Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 1. Februar 1993 über ein Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung

(93/C 138/01)

DER RAT DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN UND DIE IM RAT VEREINIGTEN VERTRETER DER REGIERUNGEN DER MITGLIEDSTAATEN DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -

gestützt auf den Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft,

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft,

in Kenntnis des Entwurfs der Kommission,

nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments (1),

nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses (2),

in Erwägung nachstehender Gründe:

In dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in der durch die Einheitliche Europäische Akte geänderten Fassung ist ausdrücklich die Entwicklung und Durchführung einer gemeinschaftlichen Umweltpolitik vorgesehen. Gemäß dem am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichneten Vertrag über die Europäische Union ist die Förderung eines beständigen und umweltverträglichen Wachstums eine der wichtigsten Zielsetzungen. In dem Vertrag sind Ziele und Leitlinien dieser Politik sowie die Faktoren aufgeführt, die bei ihrer Erarbeitung zu berücksichtigen sind.

In der Erklärung der im Rat vereinigten Staats- und Regierungschefs vom 26. Juni 1990 wird unter anderem die Ausarbeitung eines weiteren Aktionsprogramms für den Umweltschutz, ausgehend von den Grundsätzen einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung und eines vorbeugenden und umsichtigen Handelns bei gemeinsam getragener Verantwortung, gefordert.

Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten haben beträchtliche Erfahrungen bei der Entwicklung und Durchführung von Umweltpolitik und -recht gesammelt und dadurch den Umweltschutz stärker zur Geltung gebracht.

Auf der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED), die vom 3. bis 14. Juni 1992 in Rio de Janeiro stattgefunden hat, wurden die Rio-Deklaration und die Agenda 21, mit denen weltweit dauerhafte und umweltverträgliche Formen der Entwicklung durchgesetzt werden sollen, sowie die Wald-Grundsatzerklärung verabschiedet. Wichtige Übereinkommen über Klimaveränderungen und zum Schutz der Artenvielfalt wurden zur Unterzeichnung aufgelegt und von der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten unterzeichnet. Auch die Agenda 21 und die genannten Erklärungen wurden von der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten unterzeichnet.

Auf der Tagung des Europäischen Rates vom 27. Juni 1992 in Lissabon verpflichteten sich die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten, die wichtigsten auf der UNCED beschlossenen Maßnahmen rasch durchzuführen.

Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Lissabon am 27. Juni 1992 und in Birmingham am 16. Oktober 1992 die Kommission und den Rat ersucht, sich mit der Umsetzung des Grundsatzes der Subsidiarität zu befassen; der Europäische Rat hat auf seiner Tagung in Edinburgh am 11./12. Dezember 1992 Grundsätze, Leitlinien und Verfahren für die praktische Anwendung dieses Grundsatzes gebilligt. Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip sind einige Aspekte der Umweltpolitik und der gezielten Aktionen im Rahmen des Programms "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" (3) (nachstehend "Programm" genannt) auf anderen Ebenen zu behandeln als denen, auf welchen die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaften angesiedelt sind.

Die in dem Programm vorgeschlagene Strategie beruht auf der zufriedenstellenden Integration der Umweltpolitik und der anderen einschlägigen Politiken -

ERKENNEN AN, daß das von der Kommission vorgelegte Programm daraufhin konzipiert wurde, die Ziele und Grundsätze der dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung, des vorbeugenden und umsichtigen Handelns und der gemeinsamen Verantwortung aufzunehmen, die in der Erklärung der im Rat vereinigten Staats- und Regierungschefs vom 26. Juni 1990 und in dem am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichneten Vertrag über die Europäische Union festgelegt worden sind;

SIND DER AUFFASSUNG, daß das Programm insoweit, als es einen umfassenden Rahmen sowie ein strategisches Konzept für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung darstellt, einen geeigneten Ausgangspunkt für die Umsetzung der Agenda 21 durch die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten bildet;

STELLEN FEST, daß viele derzeitige Formen des Handelns und der Entwicklung nicht umweltverträglich sind und BILLIGEN daher das allgemeine Ziel, schrittweise ein dauerhaftes und umweltgerechtes menschliches Handeln und eine ebensolche Entwicklung anzustreben;

SIND SICH DARIN EINIG, daß eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung eine spürbare Änderung der heutigen Entwicklungs-, Produktions-, Verbrauchs- und Verhaltensmuster erfordert;

ERKLÄREN, daß eine solche Änderung impliziert, daß die Verantwortung gemeinsam auf globaler und Gemeinschaftsebene, auf regionaler und lokaler Ebene sowie auch von jedem einzelnen getragen wird;

ERKENNEN AN, daß das Programm bei seiner Durchführung der Vielfalt der verschiedenen Regionen der Gemeinschaft Rechnung trägt, mit dem Ziel der Verstärkung wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in Einklang steht und auf einen weitreichenden Umweltschutz abstellt;

NEHMEN ZUR KENNTNIS, daß sich die Gemeinschaft bei Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Subsidiaritätsprinzip von Schlußfolgerungen des Europäischen Rates in Birmingham vom 16. Oktober 1992 und in Edinburgh vom 11./12. Dezember 1992 leiten lässt;

BITTEN die Kommission, dafür Sorge zu tragen, daß alle ihre Vorschläge im Umweltbereich diesem Prinzip voll Rechnung tragen, und VEREINBAREN, diese Vorschläge im einzelnen auf ihre Übereinstimmung mit diesem Grundsatz hin zu überprüfen;

ERKENNEN AN, daß nach dem Subsidiaritätsprinzip und dem Konzept der gemeinsamen Verantwortung einige der im Programm genannten Aspekte der Umweltpolitik und spezifischen Maßnahmen auf anderen Ebenen als der der Gemeinschaft durchzuführen sind;

NEHMEN ZUR KENNTNIS, daß die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips die Gemeinschaftspolitik nicht zurückwerfen und auch nicht ihre künftige effiziente Entwicklung behindern wird; STELLEN jedoch FEST, daß die Politik effizienter wird, wenn die Maßnahmen auf der geeigneten Ebene getroffen werden;

zu Umwelt und Entwicklung in der Europäischen Gemeinschaft:

NEHMEN den Bericht über den Zustand der Umwelt ZUR KENNTNIS, den die Kommission gleichzeitig mit dem Programm veröffentlicht hat; STELLEN FEST, daß sich frühere Aktionsprogramme bei bestimmten Umweltproblemen im allgemeinen positiv ausgewirkt haben; STELLEN FEST, daß das Ende der Laufzeit des derzeitigen Aktionsprogramms für den Umweltschutz mit der Vollendung des Binnenmarktes zusammenfällt, und NEHMEN ZUR KENNTNIS, daß die ökologische Dimension des Binnenmarktes während der Laufzeit des fünften Programms grösseres Gewicht erhalten sollte;

SIND JEDOCH DER ANSICHT, daß die laufenden Maßnahmen offenbar nicht ausreichen, um der wachsenden Umweltbelastungen Herr zu werden, die aufgrund der heutigen und der voraussehbaren wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Tendenzen in der Gemeinschaft und der Entwicklungen in benachbarten Regionen, insbesondere in Mittel- und Osteuropa, sowie weltweit zu erwarten sind;

SIND SICH DARIN EINIG, daß für Umweltschutz und Entwicklung weitergehende, kohärente und besser koordinierte Politiken und Strategien unter Einbeziehung aller gesellschaftlichen Gruppen erforderlich sind;

BEFÜRWORTEN unter anderem zur Reduzierung der Verschwendung natürlicher Ressourcen und zur Verhinderung der Umweltverschmutzung die Erarbeitung des Konzepts der Kreislaufwirtschaft bei Produkten und Verfahren, insbesondere in bezug auf die Abfallwirtschaft, den Einsatz sauberer oder saubererer Technologien sowie die Ersetzung bestimmter gefährlicher Verfahren und Stoffe durch weniger gefährliche Verfahren und Stoffe in der wirtschaftlichsten Weise;

UNTERSTÜTZEN die Strategie, bestimmten Schlüsselbereichen in koordinierter und umfassender Weise verstärkte und angemessene Aufmerksamkeit zu schenken, wozu auch ein intensiverer Dialog mit den Hauptbeteiligten der im Programm ausgewiesenen Bereiche gehört;

ERKENNEN AN, daß eine umfassende Gemeinschaftsstrategie und ein Aktionsplan für den Erhalt und den Schutz der Natur, insbesondere der Artenvielfalt und der Wälder, in Erwägung gezogen werden muß;

BEKRÄFTIGEN die entscheidende Bedeutung einer vollen Berücksichtigung von Umweltbelangen bereits bei der Konzeption sonstiger Politiken und bei deren Durchführung sowie das Erfordernis, daß diese Integration, auf der die in dem Programm entwickelte Strategie aufbaut, durch geeignete Mechanismen zwischen Mitgliedstaaten, Rat und Kommission ermöglicht wird;

BITTEN die Kommission, die Entwicklung entsprechender Initiativen zu prüfen, wobei auch die Möglichkeiten in den nachstehenden Bereichen zu untersuchen wären, und ihre Schlußfolgerungen zu gegebener Zeit vorzulegen:

- neue Mechanismen innerhalb der Kommission zwecks verstärkter Zusammenarbeit zwischen den Sachbereichen bei der Ausarbeitung von Vorschlägen für Rechtsvorschriften, einschließlich organisatorischer Maßnahmen;

- in regelmässigen Zwischenberichten über die Durchführung des Programms und der Agenda 21 Aufnahme besonderer sektorieller Beurteilungen des Beitrags sonstiger Sachbereiche zur Durchsetzung von Umweltzielen;

- bei Vorschlägen für neue Rechtsvorschriften Darlegung der voraussichtlichen Umweltauswirkungen;

- Berücksichtigung des Umweltaspekts bei der Gewährung von Gemeinschaftsmitteln;

EINIGEN SICH darauf, daß auf einzelstaatlicher Ebene und auf der Ebene des Rates in seinen verschiedenen Zusammensetzungen ähnliche Maßnahmen mit derselben Zielsetzung in Aussicht genommen werden;

ERKENNEN AN, daß die Beteiligung aller gesellschaftlichen Gruppen im Sinne einer gemeinsam getragenen Verantwortung eine Weiterentwicklung und Erweiterung der Palette von Instrumenten zur Ergänzung der Rechtsvorschriften erfordert, einschließlich, soweit angebracht,

- marktorientierte Instrumente und andere Instrumente wirtschaftlicher Art,

- Forschung und Entwicklung, Information, Erziehung und Ausbildung,

- finanzielle Hilfen,

- freiwillige Systeme;

NEHMEN Zielsetzungen, Zielvorgaben, Aktionen und Zeitrahmen des Programms ZUR KENNTNIS; sind der Ansicht, daß sie einen angemessenen Ausgangspunkt auf dem Weg zu einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung bilden;

ERKENNEN AN, daß das Programm dazu beiträgt, das im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft niedergelegte Ziel zu erfuellen, wonach die Gemeinschaft bei ihrer Umweltpolitik die möglichen Vorteile und Kosten eines Tätigwerdens bzw. eines Nichttätigwerdens berücksichtigen sollte; FORDERN die Kommission AUF, im Lichte derartiger weiterer Untersuchungen erforderlichenfalls entsprechende Vorschläge auszuarbeiten;

STELLEN FEST, daß ein dauerhaftes und umweltgerechtes Handeln und eine ebensolche Entwicklung während der Laufzeit dieses Programms nicht erreicht werden können und daß daher wahrscheinlich weitere, noch weitergehende Maßnahmen nach dem Jahr 2000 erforderlich sein werden, um die Umwelt so an die nächste Generation weiterzugeben, daß die Gesundheit der Menschen sowie deren sozialer und wirtschaftlicher Wohlstand auf einem hohen Niveau gehalten werden können;

STELLEN FERNER FEST, daß der Zeitraum für zahlreiche Maßnahmen und Aktionen zwar bis zum Jahr 2000 und sogar darüber hinaus reicht, daß jedoch vor Ende 1995 eine Überprüfung des Programms vorgesehen ist; FORDERN bis dahin die im Programm vorgeschlagene Gruppe zur Überprüfung der Umweltpolitik AUF, nach ihrer Einsetzung die Durchführung des Programms auf der Grundlage regelmässiger Berichte der Kommission, in denen die mit dem Programm erzielten Fortschritte zusammengefasst werden, zu überwachen; als Teil des Überwachungsprozesses sollte die Beziehung zwischen Handel und Umwelt beobachtet werden;

ERSUCHEN die Kommission, bei der jeweiligen Überprüfung des Programms einer gegebenenfalls erforderlichen Überarbeitung der Ziele und Prioritäten nach entsprechenden Konsultationen, insbesondere mit den Mitgliedstaaten, besondere Beachtung zu schenken;

SIND DER ANSICHT, daß zur Gewährleistung einer wirksameren Umsetzung der gemeinschaftlichen Umweltschutzmaßnahmen die Kooperationsverfahren zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten weiter verbessert werden müssen;

UNTERSTREICHEN die Bedeutung der tatsächlichen Anwendung und Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts in allen Mitgliedstaaten; BETONEN, daß sowohl bei der Unterbreitung von Vorschlägen für Rechtsvorschriften als auch bei deren Annahme auf die Qualität der entsprechenden Entwürfe geachtet werden sollte, insbesondere hinsichtlich ihrer Anwendbarkeit und Durchsetzbarkeit in der Praxis, und VERPFLICHTEN SICH, den Jahresbericht der Kommission über den Stand der Anwendung und Durchsetzung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten im Rat zu erörtern;

