ΕΙΔΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ αριθ. 12/98 σχετικά με την εκτέλεση των επιχειρησιακών προγραμμάτων για την προώθηση της αγροτικής ανάπτυξης στις περιοχές του στόχου αριθ. 5β) (υποβαλλόμενη βάσει του άρθρου 188 Γ, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο της Συνθήκης ΕΚ) (98/C 356/02)

1. ΣΤΟΧΟΙ ΚΑΙ ΕΚΤΑΣΗ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ

1.1. Η έρευνα που διεξήγαγε το Συνέδριο πραγματεύτηκε την περάτωση των επιχειρησιακών προγραμμάτων (ΕΠ) που κάλυψαν την πρώτη περίοδο προγραμματισμού της μεταρρύθμισης των διαρθρωτικών ταμείων (ΔΤ) που αποφασίστηκε το 1988 (1) (1989-1993) για τις περιοχές του στόχου αριθ. 5β), σχετικού με την προώθηση της ανάπτυξης των αγροτικών περιοχών. Ασχολήθηκε, κυρίως, με τον έλεγχο της διαχείρισης των κοινοτικών πιστώσεων που διατίθενται από το τμήμα Προσανατολισμού του ΕΓΤΠΕ για την εφαρμογή των προγραμμάτων, τόσο από την άποψη της νομιμότητας/κανονικότητας όσο και από πλευράς χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

1.2. Ο έλεγχος κάλυψε τα ακόλουθα σημεία:

α) την κατάσταση σχετικά με την περάτωση των ΕΠ 7

β) την αξιοπιστία των πιστοποιήσεων δαπανών και των εκθέσεων προόδου 7

γ) την ποιότητα των συστημάτων διαχείρισης και παρακολούθησης των ΕΠ 7

δ) τη μετάβαση προς τη δεύτερη περίοδο προγραμματισμού (1994-1999).

1.3. Η έρευνα πραγματοποιήθηκε στις αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής και των κρατών μελών. Κάλυψε, ιδιαίτερα, ένα δείγμα 12 ΕΠ, περατωμένων ή μη, για τα οποία χορηγήθηκε βοήθεια 388,3 εκατ. ECU, ήτοι 36 % της συνολικής συνεισφοράς του ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός για το στόχο αριθ. 5β). Στη Γερμανία, στην Ισπανία, στη Γαλλία, στην Ιταλία και στις Κάτω Χώρες έλαβαν χώρα αποστολές, που κάλυψαν 60 μέτρα εφαρμογής και 272 σχέδια, από τα οποία 101 ελέγχθηκαν επιτόπου στους τελικούς δικαιούχους.

1.4. Το παράρτημα 1 δίνει μια γενική εικόνα των βασικών αρχών της μεταρρύθμισης, των στόχων της και των θεμελιωδών στοιχείων για την εφαρμογή της.

2. ΣΥΝΟΨΗ ΤΩΝ ΚΥΡΙΟΤΕΡΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ

2.1. Από τα 58 ΕΠ που χρηματοδοτήθηκαν στο πλαίσιο του στόχου αριθ. 5β) από το τμήμα Προσανατολισμού του ΕΓΤΠΕ, μόνο δώδεκα ολοκληρώθηκαν εντός της αρχικής προθεσμίας. Στα τέλη του 1997, 32 προγράμματα δεν είχαν ακόμη περατωθεί (βλέπε σημεία 3.1-3.9).

2.2. Σε 7 περιπτώσεις, στα 11 από τα 12 ΕΠ που αποτέλεσαν τη βάση του δείγματος, οι πιστοποιήσεις δαπανών που διαβίβασαν τα κράτη μέλη για να στηρίξουν την αίτηση εξόφλησης που υπέβαλαν στην Επιτροπή δεν αντιστοιχούσαν στις πραγματοποιηθείσες δαπάνες, διότι υπήρχαν αποκλίσεις μεταξύ των ποσών των πιστώσεων που ελήφθησαν από το ΕΓΤΠΕ και αυτών που χρησιμοποιήθηκαν, διότι καταχωρήθηκαν προβλεπόμενες δαπάνες ή και διότι δεν υπήρχε δυνατότητα επιβεβαίωσης των καταλόγων των σχεδίων που υποβλήθηκαν (βλέπε σημεία 4.1-4.4).

2.3. Οι εκθέσεις προόδου των ΕΠ δεν επιτρέπουν στην Επιτροπή να αποκτήσει σαφή εικόνα των όσων πραγματοποιήθηκαν, λόγω του ελλιπούς χαρακτήρα των δεικτών φυσικής εκτέλεσης και των πολύ γενικών χρηματοοικονομικών δεδομένων (βλέπε σημεία 4.5-4.9).

2.4. Η κατάσταση αυτή οφείλεται στις διαδοχικές καθυστερήσεις που προκάλεσαν τη συσσώρευση των πράξεων στο τέλος της περιόδου. Οι καθυστερήσεις αυτές εκδηλώθηκαν από το στάδιο του προγραμματισμού των πράξεων και οι αρνητικές τους επιπτώσεις δεν διορθώθηκαν από τους μηχανισμούς διαχείρισης και παρακολούθησης.

2.5. Όσον αφορά τον αρχικό προγραμματισμό των 58 σχετικών ΕΠ, η Επιτροπή δεν έλαβε καμιά απόφαση το 1989, ενέκρινε μόλις πέντε το 1990, 50 το 1991 και δύο το 1992. Το τελευταίο ΕΠ εγκρίθηκε μόλις το 1993, κατά το έτος λήξης της περιόδου (βλέπε σημεία 5.1-5.4).

2.6. Για την επίλυση των προβλημάτων που προκλήθηκαν από τη βράχυνση της περιόδου εφαρμογής των ΕΠ, οι εθνικοί διαχειριστές κατέφυγαν στην ανάσυρση σχεδίων που αρχικά δεν είχαν προβλεφθεί και στη μεταφορά δράσεων που είχαν προγραμματιστεί στην περίοδο 1994-1999 (βλέπε σημεία 5.5-5.6).

2.7. Εξάλλου, στο τέλος της περιόδου, η Επιτροπή έφτασε σε σημείο να χορηγεί, σχεδόν συστηματικά, συμπληρωματικές προθεσμίες και να προβαίνει σε τροποποιήσεις του περιεχομένου των ΕΠ. Οι πρακτικές αυτές απέβησαν επιζήμιες για τη συνοχή του προγραμματισμού (βλέπε σημεία 5.7-5.9).

2.8. Η διάσταση των απόψεων ως προς τον ορισμό της έννοιας της ανάληψης υποχρεώσεων δημιούργησε μια κατάσταση στασιμότητας που παρεμπόδισε την περάτωση των περισσότερων ΕΠ σε ένα κράτος μέλος (βλέπε σημεία 5.10-5.11).

2.9. Αρκετές δράσεις ή δικαιούχοι επιλέχθηκαν μόλις πριν από την εκπνοή των προθεσμιών επιλεξιμότητας, οι οποίες είχαν ήδη παραταθεί. Οι επιλογές που έγιναν με αυτόν το τρόπο δεν ήταν επαρκώς αιτιολογημένες (βλέπε σημείο 5.12).

2.10. Οι μηχανισμοί διαχείρισης και παρακολούθησης που έπρεπε να επανορθώσουν τις ατέλειες αυτές αποδείχθηκαν αναποτελεσματικοί. Είτε η Επιτροπή δεν έδωσε όλη τη δέουσα προσοχή κατά τον έλεγχο των αιτήσεων εξόφλησης κάθε ετήσιας δόσης, διαδικασία που κατέληξε να είναι μια απλή χρηματοπιστωτική πράξη, είτε οι πιστώσεις που προορίζονταν για την τεχνική βοήθεια χρησιμοποιήθηκαν για άλλους σκοπούς (βλέπε σημεία 5.14-5.25).

2.11. Οι αδυναμίες αυτές οξύνθηκαν λόγω της ανεπάρκειας των επιτόπιων ελέγχων που διεξήχθησαν τόσο από τις υπηρεσίες της Επιτροπής όσο και από τις εθνικές αρχές (βλέπε σημεία 5.26-5.31).

2.12. Εξάλλου, οι αξιολογήσεις που έλαβαν χώρα κατά τη διάρκεια εφαρμογής των ΕΠ δεν επέτρεψαν στους διαχειριστές να αντλήσουν διδάγματα από αυτές (βλέπε σημεία 5.32-5.33).

2.13. Τέλος, η υλοποίηση των δράσεων συνέπεσε, σε μεγάλο βαθμό, με την έναρξη των προγραμμάτων της δεύτερης περιόδου, με αποτέλεσμα να προκληθεί σύγχυση μεταξύ των δύο περιόδων και να σημειωθούν καθυστερήσεις ως προς τη δεύτερη (βλέπε σημεία 5.34-5.37).

3. Η ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΠΕΡΑΤΩΣΗ ΤΩΝ ΕΠ

3.1. Η διαχείριση των προγραμμάτων κατανέμεται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών. Όσον αφορά την Επιτροπή, η αρμοδιότητα αυτή έχει ανατεθεί σε δύο υπηρεσίες: τη ΓΔ VI/ΣΤ.Ι/3, που παρεμβαίνει στη διαχείριση όλων των επιχειρησιακών ζητημάτων, και τη ΓΔ VI/Z3, που επωμίζεται κυρίως την ευθύνη για τη μεταφορά τους σε χρηματοοικονομικούς όρους και για τον έλεγχο των δηλώσεων δαπανών που υποβάλλουν τα κράτη μέλη και των αιτήσεων για αναλήψεις υποχρεώσεων ή πληρωμές. Στα κράτη μέλη, ο ρόλος αυτός έχει ανατεθεί στις υπηρεσίες που υποδεικνύονται από τα προγράμματα.

3.2. Η Επιτροπή υιοθέτησε, για την πρώτη περίοδο, αποφάσεις έγκρισης κοινοτικών πλαισίων στήριξης (ΚΠΣ) και των αντίστοιχων ΕΠ, ο κατάλογος των οποίων παρουσιάζεται στον πίνακα 1. Εγκρίθηκαν κατά αυτόν τον τρόπο 44 ΚΠΣ, για τα οποία χορηγήθηκαν συνολικά κοινοτικές πιστώσεις 2 606,7 εκατ. ECU από τα διαρθρωτικά ταμεία, με τη συνεισφορά του ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός να ανέρχεται σε 1 068,6 εκατ. ECU (41 %). Τα ΚΠΣ αποτέλεσαν τη βάση για 74 ΕΠ, μονοταμειακά ή πολυταμειακά, και το ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός συμμετείχε στη χρηματοδότηση των 58 από αυτά.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3.3. Ως προθεσμία για τις κοινοτικές αναλήψεις υποχρεώσεων των ΕΠ της πρώτης περιόδου ορίστηκε η 31η Δεκεμβρίου 1993. Οι εθνικές πληρωμές έπρεπε να πραγματοποιηθούν το αργότερο έπειτα από δύο χρόνια και η Επιτροπή έπρεπε να προβεί στην καταβολή των υπολοίπων πριν από την 31η Αυγούστου 1996. Η προθεσμία για τις αναλήψεις υποχρεώσεων τηρήθηκε, όχι όμως και αυτή για τις κοινοτικές πληρωμές.

3.4. Την 31η Δεκεμβρίου 1993, ημερομηνία λήξης της προθεσμίας, οι αναλήψεις υποχρεώσεων του ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός για τα ΕΠ ανέρχονταν σε 1 084,96 εκατ. ECU (βλέπε πίνακα 2). Ενώ θα έπρεπε να είχαν κατανεμηθεί σε μια περίοδο πέντε ετών, 80 % του συνολικού ποσού των πιστώσεων αναλήφθηκαν κατά τα δύο τελευταία έτη του προγραμματισμού. Εάν συνυπολογιστούν οι αποδεσμεύσεις που καταχωρήθηκαν την 31η Δεκεμβρίου 1997, οι πραγματικές αναλήψεις υποχρεώσεων ανέρχονται σε 1 072,64 εκατ. Ecu. Οι πληρωμές ανήλθαν σε 988,79 εκατ. ECU.

>ΘΕΣΗ ΠΗΝΑΚΑ>

3.5. Την 31η Δεκεμβρίου 1997 είχαν περατωθεί 26 ΕΠ, ήτοι λιγότερα από τα μισά. Από αυτά μόνο δώδεκα ολοκληρώθηκαν εντός των προθεσμιών που όριζαν οι αποφάσεις έγκρισης των ΕΠ.

3.6. Η κατανομή των 32 ΕΠ που εκκρεμούν ακόμη στο τέλος του οικονομικού έτους 1997 παρουσίαζε την ακόλουθη εικόνα:

- 22 στη Γαλλία (από 28),

- 4 στην Ιταλία (από 8),

- 3 στη Γερμανία (από 8),

- 2 στην Ισπανία (από 8),

- 1 στη Δανία (από 1).

3.7. Η Γαλλία είχε επιτύχει μια παράταση έξι μηνών ως προς τις προθεσμίες των αναλήψεων υποχρεώσεων και των πληρωμών (2), που της χορηγήθηκε από την Επιτροπή με επιστολή της 10ης Δεκεμβρίου 1993. Οι νέες αυτές προθεσμίες δεν τηρήθηκαν για 22 ΕΠ, ενώ η Γαλλία όφειλε ακόμη να χορηγήσει συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με τις δαπάνες που πιστοποιήθηκαν.

3.8. Για 8 ΕΠ, τα κράτη μέλη δεν τήρησαν τις προθεσμίες για την υποβολή των αιτήσεων εξόφλησης στην Επιτροπή. Δύο από τις αιτήσεις αυτές δεν είχαν ακόμη υποβληθεί στο τέλος του 1997.

