Ειδική έκθεση αριθ. 2/2000

σχετικά με τις βοήθειες της Ευρωπαϊκής Ένωσης προς τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη στο πλαίσιο της αποκατάστασης της ειρήνης και του κράτους δικαίου, συνοδευόμενη από τις απαντήσεις της Επιτροπής

(Άρθρο 248, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ)

(2000/C 85/02)

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Εισαγωγη

1. Η ειδική έκθεση αριθ. 5/98 του Ελεγκτικού Συνεδρίου(1) πραγματευόταν ειδικά τις πράξεις ανασυγκρότησης που ανέλαβε η Ευρωπαϊκή Ένωση στην πρώην Γιουγκοσλαβία το 1996 και το 1997. Η εν λόγω έκθεση δεν περιέλαβε άλλες δράσεις στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, που χρηματοδοτήθηκαν κατά την ίδια περίοδο από τις πιστώσεις του γενικού προϋπολογισμού. Όμως, έπειτα από τη σύναψη των ειρηνευτικών συμφωνιών το Δεκέμβριο του 1995, η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) κινητοποίησε σημαντικούς πόρους όχι μόνον υπέρ της ανασυγκρότησης, αλλά και για την υποστήριξη του Γραφείου του Ύπατου Εκπροσώπου (OHR)(2), καθώς και τη στήριξη των δράσεων υπέρ της αποκατάστασης της δημοκρατίας στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη. Οι εν λόγω δράσεις αφορούσαν τα δικαιώματα του ανθρώπου, τα μέσα μαζικής ενημέρωσης, καθώς και τη στήριξη της εκλογικής διαδικασίας. Οι δράσεις σχετικά με τα δικαιώματα του ανθρώπου και τα μέσα μαζικής ενημέρωσης έτυχαν τις περισσότερες φορές άμεσης χρηματοδότησης εκ μέρους της Επιτροπής, ενώ η στήριξη του OHR ή της εκλογικής διαδικασίας πραγματοποιήθηκε με συνεισφορές σε συγχρηματοδοτήσεις με άλλους χρηματοδότες. Η παρούσα έκθεση παρουσιάζει τις παρατηρήσεις που ανέκυψαν από τον έλεγχο των διαφόρων αυτών τομέων το 1998 και 1999.

2. Οι παρατηρήσεις αυτές θα πρέπει να εκτιμηθούν υπό το πρίσμα των δράσεων που πρέπει να αναλάβει η ΕΕ στο πλαίσιο της ανασυγκρότησης του Κοσσυφοπεδίου, κατόπιν των αποφάσεων της ευρωπαϊκής συνόδου κορυφής της Κολωνίας, της 3ης και 4ης Ιουνίου 1999. Πράγματι, η αποκατάσταση του κράτους δικαίου στην εν λόγω περιοχή θα οδηγήσει πιθανότατα σε δράσεις του ίδιου είδους με εκείνες που αναλήφθηκαν στη Βοσνία. Για το λόγο αυτό είναι ουσιώδες να ληφθούν υπόψη τα διδάγματά τους, ιδίως όσον αφορά την υποστήριξη προς νέους τοπικούς ή διεθνείς θεσμούς και τη συγχρηματοδότηση με τους λοιπούς φορείς, ιδίως με τον ΟΑΣΕ(3).

Περιληψη των κυριοτερων παρατηρησεων

3. Το 1998, το προσωπικό της αντιπροσωπείας της Επιτροπής στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη αυξήθηκε και η οικονομική διαχείριση των πράξεων επρόκειτο να αποκεντρωθεί στα τέλη του έτους. Στις αρχές του 1999, η Επιτροπή εξακολουθούσε να συναντά δυσκολίες στην πλήρωση όλων των νέων θέσεων που είχαν δημιουργηθεί έπειτα από αίτημα της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής (βλέπε σημείο 11).

4. Παρόλο που η Επιτροπή καλύπτει πάνω από το ήμισυ των δαπανών του OHR, από το 1996 και εξής δεν πραγματοποίησε όλη την παρακολούθηση που θα απαιτούσε η εφαρμογή των αρχών της χρηστής διαχείρισης. Πράγματι, θα έπρεπε να είχε αφιερώσει περισσότερη προσοχή στην πλαισίωση της διαδικασίας λήψης οικονομικών αποφάσεων του OHR καθορίζοντας ακριβείς κανόνες (βλέπε σημείο 16), καθώς και να είχε βεβαιωθεί ότι οι βασικές αρχές εσωτερικού ελέγχου εφαρμόζονταν στη διοικητική οργάνωση του OHR (βλέπε σημεία 17 - 20). Οι διατάξεις σχετικά με την απόδοση των λογαριασμών του OHR και τη χορήγηση απαλλαγής στον Ύπατο Εκπρόσωπο παρέμειναν συγκεχυμένες (βλέπε σημείο 22). Στα μέσα του 1999, ο Ύπατος Εκπρόσωπος εκτιμούσε ότι είχε λάβει τα αναγκαία μέτρα για την αντιμετώπιση των ανεπαρκειών του εσωτερικού ελέγχου (βλέπε σημείο 23).

5. Οι χρηματοδοτικές συνδρομές προς τους βοσνιακούς κρατικούς θεσμούς προάσπισης των δικαιωμάτων του ανθρώπου πραγματοποιήθηκαν υπό μορφή σχεδίων, γεγονός που δεν ανταποκρίθηκε ικανοποιητικά στους περιορισμούς τους και προκάλεσε καθυστερήσεις στη διάθεση των κεφαλαίων. Χρηματοδότηση υπό μορφή συνεισφοράς στον προϋπολογισμό και θέσπιση αυστηρών διαδικασιών προϋπολογισμού θα είχε καταστήσει δυνατό να ευαισθητοποιηθούν περισσότερο τα εν λόγω θεσμικά όργανα στην πρακτική της χρηστής διαχείρισης των δημοσίων κεφαλαίων (βλέπε σημεία 26 - 28).

6. Λόγω του ότι κινητοποιήθηκαν πολλά διαφορετικά κονδύλια του προϋπολογισμού και έως το 1997, ελλείψει ρητής στρατηγικής σχετικά με τους προς επίτευξη στόχους, η βοήθεια στην ανάπτυξη της κοινωνίας των πολιτών χρησίμευσε συχνά στην κάλυψη των δαπανών λειτουργίας οργανισμών χωρίς να υπάρχει εγγύηση για τη μονιμότητα της ύπαρξής τους και χωρίς να αξιολογούνται τα αποτελέσματά τους. Αυτό συνέβη με την πλειονότητα των υποστηρικτικών ενεργειών που κατηύθυνε το Συμβούλιο της Ευρώπης, ενώ όσες αφορούσαν τους κοινωνικούς τομείς είχαν ως παρενέργεια το να απαλλάξουν το κράτος από τις βασικές του ευθύνες. Οι βοήθειες που χορηγήθηκαν σε οργανώσεις οι οποίες είχαν ως στόχο να ευαισθητοποιήσουν την κοινή γνώμη στις δημοκρατικές αξίες αποδείχθηκαν πιο πειστικές, λόγω του επιπέδου της προσωπικής αφοσίωσης των δικαιούχων που μπορεί να αντισταθμίσει την έλλειψη οικονομικών πόρων (βλέπε σημεία 29 - 34).

7. Όσον αφορά την κύρια παρέμβασή της στον τομέα των μέσων μαζικής ενημέρωσης, η Επιτροπή βρέθηκε προ τετελεσμένου γεγονότος λόγω τεχνικής άγνοιας του φακέλου. Το γεγονός αυτό την οδήγησε στη χρηματοδότηση μη επιλέξιμου εξοπλισμού με 2 εκατ. ECU, και στη συνέχεια στην υποστήριξη της λειτουργίας ενός οργανισμού που δεν υπόκειτο σε επαρκή έλεγχο (βλέπε σημεία 36 - 40).

8. Γενικά, η παρακολούθηση από την Επιτροπή των χρηματοδοτήσεων στον τομέα των δικαιωμάτων του ανθρώπου και της δημοκρατίας στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη υπολείπεται κατά πολύ σε σχέση με τις απαιτήσεις της εφαρμογής των αρχών της χρηστής διαχείρισης. Φαίνεται αναγκαίο να επανακτηθεί ο έλεγχος της κατάστασης στον εν λόγω τομέα (βλέπε σημεία 42 - 44).

9. Όσον αφορά τη στήριξη της εκλογικής διαδικασίας, η συνεργασία με τον ΟΑΣΕ στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ(4) δημιουργεί πολυάριθμα προβλήματα σε επίπεδο δημοσιονομικού ελέγχου. Ακινητοποιούνται κεφάλαια άνευ λόγου για παρατεταμένο χρονικό διάστημα, η επιλεξιμότητα των δαπανών δεν αποτελεί το αντικείμενο επαρκούς ελέγχου εκ μέρους των υπηρεσιών της Επιτροπής και το επιλεγέν νομικό πλαίσιο για τη χρηματοοικονομική συνεργασία μεταξύ Επιτροπής και ΟΑΣΕ θα πρέπει να τροποποιηθεί εκ βάθρων όσον αφορά τις νέες αρμοδιότητες της Κοινής Υπηρεσίας Εξωτερικών Σχέσεων της Επιτροπής (βλέπε σημεία 49 - 53).

10. Όταν απομένουν προς ανάκτηση ποσά έπειτα από το πέρας δράσεων που εφαρμόστηκαν, οι διατάκτριες υπηρεσίες της Επιτροπής καθυστερούν να λάβουν τα επιβαλλόμενα μέτρα για την ανάκτηση των κοινοτικών κεφαλαίων που κατέχουν τρίτοι (βλέπε σημεία 57 - 59).

Αντιπροσωπεια της Επιτροπης στη Βοσνία

11. Κατά τους προηγούμενους ελέγχους του, το Συνέδριο είχε διαπιστώσει ότι ορισμένες από τις δυσκολίες που παρουσιάστηκαν στην εφαρμογή της βοήθειας στην ανασυγκρότηση της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης οφείλονταν στη συγκεντρωτική διαχείριση του προγράμματος (από τις Βρυξέλλες), καθώς και στο ότι η επιτόπου αντιπροσωπεία της Επιτροπής διέθετε ιδιαίτερα ανεπαρκή μέσα. Έπειτα από τη δημοσίευση της ειδικής έκθεσης αριθ. 5/98, το προσωπικό της αντιπροσωπείας της Επιτροπής στη Βοσνία αυξήθηκε. Έτσι, η αντιπροσωπεία στο Σεράγεβο διαθέτει στο εξής την υποστήριξη δύο τοπικών γραφείων, το ένα στο Μόσταρ(5) και το άλλο στη Μπάνια Λούκα(6)· το καθένα διαθέτει τέσσερις θέσεις. Στα τέλη Φεβρουαρίου 1999, οι δύο θέσεις ALAT(7) και η μία θέση AL(8) που είχαν διατεθεί στα γραφεία αυτά ήταν ακόμη κενές. Η αντιπροσωπεία του Σεράγεβο περιλάμβανε έξι θέσεις κατηγορίας A, τρεις κατηγορίας B, τρεις κατηγορίας C, επτά ALAT και 21 τοπικών υπαλλήλων. Αρκετές από τις θέσεις αυτές ήταν ακόμη κενές: 1 A, 1 B, 1 ALAT και πέντε τοπικών υπαλλήλων. Επιπλέον, δύο από τους υπαλλήλους κατηγορίας A που υπηρετούσαν επρόκειτο να αναχωρήσουν. Όπως ήδη επεσήμανε επανειλημμένα το Συνέδριο [βλέπε σημείο 5.30 της ετήσιας έκθεσης για το 1997(9)], η Επιτροπή θα πρέπει επειγόντως να αποκτήσει τα κατάλληλα μέσα ώστε, όπως στα κράτη μέλη, οι θέσεις εργασίας στο εξωτερικό να πληρωθούν χωρίς καθυστερήσεις και να μην καλύπτονται σε εθελοντική βάση.

Συνεισφορα της ΕΕ στις διοικητικες δαπανες του Γραφειου του Υπατου Εκπροσώπου στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη

Εισαγωγή

12. Αποστολή του Ύπατου Εκπροσώπου είναι η επίβλεψη της εφαρμογής των πολιτικών πτυχών της ειρηνευτικής συμφωνίας για τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη που μονογραφήθηκε στο Dayton στις 21 Νοεμβρίου 1995 και υπογράφηκε στο Παρίσι στις 14 Δεκεμβρίου 1995. Η εντολή του επιβεβαιώθηκε από τη διάσκεψη για την εφαρμογή της ειρηνευτικής συμφωνίας που πραγματοποιήθηκε στο Λονδίνο στις 8 και 9 Δεκεμβρίου 1995 και από το ψήφισμα 1031 του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών της 15ης Δεκεμβρίου 1995. Σκοπός της διάσκεψης του Λονδίνου ήταν η κινητοποίηση της βοήθειας της διεθνούς κοινότητας για την εφαρμογή των ειρηνευτικών συμφωνιών, και ιδίως για τη στήριξη προς τον Ύπατο Εκπρόσωπο. Με την ευκαιρία αυτή δημιουργήθηκε ένα "Peace Implementation Council" (PIC)(10) στου οποίου τη διευθύνουσα επιτροπή εκπροσωπούνται η Γαλλία, η Γερμανία, οι Ηνωμένες Πολιτείες, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Ιαπωνία, η Ιταλία, ο Καναδάς, η Ρωσία, η Προεδρία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και ο Οργανισμός Ισλαμικής Διάσκεψης. Η εν λόγω διευθύνουσα επιτροπή εξασφαλίζει την πολιτική καθοδήγηση της εφαρμογής των ειρηνευτικών συμφωνιών και ενημερώνει το PIC για την εξέλιξη των εργασιών της.

13. Κατά τη διάσκεψη του Λονδίνου, είχε συμφωνηθεί ότι οι κυβερνήσεις θα κάλυπταν τη χρηματοδότηση της μισθοδοσίας του προσωπικού που θα αποσπούσαν στο Γραφείο του Ύπατου Εκπροσώπου (OHR) και ότι η διευθύνουσα επιτροπή θα πρότεινε έναν προϋπολογισμό για την αντιμετώπιση των λοιπών δαπανών λειτουργίας του OHR. Στη συνέχεια, το PIC δεσμεύτηκε να παράσχει τα αναγκαία κεφάλαια σύμφωνα με μία κλίμακα κατανομής βασισμένη σε εκείνη που χρησιμοποιήθηκε για τη Διεθνή Διάσκεψη για την πρώην Γιουγκοσλαβία. Η εν λόγω κλίμακα επρόκειτο να αποφασιστεί συναινετικά, δεδομένου ότι η ΕΕ κάλυπτε ήδη ορισμένες δαπάνες εγκαθίδρυσης του Ύπατου Εκπροσώπου και ετοιμαζόταν να καταβάλει τη συνεισφορά της (βλέπε σημείο 16).

Διοικητική και δημοσιονομική διαχείριση

14. Ο διοικητικός προϋπολογισμός του OHR καθορίστηκε σε 8,4 εκατ. ECU το 1996, αυξήθηκε σε 16,5 εκατ. ECU το 1997 και έφθασε τα 22 εκατ. ECU το 1998. Κατά την ίδια περίοδο, το προσωπικό του OHR επταπλασιάστηκε, για να φθάσει σε 719 υπαλλήλους το Φεβρουάριο του 1999. Εξαρχής, η ΕΕ συνεισφέρει στη χρηματοδότηση των διοικητικών δαπανών του OHR κατά 50,6 %.

Πίνακας 1

Εξέλιξη της συνεισφοράς της ΕΕ στις διοικητικές δαπάνες του OHR

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

15. Από το Φεβρουάριο του 1996 η Επιτροπή είχε διαπιστώσει ανεπάρκειες στη διοικητική και δημοσιονομική διαχείριση του OHR. Πράγματι, η αντιπροσωπεία της στο Σεράγεβο είχε εκφράσει ανησυχίες για την απουσία κανονιστικής ρύθμισης και διαδικασίας στο διοικητικό και λογιστικό τομέα, καθώς και για την ύπαρξη πολυάριθμων δυσκολιών σχετικά με τις εξουσιοδοτήσεις υπογραφής, την τήρηση της λογιστικής, τη λειτουργία των τραπεζικών λογαριασμών, τη διαχείριση του προσωπικού και τη σύναψη συμβάσεων.