STELLEN FEST, daß zwar die Mitgliedstaaten für die Durchführung und Durchsetzung der vom Rat vereinbarten Maßnahmen verantwortlich sind, daß die Kommission jedoch weiterhin die geeignete Stelle für die Überwachung der Durchführung und Durchsetzung ist, und ERSUCHEN die Kommission, gegebenenfalls Vorschläge für die Verbesserung der Arbeitsweise der in den Mitgliedstaaten bestehenden Durchführungskontrollstellen und die Verbreitung eines optimalen Vorgehens vorzulegen;

BETONEN, daß die Europäische Umweltagentur ihre Tätigkeit unbedingt so bald wie möglich aufnehmen muß;

NEHMEN den Vorschlag im Programm ZUR KENNTNIS, ein Beratendes Forum und eine Gruppe zur Überprüfung der Umweltpolitik einzusetzen und ein Netz von Durchführungskontrollstellen der Mitgliedstaaten einzurichten; BEGRÜSSEN den Grundsatz umfassenderer und systematischerer Konsultation mit interessierten Gremien;

zu Umwelt und Entwicklung weltweit:

VERSICHERN, daß die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten einen positiven Beitrag zur Durchführung wirkungsvoller Strategien für die Bewältigung von Problemen wie der Klimaveränderung, der Waldvernichtung, der Desertifikation, dem Abbau der Ozonschicht und dem Verlust an Artenvielfalt sowie für die schnellstmögliche Erfuellung der Verpflichtungen leisten werden, die sie bei der Ratifikation der entsprechenden internationalen Übereinkommen eingegangen sind;

VERPFLICHTEN SICH, im Rahmen der Kooperations- und Assoziierungsabkommen der Gemeinschaft bei der Ausarbeitung von Programmen für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung auch in den Entwicklungsländern und den Staaten Mittel- und Osteuropas konstruktiv mitzuwirken;

STELLEN FEST, daß zahlreiche gemeinschaftsinterne Maßnahmen des Programms der Verschwendung von Ressourcen entgegenwirken sollen und dadurch zu einem effizienteren Umgang mit Ressourcen weltweit beitragen werden;

BEKRÄFTIGEN ihre Entschlossenheit, das auf der Tagung des Europäischen Rates in Lissabon vereinbarte Acht-Punkte-Programm für das Vorgehen im Anschluß an die UNCED durchzuführen. Es gehört zu den Aufgaben der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten,

- die Grundlage für die Ratifikation der Klimakonvention und der Konvention über die Artenvielfalt zu schaffen, damit sie bis Ende 1993 ratifiziert werden können, und bis zum gleichen Zeitpunkt die entsprechenden nationalen Strategien auszuarbeiten;

- die Rio-Deklaration, die Agenda 21 und die Walderklärung so bald wie möglich in die entsprechenden Politiken der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten einzubeziehen;

- auf die Überprüfung der Walderklärung unter der Federführung der Kommission für nachhaltige Entwicklung und auf die Ausarbeitung einer Waldkonvention hinzuarbeiten;

- an den Verhandlungen über eine künftige Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung aktiv teilzunehmen;

- den Verpflichtungen zum Ausbau der Hilfe an Entwicklungsländer für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung nachzukommen und die Mittel für die Agenda 21 aufzustocken, und zwar durch Ermittlung der Entwicklungsländern zu gewährenden finanziellen Unterstützung, einschließlich beträchtlicher neuer und zusätzlicher Mittel;

in dieser Hinsicht der von der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten in Rio abgegebenen Zusage nachzukommen, 3 Milliarden ECU als ersten Beitrag zur unverzueglichen und wirksamen Umsetzung der Agenda 21 bereitzustellen, wobei dem Technologietransfer, dem Aufbau institutioneller Kapazitäten und der Verringerung der Armut Vorrang einzuräumen ist;

sich für die Umstrukturierung und die Auffuellung der Mittel der Globalen Umweltfazilität einzusetzen, damit sie für die einschlägigen neuen weltweiten Umweltkonventionen und insbesondere für die Klimakonvention und die Konvention über die Artenvielfalt zum ständigen Finanzmechanismus wird;

- die Überlegungen im Hinblick auf einen Umweltzuschlag an die Internationale Entwicklungsorganisation (IDA) für Umweltzwecke fortzuführen;

STELLEN FEST, daß die Durchführung des Programms einen bedeutenden Beitrag zu den Folgemaßnahmen der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten zu der Agenda 21 darstellt;

UNTERSTREICHEN, daß die Mitwirkung nichtstaatlicher Organisationen und anderer wichtiger Gruppen bei den UNCED-Folgemaßnahmen auf der Ebene der Einzelstaaten und der Kommission für nachhaltige Entwicklung gefördert werden muß;

UNTERSTREICHEN die Wichtigkeit, die Kommission für nachhaltige Entwicklung einzusetzen, und die Notwendigkeit einer uneingeschränkten Beteiligung der Gemeinschaft an deren Arbeit in Übereinstimmung mit den Schlußfolgerungen des Rates vom 23. November 1992;

STELLEN FEST, daß die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten der Kommission für nachhaltige Entwicklung regelmässig Berichte über die Durchführung der Agenda 21 vorlegen werden;

in Erwägung obenstehender Gründe:

ERKENNEN die Notwendigkeit eines Programms für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung AN;

BILLIGEN das allgemeine Konzept und die Strategie des von der Kommission vorgelegten Programms "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung";

FORDERN die Kommission AUF, geeignete Vorschläge zur Durchführung des Programms in denjenigen Bereichen vorzulegen, in denen Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene gefordert sind;

VERPFLICHTEN SICH, über Kommissionsvorschläge unter Berücksichtigung der in dem Programm enthaltenen Hinweise in bezug auf Zielsetzungen, Zielvorgaben und Zeitrahmen, über die im Rahmen dieser Vorschläge beraten wird, so rasch wie möglich zu entscheiden;

FORDERN alle Gemeinschaftsorgane und Mitgliedstaaten, Unternehmen und Bürger AUF, die ihnen zukommende Verantwortung für den Schutz der Umwelt zugunsten dieser und künftiger Generationen zu übernehmen und sich aktiv an der Durchführung dieses Programms zu beteiligen.

(1) Stellungnahme vom 17. November 1992 (noch nicht im Amtsblatt veröffentlicht).

(2) ABl. Nr. C 287 vom 4. 11. 1992, S. 27.

(3) Siehe Seite 5 dieses Amtsblatts.

Ein Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung

INHALTSVERZEICHNIS

Seite

Zusammenfassung

11

Einführung: Die Herausforderung der neunziger Jahre

20

TEIL I: Eine umweltpolitische Strategie für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung in der Europäischen Gemeinschaft

23

1. Der Zustand der Umwelt: Fortschritte und Aussichten

23

2. Das Fünfte Aktionsprogramm: Eine neue Strategie für die Umwelt und eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung

24

3. Die Akteure

26

3.1. Behörden

26

3.2. Staatliche und private Unternehmen

27

3.3. Die breite Öffentlichkeit

27

4. Ausgewählte Schwerpunktbereiche

28

4.1. Industrie

28

4.2. Energie

31

4.3. Verkehr

33

4.4. Landwirtschaft

35

4.5. Tourismus

37

5. Programmthemen und -ziele

42

5.1. Klimaveränderung

42

5.2. Übersäuerung und Luftqualität

44

5.3. Natur- und Artenschutz

44

5.4. Wasserwirtschaft

50

5.5. Städtische Umwelt

52

5.6. Küstengebiete

55

5.7. Abfallwirtschaft

56

6. Risikomanagement und Unfallüberwachung

60

6.1. Industriebezogene Risiken

60

6.2. Nukleare Sicherheit und Strahlenschutz

63

6.3. Katastrophenschutz, Umweltunfälle und Naturkatastrophen

65

7. Erweiterung der Palette von Instrumenten

67

7.1. Verbesserung der umweltbezogenen Informationen

68

7.2. Wissenschaftliche Forschung und technologische Entwicklung

69

7.3. Sektorbezogene Planung und Raumplanung

70

7.4. Das ökonomische Konzept: Richtige Preissignale

70

7.5. Information und Erziehung

72

7.6. Berufliche Aus- und Weiterbildung

73

7.7. Finanzielle Hilfen

73

Seite

8. Subsidiarität und gemeinsame Verantwortung

78

9. Umsetzung und Durchführung des Programms in der Gemeinschaft

80

TEIL II: Die Rolle der Gemeinschaften auf der internationalen Bühne

83

Einleitung

83

10. Umweltbedrohungen und -fragen

83

10.1. Weltweite Fragen

83

10.2. Regionale und lokale Probleme

84

11. Internationale Zusammenarbeit

85

11.1. Die Position der Gemeinschaft bei wichtigen Problemen

85

11.2. Andere vorrangige Probleme von grosser internationaler Bedeutung

86

11.3. Weltweite Partnerschaft

86

11.4. Regionale Zusammenarbeit

86

11.5. Institutionelle Probleme

87

12. Bilaterale Zusammenarbeit

87

12.1. Entwicklungsländer

87

12.2. Mittel- und Osteuropa

89

13. UNCED: Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung

93

TEIL III: Prioritäten, Kosten, Überprüfung

95

14. Festlegung von Prioritäten

95

15. Die Kostenfrage

96

16. Überprüfung des Programms

97

Schlußbemerkungen

98

Tabelle

1. Vorhersage des Energieverbrauchs für das Jahr 2010 und ihrer Auswirkungen

32

2. Energie (Zielsetzungen, Zielvorgaben, Maßnahmen und Instrumente für das Jahr 2000)

34

3. Verkehr (idem)

36

4. Land- und Forstwirtschaft (idem)

38

5. Tourismus (idem)

40

6. Programmrahmen für ausgewählte Schwerpunktbereiche

41

7. Klimaveränderung (Zielsetzungen, Zielvorgaben, Maßnahmen für das Jahr 2000)

43

8. Übersäuerung (idem)

48

9. Luftqualität (idem)

49

10. Naturschutz und Artenvielfalt (idem)

51

11. Wassermenge und -qualität (idem)

53

12. Lärm (idem)

56

Seite

13. Küstengebiete (idem)

57

14. Abfallwirtschaft (idem)

59

15. Risikomanagement (idem)

62

16. Nukleare Sicherheit (idem)

66

17. Horizontale Maßnahmen

76

18. Beispiele für gemeinsame Verantwortung

79

19. Internationale Umweltfragen (Zielsetzungen, Zielvorgaben und Maßnahmen für das Jahr 2000)

91

Abbildung

1. Dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung

25

2a. Gesamtheit der ordnungspolitischen Maßnahmen zur Förderung umweltfreundlicher und wettbewerbsfähiger Industrie

30

2b. Potentieller Einfluß der Verbraucher auf die Förderung umweltverträglicher Herstellungsverfahren und Produkte

30

3. Übersäuerung in der Europäischen Gemeinschaft im Jahr 1990

45

4. Übersäuerung in der Europäischen Gemeinschaft - Vorhersage für das Jahr 2010 auf der Grundlage des auf dem heutigen Erkenntnisstand beruhenden Szenarios

45

5. Übersäuerung in der Europäischen Gemeinschaft - Vorhersage für das Jahr 2010 auf der Grundlage des Szenarios hoher Energiepreise

46

6. Diagramm über Naturschutz und Artenvielfalt

50

7. Diagramm über städtische Umwelt

55

8. Diagramm über Abfallwirtschaft

58

9. Diagramm gegenwärtig existierender Chemikalien

61

10. Übersäuerung in Europa im Jahr 1990

90

11. Übersäuerung in Europa im Jahr 2000

90

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

AKP Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean

ALA Staaten in Asien und Lateinamerika

BIP Bruttoinlandsprodukt

BSP Bruttosozialprodukt

BVT Beste verfügbare Technologie

CITES Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten wildlebender Tiere und Pflanzen (Washingtoner Artenschutzuebereinkommen)

EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft

ECU Europäische Währungseinheit

EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

EFTA Europäische Freihandelsgemeinschaft

EG (in Tabellen) bezieht sich auf Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene

EIB Europäische Investitionsbank

ESF Europäischer Sozialfonds

EUA Europäische Umweltagentur

FAO Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen

FuE Forschung und Entwicklung

GAP Gemeinsame Agrarpolitik

GATT Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen

GEF Globale Umweltfazilität

IIASA Internationales Institut für Angewandte Systemanalyse (Österreich)

IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change

KMU kleine und mittlere Unternehmen

LB (in Tabellen) bezieht sich auf behördliche Maßnahmen auf lokaler und regionaler Ebene

leq äquivalenter Dauerschallpegel [gemessen in dB(A)]

MS (in Tabellen) bezieht sich auf Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten

NRO Nichtregierungsorganisation

ÖCD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

RIVM (auf Karten) Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene (Staatliches Institut für Gesundheit und Umwelt, Niederlande)

tRÖE Tonne Rohöleinheit

UN Vereinte Nationen

UNCED Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung

UNDP Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen

UNDRO Koordinierungsstelle der Vereinten Nationen für Katastrophenhilfe

UN-ECE UN-Wirtschaftskommission für Europa

UNEP Umweltprogramm der Vereinten Nationen

UVP Umweltverträglichkeitsprüfung

WHO Weltgesundheitsorganisation

CHEMISCHE FORMELN UND BEGRIFFE

CO Kohlenmonoxid

CO2 Kohlendioxid

CH4 Methan

FCKW Fluorchlorkohlenwasserstoff

GVO Genetisch veränderter Organismus

HC Kohlenwasserstoff

NH3 Ammoniak

N2O Distickstoffmonoxid

NO2 Stickstoffdioxid

NOx Stickoxide

O3 Ozon

SO2 Schwefeldioxid

VOC Flüchtige organische Verbindung

ZUSAMMENFASSUNG

Einleitung

1. In den vergangenen zwei Jahrzehnten wurden bereits vier Umwelt-Aktionsprogramme der Gemeinschaft durchgeführt, in deren Rahmen etwa 200 Rechtsvorschriften zu Themen wie Luftreinhaltung, Gewässer- und Bodenschutz, Abfallwirtschaft, Sicherheit in Chemie und Biotechnologie, Produktnormen, Umweltverträglichkeitsprüfung und Naturschutz erlassen worden sind. Das Vierte Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die Umwelt ist noch nicht abgeschlossen - es läuft bis Ende 1992 - und seine Auswirkungen werden erst in einigen Jahren zu spüren sein. Obwohl im Rahmen dieser Programme und Maßnahmen beträchtliche Leistungen erbracht worden sind, muß aufgrund einer Kombination verschiedener Faktoren an dieser Stelle doch die Notwendigkeit einer weiterreichenden Politik und einer wirksameren Strategie herausgestrichen werden:

i) ein neuer Bericht über den Zustand der Umwelt, der zusammen mit diesem Programm (1) veröffentlicht wird, weist trotz der in den letzten beiden Jahrzehnten getroffenen Maßnahmen eine langsame, jedoch gravierende Verschlechterung des allgemeinen Zustands der Umwelt innerhalb der Gemeinschaft und insbesondere im Hinblick auf die in Absatz 16 genannten Punkte aus; der Bericht zeigt zudem erhebliche Unzulänglichkeiten im Hinblick auf den Umfang, die Qualität und die Vergleichbarkeit der Daten auf, die für umweltpolitische Entscheidungen unerläßlich sind; in diesem Zusammenhang ist es äusserst wichtig, daß die Europäische Umweltagentur voll handlungsfähig wird;

ii) das jetzige Konzept und die bisher getroffenen Maßnahmen sind nicht darauf ausgerichtet, der zu erwartenden Steigerung im internationalen Wettbewerb und den allgemeinen Tendenzen in den Aktivitäten und der Entwicklung der Gemeinschaft zu begegnen, die die natürlichen Ressourcen sowie die Qualität der Umwelt und damit letztendlich die Lebensqualität noch weiter belasten werden;

iii) die weltweit besorgniserregenden Themen Klimaveränderung, Entwaldung und Energiekrise sowie das ernste und anhaltende Problem der Unterentwicklung und das Fortschreiten der politischen und wirtschaftlichen Veränderungen in Mittel- und Osteuropa erhöhen noch die Verantwortung der Europäischen Gemeinschaft auf internationaler Ebene.

2. Der neue Vertrag über die Europäische Union, der am 7. Februar 1992 von allen Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde, sieht als eine der wichtigsten Zielsetzungen die Förderung eines dauerhaften und umweltgerechten Wachstums vor (Artikel 2). Gemäß diesem Vertrag umfasst die Tätigkeit der Union u. a. eine Umweltpolitik (Artikel 3 Absatz k), die auf ein hohes Schutzniveau abzielt. Darüber hinaus wird festgelegt, daß die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Umsetzung der anderen Politiken der Gemeinschaft miteinbezogen werden müssen (Artikel 130r Absatz 2). Der neue Vertrag hebt ferner die besondere Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips hervor (Artikel 3b) und besagt, daß Entscheidungen so bürgernah wie möglich getroffen werden sollten (Artikel A). Weiterhin trägt die Umweltpolitik der Gemeinschaft zur Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme bei (Artikel 130r Absatz 1). In diesem Zusammenhang wird sich die Gemeinschaft darum bemühen, daß auf der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED), die im Juni 1992 in Rio de Janeiro stattfinden wird, Lösungen für die Bereiche Umwelt und Entwicklung gefunden werden.

3. Alle menschlichen Aktivitäten haben bestimmte Auswirkungen auf die Umwelt, werden aber gleichermassen auch von ihr beeinflusst. Die Fähigkeit, diese Wechselbeziehung zu beherrschen, wird Voraussetzung für die langfristige Kontinuität der verschiedenen Tätigkeitsformen und insbesondere für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung sein. Innerhalb der Gemeinschaft wird der langfristige Erfolg solch bedeutender Projekte wie Binnenmarkt und Wirtschafts- und Währungsunion von einer dauerhaften und umweltgerechten Politik in den Bereichen Industrie, Energie, Verkehr, Landwirtschaft und Regionalentwicklung abhängen. Jede dieser Politiken, sei sie nun für sich allein oder im Zusammenhang mit den anderen betrachtet, hängt jedoch wiederum von der Tragfähigkeit der Umwelt ab.

4. Die Realisierung des angestrebten Gleichgewichts zwischen menschlicher Tätigkeit, Entwicklung und Umweltschutz erfordert eine Teilung der Verantwortung, die nicht nur gerecht, sondern auch unter Berücksichtigung des Verhaltens gegenüber Umwelt und natürlichen Ressourcen sowie deren Nutzung klar definiert sein muß. Dies bedingt die Einbeziehung umweltspezifischer Überlegungen in die Formulierung und Umsetzung von Wirtschaftspolitik und sektorbezogener Politik sowie bei behördlichen Entscheidungen und die Berücksichtigung dieser Aspekte bei der Durchführung und Entwicklung von Fertigungsverfahren sowie im Verhalten und Verbrauch jedes einzelnen. Ferner müssen die verschiedenen Partner in einen effizienten Dialog eintreten und gemeinsame Maßnahmen treffen, auch wenn kurzfristig betrachtet unterschiedliche Prioritäten gesetzt werden. Ein solcher Dialog wird jedoch nur möglich sein, wenn objektive und zuverlässige Informationen zur Verfügung stehen.

5. Der Begriff "dauerhaft und umweltgerecht" beschreibt in diesem Zusammenhang eine Politik oder Strategie, die auf stetige wirtschaftliche und soziale Entwicklung ausgerichtet ist, ohne daß die Umwelt und die natürlichen Ressourcen, von denen jede menschliche Aktivität abhängt, geschädigt werden. Im Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung (Brundtland-Bericht) wurde eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung definiert als "Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart einlöst, ohne die Fähigkeit der künftigen Generationen, ihre Bedürfnisse zu erfuellen, zu beeinträchtigen". Dazu gehören die Bewahrung des Gleichgewichts und des Wertes der natürlichen Ressourcen, die Neufestlegung von Kriterien für kurz-, mittel- und langfristige Kosten-Nutzenanalysen, Instrumente zur Verdeutlichung der tatsächlichen sozioökonomischen Auswirkungen und die gerechte Verteilung und Verwendung von Ressourcen zwischen allen Nationen und Regionen der Welt. In diesem Zusammenhang wurde im Brundtland-Bericht hervorgehoben, daß die Industriestaaten nur 26 % der Weltbevölkerung ausmachen, am Weltverbrauch von Energie, Stahl, anderen Metallen und Papier jedoch einen Anteil von 80 % und bei Nahrungsmitteln einen Anteil von 40 % am Gesamtverbrauch haben.

6. Nachstehend sind einige praktische Forderungen aufgeführt, die für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung erfuellt sein müssen:

- aufgrund der begrenzten Verfügbarkeit von Rohstoffen sollte der Fluß aller Stoffe über Verarbeitung, Einsatz und Verbrauch so gesteuert werden, daß eine optimale Wiederverwendung oder Wiederverwertung erleichtert und gefördert wird, womit Abfall vermieden und der Abbau des Vorrats an natürlichen Ressourcen verhindert werden würde;

- Energieerzeugung und -verbrauch sollten rationalisiert werden;

- Verbrauchs- und Verhaltensmuster der Gesellschaft sollten verändert werden.

7. Es ist offensichtlich, daß eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung nicht innerhalb des relativ kurzen Zeitraums dieses Programms erreicht werden kann. "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" sollte als wichtige Etappe einer langfristigen Kampagne angesehen werden, die zum Schutz der Umwelt und der Lebensqualität in der Gemeinschaft und letztendlich auf unserem gesamten Planeten dient.

Die Rolle der Gemeinschaft auf der internationalen Bühne

8. Am Anfang waren Umweltpolitik und -aktionen der EG in erster Linie auf die Lösung von besonders akuten Problemen innerhalb der Gemeinschaft konzentriert. Später gelangte man zu der Erkenntnis, daß die Verschmutzung nicht an Landesgrenzen haltmacht und es daher notwendig ist, die Zusammenarbeit mit Drittländern zu intensivieren. In der letzten Zeit ist die Entwicklung noch einen Schritt weiter gegangen; es wird jetzt allgemein anerkannt, daß weltweite Themen - Klimaveränderung, Abbau der Ozonschicht, Verringerung der biologischen Vielfalt usw. - das ökologische Gleichgewicht unseres gesamten Planeten ernsthaft bedrohen.

9. Diese Themen sollen auf der UNCED auf höchster Ebene behandelt werden. Genauso wie die Konferenz von Stockholm 1972 ein neues Bewusstsein und Interesse für die Umwelt auf breiter internationaler Ebene bewirkt hat, kann auch die UNCED dem globalen politischen Willen und dem Engagement für wirksame Aktionen eine neue Dimension verleihen. Neben der erwarteten Annahme von Rahmenübereinkommen über Klimaveränderungen und biologische Vielfalt sowie einer Stellungnahme zu den Prinzipien der Erhaltung und Bewirtschaftung von Wäldern sollte sich die UNCED durch die Verabschiedung der beiden nachstehend genannten Grundsatzdokumente als richtungweisend erweisen:

- eine "Erd-Charta" oder Erklärung der grundlegenden Rechte und Verpflichtungen im Hinblick auf Umwelt und Entwicklung;

- ein Aktionsprogramm "Agenda 21", das das beschlossene Arbeitsprogramm der internationalen Gemeinschaft für die Zeit nach 1992 und bis in das 21. Jahrhundert hinein darstellt.

10. In seiner Erklärung über die Notwendigkeit des Umweltschutzes, die im Juni 1990 in Dublin verabschiedet wurde, hat der Europäische Rat die besondere Verantwortung der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten auf breiter internationaler Ebene hervorgehoben und festgestellt, daß "die Gemeinschaft . . . ihre Stellung als moralische, wirtschaftliche und politische Autorität umfassend nutzen [muß], um internationale Anstrengungen zur Lösung weltweiter Fragen, zur Förderung einer dauerhaften Entwicklung und des schonenden Umgangs mit dem gemeinsamen natürlichen Besitzstand voranzubringen". In Übereinstimmung mit dieser Erklärung müssen die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten die Bemühungen zur Förderung internationaler Maßnahmen zum Schutz der Umwelt sowie zur Erfuellung der speziellen Bedürfnisse und Erfordernisse ihrer Partner in den Entwicklungsländern sowie in Mittel- und Osteuropa verstärken.

In den Augen der Entwicklungsländer wird die Glaubwürdigkeit der industrialisierten Welt - und somit auch die der Gemeinschaft - in dem Masse steigen oder sinken, in dem sie ihrer eigenen Probleme Herr wird. Mit der Annahme und der Umsetzung dieses Programms wird die Gemeinschaft in der Lage sein, die in der Erklärung von Dublin vorgesehene Führungsrolle zu übernehmen.

Die neue Strategie für Umwelt und Entwicklung

11. Das für dieses neue Programm gewählte Konzept unterscheidet sich von dem früherer Aktionsprogramme für die Umwelt:

- Es ist ausgerichtet auf Akteure und Aktivitäten, die zum Abbau der Naturschätze beitragen und Umweltschäden anderer Art hervorrufen, und soll nicht nur zur Lösung bereits bestehender Probleme dienen;

- Es soll dazu dienen, umweltzerstörende Tendenzen und Praktiken zu verändern, damit Wohlstand und Wachstum sowohl in sozialer als auch in wirtschaftlicher Hinsicht für heutige und künftige Generationen gesichert werden können;

- Es zielt darauf ab, Veränderungen im Verhalten der Gesellschaft dadurch zu erreichen, daß alle Bereiche der Gesellschaft auf optimale Weise im Geiste einer gemeinsamen Verantwortung eingebunden werden; dies umfasst Behörden, staatliche und private Unternehmen sowie jeden einzelnen (als Bürger und Verbraucher);

- Die Verantwortung wird dadurch geteilt werden, daß die Palette der Instrumente, die zusammen zur Lösung bestimmter Probleme verwendet werden, deutlich erweitert wird.

12. Für jedes der Hauptthemen werden langfristige Zielsetzungen angegeben, die Ausrichtungen oder Impulse aufzeigen sollen, die für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung erforderlich sind; darüber hinaus werden bestimmte Zielvorgaben definiert, die innerhalb festgelegter Zeiträume bis zum Jahr 2000 umzusetzen sind, und eine repräsentative Auswahl von Maßnahmen, die zur Umsetzung dieser Vorgaben zu treffen sind, wird angegeben. Diese Zielsetzungen und Zielvorgaben stellen keine rechtlichen Verpflichtungen, sondern einen Leistungsstand oder Ergebnisse dar, die heute anzustreben sind, damit die Entwicklung in dauerhafte und umweltgerechte Bahnen gelenkt wird. Genausowenig erfordern alle Aktionen rechtliche Maßnahmen auf gemeinschaftlicher oder nationaler Ebene. (Anm.: Aufgrund der erheblichen Unterschiede und Unzulänglichkeiten hinsichtlich der Quantität und der Qualität der verfügbaren Daten war es nicht möglich, bei der Erstellung der verschiedenen Tabellen die Zielsetzungen und -vorgaben immer mit derselben Genauigkeit festzulegen.)