3.9. Συνολικά, επισημάνθηκαν καθυστερήσεις κατά την καταβολή των υπολοίπων τόσο για τις συνεισφορές του ΕΤΠΑ όσο και για αυτές του ΕΚΤ. Ως εκ τούτου, μόνο 8 από τα 74 ΕΠ του στόχου αριθ. 5β) που συγχρηματοδότησε η Κοινότητα είχαν περατωθεί την 31η Οκτωβρίου 1997.

4. ΠΙΣΤΟΠΟΙΗΣΗ ΔΑΠΑΝΩΝ ΚΑΙ ΕΚΘΕΣΕΙΣ ΠΡΟΟΔΟΥ

4.1. Οι κοινοτικές πληρωμές καταβάλλονται βάσει μιας αίτησης πληρωμής την οποία συντάσσει και υπογράφει η αρμόδια εθνική αρχή (3). Η εξόφληση κάθε ετήσιας δόσης απαιτεί, εξάλλου, την υποβολή από το κράτος μέλος μιας έκθεσης σχετικά με την πρόοδο που σημειώθηκε κατά τη χρησιμοποίηση της συνδρομής του ταμείου και μιας βεβαίωσης της ακρίβειας των παρεχόμενων στοιχείων.

Αξιοπιστία της πιστοποίησης δαπανών

4.2. Από κανονιστική άποψη, η περάτωση ενός προγράμματος δεν επιβάλλει συμπληρωματικές απαιτήσεις πέραν αυτών που μόλις περιγράφηκαν. Στην πράξη, ένα πρόγραμμα θεωρείται περατωμένο εάν έχουν εξοφληθεί όλες οι δόσεις του. Οι πιστοποιήσεις και οι βεβαιώσεις σχετικά με την τελευταία δόση δεν διαφοροποιούνται σε σχέση με αυτές που απαιτούνται για τις προηγούμενες.

4.3. Οι πιστοποιήσεις πρέπει να παρέχουν στην Επιτροπή πλήρη βεβαιότητα σχετικά με την ύπαρξη και την επιλεξιμότητα των δαπανών που δηλώθηκαν. Η εξέταση των πιστοποιήσεων αρκετών κρατών μελών καταδεικνύει ότι:

α) ορισμένα ποσά πιστοποιήθηκαν χωρίς να βεβαιώνεται η ύπαρξή τους με αποδεικτικά στοιχεία που να υπάρχει και χωρίς να υπάρχει η δυνατότητα επιβεβαίωσής τους κατά τους επιτόπιους ελέγχους 7

β) άλλα ποσά δεν αντιστοιχούσαν σε πραγματικές δαπάνες 7

γ) δαπάνες που πιστοποιήθηκαν δεν ήταν επιλέξιμες διότι:

- οι δράσεις που υποβλήθηκαν για κοινοτική συνδρομή πραγματοποιήθηκαν είτε πριν είτε μετά την περίοδο επιλεξιμότητας,

- η φύση ορισμένων δράσεων και δαπανών δεν ήταν σύμφωνη με τις διατάξεις του κανονισμού για το ταμείο ή για τα προγράμματα,

- συνυπολογίστηκαν δαπάνες λειτουργίας, ήτοι οι διοικητικές δαπάνες και τα έξοδα προσωπικού, κυρίως με παρακράτηση από τα ποσά που καταβλήθηκαν στους δικαιούχους.

Εξάλλου, το ύψος των δαπανών αυτών επηρεάστηκε από ατέλειες που παρατηρήθηκαν κατά την εφαρμογή των διαδικασιών μειοδοτικών διαγωνισμών και σύναψης δημοσίων συμβάσεων, όπως από ελλιπείς τεχνικούς και διοικητικούς φακέλους σχετικά με την κατακύρωση των συμβάσεων.

4.4. Όσον αφορά το σημείο 4.3. α) και σχετικά με το κρατίδιο της Βαυαρίας, που αποτελεί τον κυριότερο δικαιούχο των διαρθρωτικών ταμείων για το στόχο αριθ. 5β) και που λαμβάνει περισσότερο από 10 % της συνδρομής των ταμείων, το Συνέδριο χρειάστηκε να οργανώσει μια συμπληρωματική αποστολή επιτόπου προκειμένου να λάβει τα δικαιολογητικά που δεν του είχαν χορηγηθεί κατά τον πρώτο έλεγχο. Εντούτοις, τα δικαιολογητικά που χορηγήθηκαν στο Συνέδριο κατά το συμπληρωματικό έλεγχο δεν αποδείχθηκαν ιδιαίτερα πειστικά.

Εκθέσεις προόδου

4.5. Σύμφωνα με το άρθρο 25 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 (4), τα κράτη μέλη υποχρεούνται να υποβάλλουν στην Επιτροπή εκθέσεις προόδου σχετικά με τη χρησιμοποίηση των ετήσιων δόσεων και μια τελική έκθεση μέσα σε έξι μήνες από την περάτωση του προγράμματος. Οι εκθέσεις αυτές πρέπει να αναφέρονται στην πρόοδο που σημειώθηκε, ιδιαίτερα βάσει προκαθορισμένων φυσικών και χρηματοοικονομικών δεικτών.

4.6. Συχνά, ωστόσο, οι εκθέσεις αυτές περιέχουν γενικά χρηματοοικονομικά στοιχεία που έχουν ζητηθεί σε συνολικό επίπεδο και δεν επιτρέπουν τον προσδιορισμό:

- του συνολικού κόστους των σχεδίων,

- των επιλέξιμων εξόδων,

- του τμήματος που αντιστοιχεί σε δημόσιες δαπάνες,

- της συνδρομής του ΕΓΤΠΕ και/ή των άλλων ταμείων.

4.7. Εξάλλου, τα στοιχεία των εκθέσεων προόδου σχετικά με τις δόσεις των προγραμμάτων δύσκολα συγκρίνονται με τις πιστοποιήσεις δαπανών, λόγω του διαφορετικού χρόνου σύνταξής τους.

4.8. Η έλλειψη ακρίβειας των στοιχείων αυτών και η αδυναμία διασταύρωσής τους με τις πιστοποιήσεις μειώνουν κατά πολύ το ενδιαφέρον τους. Στην πράξη, η Επιτροπή καταβάλλει τα υπόλοιπα των δόσεων βάσει των πιστοποιήσεων και έπειτα από πολύ συνοπτική ανάλυση των εκθέσεων.

4.9. Οι εκθέσεις, καθώς δεν συνοδεύονται συχνά από φυσικούς δείκτες, δεν παρέχουν στους διαχειριστές της Επιτροπής τις απαραίτητες πληροφορίες για την κατανόηση των δράσεων. Ως εκ τούτου, η εξόφληση των ετήσιων δόσεων και η λήξη των ΕΠ δεν επιτρέπει την εξακρίβωση της επίτευξης των στόχων που ορίζονταν στα ΕΠ, αλλά αποτελεί μια καθαρά τυπική χρηματοπιστωτική πράξη.

5. ΣΥΣΤΗΜΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΚΑΙ ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗΣ

Εκτέλεση των ΕΠ

5.1. Η συσσώρευση διαδοχικών καθυστερήσεων από την αρχή του προγραμματισμού (βλέπε σημεία 5.3-5.4) επέφερε αναπόφευκτα τη συγκέντρωση των πράξεων στο τέλος της περιόδου. Η μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών ταμείων, ωστόσο, έπρεπε κατά κανόνα να οδηγήσει σε συνεπέστερο προγραμματισμό, καλύτερη διαχείριση των ταμείων, καθώς και σε διαρκή παρακολούθηση και αξιολόγηση των δράσεων.

Προγραμματισμός

5.2. Ο προγραμματισμός στηρίζεται:

- στα ΚΠΣ, που περιγράφουν τους στόχους και καθορίζουν τη στρατηγική για την επίτευξή τους κατά τη συγκεκριμένη περίοδο 7

- στα ΕΠ, που ορίζουν τις διάφορες μορφές παρέμβασης για την ουσιαστική υλοποίηση των προσανατολισμών που προβλέφθηκαν στα ΚΠΣ.

5.3. Η υλοποίηση των στόχων που καθορίστηκαν στα ΚΠΣ μέσα στις προβλεπόμενες προθεσμίες είναι δυνατή μόνο εφόσον τα ΚΠΣ και τα ΕΠ εγκριθούν αρκετά έγκαιρα. Τα ΚΠΣ, όμως, εγκρίθηκαν μόλις στα μέσα Μαΐου του 1990 και οι μακρές περίοδοι εξέτασης των ΕΠ ξεπέρασαν συχνά τους έξι μήνες που προβλέπει ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88. Πράγματι, για τα 40 από τα 58 ΕΠ η περίοδος εξέτασης υπερέβη τους έξι μήνες που ορίζει ο κανονισμός, ο μέσος όρος εξέτασης ανήλθε σε οκτώ μήνες και σε δύο περιπτώσεις έφθασε τους 22 μήνες.

5.4. Κατά συνέπεια, ενώ η έναρξη της περιόδου προγραμματισμού είχε προβλεφθεί για το 1989, κανένα ΕΠ δεν εγκρίθηκε τη χρονιά εκείνη. Πέντε εγκρίθηκαν το 1990, 50 μόλις το 1991 και δύο άλλα το 1992, ήτοι ένα χρόνο πριν από τη λήξη της αρχικής προθεσμίας. Το τελευταίο εγκρίθηκε μόλις το 1993.

5.5. Η συντόμευση της περιόδου εφαρμογής που προβλεπόταν στον αρχικό προγραμματισμό ανάγκασε τις γαλλικές περιφέρειες να επιλέξουν δράσεις που είχαν ήδη υλοποιηθεί (5). Στην Κάτω Νορμανδία, πάνω από 32 % των δημοσίων δαπανών για τα σχέδια των επιμέρους μέτρων που εξετάστηκαν προκύπτουν από την πρακτική αυτή, αφού ο έλεγχος έδειξε ότι τα σχέδια αυτά περιλήφθηκαν εκ των υστέρων στα ΕΠ. Μολονότι σύμφωνα με τον κανονισμό οι δαπάνες αυτές είναι δυνατό να συνυπολογιστούν, εάν ληφθούν υπόψη οι πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν κατά την περίοδο επιλεξιμότητας, η πρακτική αυτή νόθευσε το νόημα του προγραμματισμού, εξαιτίας του αναδρομικού της χαρακτήρα και λόγω του αυθαίρετου διαχωρισμού των δράσεων που προβλέπονταν στο πρόγραμμα, οι οποίες εντάχθηκαν σε διαφορετικές κατηγορίες που δεν υποβλήθηκαν σε παρόμοιους κανόνες.

5.6. Για να αντιμετωπιστεί ο κίνδυνος της μη χρησιμοποίησης των κοινοτικών πιστώσεων, τέθηκαν σε εφαρμογή διάφοροι τύποι ανάκτησης δράσεων. Η περιοχή του Λιμουζέν επιχείρησε τις ανακτήσεις αυτές μεταφέροντας στα ΕΠ δράσεις - που είχαν προγραμματιστεί στο νέο «ενιαίο έγγραφο προγραμματισμού» (DOCUP) - και υποκαθιστώντας επιχειρήσεις που είχαν ακυρωθεί. Οι προσαρμογές αυτές, που έλαβαν χώρα κατά παράβαση των κανόνων επιλεξιμότητας, αποτιμήθηκαν στο 2 % περίπου του ποσού των δημοσίων δαπανών που δηλώθηκαν.

Επαναπρογραμματισμός

5.7. Η μεταρρύθμιση εισήγαγε ένα στοιχείο ευελιξίας στην εκτέλεση των δράσεων, παρέχοντας, στο πλαίσιο της εταιρικής σχέσης Επιτροπής-κρατών μελών, τη δυνατότητα τροποποίησης του αρχικού προγραμματισμού. Αυτό εξηγεί την έκδοση τροποποιητικής απόφασης για 34 από τα ΚΠΣ που εγκρίθηκαν για την εφαρμογή του στόχου αριθ. 5β). Σύμφωνα με τις αποφάσεις για τα ΕΠ, η αναθεώρησή τους μπορεί να αποφασιστεί, ανάλογα με τη σπουδαιότητά τους, είτε με απλή απόφαση της επιτροπής παρακολούθησης, είτε με τροποποιητική απόφαση της Επιτροπής.

5.8. Από τα 51 ΕΠ που τροποποιήθηκαν σύμφωνα με την τελευταία αυτή διαδικασία, 45 αποφάσεις ελήφθησαν το Νοέμβριο και το Δεκέμβριο του 1993, ήτοι κατά τη διάρκεια των δύο μηνών που προηγήθηκαν της λήξης τους. Μια παρόμοια πρακτική δεν αποτελεί στην ουσία επαναπρογραμματισμό αλλά αποδοχή από την Επιτροπή της υπάρχουσας κατάστασης.

5.9. Οι τροποποιήσεις των επιτροπών παρακολούθησης αφορούσαν κυρίως τα χρηματοδοτικά σχέδια των προγραμμάτων καθώς και το περιέχομενο των μέτρων. Στο τέλος της περιόδου, οι τροποποιήσεις αυτές καταδεικνύουν την έλλειψη ακρίβειας κατά τον αρχικό προγραμματισμό.

Εφαρμογή των βασικών εννοιών

5.10. Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, η απόφαση του τελικού δικαιούχου να συμμετάσχει στην υλοποίηση του ΕΠ αποτελεί τη νομική δέσμευση που του παρέχει το δικαίωμα κοινοτικής χρηματοδότησης, ανεξάρτητα από την απόφαση των αρμόδιων εθνικών αρχών σχετικά με τη χορήγηση οικονομικής συνδρομής. Αυτό το πρόβλημα ως προς την εφαρμογή του κοινοτικού κανονισμού και της απόφασης για τη συνδρομή του ταμείου, που υφίστατο ακόμη στα τέλη του 1997, προκάλεσε την αναστολή της καταβολής του υπολοίπου για 22 ΕΠ.