16. Η Επιτροπή δεν παρακολούθησε επαρκώς τη διαχείριση της συνεισφοράς της από το OHR. Μόλις στα τέλη του 1998, η Επιτροπή βοήθησε το OHR να θεσπίσει διαδικασίες και κανόνες συμβατούς με την κοινοτική κανονιστική ρύθμιση στον τομέα του προϋπολογισμού. Καθώς η ΕΕ αποτελεί μακράν τον κύριο χρηματοδότη του OHR, η Επιτροπή, η οποία συμμετέχει στη διευθύνουσα επιτροπή του PIC, θα έπρεπε να είχε επιμείνει ήδη από το 1996 να υιοθετηθεί ένα πραγματικό σύστημα διαχείρισης και ελέγχου για όλα τα κεφάλαια που διατίθενται στο OHR.

17. Το 1998, η δημοσιονομική διαχείριση του OHR δεν στηριζόταν σε σύστημα διαχωρισμού των καθηκόντων, το οποίο να καθιστά δυνατό έναν ελάχιστο εσωτερικό έλεγχο. Έτσι, για παράδειγμα, ο οικονομικός διευθυντής τιμολογούσε τις υπηρεσίες του στο OHR στο πλαίσιο σύμβασης που είχε συναφθεί με εταιρεία της οποίας ήταν διευθυντής. Έλεγχε τα ίδια του τα τιμολόγια και στη συνέχεια προέβαινε στην εκκαθάρισή τους. Επίσης, αποφάσιζε ο ίδιος για τους τρόπους ελέγχου της διαχείρισής του, διαπραγματευόμενος τις συμβάσεις των εξωτερικών ελεγκτών και καθορίζοντας τόσο τον τρόπο διενέργειας όσο και την εμβέλεια του ελέγχου. Η αρμοδιότητα αυτή θα έπρεπε να εμπίπτει στη διευθύνουσα επιτροπή του PIC ή τουλάχιστον στην ομάδα οικονομικών εμπειρογνωμόνων του, στην οποία συμμετείχαν οι εκπρόσωποι της ΕΕ.

18. Όσον αφορά τη διαχείριση του προϋπολογισμού, οι προϋπολογισμοί των οικονομικών ετών 1997, 1998 και 1999 δεν καταρτίστηκαν αρκετά λεπτομερειακά ώστε να παρέχουν τη δυνατότητα στη διευθύνουσα επιτροπή να παρακολουθεί ικανοποιητικά την εκτέλεσή τους. Δεν στηρίχθηκαν σε καμία ανάλυση των πραγματικών αναγκών των διαφόρων τμημάτων του OHR. Όσον αφορά τη λογιστική διαχείριση, οι εξουσιοδοτημένες υπογραφές για τους τραπεζικούς λογαριασμούς δεν ήταν πλέον έγκυρες για περισσότερο από ένα έτος, κατά τον έλεγχο του Συνεδρίου το 1998. Επιπλέον, δεν τηρούνταν ακόμη κανένα βιβλίο απογραφής στις αρχές του 1999, παρόλο που η Επιτροπή το είχε απαιτήσει το Φεβρουάριο του 1996. Αυτή η έλλειψη βιβλίου απογραφής είναι πολύ ανησυχητική, για τον πρόσθετο λόγο ότι πολυάριθμοι εξοπλισμοί που χρησιμοποιεί το OHR μεταφέρονται εύκολα. Στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, οι προκηρύξεις διαγωνισμών δεν ήταν συχνές. Πραγματοποιούνταν πληρωμές βάσει απλών τιμολογίων, απουσία σύμβασης. Γενικά, παραμελούνταν η παρακολούθηση των απαιτήσεων. Σφάλματα που οφείλονταν στη διάσπαση των υπηρεσιών μεταξύ Σεράγεβο και Βρυξελλών εντοπίστηκαν στον υπολογισμό και την καταβολή των μισθών, ιδίως λόγω ανεπαρκούς συντονισμού μεταξύ της οικονομικής υπηρεσίας και της υπηρεσίας προσωπικού.

19. Εξάλλου, διαπιστώθηκαν επαναλαμβανόμενες ανεπάρκειες σε διοικητικό επίπεδο. Η πρόσληψη, η κατάταξη και η διαχείριση του προσωπικού δεν πραγματοποιούνταν πάντοτε με αντικειμενικά και συνεκτικά κριτήρια. Ενεκρίθη κατά τρόπο που δημιουργούσε διακρίσεις η καταβολή του ενοικίου ή των αποζημιώσεων στέγης ορισμένων υπαλλήλων. Διάφορες δαπάνες υπέρ ορισμένων αποσπασμένων υπαλλήλων ή συμβασιούχων στο OHR δεν θα έπρεπε να είχαν γίνει ποτέ αποδεκτές. Το 1998, δεν υπήρχε περιγραφή των καθηκόντων των θέσεων του πίνακα προσωπικού και ορισμένοι υπάλληλοι αγνοούσαν την ακριβή εμβέλεια των καθηκόντων και των αρμοδιοτήτων τους. Το Μάιο του 1998, το OHR αποφάσισε μονομερώς να αυξήσει κατά 6,5 % το μισθό του εκπατρισμένου συμβασιούχου προσωπικού του, χωρίς επίσημη διαβούλευση με τη διευθύνουσα επιτροπή του. Εξάλλου, το αντικείμενο των αποστολών περιγραφόταν συχνά κατά συνοπτικό τρόπο και εντοπίστηκαν καταχρήσεις στις δηλώσεις των εξόδων αποστολής ή των εξόδων παραστάσεως.

20. Ο ίδιος ο Ύπατος Εκπρόσωπος, ο οποίος κατέχει τη θέση αυτή από το 1997 και εξής, δεν διέθετε σύμβαση εργασίας, γεγονός που δημιούργησε πρόβλημα ως προς τον καθορισμό των αποδοχών του και τον υπολογισμό των αποζημιώσεών του. Παρόλο που η διοίκηση του OHR ζήτησε, το Σεπτέμβριο του 1997, γνώμη της Επιτροπής σχετικά, δεν έλαβε καμία απάντηση, και το 1999 η Επιτροπή αμφισβήτησε τη λύση που υιοθέτησε το OHR, με την αιτιολογία ότι δεν την είχε εγκρίνει δεόντως.

Θεσμικές αρμοδιότητες

21. Η συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση προσδιορίζει στο άρθρο 18.2 (πρώην άρθρο I.5)(11) ότι η Προεδρία του Συμβουλίου, που έχει την ευθύνη της εφαρμογής των κοινών δράσεων, πρέπει να ζητά τη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσον αφορά τις κύριες πτυχές και τις βασικές επιλογές της ΚΕΠΠΑ και να μεριμνά ώστε να λαμβάνονται δεόντως υπόψη οι απόψεις του (άρθρο 21, πρώην άρθρο I.7). Εξάλλου, κάθε κράτος μέλος ή η Επιτροπή μπορούν να προσφεύγουν στο Συμβούλιο για κάθε θέμα που αφορά την ΚΕΠΠΑ και να υποβάλλουν προτάσεις στο Συμβούλιο (άρθρο 22.1, πρώην άρθρο I.8, εδάφιο 3). Τέλος, η Επιτροπή συμπράττει πλήρως στις εργασίες του τομέα της ΚΕΠΠΑ (άρθρο 27, πρώην άρθρο I.9) και, όταν η εφαρμογή των δράσεων βαρύνει τον κοινοτικό προϋπολογισμό, η Επιτροπή είναι επιφορτισμένη με την εκτέλεση του προϋπολογισμού (άρθρο 28.2, πρώην άρθρο I.11).

22. Παρόλο που οι χορηγοί επέμεναν συνεχώς στο ρόλο που σκόπευαν να εμπιστευθούν στο OHR, δεν απαίτησαν από αυτό να αιτιολογεί τη διαχείρισή του. Η παρέμβαση διαφόρων κοινοτικών αρχών στις αποφάσεις χρηματοδότησης του OHR, η απουσία σαφούς καταμερισμού των αρμοδιοτήτων μεταξύ των εν λόγω φορέων και ιδίως η έλλειψη συνεκτικής στρατηγικής μεταξύ των κοινοτικών θεσμικών οργάνων αποτέλεσαν την αιτία της χαλαρότητας στη διαχείριση των κεφαλαίων. Επιπλέον, την άνοιξη του 1999, εξακολουθούσε να μην υπάρχει συμφωνία μεταξύ Συμβουλίου, κρατών μελών και Επιτροπής για τον προσδιορισμό του ποσοστού της συνεισφοράς της ΕΕ που αμφισβητούν οι λοιποί χορηγοί.

Συμπέρασμα

23. Παρόλο που το 1996 η Επιτροπή προσπάθησε να στηρίξει το OHR στα διοικητικά και δημοσιονομικά θέματα, φαίνεται ότι στη συνέχεια, λόγω της πολιτικής εμβέλειας των δράσεων του OHR, προτίμησε να μην παρέμβει στη διαχείρισή του. Εντούτοις, κατόπιν της αντικατάστασης του Ύπατου Εκπροσώπου το 1997 και της αύξησης τόσο των καθηκόντων όσο και των πόρων του OHR, η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε απαιτήσει, σε συνεννόηση με το Συμβούλιο, περισσότερη διαφάνεια στην προετοιμασία και την εκτέλεση του προϋπολογισμού του, και να είχε ζητήσει τη θέσπιση κανόνων και διαδικασιών ικανών να εγγυηθούν υπεύθυνη διαχείριση και σοβαρό έλεγχο. Τον Ιούνιο του 1999, ο Ύπατος Εκπρόσωπος εκτιμούσε ότι είχε λάβει την πλειονότητα των αναγκαίων μέτρων για την αντιμετώπιση των ανεπαρκειών που εντόπισε το Συνέδριο. Απέμενε να πραγματοποιηθεί αξιολόγηση των εν λόγω μέτρων. Εξάλλου, οι νέοι εσωτερικοί κανόνες που θεσπίστηκαν δεν είχαν ακόμη κυρωθεί από τη διευθύνουσα επιτροπή του PIC. Με την επιφύλαξη των ιδίων αρμοδιοτήτων των οργάνων διαχείρισης του OHR, το Συνέδριο εκτιμά ότι εμπίπτει στις αρμοδιότητες της Επιτροπής, κατά το άρθρο 274 της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, αν όχι να απαιτήσει από έναν οργανισμό στου οποίου τον προϋπολογισμό συνεισφέρει κατά άνω του 50 %, να θεσπίσει κανόνες και να ακολουθήσει διαδικασίες που να εγγυώνται υπεύθυνη διαχείριση και επιμελή εσωτερικό έλεγχο, τουλάχιστον να προβλέψει έναν τέτοιο τρόπο ενέργειας.

Στηριξη στα δικαιωματα του ανθρωπου και στα μεσα μαζικης ενημερωσης

24. Τα συμπεράσματα του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 1997, σχετικά με τις χώρες της νοτιοανατολικής Ευρώπης ανέθεσαν στην ΕΕ διάφορους τομείς παρέμβασης προτεραιότητας. Μεταξύ αυτών, η ενίσχυση των θεσμών και της κοινωνίας των πολιτών αφορά ιδιαίτερα τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη. Κατ' αυτόν τον τρόπο, από τη λήξη των εχθροπραξιών και εξής, η Επιτροπή παρεμβαίνει μέσω δράσεων άμεσης στήριξης προκειμένου:

α) να υποστηρίξει τους θεσμούς που δημιουργήθηκαν από τις ειρηνευτικές συμφωνίες για την προάσπιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων στη Βοσνία·

β) να στηρίξει μη κυβερνητικές οργανώσεις που βοηθούν στην καθιέρωση ειρηνικών σχέσεων μεταξύ των κοινοτήτων και που καταπολεμούν την προσωπική δυστυχία ·

γ) να εξασφαλίσει την ανάπτυξη μέσων μαζικής ενημέρωσης που δεν εξαρτώνται από πολιτικά κόμματα εθνικιστικών τάσεων.

25. Οι εν λόγω παρεμβάσεις χρηματοδοτήθηκαν ενμέρει από τα κονδύλια B7 - 7 (δημοκρατία) του γενικού προϋπολογισμού της ΕΕ, εν μέρει από τις ειδικές πιστώσεις βοήθειας στην πρώην Γιουγκοσλαβία (B7 - 5201, B7 - 541 και B7 - 543) και εν μέρει από τις πιστώσεις του προγράμματος PHARE (B7 - 5000) όπως εμφαίνει ο πίνακας 2. Ο έλεγχος εκτεταμένου δείγματος πράξεων, στα τέλη του 1998, οδηγεί στις ακόλουθες παρατηρήσεις.

Πίνακας 2

Αναλήψεις υποχρεώσεων της ΕΕ στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη στον τομέα των δικαιωμάτων του ανθρώπου και της δημοκρατίας κατά την περίοδο 1995 - 1998

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

Θεσμοί σχετικοί με την προάσπιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων

26. Στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, οι αρχές διαμεσολάβησης λειτουργούν σε δύο επίπεδα. Η πρώτη αρχή δημιουργήθηκε το 1994 από τις συμφωνίες της Ουάσινγκτον σε επίπεδο (κροατομουσουλμανικής) Ομοσπονδίας της Βοσνίας. Η δεύτερη, υπαγόμενη στην Επιτροπή των δικαιωμάτων του ανθρώπου(12), θεσπίστηκε το 1995 από τις συμφωνίες του Dayton σε κρατικό επίπεδο και καλύπτει τόσο το έδαφος της Ομοσπονδίας όσο και της Σερβικής Δημοκρατίας.

27. Οι δύο αυτές αρχές αποδεικνύονται ιδιαίτερα χρήσιμες στη διευθέτηση των πολυάριθμων διαφορών που αφορούν ακίνητα και φέρνουν αντιμέτωπους τους ιδιώτες με τις τοπικές αρχές, ιδίως όταν οι ενάγοντες ανήκουν σε μειονότητες. Στον τομέα αυτό, οι διαμεσολαβητές της Ομοσπονδίας διαθέτουν καλή παρουσία επιτόπου και η δράση τους φαίνεται πιο συγκεκριμένη από του εθνικού διαμεσολαβητή, του οποίου η πραγματική εγκαθίδρυση καθυστέρησε λόγω της έλλειψης μέσων καθώς και λόγω των αναγκαίων προθεσμιών για τη διαμόρφωση των διαδικασιών για τη διεξαγωγή αποδείξεων των αγωγών.

28. Και στις δύο περιπτώσεις, η κινητοποίηση των χρηματοδοτικών συνδρομών της Κοινότητας υπήρξε βραδεία. Οργανώθηκε διαμέσου των σχεδίων και δεν ανταποκρίθηκε κατάλληλα στους περιορισμούς της διαχείρισης του προϋπολογισμού των δικαιούχων. Όσον αφορά τους δημόσιους οργανισμούς, η απευθείας καταβολή προοδευτικά μειούμενων συνεισφορών στους προϋπολογισμούς τους θα αποτελούσε καλύτερη λύση, υπό την προϋπόθεση οι διαδικασίες ψήφισης, εκτέλεσης και τακτοποίησης των προϋπολογισμών να είναι αυστηρές, δημοκρατικές και διαφανείς, προκειμένου να διασφαλίζεται η χρηστή διαχείριση των κεφαλαίων. Για το σκοπό αυτό, η στενή συνεργασία με τους λοιπούς χορηγούς είναι πρωταρχικής σημασίας. Εξάλλου, παρόμοια προσέγγιση θα συνεισέφερε στη θεσμική ενίσχυση των δικαιούχων, διότι κατ' αυτόν τον τρόπο οι χορηγοί, και ιδίως το OHR, θα μπορούσαν να συνοδεύουν τις τοπικές αρχές καθ' όλη τη διάρκεια της διαδικασίας του προϋπολογισμού.