13. Das Programm berücksichtigt die jeweiligen Besonderheiten der Situationen in den verschiedenen Regionen der Gemeinschaft und insbesondere des Bedarfs an wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung der weniger begüterten Regionen. Es soll dazu dienen, die endogenen Vorteile dieser Regionen zu schützen und auszubauen, um so wiederum den Schutz der wertvolleren natürlichen Besitztümer zu gewähren, die die Grundlage für wirtschaftliches Wachstum sowie soziale Entwicklung und Blüte sind. In den stärker entwickelten Regionen der Gemeinschaft gilt das Hauptaugenmerk der Wiederherstellung oder Erhaltung der Qualität ihrer Umwelt und ihrer natürlichen Ressourcengrundlage, damit wirtschaftliche Aktivität und Lebensqualität auf einem hohen Niveau gehalten werden können.

14. Der Erfolg dieses Konzepts wird in grossem Masse von der Qualität der umweltbezogenen Informationen und von deren Fluß zwischen den verschiedenen Akteuren abhängen, wobei in jedem Fall auch die breite Öffentlichkeit einzubeziehen ist. Im Hinblick auf die Bewertung und Verbreitung der Informationen, die Unterscheidung zwischen tatsächlichen und scheinbaren Risiken und die Bereitstellung einer wissenschaftlichen und rationalen Grundlage für Entscheidungen und Maßnahmen, die die Umwelt und die natürlichen Ressourcen betreffen, wird die Rolle der Europäischen Umweltagentur als entscheidend angesehen.

15. Bei der Motivation der breiten Öffentlichkeit liegt die Verantwortung weniger bei der Gemeinschaft als vielmehr auf anderen Ebenen. Die Kommission wird ihrerseits über ihre Informationsdienste eine Kampagne zur Information und Bewusstseinsbildung im Umweltbereich initiieren.

Die Bedeutung der Erziehung für die Entwicklung des Umweltbewusstseins kann gar nicht hoch genug eingeschätzt werden. Sie sollte daher von der Grundschule an fester Bestandteil aller Lehrpläne sein.

Herausforderungen und Prioritäten

des Umweltschutzes

16. Das Programm betrifft eine Reihe verschiedener Umweltthemen: Klimaveränderung, Übersäuerung und Luftverschmutzung, Ausbeutung der natürlichen Ressourcen und Verringerung der Artenvielfalt, Ausbeutung und Verschmutzung der Gewässer, Zerstörung von städtischer Umwelt und Küstengebieten sowie Abfall. Diese Aufzählung ist nicht erschöpfend, sondern soll, dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend, Bereiche von besonderer Bedeutung darstellen, die eine gemeinschaftsweite Dimension besitzen. Diese Dimension ergibt sich entweder aus der Bedeutung dieser Bereiche für den Binnenmarkt, aufgrund grenzueberschreitender Einfluesse, der gemeinsamen Nutzung von Naturschätzen oder aus ihrer Bedeutung für den Zusammenhalt zwischen den Mitgliedstaaten sowie dadurch, daß sie in nahezu allen Regionen der Gemeinschaft für die Lebensbedingungen und die Qualität der Umwelt von ausserordentlicher Tragweite sind.

17. Diese Themen werden weniger als Probleme denn als Symptome von Mißwirtschaft und Mißbrauch angegangen. Die wirklichen "Probleme", die Naturzerstörung und Umweltschäden verursachen, sind menschliche Verbrauchs- und Verhaltensmuster. Angesichts dieser Unterscheidung und unter gebührender Beachtung des Subsidiaritätsprinzips werden während der Laufzeit des Programms die folgenden Tätigkeitsfelder vorrangig behandelt werden, damit spürbare Änderungen und Verbesserungen erreicht werden:

- Dauerhafte und umweltgerechte Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen: Boden, Wasser, Naturlandschaften und Küstengebiete

- Integrierter Umweltschutz und Vermeidung von Abfällen

- Verringerung des Verbrauchs nichterneuerbarer Energien

- Verbessertes Mobilitätsmanagement mit effizienteren und umweltgerechteren Standortbestimmungsverfahren und Transportarten

- Einheitliche Maßnahmenpakete zur Verbesserung der Umweltqualität in städtischen Gebieten

- Verbesserung von Gesundheit und Sicherheit der Bevölkerung unter besonderer Berücksichtigung von industrieller Risikoabschätzung bzw. industriellem Risikomanagement, nuklearer Sicherheit und Strahlenschutz

Ausgewählte Schwerpunktbereiche

18. Es wurden fünf Schwerpunktbereiche ausgewählt, die in diesem Programm besonders beachtet werden sollen: Industrie, Energie, Verkehr, Landwirtschaft und Tourismus. Innerhalb dieser Bereiche muß die Gemeinschaft eine herausragende Rolle spielen. Ein gemeinschaftliches Konzept ist hier die effektivste Möglichkeit zur Lösung der Probleme, die diese Bereiche verursachen und denen sie sich stellen müssen. Die Bereiche wurden darüber hinaus ausgewählt, weil sie einen besonders starken Einfluß auf die Umwelt als Ganzes haben oder haben können und aufgrund ihres Wesens eine entscheidende Rolle beim Versuch der Realisierung einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung spielen müssen. Das Konzept für die genannten Schwerpunktbereiche besteht darin, daß nicht nur der Schutz der Volksgesundheit und der Umwelt, sondern zum Nutzen der Bereiche selbst auch deren dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung angestrebt wird.

Industrie

19. Während frühere Umweltschutzmaßnahmen darauf beruhten, bestimmte Verhaltens- oder Verfahrensweisen zu verbieten, verfolgt das neue Konzept das Prinzip der Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten. Dieses Prinzip spiegelt die Erkenntnis wider, die sich in Wirtschaft und Industrie immer mehr durchsetzt, wonach die Industrie nicht nur einen wesentlichen Anteil am (Umwelt-)Problem hat, sondern auch ein Teil der Lösung dieses Problems sein muß. Mit dem neuen Konzept werden insbesondere der Dialog mit der Industrie verstärkt sowie - unter bestimmten Voraussetzungen - freiwillige Vereinbarungen und andere Formen der Selbstkontrolle unterstützt werden.

Trotzdem sind und bleiben gemeinschaftliche Maßnahmen ein wichtiges Element bei der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen und bei der Erhaltung der Integrität des Binnenmarktes.

20. Es gibt drei Säulen, auf denen die Verbindung zwischen Umwelt und Industrie beruhen muß:

- verbesserte Ressourcenbewirtschaftung mit dem Ziel eines rationellen Einsatzes von Ressourcen und einer verbesserten Wettbewerbsposition;

- Einsatz von Informationen zur Förderung eines besseren Konsumverhaltens der Verbraucher sowie zur Erhöhung des Vertrauens der breiten Öffentlichkeit in industrielle Aktivitäten und Kontrollen und in die Qualität von Erzeugnissen;

- gemeinschaftsweite Normen für Fertigungsverfahren und Erzeugnisse.

Bei der Festlegung von Maßnahmen zur Sicherung einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung des Industriesektors werden die Stellung der kleinen und mittleren Unternehmen sowie die internationale Wettbewerbsfähigkeit in besonderem Masse berücksichtigt werden.

Mitte 1992 wird die Kommission einen umfassenden Bericht über internationale Wettbewerbsfähigkeit und Umweltschutz veröffentlichen.

Energie

21. Die Energiepolitik ist ein Schlüsselfaktor für die Durchsetzung einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung. Während der Energiesektor der Gemeinschaft bei lokalen und regionalen Umweltproblemen wie der Übersäuerung stetige Fortschritte macht, werden die globalen Themen von Tag zu Tag wichtiger. Die Herausforderung wird künftig darin bestehen, wirtschaftliches Wachstum mit leistungsfähiger und sicherer Energieversorgung und mit einer sauberen Umwelt zu verbinden.

22. Die Schaffung eines solchen Gleichgewichts erfordert strategische Planungen, die über den Programmrahmen hinausgehen. Bis zum Jahr 2000 werden die Schlüsselelemente dieser Strategie die Verbesserung der Energieeffizienz und die Entwicklung von Technologieprogrammen zur Senkung des Ausstosses von Kohlenstoffverbindungen sein, wobei insbesondere die Nutzung erneuerbarer Energien zu fördern ist.

Verkehr

23. Für die Verteilung von Waren und die Erbringung von Dienstleistungen sowie für den Handel und die regionale Entwicklung ist der Verkehr von entscheidender Bedeutung. Innerhalb der Gemeinschaft besteht auf diesem Sektor derzeit eine Entwicklung hin zu immer weniger Wirtschaftlichkeit, verbunden mit Staus, Umweltverschmutzung, Zeit- und Geldverschwendung, Gefahr für Gesundheit und Leben sowie allgemeinen wirtschaftlichen Einbussen. Mit der Vollendung des Binnenmarktes und den politischen und wirtschaftlichen Veränderungen in Mittel- und Osteuropa werden der Bedarf an Transportleistungen und der Verkehr selbst aller Wahrscheinlichkeit nach noch weiter zunehmen.

24. Für die Realisierung einer dauerhaften und umweltgerechten Verkehrssituation werden verschiedene Maßnahmen miteinander verknüpft werden müssen:

- Bessere Raum- und wirtschaftlichere Entwicklungsplanung sowohl auf lokaler und regionaler als auch auf nationaler und internationaler Ebene;

- Verbesserte Planung, Koordinierung und Nutzung der Verkehrsinfrastruktur und -einrichtungen; Einbeziehung der tatsächlichen Kosten für Infrastruktur und Umwelt in Investitionsplanungen und -entscheidungen sowie in die Benutzerkosten;

- Ausbau des öffentlichen Verkehrs und Verbesserung seiner Wettbewerbsposition;

- Weitere technische Verbesserung von Fahrzeugen und Kraftstoffen, sowie Förderung des Einsatzes schadstoffarmer Kraftstoffe;

- Förderung einer umweltgerechteren Nutzung privater Kraftfahrzeuge, einschließlich Veränderung der Verkehrsregeln und Fahrgewohnheiten.

Die Kommission veröffentlicht im Zusammenhang mit diesem Programm einen umfassenderen Bericht über Verkehr und Umwelt und die Notwendigkeit einer dauerhaften und umweltgerechten Mobilität.

Landwirtschaft

25. Die Landwirte sind die Bewahrer des Bodens und der Landschaft. Durch effizientere Anbaupraktiken und verstärkte Mechanisierung sowie durch bessere Transport- und Vertriebsbedingungen und den verstärkten internationalen Handel mit Nahrungs- und Futtermitteln konnten die ursprünglichen Zielsetzungen des Vertrages erfuellt werden: die Sicherstellung der Nahrungsmittelversorgung zu angemessenen Preisen, die Stabilisierung der Märkte und eine angemessene Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung. Gleichzeitig haben jedoch Veränderungen bei den landwirtschaftlichen Methoden in vielen Regionen der Gemeinschaft eine übermässige Ausbeutung und Verarmung der natürlichen Ressourcen mit sich gebracht, von denen die Landwirtschaft letzten Endes abhängt: Boden, Wasser und Luft.

26. Zusätzlich zur Umweltzerstörung sind mit der Überproduktion und Lagerung von Grundstoffen und der Landflucht sowie aufgrund von Schwierigkeiten im Hinblick auf den Gemeinschaftshaushalt und den internationalen Handel (sowohl in bezug auf landwirtschaftliche Erzeugnisse als auch auf umfassendere Handelsabkommen) ernste Probleme entstanden. Aus diesem Grund ist es nicht nur vom Standpunkt des Umweltschutzes aus wünschenswert, sondern auch landwirtschaftlich, sozial und wirtschaftlich äusserst sinnvoll, daß versucht wird, ein dauerhafteres Gleichgewicht zwischen landwirtschaftlicher Tätigkeit, anderen Arten der Entwicklung ländlicher Gebiete und den Naturschätzen unserer Umwelt zu erreichen.

27. Das Programm basiert auf dem Vorschlag der Kommission zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Bewirtschaftung der Wälder der Gemeinschaft in einer Weise, daß eine ausgeglichene und dynamische Entwicklung der ländlichen Gebiete erzielt wird, die sowohl die produktiven als auch die sozialen und umweltspezifischen Funktionen dieses Sektors erfuellt.

Tourismus

28. Der Tourismus ist eine wichtige Komponente im sozialen und wirtschaftlichen Leben einer Gesellschaft. Er spiegelt die berechtigten Wünsche jedes einzelnen wider, unbekannte Orte zu besuchen, andere Kulturen kennenzulernen und die Vorteile einer aktiven Erholung oder Entspannung in einer anderen Umgebung und abseits des Arbeitsplatzes zu nutzen. Ferner ist der Tourismus ein bedeutender Wirtschaftsfaktor in vielen Regionen und Städten der Gemeinschaft, der in besonderer Weise zur wirtschaftlichen und sozialen Anbindung von Randregionen beiträgt. Tourismus ist ein besonders gutes Beispiel für die grundlegende Verbindung zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und Umwelt mit all den dazugehörigen Vorteilen und Spannungen sowie dem entsprechenden Konfliktpotential. Bei umsichtiger Planung und guter Organisation können Tourismus, regionale Entwicklung und Umweltschutz Hand in Hand gehen. Wenn Natur und Umwelt - besonders in Küstengebieten und Bergregionen - respektiert werden, können touristische Aktivitäten sowohl rentabel als auch langfristig tragbar sein.

