρμοδιοτήτων σε θέματα αξιολόγησης εντός των υπηρεσιών της Επιτροπής θα πρέπει να αποσαφηνιστεί. Για κάθε τομεακό πρόγραμμα θα πρέπει να γίνεται συστηματική εκτίμηση (βλέπε σημεία 4.29-4.34.).

Γενικό συμπέρασμα

5.24. Εφόσον οι τοπικές συνθήκες το επιτρέπουν, το Συνέδριο συμφωνεί με την αρχή της αποκέντρωσης, τόσο σε επίπεδο αντιπροσωπειών όσο και σε εκείνο των δικαιούχων κρατών, ιδιαίτερα με την προοπτική της προετοιμασίας των χωρών PHARE για την ένταξη. Εντούτοις, είναι βασικό να ορθολογικοποιηθεί η εφαρμογή της αρχής αυτής με έναν καλύτερο καθορισμό των αρμοδιοτήτων και μια μείωση του αριθμού των προγραμμάτων. Πρέπει να ανατεθούν κυρίως ευρύτερες αρμοδιότητες επίβλεψης στις αντιπροσωπείες της Επιτροπής στα πλαίσια της εκτέλεσης των τομεακών προγραμμάτων 7 γι' αυτό, πρέπει να επανεκτιμηθεί το ανθρώπινο δυναμικό τους. Εξάλλου, οι δικαιούχοι χώρες θα πρέπει να συμμετέχουν σταδιακά στη χρηματοδότηση των προγραμμάτων και να εκτελούν συστηματικά αξιολογήσεις οι οποίες θα χρησίμευαν ως βάση κατανομής των κεφαλαίων μεταξύ των διαφόρων χωρών και τομέων.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά τη συνεδρίασή του της 19ης Μαρτίου 1997.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Bernhard FRIEDMANN

Πρόεδρος

(1) Στο άρθρο 3.1., δεύτερο εδάφιο του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 3906/89 του Συμβουλίου της 18ης Δεκεμβρίου 1989 (ΕΕ αριθ. L 375 της 23. 12. 1989) προβλέπεται η χρηματοδότηση σχεδίων «κυρίως στους τομείς της γεωργίας, της βιομηχανίας, των επενδύσεων, της ενέργειας, της εκπαίδευσης, της προστασίας του περιβάλλοντος, καθώς και του εμπορίου και των υπηρεσιών».

(2) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2698/90 του Συμβουλίου της 17ης Σεπτεμβρίου 1990 (ΕΕ αριθ. L 257 της 21. 9. 1990). Ο κανονισμός αυτός προέβλεπε επίσης μια ενίσχυση PHARE για τη Λαϊκή Δημοκρατία της Γερμανίας και την Γιουγκοσλαβία. Εντούτοις, ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3800/91 του Συμβουλίου της 23ης Δεκεμβρίου 1991 (ΕΕ αριθ. L 357 της 28. 12. 1991) έθεσε τέλος στη χορηγούμενη ενίσχυση στη ΛΔΓ ύστερα από τη γερμανική ενοποίηση και η χορηγούμενη βοήθεια PHARE στη Γιουγκοσλαβία ανεστάλη το 1991 λόγω του πολέμου. Μετά από τον Ιανουάριο του 1993 καθιερώθηκαν δύο χωριστά προγράμματα βοήθειας για την Δημοκρατία της Τσεχίας και τη Σλοβακία ύστερα από τη διάσπαση της Τσεχοσλοβακίας..

(3) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 3800/91 του Συμβουλίου της 23ης Δεκεμβρίου 1991 (ΕΕ αριθ. L 357 της 28. 12. 1991).

(4) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2334/92 του Συμβουλίου της 7ης Αυγούστου 1992 (ΕΕ αριθ. L 227 της 11. 8. 1992).

(5) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1366/95 του Συμβουλίου της 12ης Ιουνίου 1995 (ΕΕ αριθ. L 133 της 17. 6. 1995).

(6) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 462/96 του Συμβουλίου της 11ης Μαρτίου 1996 (ΕΕ αριθ. L 65 της 15. 3. 1996).

(7) Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 463/96 του Συμβουλίου της 11ης Μαρτίου 1996 (ΕΕ L 65 της 15. 3. 1996).

(8) To Decentralised implementation systems (DIS), ενισχύθηκε το 1994 με τη δημοσίευση ενός νέου εγχειριδίου διαδικασιών.

(9) Οι χώρες όπου συνάφθηκαν οι συμβάσεις βασικά ή εξ ολοκλήρου μέσω κεντρικών διαδικασιών το 1995 είναι οι εξής: η Αλβανία, η Εσθονία, η Λετονία, η Λιθουανία, η Σλοβενία, η πρώην Γιουγκοσλαβία.