5.11. Η όψιμη εμφάνιση του ζητήματος αυτού θέτει σε αμφισβήτηση την αποτελεσματικότητα της εταιρικής σχέσης μεταξύ της Επιτροπής και του συγκεκριμένου κράτους μέλους, του σημαντικότερου δικαιούχου της συνδρομής για το στόχο αριθ. 5β), σε ό,τι αφορά τη διαχείριση και την παρακολούθηση των προγραμμάτων.

Επιλογή δράσεων και δικαιούχων

5.12. Οι διαδικασίες επιλογής των δράσεων και των δικαιούχων από τους εθνικούς διαχειριστές χαρακτηρίζονται από ανεπάρκεια κριτηρίων. Εκτός από τα μειονεκτήματα αυτά, επισημάνθηκαν οι ακόλουθες καταστάσεις:

α) η χορήγηση κοινοτικών ενισχύσεων σε δράσεις βάσει των ΕΠ αλλά υπό λιγότερο αυστηρές συνθήκες από αυτές που προβλέπονται στους ειδικούς κανονισμούς 7

β) η ανεπαρκής συνεκτίμηση της χρησιμότητας και της βιωσιμότητας των σχεδίων 7

γ) η εφαρμογή διαφορετικών μεμονωμένων ποσοστών παρέμβασης (από 17 έως 75 %), για δράσεις παρόμοιας φύσης που εντάσσονται στο ίδιο μέτρο.

Μηχανισμοί παρακολούθησης

5.13. Η παρακολούθηση εξασφαλίζεται με τη συμμετοχή των κοινοτικών και εθνικών διαχειριστών στις συνεδριάσεις της επιτροπής παρακολούθησης των προγραμμάτων, βασικός ρόλος της οποίας είναι να μεριμνά ώστε οι δράσεις να είναι σύμφωνες με τις διατάξεις των κανονισμών και των προγραμμάτων. Η παρακολούθηση πρέπει να διεξάγεται βάσει χρηματοοικονομικών και φυσικών δεικτών. Η αποτελεσματικότητά της εξαρτάται από την ακρίβεια των δεικτών αυτών και από τη διαφάνεια κατά τη διαχείριση των κεφαλαίων.

Χρηματοοικονομική παρακολούθηση

5.14. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 21 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88, κάθε προκαταβολή πρέπει να καταλογίζεται στην ανάληψη υποχρέωσης για την αντίστοιχη δόση. Εντούτοις, η διαδικασία της λογιστικής καταχώρησης των αναλήψεων και των πληρωμών, που εφαρμόζεται από το ΕΓΤΠΕ, συνίσταται στη συστηματική καταβολή του υπολοίπου των παλαιότερων αναλήψεων, προκειμένου να απλοποιηθεί η κατάσταση (6). Έρχεται, ωστόσο, σε αντίθεση με τις ρυθμίσεις για τα ταμεία και με το δημοσιονομικό κανονισμό. Νοθεύει την αρχή της αυτοτέλειας των χρήσεων όσον αφορά τις δόσεις και παρεμποδίζει τις δημοσιονομικές αναλύσεις κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων.

5.15. Επιπλέον, ο δημοσιονομικός μηχανισμός που θεσμοθετήθηκε συνίσταται στην καταβολή στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος μιας πρώτης προκαταβολής για κάθε ετήσια δόση των ΕΠ. Κατόπιν, με βάση την πιστοποίηση ότι οι πραγματικές δαπάνες αντιστοιχούν στο 50 % του ποσού της πρώτης προκαταβολής, καταβάλλεται μια δεύτερη. Τέλος, μια τελευταία πιστοποίηση επιτρέπει στην Επιτροπή να εξοφλήσει την αντίστοιχη ετήσια δόση. Μέχρι να δοθεί η τελική πιστοποίηση από τα κράτη μέλη σχετικά με τις δαπάνες που όντως πραγματοποιήθηκαν για μια δόση, οι πληρωμές της Επιτροπής αποτελούν προκαταβολές που, σύμφωνα με το άρθρο 71 του δημοσιονομικού κανονισμού, πρέπει να εγγράφονται σε προσωρινό και μεταβατικό λογαριασμό. Η Επιτροπή, ωστόσο, εγγράφει τις προκαταβολές σαν να επρόκειτο για οριστικές δαπάνες, με αποτέλεσμα οι δημοσιονομικές καταστάσεις της Κοινότητας να μην αντικατοπτρίζουν την πραγματική εφαρμογή των προγραμμάτων.

5.16. Η πληρωμή του υπολοίπου μιας ενδιάμεσης δόσης δεν αντιμετωπίζεται με ιδιαίτερη επιμέλεια. Στην πράξη, η Επιτροπή χειρίζεται τις πληρωμές αυτές σαν προκαταβολές και θεωρεί εξόφληση μόνο την καταβολή του υπολοίπου της τελευταίας δόσης (7). Η έλλειψη αυστηρότητας, ιδίως δε οι ελλείψεις που διαπιστώθηκαν στο επίπεδο της παρακολούθησης της χρηματοοικονομικής εφαρμογής των ΕΠ και ειδικότερα κατά το κλείσιμο κάθε ετήσιας δόσης, δημιουργεί κατά το τελικό κλείσιμο προβλήματα που θα μπορούσαν να είχαν αντιμετωπιστεί πολύ νωρίτερα, αν είχαν διενεργηθεί αποτελεσματικοί έλεγχοι κατά το κλείσιμο των ετήσιων δόσεων.

5.17. Σε εθνικό επίπεδο, στις δυσχέρειες της εκκίνησης προστέθηκαν και άλλες δυσκολίες που προκλήθηκαν κυρίως από:

α) την έλλειψη ενός εγγράφου που να περιγράφει το σύνολο των διαδικασιών, από την υποβολή του σχεδίου έως τον τελικό έλεγχο της δήλωσης δαπανών 7

β) τις αδυναμίες μιας μη μηχανογραφημένης παρακολούθησης που δεν ήταν σε θέση να εντοπίσει, εκτός από τα τεχνικά σφάλματα, τις βασικές ανωμαλίες που θέτουν υπό αμφισβήτηση την ακρίβεια και την αξιοπιστία των στοιχείων που αναφέρονται και, κατά συνέπεια, την ισχυρότητα των δηλώσεων δαπανών 7

γ) την ανεπαρκή μηχανογράφηση των δεδομένων, η οποία αποτελεί την αιτία των δυσχερειών που αντιμετωπίζονται κατά τη σύνταξη των δικαιολογητικών που απαιτούνται για τις αιτήσεις καταβολής του υπολοίπου και για την κατάρτιση της τελικής έκθεσης 7

δ) την αύξηση του αριθμού των παρεμβαινόντων κατά τη διαχείριση της συνδρομής, που καθυστερεί την πληρωμή στους τελικούς δικαιούχους και καθιστά δυσχερέστερη την παρακολούθησή τους.

5.18. Στην απάντησή της στην ειδική έκθεση αριθ. 4/90 σχετικά με τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα (ΜΟΠ) (8), η Επιτροπή έκανε λόγο για την επιφυλακτικότητα των εθνικών αρχών να παράσχουν αξιόπιστους δείκτες και να καθιερώσουν ένα σύστημα που να εξασφαλίζει «διαφάνεια στη διαχείριση των πιστώσεων». Οι έλεγχοι σχετικά με την εφαρμογή του στόχου αριθ. 5β) κατέδειξαν ότι η κατάσταση μεταβλήθηκε ελάχιστα.

Υλική παρακολούθηση

5.19. Η παρακολούθηση της εκτέλεσης των δράσεων είναι αναγκαία προκειμένου να μπορέσουν οι εταίροι να αναλύσουν την υπάρχουσα κατάσταση και να παρέμβουν εγκαίρως για να διορθώσουν τις παρεκτροπές. Η παρακολούθηση αυτή, ωστόσο, παρέμεινε ανεπαρκής για τις δράσεις που επιχειρήθηκαν κατά την πρώτη περίοδο. Η μέτρια ποιότητα των τελικών εκθέσεων, που παρατηρείται σε ορισμένες περιπτώσεις, αποτελεί απόδειξη της αδυναμίας αυτής.

5.20. Οι διεξαχθέντες έλεγχοι κατέδειξαν έτσι περιπτώσεις όπου:

- τα επιχειρησιακά δελτία των δράσεων δεν ήταν ενημερωμένα 7

- δράσεις που είχαν προγραμματιστεί δεν εφαρμόστηκαν 7

- δεν υπήρξε επίσημη ανάλυση των αιτιών της μη εκτέλεσης των δράσεων 7

- δράσεις υποκαταστάθηκαν χωρίς να τηρηθούν οι ανάλογες διατυπώσεις.

5.21. Κατά τους επιτόπιους ελέγχους, δεν κατέστη πάντοτε δυνατή η αντιπαραβολή των χρηματοοικονομικών στοιχείων που παρουσιάζονταν στις εκθέσεις και των συνθηκών που διαπιστώνονταν στην πραγματικότητα. Η κατάσταση αυτή οφείλεται στο ότι λαμβάνονται υπόψη επιμέρους χρηματοδοτικά ποσά που δεν μπορούσαν να σχετιστούν με την τεχνική υλοποίηση, αλλά και στην απόκλιση των προβλέψεων από την πραγματική εκτέλεση, στην έλλειψη δραστηριοτήτων κατά την περίοδο που σχετίζεται με τις δαπάνες, στη μη συμμόρφωση με τη συγγραφή υποχρεώσεων ή ακόμη και στην τροποποίηση των στόχων που προβλέπονταν κατά την έγκριση του σχεδίου. Σε άλλες περιπτώσεις, η συστηματική χρησιμοποίηση κατ' αποκοπήν τιμών για τη στήριξη των δαπανών καθιστά αδύνατη την πραγματική εκκαθάριση του κόστους εφαρμογής.

Τεχνική βοήθεια

5.22. Στο πλαίσιο των ΕΠ διατίθενται πιστώσεις για τη χορήγηση τεχνικής βοήθειας για τη διαχείριση, την παρακολούθηση και την αξιολόγησή τους στα πλαίσια ειδικών μέτρων. Σκοπός της βοήθειας αυτής είναι κυρίως η καθιέρωση συστημάτων συλλογής, ενοποίησης και ανάλυσης των δεδομένων.

5.23. Τα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν συχνά τις πιστώσεις αυτές για να καλύψουν δαπάνες που δεν συνδέονταν με τους στόχους της τεχνικής βοήθειας, ιδιαίτερα για την πληρωμή:

α) δαπανών λειτουργίας των εθνικών υπηρεσιών διαχείρισης των ΕΠ, συμπεριλαμβανομένων των μισθών των υπαλλήλων 7

β) επιχειρησιακών δραστηριοτήτων δημοσίων οργανισμών που δεν σχετίζονταν με τα μέτρα που εγκρίθηκαν στα πλαίσια των ΕΠ.

5.24. Εξάλλου, το πραγματικό κόστος της τεχνικής βοήθειας αποδείχθηκε ανώτερο από τα ποσά που ορίζονταν στα προγράμματα, λόγω της χρησιμοποίησης επιχειρησιακών πιστώσεων για δράσεις εξομοιούμενες με αυτές της τεχνικής βοήθειας. Επισημάνθηκαν έτσι δύο περιπτώσεις στις οποίες πάνω από το 15 % των πιστώσεων των επιχειρησιακών μέτρων χορηγήθηκαν για δράσεις διαχείρισης και καθοδήγησης. Οι δράσεις αυτές αφορούσαν μεν την εφαρμογή του προγράμματος, υπάγονταν όμως στην τεχνική βοήθεια. Έτσι μείωσαν την επίδραση των σχετικών μέτρων.

5.25. Μια παρόμοια κατάσταση επιδέχεται, εξάλλου, κριτική διότι έρχεται σε αντίθεση με την αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων, καθιστά ιδιαίτερα δυσχερή την αποτίμηση του πραγματικού κόστους της τεχνικής βοήθειας και έχει σαν αποτέλεσμα την ανάληψη των δαπανών λειτουργίας των εθνικών υπηρεσιών - που καλύπτονται ήδη από τους αντίστοιχους εθνικούς προϋπολογισμούς - από το γενικό προϋπολογισμό της Κοινότητας.

Έλεγχοι

5.26. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής πραγματοποίησαν 21 αποστολές ελέγχου σχετικά με 23 από τα 58 ΕΠ του στόχου αριθ. 5β) κατά τη διάρκεια της περιόδου 1992-1997. Οι σχετικές εκθέσεις καταδεικνύουν αρκετές αδυναμίες και παραλείψεις που διαπιστώθηκαν κατά την εφαρμογή των ΕΠ.

5.27. Λαμβανομένων υπόψη των αποτελεσμάτων αυτών και της περιπλοκότητας κάθε ΕΠ, η Επιτροπή πρέπει να αυξήσει τους ελέγχους της. Προκαλεί εντύπωση το γεγονός ότι για το ΕΠ της Βαυαρίας, παρά τη χρηματοοικονομική του σπουδαιότητα (βλέπε σημείο 4.4), δεν πραγματοποιήθηκε κανένας επιτόπιος έλεγχος.

5.28. Οι έλεγχοι που διενεργήθηκαν από τις εθνικές υπηρεσίες δεν ήταν πολλοί και κάλυψαν περιορισμένους τομείς. Για παράδειγμα οι επιτόπιοι έλεγχοι που υποδείχθηκαν από τις αρμόδιες αρχές για ένα μέτρο στο κρατίδιο της Έσσης δεν τεκμηριώθηκαν με πλήρη ενημερωτικά στοιχεία. Σε μια περίπτωση, εξοφλήθηκαν όλες οι δόσεις ενός σχεδίου 2,7 εκατ. ECU, χωρίς να έχει προηγηθεί ο υποχρεωτικός τεχνικός έλεγχος Οι έλεγχοι αυτοί δεν οδήγησαν συστηματικά στην κατάρτιση εκθέσεων.