29. Die Welt-Tourismus-Organisation (WTO) sagt für das nächste Jahrzehnt einen beträchtlichen Anstieg der Reisen nach Europa und innerhalb Europas voraus. Der stärkste Anstieg dürfte dabei in Südeuropa und dort wiederum an historischen Stätten sowie in Berg- und Küstenregionen zu verzeichnen sein. Dem UNEP-Aktionsplan für den Mittelmeerraum (Blü Plan) zufolge werden sich die durch den Tourismus verursachten festen Abfälle und Abwässer bis zum Jahr 2000 zumindest verdoppeln; darüber hinaus wird eine Verdoppelung der für touristische Zwecke bebauten Fläche vorhergesagt.

30. Die Europäische Gemeinschaft fördert den Tourismus durch Investitionen in den Ausbau der erforderlichen Infrastruktur; sie kann jedoch auch in anderen Bereichen als "Förderer" auftreten. Entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip und im Geiste der gemeinsam getragenen Verantwortung muß die praktische Arbeit zur Erreichung eines dauerhaften und umweltgerechten Gleichgewichts zwischen Tourismus und Entwicklung sowie zum Schutz des natürlichen und kulturellen Besitzstands auf anderen Ebenen durchgeführt werden - d. h. durch die Mitgliedstaaten, durch regionale und lokale Behörden, durch die Touristikindustrie und durch jeden einzelnen Touristen selbst.

Die wichtigsten der im Programm vorgesehenen Maßnahmen sind auf die folgenden drei Bereiche ausgerichtet:

- Diversifizierung der touristischen Aktivitäten, einschließlich einer besseren Organisation des Massentourismus und der Förderung verschiedener Arten des Tourismus;

- Qualität der Touristikdienstleistungen, einschließlich Information und Bewusstseinsbildung in der Bevölkerung, Besucherführung und Bereitstellung der entsprechenden Einrichtungen;

- Verhalten der Touristen, einschließlich Medienkampagnen, Verhaltenskodex und Verkehrsmittelauswahl.

Erweiterung der Palette von Instrumenten

31. Die bisherigen Aktionsprogramme basierten fast ausschließlich auf dem Erlaß von Rechtsvorschriften. Um jedoch die gegenwärtigen Tendenzen und Praktiken entscheidend verändern und die Verantwortung unter allen Bereichen der Gesellschaft aufteilen zu können, ist eine breitere Palette von Instrumenten erforderlich. Diese Instrumente können in die vier folgenden Kategorien eingeteilt werden:

i) Rechtliche Instrumente zur Festlegung der Grundvoraussetzungen für den Schutz von Gesundheit und Umwelt insbesondere in Gefahrensituationen, zur Einhaltung umfassender internationaler Verpflichtungen und zur Schaffung gemeinschaftsweiter Normen und Regelungen, die zur Erhaltung der Integrität des Binnenmarktes erforderlich sind;

ii) Marktorientierte Instrumente zur Förderung einer verantwortungsbewussten Nutzung natürlicher Ressourcen und zur Vermeidung von Umweltverschmutzung und Abfällen durch eine Internalisierung externer Umweltkosten (durch die Anwendung ökonomischer und steuerlicher Anreize, eines Konzepts zur Umwelthaftung usw.) sowie als "richtige Preissignale", damit umweltfreundliche Waren und Dienstleistungen gegenüber der umweltschädlichen Konkurrenz keinen marktspezifischen Nachteilen unterliegen;

iii) Horizontale, begleitende Instrumente unter Einbeziehung einer Verbesserung der grundlegenden umweltbezogenen und statistischen Daten, wissenschaftlicher Forschung und technologischer Entwicklung (sowohl im Hinblick auf neue, weniger umweltverschmutzende Technologien als auch im Zusammenhang mit Technologien und Techniken zur Lösung aktueller Umweltprobleme), verbesserter sektorbezogener Planung und Raumplanung, Information und Erziehung von Öffentlichkeit und Verbrauchern sowie beruflicher Aus- und Weiterbildung;

iv) Finanzielle Hilfen - neben den Haushaltslinien mit direkten umweltspezifischen Zielsetzungen wie LIFE tragen die Strukturfonds und insbesondere ENVIREG in bedeutendem Umfang zur Finanzierung von Maßnahmen zur Verbesserung der Umwelt bei. Daneben sollen durch den in Maastricht verabschiedeten Kohäsionsfonds derartige Projekte in Spanien, Griechenland, Portugal und Irland mitfinanziert werden. Artikel 130r Absatz 2 des neuen Vertrages sieht vor, daß die Umweltpolitik auf ein hohes Schutzniveau abzielt und auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung beruht, wobei die unterschiedlichen Gegebenheiten der einzelnen Regionen der Gemeinschaft zu berücksichtigen sind. Ferner müssen die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden. In diesem Zusammenhang muß sichergestellt werden, daß alle Finanzhilfen von seiten der Gemeinschaft, und insbesondere alle Maßnahmen im Rahmen der Strukturfonds, so umweltgerecht wie möglich sind und in Übereinstimmung mit umweltspezifischen Rechtsvorschriften gewährt werden. (Einschränkend muß hier angemerkt werden, daß der neue Vertrag in Artikel 130s Absatz 4 vorsieht, daß unbeschadet bestimmter Maßnahmen gemeinschaftlicher Art die Mitgliedstaaten für die Finanzierung und Durchführung der Umweltpolitik verantwortlich sind.)

Das Subsidiaritätsprinzip

32. Das Subsidiaritätsprinzip wird bei der Umsetzung der Zielsetzungen und -vorgaben und bei der Durchführung der dazu notwendigen Aktionen durch angemessene nationale, regionale und lokale Bemühungen und Maßnahmen eine wichtige Rolle spielen. In der Praxis sollte es dazu dienen, sowohl die Traditionen und Besonderheiten der verschiedenen Regionen der Gemeinschaft als auch die Kosteneffizienz der verschiedenen Maßnahmen zu berücksichtigen, sowie darüber hinaus die Auswahl der Möglichkeiten verbessern und eine optimale Verknüpfung verschiedener Instrumente auf Gemeinschaftsebene und/oder anderen Ebenen ermöglichen.

Die angestrebten Zielsetzungen und Vorgaben sowie das übergeordnete Ziel einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung können nur durch gemeinsames Handeln aller beteiligten Akteure im Rahmen partnerschaftlicher Zusammenarbeit erreicht werden. Auf der Grundlage des Vertrages über die Europäische Union (Artikel 3b) wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig werden, sofern und soweit die Ziele der geplanten Maßnahmen nicht in ausreichender Weise von den Mitgliedstaaten erreicht werden können und daher aufgrund des Umfangs oder der Auswirkungen dieser Maßnahmen besser auf Gemeinschaftsebene umgesetzt werden können.

33. Das Programm verbindet das Subsidiaritätsprinzip mit dem umfassendere Konzept der gemeinsamen Verantwortung; dieses Konzept beinhaltet weniger die Auswahl einer einzigen Ebene ohne Berücksichtigung der anderen als vielmehr eine Mischung der verschiedenen Akteure und Instrumente auf unterschiedlichen Ebenen zur gleichen Zeit, ohne dabei die bestehende Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft, den Mitgliedstaaten sowie den regionalen und lokalen Behörden in Frage zu stellen.

Tabelle 18 des Dokuments bzw. die Spalte "Akteure" der anderen Tabellen zeigt die Form, in der die verschiedenen Akteure zusammenarbeiten sollen, sowie die Akteure, die als die für die Umsetzung der jeweiligen Maßnahme geeignetsten angesehen werden.

Realisierung des Programms

34. Bisher basierte der Umweltschutz im wesentlichen auf dem Erlaß von entsprechenden Rechtsvorschriften (hierarchisches Konzept - "top-down"). Die neue Strategie, die in diesem Programm verfolgt wird, hat die Einbeziehung aller Wirtschaftsbeteiligten und Sozialpartner (partizipatorisches Konzept - "bottom-down") zur Grundlage. Die Komplementarität und Wirksamkeit beider Konzepte zusammen wird in grossem Masse von der Ebene und der Qualität des Dialogs abhängen, der auf partnerschaftliche Art erfolgen wird.

35. Es wird auf jeden Fall einige Zeit brauchen, um die derzeitigen Verbrauchs- und Verhaltensmuster in Richtung einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung verändert worden sind. Für die absehbare Zukunft wird die Wirksamkeit dieser Strategie in der Praxis von der Qualität der verabschiedeten Maßnahmen und den zu ihrer Durchführung erforderlichen Regelungen abhängen. Dafür werden wiederum eine bessere Vorbereitung der Maßnahmen, eine stärkere Einbindung des Umweltschutzes in die anderen Politiken der Gemeinschaft, eine systematischere Begleitung der Maßnahmen sowie striktere Durchführungskontrollen benötigt werden.

36. Aus diesen Gründen - jedoch unbeschadet des Initiativrechts der Kommission und ihrer Verpflichtung zur Gewährleistung der richtigen Umsetzung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften - wird die Kommission die folgenden Ad-hoc-Dialoggruppen einberufen:

i) ein Allgemeines Beratendes Forum mit Vertretern aus Unternehmen, Verbraucherschutzorganisationen, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen sowie lokalen und regionalen Behörden;

ii) ein Netz aus Vertretern der nationalen Behörden und der Kommission für den Bereich der praktischen Umsetzung der gemeinschaftlichen Maßnahmen; dieses Netz wird in erster Linie zum Informations- und Erfahrungsaustausch sowie zur Entwicklung gemeinsamer Konzepte auf praktischer Ebene dienen und durch die Kommission überwacht werden;

iii) eine Gruppe zur Überprüfung der Umweltpolitik mit Vertretern der Kommission und der Mitgliedstaaten auf Generaldirektorebene zur Verbesserung des gegenseitigen Verständnisses und zum Meinungsaustausch über Umweltpolitiken und -maßnahmen.

37. Diese drei Dialoggruppen sollen auf jeweils spezielle Art und Weise dazu dienen, das Verantwortungsbewusstsein der wichtigsten Akteuren innerhalb dieser Partnerschaft in der Praxis zu fördern und eine wirksame und transparente Anwendung der getroffenen Maßnahmen zu gewährleisten. Durch diese Gruppen werden die Arbeiten der nachstehend aufgeführten Ausschüsse in keiner Weise vorweggenommen bzw. doppelt ausgeführt werden: auf der Grundlage der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften eingesetzte Ausschüsse zur Weiterverfolgung spezieller Maßnahmen; von der Kommission für bestimmte Interessenbereiche wie Verbraucherschutz, Tourismusentwicklung usw. eingesetzte Ausschüsse; von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung und Durchführung der gemeinschaftlichen Politik auf nationaler Ebene eingesetzte Ausschüsse. Diese Gruppen sollen den existierenden Dialog zwischen Industrie und der Kommission nicht ersetzen; es ist geplant, den Dialog in jedem Fall zu verstärken.

Überprüfung des Programms

38. Obwohl das Programm bis zum Jahr 2000 ausgerichtet ist, wird es Ende 1995 unter Berücksichtigung der Verbesserungen bei den umweltbezogenen Daten, der Ergebnisse gegenwärtig laufender Forschungsaktivitäten und der noch bevorstehenden Überprüfung der Gemeinschaftspolitik in den Bereichen Industrie, Energie, Verkehr, Landwirtschaft sowie der Überarbeitung der Strukturfonds überprüft und fortgeschrieben werden.

Schlußbemerkungen

39. Dieses Programm an sich stellt bereits einen Wendepunkt für die Gemeinschaft dar. So wie die Herausforderung der achtziger Jahre darin bestand, den Binnenmarkt zu vollenden, ist die Erreichung eines Gleichgewichts zwischen Umweltschutz und Entwicklung eine der wesentlichen Herausforderungen, mit denen sich die Gemeinschaft und die ganze Welt in den neunziger Jahren auseinandersetzen müssen. "Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" ist weder ein Programm, das nur für die Gemeinschaft gilt, noch eines, das sich nur an die Umweltschützer richtet. Es liefert einen Orientierungsrahmen für ein neues Umweltkonzept - darüber hinaus sind jedoch ein guter Wille auf allen politischen und wirtschaftlichen Ebenen sowie die aktive Einbeziehung aller Mitglieder unserer Gesellschaft und die Erfuellung ihrer Verpflichtungen als Bürger und Verbraucher erforderlich, damit es auch funktioniert.

40. Das Programm soll nicht den Eindruck erwecken, "alles ins Lot zu bringen". Es wird eine lange Zeit benötigt werden, um Verhaltensmuster zu ändern und den Weg zu einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung einzuschlagen. Dieses Programm dient daher in erster Linie dazu, bestehende Tendenzen umzukehren. Die Prämisse ist, daß die heutige Generation die Umwelt in einem gesunden Zustand an die nächste Generation weitergeben muß, damit sowohl die öffentliche Gesundheit als auch der soziale und wirtschaftliche Wohlstand auf einem hohen Niveau gehalten werden können. Als Zwischenziel ist anzustreben, daß am Ende dieses Jahrzehnts der Zustand der Umwelt, der Umfang und die Qualität der natürlichen Ressourcen sowie das weitere Entwicklungspotential im Gegensatz zur heutigen Situation deutlich verbessert sein sollten. Der Weg zu einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung mag lang und schwierig sein . . . die ersten Schritte müssen jetzt gemacht werden!