(10) Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, από την πλευρά του, εξακολούθησε να επιμένει ώστε η διαχείριση του προγράμματος Phare να αποκεντρωθεί όσο το δυνατόν περισσότερο (απαλλαγή 1994 έκθεση της κας E. Kjer Hansen το Μάρτιο του 1996 - ΕΚ 215 707 σημείο 2.1).

(11) Το Συμβούλιο όπως και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στις συστάσεις και τα ψηφίσματά τους που συνόδευαν την απαλλαγή του 1994, επέμειναν στην ενίσχυση του ρόλου των αντιπροσωπειών της Επιτροπής κατά την αποκεντρωμένη διαχείριση του προγράμματος PHARE.

(12) Μονάδα διαχείρισης προγράμματος (Programme management Unit): ΜΔΠ.

(13) Άρθρο 107 του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 (ΕΕ αριθ. L 356 της 31. 12. 1977), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ, ΕΥΡΑΤΟΜ, ΕΚΑΧ) αριθ. 2335/95 του Συμβουλίου της 18ης Σεπτεμβρίου 1995 (ΕΕ αριθ. L 240 της 7. 10. 1995, σ. 12).

(14) Βλέπε ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 1990, σημείο 12.77 (ΕΕ αριθ. C 324 της 13. 12. 1991).

(15) Να συγκριθεί, π.χ. με τα 300 000 ECU για το TACIS.

(16) Programme authorising officer (PAO).

(17) Το παράρτημα 3 περιλαμβάνει συνοπτικό οργανόγραμμα των υπηρεσιών του προγράμματος PHARE κατά το τέλος του 1995.

(18) Άρθρο 3 της συμφωνίας πλαισίου.

(19) Βλέπε ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 1993, σημείο 12.29 (ΕΕ αριθ. C 327 της 24. 11. 1994).

(20) «Διατάξεις που εφαρμόζονται για την εφαρμογή του συστήματος πληρωμής προκαταβολών».

(21) Βλέπε ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 1994, σημείο 10.29 (ΕΕ αριθ. C 303 της 14. 11. 1995).

(22) Βλέπε ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 1991, σημείο 14.46 (ΕΕ αριθ. C 330 της 15. 12. 1992) και ετήσια έκθεση για το 1993 σημείο 12.10 (ΕΕ αριθ. C 327 της 24. 11. 1994).

(23) Πρόγραμμα για τη διαρθρωτική ανάπτυξη σε ορισμένες περιοχές.

(24) Central financing and contracting units.

(25) Μη λαμβανομένων υπόψη των παρατάσεων των συμβάσεων.

(26) Ευρωπαϊκός Σύνδεσμος Συνεργασίας, σύνδεσμος μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα που έχει ιδρύσει και διαχειρίζεται η ίδια η Επιτροπή.

(27) 65 % συνήθως των σημείων που υπόκεινται σε αξιολόγηση.

(28) Εγχειρίδιο σχετικά με τους κανόνες συμβάσεων και προμηθειών στα πλαίσια του DIS - Μέρος 2 - Α, σημείο 5.

(29) Επιλεξιμότητα, ικανότητα και εμπειρία της επιχείρησης σε σχέση με τον τομέα 7 εμπειρία στην ενδιαφερόμενη ή στις ενδιαφερόμενες χώρες PHARE ή σε τρίτες χώρες 7 ποιότητα παροχής υπηρεσιών στα πλαίσια προηγούμενων συμβάσεων.

(30) Για το πρόγραμμα 1991 «Ανάπτυξη του οικονομικού τομέα» στη Βουλγαρία, μια σύμβαση ύψους 28 770 ECU ανατέθηκε μάλιστα με απευθείας συμφωνία με την επιχείρηση που είχε τη σύμβαση τεχνικής βοήθειας στη ΜΔΠ.

(31) Βλέπε ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 1993 σημείο 12.45 (ΕΕ αριθ. C 327 της 24. 11. 1994).

(32) Βλέπε ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 1991 σημείο 14.52 (ΕΕ αριθ. C 330 της 15. 12. 1992) 7 ετήσια έκθεση για το 1992 σημείο 11.96 (ΕΕ αριθ. C 309 της 16. 11. 1993) και ετήσια έκθεση για το 1994 σημείο 10.36 (ΕΕ αριθ. C 303 της 14. 11. 1995).

(33) Αρθρο 2 του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 (ΕΕ αριθ. L 70 της 16. 3. 1990).