Στήριξη στην κοινωνία των πολιτών

29. Προκειμένου να διασαφήσει τη στρατηγική της στον τομέα της ανάπτυξης της κοινωνίας των πολιτών στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη(13), η Επιτροπή συνήψε σύμβαση 0,3 εκατ. ECU με μία ΜΚΟ τον Απρίλιο του 1996. Παρόλο που τα αποτελέσματα της μελέτης κατέληγαν στο συμπέρασμα ότι ήταν αναγκαία η σύσταση ιδρύματος για τη δημοκρατία ώστε να διαρθρωθεί καλύτερα η δράση της Επιτροπής, το εν λόγω ίδρυμα δεν είχε ακόμη δημιουργηθεί στα τέλη του 1998.

30. Οι βοήθειες της Επιτροπής προς την κοινωνία των πολιτών κατανεμήθηκαν τελικά σε δύο μεγάλες ομάδες πράξεων: αφενός, προώθηση λεσχών υπέρ της δημοκρατίας και, αφετέρου, στήριξη για συγκεκριμένες περιπτώσεις σε σχέδια που ανέλαβαν ΜΚΟ προκειμένου να ευαισθητοποιήσουν την κοινή γνώμη στις δημοκρατικές αξίες, να καταπολεμήσουν τις εθνικιστικές απόψεις και να ανακουφίσουν ορισμένες περιπτώσεις προσωπικής δυστυχίας.

31. Οι λέσχες που δημιουργήθηκαν υπό την αιγίδα του Συμβουλίου της Ευρώπης ή από συλλόγους (πρεσβείες της δημοκρατίας και ευρωλέσχες) έτυχαν επιχορηγήσεων λειτουργίας χωρίς να δοθεί αρκετή προσοχή στο περιεχόμενό τους και στην εμβέλεια των δραστηριοτήτων τους. Στη συνέχεια, παρά το μεγάλο ύψος των ποσών που κινητοποιήθηκαν(14), τα αποτελέσματά τους δεν αξιολογήθηκαν, έτσι ώστε η αποτελεσματικότητα των παρεμβάσεων δεν είναι δυνατό να εκτιμηθεί βάσει επιχειρημάτων. Η εξαφάνιση της ευρωλέσχης του Σεράγεβο τον Οκτώβριο του 1997 καθιστά σαφές το εύθραυστο τέτοιων πρωτοβουλιών.

32. Παρασχέθηκαν διάφορα είδη υποστήριξης σε ΜΚΟ με αποστολή τη σύσταση ομάδων πίεσης με στόχο την ενίσχυση του δημοκρατικού χαρακτήρα των κρατικών αρχών. Η εν λόγω υποστήριξη αφορούσε γενικά συγκεκριμένες δράσεις σαφώς αναγνωρίσιμες, των οποίων τα αποτελέσματα ενδέχεται να επιδράσουν, τουλάχιστον μακροπρόθεσμα, στις νοοτροπίες. Η δημιουργία δικτύων σύνδεσης μεταξύ των εν λόγω ΜΚΟ τους παρέχει τη δυνατότητα να επηρεάζουν τους διαμορφωτές της κοινής γνώμης και οι δράσεις τους εντάσσονται στους στόχους του προγράμματος για τη δημοκρατία.

33. Άλλα είδη υποστήριξης προορίστηκαν για δράσεις που επιχειρούσαν να αντισταθμίσουν τις ελλείψεις των κρατικών κοινωνικών υπηρεσιών(15). Οι εν λόγω βοήθειες, των οποίων ο πρωταρχικός στόχος είναι να ανακουφίσουν περιπτώσεις προσωπικής δυστυχίας, έχουν σχεδόν άμεσα θετικά αποτελέσματα. Ωστόσο, πιο μακροπρόθεσμα, μπορούν να έχουν αρνητικά αποτελέσματα εάν απαλλάσσουν το κράτος από τις ευθύνες του. Η δημιουργία κοινωνικών υπηρεσιών χρηματοδοτούμενων από τις εξωτερικές βοήθειες δεν θα πρέπει να γίνεται εκ παραλλήλου με τις κρατικές, διότι το γεγονός αυτό δεν ανταποκρίνεται στους στόχους της ενίσχυσης των θεσμών που έχει θέσει η ΕΕ στο πρόγραμμα PHARE. Αντίθετα, οι επαγγελματικές γνώσεις που αναπτύσσονται κατ' αυτόν τον τρόπο θα πρέπει να επανεντάσσονται προοδευτικά στους δημόσιους θεσμούς που είναι υπεύθυνοι για τέτοιες υπηρεσίες.

34. Ομοίως, προσφέρθηκε σημαντική υποστήριξη στο διδακτικό προσωπικό του Πανεπιστημίου του Σεράγεβο, στους οποίους καταβλήθηκαν επιμίσθια στο πλαίσιο του προγράμματος για τη δημοκρατία. Κατόπιν, η υποστήριξη αυτή συνεχίστηκε στο πλαίσιο του προγράμματος "η Ευρώπη για το Σεράγεβο" (B7 - 545). Οι εν λόγω βοήθειες αντιστοιχούν περισσότερο στους στόχους του προγράμματος Tempus σχετικά με τις πανεπιστημιακές ανταλλαγές με τις χώρες της Ανατολικής Ευρώπης παρά στους στόχους του προγράμματος για τη δημοκρατία.

35. Ο διασκορπισμός των προσπαθειών που παρατηρείται οφείλεται στο ότι κινητοποιήθηκαν πολλά διαφορετικά κονδύλια του προϋπολογισμού αλλά και στην έλλειψη, έως το 1997, συγκεκριμένου κειμένου που να ρυθμίζει τη στρατηγική σχετικά με τη στήριξη της κοινωνίας των πολιτών στη Βοσνία. Η διαδικασία σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή απαντά σε προσφορές σχεδίων που κατατίθενται από τρίτους διευρύνει το φαινόμενο του διασκορπισμού. Πιο καθοδηγητική στάση εκ μέρους της Επιτροπής, επικεντρωμένη σε στρατηγικούς στόχους με στήριξη δράσεων που στοχεύουν στην αλλαγή της νοοτροπίας στη δημόσια ζωή, θα ήταν ικανή να ενισχύσει τη συνεκτικότητα των παρεμβάσεων της ΕΕ.

Στήριξη στον τομέα των μέσων μαζικής ενημέρωσης

36. Η πρώτη παρέμβαση μεγάλης κλίμακας της Επιτροπής στον τομέα των μέσων μαζικής ενημέρωσης στη Βοσνία ήταν συνεισφορά 2 εκατ. ECU που ελήφθησαν από το ποσό του προγράμματος ουσιωδών βοηθειών (B7 - 500) ως απάντηση στην έκκληση του Ύπατου Εκπροσώπου, λίγο πριν από τις γενικές εκλογές του 1996, για τη δημιουργία τηλεόρασης που να διαφεύγει του ελέγχου των εθνικιστικών κομμάτων. Η Επιτροπή εξακολούθησε να στηρίζει το δίκτυο OBN(16) λαμβάνοντας τα αναγκαία ποσά από τα κονδύλια B7 - 543 (1,7 εκατ. ECU το 1997) και B7 - 541 (1 εκατ. ECU το 1998).

37. Από τις αρχές του 1996, είχε μελετηθεί, υπό την αιγίδα του USAID(17) και του Ιδρύματος G. Soros, η δημιουργία ανεξάρτητου τηλεοπτικού δικτύου από ομάδα ειδικών που περιλάμβανε τον εκπρόσωπο αμερικανού κατασκευαστή εξοπλισμού μετάδοσης. Το Μάρτιο του 1996, έπειτα από την κατάθεση της έκθεσης της ομάδας ειδικών, ο τεχνικός βοηθός που είχε την ευθύνη του σχεδίου παρήγγειλε τον αναγκαίο εξοπλισμό στον αμερικανό κατασκευαστή που είχε συμμετάσχει στη μελέτη. Αργότερα, αγνοώντας ότι η παραγγελία είχε ήδη δοθεί, η Επιτροπή δεσμεύτηκε τον Ιούλιο του 1996 να εξασφαλίσει τη χρηματοδότηση του προς παράδοση εξοπλισμού για τα τέλη Αυγούστου. Ξεκινώντας καθυστερημένα, οι διαβουλεύσεις μεταξύ ευρωπαϊκής αγοράς και Επιτροπής παρέμειναν μάταιες και φάνηκε ότι μόνον ο αμερικανός προμηθευτής ήταν σε θέση να εκτελέσει τη σύμβαση. Οπότε, η Επιτροπή επέλεξε την εν λόγω προσφορά. Υπό αυτές τις συνθήκες, αποδεικνύεται ότι η Επιτροπή παρασύρθηκε σε σφάλμα λόγω τεχνικής άγνοιας του φακέλου. Βρέθηκε προ τετελεσμένου γεγονότος που την οδήγησε σε παρέκκλιση από τους αρχικούς κανόνες που εφαρμόζονται στις δημόσιες συμβάσεις. Γνωρίζοντας ότι η παρέμβασή της ήταν καθυστερημένη, θα έπρεπε να είχε επιμείνει να διατεθούν τα 2 εκατ. ECU σε άλλα στοιχεία του σχεδίου. Το 1997, δύο δικαιούχοι των εξοπλισμών εγκατέλειψαν το δίκτυο και, παρόλο που ο ένας αποζημίωσε το OBN, ο άλλος κράτησε τον εξοπλισμό μετάδοσης χωρίς να επιστρέψει το ποσό του κόστους του.

38. Η επόμενη επιχορήγηση χρησίμευσε στη χρηματοδότηση των τρεχουσών δαπανών του OBN, χωρίς οι εν λόγω δαπάνες να εκτελεστούν σε αυστηρό πλαίσιο προϋπολογισμού. Το 1998, ο διευθυντής του σχεδίου εξαναγκάστηκε σε παραίτηση λόγω της ελάχιστης διαφάνειας της διαχειριστικής πρακτικής του.

39. Στα τέλη του 1998, ενώ το νομικό καθεστώς του OBN στη Βοσνία εξακολουθούσε να μην είναι σαφώς καθορισμένο(18), η επιβίωση της επιχείρησης συνέχιζε να εξαρτάται κατά πολύ από διεθνείς χρηματοδοτήσεις. Ένα σχέδιο εκμετάλλευσης βρισκόταν υπό επεξεργασία, αλλά δεν εξεταζόταν το ενδεχόμενο να επιτευχθεί οικονομική βιωσιμότητα της επιχείρησης πριν από τουλάχιστον πέντε έτη. Οι χορηγοί, μολονότι βρίσκονταν ενώπιον στόχων ιδιωτικοποίησης που βρίσκονταν σε αντίφαση με την οικονομική πραγματικότητα του τομέα των μέσων μαζικής ενημέρωσης στη Βοσνία, δεν είχαν αναλάβει οποιαδήποτε δέσμευση όσον αφορά τη συνέχιση της χρηματοδοτικής υποστήριξής τους προς το OBN. Στο μέλλον, φαίνεται ότι εναπόκειται περισσότερο στο OHR παρά στην Επιτροπή να υποστηρίξει, με δικούς του πόρους, την εν λόγω πράξη.

40. Στις αρχές του 1999, οι εκπομπές του OBN λαμβάνονταν στο 80 % του εδάφους. Η ποιότητα των ενημερωτικών προγραμμάτων άρχιζε να αναγνωρίζεται, έπειτα από μακρόχρονες υποψίες ότι παρουσίαζαν τη βοσνιακή άποψη και μόνον(19). Η ποιότητα των λοιπών εκπομπών εξακολουθούσε να αμφισβητείται, γεγονός που αποτελούσε κακό οιωνό για την αύξηση της ακροαματικότητάς του και επομένως, τελικά, για τις πραγματικές δυνατότητες οικονομικής ανεξαρτησίας του.

41. Οι λοιπές παρεμβάσεις της Επιτροπής στον τομέα των μέσων μαζικής ενημέρωσης (βλέπε πίνακα 2) αφορούσαν τις επιχειρήσεις ραδιοφωνίας και Τύπου στις οποίες χορηγήθηκαν επιχορηγήσεις εκμετάλλευσης για ποσά που δεν αιτιολογούνταν πάντοτε σαφώς. Πράγματι, η Επιτροπή ανταποκρίθηκε στα αιτήματα των δικαιούχων χωρίς να έχει προηγουμένως εκτιμηθεί το βάσιμο των εν λόγω αιτημάτων με αντικειμενικά κριτήρια. Κατά τη διενέργεια των επιτοπίων ελέγχων το Νοέμβριο του 1998, δεν κατέστη δυνατό να παρασχεθεί αιτιολόγηση της χρήσης των καταβληθέντων ποσών, διότι η λογιστική των διαφόρων δικαιούχων δεν ήταν διαθέσιμη.

Διαχείριση των πράξεων

42. Για μεγάλο αριθμό παρεμβάσεων που παρουσιάστηκαν ως σχέδια, το πλαίσιο των δράσεων παραμένει ασαφές και δεν μπορεί να χρησιμεύσει ως μέσο παρακολούθησης. Θα πρέπει η Επιτροπή να απαιτεί από τους δικαιούχους την υποβολή προτάσεων που να είναι διαρθρωμένες σε ευδιάκριτες δραστηριότητες και να καθορίζουν με όσο το δυνατόν μεγαλύτερο ποσοτικό προσδιορισμό τους προς επίτευξη στόχους και τα μέσα μέτρησης των επιτευχθέντων αποτελεσμάτων. Για πολυάριθμα σχέδια, οι καταβληθείσες προκαταβολές σπάνια διακανονίζονται εμπρόθεσμα, διότι οι δικαιούχοι δεν έχουν καταθέσει τις εκθέσεις.

43. Θα πρέπει να θεμελιωθεί σαφής διάκριση μεταξύ επιχορηγήσεων λειτουργίας και χρηματοδότησης σχεδίων. Η Επιτροπή δεν θα πρέπει να συνεισφέρει σε επιχορηγήσεις λειτουργίας παρά μόνον αφού θα έχει βεβαιωθεί ότι οι δικαιούχοι οργανισμοί διέπονται από διαφανείς διαδικασίες προϋπολογισμού που υποβάλλονται σε κατάλληλο έλεγχο. Δεν θα πρέπει να καταβάλλεται καμία επιχορήγηση λειτουργίας σε ιδιωτικές επιχειρήσεις (Τύπος) εάν δεν υπάρχει πρόσβαση στους λογαριασμούς τους, των οποίων η ειλικρίνεια θα πιστοποιείται από ανεξάρτητο ελεγκτή.

44. Για τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, η παρακολούθηση της εκτέλεσης των συμβάσεων από τις κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής που είναι επιφορτισμένες με τα δικαιώματα του ανθρώπου και τα μέσα μαζικής ενημέρωσης υπολείπεται κατά πολύ σε σχέση με ό, τι θα απαιτούσε η εφαρμογή των αρχών της χρηστής διαχείρισης. Διαπιστώθηκε επανειλημμένα ότι οι εκθέσεις εκτέλεσης των δικαιούχων δεν είχαν υποβληθεί, ότι οι καταβληθείσες προκαταβολές δεν είχαν ακολουθηθεί από την πληρωμή του υπολοίπου των συμβάσεων, χωρίς οι φάκελοι να παρέχουν τη δυνατότητα καθορισμού των αιτιών, ότι θα έπρεπε να είχε ζητηθεί η επιστροφή καθ' υπέρβαση εισπραχθέντων από ορισμένους δικαιούχους και ότι η μορφή των συμβάσεων δεν άρμοζε στις χρηματοδοτούμενες πράξεις.

45. Προκειμένου να αντισταθμιστούν οι εν λόγω ατέλειες, η Επιτροπή θα πρέπει να θεσπίσει στη Βοσνία, όπως για το πρόγραμμα Phare, ένα αποκεντρωμένο σύστημα δημοσιονομικής παρακολούθησης του τομέα των δικαιωμάτων του ανθρώπου, της δημοκρατίας και των μέσων μαζικής ενημέρωσης. Θα πρέπει επίσης να επιχειρηθεί συστηματική αξιολόγηση των αποτελεσμάτων, αρχικά από τους υπευθύνους των σχεδίων (task managers) και στη συνέχεια στο πλαίσιο των ανεξάρτητων αξιολογήσεων που πραγματοποιούν οι εξειδικευμένες υπηρεσίες της SCR(20).