Aufbau des Dokuments

41. Das Dokument ist in drei Teile unterteilt, wobei sich die beiden Hauptteile auf interne und externe Aktionen beziehen. Diese Unterscheidung dient der Darstellung dessen, was aufgrund der in den Verträgen festgeschriebenen Vollmachten und Verfahren innerhalb der Gemeinschaft selbst auf politischer und rechtlicher Ebene getan werden kann, und zeigt daneben, was die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit anderen Industriestaaten oder Entwicklungsländern in bezug auf die Lösung weltweiter oder regionaler Fragestellungen und Probleme leisten oder erreichen können.

42. In Teil I werden der Zustand der Umwelt und die wachsenden Bedrohungen der Zukunft zusammengefasst (Kapitel 1), und eine neue Strategie zur Veränderung der bestehenden Tendenzen sowie zur Initiierung einer neuen, dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung wird dargelegt (Kapitel 2). Diese Strategie umfasst die aktive Beteiligung aller Hauptakteure innerhalb der Gesellschaft (Kapitel 3) unter Zuhilfenahme einer breiteren Palette von Instrumenten, einschließlich marktorientierter Instrumente sowie verbesserter Information, Erziehung und Ausbildung (Kapitel 7), damit erkennbare oder quantifizierbare Verbesserungen der Umweltsituation oder Verbrauchs- und Verhaltensänderungen erzielt werden können (Kapitel 5).

43. Für fünf Schwerpunktbereiche mit gemeinschaftsweiter Bedeutung (Kapitel 4) sowie im Hinblick auf die Verhütung und das Management von Risiken und Unfällen (Kapitel 6) werden spezielle, konzentrierte Bemühungen unternommen werden.

44. Im Bemühen um möglichst knappe und deutliche Informationen werden die Maßnahmen, die zusammen das Aktionsprogramm ausmachen, in einer Reihe von Tabellen dargestellt, die überwiegend (wenn auch nicht vollständig) nach einem einheitlichen Muster erstellt wurden. Diese Tabellen sind so aufgebaut, daß folgende Angaben dargestellt werden:

- die langfristigen Zielsetzungen in den verschiedenen Bereichen;

- die qualitativen oder quantitativen Zielvorgaben bis zum Jahr 2000;

- die zum jeweiligen Zweck durchzuführenden Aktionen;

- der für diese Aktionen geplante Zeitrahmen;

- die Akteure oder Tätigkeitsbereiche, die einen Beitrag zur Erreichung der Zielsetzungen leisten müssen.

Die Führungsrolle entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip wird durch Kursivdruck, z. B. MS, angegeben.

45. Abschließend soll in Teil I aufgezeigt werden, wie das Prinzip der gemeinsamen Verantwortung in die Praxis umgesetzt werden kann (Kapitel 8) und wie die für die richtige Umsetzung und Durchführung des Programms geplanten Maßnahmen aussehen (Kapitel 9).

46. In Teil II werden Umweltbedrohungen und -themen im weiteren internationalen Rahmen zusammengefasst (Kapitel 10). Des weiteren wird angegeben, in welcher Weise die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten im Kontext umfassender internationaler und bilateraler Zusammenarbeit zur Lösung globaler und regionaler Fragen im Zusammenhang mit Umweltschutz und Entwicklung in Entwicklungsländern und den Staaten Mittel- und Osteuropas beitragen werden bzw. beitragen können (Kapitel 11 und 12). Kapitel 13 behandelt die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung, die im Juni 1992 stattfinden wird, und bezieht sich darüber hinaus auf die Wechselbeziehungen zwischen den internen und den externen Auswirkungen der gemeinschaftlichen Umweltpolitik.

47. Teil III ist relativ kurz und sehr allgemein gehalten und umfasst die Festlegung von Prioritäten (Kapitel 14), die Kostenfrage (Kapitel 15) und die für 1995 beabsichtigte Überprüfung des Programms (Kapitel 16). In einem Dokument, in dem eher Politiken und Strategien zur Umkehr bestehender Tendenzen behandelt werden, müsste weniger von einer Festlegung von Prioritäten als vielmehr von der Bestimmung einer "kritischen Vorgehensweise" gesprochen werden; trotzdem enthält das Programm eine Liste von horizontalen Maßnahmen und Tätigkeitsfeldern, die vorrangig anzugehen bzw. zu behandeln sind. Bezueglich der Kostenfrage macht das Dokument die Schwierigkeiten einer solchen Aufstellung deutlich (einerseits aufgrund dessen, daß die Umwelt traditionell als unerschöpfliche und kostenlose Rohstoffquelle und Abfalldeponie angesehen wurde, und andererseits aufgrund der Tatsache, daß in der Vergangenheit nicht genug getan worden ist, um die tatsächlichen Kosten von Unterlassungßünden zu bestimmen) und enthält einen Vorschlag für einen 5-Punkte-Plan, mit dem ein geeignetes Kalkulationsverfahren geschaffen werden soll.

EINFÜHRUNG

DIE HERAUSFORDERUNG DER NEUNZIGER JAHRE

Bereits 1972, als sich die Gemeinschaften zum erstenmal mit Umweltschutz befassten, erklärten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten:

"Wirtschaftliche Expansion ist kein Ziel an sich . . . Sie sollte ihren Niederschlag in einer Verbesserung der Lebensqualität und des Lebensstandards finden."

So wie in den 80er Jahren die wichtigste Herausforderung für die Europäischen Gemeinschaften die Vollendung des Binnenmarktes war, besteht die Herausforderung der 90er Jahre darin, eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung zu ermöglichen.

Die Staats- und Regierungschefs der Gemeinschaft erkannten diese Herausforderung auf ihrem Gipfeltreffen in Dublin im Juni 1990 an, als sie erklärten:

"Als Staats- und Regierungschefs der Europäischen Gemeinschaften erkennen wir die besondere Verantwortung für die Umwelt an, die wir sowohl gegenüber unseren eigenen Bürgern als auch für die Welt im allgemeinen tragen. Wir verpflichten uns, unsere Bemühungen zum Schutz und zur Verbesserung des Zustands der natürlichen Umwelt in der Gemeinschaft selbst und in der Welt, von der sie einen Teil darstellt, zu intensivieren. Wir streben an, daß die Maßnahmen der Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten koordiniert und ausgehend von den Grundsätzen einer dauerhaften Entwicklung und eines vorbeugenden und umsichtigen Handelns konzipiert werden . . . Diese Maßnahmen müssen darauf abzielen, den Bürgern das Recht auf eine saubere und gesunde Umwelt zu garantieren . . . Für die vollständige Verwirklichung dieses Ziels müssen alle gemeinsam die Verantwortung übernehmen."

Ferner baten die Staats- und Regierungschefs die Kommission, diesem Ansatz bei der Ausarbeitung des Fünften Aktionsprogramms der Gemeinschaft für den Umweltschutz Rechnung zu tragen. Das vorliegende Dokument ist die Antwort hierauf. Es entwirft eine Strategie und ein Programm für Umweltmaßnahmen innerhalb der Gemeinschaft bis zum Ende dieses Jahrhunderts und darüber hinaus.

Entwicklungen innerhalb der Gemeinschaft

Innerhalb des Zeitrahmens dieses Programms werden grosse Veränderungen erwartet. Die Errichtung des Binnenmarktes in Europa und die Notwendigkeit eines stärkeren wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts haben bedeutende Auswirkungen auf die Umweltpolitik, wie bereits in der Einheitlichen Europäischen Akte erkannt wurde: das zunehmende wirtschaftliche Wachstum wird langfristig nicht tragbar sein, wenn Umwelterwägungen nicht berücksichtigt werden - nicht so sehr als potentiell einschränkender Faktor, sondern eher als Anreiz für mehr Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit, insbesondere auch auf dem Weltmarkt.

Gleichzeitig ist die Gemeinschaft dabei, zu einer engeren Wirtschafts- und Währungsunion zusammenzuwachsen, und wird wahrscheinlich die Herausforderungen neuer Erweiterungen bewältigen müssen. Sie wird dem politischen und wirtschaftlichen Wandel in Mittel- und Osteuropa ebenso Rechnung tragen müssen wie der Notwendigkeit, den Europäischen Wirtschaftsraum zu entwickeln. Die Gemeinschaft hat sich auch verpflichtet, ihren Ansatz in Fragen der Strukturfonds, der Gemeinsamen Agrarpolitik, der Verkehrspolitik und der Energiepolitik neu zu überdenken.

Entwicklungen auf weltweiter Ebene

Die fortschreitende Verschlechterung des Zustands der Umwelt und die schwere globale Schädigung der Lebensgrundlagen werden auf der ganzen Welt mit wachsender Besorgnis gesehen. Ein entscheidendes Element in der politischen Strategie der Gemeinschaft für die 90er Jahre, die in diesem Dokument detailliert dargestellt wird, ist die Förderung von Politiken und Programmen, die die Lebensqualität der Menschen auf der ganzen Welt durch eine gerechtere Verteilung der natürlichen Ressourcen verbessern.

Das Streben nach einem höheren Lebensstandard, Milderung der Armut, höherer Lebenserwartung und einer gesicherten Nahrungsmittelversorgung setzt die natürliche Ressourcengrundlage der Erde einem enormen Druck aus. Die Gemeinschaft ist sich der Tatsache bewusst, daß ihre eigenen 340 Millionen Einwohner zusammen mit den Bewohnern anderer Industriestaaten heute einen unangemessen hohen Anteil der weltweiten Ressourcen verbrauchen. So ist der Energieverbrauch pro Kopf der Bevölkerung beispielsweise in der Gemeinschaft mehr als zehnmal höher als in vielen Entwicklungsländern - auch wenn er nur halb so hoch ist wie in den USA oder in Kanada. Ein in der Gemeinschaft geborenes Kind wird während seiner Lebenszeit über 20mal mehr natürliche Ressourcen verbrauchen als die Kinder, die in den meisten Entwicklungsländern zur Welt kommen (wenn auch immer noch nur die Hälfte dessen, was ein US-amerikanisches Kind verbraucht).

Viele der in diesem Programm vorgesehenen Maßnahmen zielen darauf ab, den verschwenderischen Verbrauch von Ressourcen zu verringern und die Produktivität in der Gemeinschaft zu steigern. Es wird viel Einfallsreichtum und Kreativität erforderlich sein, um sowohl den neuen Bedürfnissen der Industriestaaten und der Entwicklungsländer zu entsprechen als auch die häufig empfindliche und nicht erneuerbare Grundlage an lebensnotwendigen Ressourcen zu schützen. Das wird in manchen Fällen tiefgreifende Veränderungen in Verbrauchergewohnheiten und Lebensweise mit sich bringen.

Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung

Gelingen und Scheitern aller menschlichen Tätigkeiten - seien sie nun ökonomischer oder soziokultureller Art - hängen allein davon ab, wie gut die Beziehung zwischen Gesellschaft und Umwelt ist. Eine "wirkliche" Entwicklung findet nur dann statt, wenn sich die Lebensqualität verbessert. 1987 drängte der Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung - allgemein als Brundtland-Bericht bekannt - darauf, daß menschliches Tun einem Weg folgen sollte, der den Fortschritt der Menschen auf der ganzen Welt bis in die ferne Zukunft ermöglicht. In diesem Zusammenhang war eine dauerhafte, umweltgerechte Entwicklung definiert worden als "Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart einlöst, ohne die Fähigkeit der künftigen Generationen, ihre Bedürfnisse zu erfuellen, zu beeinträchtigen".

Dazu gehören die Bewahrung des Gleichgewichts und des Wertes der natürlichen Ressourcen, die Neufestlegung von Kriterien für kurz-, mittel- und langfristige Kosten-Nutzenanalysen, Instrumente zur Verdeutlichung der tatsächlichen sozioökonomischen Auswirkungen und die gerechte Verteilung und Verwendung von Ressourcen zwischen allen Nationen und Regionen der Welt. In diesem Zusammenhang wurde im Brundtland-Bericht hervorgehoben, daß die Industriestaaten nur 26 % der Weltbevölkerung ausmachen, am Weltverbrauch von Energie, Stahl, anderen Metallen und Papier jedoch einen Anteil von 80 % und bei Nahrungsmitteln einen Anteil von 40 % am Gesamtverbrauch haben.

Eine umweltgerechte Entwicklung hat folgende Merkmale:

- Erhaltung der allgemeinen Lebensqualität;

- Bewahrung des Zugangs zu den natürlichen Ressourcen;

- Vermeidung bleibender Umweltschäden.

Prosaischer ausgedrückt, ist diese Entwicklung durch die folgende Ermahnung bestimmt: "Iß nicht das Samenkorn, das gebraucht wird, um die Ernte des nächsten Jahres zu säen." Eine solche Definition ist nützlich, da sie in die Debatte über eine umweltgerechte Entwicklung ein wichtiges Maß an Realismus hineinbringt. In der Praxis ist eine umweltgerechte Entwicklung daher letztlich sehr eng mit den Aussichten einer Gesellschaft oder einer Region auf dauerhafte Entwicklung und Erfolg sowie im Fall eines einzelnen Unternehmens sogar mit dessen Gewinn- und Verlustrechnung verknüpft.

Solide Grundlagen

Keinesfalls sollte man die wichtige Tatsache ausser acht lassen, daß die Politik für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung in der Gemeinschaft nicht bei Null anfangen muß. Die Strategie und das Programm, die in dieser Unterlage dargestellt werden, gründen sich auf das sowohl auf Gemeinschaftsebene als auch in den Mitgliedstaaten bereits Erreichte. Die Gemeinschaft ist seit fast 20 Jahren umweltpolitisch tätig, obwohl die Umwelt ursprünglich in den Verträgen nicht erwähnt wurde. In diesem Zeitraum wurde viel erreicht, sowohl was die Ausarbeitung eines umfassenden rechtlichen Rahmens in den Mitgliedstaaten als auch was die tatsächliche Verbesserung des Schutzes und der Qualität der Umwelt angeht.