(34) Βλέπε ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 1990, σημείο 12.72 (ΕΕ αριθ. C 324 της 13. 12. 1991) 7 ετήσια έκθεση για το 1991, σημείο 14.55 (ΕΕ αριθ. C 330 της 15. 12. 1992) 7 ετήσια έκθεση για το 1993, σημείο 12 132 (ΕΕ αριθ. C 327 της 24. 11. 1994) και ετήσια έκθεση για το 1994, σημείο 10.62 (ΕΕ C 303 της 14. 11. 1995).

(35) Logical framework.

(36) «Monitoring and assessment» reports.

(37) Sound and Efficient Management.

(38) Η αναθεώρηση αφορά τη δημοσίευση των προβλέψεων των συμβάσεων παροχής υπηρεσιών στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, και αυτό για να ενημερώσει καλύτερα τους διαγωνιζόμενους για τις δυνατότητες συμμετοχής στην υποβολή προσφορών.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 1

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 2

ΣΤΑΔΙΑ ΤΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΟΥ PHARE ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΗΝ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ

>

ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΦΗΛΜ>

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 3

ΟΡΓΑΝΟΓΡΑΜΜΑ ΤΗΣ ΓΔΙΑ/Β ΚΑΙ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΩΝ 31. 12. 1995

>ΑΝΑΦΟΡΑ ΣΕ ΦΗΛΜ>

>ΑΡΧΗ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

Υποσημειώσεις:

1. Αριθμός θέσεων (Α + Β) μεταξύ των παρενθέσεων. Για γεωγραφικά διαμερίσματα και τις αντιπροσωπείες, οι θέσεις αφορούν μόνο εκείνες που περιλαμβάνουν αρμοδιότητες της εφαρμογής του προγράμματος PHARE.

2. Στο τέλος του 1995 η Επιτροπή δεν διέθετε ακόμη αντιπροσωπείες στις βαλτικές χώρες, στην Κροατία, στη Βοσνία, και στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας επειδή οι τελευταίες τρεις χώρες αποτέλεσαν μέρος του PHARE μετά από το 1996.>ΤΕΛΟΣ ΓΡΑΦΗΚΟΥ>

ΑΠΑΝΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

2. ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΟΥ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΜΕΝΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

Ανάλυση των ποσοστών εκτέλεσης του προϋπολογισμού Phare

Επίπεδο των αναλήψεων υποχρεώσεων του προϋπολογισμού

2.1 Το παράρτημα 1 περιέχει ανάλυση των λογιστικών στοιχείων ετησίως, που αντικατοπτρίζει σαφώς τον κύκλο 3-4 ετών των προγραμμάτων.

2.2 Σε πολλές χώρες, τα προγράμματα που εκτελούνται μέσω του DIS συνδυάζονται με τα προγράμματα που εκτελούνται σε κεντρικό επίπεδο (βλ. σημείο 2.7), πράγμα που δυσχεραίνει τη σύγκριση των ποσοστών εκτέλεσης. Ακόμη και στο πλαίσιο ενός συγκεκριμένου προγράμματος, μπορούν να υπάρχουν μέρη που χρηματοδοτούνται μέσω του DIS και μέρη που εκτελούνται με σύμβαση η οποία έχει συναφθεί στο κεντρικό επίπεδο.

Επιπλέον, στο πλαίσιο του DIS, τα προγράμματα εργασιών - στα οποία όλα τα έργα που πρόκειται να αποτελέσουν αντικείμενο σύμβασης προσδιορίζονται και αιτιολογούνται με το χρηματοδοτικό μνημόνιο - πρέπει να εγκρίνονται από την Επιτροπή πριν από την προκήρυξη του διαγωνισμού και την ανάθεση της σύμβασης και πριν από τη μεταφορά των κεφαλαίων στις οικείες χώρες. Η απαίτηση αυτή δεν εφαρμόζεται για έργα τα οποία διαχειρίζονται απευθείας οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής. Τούτο εξηγεί εν μέρει τη διαφορά στα ποσοστά εκτέλεσης μεταξύ του DIS και των προγραμμάτων κεντρικής διαχείρισης που αναφέρει το Λογιστικό Συνέδριο.

2.3 Το τρέχον σύστημα δεσμεύεται από τις απαιτήσεις του δημοσιονομικού κανονισμού για όλους τους λογαριασμούς της Επιτροπής. Όσον αφορά τις τελικές πληρωμές που πραγματοποιούν οι ΜΔΠ (Μονάδες Διαχείρισης του Προγράμματος) υπάρχει εσωτερικό σύστημα, που εκτιμά και καταγράφει τις πληρωμές αυτές (PHACSY). Επιπλεόν, πρέπει να σημειωθεί ότι το τελικό ποσό που μεταφέρεται στις ΜΔΠ, υπό μορφή προκαταβολών, επαληθεύεται προηγουμένως από την Επιτροπή ώστε να εξασφαλιστεί ότι αντιστοιχεί όσο το δυνατό περισσότερο στις πραγματικές υποχρεώσεις πληρωμών των ΜΔΠ, με βάση προβλέψεις δαπανών που αναφέρονται στα προγράμματα εργασιών.