5.29. Σε δύο περιπτώσεις, οι έλεγχοι διενεργήθηκαν από μια υπηρεσία εσωτερικού ελέγχου. Εντούτοις, οι συστάσεις που απευθύνθηκαν στους εθνικούς διαχειριστές δεν εφαρμόστηκαν πάντοτε στην πράξη και η Επιτροπή δεν ενημερώθηκε σχετικά.

5.30. Το ΕΠ που εγκρίθηκε για τη Βαυαρία υποβλήθηκε σε έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο του κρατιδίου το 1994. Η έκθεση περιλαμβάνει σημαντικές διαπιστώσεις του ελέγχου.

5.31. Οι έλεγχοι ανατέθηκαν μερικές φορές στις υπηρεσίες που είχαν εξετάσει τους φακέλους. Η πρακτική αυτή έρχεται σε αντίθεση με το διαχωρισμό των καθηκόντων μεταξύ των υπηρεσιών διαχείρισης και ελέγχου.

Αξιολόγηση

5.32. Η Επιτροπή ζήτησε το 1994 τη διενέργεια μιας εκ των υστέρων αξιολόγησης, σύμφωνα με το άρθρο 26 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ 4253/88, που αφορούσε 21 ΕΠ. Στην πραγματικότητα, η ενέργεια αυτή σχετικά με ΕΠ που βρίσκονταν στο στάδιο της εφαρμογής, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως εκ των υστέρων αξιολόγηση. Εξάλλου, πραγματοποιήθηκε χωρίς να υπάρξει συντονισμός με τις περιφερειακές αρχές, οι οποίες δε συμμετείχαν πάντοτε στην ανάλυση των πορισμάτων της.

5.33. Επιπλέον, μόνο για ένα από τα δώδεκα προγράμματα που ελέγχθηκαν από το Συνέδριο διενεργήθηκε εκ των υστέρων αξιολόγηση με πρωτοβουλία των εθνικών αρχών. Για τα υπόλοιπα, η εξέταση συνίστατο τις περισσότερες φορές σε γενικές αναλύσεις που προετοίμαζαν το ενιαίο έγγραφο προγραμματισμού (DOCUP) της δεύτερης περιόδου.

Μετάβαση προς τη δεύτερη περίοδο

5.34. Χαρακτηριστικό των ενιαίων εγγράφων προγραμματισμού της νέας περιόδου ήταν η χαλάρωση των κριτηρίων για τις περιοχές του στόχου αριθ. 5β) και η αύξηση των περιοχών μικρής έκτασης, σε αντίθεση με τη συγκέντρωση που επιδίωκε η μεταρρύθμιση. Οι επιλέξιμες περιοχές για το στόχο αριθ. 5β) εξακολουθούν να οριοθετούνται χωρίς να λαμβάνονται υπόψη τα διοικητικά και οικονομικά όρια για τα οποία υπάρχουν στατιστικά δεδομένα. Η παρακολούθηση των δαπανών παραμένει μια περίπλοκη εργασία και είναι αδύνατο να αποτιμηθεί η αξία της ανάλυσης της επίδρασης ορισμένων μέτρων.

5.35. Τα χρηματοδοτικά σχέδια των 84 ενιαίων εγγράφων προγραμματισμού (DOCUP) που εγκρίθηκαν προέβλεπαν 1 791,4 εκατ. ECU σε πιστώσεις αναλήψεων υποχρεώσεων για τα τέσσερα πρώτα έτη εφαρμογής (1994-1997). Εντούτοις, σημειώθηκε ήδη καθυστέρηση στην εφαρμογή των προγραμμάτων και μόνο ένα ποσό 1 440,2 εκατ. ECU αναλήφθηκε κατά την περίοδο αυτή.

5.36. Οι προβλέψεις του πρώτου έτους υλοποιήθηκαν εύκολα χάρη στην αυτόματη ανάληψη της πρώτης δόσης. Αντιθέτως, για το 1995, οι προβλέψεις κάθε άλλο παρά τηρήθηκαν: οι αναλήψεις ανήλθαν σε 249,5 εκατ. ECU, ήτοι στο 56 % των 441,9 εκατ. ECU που είχαν προβλεφθεί.

5.37. Η εφαρμογή των ΕΠ συνέπεσε συχνά με την έναρξη εφαρμογής των ενιαίων εγγράφων προγραμματισμού και, υπό αυτές τις συνθήκες, ορισμένες πράξεις κατανεμήθηκαν στις δύο περιόδους των προγραμμάτων. Εκτός από τον εξαιρετικό χαρακτήρα αυτής της πρακτικής, οι έλεγχοι κατέδειξαν ότι δεν ήταν πάντοτε δυνατό να αποτυπωθεί με σαφήνεια η υλική και χρηματοοικονομική κατάσταση των δύο φάσεων των σχεδίων και, κατά συνέπεια, να αιτιολογηθεί η προσάρτησή τους σε διαφορετικές περιόδους προγραμματισμού.

6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

6.1. Η σημαντική καθυστέρηση περάτωσης των ΕΠ έπρεπε να οδηγήσει την Επιτροπή και τα κράτη μέλη στη ριζική αναθεώρηση των διαδικασιών προγραμματισμού και παρακολούθησης. Όσον αφορά ιδιαίτερα την εφαρμογή των προγραμμάτων, οι πρακτικές που χρησιμοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη για να επανορθώσουν τις καθυστερήσεις εφαρμογής των ΕΠ, όπως η εφαρμογή ευρύτερων κριτηρίων επιλογής, ο «αναδρομικός» προγραμματισμός - που εκδηλώνεται με την εισαγωγή δαπανών που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί - και ο επαναπρογραμματισμός, για να περιληφθούν νέες δαπάνες, χαρακτηρίζονται από έλλειψη διαφάνειας και θα έπρεπε να αναθεωρηθούν (βλέπε σημεία 3.1-3.9).

6.2. Ένας μεγάλος αριθμός από ανακρίβειες και παρατυπίες πλήττουν τη διαδικασία πιστοποίησης. Εντούτοις, καθώς η πιστοποίηση δαπανών που καταρτίζεται από μια δημόσια αρχή είναι μια νομική πράξη που αποτελεί εγγύηση για αυτόν που τη λαμβάνει και δέσμευση της ευθύνης εκείνου που τη χορηγεί, η έλλειψη αξιοπιστίας των πιστοποιήσεων αυτών θα έπρεπε να οδηγήσει την Επιτροπή στην αναθεώρηση του συστήματος ελέγχου και των υφιστάμενων μηχανισμών πραγματοποίησης των κοινοτικών πληρωμών (βλέπε σημεία 4.1-4.9).

6.3. Στα πλαίσια του συστήματος διαχείρισης και παρακολούθησης επισημάνθηκαν αρκετές ελλείψεις στο επίπεδο του προγραμματισμού και του επαναπρογραμματισμού. Όσον αφορά την πρακτική εφαρμογή των ορισμών των βασικών εννοιών, η Επιτροπή πρέπει να μεριμνήσει για το σαφή καθορισμό τρόπων εφαρμογής των ΕΠ και να εξασφαλίσει εξαρχής την αποδοχή της ερμηνείας της από το σύνολο των κρατών μελών (βλέπε σημεία 5.1-5.11).

6.4. Όσον αφορά τους μηχανισμούς επιλογής των δράσεων και των δικαιούχων, απαιτούνται σαφώς καθορισμένα κριτήρια επιλογής, ώστε οι αποφάσεις των υπηρεσιών διαχείρισης να έχουν σταθερό υπόβαθρο και να εξασφαλίζεται η συνοχή των συνδρομών που χορηγούνται για τους διάφορους τύπους παρέμβασης και η διαφανής εφαρμογή των δράσεων (βλέπε σημείο 5.12).

6.5. Σχετικά με τη χρηματοοικονομική παρακολούθηση, τα προβλήματα που αντιμετωπίστηκαν κατά την εξόφληση των ετήσιων δόσεων έπρεπε να είχαν επιλυθεί στα επιμέρους στάδια κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων. Με την επικέντρωση του ελέγχου στο υπόλοιπο κάθε δόσης θα υπήρχε το πλεονέκτημα της συνέχειας στον έλεγχο και θα αποφεύγονταν πολλά προβλήματα στο τέλος του προγράμματος καθώς και οι συνεπακόλουθες δυσχέρειες περάτωσης. Ακόμη η παρακολούθηση θα ήταν πιο διαρκής και αποτελεσματική και έτσι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη θα χειρίζονταν ορθότερα τις δράσεις που εφαρμόζονται στα πλαίσια των ΕΠ (βλέπε σημεία 5.14-5.18).

6.6. Οι πιστώσεις τεχνικής βοήθειας, που έχουν ως στόχο τη βελτίωση της διαχείρισης, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης των ΕΠ, χρησιμοποιήθηκαν επανειλημμένα για άλλες χρηματοδοτήσεις. Η Επιτροπή θα έπρεπε να μεριμνά ώστε οι πιστώσεις να διατίθενται αποκλειστικά για τους προβλεπόμενους σκοπούς. Οποιαδήποτε άλλη χρησιμοποίησή τους είναι, στην ουσία, αντίθετη προς την αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων του προϋπολογισμού (βλέπε σημεία 5.22-5.25).

6.7. Λαμβανομένης υπόψη της ανεπάρκειας, ή ακόμη και της έλλειψης ελέγχου στα ΕΠ, η Επιτροπή θα έπρεπε να προβλέψει αυστηρότερους ελέγχους. Για κάθε ΕΠ θα πρέπει να διενεργείται τουλάχιστον ένας επιτόπιος έλεγχος. Όσον αφορά τους ελέγχους που διεξάγονται από τα κράτη μέλη, θα πρέπει να συντάσσεται κάθε φορά μια έκθεση σχετικά με την αποστολή και οι κυριότερες διαπιστώσεις να διαβιβάζονται στην Επιτροπή. Θα ήταν ακόμη αναγκαίος ο καλύτερος συντονισμός των ελέγχων της Επιτροπής και των κρατών μελών (βλέπε σημεία 5.26-5.31).

Η έκθεση αυτή εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 16ης και 17ης Σεπτεμβρίου 1998.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Bernhard FRIEDMANN

Πρόεδρος

(1) Κανονισμός (ΕΟΚ) του Συμβουλίου αριθ. 2052/88, της 24ης Ιουνίου 1988, για την αποστολή των διαρθρωτικών ταμείων, την αποτελεσματικότητά τους και το συντονισμό των παρεμβάσεών τους μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των άλλων υφιστάμενων χρηματοδοτικών οργάνων (ΕΕ L 185 της 15.7.1988, σ. 9).

(2) Με απόφαση της 19ης Δεκεμβρίου 1995 για το ΕΠ του Massif Central.

(3) Με εξαίρεση την πρώτη προκαταβολή της πρώτης δόσης, η οποία καταβάλλεται αυτόματα.

(4) ΕΕ L 374 της 31.12.1988, σ. 1.

(5) Η πρακτική αυτή διευκολύνθηκε από τη διαδικασία εναλλακτικής πληρωμής η οποία προσφεύγει στην κατανομή των δημοσίων δαπανών μεταξύ κοινοτικών και εθνικών πιστώσεων και στηρίζεται στον επιμερισμό μεμονωμένων σχεδίων σε διαφορετικές πηγές χρηματοδότησης.

(6) Βλέπε σχετικά τις ειδικές εκθέσεις προς υποστήριξη των δηλώσεων αξιοπιστίας για τα οικονομικά έτη 1995 (σημείο 3.26) και 1996 (σημείο 21.4).

(7) Βλέπε την απάντηση στα σημεία 3.34-3.35 της έκθεσης DAS για το οικονομικό έτος 1995.

(8) ΕΕ C 298 της 28.11.1990.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Ο ΣΤΟΧΟΣ αριθ. 5β) ΤΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ ΤΩΝ ΔΙΑΡΘΡΩΤΙΚΩΝ ΤΑΜΕΙΩΝ

1. Η μεταρρύθμιση των διαρθρωτικών ταμείων στηρίζεται σε τέσσερις βασικές αρχές: τη συγκέντρωση, την εταιρική σχέση, τον προγραμματισμό και τη συμπληρωματικότητα. Οι τέσσερις αυτές αρχές πρέπει να κυριαρχούν κατά την υλοποίηση των έξι στόχων των διαρθρωτικών ταμείων.

2. Το ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός συμβάλλει στην υλοποίηση τριών από τους στόχους αυτούς:

α) του στόχου αριθ. 1, που αποσκοπεί στην προώθηση της ανάπτυξης και της προσαρμογής των περιοχών που παρουσιάζουν καθυστέρηση στην ανάπτυξή τους 7

β) του στόχου αριθ. 5, που περιλαμβάνει δύο πτυχές:

- το στόχο αριθ. 5α), πεδίο αποκλειστικής παρέμβασης του ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμός, για την επιτάχυνση της προσαρμογής των γεωργικών διαρθρώσεων,

- το στόχο αριθ. 5β), στον οποίο παρεμβαίνουν εξίσου το ΕΤΠΑ και το ΕΚΤ, για την προώθηση της ανάπτυξης των αγροτικών περιοχών,

γ) του στόχου αριθ. 6, που αποβλέπει στην ανάπτυξη περιοχών με πολύ χαμηλή πυκνότητα πληθυσμού (στόχος που καθιερώθηκε για τη δεύτερη περίοδο προγραμματισμού έπειτα από την ένταξη των νέων κρατών μελών).

3. Οι αγροτικές περιοχές που είναι επιλέξιμες για το στόχο αριθ. 5β) χαρακτηρίζονται από υψηλό συντελεστή γεωργικής απασχόλησης σε σχέση με τη συνολική απασχόληση και από χαμηλό επίπεδο οικονομικής ανάπτυξης και γεωργικών εισοδημάτων. Οι δράσεις που προβλέπονται και που εγκρίνονται ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες κάθε ταμείου, έχουν ως στόχο να προσαρμόσουν και να διαφοροποιήσουν το γεωργικό τομέα καθώς και να αναπτύξουν τις οικονομικές δραστηριότητες που ταιριάζουν στις αγροτικές συνθήκες. Υλοποιούνται ιδίως μέσω ενισχύσεων στις αγροτικές και τουριστικές υποδομές, μέσω της διατήρησης του χώρου και του περιβάλλοντος και της ανάπτυξης των δασικών δραστηριοτήτων. Ο στόχος αριθ. 5β) κάλυψε κατά τη διάρκεια της πρώτης περιόδου 50 περιφέρειες, 5 % του πληθυσμού της Κοινότητας και 17 % της έκτασής της και, κατά τη διάρκεια της δεύτερης, 89 περιφέρειες, 8 % του πληθυσμού και 25 % της έκτασης.