Στηριξη της εκλογικης διαδικασιας

46. Το άρθρο II-1 του παραρτήματος 3 των συμφωνιών του Dayton αναθέτει στον ΟΑΣΕ την οργάνωση των πρώτων εκλογών στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη. Στη Βόννη, το Δεκέμβριο του 1997, το "Peace Implementation Council" ζήτησε από τον ΟΑΣΕ να πλαισιώσει ξανά την οργάνωση των εκλογών για τη γενική ψηφοφορία του 1998 (βλέπε πίνακα 3).

Πίνακας 3

Λογιστική κατάσταση (SINCOM) των αναλήψεων υποχρεώσεων του ΟΑΣΕ στις 31 Δεκεμβρίου 1998

>ΘΕΣΗ ΠΙΝΑΚΑ>

47. Έτσι, για καθεμία από τις τέσσερις ψηφοφορίες που οργανώθηκαν από το Σεπτέμβριο του 1996 έως το Σεπτέμβριο του 1998, η ΕΕ συνεισέφερε σε "Εθελοντικά Ταμεία" που δημιουργήθηκαν από τον ΟΑΣΕ. Οι κοινοτικές πιστώσεις κινητοποιήθηκαν είτε από το κονδύλιο του προϋπολογισμού που είναι αφιερωμένο στην υποστήριξη της δημοκρατίας και των δικαιωμάτων του ανθρώπου (B7 - 7001), είτε από το κονδύλιο του προϋπολογισμού που προορίζεται για τις δράσεις της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας (B8 - 013 ή B8 - 010).

48. Ο πίνακας 3 παρουσιάζει συνοπτικά τις λογιστικές εγγραφές της Επιτροπής.

49. Τρεις κοινές δράσεις του Συμβουλίου οδήγησαν στην ανάληψη 16 εκατ. ECU (εκτός της αποδέσμευσης 1,1 εκατ. ECU που πραγματοποιήθηκε το 1998) στο πλαίσιο των προϋπολογισμών 1996, 1997 και 1998. Και στις τρεις περιπτώσεις, τα προπαρασκευαστικά έγγραφα τα παρουσίασε η Επιτροπή. Το μείζον μειονέκτημα των εν λόγω κοινών δράσεων είναι η αμφισημία τους σχετικά με τη φύση και τη διάρκεια της παρεχόμενης στήριξης προς τον ΟΑΣΕ(21). Πράγματι, οι κοινές δράσεις ορίζουν συνήθως ένα ανώτατο όριο συνεισφοράς της ΕΕ, γεγονός που αφήνει να εννοηθεί ότι πρόκειται για συνεισφορά σε πραγματικές δαπάνες. Ωστόσο, καθώς περιλαμβάνουν απλή ένδειξη και μόνον της φύσης των επιλέξιμων δαπανών χωρίς να προσδιορίζουν πάντοτε την εμβέλειά τους, θεωρούνται από τον ΟΑΣΕ ως συνεισφορές σχεδόν κατ' αποκοπή. Η ερμηνεία αυτή στηρίζεται στο γεγονός ότι η πλειονότητα των λοιπών φορέων που συνεισφέρουν στα Εθελοντικά Ταμεία δεν υποδεικνύουν συγκεκριμένες χρήσεις για τα ποσά που παρέχουν.

50. Ενώ η ημερομηνία έναρξης της ισχύος των κοινών δράσεων είναι σαφής, η ημερομηνία λήξης τους δεν είναι. Εξάλλου, παρόλο που οι αποφάσεις απαιτούν την κατάρτιση απολογισμού των πράξεων, κανένα έγγραφο δεν συντάσσεται επίσημα από την Επιτροπή(22) ούτε της ζητείται από το Συμβούλιο ως λογοδοσία για κάθε πράξη(23). Κατ' αυτόν τον τρόπο, ο ΟΑΣΕ διατήρησε για μελλοντικές δράσεις τα πλεονάσματα κεφαλαίων προηγούμενων δράσεων.

51. Οι χρηματοδοτήσεις της Επιτροπής θα έπρεπε να στηρίζονται σε όσο το δυνατόν πιο αξιόπιστες εκτιμήσεις του προϋπολογισμού. Αυτό δεν συνέβη ποτέ με τους προϋπολογισμούς που υπέβαλε ο ΟΑΣΕ, οι οποίοι αποδείχθηκαν όλοι μη ρεαλιστικοί σε μεγάλο βαθμό. Στο μέλλον, η Επιτροπή θα πρέπει να βεβαιώνεται για την αληθοφάνεια των εκτιμήσεων που υποβάλλει ο ΟΑΣΕ.

52. Οι συμφωνίες Επιτροπής - ΟΑΣΕ αποδείχθηκαν ακατάλληλες τόσο όσον αφορά τις ειδικές σχέσεις μεταξύ των δύο αυτών θεσμικών οργάνων όσο και τις απαιτήσεις μιας χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Πράγματι:

α) οι προϋπολογισμοί έχουν ενδεικτικό μόνον χαρακτήρα, γεγονός που δεν συμβιβάζεται με την ιδέα της συμμετοχής σε συγκεκριμένες δαπάνες για δεδομένα ποσά·

β) τα λοιπά κεφάλαια που προέρχονται από τρίτους και διατίθενται στις ίδιες δράσεις με εκείνες που στηρίζει η ΕΕ δεν αναφέρονται, παρόλο που υπάρχει κίνδυνος διπλής χρηματοδότησης·

γ) οι τρόποι προσαρμογής των θέσεων του προϋπολογισμού κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης δεν καθορίζονται πάντοτε, και το ίδιο συμβαίνει για τους τρόπους χρησιμοποίησης των αποθεματικών για απρόβλεπτα·

δ) οι κλίμακες για την επιστροφή των εξόδων των παρατηρητών δεν διευκρινίζονται όταν αποκλίνουν από τους συνήθεις κανόνες του ΟΑΣΕ, γεγονός που αποτελεί "ελαστικότητα" ικανή να προκαλέσει σύγχυση·

ε) οι ισοτιμίες των νομισμάτων δεν προσδιορίζονται, παρόλο που η Επιτροπή επιμένει να πραγματοποιεί τις πληρωμές της σε ECU, και ο ΟΑΣΕ, που πραγματοποιεί μέρος των πληρωμών του σε USD, αποδίδει λογαριασμό σε αυστριακά σελίνια (ATS)·

στ) το ύψος των προκαταβολών που καταβλήθηκαν (80 % για τις πράξεις που αναλήφθηκαν εις βάρος των πιστώσεων του 1996, και 60 % για όσες αναλήφθηκαν εις βάρος των πιστώσεων του 1998) αποδείχθηκε υπερβολικό και οδήγησε στην ενίσχυση των ταμειακών διαθεσίμων του ΟΑΣΕ εις βάρος των διαθεσίμων της Επιτροπής. Καθόσον η δημοσιονομική κανονιστική ρύθμιση του ΟΑΣΕ δεν του παρείχε τη δυνατότητα αντιστάθμισης της κατάθεσης σημαντικών ποσών με την είσπραξη τόκων, θα έπρεπε να είχε μειωθεί δραστικά το ύψος των προκαταβολών·

ζ) ο ΟΑΣΕ δεν υποχρεούται να υποβάλλει τους αναλυτικούς λογαριασμούς του σημειώνοντας, για κάθε πράξη, το σύνολο των συνεισφορών που κινητοποιήθηκαν και συγκρίνοντας τις προβλέψεις με τις υλοποιήσεις.

53. Θα ήταν επιθυμητό, στο βαθμό που η Επιτροπή θα συνεχίσει να διατηρεί χρηματοοικονομικές σχέσεις με τον ΟΑΣΕ, να θεσπίσει συμβατικό μηχανισμό που να λαμβάνει περισσότερο υπόψη τις απαιτήσεις αλλά και τους περιορισμούς των δύο θεσμικών οργάνων(24). Θα πρέπει ιδιαίτερα να διασαφηθεί η σημασία των προϋπολογισμών που προσαρτώνται στις χρηματοδοτικές συμφωνίες και των επιθυμητών στόχων της Επιτροπής στον τομέα της τήρησης των λογαριασμών εκ μέρους του ΟΑΣΕ, καθώς και της προσκόμισης των δικαιολογητικών των δαπανών.

54. Για τις ψηφοφορίες του Σεπτεμβρίου του 1996 και του Σεπτεμβρίου του 1997, οι προβλεπόμενοι προϋπολογισμοί που υποβλήθηκαν από τον ΟΑΣΕ υπερέβησαν κατά πολύ τις πραγματικές δαπάνες και τα υπόλοιπα διατέθηκαν στις επόμενες εκλογές. Έπειτα από την ψηφοφορία του Νοεμβρίου του 1997 (που χρηματοδοτήθηκε αποκλειστικά από υπόλοιπα), οι πιστώσεις που αποδεσμεύθηκαν από την Επιτροπή έφθασαν το 1,1 εκατ. ECU (βλέπε πίνακα 3). Έπειτα από τις εκλογές του Σεπτεμβρίου του 1998, οι πιστώσεις που ενδέχετο να αποδεσμευτούν ανέρχονταν τουλάχιστον σε 1,6 εκατ. ECU.

55. Οι εκθέσεις εκτέλεσης που κατέθεσε ο ΟΑΣΕ στο πλαίσιο των χρηματοδοτήσεων ΚΕΠΠΑ δίνουν συνοπτική μόνον περιγραφή, λακωνική μάλιστα σε ορισμένες περιπτώσεις, των πράξεων που πραγματοποιήθηκαν και των αποτελεσμάτων που καταγράφηκαν. Από αυτή την άποψη, η έκθεση σχετικά με τις εκλογές του 1998 παρέχει καλύτερες πληροφορίες απ' ό, τι για τις προηγούμενες πράξεις, χωρίς ωστόσο να προσδιορίζει τα διδάγματα που προκύπτουν. Οι αναλυτικοί χρηματοοικονομικοί λογαριασμοί που πιστοποιήθηκαν από τον υπόλογο του ΟΑΣΕ είναι υπερβολικά συνοπτικοί ώστε να προσφέρονται για έλεγχο σε βάθος. Ο ΟΑΣΕ θα έπρεπε να υποχρεούται από τις χρηματοδοτικές συμφωνίες να παρέχει αντίτυπο των δικών του λογιστικών εγγραφών ώστε να διαθέτει η Επιτροπή κατάλληλη βάση ελέγχου. Λαμβάνοντας υπόψη τα εντοπισθέντα σφάλματα, οι αναλυτικοί λογαριασμοί θα πρέπει να πιστοποιούνται όχι από τον υπόλογο του ΟΑΣΕ αλλά από ανεξάρτητο ελεγκτή που θα βεβαιώνει την επιλεξιμότητα των δαπανών.

56. Παρά τα επαναλαμβανόμενα αιτήματα της Επιτροπής, η στήριξη από την ΕΕ είχε μικρή μόνον προβολή, διότι οι ομάδες της ΕΕ ενσωματώθηκαν στις ομάδες του ΟΑΣΕ χωρίς ιδιαίτερα διακριτικά χαρακτηριστικά(25). Εξάλλου, οι φάκελοι της Επιτροπής δεν εμφαίνουν ότι η ίδια κατέβαλε ιδιαίτερες προσπάθειες στον τομέα αυτό και προκύπτει ότι κύρια μέριμνα του ΟΑΣΕ υπήρξε η δική του προβολή.

57. Η Επιτροπή παραμέλησε επίσης σε μεγάλο βαθμό τις πράξεις που χρηματοδοτήθηκαν από τις πιστώσεις που χορηγήθηκαν στα δικαιώματα του ανθρώπου και στη δημοκρατία (B7 - 7) (βλέπε σημείο 44), τόσο όσον αφορά τα επιτευχθέντα αποτελέσματα όσο και τις καταβληθείσες προκαταβολές. Παρά τις τροποποιήσεις των συμβάσεων που συνάφθηκαν τον Ιούλιο του 1997, προκειμένου να καλυφθούν οι δημοτικές εκλογές του Σεπτεμβρίου 1997, η εκκαθάριση του υπολοίπου των συμβάσεων του 1996, ήτοι 500000 ECU, δεν πραγματοποιήθηκε ποτέ. Οι εκθέσεις εκτέλεσης για δύο από τις τρεις δράσεις που προβλέπονταν από τις συμβάσεις δεν περιλήφθηκαν στο φάκελο και η επιλεξιμότητα των δαπανών δεν επαληθεύτηκε.

58. Γενικά, ο μηχανισμός ελέγχου που θέσπισε η Επιτροπή δεν ανταποκρίθηκε στις απαιτήσεις της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Για τις πιστώσεις που κινητοποιήθηκαν από τα κονδύλια που προορίζονται για τις δράσεις υποστήριξης της δημοκρατίας και των δικαιωμάτων του ανθρώπου αποδείχθηκε μάλιστα ανύπαρκτος.

59. Στις 31 Δεκεμβρίου 1998, τα ποσά που απέμεναν προς αποδέσμευση στο πλαίσιο των συνεισφορών εκ μέρους της ΕΕ προς τον ΟΑΣΕ, τόσο στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ όσο και στο πλαίσιο του προγράμματος δημοκρατίας για τις εκλογές στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, ανέρχονται σε 2 εκατ. ECU περίπου, ενώ τα επανεισπρακτέα ποσά από τον ΟΑΣΕ θα μπορέσουν να εκτιμηθούν οριστικά μόνον έπειτα από εις βάθος επιτόπιο έλεγχο της επιλεξιμότητας των δαπανών (βλέπε σημείο 55).

60. Η φύση των χρηματοοικονομικών σχέσεων μεταξύ Επιτροπής και ΟΑΣΕ απαιτεί πλήρη επανεξέταση (βλέπε σημείο 53).

Συμπερασμα

61. Η εξέταση των βοηθειών προς τη Βοσνία προκειμένου να προαχθεί η αποκατάσταση του κράτους δικαίου εντόπισε δύο μεγάλα σύνολα παρεμβάσεων: την υποστήριξη της λειτουργίας θεσμών ή επιχειρήσεων και τη στήριξη εξατομικευμένων δράσεων υπό μορφή σχεδίων.

62. Όσον αφορά τις βοήθειες στη λειτουργία οργανισμών, η Επιτροπή δεν ανέπτυξε ούτε προσέγγιση ούτε πρακτική κατάλληλη για την κατάσταση και εξομοίωσε αυτόν τον τύπο παρέμβασης με σχέδια. Έτσι προέκυψαν δυσκολίες, οι σημαντικότερες από τις οποίες είναι οι καθυστερήσεις πληρωμών εκ μέρους της Επιτροπής και η έλλειψη σαφήνειας της διαδικασίας απόδοσης λογαριασμών των δικαιούχων. Στο βαθμό που η Επιτροπή σκοπεύει να συμμετέχει στη χρηματοδότηση τρεχουσών δράσεων υπέρ κάποιου δικαιούχου, πρέπει να εντάσσει τη χρηματοδότησή της στο κανονικό σύστημα διαχείρισης του δικαιούχου, αφού βεβαιωθεί για την ύπαρξη και την πραγματική λειτουργία ενός συνολικού μηχανισμού απόδοσης λογαριασμών. Όταν πρόκειται για οργανισμούς όπως το OHR ή ο ΟΑΣΕ, αποδεικνύεται απαραίτητο να συνάπτει με αυτούς η Επιτροπή συμφωνίες πλαίσια, οι οποίες, λαμβάνοντας υπόψη τους μηχανισμούς και τους περιορισμούς που είναι ίδιοι της διαχείρισής τους, να καθορίζουν τους τρόπους της παροχής και του ελέγχου των συνεισφορών που προέρχονται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, είναι αναμφίβολα προτιμότερο να θεωρείται ότι οι χρηματοδοτήσεις είναι ανταλλάξιμες και ότι τα κεφάλαια που παρέχει η ΕΕ δεν μπορούν να διαχωριστούν από τα λοιπά παρεχόμενα κεφάλαια και, επομένως, πρέπει να διενεργείται έλεγχος του συνόλου της διαχείρισης. Για το σκοπό αυτό, θα πρέπει να χρησιμοποιηθούν ως βάση οι υπάρχοντες μηχανισμοί ελέγχου και, εν ανάγκη, να ενισχυθούν.