Seit 1972 wurden vier Aktionsprogramme (2) der Gemeinschaft für den Umweltschutz durchgeführt, die Grundlage für ungefähr 200 Rechtsakte in den Bereichen Luftreinhaltung, Gewässerschutz, Bodenerhaltung, Abfallwirtschaft, chemische und biotechnologische Sicherheit sowie Produktnormen, Umweltverträglichkeitsprüfungen und Naturschutz waren. In diesem Zeitraum wurde zwar viel erreicht, doch die heutige Geschwindigkeit der Veränderungen und die zusätzlichen Belastungen, denen die Umwelt und die natürlichen Ressourcen durch die Vollendung des Binnenmarktes und die politischen und wirtschaftlichen Entwicklungen in Mittel- und Osteuropa und anderswo ausgesetzt sind und sein werden, machen noch weit wirksamere Maßnahmen notwendig.

Institutionelle Entwicklungen

Auf institutioneller Ebene ist sowohl der beträchtlichen Schärfung des öffentlichen Umweltbewusstseins und der Zunahme des wissenschaftlichen Kenntnisstands in diesem Bereich als auch der wachsenden politischen Bedeutung von Umweltfragen Rechnung getragen worden. Durch die Einheitliche Europäische Akte wurde ein gesondertes Kapitel über die Umwelt in die Verträge aufgenommen und der Schlüsselartikel über die Vollendung des Binnenmarktes hat eine bedeutende umweltpolitische Komponente erhalten. Mit diesen Änderungen wurden zum erstenmal ein formelles Mandat sowie Ziele und Kriterien für eine Umweltpolitik der Gemeinschaft festgelegt.

Der neue Vertrag über die Europäische Union, der am 7. Februar 1992 von allen Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde, enthält eine Reihe von Bestimmungen, die dem Umweltschutz eine neue Dimension verleihen:

- im Ersten Teil "Grundsätze" wird in Artikel 2 festgelegt, "eine harmonische und ausgewogene Entwicklung des Wirtschaftslebens . . . und ein beständiges, nichtinflationäres und umweltverträgliches Wachstum . . . zu fördern";

- Artikel 3 Absatz k) sieht vor, daß die Tätigkeit der Gemeinschaft eine Politik auf dem Gebiet der Umwelt umfasst; in Artikel 130r Absatz 2 wird u. a. festgelegt, daß diese Politik auf ein hohes Schutzniveau abzielen und auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung beruhen soll;

- Artikel 130r Absatz 2 enthält ferner die Bestimmung, daß die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden müssen;

- Artikel 3b betont die besondere Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips, und Artikel A legt fest, daß Entscheidungen möglichst bürgernah zu treffen sind.

Des weiteren werden in Artikel 130s Absatz 5 Maßnahmen angesprochen, die mit unverhältnismässig hohen Kosten für die Behörden der Mitgliedstaaten verbunden sind. In diesem Artikel spiegelt sich die Notwendigkeit wider, bei der Festlegung der Umweltpolitik den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt zu berücksichtigen. Diese Forderung ist ebenfalls in Artikel 130r Absatz 3 enthalten, in dem festgelegt wird, daß die Gemeinschaft bei der Erarbeitung ihrer Umweltpolitik die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Gemeinschaft insgesamt sowie die ausgewogene Entwicklung ihrer Regionen berücksichtigt.

Darüber hinaus sollten sowohl die verabschiedeten Änderungen an den Entscheidungsverfahren der Gemeinschaft, wonach für die meisten Umweltfragen die Regelung der qualifizierten Mehrheit im Ministerrat gilt, als auch die Stärkung der Rolle des Europäischen Parlaments durch seine Beteiligung an Entscheidungen in diesem Bereich künftig zu einem wirksameren und besseren Verfahren für die Annahme von Rechtsakten führen.

Was ist neu an diesem Programm?

Wenn wir die Herausforderungen annehmen wollen, die sich im Bereich Umwelt in der letzten Dekade des Jahrtausends stellen werden, und uns darum bemühen wollen, den Weg einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung einzuschlagen, dann müssen wir uns auf die Ursachen von Umweltverschmutzung und Erschöpfung der natürlichen Ressourcen konzentrieren, statt, wie das in der Vergangenheit weitgehend getan wurde, abzuwarten, bis Probleme auftauchen. Wie bereits ausgeführt, wird dies erhebliche Veränderungen der heutigen Verhaltensmuster und Verbrauchergewohnheiten erfordern. Diese Ziele können allein durch Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene nicht erreicht werden; vielmehr ist es notwendig, daß alle Ebenen der Gesellschaft - einschließlich der Regierungen, regionalen und lokalen Behörden, Nichtregierungsorganisationen, Finanzinstitutionen, Unternehmen des produzierenden Gewerbes, Vertriebs- und Einzelhandelsbetriebe und einzelner Bürger - gemeinsam die Verantwortung tragen.

Während es richtig ist, die Strategie und das Programm durch die Gemeinschaft auszuarbeiten, da dies die einzige Ebene ist, auf der alle notwendigen Maßnahmen und Aktionen aufeinander abgestimmt werden können, wird die praktische Durchführung durch das Zusammenwirken von Maßnahmen auf der jeweils geeigneten Ebene und nach den jeweiligen Handlungsmöglichkeiten stattfinden müssen. Als grundlegende Strategie ist es daher erforderlich, eine vollständige Einbeziehung der Umweltpolitik in andere wesentliche Politiken zu erreichen; das wiederum erfordert eine aktive Beteiligung sämtlicher Hauptakteure der Gesellschaft (Behörden, Unternehmen, breite Öffentlichkeit) zur Ausweitung und Vertiefung der Überwachungsinstrumente und zur Herbeiführung von Verhaltensänderungen, wobei sich die Politik insbesondere die Kräfte des Marktes in stärkerem Masse zunutze machen sollte.

Die Herausforderung der 90er Jahre

Wenn eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung erreicht werden soll, erfordert dies einen weitsichtigen, umfassenden und wirksamen Ansatz. Hierfür wird über lange Zeit ein beträchtliches politisches und praktisches Engagement vonnöten sein. Die Gemeinschaft muß als grösster Wirtschafts- und Handelspartner in einer Welt, in der immer klarer wird, daß Wachstum umweltgerecht gestaltet werden muß, ihre Verantwortung sowohl für die heutigen als auch für die künftigen Generationen wahrnehmen. Zu diesem Zweck muß sie ihr eigenes Haus in Ordnung bringen und sowohl den Industriestaaten als auch den Entwicklungsländern ein Beispiel für öffentliche Gesundheitspflege, Umweltschutz und eine langfristig tragbare Nutzung der natürlichen Ressourcen zu geben.

In der Erklärung von Dublin heisst es: "Der Zustand der Umwelt hängt von unseren gemeinsamen Maßnahmen ab, und ihr künftiger Zustand hängt davon ab, wie wir uns heute verhalten." Heute ist in der ganzen Gemeinschaft und darüber hinaus immer deutlicher zu spüren, daß viele der grossen Umweltkämpfe in diesem Jahrzehnt gewonnen oder verloren werden und daß es im nächsten Jahrhundert vielleicht schon zu spät ist.

Wir können es uns nicht leisten, abzuwarten . . . und dann herauszufinden, einen Fehler gemacht zu haben!

TEIL I

EINE UMWELTPOLITISCHE STRATEGIE FÜR EINE DAUERHAFTE UND UMWELTGERECHTE ENTWICKLUNG IN DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFT

KAPITEL 1

DER ZUSTAND DER UMWELT: FORTSCHRITTE UND AUSSICHTEN

Eine Strategie für die Zukunft kann ohne die Analyse der gegenwärtigen Situation und der Ereignisse der Vergangenheit nicht erstellt werden. Zusammen mit der Veröffentlichung des Fünften Aktionsprogramms wird derzeit ein aktualisierter Bericht über den Zustand der Umwelt veröffentlicht, der die Hauptstrategie des Programms untermauert. Im folgenden werden einige der wichtigsten Schlußfolgerungen aus diesem Bericht aufgeführt:

- Luftverschmutzung: Einige Fortschritte wurden bei der Verringerung von Schwefeldioxid- und Schwebestaub-, Blei- und FCKW-Emissionen erzielt, doch schwerwiegende Probleme bestehen weiterhin - bzw. entstehen neu - im Hinblick auf eine Reihe von Treibhausgasen wie Kohlendioxid, Stickoxide, Ozon und Methan einerseits und Probleme der Luftqualität, insbesondere in städtischen Gebieten, andererseits.

- Gewässerverschmutzung: Fortschritte wurden bei der Eindämmung der Verschmutzung von Süßwasser durch Punktquellen erzielt, die aber durch verstärkte Verschmutzung aus diffusen Quellen, insbesondere aus der Landwirtschaft, mehr als aufgehoben wurden. Die Wasserqualität ist gefährdet, und sowohl Meerwasser als auch Süßwasser sind immer stärkerer Eutrophierung ausgesetzt. Die Grundwasser-Richtlinie erreicht ihre Ziele nicht. Das Grundwasser wird sowohl durch zu starke Nutzung als auch durch Verschmutzung zunehmend belastet. Bei den Meeren hat sich die Verschmutzung durch bestimmte organische Abfälle, Schwermetalle und radioaktive Einleitungen verringert, doch bestehen nach wie vor erhebliche Belastungen, insbesondere im Mittelmeerraum, in der Nordsee und in der Ostsee.

- Bodendegradation: Die Richtlinien über Abfallwirtschaft und die Verwendung von Klärschlamm und Nitraten in der Landwirtschaft sowie bestimmte Aspekte der sogenannten "Seveso-Richtlinie" über Gefahren schwerer Unfälle bei bestimmten Industrietätigkeiten haben sich relativ positiv auf den Schutz der Böden ausgewirkt. Die übermässige Intensivierung der Bodennutzung und der zu starke Einsatz von chemischen Düngemitteln, Pestiziden, Unkrautvertilgungsmitteln sowie Maßnahmen zur Trockenlegung und Urbarmachung führen jedoch zu einer Verarmung der Böden, wobei in vielen Regionen zusätzlich noch Kontaminierung, Übersäuerung, Desertifikation und Erosion auftreten.

- Naturschutz: Trotz der Richtlinie über wildlebende Vögel und den Übereinkommen von Bonn und Bern wächst der Druck, dem einzigartige bzw. bedrohte Flora und Fauna und ihre Lebensräume ausgesetzt sind, zunehmend. Einer der wichtigsten Gründe für den Verlust der Artenvielfalt liegt in der intensiven Landwirtschaft. Wirtschaftliche Entwicklung und Erosion führen zu einer ständigen Verschlechterung der Situation in den Küstengebieten. Schwere Waldbrände, die in letzter Zeit jedes Jahr ausbrechen, haben viele Gebiete im Mittelmeerraum verwüstet. Zusätzlicher Druck aus der Entwicklung von Freizeitaktivitäten und der damit zusammenhängenden Zunahme von Zweitwohnungen führen zu einer Verschlechterung der Umwelt in Hochland- und Gebirgsregionen.

- Die städtische Umwelt: Die Schwierigkeiten, den Bedarf an zeitgemässem Handel und Verkehr mit dem Wunsch nach einer Umwelt mit guter Lebensqualität zu vereinbaren, nehmen ständig zu und verursachen Verkehrsstaus, Umweltverschmutzung, Lärm, Verschlechterung der Strassen und öffentlichen Plätze sowie eine Beeinträchtigung des architektonischen Erbes und eine Verringerung des allgemeinen Nutzens.

- Abfallwirtschaft: Trotz der Tatsache, daß seit 1975 Richtlinien über Abfall im allgemeinen sowie über giftigen und gefährlichen Abfall und über die grenzueberschreitende Verbringung von Abfällen gelten, ist es noch nicht gelungen, das riesige Abfallaufkommen der Gemeinschaft unter Kontrolle zu bekommen. Recycling und Wiederverwertung stecken in den meisten Gebieten noch in den Kinderschuhen. Eine mangelhafte Abfallbewirtschaftung gefährdet nicht nur die Umwelt, sie könnte auch im Zusammenhang mit der Vollendung des Binnenmarktes unerwünschte Auswirkungen haben.

Einige beunruhigende Tendenzen

Aus dem Bericht über den Zustand der Umwelt lassen sich ferner eindeutig bestimmte Tendenzen ablesen, die beträchtliche negative Auswirkungen auf die Qualität der Umwelt insgesamt haben dürften, wenn es nicht gelingt, sie unter Kontrolle zu bringen. Hierfür einige Beispiele:

- Energie: bis zum Jahr 2010 Zunahme um 25 %, falls sich die derzeitige Zuwachsrate der Energienachfrage nicht verändert; dies würde wiederum zu einer 20%igen Zunahme der Kohlenstoffemissionen der EG führen (bezogen auf das Jahr 1987);

- Verkehr: 25%ige Zunahme an Kraftfahrzeugbesitzern und 17 % mehr an gefahrenen Kilometern bis zum Jahr 2000 (bezogen auf das Jahr 1990);

- Landwirtschaft: von 1970 bis 1988 Zunahme des Düngemitteleinsatzes um 63 %;

- Abfall: 13%ige Zunahme der Siedlungsabfälle in den letzten 5 Jahren trotz zunehmendem Recycling von Papier, Glas und Kunststoffen;

- Wasser: 35%ige Zunahme der durchschnittlichen Wasserentnahmemenge der Gemeinschaft in den Jahren 1970 bis 1985;

- Tourismus: 60%ige Zunahme des Tourismus im Mittelmeerraum allein in diesem Jahrzehnt zu erwarten (bezogen auf das Jahr 1990).