Η πρώτη περίοδος προγραμματισμού (1989-1993)

4. Οι δράσεις της πρώτης περιόδου τέθηκαν σε εφαρμογή σε τρία βασικά στάδια:

α) τα κράτη μέλη υποβάλλουν ένα πολυετές σχέδιο που περιλαμβάνει μια κοινωνικοοικονομική ανάλυση, την περιγραφή της προβλεπόμενης στρατηγικής ανάπτυξης, προτάσεις σχετικά με τους τομείς παρέμβασης κατά προτεραιότητα και την αποτίμηση των χρηματοδοτικών αναγκών.

β) η Επιτροπή εγκρίνει ένα κοινοτικό πλαίσιο στήριξης (ΚΠΣ), που καθορίζει τους πρωταρχικούς τομείς παρέμβασης, παρουσιάζει ένα ενδεικτικό σχέδιο χρηματοδότησης καθώς και μια εικόνα των μορφών παρέμβασης που πρέπει να τεθούν σε εφαρμογή 7

γ) η Επιτροπή αποφασίζει για τις μορφές παρέμβασης όπως αυτές προκύπτουν από τις αιτήσεις συνδρομής των κρατών μελών και από τα ΚΠΣ και οι οποίες λαμβάνουν τη μορφή είτε επιχειρησιακών προγραμμάτων (ΕΠ), είτε μεγάλων σχεδίων, είτε συνολικών επιχορηγήσεων ή ακόμη και συγχρηματοδότησης των καθεστώτων ενίσχυσης.

5. Όσον αφορά το στόχο αριθ. 5β), η Επιτροπή επέμεινε κατά την πρώτη περίοδο προγραμματισμού στην υλοποίηση των ΚΠΣ μέσω επιχειρησιακών προγραμμάτων (ΕΠ). Τα ΕΠ ορίζονται ως συνεκτικά σύνολα πολυετών ενεργειών για την υλοποίηση των οποίων είναι δυνατό να ζητηθεί η συνδρομή ενός ή περισσότερων διαρθρωτικών ταμείων.

6. Οι κοινοτικές αναλήψεις υποχρεώσεων για τα ΕΠ πραγματοποιούνται μέσω ετήσιων δόσεων που στηρίζονται στα σχέδια χρηματοδότησης που εγκρίθηκαν και στην πρόοδο που σημειώθηκε κατά την εφαρμογή τους. Οι πληρωμές, κατά κανόνα μια πρώτη δόση που αντιστοιχεί στο 50 % της σχετικής ανάληψης υποχρέωσης, μια δεύτερη ύψους 30 % και ένα υπόλοιπο 20 %, καταβάλλονται με βάση κατώφλια αποδέσμευσης που σχετίζονται με τις επιλέξιμες δαπάνες και καθορίζονται από την Επιτροπή.

Η δεύτερη περίοδος προγραμματισμού (1994-1999)

7. Για τη δεύτερη περίοδο προγραμματισμού, οι διατάξεις (1) διατυπώθηκαν κατά τρόπο που να επιτρέπουν στα κράτη μέλη να υποβάλλουν σε ένα ενιαίο έγγραφο προγραμματισμού τις απαιτούμενες πληροφορίες για κάθε πολυετές σχέδιο και για τις αιτήσεις συνδρομής. Η υποβολή ενός ενιαίου εγγράφου προγραμματισμού από το κράτος μέλος οδηγεί στη λήψη μιας και μόνης απόφασης από την Επιτροπή τόσο για το ΚΠΣ όσο και για τη συνδρομή των ταμείων.

(1) Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 2082/93 του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 1993, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88 για τις διατάξεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2052/88 όσον αφορά το συντονισμό των παρεμβάσεων των διάφορων διαρθρωτικών ταμείων μεταξύ τους καθώς και με τις παρεμβάσεις της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και των λοιπών υφισταμένων χρηματοδοτικών οργάνων (ΕΕ L 193 της 31.7.1993, σ. 20).

ΑΠΑΝΤΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ

1. ΓΕΝΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ

Ο στόχος 5β της μεταρρύθμισης των ταμείων, αποβλέπει στην προώθηση της ανάπτυξης των αγροτικών περιοχών που βρίσκονται σε περιφέρειες μη ταξινομημένες στο πλαίσιο του στόχου αριθ. 1. Η επιλογή των επιλέξιμων περιοχών έγινε σε συνάρτηση με το χαμηλό ποσοστό αγροτικής απασχόλησης, το χαμηλό επίπεδο γεωργικού εισοδήματος και το χαμηλό επίπεδο κοινωνικοοικονομικής ανάπτυξης. Τα τρία διαρθρωτικά ταμεία (ΕΓΤΠΕ-τμήμα προσανατολισμού, ΕΤΠΑ και ΕΚΤ), το καθένα στο πλαίσιο της αποστολής του, παρενέβησαν για την ανάπτυξη των εν λόγω περιοχών, στο πλαίσιο των περιφερειακών πολυταμειακών προγραμμάτων.

Ο προγραμματισμός του στόχου 5β. Προθεσμία και περιεχόμενο

Η εφαρμογή του στόχου 5β ακολούθησε το χρονοδιάγραμμα που επιβάλλεται από τους κανονισμούς της μεταρρύθμισης οι οποίοι προβλέπουν προετοιμασία σε τρία στάδια (σχέδιο ανάπτυξης, κοινοτικό πλαίσιο στήριξης, επιχειρησιακό πρόγραμμα), με ένα επιπλέον στάδιο της επιλογής των περιοχών στην περίπτωση των στόχων 2 και 5β.

Μετά τη δημοσίευση στην Επίσημη Εφημερίδα των κανονισμών του Συμβουλίου σχετικά με τη μεταρρύθμιση στα τέλη του 1988, η επιλογή των επιλέξιμων αγροτικών περιοχών αποφασίστηκε το Μάιο του 1989 και τα κράτη μέλη υπέβαλαν τα σχέδια τους για την ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών τον Οκτώβριο του 1989. Η Επιτροπή αποφάσισε σχετικά με την οικονομική της επιχορήγηση, για το κάθε κράτος μέλος, στα τέλη του 1989.

Η διαπραγμάτευση σε εταιρική σχέση των προτεραιοτήτων ανάπτυξης που πρέπει να επιλεγούν για κάθε περιφέρεια, καθώς και των μέσων που θα διατεθούν γι' αυτές, οδήγησε στην έγκριση των κοινοτικών πλαισίων στήριξης από την Επιτροπή τον Ιούνιο του 1990 ανοίγοντας έτσι το δρόμο στον επιχειρησιακό προγραμματισμό. Στο τέλος του 1990 τα κράτη μέλη είχαν υποβάλει το 70 % των προβλεπόμενων προγραμμάτων και η έγκρισή τους πραγματοποιήθηκε το 1991.

Στα προγράμματα αυτά οι αρμόδιες αρχές ενσωμάτωσαν τις παραδοσιακές δράσεις ανάπτυξης που εφαρμοζόταν προηγούμενα στην περιφέρεια, δίπλα στις νέες δράσεις όπως προβλέπεται στο άρθρο 4 του βασικού κανονισμού (η κοινοτική δράση σχεδιάζεται ως συμπλήρωμα ή ως συνδρομή προς τις αντίστοιχες εθνικές δράσεις).

Η διαδικασία αυτή προγραμματισμού που θεσπίστηκε για τη μεταρρύθμιση των ταμείων, μετέβαλε τις μεθόδους εργασίας που εφαρμοζόταν στη διαρθρωτική δράση. Η αρχή του προγραμματισμού προέβλεπε την υποχρεωτική τοποθέτηση κάθε επιμέρους δράσης στο πλαίσιο αναπτυξιακής στρατηγικής με καθορισμένους στόχους και βασικούς άξονες παρέμβασης. Η εταιρική σχέση υποχρέωνε τις αρμόδιες διοικήσεις για την αγροτική ανάπτυξη σε επίπεδο τοπικό, περιφερειακό, εθνικό και κοινοτικό να εργασθούν από κοινού. Στην περίπτωση των πολυταμεικών προγραμμάτων, τα οποία αποτελούν την πλειοψηφία στην περίπτωση του στόχου 5β, η καινοτομία ενισχύθηκε ενσωματώνοντας στην εφαρμογή των προγραμμάτων, τις διοικήσεις που είναι υπεύθυνες για τη γεωργία, την περιφερειακή ανάπτυξη και την αξιοποίηση των ανθρώπινων πόρων.

Η εφαρμογή

Τα κράτη μέλη έθεσαν σε εφαρμογή τα προγράμματα ακολουθώντας τις διαδικασίες της κάθε διοίκησης για την επιλογή των δικαιούχων ή για την κατάρτιση των φακέλων κατά σχέδιο.

Ο περιφερειακός και πολυτομεακός χαρακτήρας των προγραμμάτων είχε ως συνέπεια την αποκεντρωμένη εφαρμογή στην οποία συμμετείχαν αρμόδιοι για την αγροτική ανάπτυξη φορείς. Αυτό απαίτησε μεγάλη προσπάθεια συντονισμού εκ μέρους των προϊσταμένων υπηρεσιών στα διάφορα διοικητικά επίπεδα και κατέστησε πιο περίπλοκη την δημοσιονομική διαχείριση για την οποία το κράτος μέλος διατηρεί την τελική ευθύνη έναντι της Επιτροπής. Ωστόσο, η αποκέντρωση αυτή επέτρεψε να πραγματοποιηθεί η εφαρμογή πιο κοντά στους τελικούς δικαιούχους, πολλαπλασιάζοντας έτσι τις επιπτώσεις των προγραμμάτων.

Η παρακολούθηση

Για να ελέγχεται η σωστή εφαρμογή των προγραμμάτων συστάθηκαν επιτροπές παρακολούθησης με συμμετοχή των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών αρχών καθώς και της Επιτροπής. Για τις περισσότερες από τις διοικητικές αυτές αρχές η συμμετοχή στις εν λόγω επιτροπές αποτέλεσε καινοτομία. Οι επιτροπές παρακολούθησαν την πρόοδο των δράσεων από οικονομική και φυσική άποψη, με βάση τις πληροφορίες που περιέχονται στις ετήσιες εκθέσεις που καταρτίζουν οι αρμόδιοι για την εφαρμογή οργανισμοί. Πρότειναν επίσης τροποποιήσεις των προγραμμάτων κάθε φορά που αυτό κρίθηκε αναγκαίο.

Η αρχή που ορίστηκε στο πρόγραμμα για τη δημοσιονομική διαχείριση, παραλαμβάνει και επαληθεύει τις δηλώσεις δαπανών που εκδόθηκαν από τους διάφορους οργανισμούς διαχείρισης. Με βάση τις πληροφορίες αυτές υποβάλλει στην Επιτροπή τις αιτήσεις προκαταβολών και υπολοίπων, συνοδευόμενες από τις βεβαιώσεις των αντίστοιχων δαπανών, μόλις οι εν λόγω δαπάνες φθάσουν στο καθορισμένο όριο.

Αξιολόγηση

Η Επιτροπή είχε συνειδητοποιήσει, ήδη από τη θέση σε εφαρμογή του στόχου 5β, τις μεθοδολογικές δυσκολίες που θα συναντούσε κατά την αξιολόγηση των σχετικών προγραμμάτων. Γι' αυτό κατάρτισε αμέσως μεθοδολογική μελέτη η οποία, βάσει της ανάλυσης ορισμένων αντιπροσωπευτικών προγραμμάτων, επέτρεψε να προσδιορισθούν οι ενέργειες που θα επέτρεπαν την επιχειρησιακή αξιολόγηση. Κατά την περίοδο 1994/95, η εν λόγω μελέτη η οποία αφορούσε 22 προγράμματα, πραγματοποιήθηκε σε συνεργασία με τις αρμόδιες για την εφαρμογή διοικητικές αρχές και αποτελεί απόδειξη του συνεχούς ενδιαφέροντος της Επιτροπής σε θέματα αξιολόγησης των επιχειρήσεων του στόχου 5β.

2. ΣΥΝΟΨΗ ΤΩΝ ΚΥΡΙΟΤΕΡΩΝ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΩΝ

2.1. Οι παράγοντες που εξηγούν τις εν λόγω καθυστερήσεις παρουσιάζονται αναλυτικά στα σημεία 5.2 έως 5.4.

2.2. Η Επιτροπή εξετάζει τις απαντήσεις των κρατών μελών.

2.3. Ο κύριος στόχος των εκθέσεων προόδου είναι να ενημερώνουν την Επιτροπή και την επιτροπή παρακολούθησης σχετικά με την πρόοδο που έχει πραγματοποιηθεί στην εφαρμογή των διαφόρων μέτρων και τα προβλήματα που απαντώνται, προκειμένου να λάβει τις κατάλληλες αποφάσεις. Όταν η Επιτροπή θεωρεί ότι απαιτούνται αναλυτικότερες πληροφορίες, δεν διστάζει να τις ζητήσει από τις αρμόδιες για την εφαρμογή των προγραμμάτων αρχές. Βλέπε επίσης το σημείο 4.6.

2.4. Η συσσώρευση των πράξεων στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού ήταν αναπόφευκτη λόγω του χρονοδιαγράμματος έγκρισης των κανονισμών και της φύσης των διαδικασιών που προβλέπουν οι εν λόγω κανονισμοί. Η συγκέντρωση αυτή είχε ως συνέπεια, κατά τη διάρκεια των εν λόγω ετών, ένα επίπεδο οικονομικής εκτέλεσης της τάξεως του ετήσιου μέσου όρου των εφαρμοζομένων προγραμμάτων.