63. Για την υποστήριξη υπό μορφή σχεδίων, πρέπει να δοθεί προσοχή ώστε το πλαίσιο εκτέλεσής τους να εκφράζει κατά ακριβή και ποσοτικά προσδιορισμένο τρόπο τις δράσεις που πρέπει να αναληφθούν, προκειμένου οι προϋπολογισμοί των σχεδίων να γίνουν πραγματικά μέσα παρακολούθησης και να μην μπορεί να αμφισβητηθεί η επιλεξιμότητα των δαπανών. Από αυτή την άποψη, η στήριξη προς το OBN αποτελεί ιδιαίτερα ατυχές παράδειγμα.

64. Προκειμένου να προωθηθεί περαιτέρω η ανάπτυξη της κοινωνίας των πολιτών, θα ήταν επιθυμητό να υιοθετήσει η Επιτροπή κατευθυντήριες γραμμές πιο στοχοθετημένες σε συνάρτηση με τις προτεραιότητες που η ίδια επέλεξε για την περιοχή των Βαλκανίων, ήτοι την εφαρμογή των δημοκρατικών αρχών, την εγκαθίδρυση κράτους δικαίου καθώς και το σεβασμό και την προστασία των μειονοτήτων. Πράγματι, η Επιτροπή αρκέστηκε υπερβολικά συχνά στην επιλογή των αιτήσεων χρηματοδότησης που της φαίνονταν πειστικότερες. Κατ' αυτόν τον τρόπο, η υποστήριξη διασκορπίστηκε και συχνά υπερίσχυσαν δράσεις, χρήσιμες βέβαια, αλλά όχι προτεραιότητας σε σχέση με δράσεις που ενδέχετο να επιδράσουν αμεσότερα στη δημοκρατική λειτουργία των θεσμών ή των κρατικών υπηρεσιών. Τέλος, θα πρέπει να θεσπιστεί, σε τοπικό επίπεδο, ένα σύστημα στενότερης παρακολούθησης των σχεδίων στους διάφορους αυτούς τομείς.

Εγκρίθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο στο Λουξεμβούργο κατά τη συνεδρίασή του της 13ης Ιανουαρίου 2000.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Jan O. Karlsson

Πρόεδρος

(1) Ειδική έκθεση αριθ. 5/98 σχετικά με την ανασυγκρότηση στην πρώην Γιουγκοσλαβία (EE C 241 της 31.7.1998).

(2) Office of the High Representative, υπεύθυνο για την εφαρμογή των πολιτικών πτυχών των συμφωνιών του Dayton.

(3) Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη.

(4) Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφαλείας.

(5) Ομοσπονδία Βοσνίας-Ερζεγοβίνης.

(6) Republika Srpska (Σερβική Δημοκρατία).

(7) Agent Local d'Assistance Technique: τοπικός υπάλληλος τεχνικής συνδρομής (συνήθως υπήκοος κράτους μέλους της ΕΕ).

(8) Agent Local: τοπικός υπάλληλος.

(9) EE C 349 της 17ης Νοεμβρίου 1998.

(10) Συμβούλιο για την εφαρμογή της ειρήνης.

(11) Τα άρθρα που αναφέρονται εντός παρενθέσεως είναι άρθρα της συνθήκης του Μάαστριχτ (7.2.1992).

(12) Η Επιτροπή περιλαμβάνει το τμήμα των δικαιωμάτων του ανθρώπου και το γραφείο του διαμεσολαβητή.

(13) Για μια δεδομένη χώρα, ο όρος κοινωνία των πολιτών σημαίνει το σύνολο των ενώσεων ή συλλόγων, επαγγελματικών ή μη, των οποίων αποστολή είναι να γνωστοποιήσουν στο κοινό, στους αντιπροσώπους τούς και στις κρατικές υπηρεσίες τα θέματα που θεωρούν σημαντικά για τη ζωή της χώρας.

(14) Ευρωλέσχες: 1,2 εκατ. ECU· πρεσβείες της δημοκρατίας: 0,2 εκατ. ECU.

(15) Πρόκειται, παραδείγματος χάρη, για σχέδια υπέρ των μειονεκτούντων ατόμων (παιδιών και ηλικιωμένων) ή για σχέδια σχετικά με την παροχή ιατρικής περίθαλψης και ψυχολογικής θεραπείας.

(16) Open Broadcasting Network (OBN).

(17) United States Agency for International Development.

(18) Το OBN υπήρχε στα τέλη Νοεμβρίου του 1998 υπό μορφή τραστ εγγεγραμμένου στο Ηνωμένο Βασίλειο.

(19) Μουσουλμανική κοινότητα σε αντιδιαστολή με την κροατική και τη σερβική κοινότητα.

(20) Service Commun Relations Extérieures (Κοινή Υπηρεσία Εξωτερικών Σχέσεων).

(21) Βλέπε τη γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τους όρους που ισχύουν για την εκτέλεση των δαπανών στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, σημείο 30.

(22) Παραδείγματος χάρη υπό μορφή ανακοίνωσης προς το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (έγγραφο COM).

(23) Βλέπε τη γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σημείο 31.

(24) Βλέπε τη γνωμοδότηση αριθ. 1/97 του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σημεία 40 και 49.

(25) Βλέπε ιδίως τις προθέσεις ενίσχυσης της προβολής της ΕΕ που εκφράζονται στο άρθρο 3.3 της κοινής δράσης ΚΕΠΠΑ 98/302 της 30.4.1998 (EE L 138 της 9.5.1998, σ. 1).

Απάντηση της Επιτροπής

Εισαγωγη

1. Η παρούσα έκθεση καλύπτει την περίοδο 1996 - 98. Η προηγούμενη έκθεση αριθ. 5/98 κάλυπτε, όσον αφορά τις πράξεις ανασυγκρότησης, την περίοδο 1996 - 97.

Πρέπει να υπενθυμισθεί ότι η Επιτροπή κλήθηκε να δράσει σε ένα ιδιαίτερα δύσκολο πλαίσιο, που χαρακτηριζόταν κυρίως από μία ασταθή, από πολιτική άποψη, κατάσταση επιτόπου η οποία σφραγιζόταν από την παρεμβολή εμποδίων εκ μέρους ορισμένων μερών στην εφαρμογή των ειρηνευτικών συμφωνιών. Η βοήθεια που παρασχέθηκε συνόδευε περισσότερο την ειρηνευτική διαδικασία και τη δημιουργία βασικών θεσμών παρά κλασικά σχέδια. Είναι σημαντικό να γίνει αυτή η διάκριση για τη σωστή εκτίμηση των δράσεων που πρόκειται να αναλυθούν.

2. Ένα από τα διδάγματα που αποκομίσθηκε από την πείρα στη Βοσνία Ερζεγοβίνη για τις δράσεις στο Κοσσυφοπέδιο αφορά τη σημασία της άμεσης παρουσίας επιτόπου, που είναι σε θέση να εξασφαλίζει την εκεί διαχείριση των σχεδίων, των συμβάσεων και των οικονομικών. Αυτό υλοποιήθηκε από τον Ιούλιο στο Κοσσυφοπέδιο, όπου αναπτύχθηκε μία Task Force υπαλλήλων που στηριζόταν από εμπειρογνώμονες και από τοπικούς υπαλλήλους, εν αναμονή της δημιουργίας μιας υπηρεσίας για την ανασυγκρότηση.

Περιληψη των κυριοτερων παρατηρησεων

3. Η προσέγγιση της αποκεντρωμένης διαχείρισης μέσω της αντιπροσωπείας στη Βοσνία Ερζεγοβίνη, αντιπροσωπεύει μία ριζική αλλαγή της πορείας σε σχέση με το παρελθόν. Η αποκέντρωση απέκτησε πραγματικά πλήρες νόημα στις αρχές του 1999, όταν η αντιπροσωπεία άρχισε να λειτουργεί σαν αντένα Sincom (λογιστικό σύστημα της Επιτροπής), πράγμα που συνέβαινε για πρώτη φορά μεταξύ του συνόλου των αντιπροσωπειών. Προηγουμένως, η αντιπροσωπεία είχε ενισχυθεί σε προσωπικό και η δομή της είχε προσαρμοστεί ώστε να μπορέσει να εξασφαλίσει επιτόπου τόσο τη διαχείριση των σχεδίων όσο και την οικονομική διαχείριση. Από τις αρχές του 1999, η Επιτροπή είχε προοδευτικά συμπληρώσει το μεγαλύτερη αριθμό των κενών θέσεων επιτρέποντας έτσι την υπεύθυνη διαχείριση αυτού του "πρότυπου σχεδίου" όσον αφορά την αποκέντρωση.

4. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η πρωταρχική ευθύνη της διαχείρισης του Γραφείου του Ύπατου Εκπροσώπου και των ενδεχόμενων ανεπαρκειών εμπίπτει στις αρμόδιες αρχές του Γραφείου του Ύπατου Εκπροσώπου (OHR). Ωστόσο, στο πλαίσιο της υποχρέωσης σεβασμού αυτών των δομών και των μηχανισμών λήψης αποφάσεων, η Επιτροπή από την αρχή είχε ήδη ενεργήσει κατά τρόπο έντονο ώστε να υπάρξει μεγαλύτερη αυστηρότητα στο επίπεδο της οικονομικής, συμβατικής, λογιστικής και διαδικαστικής διαχείρισης. Κατά το 1999, το OHR προέβη σε σημαντικές βελτιώσεις όσον αφορά τις διοικητικές και οικονομικές ρυθμίσεις. Η Επιτροπή πρόκειται να εξακριβώσει, κατά τη διάρκεια της νέας επίσκεψης ελέγχου, το θέμα της πραγματικής εφαρμογής τους.

5. Η Επιτροπή έκρινε μέχρι τώρα ότι η χρηματοδότηση υπό μορφή σχεδίων παρουσίαζε περισσότερες εγγυήσεις για τη χρηστή χρησιμοποίηση των κοινοτικών πόρων απ ´ ό, τι η χρηματοδότηση υπό μορφή συνεισφοράς στον προϋπολογισμό.

6. Η στρατηγική αποσκοπούσε, στην πρώτη περίοδο, στο να καλύπτει τόσο σχέδια που προσέφεραν τη συμβολή τους σε άμεσα προβλήματα και δυσχέρειες όσο και σχέδια με θεσμικά αποτελέσματα.

7. Όσον αφορά την κύρια παρέμβαση στον τομέα των μέσων μαζικής ενημέρωσης, η Επιτροπή έδωσε σημασία στην ουσία της δράσης - δημιουργία ενός ανεξάρτητου τύπου, εγκαίρως, πριν από τις πρώτες εκλογές - και όχι στην εξέταση της διαδικασίας/κανόνων προέλευσης του εξοπλισμού. Το εν λόγω σχέδιο θεωρείται μέχρι σήμερα από το OHR σαν μια από τις βάσεις της στρατηγικής για τα ανεξάρτητα μέσα μαζικής ενημέρωσης στη Βοσνία Ερζεγοβίνη.

8. Η υποστήριξη πρωτοβουλιών που αποβλέπουν στη δημιουργία ανεξάρτητων μέσων μαζικής ενημέρωσης και στην ενθάρρυνση μιας κοινωνίας των πολιτών σε ένα περιβάλλον μετά από περίοδο συγκρούσεων είναι εξαιρετικά δύσκολη. Οι πρωτοβουλίες γίνονται κατ' ανάγκη μέσω εταίρων που είναι συχνά ιδιαίτερα ευάλωτοι και των οποίων οι δυνατότητες και η εμπειρία στην εκπόνηση εκθέσεων εντός των προθεσμιών και σύμφωνα με την μορφή που απαιτείται από την Επιτροπή, είναι περιορισμένες. Η δυνατότητα παρακολούθησης εκ μέρους της ίδιας της Επιτροπής είναι σοβαρά περιορισμένη από τη χρόνια έλλειψη προσωπικού που φαίνεται περισσότερο όταν πρόκειται για τη διαχείριση προγράμματος που αποτελείται από μεγάλο αριθμό μικρών συμβάσεων.

9 και 10. Είναι αλήθεια ότι η συνεργασία με τον ΟΑΣΕ δημιούργησε ορισμένα προβλήματα όσον αφορά την υποβολή εκθέσεων και τον δημοσιονομικό έλεγχο. Η υποστήριξη, σε πραγματικό χρόνο, στην παρακολούθηση των εκλογών ήταν ένας σχετικά νέος τομέας ακριβώς όπως ήταν και οι κοινές ενέργειες ΚΕΠΠΑ για τις οποίες έπρεπε να βρεθεί μια ισορροπία μεταξύ της απόφασης του Συμβουλίου και των αρμοδιοτήτων εφαρμογής και των οικονομικών αρμοδιοτήτων που ανέλαβε η Επιτροπή. Υπήρχε κάποια κινητοποίηση κεφαλαίων, τα υπόλοιπα των προϋπολογισμών για τις προηγούμενες εκλογές είχαν μεταφερθεί στις εκλογές που ακολούθησαν. Τα κεφάλαια αυτά ήταν στους λογαριασμούς του ΟΑΣΕ, ενός διεθνούς οργανισμού. Άρχισε στα τέλη του 1999, στο πλαίσιο του ΟΑΣΕ, ένας λογιστικός έλεγχος για να συγκεντρωθούν οι απαραίτητες πληροφορίες για το κλείσιμο των εν λόγω λογαριασμών των εργασιών.

Οι παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου θέτουν κατάλληλα ερωτήματα όσον αφορά την μελλοντική χρήση από την Επιτροπή καναλιών εφαρμογής που θα είναι τα πλέον προσήκοντα από πολιτική άποψη, όπως το Γραφείο του Ύπατου Εκπροσώπου (OHR) και ο ΟΑΣΕ στις προηγούμενες περιπτώσεις, των οποίων όμως οι κανόνες και οι μηχανισμοί διαχείρισης δεν συμφωνούν κατ' ανάγκη με την κοινοτική πρακτική. Για την Επιτροπή είναι απαραίτητο να εκφράσει τη γνώμη της σχετικά με το θέμα αυτό, η αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή.

Αντιπροσωπεια τησς Επιτροπης στη Βοσνία

11. Όσον αφορά ιδιαίτερα τους δύο υπαλλήλους κατηγορίας A που αναφέρθηκαν από το Ελεγκτικό Συνέδριο, έχει εξασφαλισθεί η αντικατάστασή τους, του ενός χωρίς καμία διακοπή, ενώ του άλλου με κάποιους μήνες διακοπής, πράγμα που είναι φύσικο στο πλαίσιο της διαδοχικής εναλλαγής καθηκόντων.

Όσον αφορά την πλήρωση θέσεων της εξωτερικής υπηρεσίας, η Επιτροπή έλαβε μία απόφαση στις 8 Απριλίου 1997(1) με την οποία εισάγεται, από το 2000, η υποχρέωση να υπηρετεί στο εξωτερικό το προσωπικό A των γενικών διευθύνσεων της ομάδας εξωτερικών σχέσεων. Ωστόσο, μέχρι σήμερα η Επιτροπή ήταν σε θέση γενικά να πληροί τις θέσεις των υπαλλήλων μέσω του συστήματος διαδοχικής εναλλαγής καθηκόντων.

Συνεισφορα της ΕΕ στις διοικητικες δαπανες του Γραφειου του Υπατου Εκπροσωπου στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη

Διοικητική και δημοσιονομική διαχείριση

14. Από την απόφαση του Συμβουλίου, που υιοθετήθηκε στο Συμβούλιο Ενέργειας στις 11.5.99, και μετά, η συνεισφορά της ΕΕ έφθασε στο 53 % από τον προϋπολογισμό του 1999 με την επιφύλαξη των ακόλουθων προϋποθέσεων:

α) μη καθαρή αύξηση της συνεισφοράς της ΕΕ για το 1999,

β) καθαρή μείωση του προϋπολογισμού του OHR για το 2000,

γ) μη αναδρομική ανάληψη.