Neue Impulse sind notwendig

Die ersten vier Aktionsprogramme der Gemeinschaft und die Maßnahmen zu ihrer Durchführung waren in formeller bzw. gesetzlicher Hinsicht ein Gewinn und haben ganz objektiv gewisse Umweltverbesserungen bewirkt. Ferner müssen viele der bis heute beschlossenen Maßnahmen noch einige Zeit weiterlaufen, bis sie ihre volle Wirkung auf den allgemeinen Zustand der Umwelt entfalten können.

Viele der bestehenden Instrumente sind jedoch angesichts des derzeitigen Umfangs der Umweltschäden unzureichend - entweder weil sie zeitbedingt ihre volle Wirkung noch nicht entfalten konnten oder weil sie nicht überall in der Gemeinschaft in vollem Umfang angewendet wurden. Ausserdem sind viele dieser Instrumente nicht dafür konzipiert, mit den zusätzlichen Belastungen fertig zu werden, die wegen der Ausweitung der Wirtschaftstätigkeiten nach Vollendung des Binnenmarktes und der entsprechenden Nachfrage in den Bereichen Energie, Verkehr und in anderen Bereichen, sowie durch die Veränderungen, die derzeit in Mittel- und Osteuropa stattfinden, erwartet werden.

Es ist an der Zeit, daß die Gemeinschaft in ihrer Umweltpolitik eine neue Gangart einlegt!

KAPITEL 2

DAS FÜNFTE AKTIONSPROGRAMM: EINE UMWELTPOLITISCHE STRATEGIE FÜR EINE DAUERHAFTE UND UMWELTGERECHTE ENTWICKLUNG

Das Hauptziel der Gemeinschaft ist die Verbesserung und Erhaltung des Wohls aller ihrer Bürger. Der Binnenmarkt bildet zusammen mit der Politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion den Rahmen für den Zusammenhalt der Mitgliedstaaten und ihrer Völker und schafft den Anreiz und die Voraussetzungen für ihr sozio-ökonomisches Wachstum. Der langfristige Erfolg des Binnenmarktes wird von der Entwicklung im Bereich der Industrie, der Energie und der Regionalentwicklung sowie von der Agrar- und der Verkehrspolitik abhängen. Alle diese Politiken sind miteinander verknüpft; der Faktor, der Effizienz und Wachstum in ihrer wechselseitigen Abhängigkeit letztlich Grenzen setzt, ist die Toleranzgrenze der natürlichen Umwelt.

Hinter der Strategie, die in diesem Programm entwickelt wird, steht das Ziel, letzten Endes das Wachstumsmodell der Gemeinschaft in der Weise zu verändern, daß ein Weg hin zu einer dauerhaften und umweltgerechten Entwicklung beschritten wird. Das heibt unter anderem, daß

- anerkannt wird, daß sowohl alle menschlichen Aktivitäten als auch die weitere wirtschaftliche und soziale Entwicklung von der Qualität der Umwelt und ihrer natürlichen Ressourcen sowie von deren wirksamen Schutz abhängen werden;

- aufgrund der begrenzten Verfügbarkeit von Rohstoffen sollte der Fluß aller Stoffe über Verarbeitung, Einsatz und Verbrauch so gesteuert werden, daß eine optimale Wiederverwendung oder Wiederverwertung erleichtert und gefördert wird, womit Abfall vermieden und der Abbau des Vorrats an natürlichen Ressourcen verhindert werden würde;

- das Verhalten der Bürger in der Gemeinschaft die Erkenntnis widerspiegeln sollte, daß natürliche Ressourcen begrenzt sind und der Verbrauch oder die Nutzung dieser Ressourcen durch einzelne nicht zu Lasten anderer gehen dürfen; ebensowenig darf eine Generation Ressourcen verbrauchen, die der folgenden dann fehlen werden.

Die Durchführung einer solchen Strategie für eine umweltgerechte Entwicklung wird erhebliche Veränderungen in fast allen Bereichen der Gemeinschaftspolitik verlangen. Sie verlangt, daß die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden müssen; dies geschieht nicht nur um der Umwelt willen, sondern auch im Interesse einer dauerhaften Effizienz in den anderen politischen Bereichen. Die wechselseitige Abhängigkeit der verschiedenen Politiken, Ressourcen und Sektoren ist in Abbildung 1 dargestellt.

In Übereinstimmung mit der Erklärung des Europäischen Rates über "Die Notwendigkeit des Schutzes der Umwelt" gründen die Leitlinien für politische Entscheidungen im Rahmen des fünften Aktionsprogramms auf einem vorbeugenden Ansatz und dem Konzept der gemeinsamen Verantwortung, was auch eine wirksame Anwendung des Verursacherprinzips einschließt.

Dieses Programm befasst sich wie die vorangegangenen mit den wichtigsten Umweltthemen, wie Klimaveränderung, Übersäuerung, Wasserverschmutzung, Bodenverarmung und Erosion, Abfallwirtschaft usw. Die Strategie des Programms besteht jedoch darin, sich nicht allein mit diesen Punkten zu befassen, sondern ein neues Wechselspiel zwischen den Hauptgruppen der Akteure (Regierung, Unternehmen, Öffentlichkeit) und den wichtigsten Wirtschaftssektoren (Industrie, Energie, Verkehr, Landwirtschaft und Tourismus) durch den Einsatz einer erweiterten und integrierten Palette von Instrumenten zu schaffen. Dies kann in wirksamer Weise am besten innerhalb eines gemeinschaftlichen Rahmens geschehen. Ohne einen umfassenden Gemeinschaftsrahmen, in dem all diese Tätigkeiten integriert und koordiniert werden können, besteht die Gefahr, daß Maßnahmen, die einzelne Mitgliedstaaten oder Regionen bzw. andere Akteure durchführen, nicht ihre volle Wirkung entfalten, oder daß die Errungenschaften der Gemeinschaft bzw. ihre Aktionen in anderen politischen Bereichen, insbesondere den Binnenmarkt betreffend, in Frage gestellt werden könnten.

Für jedes der Hauptthemen werden langfristige Zielsetzungen angegeben, die Ausrichtungen oder Impulse aufzeigen sollen, die für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung erforderlich sind; darüber hinaus werden bestimmte Zielvorgaben definiert, die innerhalb festgelegter Zeiträume bis zum Jahr 2000 umzusetzen sind, und eine repräsentative Auswahl von Maßnahmen, die zur Umsetzung dieser Vorgaben zu treffen sind, wird angegeben. Diese Zielsetzungen und Zielvorgaben stellen keine rechtlichen Verpflichtungen, sondern einen Leistungsstand oder Ergebnisse dar, die heute anzustreben sind, damit die Entwicklung in dauerhafte und umweltgerechte Bahnen gelenkt wird. Genausowenig erfordern alle Aktionen rechtliche Maßnahmen auf gemeinschaftlicher oder nationaler Ebene.

Eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung ist ein Ziel, das durch dieses Programm allein nicht erreicht werden kann; wenn das Programm jedoch wirksam durchgeführt wird, dürfte es einen grossen Schritt in Richtung auf dieses Ziel bedeuten.

KAPITEL 3

DIE AKTEURE

Bisher waren die Aktionsprogramme der Gemeinschaft für den Umweltschutz weitgehend auf Rechtsvorschriften und deren Kontrolle gegründet, die sich an die Regierungen und die Industrie richteten. Das Konzept der gemeinsamen Verantwortung erfordert eine sehr viel breiter angelegte und aktivere Beteiligung aller Wirtschaftsbeteiligten, einschließlich der Behörden, der verschiedensten staatlichen und privaten Unternehmen und vor allen Dingen der Allgemeinheit, sowohl als Staatsbürger wie auch als Verbraucher. Die grundlegende Zielsetzung bei der Einbindung aller Beteiligten und den Wechselbeziehungen zwischen ihnen (sowie beim Einsatz einer breiteren Palette von Instrumenten, die insbesondere marktorientierte Anreize bieten werden) besteht darin, die kurzfristigen Vorteile für einzelne Personen, Unternehmen oder Einrichtungen gegen den langfristigen Nutzen für die gesamte Gesellschaft von Grund auf neu abzuwägen. Das Subsidiaritätsprinzip und das Konzept der gemeinsamen Verantwortung, die in diesem Bestreben angewandt werden sollen, werden in Kapitel 8 behandelt werden.

3.1. Behörden

Die Rolle der Regierung ist nicht allein bei der Gesetzgebung entscheidend. Sie ist ebenso für die Planung und Festlegung der Bedingungen für wirtschaftliche Entwicklung, Flächennutzung, Zugang zu Informationen, Bildung und Ausbildung ausschlaggebend und beeinflusst den Markt durch ihre Politik der Besteuerung bestimmter Waren (z. B. Tabak und Kraftstoffe). Obwohl es innerhalb der Gemeinschaft erhebliche Unterschiede zwischen den öffentlichen Verwaltungssystemen gibt, fungieren die Behörden in den meisten Mitgliedstaaten jedoch auch als Betreiber öffentlicher Unternehmen, beispielsweise beim Ausbau von Strassennetzen, bei Eisenbahnen und Flughäfen sowie im Energiesektor. Im allgemeinen Bemühen um eine langfristig tragbare Entwicklung haben die Regierungen eine besonders schwere Verantwortung zu tragen, nicht nur hinsichtlich staatlicher und vom Staat kontrollierter Wirtschaftstätigkeiten, sondern auch bei der Schaffung erforderlicher Rahmenbedingungen und Anreize sowie der Beseitigung von Hindernissen, damit einzelne und Privatunternehmen sich entsprechend der an sie gestellten Forderungen verhalten können.

Den lokalen und regionalen Behörden kommt eine besonders wichtige Rolle zu, wenn es darum geht, eine dauerhafte, umweltgerechte Entwicklung bei der Ausführung ihrer Aufgaben als "zuständige Behörden" für viele der bestehenden Richtlinien und Verordnungen und bei der praktischen Anwendung des Subsidiaritätsprinzips zu gewährleisten. Im folgenden werden einige Bereiche aufgeführt, in denen lokale und regionale Behörden eine entscheidende Rolle spielen müssen:

- Raumplanung: Anwendung vernünftiger Planungsgrundsätze zur Erhaltung wertvoller Gebiete, Naturschutzgebiete und Landschaften eingeschlossen, Verbesserung der städtischen Strukturen und des Verkehrsflusses, Optimierung der Effizienz von Energienutzung und Verkehr;

- Wirtschaftliche Entwicklung: Die meisten Behörden spielen eine Rolle bei der wirtschaftlichen Entwicklung ihrer Gebiete. Ein angemessenes Maß an Umsicht kann den umweltgerechten Einsatz der Ressourcen gewährleisten, die hierzu gebraucht werden;

- Entwicklung der Infrastruktur: Lokale und regionale Behörden sind weitgehend verantwortlich für die Planung, Erstellung und Verwaltung von Strassen, Wasserversorgung, Abwasserbehandlung usw. und daher besonders gut in der Lage, den Standort, die Art und die Auswirkungen von Maßnahmen zu beeinflussen;

- Überwachung der industriellen Umweltverschmutzung: Verantwortlicher Umgang mit Baugenehmigungen, Emissions-, Ableitungs- und Betriebsgenehmigungen, Recht zum Zugang zu Umweltinformationen usw.;

- Abfallwirtschaft: Konsequentes Befolgen der Prioritätenliste in der Abfallwirtschaft - Abfallvermeidung, Wiederverwendung und Recycling, Abfallverbrennung zur Energiegewinnung, Beseitigung durch Verbrennung und in Deponien - würde sowohl dazu beitragen, Abfallbeseitigungsprobleme zu reduzieren als auch Energie und Rohstoffe einzusparen;

- Verkehr: Transport- und Verkehrspläne sollten in den Gesamtplanungsprozeß voll integriert werden;

- Information der Öffentlichkeit, Erziehung und Ausbildung: Lokale und regionale Behörden können auf der Grundlage der bestehenden Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über die Umwelt die Beteiligung der Allgemeinheit am Umweltschutz fördern und zu einem Vertrauenszuwachs in der Öffentlichkeit beitragen; Personen, die im Bildungsbereich unmittelbare Verantwortung wahrnehmen, haben einen besonderen Einfluß auf Bewusstsein und Verhalten der Allgemeinheit in Umweltfragen und tragen damit auch besondere Verantwortung;

- Interne Kontrollen: Verwaltungsbehörden müssen ihre eigenen Tätigkeiten kritisch überprüfen, z. B. öffentliche Dienstleistungen, Standortwahl für Bürogebäude, Einkaufspolitik, Wahl von Kraftwagen und Geräten, Energieeinsparung, Umweltprüfung und Weitergabe von Informationen an die Öffentlichkeit.

Wo immer dies möglich ist, sollten die Regierungen der Mitgliedstaaten die oben genannten Grundsätze und Maßnahmen bei ihren eigenen Verwaltungen und Entscheidungen anwenden (z. B. Planung, Information, Umwelterziehung und -ausbildung, Selbstkontrolle). Schließlich müssen unbedingt die notwendigen Mittel auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene bereitgestellt werden, um die praktische Durchführung sicherzustellen.

3.2. Staatliche und private Unternehmen

Je nach dem jeweiligen Unternehmenstyp benutzen alle Unternehmen natürliche Ressourcen für ihre Verfahren und Erzeugnisse, produzieren verschiedene Arten und Mengen von Abfall und tragen zur Verschmutzung von Luft,