2.5. Οι λόγοι στους οποίους οφείλονται τα γεγονότα που επισημαίνει το Συνέδριο εξηγούνται στις γενικές παρατηρήσεις που παρουσιάζονται υπό μορφή εισαγωγής.

2.6. Η αναπτυξιακή στρατηγική που υιοθετήθηκε για τις επιλεγείσες αγροτικές περιοχές έπρεπε απαραιτήτως να περιλάβει τα προϋπάρχοντα καθεστώτα χορήγησης ενισχύσεων, των οποίων οι θετικές επιπτώσεις είχαν ως συνέπεια τη διατήρησή τους κατά την φάση 1994-1999. Η πρακτική που ακολουθήθηκε από ορισμένα κράτη μέλη ήταν ο καταλογισμός στο πρόγραμμα 1989-1993, των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν στα πλαίσια των εν λόγω καθεστώτων ενίσχυσης κατά τη διάρκεια της περιόδου επιλεξιμότητας του προγράμματος. Η Επιτροπή θεωρεί ότι ένα πρόγραμμα είναι ένα σύνολο μέτρων χαρακτηριζόμενων από συνοχή και τα οποία συνοδεύονται από ποσοτικούς στόχους 7 η επιλογή των επιμέρους σχεδίων που ανταποκρίνονται καλύτερα στους στόχους του μέτρου εναπόκειται στην αρμοδιότητα των αρχών που είναι υπεύθυνες για την εφαρμογή. Η Επιτροπή θεωρεί θεμιτές τις πρακτικές που αναφέρει το Συνέδριο από τη στιγμή που επιτρέπουν την επίτευξη των στόχων υλοποίησης του σχετικού μέτρου και εφόσον πληρούνται οι όροι επιλεξιμότητας.

2.7. Η ακριβής φύση και η αιτιολόγηση των τροποποιήσεων που αναφέρει το Συνέδριο εξετάζονται στα σημεία 5.7 έως 5.9. Σύμφωνα με την Επιτροπή, οι εν λόγω τροποποιήσεις ήταν απολύτως σύμφωνες με τη διαδικασία προγραμματισμού.

2.8. Η ακριβής φύση του προβλήματος που αναφέρει το Συνέδριο εξετάζεται στο σημείο 5.10.

2.9. Η αναλυτική εξέταση των παρατηρήσεων του Συνεδρίου σχετικά με τους τρόπους επιλογής των σχεδίων αναφέρεται στο σημείο 5.12.

2.10 και 2.11. Οι πτυχές αυτές σχολιάζονται εκτενώς στα σημεία 5.16 έως 5.18 και 5.23 έως 5.31.

2.12. Τα σημεία 5.32 και 5.33 περιγράφουν τις εργασίες αξιολόγησης που διεξήχθησαν στο πλαίσιο του στόχου 5β, τον πρωτοποριακό χαρακτήρα και τον τρόπο με τον οποίο οι εθνικοί και περιφερειακοί εταίροι συμμετείχαν στην εν λόγω δραστηριότητα.

2.13. Η μετάβαση προς τη δεύτερη περίοδο αναλύεται στα σημεία 5.34 έως 5.37.

3. Η ΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΠΕΡΑΤΩΣΗ ΤΩΝ Ε.Π.

3.3. Το άρθρο 21 του κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 4253/88, που τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΟΚ) αριθ. 2082/93, προβλέπει ότι η Επιτροπή πραγματοποιεί την πληρωμή εντός προθεσμίας που δεν υπερβαίνει κατά γενικό κανόνα τους δύο μήνες από την παραλαβή μιας αποδεκτής αίτησης. Οι περιπτώσεις στις οποίες έγινε υπέρβαση της προθεσμίας των δύο μηνών αντιστοιχούν σε αιτήσεις για τις οποίες απαιτούνταν σύνθετες συμπληρωματικές πληροφορίες ή για τις οποίες εφαρμοζόταν διαφορετικά κριτήρια μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους. Στην περίπτωση αυτή η Επιτροπή προτίμησε να εξετάσει επισταμένα το φάκελο ακόμη και υπερβαίνοντας την προβλεφθείσα προθεσμία.

3.4. Δεδομένου ότι το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων εγκρίθηκαν το 1991, η συγκέντρωση των αναλήψεων υποχρεώσεων στα δύο τελευταία έτη της περιόδου προγραμματισμού ήταν αναπόφευκτη.

3.5 και 3.6. Οι λόγοι για τη μη περάτωση των Ε.Π. που εκκρεμούν ακόμη σε κάθε χώρα είναι οι ακόλουθοι:

- Γαλλία (22 από τα 28 Ε.Π. εκκρεμούν ακόμη): η Επιτροπή θεώρησε απαράδεκτη την ερμηνεία εκ μέρους της Γαλλίας όσον αφορά την εγκυρότητα ορισμένων αναλήψεων υποχρεώσεων καθώς και τη χρησιμοποίηση των πιστώσεων του ΕΓΤΠΕ στα πλαίσια του Ε.Π. Limousin. Τα προβλήματα αυτά βρίσκονται στο στάδιο της επίλυσης.

- Ιταλία (4 Ε.Π. από 8): στα μέσα του 1998 όλα τα ιταλικά προγράμματα είχαν περατωθεί εκτός εκείνου της περιφέρειας του Lazio, για το οποίο εγκρίθηκε παράταση για ορισμένα σχέδια που ανεστάλησαν για δικαστικούς λόγους. Τα «υπόλοιπα προς εκκαθάριση» που υπάρχουν ακόμη για τρία Ε.Π. θα αποδεσμευθούν χωρίς καθυστέρηση.

- Γερμανία (3 Ε.Π. από 8): για το Ε.Π. Ρηνανίας-Παλατινάτου η αποδέσμευση του μη χρησιμοποιηθέντος ποσού (0,681 εκατομμύρια Ecu) που υπολειπόταν, εν αναμονή ενδεχόμενης αμφισβήτησης της μεθόδου υπολογισμού από το κράτος μέλος, θα πραγματοποιηθεί χωρίς καθυστέρηση. Τα δύο άλλα Ε.Π. (Βαυαρίας και Ρηνανίας Ν. Βεστφαλίας) παραμένουν εκκρεμή, υπό εξέταση. Το πρόγραμμα για την Έσση το οποίο έχει ήδη περατωθεί θα ανοιχθεί και πάλι μετά από παρατηρήσεις του Συνεδρίου.

- Ισπανία (2 Ε.Π. από 8): κατά τους επιτοπίους ελέγχους των Ε.Π. της Αραγώνας και της Καταλωνίας, η Επιτροπή έκρινε ορισμένες δαπάνες ως μη επιλέξιμες 7 οι εθνικές και περιφερειακές αρχές της Ισπανίας υπέβαλαν συμπληρωματικές πληροφορίες που οδήγησαν στη μερική τροποποίηση της θέσης αυτής. Η πληρωμή του υπολοίπου πρέπει να πραγματοποιηθεί αμέσως μόλις διευκρινισθεί οριστικά η κατάσταση.

- Δανία (1 Ε.Π. από 1): η αίτηση για το τελικό υπόλοιπο που υποβλήθηκε από τις δανικές αρχές δεν ήταν πλήρης και η Επιτροπή αναμένει ακόμη τη διαβίβαση των συμπληρωματικών πληροφοριών που ζητήθηκαν.

3.7. Όπως αναφέρεται στα σημεία 3.5 και 3.6 ανωτέρω, η Επιτροπή διαπίστωσε ορισμένες πρακτικές στα γαλλικά Ε.Π. που θεωρεί παράτυπες. Η Επιτροπή υποχρεούται να εξασφαλίσει την τήρηση των όρων που έχουν τεθεί για τη χορήγηση της κοινοτικής συνδρομής ακόμη και αν αυτό σημαίνει μερικές φορές την υπέρβαση των προβλεπομένων στον κανονισμό προθεσμιών.

3.8. Η Επιτροπή λυπάται για τη μη τήρηση των προθεσμιών που προβλέπονται από τους κανονισμούς 7 ωστόσο, δεν θεωρεί ότι η μη τήρηση προθεσμίας μπορεί να αποτελέσει κριτήριο για την μη αποδοχή της αίτησης πληρωμής.

4. ΠΙΣΤΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ ΚΑΙ ΕΚΘΕΣΕΙΣ ΠΡΟΟΔΟΥ

Αξιοπιστία της πιστοποίησης δαπανών

4.2. Κατά την περάτωση ενός προγράμματος η Επιτροπή συγκεντρώνει συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με την εφαρμογή του οι οποίες προέρχονται από τις συνεδριάσεις της επιτροπής παρακολούθησης και από τις διάφορες ετήσιες εκθέσεις εκ των οποίων εκείνη που αφορά την τελευταία δόση περιλαμβάνει κανονικά τα στοιχεία της εκτέλεσης από την έναρξη του Ε.Π.

4.3. Η Επιτροπή συνεχίζει την εξέταση των διαπιστώσεων στις οποίες βασίστηκαν οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου όσον αφορά την εγκυρότητα των πιστοποιήσεων των δαπανών. Η Επιτροπή δεν κρύβει ότι και η ίδια επισημαίνει μερικές φορές λάθη, αμέλειες ή ανακρίβειες στις πιστοποιήσεις των κρατών μελών, ιδίως στην περίπτωση προγραμμάτων όπως αυτά του στόχου 5β που περιλαμβάνουν μεγάλο αριθμό μικρών σχεδίων, πολύ διαφορετικής φύσεως και των οποίων η υλοποίηση εξαρτάται από πολλές διαφορετικές διοικητικές αρχές. Στις διαπιστώσεις αυτές εξάλλου οφείλονται κατά μεγάλο μέρος οι καθυστερήσεις στη ρύθμιση του υπολοίπου των προγραμμάτων που επισημαίνει το Συνέδριο στο μέρος 3. Η Επιτροπή συμφωνεί με το Συνέδριο ότι οι πιστοποιήσεις πρέπει να παρέχουν αδιαμφισβήτητη βεβαίωση για την ύπαρξη και την επιλεξιμότητα των δαπανών που έχουν δηλωθεί και για το σκοπό αυτό ενέκρινε τον κανονισμό ΕΚ αριθ. 2064/97 (ΕΕ L 290 της 23/10/1997, σ. 1). Μεταξύ άλλων μέτρων, ο κανονισμός προβλέπει την υποχρέωση για τα κράτη μέλη να υποβάλλουν κατά την αίτηση του τελικού υπολοίπου, δήλωση εκδοθείσα από ανεξάρτητο ελεγκτή ο οποίος αποφαίνεται για την εγκυρότητα της αίτησης και του τελικού πιστοποιητικού καθώς και για τη νομιμότητα και τον κανονικό χαρακτήρα των επιχειρήσεων όσον αφορά τις δαπάνες.

4.4. Οι γερμανικές αρχές διατύπωσαν απάντηση στις παρατηρήσεις του Συνεδρίου. Η Επιτροπή έχει παγώσει από το Δεκέμβριο του 1997 την πληρωμή του υπολοίπου του εν λόγω προγράμματος, το ποσό του οποίου ανέρχεται σε 10 εκατομμύρια Ecu.

Εκθέσεις προόδου

4.6. Οι εκθέσεις προόδου εκπονήθηκαν, σύμφωνα με το άρθρο 25 του κανονισμού συντονισμού και με τις διατάξεις εφαρμογής, ως μέσα που περιλαμβάνουν τους φυσικούς και χρηματοοικονομικούς δείκτες οι οποίοι παρουσιάζουν την κατάσταση προόδου στις επιχειρήσεις καθώς και στη διαχείριση των ενδεχομένων συναφών προβλημάτων. Οι πληροφορίες οικονομικής φύσεως που περιέχονται στις εκθέσεις αυτές έχουν ενδεικτικό χαρακτήρα στο μέτρο που επιτρέπουν να εξετασθεί η πρόοδος των προγραμμάτων.

4.7. Η έκθεση ελέγχου και η πιστοποίηση των δαπανών συνιστούν δύο έγγραφα διαφορετικής φύσεως και διαφορετικού στόχου τα οποία διέπονται από δύο διαφορετικά άρθρα του κανονισμού συντονισμού 7 τα άρθρα αυτά αναφέρονται κανονικά σε δύο διαφορετικές ημερομηνίες και συχνά εκπονούνται από διαφορετικούς οργανισμούς. Για το λόγο αυτό η δυσκολία στη σύγκριση των δεδομένων των δύο εγγράφων δεν θα πρέπει να ερμηνευθεί ως αντίφαση μεταξύ τους.

4.8. Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι εν λόγω εκθέσεις δεν αποσκοπούν στην παροχή ειδικών λογιστικών πληροφοριών και θεωρεί ότι οι ετήσιες εκθέσεις για την εφαρμογή των δράσεων παρουσιάζουν έντονο ενδιαφέρον για την παρακολούθηση της εφαρμογής των διαφόρων μέτρων.

4.9. Η Επιτροπή, όπως και το Συνέδριο, ενδιαφέρεται ιδιαίτερα προκειμένου οι ετήσιες εκθέσεις να είναι πλήρεις και να περιγράφουν τις προόδους που σημειώθηκαν και τις δυσκολίες που απαντήθηκαν 7 εξάλλου, τόνισε επανειλημμένα στις αρμόδιες διοικητικές αρχές ότι η καλή προετοιμασία των εκθέσεων αυτών αποτελεί καθοριστικό στοιχείο για την αποτελεσματική διεξαγωγή των συνεδριάσεων της επιτροπής παρακολούθησης. Η μέση ποιότητα των εκθέσεων σημείωσε σημαντική πρόοδο κατά την παρούσα φάση 1994-1999 και θα συνεχίσει να βελτιώνεται όσο οι επιτροπές αποκτούν μεγαλύτερη εμπειρία.