15 και 16. Από το 1995, η Επιτροπή έλαβε μέτρα και έκανε διαβήματα στο πλαίσιο της παρακολούθησης της διαχείρισης του OHR, τα οποία προσαρμόστηκαν προοδευτικά ανάλογα με την κατάσταση. Πρέπει να υπενθυμιστούν κυρίως μεταξύ αυτών:

α) Η δημιουργία από την Επιτροπή ενός ειδικού συμβατικού διατακτικού ελλείψει νομικής προσωπικότητας του OHR, που αναφερόταν ρητώς στο δημοσιονομικό κανονισμό, (ανταλλαγές επιστολών το 1995, 1996, 1997 και 1998).

β) Πολιτικά διαβήματα υποστήριξης της Επιτροπής στις βελγικές αρχές προκειμένου να ρυθμιστεί το καταστατικό του OHR στο Βέλγιο (Μάρτιος 1997).

γ) Η οργάνωση μιας αποστολής ελέγχου τον Απρίλιο του 1996, παρουσία του οικονομικού επιθεωρητή της Επιτροπής.

δ) Η διοργάνωση πολυάριθμων συνεδριάσεων (μία παρουσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, τον Μάρτιο 1995) προκειμένου να υποστηριχθεί το OHR σε θέματα προϋπολογισμού και σε δημοσιονομικά θέματα και, κυρίως, ενόψει της δημιουργίας του κατάλληλου διατακτικού συγχρηματοδότησης και της εφαρμογής κανόνων για την ανάθεση συμβάσεων.

ε) Η αποστολή στο OHR ενός συμπληρωματικού λεπτομερούς υπομνήματος για την εκτέλεση των συνεισφορών ΚΕΠΠΑ (τελευταία ενημέρωση τον Ιανουάριο 1999).

17. Ο οικονομικός διευθυντής του Γραφείου Ύπατου Εκπροσώπου αντικαταστάθηκε το 1999. Εξάλλου, μετά από αποστολή ελέγχου που οργανώθηκε τον Ιανουάριο του 1999 από την Επιτροπή, ζητήθηκε από το OHR να προβεί σε πρόσκληση για την υποβολή προσφορών για την επιλογή νέων ελεγκτών.

18. Η Επιτροπή θεωρεί ότι, ανάλογα με την περίπτωση, το OHR κατέβαλε σημαντικές προσπάθειες για να υποβάλει λεπτομερώς καταρτισμένους προϋπολογισμούς στους οικονομικούς εμπειρογνώμονες και να ανταποκριθεί στα αιτήματά τους. Το OHR έδωσε επίσης λεπτομερή πληροφόρηση σχετικά με ορισμένα σημεία, μετά από αίτηση των οικονομικών εμπειρογνωμόνων (π.χ. θέματα σχετικά με την πρόσληψη προσωπικού). Το 1999 το Γραφείο ανέλαβε εργασία ενημέρωσης του βιβλίου απογραφής και βελτίωσης της χρησιμοποίησης των πόρων (π.χ. πολιτική των μεταφορών). Οι υπηρεσίες των Βρυξελλών μεταφέρθηκαν προοδευτικά στο Σεράγεβο, έτσι ώστε ορισμένα καθήκοντα μπορούν στο εξής, εδώ και λίγο χρόνο, να εκτελούνται επιτόπου (π.χ. γραφείο ταξιδίων). Το OHR θα διατηρήσει μία ελάχιστη παρουσία στις Βρυξέλλες.

19. Από τις αρχές του 1999, το OHR έδωσε ιδιαίτερη προσοχή στη δημιουργία αυστηρών κανόνων για τις διάφορες οργανωτικές υπηρεσίες: προσωπικό, μεταφορά, ταξίδια, σύναψη συμβάσεων, οικονομικοί κανόνες. Το φθινόπωρο του 1998, κατά τη διάρκεια της προετοιμασίας του προϋπολογισμού 1999, η Επιτροπή επέμεινε για έναν καλύτερο έλεγχο όσον αφορά την πρόσληψη και έπεισε και τους άλλους χορηγούς για την ανάγκη να δημιουργηθεί η ακόλουθη διαδικασία για την πρόσληψη προσωπικού: πρώτα το OHR θα πρέπει να προβαίνει στην απόσπαση προσωπικού, μετά στην πρόσληψη σε τοπικό επίπεδο και, τέλος, εφόσον καμία άλλη δυνατότητα δεν μπορεί να βρεθεί, θα μπορούσε να προβλεφθεί η προσφυγή σε εξωτερικό προσωπικό βάσει σύμβασης. Η πρόσληψη αποτελεί έτσι, από το φθινόπωρο του 1998, το αντικείμενο ενισχυμένου ελέγχου των οικονομικών εμπειρογνωμόνων, ιδίως για να αποφευχθεί αύξηση της ομάδας των μισθωτών. Ο προϋπολογισμός του 1999 αναφέρει μία μείωση του 6 % των μισθολογικών δαπανών και η Επιτροπή επέμεινε ώστε οι προσπάθειες αυτές να συνεχισθούν κατά την υποβολή του προϋπολογισμού του ΟΗΡ για το 2000. Η πληρωμή αποζημιώσεων στέγης ρυθμίστηκε στο επίπεδο των οικονομικών εμπειρογνωμόνων, οι οποίοι επέμειναν να γίνει αυστηρή εφαρμογή της συμφωνίας Lancaster House (8 και 9 Δεκεμβρίου 1995) από τις διοικήσεις προέλευσης των αποσπασμένων υπαλλήλων.

Αυτά τα αυστηρά αυτά μέτρα παγιοποιήθηκαν και σταθεροποιήθηκαν στο προϋπολογισμό του 2000, που υιοθετήθηκε επίσημα από την οργανωτική επιτροπή στις 29 Οκτωβρίου 1999.

20. Η Επιτροπή έπαιξε ιδιαίτερα ενεργό ρόλο στον καθορισμό του μισθού του Ύπατου Εκπροσώπου του OHR, το 1995, καθώς και στην τελική απόφαση να ευθυγραμμισθεί ο μισθός του με εκείνου μέλους της Επιτροπής με αντίστοιχη οικογενειακή κατάσταση. Πράγματι είχε θεωρηθεί ότι ο καθορισμός των αποδοχών θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τα καθήκοντα προς εκτέλεση καθώς και το επίπεδο των αρμοδιοτήτων και της πείρας που έχουν προηγουμένως αποκτηθεί.

Το 1997 υπήρχε ανάγκη να γίνουν ενέργειες κατεπειγόντως, στο πλαίσιο πολιτικών επιταγών, πράγμα που οδήγησε σε ορισμένες επισπευσμένες αποφάσεις τις οποίες η Επιτροπή, λόγω της μεγάλης πολιτικής ευαισθησίας του φακέλου αυτού και λόγω της ποιότητας των σχετικών προσωπικοτήτων, δεν μπορούσε να αμφισβητήσει. Λαμβάνοντας υπόψη την έλλειψη νομικής προσωπικότητας του OHR στην έναρξή του, καθώς και την ανάγκη να γίνουν ενέργειες επειγόντως προκειμένου να διευκολυνθεί η δημιουργία του OHR σε ένα τοπικό πλαίσιο ιδιαίτερα δύσκολο, οι συμβατικές σχέσεις μεταξύ της Επιτροπής και του Ύπατου Εκπροσώπου στηρίχθηκαν σε ανταλλαγές επιστολών.

Ωστόσο, η Επιτροπή θεώρησε ότι ο διορισμός, στα μέσα του 1999, του τρίτου Ύπατου Εκπροσώπου αποτελούσε την ευκαιρία για την επανεξέταση του θέματος, και την εξεύρεση περισσότερο συνετών, δίκαιων και διαφανών λύσεων μαζί με το OHR (λύσεις που αναφέρονται στα σημεία 18 έως 19).

Θεσμικές αρμοδιότητες

22. Οι χρηματοδότες είναι ολοένα και πιο προσεκτικοί σχετικά με τη διαχείριση του OHR, λόγω της σημασίας των καθηκόντων που του έχουν εμπιστευθεί και των δαπανών που αυτά συνεπάγονται. Οι πολιτικές που αντιστοιχούν στις διαφορετικές υπηρεσίες του OHR (βλέπε 19) έχουν πλέον δημιουργηθεί. Οι χορηγοί προτίθενται να φροντίσουν για την εφαρμογή τους με την άφιξη του νέου Ύπατου Εκπροσώπου (σχετικά με το ποσοστό της συνεισφοράς της ΕΕ, βλέπε απάντηση στο σημείο 14). Ολοκληρώθηκε μια εξαιρετική προσπάθεια ορθολογικής οργάνωσης κατά την προετοιμασία του προϋπολογισμού 2000, που υιοθετήθηκε επίσημα από την οργανωτική επιτροπή στο Σεράγεβο, στις 29 Οκτωβρίου 1999.

Συμπέρασμα

23. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το OHR λειτουργεί υπό το PIC (Συμβούλιο για την εφαρμογή της Ειρήνης) και τη διευθύνουσα επιτροπή του. Ο κοινοτικός προϋπολογισμός συνεισφέρει έως το 50 έως 53 % στον προϋπολογισμό του ORH. Η συνεισφορά αυτή πραγματοποιείται στο πλαίσιο των διαδοχικών κοινών δράσεων ΚΕΠΠΑ που υιοθετούνται από το Συμβούλιο. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή επέτυχε προοδευτικά να εισαγάγει μεγαλύτερη διαφάνεια και αυστηρότητα στη διαχείριση του OHR. Το OHR ανταποκρίθηκε κατά τρόπο ικανοποιητικό στις συστάσεις που είχε διατυπώσει η Επιτροπή, κυρίως μετά από τον επιτόπου έλεγχο τον Ιανουάριο του 1999. Στα τέλη του 1999 είχε προβλεφθεί ένας νέος έλεγχος της σωστής εφαρμογής των συστάσεων αυτών. Λόγω της μη διαθεσιμότητας του OHR, ο έλεγχος αυτός μετατέθηκε για τον Μάρτιο του 2000.

Όσον αφορά τα τεχνικά μέτρα και τους εσωτερικούς μηχανισμούς του OHR, η Επιτροπή θεωρεί ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο επιθυμεί να της μεταθέσει αρμοδιότητες που είναι εκείνες των οργάνων διαχείρισης του OHR.

Στηριξη στα δικαιωματα του ανθρωπου και στα μεσα μαζικης ενημερωσης

Θεσμοί σχετικοί με την προάσπιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων

27. Η υποστήριξη στο Γραφείο του Διαμεσολαβητή, που δημιουργήθηκε από τη συμφωνία Dayton, κατέστη διαθέσιμη μέσω τόσο των προγραμμάτων Phare, όσο και των προγραμμάτων OBNOVA από το 1996. Η Επιτροπή, κυρίως μέσω του γραφείου της στο Σεράγεβο, ανέπτυξε στενές εργασιακές σχέσεις με το πρώτο καθώς και με το γραφείο του Ύπατου Εκπροσώπου που παίζει ένα σημαντικό ρόλο στον συντονισμό της υποστήριξης των λεγόμενων θεσμών Dayton.

28. Η βοήθεια της ΕΚ παρέχεται πράγματι βάσει πρότασης σχεδίου η οποία περιλαμβάνει συνοπτική ανάλυση των τιμών και των πληρωμών, έναντι εκθέσεων σημείωσης προόδου. Η Επιτροπή γνωρίζει τις δυσκολίες που έχουν αντιμετωπίσει οργανισμοί όπως είναι το γραφείο του διαμεσολαβητή με τη διαχείριση των ιδίων πόρων τους. Ωστόσο, η λύση που επέλεξε η Επιτροπή είχε σαν στόχο να εξασφαλίσει το μέγιστο της διαφάνειας και της υπευθυνότητας για τις συνεισφορές του Phare και OBNOVA. Ενώ συμφωνεί με το Ελεγκτικό Συνέδριο σχετικά με την ανάγκη να βοηθούνται οι τοπικές αρχές ώστε να καταστούν οι οργανισμοί αειφόροι, η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει τον ρόλο που πρέπει να παίζει σχετικά με το θέμα αυτό το OHR. Το Ελεγκτικό Συνέδριο προτείνει την απευθείας καταβολή συνεισφορών στον προϋπολογισμό των δημοσίων οργανισμών της περιοχής. Η θέση αυτή αντιτίθεται με την προσέγγιση που έχει ακολουθήσει μέχρι σήμερα η Επιτροπή, η οποία ευνοεί τη βοήθεια σε ειδικές ενέργειες και η οποία αποκλείει, εκτός από εξαιρετικές περιπτώσεις, τη γενική συνεισφορά στον προϋπολογισμό των δικαιούχων. Η λύση που επέλεξε η Επιτροπή υποκινήθηκε από το ενδιαφέρον για καλή διαχείριση και έλεγχο.

Στήριξη στην κοινωνία των πολιτών

29. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής εξέτασαν σε βάθος το σχέδιο για τη δημιουργία ενός ιδρύματος για τη δημοκρατία στη Βοσνία Ερζεγοβίνη.

Το σχέδιο στοχεύει να επιτύχει επιδιώξεις που συμμερίζεται ευρέως η Διεθνής Κοινότητα και ιδιαίτερα η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Υποστηρίζοντας, μαζί με έναν διακυβερνητικό οργανισμό, την ανάπτυξη του σχεδίου αυτού, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανταποκρίνεται αποτελεσματικά στην πρωτοβουλία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.

Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζήτησε από το ίδρυμα, το οποίο υπάρχει τώρα νομικά (καταχωρημένο στις Κάτω Χώρες εν απουσία νόμου για τις ενώσεις και τα ιδρύματα στη Βοσνία Ερζεγοβίνη) να αναθεωρήσει ορισμένα στοιχεία της πρότασής του χρηματοδότησης.

Το ίδρυμα αναθεώρησε το σχέδιο και η Επιτροπή αξιολογεί τώρα το νέο σχέδιο για την έναρξη των εσωτερικών διαδικασιών που απαιτούνται ώστε να είναι σε θέση να χρηματοδοτήσει το σχέδιο.

31. Το Ελεγκτικό Συνέδριο επικρίνει την υποστήριξη που χορηγήθηκε στις λέσχες (πρεσβείες της δημοκρατίας και ευρωλέσχες) που δημιουργήθηκαν υπό την αιγίδα του Συμβουλίου της Ευρώπης και διαπιστώνει το γεγονός ότι τα αποτελέσματά τους δεν αξιολογήθηκαν. Αν και πρέπει να αναγνωρισθεί ότι αυτό το είδος υποστήριξης δεν είχε θετικό αποτέλεσμα στο σύνολο των περιπτώσεων, πρέπει να υπογραμμισθεί ότι επρόκειτο για μία εμπειρία αλληλεγγύης και ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, οδήγησε σε θετικά αποτελέσματα, όπως ήταν η περίπτωση στην Tuzla.

33. Η Επιτροπή συμφωνεί με την άποψη του Ελεγκτικού Συνεδρίου όσον αφορά τα άμεσα θετικά αποτελέσματα. Η πρόθεση για πιο μακροπρόθεσμα αποτελέσματα έχει στόχο, σύμφωνα με την παρατήρηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, να ενισχύσει τις κοινωνικές υπηρεσίες οι οποίες υπάγονται στην αρμοδιότητα των αρχών.

34. Η υποστήριξη που προσφέρθηκε στο Πανεπιστήμιο του Σεράγεβο μέσω του προγράμματος "η Ευρώπη για το Σεράγεβο", είχε στόχο να συμπληρώσει τις πρωτοβουλίες του προγράμματος για τη δημοκρατία και του προγράμματος Tempus. Έχουν δοθεί, βάσει συμβάσεως, 750000 ευρώ στην Υπηρεσία του Διεθνούς Πανεπιστημίου για να δοθεί άμεση βοήθεια για την ανάπτυξη του Πανεπιστημίου. Επιπλέον, 3,1 εκατ. ευρώ χορηγήθηκαν για την αποκατάσταση του κτιρίου των σχολών της Φιλοσοφίας, της Νομικής, της Ιατρικής και των Μαθηματικών που δεν μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν μέσω του προγράμματος για τη δημοκρατία ή του προγράμματος Tempus.