Καθυστερήσεις στην εκτέλεση των προγραμμάτων

Καθυστερήσεις που επηρεάζουν το πρόγραμμα Phare στο σύνολό του

2.5 Η Επιτροπή συμφωνεί με την πρώτη παρατήρηση του Λογιστικού Συνεδρίου. Ο συνολικός προϋπολογισμός του Phare καθορίστηκε κυρίως με βάση πολιτικά κριτήρια και όχι σύμφωνα με την ικανότητα απορρόφησης των χωρών. Οι ετήσιες επιχορηγήσεις του προϋπολογισμού στις επιμέρους χώρες κατά την υπό εξέταση περίοδο καθορίστηκαν από την Επιτροπή όχι μόνο με βάση τις οικονομικές παραμέτρους, το μέγεθος του πληθυσμού, την πρόοδο της μετάβασης και τη γενική εκτίμηση των αναγκών αλλά και σε συνάρτηση με την ικανότητα απορρόφησης.

Τα ετήσια τομεακά προγράμματα καθορίζονταν κατ' άρχάς σε συνάρτηση με την εσωτερική δομή λήψης αποφάσεων μιας δεδομένης χώρας, σύμφωνα με την αρχή ανταπόκρισης στη ζήτηση που ορίζεται στον κανονισμό Phare. Ως εκ τούτου, σημειώνονταν μερικές φορές καθυστερήσεις, δεδομένου ότι τα λεπτομερή προγράμματα μπορούσαν να εγκριθούν μόνο μετά τη σύναψη συμφωνίας σχετικά με ένα ενδεικτικό πρόγραμμα με την κυβέρνηση και μετά την υπογραφή του σχετικού χρηματοδοτικού μνημονίου.

2.6 Ο ετήσιος κύκλος προγραμματισμού και ανάληψης υποχρεώσεων που εφαρμοζόταν πριν από την καθιέρωση των πολυετών ενδεικτικών προγραμμάτων το 1995 συνεπαγόταν στην πράξη την επανέναρξη του κύκλου αυτού εκ του μηδενός στην αρχή κάθε έτους. Τούτο είχε το ανεπιθύμητο αποτέλεσμα να συγκεντρώνονται οι αναλήψεις υποχρεώσεων για ένα δεδομένο έτος στο τελευταίο τμήμα του ίδιου έτους.

Ο πολυετής προγραμματισμός που καθιερώθηκε το 1995, επέλυσε εν μέρει το πρόβλημα αυτό, δεδομένου ότι λειτουργεί στο πλαίσιο των εθνικών στρατηγικών και στόχων που καθορίζονται ευθύς εξ αρχής με βάση τα ενδεικτικά κονδύλια του προϋπολογισμού.

Για παράδειγμα αναφέρεται εν προκειμένω το πρόγραμμα της Πολωνίας για το 1994: το ετήσιο ενδεικτικό πρόγραμμα είχε εγκριθεί μόλις τον Οκτώβριο του εν λόγω έτους μετά την περάτωση των διαπραγματεύσεων με την κυβέρνηση, πράγμα που άφηνε μόλις τρεις μήνες για την κατάρτιση των προτάσεων χρηματοδότησης. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ο καθορισμός των προτεραιοτήτων αποτελεί μέρος συνεχούς διαλόγου με τη συμπράττουσα χώρα και, στην περίπτωση της Πολωνίας το 1994, πολλά από τα προγράμματα που επρόκειτο να χρηματοδοτηθούν είχαν αποτελέσει αντικείμενο εντατικών διαπραγματεύσεων με τις πολωνικές αρχές κατά τους μήνες πριν από τον Οκτώβριο 1994 και, επομένως, οι προτάσεις χρηματοδότησης μπορούσαν να εκπονηθούν σε περιορισμένο χρονικό διάστημα, ακόμη περισσότερο δε επειδή ορισμένες από αυτές αποτελούσαν φάσεις παρακολούθησης των προγραμμάτων που είχαν εγκριθεί κατά τα προγενέστερα έτη. Τα χρηματοδοτικά μνημόνια για τα προγράμματα του 1994 υπογράφηκαν το Φεβρουάριο και το Μάρτιο