(Βλέπε επίσης σχόλια στο σημείο 5.18). Το κλείσιμο των ετησίων δόσεων πραγματοποιείται βάσει των πιστοποιήσεων των δαπανών του κράτους μέλους, μετά την παραλαβή της ετήσιας έκθεσης επί της οποίας η Επιτροπή διατυπώνει τη γνώμη της.

5. ΣΥΣΤΗΜΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ

Εκτέλεση των Ε.Π.

5.1. Η συγκέντρωση των πράξεων στο τέλος της περιόδου δεν είναι κατά κανόνα ασυμβίβαστη με έναν συνεπή προγραμματισμό, μια καλή διαχείριση των ταμείων καθώς και μια διαρκή παρακολούθηση και αξιολόγηση των δράσεων. Ο ετήσιος ρυθμός των επενδύσεων κατά την περίοδο 1991-1993 ανήλθε στα ίδια επίπεδα με τον αντίστοιχο της περιόδου 1994-1999.

Προγραμματισμός

5.2 έως 5.4. Οι καθυστερήσεις κατά την προετοιμασία, την εκπόνηση και την έγκριση των προγραμμάτων, εξηγούνται στα γενικά σχόλια που παρουσιάζονται στην εισαγωγή. Η Επιτροπή θεωρεί αναπόφευκτες τις καθυστερήσεις αυτές στο πλαίσιο μιας μεταρρύθμισης με στόχο την εκ θεμελίων αλλαγή των μεθόδων εργασίας που εφαρμόζονται στα πλαίσια της διαρθρωτικής δράσης.

5.5 και 5.6. Το Συνέδριο αναφέρεται σε δράσεις κατά τις οποίες η επιλογή των δικαιούχων πραγματοποιήθηκε πριν την έγκριση των προγραμμάτων, αλλά όσον αφορά την καταβολή των κοινοτικών πιστώσεων τηρήθηκαν οι ημερομηνίες επιλεξιμότητας που προβλέπονται στην απόφαση χορήγησης της συνδρομής. Η ίδια αυτή κατάσταση παρουσιάστηκε και το 1994, κατά τη μεταβατική περίοδο μεταξύ των δύο φάσεων προγραμματισμού, όταν δράσεις που είχαν προβλεφθεί για τη δεύτερη φάση έλαβαν συγχρηματοδότηση που καλύφθηκε από το πρώτο πρόγραμμα, σε αντικατάσταση άλλων πράξεων που ακυρώθηκαν. Η Επιτροπή θεωρεί απόλυτα θεμιτή την τακτική αυτή εφόσον επιβεβαιωθεί ότι τηρούνται όλοι οι όροι επιλεξιμότητας. Πράγματι, σύμφωνα με το άρθρο 5 του βασικού κανονισμού (ΕΟΚ) αριθ. 2081/93, ένα πρόγραμμα πρέπει να θεωρείται ως σύνολο μέτρων που χαρακτηρίζονται από συνοχή και έχουν στόχους υλοποίησης και όχι ως σύνολο προκαθορισμένων σχεδίων. Η τήρηση της αρχής του προγραμματισμού και η καλή εφαρμογή του μέτρου απαιτούν την επίτευξη των προβλεπομένων στόχων όσον αφορά τη φυσική και οικονομική υλοποίηση.Εξάλλου, ακόμη και αν η φάση επιχειρηματικού προγραμματισμού ξεκίνησε καθυστερημένα, δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι ο σχεδιασμός των δράσεων αγροτικής ανάπτυξης είχε ξεκινήσει στις περιφέρειες ήδη με τον καθορισμό των περιοχών 5β). Πράγματι, το άρθρο 15 του κανονισμού για τον συντονισμό, στην περίπτωση σχεδίων και καθεστώτων ενίσχυσης, χαρακτηρίζει ως επιλέξιμες τις δαπάνες που έχουν πραγματοποιηθεί εντός των έξι μηνών που προηγούνται της υποβολής στην Επιτροπή της αίτησης συνδρομής.

Επαναπρογραμματισμός

5.7 έως 5.9. Η τροποποίηση των κοινοτικών πλαισίων στήριξης και των Ε.Π. του στόχου 5β ανταποκρινόταν σε μια σειρά διαφορετικών περιστάσεων εκ των οποίων οι κυριότερες ήταν:

- προσαρμογή των ΚΠΣ: η πράξη αυτή συνίστατο στη σύγκριση των ποσών σε σταθερές τιμές 1989 που χρησιμοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια της περιόδου 1989-1993 στο σύνολο των παρεμβάσεων που καλύφθηκαν από κάθε ΚΠΣ (Ε.Π., δράσεις δυνάμει των διαφόρων κανονισμών όσον αφορά την εκκαθάριση υποχρεώσεων προηγούμενων ετών), με το ποσό σε σταθερές τιμές 1989 που αποφασίστηκε στο κοινοτικό πλαίσιο στήριξης. Η διαφορά, θετική ή αρνητική, που προκύπτει από τη σύγκριση αυτή θα έπρεπε να αντικατοπτρίζεται στις ισχύουσες μορφές παρέμβασης,

- τεχνικές προσαρμογές των επιχειρησιακών προγραμμάτων προκειμένου να προγραμματισθούν οι πρόσθετες πιστώσεις που δημιουργούνται από τον αποπληθωριστή (οι οποίες είναι σημαντικές την εποχή αυτή) και, σε ορισμένες περιπτώσεις, από τις επιπτώσεις των πολύ σημαντικών διακυμάνσεων της ισοτιμίας εθνικού νομίσματος/Ecu που προέκυψαν στο τέλος της περιόδου εκτέλεσης των προγραμμάτων,

- παράταση των προθεσμιών για τις πράξεις ανάληψης και πληρωμής. Οι πολυάριθμες αυτές τροποποιήσεις, που θα μπορούσαν να ερμηνευθούν όπως υποδεικνύει το Συνέδριο, ανταποκρινόταν στην επιδίωξη να διατεθούν οι προβλεφθείσες πιστώσεις στα ΚΠΣ και να καταστεί δυνατή η προσαρμογή της κοινοτικής παρέμβασης στην πραγματικότητα που επισημάνθηκε κατά την εφαρμογή των προγραμμάτων.

Ερμηνεία των βασικών εννοιών

5.10. Η έννοια της νομικά έγκυρης ανάληψης που εφαρμόστηκε από τις γαλλικές αρχές δεν τηρούσε τους όρους που καθορίστηκαν για την έννοια αυτή στις αποφάσεις χορήγησης της συνδρομής. Μετά τη διαπίστωση αυτή και μετά από την εις βάθος εξέταση του προβλήματος, η Επιτροπή απαίτησε και οι γαλλικές αρχές αποδέχθηκαν, την ορθή εφαρμογή της έννοιας της ανάληψης, όπως προβλέπεται στις αποφάσεις και όπως εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή θα προχωρήσει στην καταβολή του υπολοίπου των εν λόγω προγραμμάτων αφού επαληθεύσει την τήρηση των εν λόγω διατάξεων.

5.11. Η Επιτροπή εκφράζει την ικανοποίησή της για την επισήμανση του προβλήματος αυτού γεγονός που αποδεικνύει την αποτελεσματική λειτουργία των δράσεων ελέγχου.

Επιλογή δράσεων και δικαιούχων

5.12. Η Επιτροπή εξετάζει με τα κράτη μέλη τις παρατηρήσεις του Συνεδρίου. Η επιλογή των δικαιούχων πραγματοποιείται από τα κράτη μέλη σύμφωνα με κριτήρια προτεραιότητας και σκοπιμότητας τα οποία εμπεριέχονται κανονικά στις εθνικές διατάξεις που διέπουν την εφαρμογή των εν λόγω ενισχύσεων και οι οποίες έχουν εγκριθεί στο πλαίσιο των κοινοτικών κανονιστικών διατάξεων. Η κοινοτική νομοθεσία δεν προσδιορίζει τις περιπτώσεις όπου απαιτούνται μελέτες βιωσιμότητας ούτε ποιο πρέπει να είναι το περιεχόμενο τους. Στις μελέτες αυτές πρέπει, σύμφωνα με την Επιτροπή, να λαμβάνονται υπόψη οι διαστάσεις του σχεδίου καθώς και η εμπειρία που έχει αποκτηθεί από άλλα σχέδια της ίδιας φύσεως. Για τα περισσότερα από τα σχέδια του στόχου 5β, περιορισμένης διάστασης και περιεχομένου για το οποίο υπάρχει συχνά ιδιαίτερη εμπειρία, ενδείκνυται περισσότερο η άμεση εκτίμηση από τις περιφερειακές ή τοπικές αρχές. Η εφαρμογή διαφορετικών συντελεστών ενίσχυσης παραμένει το κύριο όργανο για τις δημόσιες αρχές προκειμένου να κατατάξουν τις δράσεις σε συνάρτηση με το ενδιαφέρον τους και τη συνοχή τους με τις αναπτυξιακές πολιτικές που εφαρμόζονται. Οι κανονισμοί των διαρθρωτικών ταμείων επιτρέπουν την εφαρμογή διαφορετικών συντελεστών και η Επιτροπή κατανοεί την εφαρμογή τους στις διάφορες περιφέρειες.

Μηχανισμοί παρακολούθησης

Χρηματοοικονομική παρακολούθηση

5.14. Η σημερινή πρακτική του ΕΓΤΠΕ, τμήμα ΙΙ Προσανατολισμού συνιστάται στον καταλογισμό κάθε πληρωμής στην παλαιότερη ανάληψη που εκκρεμεί ακόμη στο πλαίσιο του εξεταζόμενου προγράμματος. Η πρακτική αυτή είναι διαφανής και περιορίζει τα βάρη της διαχείρισης των προγραμμάτων, όπως το επεσήμανε η ίδια η Επιτροπή στην απάντησή της στην DAS σχετικά με το οικονομικό έτος 1996 (σημείο 21.4 της έκθεσης). Η Επιτροπή εκτιμά ότι η πρακτική αυτή που εφαρμόζει είναι συμβατή με τον κανονισμό για τα διαρθρωτικά ταμεία.

5.15. Στην περίπτωση που αναφέρει το Συνέδριο, η Επιτροπή θεωρεί ότι παρά τη συχνά ασαφή ορολογία που χρησιμοποιείται, οι πράξεις αυτές πρέπει να θεωρηθούν ως προκαταβολές έναντι και όχι ως πάγιες προκαταβολές. Πρόκειται πράγματι για προκαταβολές του προϋπολογισμού που αποτελούν οριστικές μεν πληρωμές αλλά μερικές, εν αναμονή της διαδικασίας τελικής εκκαθάρισης, και οι οποίες αντιπροσωπεύουν λοιπόν προκαταβολές έναντι κατά την έννοια του άρθρου 46 του δημοσιονομικού κανονισμού. Ο καταλογισμός των προκαταβολών αυτών σε λογαριασμούς προκαταβολών προς ρύθμιση σε γενική λογιστική θα είχε αφενός ως αποτέλεσμα να μειωθεί σημαντικά το επίπεδο της εκτέλεσης των πιστώσεων πληρωμών του προϋπολογισμού και αφετέρου να αυξηθεί το φαινόμενο εκκαθάρισης των υποχρεώσεων προηγουμένων ετών στο επίπεδο της λογιστικής του προϋπολογισμού.

5.16. Το γεγονός ότι, από την άποψη της εκτέλεσης του προϋπολογισμού, η πληρωμή του υπολοίπου μιας δόσης δεν οδηγεί σε αποδέσμευση, δεν συνεπάγεται κατά κανένα τρόπο ότι η πληρωμή αυτή πρέπει να αντιμετωπισθεί όπως και εκείνη της προκαταβολής. Αντίθετα, η πληρωμή του υπολοίπου μιας δόσης πραγματοποιείται μόλις η Επιτροπή λάβει την ετήσια έκθεση εκτέλεσης και αφού οι υπηρεσίες διαχείρισης συμφωνήσουν με το περιεχόμενό της.

5.17. Ο διοικητικός μηχανισμός που τέθηκε σε εφαρμογή για τις διαρθρωτικές παρεμβάσεις ποικίλει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο ανάλογα με το διοικητικό δίκαιο και τη δημοσιονομική πρακτική. Ο εν λόγω μηχανισμός έχει εξελιχθεί σημαντικά από τα πρώτα χρόνια της μεταρρύθμισης των ταμείων, μεταξύ άλλων χάρη στην εμπειρία που αποκτήθηκε με τα πρώτα αυτά προγράμματα.

α) Καμία κανονιστική διάταξη δεν επιβάλλει έγγραφα όπως αυτά που αναφέρει το Συνέδριο. Ορισμένες περιφέρειες του στόχου 5β είχαν δημοσιεύσει ήδη το 1991 έντυπα που απευθυνόταν στους ενδεχόμενους δικαιούχους στα οποία περιέγραφαν τις διαδικασίες προκειμένου να επωφεληθούν από κοινοτικές ενισχύσεις 7 οι ενέργειες αυτές πληροφόρησης γενικεύθηκαν στη συνέχεια κατά την περίοδο 1994-1999.

β) και γ) Η ποιότητα της δημοσιονομικής διαχείρισης σημείωσε σημαντική πρόοδο χάρη στην πληροφορική, όχι μόνο όσον αφορά τη διαχείριση των προγραμμάτων, αλλά γενικότερα σε όλες τις δραστηριότητες στις διοικητικές αρχές και στις επιχειρήσεις.

δ) Είναι γεγονός ότι η εφαρμογή του στόχου 5β πραγματοποιήθηκε με ιδιαίτερα αποκεντρωμένο τρόπο, διατηρώντας επίσης το ρόλο του κράτους μέλους ως τελευταίου συνομιλητή της Επιτροπής, ιδίως για τη δημοσιονομική εκτέλεση. Το γεγονός αυτό κατέστησε δυσχερέστερη τη διαχείριση αλλά εμπλούτισε την εφαρμογή των προγραμμάτων και πολλαπλασίασε τις επιπτώσεις τους.