35. Η Επιτροπή είχε σαν στρατηγική να αναπτύξει σε ένα πρώτο χρόνο, διαφορετικές προσπάθειες, όχι μόνον όσον αφορά τους τομείς παρέμβασης αλλά επίσης και όσον αφορά τα μέσα που πρόκειται να χρησιμοποιήσει. Βαθμιαία οι προσπάθειες μπορούν να επικεντρωθούν στους θεσμούς της δημόσιας ζωής.

Στήριξη στον τομέα των μέσων μαζικής ενημέρωσης

37. Για πολιτικούς λόγους, ο Ύπατος Εκπρόσωπος της εποχής επιθυμούσε να αρχίσει να εκπέμπει το δίκτυο OBN (Open Broadcast Network) πριν από τις εκλογές του Σεπτεμβρίου 1996. Αυτό είχε σαν συνέπεια το συγκεκριμένο δίκτυο ανεξάρτητων τηλεοράσεων να δημιουργηθεί ιδιαίτερα γρήγορα, κατά την άνοιξη και το καλοκαίρι του 1996 (φυσιολογικά, η έναρξη ενός τηλεοπτικού δικτύου απαιτεί τουλάχιστον 12 έως 18 μήνες). Είναι ακριβές ότι η Επιτροπή βρέθηκε σε μία κατάσταση όπου, αν και είχε αποφασίσει να υποστηρίξει το OBN λόγω της πολιτικής ορθότητας του σχεδίου, ήταν αντίθετη με τις ιδιαίτερες σύντομες προθεσμίες και δεν ήταν δυνατόν να συνδυάσει την κοινοτική συνεισφορά με τους κανόνες προέλευσης που κανονικά ισχύουν για το πρόγραμμα Phare. Αντιμέτωπη με τον επείγοντα χαρακτήρα του σχεδίου, η Επιτροπή υποστήριξε την ουσία μάλλον της ενέργειας, - συνεισφέροντας στη δημιουργία ενός ανεξάρτητου τύπου έγκαιρα πριν από τις εκλογές - παρά την εξέταση της διαδικασίας - κανόνων προέλευσης του εξοπλισμού.

38 - 40. Από την έναρξή του, το σχέδιο αυτό ήταν άτυπο σε σχέση με τα σχέδια που συνήθως υποστηρίζει η Επιτροπή: πρωτοβουλία της διεθνούς κοινότητας που δημιουργήθηκε για πολιτικούς λόγους και από δημόσιους πόρους, για να καταστεί στη συνέχεια, βοσνιακή ιδιωτική τηλεόραση.

Σ ´ αυτό προστίθεται το γεγονός ότι το δίκτυο OBN θα έπρεπε να καταστεί αποδοτικό, τη στιγμή που η βοσνιακή οικονομία - και, κατά συνέπεια, η αγορά των μέσων μαζικής ενημέρωσης (οικονομικοί πόροι που προέρχονται από ιδιώτες διαφημιστές) - είναι ευαίσθητη. Είχε υποβληθεί στην Επιτροπή μια σειρά "business plans" από τις διαδοχικές διευθύνουσες ομάδες του δικτύου OBN. Η πραγματικότητα είναι βέβαια ότι το δίκτυο OBN δεν θα μπορούσε να καταστεί πολύ σύντομα επικερδές, και ακόμα περισσότερο επειδή η τηλεόραση αυτή είχε δημιουργηθεί σε ιδιαίτερα δύσκολες συνθήκες και σε αβέβαιο οικονομικό πλαίσιο.

Αυτή η έλλειψη βραχυπρόθεσμης βιωσιμότητας δεν αμφισβητεί, ωστόσο, την πολιτική ορθότητα της υποστήριξης του σταθμού αυτού ο οποίος, μακροπρόθεσμα, θα πρέπει να εξασφαλίσει την εμπορική βιωσιμότητά του χάρη στους ιδιωτικούς διαφημιστικούς φορείς (τοπικούς, περιφερειακούς ή διεθνείς) από το να ενισχύσει την οικονομική του εξάρτηση από το OHR ή από διεθνείς χορηγούς. Από πολιτική άποψη, μία άμεση και αποκλειστική χρηματοδότηση από το OHR, κινδύνευε να ενισχύσει την άποψη της βοσνιακής κοινής γνώμης για το OBN σαν τηλεόραση που εξαρτάται από τη διεθνή κοινότητα. Το εν λόγω σχέδιο έχει παρουσιαστεί και συνεχίζει να θεωρείται από το OHR σαν μία από τις βάσεις της διεθνούς στρατηγικής στη Βοσνία Ερζεγοβίνη. Επιπλέον, η στρατηγική αυτή του OHR έχει τη συναίνεση του συνόλου της διεθνούς κοινότητας στο μέτρο που η ανάγκη πολιτικής και οικονομικής υποστήριξης σε αυτό το δίκτυο τηλεοράσεων στη Βοσνία Ερζεγοβίνη αποτέλεσε το αντικείμενο ειδικών αναφορών σε όλα τα συμπεράσματα των Συνδιασκέψεων για την εφαρμογή της ειρήνης (Peace Implementation Conferences)(2) από τότε που έγινε η πρώτη στο Λονδίνο, τον Δεκέμβριο του 1996(3). Η πολιτική σημασία του σχεδίου φαίνεται επίσης από το γεγονός ότι η ηλεκτρονική θέση Ίντερνετ του OHR δίνει απευθείας πρόσβαση σε πληροφορίες για το δίκτυο OBN.

41. Από το 1994 (ενώ ο πόλεμος δεν είχε ακόμα τελειώσει στη Βοσνία), η Επιτροπή είχε επιλέξει να υποστηρίζει τα ανεξάρτητα μέσα μαζικής ενημέρωσης στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη. Η επιλογή των σχεδίων, ιδίως κατά τη διάρκεια του πολέμου, γινόταν καταρχάς σύμφωνα με επαγγελματικά και πολιτικά κριτήρια. Στη συνέχεια, η παρακολούθηση ορισμένων σχετικών συμβάσεων πράγματι δημιουργούσε ορισμένα προβλήματα: συγκεκριμένα, καλοί δημοσιογράφοι ή συντάκτες (που διακινδύνευαν πράγματι οι ίδιοι στην κατάσταση που επικρατούσε στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη) δεν είναι κατ' ανάγκη και καλοί οικονομικοί διαχειριστές. Μία σύμβαση του 1994, παραδείγματος χάρη, που είχε σαν αντικείμενο την υποστήριξη στο εβδομαδιαίο περιοδικό Dani του Σεράγεβο μόλις έχει κλείσει λόγω της δυσκολίας παροχής οικονομικής έκθεσης. Ωστόσο, το Dani είναι ακόμα και σήμερα μεταξύ των πρώτων περιοδικών του ανεξάρτητου τύπου στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη.

Διαχείριση των πράξεων

42. Η Επιτροπή συμμερίζεται τη γνώμη του Ελεγκτικού Συνεδρίου που αναφέρει δίκαια ότι οι όροι αναφοράς των συμβάσεων δεν μπόρεσαν γενικά να χρησιμεύσουν σαν μέσο παρακολούθησης. Η Επιτροπή προσπαθεί να βρει λύση για την κατάσταση αυτή, με την έκδοση ανάλογα με την περίπτωση των κατάλληλων εντολών είσπραξης.

43. Η Επιτροπή επιθυμεί να υπενθυμίσει ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, και ιδίως όταν πρόκειται να συμβάλει σε διαδικασίες σταθεροποίησης της ειρήνης, οι επιτόπου συνθήκες εργασίες παρουσιάζουν αναπόφευκτες δυσκολίες και κινδύνους.

Στη συγκεκριμένη περίπτωση παροχής βοήθειας στις επιχειρήσεις του τύπου, το πλαίσιο επιλογής, όπως εξηγήθηκε στην απάντηση στο σημείο 41, δεν επέτρεπε την κατάθεση πιστοποιημένων λογαριασμών.

44. Η Επιτροπή λυπάται που την εποχή εκείνη ορισμένοι φάκελοι δεν μπόρεσαν να παρακολουθηθούν επιμελώς από τις κεντρικές υπηρεσίες της στις Βρυξέλλες. Όπως παρατηρεί το Ελεγκτικό Συνέδριο, η καθυστέρηση υποβολής των εκθέσεων εκτέλεσης εκ μέρους των δικαιούχων, δημιούργησε το βασικό πρόβλημα. Το μεγαλύτερο μέρος των δικαιούχων, μικροί ΜΚΟ ή οργανισμοί τοπικού τύπου, δεν μπόρεσαν να βρουν επιτόπου συνομιλητές που να τους μπορούν να συμβουλεύσουν στη συνέχιση των σχεδίων τους.

45. Η αποκεντρωμένη διαχείριση μέσω των αντιπροσωπειών, στο εξής, πρέπει να εγγυάται την καλύτερη παρακολούθηση του συνόλου των σχεδίων. Η διαχείριση από την έδρα χαρακτηρίσθηκε από την έλλειψη ανθρώπινων πόρων πράγμα που φαίνεται περισσότερο όταν πρόκειται για τη διαχείριση προγράμματος που περιλαμβάνει μεγάλο αριθμό μικρών συμβάσεων.

Στηριξη της εκλογικης διαδικασιας

46 - 49. Η Επιτροπή θα ήθελε να τονίσει ότι τα προπαρασκευαστικά έγγραφα ήταν τα σχέδια παρακολούθησης που συμπληρώνονταν με τις κοστολογήσεις που προέρχονταν από τους προϋπολογισμούς του ΟΑΣΕ για τις εκλογές. Το υλικό αυτό είχε ήδη εγκριθεί από τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης στη Βιέννη, υπό τον ρόλο τους ως συμμετέχοντα κράτη στον ΟΑΣΕ. Το Συμβούλιο θεώρησε ότι το υλικό του ΟΑΣΕ παρείχε μια ορθή βάση για το σχεδιασμό της κοινής δράσης.

Η παροχή στήριξης στις εκλογές στη Βοσνία Ερζεγοβίνη αποτελούσε ένα πρότυπο σχέδιο οικονομικής και τεχνικής συνεργασίας και σύμβασης. Οι κοινές δράσεις είχαν σχεδιασθεί για να διευκολύνουν τη συμμετοχή της ΕΕ στο πλαίσιο του ΟΑΣΕ, κατά τη διάρκεια μιας εξελισσόμενης μεταπολεμικής κατάστασης. Δεν είχαν σχεδιασθεί σαν οικονομική στήριξη στον ΟΑΣΕ.

Για λόγους αποτελεσματικότητας, η φύση και η διάρκεια της σχεδιαζόμενης στήριξης της ΕΕ στην ειρηνευτική διαδικασία του Dayton (δεν υπήρχε εναλλακτική λύση στη συνεργασία μέσω του ΟΑΣΕ) έπρεπε να είναι ευέλικτη για τους ακόλουθους λόγους:

i) Η φύση της διαδικασίας στη Βοσνία Ερζεγοβίνη: πραγματικός χρόνος επίλυσης της διαφοράς

Το έργο της παρακολούθησης των εκλογών ήταν, κυρίως, συστατικό στοιχείο σε μια δυναμική διαδικασία επίλυσης των διαφορών. Πολλά βασικά στοιχεία στη διαδικασία αυτή έπρεπε να προσδιοριστούν, να διαπραγματευθούν και να συμφωνηθούν με τα μέρη στο Dayton σε πραγματικό χρόνο, κατά το διάστημα που καλύπτει την έναρξη των εκλογών μέχρι τα αποτελέσματα της ψηφοφορίας. Αυτό συνέβη σε πολλά στοιχεία της δομής του κύκλου των εκλογών και στο χρονικό υπολογισμό μερικών από τα βασικότερα συστατικά μέρη του. Ο πρόεδρος της προσωρινής εκλογικής επιτροπής του ΟΑΣΕ υποχρεώθηκε, εκεί όπου όλα είχαν αποτύχει και συχνά την τελευταία στιγμή, να χρησιμοποιήσει τις έκτακτες εξουσίες του για τη λήψη απόφασης. Ο πραγματικός χρόνος για την επίλυση προβλημάτων και τη λήψη αποφάσεων ήταν αναπόσπαστο τμήμα της εκλογικής διαδικασίας.

ii) Η παροχή επιθεωρητών από τα κράτη μέλη

Η παροχή επιθεωρητών της ΕΕ επαφίεται στα κράτη μέλη, και πρέπει να αντιστοιχεί σε ένα συνολικό ποσοστό του επιτόπου δυναμικού του ΟΑΣΕ στο πεδίο παρακολούθησης. Χρειαζόταν η ελαστικότητα του προϋπολογισμού προκειμένου να καλυφθεί οποιαδήποτε συνολικό πλεόνασμα ή έλλειμμα στον αριθμό επιθεωρητών και να ληφθεί υπόψη η διάρκεια της επιτόπου διαμονής τους. Κατά τον ίδιο τρόπο, η προέλευσή τους είχε επιπτώσεις στα συνολικά έξοδα μεταφοράς στην περιοχή. Παραδείγματος χάρη, εάν υπήρχαν περισσότεροι σχετικά επιθεωρητές από τη Σκανδιναβία και λιγότεροι από την Ιταλία αυτό θα μπορούσε να προκαλέσει αύξηση του συνολικού λογαριασμού των εξόδων μεταφοράς.

iii) Παροχή και κόστος των υπηρεσιών του ΟΑΣΕ για τη στήριξη στην παρακολούθηση.

Η Επιτροπή δεν διέθετε ανεξάρτητη πηγή για οικονομικές πληροφορίες σχετικά με το κόστος της παροχής στήριξης στους επιθεωρητές επιτόπου. Θα πρέπει να υπάρξει εμπιστοσύνη στις εκτιμήσεις του ΟΑΣΕ, που ήδη εγκρίθηκαν από τα κράτη μέλη στον ΟΑΣΕ στη Βιέννη. Θα ήταν συνετό να υπάρξει ελαστικότητα στο σχεδιασμό του προϋπολογισμού της ΕΕ, λόγω της φύσης των εξόδων στήριξης. Το κόστος των υπηρεσιών στήριξης εκ μέρους του ΟΑΣΕ υπολογίσθηκε σε αυστριακά σελίνια ενώ μεγάλο τμήμα των δαπανών επιτόπου έγινε σε δολάρια ΗΠΑ. Μεταβολές όσον αφορά τη συναλλαγματική ισοτιμία, τόνισαν την ανάγκη για την ύπαρξη ελαστικότητας.

Καθορίστηκε ένα ανώτατο ποσό για τις εκταμιεύσεις της ΕΕ για να καθιερωθεί ένα σαφές ανώτατο όριο στην οικονομική ευελιξία που χρειαζόταν για τις αποτελεσματικές επιτόπου ενέργειες των επιθεωρητών της κοινής δράσης της ΕΕ.

iv) Χρηματοδότηση στον ΟΑΣΕ

Η Επιτροπή είχε καταστήσει σαφές σε όλες τις επαφές της με τον ΟΑΣΕ ότι η χρηματοδότηση της ΕΕ δεν ήταν ένα κατ' αποκοπή ποσό αλλά ένα ποσό που προοριζόταν ειδικά για το κόστος των επιθεωρητών της κοινής δράσης της ΕΕ.

50. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η έλλειψη συγκεκριμένης ημερομηνίας λήξης στην κοινή δράση εξηγήθηκε κατάλληλα λόγω της ανάγκης ύπαρξης ελαστικότητας για τους λόγους που ήδη αναφέρθηκαν παραπάνω. Όσον αφορά τον απολογισμό, διευκρινίζεται στο κείμενο της κοινής δράσης της 10ης Ιουνίου 1996 (96/406/ΚΕΠΠΑ), άρθρο 5: "Το Συμβούλιο θα καταρτίσει τον απολογισμό της εφαρμογής της κοινής δράσης". Τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα να προβούν σε έναν παρόμοιο απολογισμό στο πλαίσιο του ΟΑΣΕ.

51. Σχετικά με αυτό, η Επιτροπή θα ήθελε να τονίσει ότι χρησιμοποίησε τις μόνες διαθέσιμες εκείνο το χρόνο εκτιμήσεις και ότι αυτές είχαν ήδη εγκριθεί από τα κράτη μέλη στη Βιέννη υπό τον ρόλο τους ως συμμετέχοντα κράτη στον ΟΑΣΕ. Μια ανεξάρτητη επαλήθευση ήταν δύσκολη μέσα στο συγκεκριμένο χρονικό πλαίσιο.

Προκειμένου να αποφύγει αυτό το είδος των καταστάσεων, η Επιτροπή θέλησε να βελτιώσει τις εκτιμήσεις του προϋπολογισμού των κοινών δράσεων και καθιέρωσε, από τότε, ένα μοντέλο ειδικού δημοσιονομικού δελτίου για την ΚΕΠΠΑ προκειμένου να καθορίσει καλύτερα τόσο τα προβλέψιμα μεμονωμένα έξοδα, όσο και το σύνολο της εφαρμογής της κοινής δράσης που αποφασίζεται από το Συμβούλιο.

52. Είναι σημαντικό να υπογραμμισθεί το γεγονός ότι η ευθύνη της Επιτροπής όσον αφορά το θέμα αυτό δεν στηρίζεται σε κανενός είδους αυτονομία, ούτε στην επιλογή του δικαιούχου (που επιλέγεται από το Συμβούλιο), ούτε στο ποσό και στη σύνθεση του προϋπολογισμού, που καθορίζονται από τον ΟΑΣΕ, και ότι, αφετέρου, οι υπηρεσίες της δεν διέθεταν εμπειρογνώμονες που θα μπορούσαν να εκτιμήσουν το βάσιμο των εκτιμήσεων του προϋπολογισμού, ενώ στο πλαίσιο του ΟΑΣΕ, υπήρχαν ειδικά επιφορτισμένες υπηρεσίες για αυτό το είδος των ενεργειών:

α) Η Επιτροπή τονίζει ότι χρειαζόταν ευελιξία στις συγκεκριμένες συνθήκες. Οι προϋπολογισμοί που επισυνάπτονταν αντιστοιχούσαν στο πνεύμα της κοινής δράσης για τις αποφάσεις που εξέδιδε το Συμβούλιο. Ενώ το ανώτατο ποσό διευκρινιζόταν πάντα στις ίδιες τις συμφωνίες.

β) Η Επιτροπή θα ήθελε να τονίσει ότι οι επιθεωρητές της κοινής δράσης της ΕΕ ήταν οι μόνοι δικαιούχοι των πόρων για την κοινή δράση και χρηματοδοτούνταν πλήρως από την πηγή αυτήν. Το μοντέλο του δημοσιονομικού δελτίου που καθιέρωσε η Επιτροπή περιλαμβάνει ένα πίνακα σχετικά με τις άλλες συνεισφορές, προκειμένου να υπάρξει μια γενική άποψη επί του συνόλου των χρηματοδοτήσεων, συμπεριλαμβανομένων εκείνων σε είδος, που είχαν χορηγηθεί στο πλαίσιο μιας κοινής δράσης ή μιας απόφασης ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου.

γ) και ε) Προκειμένου να αποφευχθεί η επανάληψη μιας τέτοιας κατάστασης, οι παρατηρήσεις που διατυπώθηκαν από το Ελεγκτικό Συνέδριο έχουν ληφθεί συστηματικά υπόψη στο πλαίσιο των νέων συμβάσεων της Επιτροπής.

δ) Οι εκτιμήσεις είχαν βασισθεί σε μεμονωμένα έξοδα που είχε ελέγξει η Επιτροπή κατά την υποβολή των δημοσιονομικών εκθέσεων.

στ) Χορηγήθηκε προκαταβολή ύψους 80 %, λαμβάνοντας υπόψη τον επείγοντα χαρακτήρα και την πολιτική σημασία των πρώτων εκλογών καθώς και τις ορθά αιτιολογημένες αιτήσεις του ΟΑΣΕ, υπό την έννοια αυτή. Το ποσοστό αυτό μειώθηκε σημαντικά στη συνέχεια στο 60 %, ιδίως γιατί η Επιτροπή διαπίστωσε μέσω των δημοσιονομικών εκθέσεων του ΟΑΣΕ σχετικά με τις δύο πρώτες συνεισφορές, ότι οι προβλέψεις του ΟΑΣΕ ήταν υπερβολικές σε σχέση με τις δαπάνες που είχαν πραγματοποιηθεί.

ζ) Η Επιτροπή θα εξετάσει τις δυνατότητες βελτίωσης των αναλυτικών λογαριασμών που ο ΟΑΣΕ υποχρεούται να της παρέχει. Ο προβλεπόμενος λογιστικός έλεγχος θα συμβάλει στο να διασαφηνιστεί το θέμα αυτό.

53. Η Επιτροπή λαμβάνει υπό σημείωση την παρατήρηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου σχετικά με τις σχέσεις με τον ΟΑΣΕ. Αυτή εγγράφεται πλήρως στις προσπάθειες που έχει αναλάβει η Επιτροπή προς αυτήν την κατεύθυνση.

54. Η Επιτροπή επέλεξε έναν ανεξάρτητο εμπειρογνώμονα για να πραγματοποιήσει επιτόπου έλεγχο, από τα τέλη του 1999, στο σύνολο των συνεισφορών στον ΟΑΣΕ. Οι ενδεχόμενες απαραίτητες αποδεσμεύσεις θα πραγματοποιηθούν μετά από τα αποτελέσματα του ελέγχου αυτού.

55. Επειδή ο επιθεωρητής του ΟΑΣΕ δεν είχε σαν αποστολή να πιστοποιήσει τους αναλυτικούς λογαριασμούς του υπολόγου του ΟΑΣΕ, οι αναλυτικοί λογαριασμοί που πραγματοποιήθηκαν από τον υπόλογο του ΟΑΣΕ θα αποτελέσουν το αντικείμενο επιτόπου επανεξέτασης από έναν ανεξάρτητο ελεγκτή που θα έχει την εντολή της Επιτροπής.

56. Ο ΟΑΣΕ διέθετε πολιτική εντολή, που είχε αποφασιστεί από τη διεθνή κοινότητα, για την παρακολούθηση των εκλογών. Ήταν, ωστόσο, ιδιαίτερα δύσκολο να υλοποιήσει επιτόπου την πολιτική προβολή που επιθυμούσε η ΕΕ. Ωστόσο, η Επιτροπή κατέβαλε κάθε δυνατή προσπάθεια για να ενημερώσει το μεγαλύτερο ποσοστό των ευρωπαίων πολιτών σχετικά με τις δράσεις που ανέλαβε η ΕΕ στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη.

57 - 58. Οι πράξεις που χρηματοδοτήθηκαν από τις πιστώσεις που χορηγήθηκαν το 1996 για τα δικαιώματα του ανθρώπου και τη δημοκρατία, αποτέλεσαν το αντικείμενο επαναπροσδιορισμού και προσθηκών στις αρχικές συμβάσεις στα μέσα του 1997, προκειμένου να μπορέσουν να καλύψουν επίσης τις δημοτικές εκλογές του φθινοπώρου του 1997.

Είναι γεγονός ότι δεν ήταν πάντα δυνατή η περάτωση των εν λόγω συμβάσεων για διάφορους λόγους: η Επιτροπή παρά τις διάφορες εκκλήσεις που απηύθυνε προς τον ΟΑΣΕ δεν είχε ακόμα τις τελικές εκθέσεις. Εξάλλου, υπήρξε κάποια σύγχυση σχετικά με την καθυστερημένη υποβολή ορισμένων ενδιάμεσων οικονομικών εκθέσεων εκτέλεσης από τον ΟΑΣΕ· η αναδιάρθρωση των καθηκόντων μεταξύ των γενικών διευθύνσεων Relex και του SCR, στα μέσα του 1998, που συνεπάγονταν νέα κατανομή προσωπικού και φακέλων, υπήρξε ένας πρόσθετος παράγοντας καθυστέρησης στις ενέργειες περάτωσης, ενώ ο γενικός περιορισμός των ανθρώπινων πόρων στις υπηρεσίες των εξωτερικών σχέσεων δεν επέτρεψε να υπάρξει ανταπόκριση σε όλες τις προτεραιότητες της στιγμής.

Η Επιτροπή ετοιμάζει τώρα έναν πλήρη λογιστικό έλεγχο, ο οποίος προβλεπόταν για τα τέλη του 1999 και τις αρχές του 2000, από ανεξάρτητο ελεγκτή στην έδρα του ΟΑΣΕ στη Βιέννη, των ενεργειών του ΟΑΣΕ που έχουν χρηματοδοτηθεί από τον κοινοτικό προϋπολογισμό των πόρων της ΚΕΠΠΑ και των πόρων για τη δημοκρατία.

59. Πρέπει να διευκρινισθεί ότι η Επιτροπή είχε λάβει εκθέσεις σχετικά με τη χρησιμοποίηση, το 1996, των κοινοτικών συνεισφορών, βάσει των οποίων προετοίμασε τις τροποποιήσεις στις συμβάσεις ενόψει των εκλογών του 1997· είναι ακριβές ότι η Επιτροπή δεν διαθέτει ακόμα τις τελικές εκθέσεις σχετικά με το τμήμα του 1997 των συμβάσεων αυτών (τροποποιημένων)· οι εκθέσεις που εκπόνησε ο ΟΑΣΕ είναι ιδιαίτερα σύντομες για να επιτρέψουν τον προσδιορισμό των επιλέξιμων δαπανών και των ποσών προς εκκαθάριση. Το αντικείμενο του μελλοντικού λογιστικού ελέγχου είναι να υπάρξει ακριβώς μια πλήρης άποψη της εφαρμογής από τον ΟΑΣΕ των συμβαστικών δεσμεύσεών του και των ποσών προς εκκαθάριση.

60. Η Επιτροπή συμφωνεί ότι οι χρηματοοικονομικές εκθέσεις με τον ΟΑΣΕ απαιτούν επανεξέταση. Ο λογιστικός έλεγχος θα συμβάλλει στο σκοπό αυτόν.

Οι παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανοίγουν, ωστόσο, μία ευρύτερη προβληματική. Το θέμα που τίθεται αφορά τις δυνατότητες χρησιμοποίησης από την Επιτροπή ιδιαίτερα κατάλληλων, από πολιτική άποψη, μέσων εφαρμογής όπως είναι το OHR και ο ΟΑΣΕ στη συγκεκριμένη περίπτωση, ή άλλοι οργανισμοί με ειδική διεθνή εντολή σε άλλα πλαίσια, ακόμα και αν οι κανόνες και οι διαδικασίες διαχείρισής τους δεν συμφωνούν, κατ' ανάγκη, με την κοινοτική πρακτική.

Η Επιτροπή θα επιθυμούσε να λάβει σαφείς προσανατολισμούς σχετικά με το θέμα αυτό εκ μέρους της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής. Δεν μπορεί, πράγματι, να συνεχίσει να βρίσκεται σε μία κατάσταση στην οποία πρέπει να επωμίζεται ευθύνες που υπερβαίνουν τις αρμοδιότητές της.

Συμπερασμα

62. Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη της τη σύσταση του Ελεγκτικού Συνεδρίου το οποίο θεωρεί, σε ορισμένες περιπτώσεις, προτιμότερη τη συμμετοχή στην τρέχουσα χρηματοδότηση από την προσέγγιση που στηρίζεται στη χρηματοδότηση ανά σχέδιο. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο εξαρτά αυτό το είδος χρηματοδότησης από την ύπαρξη ενός μηχανισμού απόδοσης λογαριασμών όπου η Επιτροπή καλείται, ανάλογα με τις ανάγκες, να συμμετάσχει στην ενίσχυση των υφιστάμενων μηχανισμών ελέγχου. Αποδεχόμενη πάντα τη λογική του επιχειρήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η Επιτροπή επιθυμεί να κινήσει την προσοχή του στις ακόλουθες παρατηρήσεις. Δεν είναι ρεαλιστικό να αναμένεται ότι οι προϋποθέσεις μπορούν εύκολα να πληρούνται για δράσεις που πρέπει να πραγματοποιήσει σε κοινωνίες αποσταθεροποιημένες. Είναι σαφές επίσης ότι υπάρχουν όρια στα καθήκοντα που επιβάλλονται στην Επιτροπή και, ιδίως, όσον αφορά τη δημιουργία κατάλληλων διαδικασιών σε άλλα διεθνή όργανα.

63. Η Επιτροπή είναι σύμφωνη με την αρχή που αφορά την προσοχή που πρέπει να προσδίδεται στη συγγραφή υποχρεώσεων και στους προϋπολογισμούς των σχεδίων και καταβάλλει προσπάθεια να βελτιώσει τα εν λόγω μέσα, όπως ήδη έχει αναφερθεί στην προηγούμενη απάντηση (βλέπε σημείο 43).

Όσον αφορά την υποστήριξη στο OBN, η Επιτροπή επαναλαμβάνει ότι, παρά τις δυσκολίες που συναντήθηκαν, το OBN παραμένει μία από τις βάσεις της στρατηγικής του OHR στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη.

64. Η διαδικασία ανάπτυξης της κοινωνίας των πολιτών πρέπει, απαραίτητα, να γίνει σε διαφορετικές φάσεις κατά τρόπο ώστε να λαμβάνει υπόψη τις ιδιαίτερες καταστάσεις· όσον αφορά τα Βαλκάνια, σε μια μεταπολεμική φάση η προσοχή θα έπρεπε να είχε επικεντρωθεί στην υποστήριξη της δημιουργίας ομάδων πίεσης και στις διάφορες πρωτοβουλίες τους, ενώ στις ακόλουθες φάσεις θα ήταν δυνατόν να στοχοθετηθούν προτεραιότητες σε συνάρτηση με την εξέλιξη στους διάφορους τομείς.

Μέσα στην οπτική αυτή, η Επιτροπή, στην πρόσκληση για την υποβολή προτάσεων για σχέδια που πρόκειται να πραγματοποιηθούν στο πλαίσιο του κεφαλαίου B7 - 70, μεταξύ των θεματικών προτεραιοτήτων για το 1999 είχε προσδιορίσει σαφώς, για το κονδύλιο του προϋπολογισμού B7 - 700 που περιλαμβάνει τις δημοκρατίες που προήλθαν από την πρώην Γιουγκοσλαβία:

- την ανάπτυξη της δημοκρατίας, την ανάπτυξη του κράτους δικαίου και της κοινωνίας των πολιτών, την ειρηνευτική διαδικασία, την ελάφρυνση των εντάσεων και τον διάλογο μεταξύ των εθνικοτήτων,

- την ίση συμμετοχή των γυναικών στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων,

- την προώθηση των ελεύθερων και ανεξάρτητων μέσω μαζικής ενημέρωσης και την ελευθερία του τύπου,

- τις ευάλωτες ομάδες.

(1) Απόφαση SEC(97) 605 της 8.4.1997.

(2) Peace Implementation Conferences (PIC), όπου εκπροσωπούνται κυρίως η Γαλλία, ο Καναδάς, η Γερμανία, η Ιταλία, η Ιαπωνία, η Ρωσία, το Ηνωμένο Βασίλειο, οι Ηνωμένες Πολιτείες, η Προεδρία της ΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα Ηνωμένα Έθνη, ο UNHCR, η OSCE και το NATO.

(3) " Το Συμβούλιο αναγνωρίζει την ιδιαίτερη σημασία των θεμάτων που αφορούν τα ανεξάρτητα μέσα μαζικής ενημέρωσης και συμφωνεί για την ανάγκη συνεισφοράς στη χρηματοδότηση της δεύτερης φάσης του σχεδίου για το Open Broadcast Network βάσει του διετούς σχεδίου σταθεροποίησης. Το Συμβούλιο δέχεται με ικανοποίηση τον ενισχυμένο ρόλο του γραφείου του Ύπατου Εκπροσώπου στο να συντονίζει τη βοήθεια προς τα ανεξάρτητα μέσα μαζικής ενημέρωσης". Για τα συμπεράσματα των διασκέψεων εφαρμογής της ειρήνης βλέπε τη θέση web του OHR (http://www.ohr.int/pic.htm).