5.18. Η παρακολούθηση των προγραμμάτων του στόχου 5β πραγματοποιήθηκε βάσει φυσικών δεικτών για τα διάφορα μέτρα, παρόλο που η ποικιλία των προβλεπομένων παρεμβάσεων οι οποίες ήταν ιδιαίτερα προσαρμοσμένες στις ανάγκες της κάθε συγκεκριμένης περιοχής, καθιστούσε δύσκολη την ανεύρεση του συγκεκριμένου δείκτη και κυρίως τη σύγκριση με τις δράσεις των άλλων προγραμμάτων. Η ποιότητα των αποτελεσμάτων ποίκιλε αρκετά ανάλογα με την πολυπλοκότητα των προγραμμάτων και την προσπάθεια που καταβλήθηκε από το μηχανισμό παρακολούθησης. Παρόλο που το πρόβλημα είχε παρουσιασθεί στα ΜΟΠ, στην περίπτωση του στόχου 5β, η Επιτροπή δεν επεσήμανε απροθυμία για παροχή στοιχείων εκ μέρους των διοικητικών αρχών που ήταν αρμόδιες για την εφαρμογή. Αντιμετώπισε περισσότερο επιφυλάξεις όσον αφορά τη χρησιμότητα του εγχειρήματος δεδομένης της δυσκολίας ανεύρεσης των ορθών δεικτών. Σήμερα, μετά από πολλά έτη έρευνας στη θεωρία και στην πρακτική της αξιολόγησης, τα ειδικευμένα ινστιτούτα εξακολουθούν να θεωρούν την επιλογή των δεικτών ως μια καθοριστική φάση της αξιολόγησης.

Υλική παρακολούθηση

5.19. Είναι πάντα πιθανή η βελτίωση της παρακολούθησης των προγραμμάτων, στο μέτρο που η προσπάθεια που αφιερώνεται για το σκοπό αυτό είναι ανάλογη των πόρων που επενδύονται. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη προσπαθούν να βελτιώσουν την πτυχή αυτή και μετά την εμπειρία της πρώτης φάσης έχει σημειωθεί σημαντική πρόοδος.

5.20. Το μεγαλύτερο μέρος των προγραμμάτων 5β περιλαμβάνουν σημαντικό αριθμό σχεδίων ιδιωτικής πρωτοβουλίας, η υλοποίηση των οποίων εξαρτάται από εξωγενείς και απρόβλεπτους παράγοντες που διαφεύγουν τον έλεγχο των αρμοδίων διοικητικών αρχών. Η αντικατάσταση των σχεδίων πρέπει λοιπόν να πραγματοποιηθεί με ευέλικτες διαδικασίες.

5.21. Η Επιτροπή ελέγχει τις περιπτώσεις που αναφέρονται στις επιστολές του τομέα του Συνεδρίου.

Τεχνική βοήθεια

5.23. Η Επιτροπή θεωρεί ως επιλέξιμα τα έξοδα λειτουργίας των δημοσίων διοικήσεων, μόνο εάν πρόκειται για πρόσθετες δαπάνες, δηλαδή πέραν των κανονικών δαπανών που συνδέονται με ρητές και συμπληρωματικές κανονιστικές απαιτήσεις που προκύπτουν από την εφαρμογή των προγραμμάτων. Η Επιτροπή εξετάζει τις σχετικές περιπτώσεις.

5.24. Μερικές φορές είναι αδύνατο και καθόλου λειτουργικό να διαχωρισθούν σε ένα μέτρο οι καθαρά υλικές επενδύσεις από ορισμένες δράσεις διαχείρισης και καθοδήγησης που απαιτούνται για την εφαρμογή τους.

5.25. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ένταξη στα επιχειρησιακά μέτρα των προβλεπομένων δαπανών καθοδήγησης τηρεί την αρχή της ειδικότητας των πιστώσεων. Εξάλλου, μόνο οι πρόσθετες διοικητικές δαπάνες που προκύπτουν άμεσα από τη διαχείριση των προγραμμάτων μπορούν να αποτελέσουν το αντικείμενο κοινοτικής συγχρηματοδότησης.

Έλεγχοι

5.26 και 5.27. Η Επιτροπή χρησιμοποιεί τα περιορισμένα ανθρώπινα και υλικά μέσα που διαθέτει για να φέρει εις πέρας με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τις υποχρεώσεις της που προβλέπονται στις συνθήκες. Μια μεγαλύτερη προσπάθεια ελέγχου για τα προγράμματα του στόχου 5β θα περιόριζε ενδεχομένως άλλες δραστηριότητες εξίσου αναγκαίες.

5.29 έως 5.31. Οι εθνικές αρχές που είναι υπεύθυνες για την εφαρμογή των προγραμμάτων είναι αρμόδιες να αποφασίσουν για τη συνέχεια που πρέπει να δοθεί στις συστάσεις που τους απευθύνουν οι υπηρεσίες ελέγχου. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2064/97 θα αυξήσει τη σημασία των εν λόγω υπηρεσιών στη δραστηριότητα του ελέγχου στα κράτη μέλη.

Αξιολόγηση

5.32 και 5.33. Η Επιτροπή θεωρεί ότι από τα αρχικά ήδη στάδια της εφαρμογής του στόχου 5β έδωσε ιδιαίτερη προσοχή στην αξιολόγηση των επιπτώσεων των εν λόγω προγραμμάτων. Έτσι, το 1992 σύναψε σύμβαση με ομάδα συμβούλων για μια ενδιάμεση μελέτη αξιολόγησης με έντονο μεθοδολογικό προσανατολισμό, για 11 προγράμματα του στόχου 5β τα οποία επιλέχθηκαν με τρόπο ώστε να καλύπτονται διάφοροι τύποι τόσο όσον αφορά το μέγεθος όσο και τη διοικητική οργάνωση της εφαρμογής. Το εντελώς πρωτοποριακό αυτό έργο στον τομέα της αξιολόγησης, ξεκίνησε με μια πρώτη επαφή με τους γνωστούς στην Ευρώπη φορείς αξιολόγησης και αποτέλεσε ένα πραγματικό δοκιμαστήριο για τις αξιολογήσεις των προγραμμάτων των υπολοίπων στόχων. Η σύμβαση για τις 21 μελέτες εκ των υστέρων αξιολόγησης έγινε το 1994 και οι εργασίες πραγματοποιήθηκαν κατά τα έτη 1994 και 1995. Αφορούσαν προγράμματα για τα οποία είχε λήξει η προθεσμία ανάληψης των ενεργειών και συνεπώς όλες οι επιλέξιμες επιχειρήσεις ήταν γνωστές, ακόμη και αν δεν είχαν ολοκληρωθεί όλες. Εάν είχαμε αναμείνει περισσότερο, οι αξιολογήσεις δεν θα είχαν αναδείξει και διαβιβάσει την εμπειρία των υλοποιηθέντων προγραμμάτων και δεν θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν για την φάση της επεξεργασίας των προγραμμάτων 1994-1999. Οι εθνικές διοικητικές αρχές, περιφερειακές και τοπικές, ενημερώθηκαν καταρχήν για την έναρξη των αξιολογήσεων και για τα αποτελέσματα της πρόσκλησης υποβολής προσφορών που διενεργήθηκε από την Επιτροπή για την επιλογή των αξιολογητών. Οι εν λόγω αρχές επωφελήθηκαν λοιπόν από τις αναλύσεις που πραγματοποιήθηκαν, καθόσον μάλιστα διεξήχθησαν και άμεσες έρευνες στους δικαιούχους των μέτρων γεγονός αρκετά σπάνιο για τις εργασίες αξιολόγησης το οποίο όμως επέτρεψε να συγκεντρωθούν πληροφορίες «από πρώτο χέρι». Τα αποτελέσματα των εν λόγω εργασιών αποτέλεσαν το αντικείμενο σεμιναρίου το οποίο πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες στις 3 Μαΐου 1995 με συμμετοχή όλων των διοικητικών αρχών που ήταν υπεύθυνες για την εφαρμογή.

Μετάβαση προς τη δεύτερη περίοδο

5.34. Η φύση του στόχου 5β απαιτεί την οριοθέτηση των αγροτικών περιοχών εντός των περιφερειών ΝΘΤΣ ΙΙΙ, προκειμένου να διασφαλισθεί η συγκέντρωση των ενεργειών στις περιοχές που έχουν τις μεγαλύτερες ανάγκες. Τα μειονεκτήματα που αναφέρει το Συνέδριο, ιδιαίτερα όσον αφορά την ανάλυση των επιπτώσεων, αντιμετωπίζονται από τους αξιολογητές με τη χρησιμοποίηση καταλλήλων μεθόδων.

5.35. Η Επιτροπή ελπίζει ότι η καθυστέρηση που επισημαίνει το Συνέδριο (19,6 % σε σχέση με τις προβλέψεις), θα καλυφθεί χωρίς δυσκολία κατά τα δύο έτη που απομένουν.

5.36. Όπως επισημαίνει το Συνέδριο, το έτος 1995 χαρακτηρίστηκε από κακή εκτέλεση από χρηματοδοτική άποψη. Αυτό εξηγείται από τις δυσκολίες που παρουσιάστηκαν στην εκκίνηση νέων προγραμμάτων οι οποίες οφείλονται στη θέση σε εφαρμογή, από διοικητική άποψη, νέων δράσεων (έγκριση των καθεστώτων ενίσχυσης, πρόσκληση υποβολής προσφορών για την υλοποίηση των σχεδίων), καθώς και στην έλλειψη ευαισθητοποίησης των ενδεχομένων δικαιούχων.

5.37. Η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι υπάρχει κώλυμα στο να συνεχισθεί κατά τη δεύτερη φάση ένα σχέδιο ή μια δράση που διεξαγόταν κατά την πρώτη φάση προγραμματισμού, εφόσον μπορούν να προσδιορισθούν απόλυτα τα επί μέρους σχέδια ή δαπάνες.

6. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ ΚΑΙ ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ

6.1. Κατά την προετοιμασία της φάσης προγραμματισμού 1994-1999 πραγματοποιήθηκε ήδη μια ουσιαστική αναθεώρηση, με την εισαγωγή των ενιαίων εγγράφων προγραμματισμού (DOCUP) τα οποία συγκεντρώνουν σε μία μόνο επιχείρηση τις φάσεις σχεδιασμού και προγραμματισμού. Όπως επισημαίνει στα σχόλιά της στα σημεία 5.5 και 5.6, η Επιτροπή θεωρεί ότι ο προγραμματισμός γίνεται και πρέπει να τηρείται στο επίπεδο των μέτρων και όχι του κάθε επιμέρους σχεδίου. Συνεπώς δεν μπορεί να γίνει λόγος για αναδρομικό προγραμματισμό ή για την εισαγωγή δαπανών που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί όταν η επιλογή συγκεκριμένων σχεδίων δεν συμπίπτει με το χρόνο του προγραμματισμού.

6.2. Όπως επισημαίνεται στο σημείο 4.3, ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2064/97 της Επιτροπής προβλέπει τα μέσα για τη βελτίωση της αξιοπιστίας των πιστοποιήσεων στο πνεύμα των υποδείξεων του Συνεδρίου.

6.3. Η Επιτροπή θεωρεί ότι τα προβλήματα που αναφέρει το Συνέδριο στο σημείο 5.10 της έκθεσής του προκύπτουν από την μη τήρηση ενός εκ των άρθρων της απόφασης χορήγησης της συνδρομής. Η Επιτροπή, μετά τη διαπίστωση των γεγονότων, χρησιμοποίησε νομικά επιχειρήματα για να πετύχει την τήρηση των εν λόγω διατάξεων.6.4. Η Επιτροπή επέμενε πάντα στη χρησιμοποίηση κριτηρίων χαρακτηριζομένων από διαφάνεια για την επιλογή των σχεδίων στο κάθε μέτρο. Ωστόσο, δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι σε ένα σύστημα συγχρηματοδότησης, η επιλογή των δικαιούχων εναπόκειται στις διοικητικές αρχές που είναι υπεύθυνες για την εφαρμογή του κάθε μέτρου, σύμφωνα με τους όρους και τα κριτήρια προτεραιότητας που έχουν θεσπισθεί στις διοικητικές διατάξεις που δίνουν τη δυνατότητα για δημόσια παρέμβαση.

6.5. Η Επιτροπή προχωρεί στο υπόλοιπο των ετησίων δόσεων με βάση τις δηλώσεις δαπανών που καταρτίζονται από τα κράτη μέλη, μετά από επαλήθευση των ετησίων εκθέσεων και σε συμφωνία με τις υπηρεσίες της που συμμετέχουν στην παρακολούθηση των προγραμμάτων. Είναι ωστόσο αναπόφευκτο, ακόμη και αν δεν επιδιώκεται, ορισμένα στοιχεία που αφορούν το τελικό υπόλοιπο να επισημαίνονται κατά τις προπαρασκευαστικές εργασίες για την πληρωμή του εν λόγω υπολοίπου.

6.6. Η Επιτροπή εκτιμά ότι η τεχνική βοήθεια μπορεί να διαδραματίσει επίσης πολύ χρήσιμο ρόλο όσον αφορά την καθοδήγηση, την πληροφόρηση των ενδεχομένων δικαιούχων, τις δράσεις διάδοσης και επίδειξης που αποσκοπούν όλες στη βελτίωση της εφαρμογής του προγράμματος.

6.7. Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2064/97 παρακολουθεί τις συστάσεις του Συνεδρίου, κατά την έννοια ότι υποχρεώνει τα κράτη μέλη να υποβάλουν, το αργότερο κατά την αίτηση του υπολοίπου της κάθε παρέμβασης, μια δήλωση εξωτερικού ελεγκτή στην οποία να αναφέρονται μεταξύ άλλων τα αποτελέσματα των ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν.