DA Den Europæiske Unions Tidende L 326/18

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

Nr. 260/15/KOL

af 30. juni 2015

om påstået statsstøtte til Síminn til etablering af bredbåndstjenester i landdistrikter i Island (Island) [2016/2101]

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN HAR —

UNDER HENVISNING til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (»EØS-aftalen«), særlig artikel 61, stk. 3, litra c), og protokol 26,

UNDER HENVISNING TIL aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (»aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen«), særlig artikel 24,

UNDER HENVISNING til protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen (i det følgende benævnt »protokol 3«), særlig artikel 7, stk. 3, og del II,

EFTER AT HAVE OPFORDRET interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under henvisning til deres bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

1. SAGSFORLØB

(1) Ved brev af 2. februar 2011 (2) indgav Og fjarskipti ehf. (i det følgende benævnt »Vodafone« eller »klageren«) en klage til Tilsynsmyndigheden om påstået ulovlig statsstøtte til Síminn til etablering af bredbåndstjenester i landdistrikter i Island.

(2) Efter at have modtaget alle relevante oplysninger fra de islandske myndigheder og efter også at have modtaget væsentlige oplysninger fra klageren og interesserede parter (3) besluttede Tilsynsmyndigheden ved beslutning nr. 302/13/KOL af 10. juli 2013 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende potentiel statsstøtte til Síminn til etablering af bredbåndstjenester i landdistrikter i Island (»beslutning nr. 302/13/KOL« eller »beslutningen om at indlede proceduren«).

(3) Ved brev af 15. oktober 2013 (4) fremsatte de islandske myndigheder bemærkninger til Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede proceduren. Tilsynsmyndigheden modtog også bemærkninger fra en interesseret part (Hringiðan ehf.) ved brev af 18. juli 2013 (5).

(4) Beslutning nr. 302/13/KOL blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og i EØS-tillægget hertil den 28. november 2013. Interesserede parter fik én måned til at indsende deres bemærkninger til Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede proceduren.

(5) Ved brev af 18. december 2013 (6) modtog Tilsynsmyndigheden bemærkninger og dokumenter fra Nova ehf., en interesseret part. Ved brev af 20. december 2013 (7) modtog Tilsynsmyndigheden bemærkninger og yderligere dokumenter fra Síminn. Síminn indsendte også en ekspertrapport af 24. september 2013, som virksomheden havde bestilt fra Analysis Mason, en konsulentvirksomhed specialiseret i telekommunikation og medier (»AM-rapporten«) (8). Ved brev af 23. december 2013 (9) modtog Tilsynsmyndigheden bemærkninger og yderligere dokumenter fra klageren.

(6) Den 8. januar 2014 fremsendte Tilsynsmyndigheden i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, i del II af protokol 3 de modtagne bemærkninger til de islandske myndigheder og opfordrede dem til at fremsætte deres bemærkninger hertil (10). De islandske myndigheder fremsatte deres bemærkninger ved brev af 28. februar 2014 (11).

(7) Efter at have vurderet de indsendte oplysninger, rapporter og bemærkninger anmodede Tilsynsmyndigheden ved brev af 2. september 2014 (12) om yderligere oplysninger og præciseringer fra de islandske myndigheder. Ved brev af 17. oktober 2014 (13) svarede de islandske myndigheder og fremsendte de ønskede oplysninger til Tilsynsmyndigheden.

(8) Endelig deltog Tilsynsmyndigheden den 20. november 2014 efter anmodning fra Síminn i et møde i Bruxelles med Síminns tekniske eksperter og eksterne advokater.

2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN

2.1. Baggrund

2.1.1. Telekommunikationsfondens rolle

(9) Fjarskiptasjóð (»Telekommunikationsfonden«) blev oprettet ved lov nr. 132/2005, og dens rolle er som fastsat i vedtægterne at fremme udviklingen i telekommunikationssektoren i Island som beskrevet i den officielle telekommunikationsstrategi (»strategien«), der er godkendt af det islandske parlament, Althingi (14). I henhold til denne lovs artikel 2 oprettes fonden med henblik på at overvåge tildelingen af midler til projekter vedrørende etablering af infrastruktur for elektronisk kommunikation og dermed øge sikkerheden og samfundets konkurrencedygtighed inden for elektronisk kommunikation og andre projekter som led i strategien, forudsat at sådanne projekter ikke kan forventes at blive gennemført på markedsvilkår.

(10) Telekommunikationsfonden finansieres af et lovbestemt bidrag fra det islandske finansministerium. Telekommunikationsfonden forvaltes af indenrigsministeriet, som udpeger medlemmerne af fondens bestyrelse for en femårig periode.

(11) Telekommunikationsfonden har arbejdet med fire nøgleprioriteter i henhold til strategien, hvoraf etableringen af bredbåndstjenester var den sidste, der skulle gennemføres. Ifølge de islandske myndigheder var alle projekter genstand for en offentlig udbudsprocedure.

2.1.2. Kortlægning og dækningsanalyse

(12) I starten af 2007 hyrede Telekommunikationsfonden en gren af landbrugssammenslutningen til at kontrollere oplysninger fra tællinger i landdistrikter, navnlig de mest landbrugsprægede distrikter (15). Dette arbejde gav et omfattende og aktuelt overblik over bygninger, der potentielt kunne udgøre en del af projektet om etablering af bredbåndstjenester i landdistrikter i Island (nærmere beskrivelse i betragtning 16 nedenfor).

(13) I februar 2007 anmodede Telekommunikationsfonden om oplysninger om aktuelle markedsområder fra udbydere af bredbåndstjenester (16) som første skridt i kortlægningen af den aktuelle og fremtidige bredbåndsdækning. Formålet var at identificere markedssvigt ved at skelne mellem »grå«, »sorte« og »hvide« områder i afsidesliggende områder i Island (17). I en offentlig annonce i avisen Morgunblaðið blev der anmodet om oplysninger om alle nuværende områder med bredbåndstjenester (dvs. områder med en kontinuerligt tilgængelig internetadgang (ikke opkald) på mindst 512 kb/s til en rimelig og fast månedlig pris) og planlagte områder (stadig uden tjenester), der ville få internetadgang inden juni 2008.

(14) Telekommunikationsfonden modtog forskellige former for oplysninger om markedsområder fra flere bredbåndstjenesteudbydere og enkeltpersoner (18). Da dækningsområderne var kortlagt, var næste skridt at indtaste GPS-koordinater for alle boliger uden for de kendte områder med ADSL-dækning. Det deraf følgende flerlagskort over boliger uden for alle nuværende og planlagte (samlede) områder med bredbåndsdækning blev sendt til de deltagende bredbåndstjenesteudbydere med henblik på yderligere detaljeret gennemgang. Dette affødte omfattende opdateringer af kortet på grundlag af tjenesteudbydernes sammenligninger af kortet med deres kundedatabaser. Da dette arbejde var afsluttet, sendte Telekommunikationsfonden en liste til hver af Islands 78 kommuner over bygninger uden for områderne med bredbåndstjenester og en udskrift af det opdaterede kort over bredbåndsdækning for den pågældende kommune. Hver kommune gennemgik derefter de »hvide« områder på kortet med henblik på manglende bygninger eller bygninger, der ikke opfyldte betingelserne for projektet. For at opfylde betingelserne skulle en bygning være officiel fast helårsbolig og/eller arbejdssted for mindst én person.

(15) Fondens kortlægning og dækningsanalyse resulterede i en præcis liste over bygninger, der skulle indgå i projektet. Projektets oprindelige omfang var 1 118»hvide« bygninger, som var identificeret individuelt ved hjælp af deres GPS-koordinater.

2.1.3. Udbudsproceduren og valg af den tilbudsgiver, hvis bud antages

(16) I februar 2008 offentliggjorde det islandske handelscenter (Ríkiskaup) på vegne af Telekommunikationsfonden et udbud for projektet »Háhraðanettengingar til allra landsmanna«. Projektet bestod af etablering af bredbåndstjenester i landområder, hvor de islandske myndigheder havde identificeret et markedssvigt, og man vurderede, at det var usandsynligt, at private operatører ville etablere tjenester i de pågældende områder på markedsvilkår. Projektet omfattede de 1 118»hvide« bygninger, som Telekommunikationsfonden identificerede i forbindelse med sine undersøgelser (19).

(17) Efter offentliggørelsen af udbuddet indledte det islandske handelscenter flere drøftelser med interesserede tilbudsgivere, hvilket førte til, at fristen for at afgive tilbud blev forlænget til den 4. september 2008. Det islandske handelscenter modtog fem tilbud med forskellig pris og forskellige tekniske løsninger. Síminn afgav to tilbud, tilbuddet med den laveste pris, som beløb sig til 379 mio. ISK, og tilbuddet med den højeste pris (for den højeste tilbudte gennemsnitlige downloadhastighed), som beløb sig til 5 mia. ISK.

(18) Ifølge udbudsbeskrivelsen var formålet med de anvendte tildelingskriterier at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Der blev anvendt fire vurderingskriterier: i) samlet pris (50 %), ii) etableringshastighed (15 %), iii) downloadhastighed (25 %) og iv) 2G/GSM (valgfrit) (10 %) (20). Det islandske handelscenter havde den 4. september 2008 modtaget fem gyldige tilbud (og et ugyldigt tilbud fra Hringiðan ehf., som ikke stillede en gyldig bankgaranti). De modtagne gyldige tilbud var som følger (21): Tilbudsgivere, udbud — 14121 ISK Tidsplan for projekt Gns. Mb/s GSM Samlet pris Måneder Downloadhastighed Valgfrit Point Síminn hf. 379 000 000 12 6,0 Ja 95 Nordisk Mobile Island ehf 974 864 503 12 3,0 Ja Ikke oplyst Vodafone 1 858 339 001 15 6,2 Ja 52 Vodafone 2 256 549 333 17 6,5 Ja 49 Síminn hf. 5 000 000 000 22 12,0 Ja 39

(19) Da det første tilbud fra Síminn fik det højeste antal point (95 point) på grundlag af de nævnte kriterier, indledte det islandske handelscenter forhandlinger med Síminn (22). Derudover anmodede det islandske handelscenter Síminn om at deltage i flere forklarende møder; sådanne møder er standardprocedure efter indledningen af en udbudsprocedure.

2.1.4. Udvidelsen af etableringsområdet

(20) I starten af december 2008 modtog den islandske post- og telekommunikationsadministration (Póst- og fjarskiptastofnun, »PTA«) en anmodning fra en tjenesteudbyder, Wireless Broadband Systems (»WBS«), som anmodede om at blive slettet fra registret over telekommunikationsudbydere i Island. WBS havde tidligere deltaget i Telekommunikationsfondens kortlægning og dækningsanalyse og havde underrettet det islandske handelscenter om sine dækningsplaner i perioden op til det islandske handelscenters udbud. WBS' udtræden af markedet og den efterfølgende tilbagetrækning af udbyderens dækningsplan gav anledning til en væsentlig ændring af listen over bygninger, der hverken havde eller ville få bredbåndsdækning på markedsvilkår i den nærmeste fremtid. Da tjenesteudbyderens planlagte dækningsområde blev fjernet fra det samlede dækningskort, steg antallet af »hvide« bygninger med 670, spredt over hele landet. Disse bygninger blev af Telekommunikationsfonden anset for at indgå i den nye telekommunikationspolitik.

(21) Fonden anmodede om oplysninger fra det islandske handelscenter om, hvorvidt det var muligt at øge projektets omfang som led i den igangværende udbudsprocedure. Ifølge de islandske myndigheder svarede det islandske handelscenter den 7. januar 2009, at en vis udvidelse kunne ligge inden for udbuddets rammer, og at en sådan udvidelse var i overensstemmelse med lovgivningen om offentlige indkøb.

(22) Med henblik på at slå fast, at eksisterende eller nye udbydere ikke havde til hensigt at øge deres tjenesteområder ved at inddrage nogen af de 670 yderligere »hvide« bygninger, anmodede Telekommunikationsfonden om, at det islandske handelscenter igen skulle anmode om tilkendegivelser om planer om at tilbyde tjenester til disse 670 bygninger. Den 23. januar 2009 offentliggjorde det islandske handelscenter en bekendtgørelse i avisen Morgunblaðið, hvori man søgte oplysninger fra markedsaktører om planer om etablering af bredbåndstjenester i andre områder end dem, der tidligere indgik i udbuddet (23). Ifølge de islandske myndigheder var dette i tråd med den metode, som det islandske handelscenter tidligere havde anvendt, da det udsendte sin oprindelige indkaldelse om oplysninger om tjenesteområder. Da der blev anmodet om oplysninger via en annonce, gjaldt anmodningen om oplysninger ikke kun de tjenesteudbydere, der tidligere havde afgivet tilbud, men var rettet mod alle tjenesteudbydere.

(23) Det islandske handelscenter modtog ikke yderligere eller nye planer om udbydelse af tjenester til de 670 identificerede bygninger. Det islandske handelscenter besluttede derfor at betragte disse yderligere bygninger som hørende under projektet. Det søgte derfor at revidere den kontraktmæssige aftale, der var under forhandling med Síminn, med henblik på at lade den omfatte de yderligere bygninger.

2.2. Aftalen mellem Telekommunikationsfonden og Síminn

2.2.1. Generelt

(24) Den 25. februar 2009 indgik Telekommunikationsfonden (køberen) og Síminn (sælgeren) en aftale om etablering af bredbåndstjenester i landdistrikter i Island (»aftalen«). Ifølge aftalen skulle sælgeren etablere et højhastighedsnet og bredbåndstjenester i områder, der ikke tidligere havde adgang til sådanne tjenester. Nettet og tjenesterne skulle udvides til at omfatte alle boliger, hvor mindst én person var registreret og havde bopæl hele året, og virksomheder med aktiviteter året rundt. Aftalen omfattede i alt 1 788 bygninger: de 1 118 bygninger, der oprindelig blev identificeret i udbudsdokumenterne, plus de yderligere 670 bygninger, der blev tilføjet under forhandlingerne. Ifølge aftalen ville sælgeren, når etableringen var afsluttet, være ejer af nettet.

2.2.2. Kontraktperiode og kontraktbeløb

(25) Ifølge aftalens artikel 4 løb kontraktperioden fra datoen for undertegnelsen til den 1. marts 2014. Perioden kunne forlænges med op til to år, hvis begge parter var enige herom. Ifølge aftalens artikel 10 begyndte perioden for opførelsen af nettet formelt den 1. marts 2009 og varede indtil den 1. marts 2011. Telekommunikationsfonden gav tilladelse til en forlænget etableringsperiode (18 måneder) på grund af forøgelsen af projektets omfang. Fonden indvilgede heri på den betingelse, at etableringen for mindst 1 118 bygninger blev afsluttet inden for de første 12 måneder i overensstemmelse med Síminns tilbud.

(26) Køberen skulle betale i alt 606 128 801 ISK for etableringen af nettet og tjenesten. Prisen for forøgelsen af omfanget med 670 bygninger blev aftalt på grundlag af den gennemsnitlige enhedspris, som Síminn oprindeligt tilbød, ganget med antallet af nye bygninger. Derfor steg betalingen til Síminn fra 379 mio. ISK til 606 mio. ISK. Køberen skulle betale 70 % af det samlede beløb til sælgeren ved undertegnelsen af aftalen, yderligere 20 %, når nettet var blevet operationelt, og de sidste 10 % efter en prøveperiode på tre måneder (24).

(27) Betalingerne blev indeksreguleret på grundlag af vekselkursen i forhold til en udenlandsk valuta i stedet for forbrugerprisindekset, som det oprindeligt var planen. Dette valg af indeksregulering var, ifølge de islandske myndigheder, resultatet af de usædvanlige økonomiske forhold og usikkerheden som følge af finanskrisen (25). Den anvendte udenlandske valuta var den danske krone (DKK) pr. 3. september 2008 (1 DKK = 16,513 ISK).

2.2.3. Tekniske krav

(28) Ifølge artikel 2.1 i udbudsbeskrivelsen var projektet teknologisk neutralt, og der var ingen specifikationer for, hvordan nettet skulle opbygges, eller hvilke teknologiske løsninger der skulle bruges (26).

(29) Ud over at levere højhastighedsinternetadgang til bygningerne blev tilbudsgiverne også opfordret til at levere mobiltaletelefonitjenester (2G/GSM) (27). Denne tjeneste skulle opfylde kriterierne i PTA's telekommunikationsplan (i. fjarskiptaáætlun) for 2005-2010, som omfattede taletelefonitjenester, mulighed for roaming og levering af udstyr til brugerne til fordelagtige priser. Leveringen af mobile 2G/GSM-tjenester tegnede sig for 10 % i udbudskriterierne.

(30) Síminns tekniske løsning var baseret på fire forskellige teknologier: ADSL (28), UMTS (29), Wi-Fi (30) og satellit. Det viste sig, efter at opførelsen af netværket var afsluttet, at 55 % af bygningerne var forbundet med UMTS (3G, fast trådløs adgang), 41 % med ADSL og 4 % med satellit/Wi-Fi.

2.2.4. Adgangskrav

(31) Ifølge artikel 2.2.13 i bilag I til aftalen skulle nettet opbygges, således at det giver mulighed for adgang for andre internettjenesteudbydere på engrosbasis. Internettjenesteudbyderne skal efter anmodning kunne købe den grundlæggende tjeneste fra Síminn til engrospriser og skal have tilladelse til at levere deres tjenester til deres detailkunder via nettet. Adgangen skulle gives med passende midler (f.eks. ved adgang til Broadband Remote Access Server (»BRAS«)). Alle internettjenesteudbydere skulle tilbydes samme tjeneste og lige adgang til nettet uanset deres forbindelse til sælgeren.

(32) I bilag II til aftalen, »Enquiries and answers 1-22 during the tender period, new location lists, clarifications to the tender documents and minutes of the tender presentation«, er adgangskravene beskrevet nærmere. For så vidt angår adgang på engrosbasis er fire løsningsmodeller beskrevet. Der er tale om følgende (31): Løsningsmodel 1 : Sælgeren (Síminn) etablerer en xDSL-forbindelse til brugere og leverer bitstrøm til købere bag DSLAM-udstyret. Køberne (internettjenesteudbyderne) håndterer hovedforbindelsen fra DSLAM'en via ATM- og/eller IP-netværk til servicecentret. Det giver køberne større kontrol over kvaliteten af den tjeneste, de sælger, men kræver en betragtelig investering fra deres side. Løsningsmodel 2 : Sælgeren leverer en xDSL-forbindelse fra et ATM-/IP-netværk via en hovedforbindelse fra DSLAM'en. Køberen kan således til en vis grad kontrollere kvaliteten af transmissionen på ATM-netværket. Køberne driver deres egen BRAS og kan derfor kontrollere de teknologiske variabler for udstyret og opbevare oplysninger om brugerne. Løsningsmodel 3 : I dette tilfælde leveres bitstrøm til køberen via et IP-netværk, der drives af sælgeren, som også driver DSLAM'en og er ansvarlig for tjenestens kvalitet. Det er tænkeligt, at køberen kan forhandle forskellige kvalitetsmæssige betingelser for sine kunder. Løsningsmodel 4 : Det er et typisk eksempel på videresalg af internetabonnement. Den internetforbindelse, som sælgeren sælger til køberen, er den samme som den, køberen sælger til sine egne detailkunder. Køberen driver ikke nogen del af nettet og er udelukkende ansvarlig for at sælge tjenesten uændret. Køberen har dog ikke mulighed for at sende sine kunder en enkelt faktura for alle de tjenester, der leveres via højhastighedsforbindelsen.

(33) Ifølge aftalens bilag II kan Síminn frit tilbyde løsningsmodel 1-4, men er forpligtet til mindst at tilbyde løsningsmodel 3 i alle tilfælde, hvor der bruges ADSL-teknologi i projektet (32). Derudover er det udtrykkeligt fastsat, at Síminn skal efterleve PTA's afgørelser og regler i denne henseende (33).

(34) Når der bruges UMTS-teknologi i projektet, er Síminn kun forpligtet til at anvende løsningsmodel 4 (34). Denne løsningsmodel indebærer levering og installering af brugerudstyr fra Síminns side i alle tilfælde, uanset hvem forhandleren er. Síminn er også forpligtet til at håndtere kunde- og vedligeholdelsestjenester. Ifølge de islandske myndigheder er hovedårsagen til denne ordning, at Síminn hævder, at det er nødvendigt for virksomheden at have fuld adgang til og kontrol med UMTS-nettet end-to-end, herunder alt brugerudstyr, for at sikre, at kvalitets- og serviceniveauet er i overensstemmelse med udbudsdokumenterne. Omvendt tillod Telekommunikationsfonden udelukkelse af åben adgang, for så vidt angår satellit- og Wi-Fi-forbindelser, med den begrundelse, at det ville være meget vanskeligt og upraktisk at implementere en sådan adgang (35).

(35) Bilag 10 til aftalen indeholder standardiserede videresalgsaftaler (endursölusamningar) mellem Síminn og internettjenesteudbydere som videresælgere med henblik på videresalg af UMTS-højhastighedstjenester og ADSL-tjenester. For så vidt angår løsningsmodel 4, omfatter disse standardaftaler standardminimumsrabatter baseret på hastighed som følger (36): UMTS 1 Mb/s = 10 % UMTS 2 Mb/s = 7,5 % UMTS >2Mb/s = 5 %

(36) For så vidt angår ADSL, gælder følgende minimumsrabatter med hensyn til adgang ifølge løsningsmodel 4: ADSL 1 000 = 5 % ADSL 2 000 = 5 % ADSL 4 000/8 000 = 7,5 % ADSL 6 000/12 000 = 10 % For så vidt angår engrosadgang til ADSL ifølge løsningsmodel 1-3, ville internettjenesteudbyderen som videresælger/forhandler få en rabat på 35 % af Síminns detailpris. Ifølge de islandske myndigheder blev denne rabat fastsat i overensstemmelse med PTA's afgørelse nr. 8/2008 af 18. april 2008 (37).

(37) Ifølge et notat fra Telekommunikationsfonden af 14. august 2009 (38) om tilrettelæggelse af løsningsmodeller for adgang i aftalen er adgang via videresalg kun tilgængelig i forbindelse med UMTS-forbindelser. Sådanne forbindelser er ikke forbundet med flere infrastrukturbaserede løsningsmodeller for engrosadgang. Ifølge Telekommunikationsfonden bør førnævnte rabatter derfor gælde, hvis en anden internettjenesteudbyder ønsker adgang til Síminns netværk med henblik på videresalg.

(38) En mere detaljeret beskrivelse af foranstaltningen findes i Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 302/13/KOL (39).

3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

(39) I beslutning nr. 302/13/KOL vurderede Tilsynsmyndigheden foreløbigt, om aftalen mellem Telekommunikationsfonden og Síminn om etablering af bredbåndsnet i landdistrikter i Island kunne udgøre statsstøtte, og i givet fald om statsstøtten kunne betragtes som forenelig med EØS-aftalens funktion.

(40) Ifølge de islandske myndigheder udgjorde foranstaltningen ikke statsstøtte, da betingelserne i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, ikke var opfyldt. Derudover mente de islandske myndigheder, at bidraget kunne karakteriseres som finansiering fra en offentlig tjeneste, og at kriterierne fra »Altmark«-prøvesagen var opfyldt. For det tilfælde at Tilsynsmyndigheden skulle anse foranstaltningen for at udgøre statsstøtte, har de islandske myndigheder anført, at en sådan støtte må kunne anses for forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), når henses til formålene med foranstaltningen, herunder det formål at øge den offentlige adgang til bredbånd i de støttede områder.

(41) Tilsynsmyndigheden fandt dog indledningsvis, at aftalen mellem Telekommunikationsfonden og Síminn indebar statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. I beslutning nr. 302/13/KOL anførtes følgende aspekter: i) Tilsynsmyndigheden bemærkede, at fonden er oprettet ved lov og ejes af den islandske stat, som tildeler fonden ressourcer via det årlige statsbudget, og at tilskuddet derfor syntes at blive ydet ved brug af statsmidler. Da Síminn er Islands største teleoperatør, er støtte, der er tildelt i henhold til aftalen, blevet tildelt en virksomhed. ii) Tilsynsmyndigheden fandt desuden, at den offentlige finansiering af projektet havde givet Síminn en økonomisk fordel, som normalt ville indgå i virksomhedens budget. Selv om en konkurrencepræget udbudsprocedure har tendens til at reducere den nødvendige økonomiske støtte, kan det diskuteres, om kompensationen for ekstra ejendomme blev etableret ved en konkurrencepræget udbudsprocedure, eller om der blev truffet beslutning herom, efter at Síminns bud havde vundet. Tilsynsmyndighedens foreløbige vurdering viste således, at det ikke kunne udelukkes, at der var tale om en økonomisk fordel. iii) Da Síminn var den eneste modtager af statsmidlerne, var det Tilsynsmyndighedens foreløbige opfattelse, at foranstaltningen var selektiv. iv) Endelig konkluderede Tilsynsmyndigheden, at det styrker den valgte netleverandør i forhold til konkurrenterne, når offentlige midler inddrages i udbygningen af infrastruktur til at udbyde elektroniske kommunikationstjenester. Generelt er markederne for elektroniske kommunikationstjenester åbne for handel og konkurrence mellem operatører og tjenesteudbydere i hele EØS. Tilsynsmyndigheden fandt derfor indledningsvis, at foranstaltningen truede med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke handlen i EØS.

(42) Tilsynsmyndigheden bemærkede, at støtten til etablering af bredbåndsnet i landdistrikter og underbetjente områder i Island syntes at tjene veldefinerede formål af fælles interesse, var et hensigtsmæssigt instrument til at nå de opstillede mål og gav den valgte leverandør incitament til at investere. På grund af omfanget af ændringerne af aftalen konkluderede Tilsynsmyndigheden imidlertid foreløbigt, at det er muligt, at udbudsforløbet ikke har været åbent og ikke-diskriminerende, som defineret i Tilsynsmyndighedens retningslinjer fra 2013 for statsstøttereglernes anvendelse i forbindelse med hurtig etablering af bredbåndsnet (»bredbåndsretningslinjerne«) (40). Tilsynsmyndigheden var endvidere i tvivl om, hvorvidt Síminn havde været pålagt at give tilstrækkelig engrosadgang til både UMTS- og ADSL-delen af nettet. En sådan mangel på tilstrækkelig engrosadgang ville give Síminn økonomiske og konkurrencemæssige fordele. Derfor syntes foranstaltningen ikke at være i tråd med principperne om proportionalitet og begrænsning af konkurrencefordrejningen i afvejningstesten.

(43) På baggrund af sin foreløbige vurdering nærede Tilsynsmyndigheden således tvivl om, hvorvidt finansieringen af udbredelsen af bredbåndstjenester i landdistrikter i Island kunne anses for at være forenelig med artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen.

4. BEMÆRKNINGER FRA DE ISLANDSKE MYNDIGHEDER

4.1. Forekomst af statsstøtte

(44) Som tidligere nævnt fremsatte de islandske myndigheder bemærkninger vedrørende Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede proceduren ved brev af 15. oktober 2013 (41). De islandske myndigheder finder ikke, at betalingerne til Síminn i henhold til aftalens bestemmelser indebærer statsstøtte, da de ikke mener, at betingelserne i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen er opfyldt, eftersom myndighederne handlede i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. De islandske myndigheder mener desuden, at disse betalinger kan karakteriseres som finansiering af en offentlig tjeneste, at de fire kumulative kriterier fra »Altmark«-prøvesagen er opfyldt, og at foranstaltningen dermed ikke udgør statsstøtte.

(45) Ifølge de islandske myndigheder gav tildelingen af den pågældende aftale ikke Síminn nogen økonomisk fordel ud over normale markedsvilkår. Ifølge de islandske myndigheder betragtes brug af en offentlig udbudsprocedure, i overensstemmelse med reglerne for offentlige indkøb, som tilstrækkeligt til at antage, at der ikke ydes statsstøtte til den økonomiske aktør, der udvælges i proceduren, da der er sikkerhed for markedspris (42). Derfor giver en rimelig markedspris ifølge de islandske myndigheder anledning til at antage, at der ikke er ydet statsstøtte til Síminn (43).

(46) For så vidt angår ændringerne i aftalen med Síminn som følge af udvidelsen af etableringsområdet, påpeger de islandske myndigheder, at der ifølge Kommissionen ikke er statsstøtte involveret i ændringer af en sådan kontrakt, hvis de overordnede vilkår ikke er mere gunstige for udbyderen end vilkårene i den oprindelige kontrakt. Derudover gælder det, at selv hvis vilkårene kan betragtes som mere gunstige som følge af ændringen, vil der ikke være tale om statsstøtte, når ordregiveren, der fungerer som en privat kontrahent, ville have taget hensyn til sine egne kommercielle interesser. Ifølge de islandske myndigheder kunne enhver, der var interesseret i at deltage i udbudsproceduren, afgive et tilbud, eftersom tilbud fra alle interesserede parter var tilladt, og da udbudsproceduren var bekendtgjort i overensstemmelse hermed. Den kendsgerning, at Síminn, som afgav det laveste og økonomisk mest fordelagtige tilbud, i sidste ende blev udvalgt til at gennemføre projektet, indebærer derfor ikke automatisk begunstigelse af en bestemt virksomhed.

(47) De islandske myndigheder understreger desuden, at bredbåndstjeneste er en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse (»SGEI«) (44). De islandske myndigheder bemærker, at de henvendte sig til private aktører og offentliggjorde en bekendtgørelse for at undersøge, om markedsinvestorer var villige til at investere i infrastrukturen. Eftersom ingen gav udtryk for interesse for at levere tjenesten, konkluderede de islandske myndigheder, at de pågældende områder var ramt af et markedssvigt og ikke ville få højhastighedsinternetforbindelser uden støtte fra Telekommunikationsfonden. Ifølge de islandske myndigheder skulle tilvejebringelsen af passende bredbåndsdækning til disse landdistrikter i Island, hvor ingen andre aktører leverede deres tjenester eller var interesserede i at investere, karakteriseres som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, eftersom etableringen af bredbånd til de pågældende bygninger var meget vigtig for både de pågældende områder og for samfundet som helhed.

(48) Ifølge de islandske myndigheder var tjenestens art og omfang klart defineret i udbudsproceduren og den efterfølgende aftale med Síminn (dvs. at opføre en infrastruktur, som skulle give visse bygninger adgang til højhastighedsinternetforbindelse). Ifølge de islandske myndigheder blev Síminn, i dette specifikke tilfælde, ved at undertegne aftalen formelt overdraget leveringen og overholdelsen af denne forpligtelse.

(49) De islandske myndigheder bemærker, at førnævnte aftale fastsatte parametrene for kompensationen på grundlag af udbudsdokumenterne. Aftalen fastsætter klart og gennemsigtigt den kompensation, Síminn skal modtage for levering af tjenesten. Den kompensation, der er fastsat i aftalen, er ikke blevet ændret, og aftalen tillader ikke nogen ændringer til fordel for Síminn.

(50) Derudover understreger de islandske myndigheder, at det reelle bidrag er betydeligt lavere end de omkostninger, som Telekommunikationsfonden og dens rådgivere har anslået, og at der ikke udbetales mere end det, der er nødvendigt for at afslutte projektet. Den kendsgerning, at projektets reelle udgifter er betydeligt lavere end de skønnede udgifter til en tilsvarende netværksløsning, er et tegn på, at de islandske myndigheder traf foranstaltninger for at forhindre overkompensation.

(51) Ifølge de islandske myndigheder var forhandlingerne, efter at Síminn var blevet valgt, direkte baseret på udbudsproceduren og dermed en forlængelse af proceduren. Betalingerne til Síminn sker i overensstemmelse med en på forhånd fastsat betalingsordning, der er forbundet med projektets fremskridt, hvilket forhindrer overkompensation. I henhold til artikel 19 i aftalen forelagde Síminn en bankgaranti fra New Kaupþing bank, af 17. februar 2009, som repræsenterer en tilbagebetalingsordning, for at forhindre overkompensation (45). Derudover fastsætter aftalen en streng betalingsordning i overensstemmelse med projektets fremskridt, hvilket betyder, at betalinger op til et vist punkt er betinget af reelle fremskridt i opbygningen af systemet og forbrugernes anvendelse heraf, som fastsat i artikel 16 i aftalen. Endelig indeholder artikel 11 i aftalen en sanktionsklausul, i henhold til hvilken Síminn skal yde kompensation i tilfælde af forsinkelser, og en klausul om manglende overholdelse i aftalens artikel 13.

(52) Endelig påpeger de islandske myndigheder, at selv om Tilsynsmyndigheden måtte konkludere, at udvidelsen af omfanget og kompensationen for projektet ikke fuldt ud var i overensstemmelse med rammerne for udbuddet, skulle den offentlige udbudsprocedure, sammen med de uafhængige rådgiveres vurdering, betragtes som et passende grundlag for kompensationen. Sammen bør de mindst betragtes som et klart udtryk for de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have afholdt på det relevante marked. Eftersom kompensationen til Síminn var lavere end dette grundlag, skulle det sidste kriterium fra »Altmark«-prøvesagen betragtes som opfyldt. De islandske myndigheder ønskede også at gentage, at selv med ændringerne er tilbuddet fra Síminn stadig det økonomisk langt mest fordelagtige tilbud.

4.2. Den offentlige udbudsprocedure

(53) Ifølge de islandske myndigheder var udbudsproceduren i overensstemmelse med EØS-statsstøttereglerne og sikrede fuldt ud ligebehandling af alle økonomiske aktører på markedet. De islandske myndigheder bemærker også, at de tilpasninger, der blev foretaget i projektet under forhandlingerne med Síminn, ikke var i strid med de grundlæggende regler om lighed og gennemsigtighed, primært på grund af den indbyggede fleksibilitet i projektets omfang.

(54) Da WBS' planlagte dækningsområde blev taget ud af det samlede dækningskort, dukkede yderligere 670 »hvide« bygninger op. Da Telekommunikationsfonden anmodede om, at det islandske handelscenter igen skulle anmode om tilkendegivelser om planer om at tilbyde tjenester til disse 670 bygninger, skete det ved hjælp af en bekendtgørelse og ikke ved direkte kontakt udelukkende med de få tjenesteudbydere, der tidligere havde afgivet tilbud. Det var den metode, der blev brugt, da der oprindelig blev anmodet om oplysninger om tjenesteområder. De islandske myndigheder understreger, at bilaterale samtaler med de parter, der tidligere havde afgivet bud, blev betragtet som utilstrækkeligt.

(55) Ifølge de islandske myndigheder var de ændringer, der blev foretaget i aftalens omfang og kompensation, nødvendige for at inddrage de 670 yderligere »hvide« bygninger og den deraf følgende kompensation. Prisen for de yderligere bygninger var den gennemsnitlige enhedspris i det oprindelige tilbud fra Síminn, som blev udvalgt i en offentlig procedure som det økonomisk mest fordelagtige tilbud. Kompensationen for de yderligere bygninger skulle således betragtes som en udvidelse af det oprindelige tilbud, også på markedsvilkår. Ifølge de islandske myndigheder er det et tegn på procedurens kontinuitet snarere end dokumentation for, at afgørende vilkår i aftalen er blevet genforhandlet.

(56) Som bemærket tidligere skulle projektets oprindelige omfang være mindst 1 119 bygninger. Ifølge de islandske myndigheder er det sådanne projekters natur, at listen ændrer sig løbende i projektperioden. Som det fremgår af diagrammet ovenfor, har der været løbende udsving i listen i perioden fra 2008 til 2011 (46). Først i 2011 ses en stabilisering i projektet, og selv derefter foretages der ændringer i listen frem til i dag. I lyset af disse uundgåelige variabler kunne der ifølge de islandske myndigheder kun opnås gennemsigtighed med hensyn til kompensationen ved at fastsætte en gennemsnitlig enhedspris.

(57) Telekommunikationsfonden fandt også, at en ny udbudsprocedure ville give anledning til unødvendige økonomiske ulemper for de islandske myndigheder, og at det var overvejende sandsynligt, at den ville give det samme eller et endnu mindre gunstigt resultat og ville forsinke etableringen af bredbåndstjenester i måneder eller endda årevis. Fonden mente desuden, at kompensationen for de yderligere bygninger og projektet som helhed kunne betragtes som yderst gunstigt for de islandske myndigheder, eftersom den var den samme som i det oprindelige udbud.

(58) I september 2008 anmodede Telekommunikationsfonden sine rådgivere (Mannvit hf.) om et omkostningsoverslag for de bygninger, som kun WBS havde haft til hensigt at betjene. I dette omkostningsoverslag af 8. oktober 2008 (47) skønnedes den potentielle tilbudspris til 410 000 000-820 000 000 ISK for ca. 750 »WBS-bygninger« (et overslag der senere blev justeret til 670 identificerede »hvide« bygninger). Det giver en gennemsnitlig pris pr. bygning fra 546 667 ISK (enkelt system) til 1 093 333 ISK (avanceret system).

(59) I lyset af førnævnte betragtninger blev den gennemsnitlige pris for de yderligere 670 bygninger aftalt mellem Telekommunikationsfonden og Síminn ved at bruge den gennemsnitlige enhedspris, som Síminn oprindeligt tilbød, ganget med antallet af nye bygninger, dvs. 338 998 ISK pr. bygning. Efter indeksregulering af det aftalte beløb er den gennemsnitlige enhedspris for alle 1 788 bygninger på 470 191 ISK. De islandske myndigheder betragter det som et gunstigt resultat i lyset af de ekstreme økonomiske forhold på det pågældende tidspunkt og de omkostninger, som en uafhængig rådgiver tidligere havde anslået.

(60) Ifølge de islandske myndigheder har Síminn givet udtryk for, at virksomheden generelt ikke opnåede stordriftsfordele som følge af udvidelsen af projektets omfang. Selv om det kan have været tilfældet i visse områder, betød de ofte spredte »hvide« bygninger og forholdene, at det generelt ikke var tilfældet. For størstedelen af udvidelsen var Síminn nødt til at omlægge store dele af projektet, selv om visse af de yderligere bygninger lå i de samme områder som bygningerne fra det oprindelige udbud, dvs. flytning af sendere og antenner.

(61) For så vidt angår indeksreguleringen af betalingerne primært i forhold til DKK og delvist i forhold til forbruger- og lønprisindekserne, påpeger de islandske myndigheder den ekstreme situation i efteråret 2008 og de vanskeligheder, den islandske økonomi stod over for. Under forhandlingerne mellem Síminn og de islandske myndigheder ændrede det økonomiske klima i Island sig drastisk. Ifølge de islandske myndigheder skyldtes indeksreguleringen af aftalebeløbet i forhold til DKK disse ekstraordinære og uforudsigelige begivenheder, især fordi projektet indebar omfattende indkøb af udstyr i udenlandsk valuta. På det tidspunkt var det klart, at udsvingene i ISK ville gøre alle Síminns forudsætninger for at indgå aftalen ugyldige. Ifølge de oplysninger, som Síminn gav de islandske myndigheder, var i alt 80 % af aftalebeløbet afsat til indkøb af udstyr i DKK (48). Derfor indvilgede de islandske myndigheder i at indeksregulere prisen i forhold til den danske krone pr. 3. september 2008.

(62) Ifølge de islandske myndigheder blev det desuden klart, at når den betragtelige devaluering af den islandske krone var realiseret, ville det ikke være begrundet at indgå aftalen, medmindre de sikrede, at virksomheden ikke ville få store problemer som følge af det frie fald i den islandske krones kurs, som var blevet meget ustabil. Det er indlysende, at det ikke ville være rimeligt, at Síminn skulle påtage sig samtlige risici som følge af disse ekstreme og uforudsete omstændigheder. Det er en anerkendt del af den islandske og internationale aftaleret, at i tilfælde af uforudsete begivenheder, der grundlæggende ændrer ligevægten i en kontrakt, fordi en af de involverede parter pålægges en overdreven byrde, kan den kontraherende part, der bærer en sådan byrde, anmode om en ændring af kontrakten eller endda helt trække sig fra en sådan kontrakt. De islandske myndigheder understregede dog, at dette ikke indebar, at de skulle påtage sig hele risikoen, eftersom Síminn også afholdt øgede omkostninger fra andre aspekter af projektet, der ikke hang sammen med DKK's vekselkurs, nemlig arbejdskraft, olie og andre input.

(63) Ifølge de islandske myndigheder er deres tilgang til udvidelsen af projektets omfang i overensstemmelse med Kommissionens beslutning i sagen om Londons undergrundsbane (49), hvor Kommissionen anerkendte, at det var relevant at overveje, om kontrahentens tilbud, med ændringen, stadig ville have været det bedste tilbud. I sådanne tilfælde ville det give anledning til uforholdsmæssigt store omkostninger at indlede en helt ny tildelingsprocedure.

(64) De islandske myndigheder besluttede derfor at ændre aftalen frem for at indlede en ny konkurrencepræget tildelingsprocedure og bemærkede, at de må have vide skønsbeføjelser i denne henseende, især fordi aftalen var langvarig og kompleks og i lyset af den økonomiske situation i Island på det pågældende tidspunkt. For det første blev ændringerne ifølge de islandske myndigheder, selv om omstændighederne var uforudsete, anset for at kunne indgå i det oprindelige udbud. For det andet ville en ny procedure have forsinket projektet i måneder eller endda årevis. For det tredje betragtede de islandske myndigheder tilbuddet som gunstigt og mente, at tjenesterne leveres med de lavest mulige omkostninger for samfundet. Det blev anset for meget usandsynligt, eller endda umuligt, at der ville blive afgivet et bedre tilbud i en sådan procedure, i betragtning af situationen i den islandske økonomi og resultaterne af det oprindelige udbud. De islandske myndigheder foretog ikke nogen ændringer i aftalen for at begunstige Síminn, men derimod for at sikre, at projektet kunne gennemføres til de lavest mulige omkostninger i lyset af omstændighederne (uforudsete). Endelig understreger de islandske myndigheder, at tilbuddet fra Síminn med de yderligere 670 bygninger og den øgede kompensation og indeksreguleringen i forhold til DKK stadig var det økonomisk langt bedste tilbud.

4.3. Den påståede statsstøttes forenelighed

(65) For det tilfælde, at Tilsynsmyndigheden skulle anse foranstaltningen for at udgøre statsstøtte, har de islandske myndigheder anført, at en sådan støtte må kunne anses for forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), når henses til formålene med foranstaltningen, herunder det formål at øge den offentlige adgang til bredbånd i de støttede områder.

(66) Ifølge de islandske myndigheder har foranstaltningen kompenseret for et geografisk og kommercielt handicap — og vil gøre det fremover — og er objektivt nødvendig for at håndtere den manglende adgang til bredbåndstjenester som følge af, at tætheden af potentielle og aktuelle abonnenter ikke er tilstrækkelig til at gøre levering af bredbåndstjenester økonomisk rentabel på markedsvilkår. De islandske myndigheder mener, at de har udformet foranstaltningen på en måde, som minimerer den potentielle involverede statsstøtte og fordrejning af konkurrencevilkårene.

(67) De islandske myndigheder bemærker desuden, at der var åben adgang for tredjeparter i nogle måneder, inden salget som led i projektet blev indledt. De hævder, at da salget blev indledt i de enkelte sektioner, informerede Telekommunikationsfonden indbyggerne om, at Síminn ikke var den eneste forhandler, og at alle andre forhandlere kunne sælge internettjenester til personer, der bor/arbejder i området. Ifølge de islandske myndigheder tilbyder Síminn desuden (roaming)adgang for tredjeparter til sine 2G/GSM-taletelefonitjenester, mens der ikke gives engrosadgang til 3G-taletelefonitjenester i henhold til udbudsdokumenterne eller aftalen, eftersom det pågældende projekt ikke vedrører levering af 3G-taletelefonitjenester.

(68) De islandske myndigheder bemærker desuden, at Síminn har givet Vodafone 3G-roamingadgang på markedsvilkår, men at Vodafone, ifølge Síminn, ikke har været villig til at indgå en aftale, eftersom Vodafone på nuværende tidspunkt har en aftale med Nova om 3G-roamingadgang. Ifølge de islandske myndigheder hævder klageren fejlagtigt, at aftalen mellem Síminn og Telekommunikationsfonden begrænsede sig til adgang til videresalg i modsætning til engrosadgangen i henhold til udbudsdokumenterne. Síminn tilbyder tværtimod engrosadgang til sit ADSL-net for alle konkurrenter i overensstemmelse med PTA's afgørelse nr. 8/2008. De islandske myndigheder understreger desuden, at der, jf. AM-rapporten, er grundlæggende forskel mellem engrosadgang til et DSL-net og til et 3G-datanet. De islandske myndigheder henviser også til AM's udtalelse om, at den eksisterende mulighed for trådløs engrossamtrafik er tilstrækkelig til formålene med de specifikke foranstaltninger til bredbåndsdækning i Island.

(69) Derudover fastholder de islandske myndigheder, at det pågældende projekt og aftalen med Síminn ikke havde nogen eller kun minimal indvirkning på konkurrence og handel. Ifølge de islandske myndigheder er der ikke forelagt oplysninger i sagen, der indikerer, at Síminn har opnået uberettiget økonomisk fordel, eller at der har været skadelige virkninger på markedsstrukturen.

(70) Ifølge oplysninger fra de islandske myndigheder har markedsandelene i de seneste år udviklet sig således, at der er sket en tilnærmelse mellem de tre største virksomheder på mobilmarkedet. Síminns markedsandel er navnlig faldet fra 62 % i 2005 til 40 % i 2011, og Novas markedsandel er steget til 24 % i 2011 fra 0 % i 2007. Vodafones markedsandel er faldet fra 38 % i 2005 til 30 % i 2011. Denne tendens fortsatte i 2012, og de tre virksomheders markedsandele nærmede sig hinanden endnu mere, hvilket fremgår af PTA's statistiske rapport for perioden 2010-2012 (50). Ifølge rapporten var Síminns markedsandel på 37,4 % ved udgangen af 2012, da det samlede antal abonnementer var beregnet, Vodafones markedsandel var på 28,9 %, og Novas markedsandel var steget til 28,3 %.

(71) De islandske myndigheder bemærker desuden, at Síminn er — og på daværende tidspunkt var — under nøje tilsyn fra den islandske konkurrencemyndighed (»IKA«) og PTA. De islandske myndigheder bemærker, at Síminns moderselskab, Skipti, indgik en aftale med IKA den 26. marts 2013, som sikrer, at Síminns konkurrenter har samme adgang til Skiptis grundlæggende telekommunikationssystem. Ethvert tegn på fordrejning af konkurrencevilkårene ville give anledning til en formel undersøgelse på vegne af de førnævnte myndigheder. En sådan fordrejning kan føre til sanktioner over for Síminn. Ifølge de islandske myndigheder er der ikke nogen verserende undersøgelse i IKA eller PTA om det pågældende projekt.

(72) De islandske myndigheder bemærker desuden, at projektet har udvidet markedet for alle markedsaktører. Síminns konkurrenter tilbydes engrosadgang til netværket på lige vilkår. Derfor har alle interesserede operatører, helt fra tjenesten blev tilgængelig, kunnet tilbyde tjenester til slutforbrugere på samme vilkår, og ifølge oplysninger fra Síminn har en række konkurrenter engrosadgang til levering af enten ADSL- eller UMTS-tjenester på detailniveau. De islandske myndigheder henviser desuden til påståede ukorrekte oplysninger i beslutningen om at indlede proceduren vedrørende anmodninger fra klageren, Vodafone, om engrosadgang og en påstået afvisning fra Síminns side af at give en sådan adgang. Ifølge de islandske myndigheder er det en kendsgerning, at den ønskede adgang til Síminns 3G-sendere, såkaldt roamingadgang, ikke er en del af det pågældende projekt. Síminn var villig til at give Vodafone adgang til 3G-senderne, men afviste, at en sådan adgang var en del af projektet.

(73) Endelig understreger de islandske myndigheder, at projektets ambitiøse mål var at etablere bredbånd i specifikke landdistrikter i Island. Dette mål er nået. Island er medlem af en elitegruppe af nationer, der med sindsro kan sige, at alle landets faste boliger har adgang til bredbåndstjenester. Ifølge de islandske myndigheder skal der tages højde for den kendsgerning, at projektet omfattede op til 1 788 bygninger, som er spredt over et stort landområde i Island, og blev indledt blot nogle få måneder, efter at Island blev ramt af den største økonomiske krise i landets historie. De islandske myndigheder er fuldt ud bevidste om deres forpligtelser i henhold til EØS-aftalens statsstøtteregler og afgørelsespraksis på området (senere indarbejdet i bredbåndsretningslinjerne) og har bestræbte sig på at opfylde dem i alle projektets faser.

(74) Alt i alt konkluderer de islandske myndigheder, at foranstaltningens overordnede virkning bør betragtes som positiv. Foranstaltningen er, ifølge de islandske myndigheder, klart i overensstemmelse med målene i EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), da den fremmer udviklingen af visse økonomiske aktiviteter (detail- og engrosbredbåndstjenester) i afsidesliggende områder og landdistrikter i Island.

(75) I lyset af ovenstående konkluderer de islandske myndigheder, at den potentielle støtte, der er forbundet med foranstaltningen, er forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

5. BEMÆRKNINGER FRA SÍMINN

5.1. Forekomst af statsstøtte

(76) Síminn indsendte sine bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren, og yderligere dokumenter, ved brev af 20. december 2013 (51). Ifølge Síminn udgjorde finansieringen af etableringen af de pågældende bredbåndstjenester ikke statsstøtte. I henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal en foranstaltning opfylde visse betingelser for at indebære elementer af statsstøtte. Síminn mener ikke, at alle disse betingelser er opfyldt, navnlig fordi foranstaltningen ikke giver Síminn en økonomisk fordel.

(77) Síminn bemærker, at Domstolen i sin dom i Altmark-sagen præciserede de betingelser, under hvilke kompensation for offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte som følge af fraværet af en fordel (52). Síminn fastholder, at den pågældende foranstaltning indebærer finansiering af en offentlig tjeneste, og at de fire kumulative kriterier i Altmark-prøvesagen er opfyldt.

(78) Ifølge Síminn gav aftalen ikke virksomheden nogen økonomisk fordel ud over normale markedsvilkår. Brugen af konkurrenceprægede, gennemsigtige og ikkediskriminerende offentlige udbud betragtes som tilstrækkelig til at antage, at der ikke ydes statsstøtte til den økonomiske aktør, der udvælges i proceduren, da der sikres markedspris (53). Udbudsproceduren fastsatte fire objektive vurderingskriterier. Det gyldige tilbud, der fik flest point, ville vinde udbuddet. Enhver, der var interesseret i at deltage i udbudsproceduren, kunne afgive tilbud. Udbuddet var teknologisk neutralt, dvs. åbent for alle tekniske løsninger, således at ingen operatører på markedet blev begunstiget. Síminn fik flest point og vandt udbuddet. Derfor var kriterierne om en konkurrencepræget udvælgelsesproces og valg af det økonomisk mest fordelagtige tilbud opfyldt. Síminn var også den tilbudsgiver, der leverede tjenesterne til de laveste omkostninger for samfundet.

(79) Ifølge Síminn var de ændringer, der blev foretaget i aftalens omfang og kompensation, nødvendige for at inddrage de 670 yderligere »hvide« bygninger og den deraf følgende kompensation. Kompensationen for de yderligere bygninger var den gennemsnitlige enhedspris i det oprindelige tilbud fra Síminn. Kompensationen for de yderligere bygninger skulle således betragtes som en udvidelse af det oprindelige tilbud, også på markedsvilkår. Síminn understregede således, at foranstaltningen ikke indebærer statsstøtte, eftersom de overordnede vilkår ikke var mere gunstige for Síminn end vilkårene i det oprindelige udbud (54). Ifølge Síminn indebærer den kendsgerning, at den virksomhed, som afgav det laveste og økonomisk mest fordelagtige tilbud, blev udvalgt til at gennemføre projektet, desuden ikke automatisk begunstigelse af en bestemt virksomhed.

(80) Ifølge Síminn er den reelle gennemsnitlige enhedsomkostning for Síminn (omkostning pr. bygning) på […] (*1) ISK, mens den gennemsnitlige enhedspris, som Síminn modtog, er på 470 191 ISK. Som beskrevet i beslutningen om at indlede proceduren blev den pris, der blev betalt til Síminn efter udvidelsen af omfanget, stadig langt lavere end den pris, der blev tilbudt af andre tilbudsgivere, og den pris, der blev anslået af Telekommunikationsfondens rådgivere på forhånd (55). Síminn har indtil nu modtaget 836 457 351 ISK, inklusive kompensationen for de 670 yderligere bygninger og indeksreguleringen i forhold til DKK. Vodafone afgav det næstlaveste gyldige tilbud i udbuddet til et beløb på 1 858 339 001 ISK, hvilket er over det dobbelte af den kompensation, som Síminn modtog, selv medregnet de yderligere bygninger og indeksreguleringen i forhold til DKK.

(81) Síminn fastholder, at virksomheden generelt ikke opnåede stordriftsfordele som følge af udvidelsen af projektets omfang. Selv om det kan have været tilfældet i visse områder, betød de ofte spredte »hvide« bygninger og forholdene, at det generelt ikke var tilfældet. For størstedelen af udvidelsen var Síminn nødt til at omlægge store dele af projektet, selv om visse af de yderligere bygninger lå i de samme områder som bygningerne fra det oprindelige udbud, dvs. flytning af sendere og antenner. Derfor opnåede virksomheden, ifølge Síminn, ikke nogen reel økonomisk fordel, som satte den i en gunstigere situation end sine konkurrenter (56).

(82) Den kendsgerning, at projektets reelle udgifter er lavere end de skønnede udgifter, og at kompensationen er både gennemsigtig og omkostningsbaseret, er desuden ifølge Síminn et tegn på, at de islandske myndigheder anvendte en mekanisme, som skulle forhindre overkompensation.

(83) I lyset af argumenterne ovenfor og de argumenter, som de islandske myndigheder har præsenteret, finder Síminn, at foranstaltningen skal anses for ikke at udgøre statsstøtte.

5.2. Den påståede statsstøttes forenelighed

(84) Såfremt Tilsynsmyndigheden måtte vurdere, at projektet skal klassificeres som statsstøtte, fastholder Síminn, at foranstaltningerne skal klassificeres som statsstøtte, som er forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

(85) Síminn fastholder, at projektet var udformet på en sådan måde, at det begrænser fordrejning af konkurrencevilkårene, bl.a. ved at sikre engrosadgang for enhver tredjepart. Engrosadgang gør det muligt for tredjeparter som tjenesteudbydere at konkurrere aktivt på markedet, hvilket styrker valgmulighederne og konkurrencen i de områder, der er omfattet af foranstaltningen, og samtidig forhindrer etableringen af regionale tjenestemonopoler. Bredbåndsnettet skulle være neutralt, åbent og tilgængeligt for alle interesserede operatører med engrosadgang på lige vilkår.

(86) Ifølge Síminn fastsætter aftalen en klar forpligtelse til, at virksomhedens konkurrenter skal have adgang til infrastrukturen, og der er derfor givet engrosadgang fra begyndelsen af projektet (57). Ifølge Síminn blev det besluttet at bruge ADSL-adgangsmodellen, »bitstrømsadgang i faste net«, for ADSL-engrosadgangen og som referencegrundlag for en 3G-adgangsmodel, fordi der på daværende tidspunkt ikke var nogen kendt referencemodel for 3G. Síminn påpeger, at retningslinjerne fra PTA er blevet fulgt med hensyn til ADSL-adgang. For at forklare de tekniske spørgsmål vedrørende engrosadgang indsendte Síminn førnævnte AM-rapport (58). Ifølge AM-rapporten er der en grundlæggende forskel mellem engrosadgang til et DSL-net og til et 3G-datanet. Den eksisterende mulighed for trådløs engrossamtrafik er desuden, ifølge AM-rapporten, tilstrækkelig til formålene med de specifikke foranstaltninger til bredbåndsdækning i Island. AM-rapporten henviser også til den kendsgerning, at den samme tekniske løsning blev brugt til 3G-engrosadgang i et tilsvarende og samtidigt irsk bredbåndsprojekt, der blev godkendt af Kommissionen (59).

(87) Ifølge Síminn hævdede klageren fejlagtigt at have anmodet om engrosadgang til nettet gentagne gange uden held, og at det har givet Síminn en stor »first mover«-fordel. Síminn understreger, at Vodafone kun har anmodet om roamingadgang til Síminns 3G-sendere for at tilbyde 3G-mobilkommunikation, hvilket ikke har nogen forbindelse med det pågældende projekt. Ifølge Síminn har virksomheden tilbudt Vodafone 3G-roamingadgang på markedsvilkår, men Vodafone har ikke været villig til at indgå en aftale. Vodafone har dog, ifølge Síminn, ikke anmodet om engrosadgang eller adgang med henblik på videresalg til højhastighedsinternettjenester via UMTS, ADSL og satellit for de områder, der er omfattet af projektet.

(88) Síminn fastholder, at det pågældende projekt ikke havde nogen eller kun minimal indvirkning på konkurrence og handel. Ifølge Síminn er der ikke forelagt oplysninger i sagen, der indikerer, at virksomheden har opnået uberettiget økonomisk fordel, eller at aftalen har haft skadelige virkninger på markedsstrukturen.

(89) Síminn bemærker, at projektet kun vedrører virksomheder og enkeltpersoner med hjemsted/bopæl i de pågældende områder. Bygningerne er spredt ud over hele landet og bør ikke betragtes som et særligt marked. De udgør nærmere en del af hele det islandske bredbåndsmarked. Der er over 109 000 højhastighedsinternetforbindelser i Island. Projektet vedrører etablering af bredbåndstjenester i landdistrikter i Island til i alt 1 788 bygninger. Af disse 1 788 bygninger har 1 050 abonnement på bredbåndstjenesten, hvoraf bredbånd via UMTS udgør 559. Projektet vedrører derfor kun 0,96 % af det relevante marked, og de 559 bygninger med UMTS-forbindelse kun 0,51 %.

(90) Síminn bemærker desuden, at virksomheden dengang var under nøje tilsyn fra både IKA og PTA og stadig er det. Síminn, virksomhedens moderselskab Skipti og Míla, som også er et datterselskab til Skipti, indgik et forlig med IKA den 8. marts 2013, fulgt af IKA's afgørelse nr. 6/2013, som blev offentliggjort den 26. marts 2013, som sikrer, at konkurrenter til Síminn og Míla har samme adgang til Skiptis datterselskabers faste hovedtelekommunikationsnet. Ethvert tegn på fordrejning af konkurrencevilkårene fra Síminns side ville således give anledning til en formel undersøgelse på vegne af de førnævnte myndigheder.

(91) I lyset af førnævnte betragtninger konkluderer Síminn, at foranstaltningens overordnede virkning bør betragtes som positiv. Foranstaltningen er klart i overensstemmelse med målene i EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), da den fremmer udviklingen af visse økonomiske aktiviteter (detail- og engrosbredbåndstjenester) i afsidesliggende områder og landdistrikter i Island. Ifølge Síminn blev projektet udformet på en måde, som minimerer potentiel involveret statsstøtte og fordrejning af konkurrencevilkårene. Såfremt Tilsynsmyndigheden finder, at foranstaltningen udgør statsstøtte, hævder Síminn derfor, at den potentielle støtte er forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

6. BEMÆRKNINGER FRA KLAGEREN (VODAFONE)

(92) Ved brev af 23. december 2013 modtog Tilsynsmyndigheden bemærkninger og yderligere dokumenter fra Vodafone (60). Ifølge klageren ydede Telekommunikationsfonden den ulovlige statsstøtte til Síminn via den aftale, der blev indgået mellem de to parter. Klageren fastholder, at udbudsproceduren var behæftet med fejl, eftersom der blev foretaget store ændringer i den endelige aftale mellem Síminn og fonden, som blev foretaget på foranledning af Síminn og var yderst fordelagtige for virksomheden.

(93) Ifølge klageren kan statsstøtte i denne sag ikke udelukkes med henvisning til, at Síminns tilbud var betydeligt lavere end de tilbud, der blev afgivet af andre parter. For det første er det klart, at andre tilbudsgivere ikke fik mulighed for at afgive nye tilbud efter ændringen af projektet. For det andet er det klart, at det, som følge af den betydelige stigning i betalingerne på grund af ændringerne, ikke kan udelukkes, at konkurrerende virksomheder kunne have afgivet lavere tilbud på projektet som ændret.

(94) Klageren fastholder, at adgangen i henhold til den endelige aftale begrænsede sig til videresalgsadgang i modsætning til engrosadgangen i henhold til udbudsdokumentet (61). Klageren hævder at have anmodet om engrosadgang til netværket gentagne gange uden held (62). Derudover bemærker klageren, at de svar vedrørende adgangskrav, som klageren modtog fra Telekommunikationsfonden, var utilstrækkelige. Ifølge klageren har det ført til en uacceptabel fordrejning af konkurrencevilkårene og har givet Síminn en stor »first mover«-fordel på det relevante marked.

(95) Ifølge klageren er intet i vejen for, at Síminn kan tilbyde roamingadgang til UMTS-nettet. Der er tre overordnede løsningsmodeller for engrosadgang baseret på GSM- og senere UMTS/3G-netværksstandarder, nemlig detailadgang, engrosroamingadgang og virtuel netværksadgang.

(96) Klageren bemærker, at Síminn ikke har forklaret, hvordan tjenesten vil være udsat for risiko, hvis virksomheden giver roamingadgang til sine UMTS/3G-netværk. Ifølge klageren producerer Síminn ikke sit udstyr til slutbrugeren, som fremstilles af flere producenter i hele verden og kan bruges og købes af alle aktører på markedet. Det er ligegyldigt i forhold til tjenestens kvalitet, om den omfatter et SIM-kort fra Síminn eller Vodafone eller et hvilket som helst andet telekommunikationsselskab. Ifølge klageren er kvaliteten den samme.

(97) Vodafone bemærker, at virksomheden gentagne gange har anmodet Síminn om adgang til det UMTS-net, der er finansieret af Telekommunikationsfonden. Først i september 2010 tilbød Síminn, efter flere møder og formelle breve, Vodafone roamingadgang til UMTS-nettet. Vilkårene for den tilbudte adgang var dog således, at det ville have været mere rentabelt for Vodafone at opbygge sit eget net i det område, der var omfattet af programmet. Ifølge tilbuddet skulle Vodafone betale en årlig afgift på 1 500 000 ISK for hver af de sendere, virksomheden havde anmodet om adgang til.

(98) Derudover er det ifølge klageren ikke klart, om de yderligere bygninger ville medføre en betydelig stigning i arbejdsomkostningerne. Begrundelsen for de øgede betalinger kan derfor ikke baseres på stigningen i antallet af bygninger. I denne henseende skal der også tages højde for, at ændringerne i aftalen fastsatte en forlængelse af etableringsperioden fra 12 til 18 måneder. Ændringerne i etableringsperioden ville i sig selv give mulighed for at rationalisere brugen af personale i projektet, hvilket, ifølge klageren, ville sænke arbejdsomkostningerne. Klageren fastholder desuden, at ændringerne i bestemmelserne om sanktioner lader til at give anledning til færre byrder end dem, en virksomhed normalt er pålagt.

(99) Klageren bemærker desuden, at artikel 12 i udbudsdokumenterne indeholder en bestemmelse om en bankgaranti for erstatningskrav uden bevis for fejl. Artikel 13 i aftalen indeholder dog ikke en sådan garanti og henviser blot til Síminns ansvar i henhold til de almindelige bestemmelser i erstatningsretten. Denne ændring lader også til at give anledning til færre byrder end dem, en virksomhed normalt er pålagt. Fordelene ved at give afkald på en bankgaranti skal vurderes, dvs. omkostningerne til sådan en garanti i efteråret 2008.

(100) Klageren understreger, at aftalen har medført en betydelig, kontinuerlig og aktuel fordrejning af konkurrencevilkårene på markedet. Ifølge klageren påvirker foranstaltningen ikke kun konkurrencen i landdistrikter i Island, men har indvirkning på hele markedet, eftersom et af de kriterier, som kunder bruger, når de vælger teleselskab, er, hvor udbredt netværket og tjenesten er. I denne henseende skal det bemærkes, at Síminn har promoveret virksomheden som den virksomhed, der har størst netværksdækning i Island.

(101) I lyset af ovenstående påpeger klageren, at alle betingelserne for, at foranstaltningen udgør statsstøtte i henhold til artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen, er opfyldt. Klageren fastholder desuden, at den påståede statsstøtte ikke er omfattet af nogen af de relevante undtagelser og derfor skal betragtes som uforenelig med EØS-aftalen.

7. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

7.1. Hringiðan ehf.

(102) Hringiðan indsendte bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren ved brev af 18. juli 2013 (63). I sine bemærkninger understreger Hringiðan, at der er foretaget ændringer i aftalen mellem Síminn og Telekommunikationsfonden i forhold til de udbudsdokumenter, som det islandske handelscenter offentliggjorde i februar 2008. Hringiðan bemærker f.eks., at i udbudsdokumenterne var hastighedsadgangen defineret som mindst 2 Mb/s, men at der i aftalen ikke var nogen definition af, hvad der udgør højhastighedsadgang. Hringiðan nævner også andre ændringer i aftalen, f.eks. den forlængede etableringsperiode, udvidelsen af etableringsområdet, de øgede betalinger og indeksreguleringen af betalingerne i forhold til valuta i stedet for forbrugerprisindekset.

(103) Hringiðan fastholder desuden, at Síminn ikke var forpligtet til at stille en bankgaranti for erstatningskrav, til trods for at artikel 12 i udbudsdokumenterne klart fastsætter en forpligtelse hertil (64). Ifølge Hringiðan kunne ingen banker efter den økonomiske krise i Island stille tilstrækkelige bankgarantier til private virksomheder, der kunne have opfyldt de udbudsbetingelser, som det islandske handelscenter havde fastsat. Ifølge Hringiðan ser det således ud til, at Síminn ikke kunne stille en bindende bankgaranti under udbudsproceduren, og at den garanti, som virksomheden stillede, dermed ikke var tilstrækkeligt bindende for den bank, der stillede den.

(104) Ifølge Hringiðan var førnævnte ændringer alle til fordel for Síminn, og aftalen udgør dermed statsstøtte, som er uforenelig med EØS-aftalens funktion.

7.2. Nova ehf.

(105) Nova indsendte bemærkninger til Tilsynsmyndigheden ved brev af 18. december 2013 (65). Ifølge Nova opfylder foranstaltningen ikke betingelserne i afvejningstesten, da der mangler en klar og effektiv forpligtelse til engrosadgang med klart definerede principper for prisfastsættelse. Ifølge Nova giver det Síminn en uforholdsmæssigt stor fordel, der medfører fordrejning af konkurrencevilkårene.

(106) Nova understreger, at det er en nødvendig komponent i enhver statslig foranstaltning, der støtter opbygningen af en ny bredbåndsinfrastruktur, at tredjeparter får reel engrosadgang til den støttede bredbåndsinfrastruktur. For at forhindre fordrejning af konkurrencevilkårene på telekommunikationsmarkeder, hvor der er tale om statsstøtte, skal tredjepartsoperatører gives reel engrosadgang på en teknologisk neutral måde, som er tilstrækkeligt tilpasset til deres adgangsbehov.

(107) Ifølge Nova blev bestemmelserne i aftalen ændret i forhold til udbudsdokumenterne, således at Síminn kun var forpligtet til at levere begrænset engrosadgang til ADSL-nettet, og adgangen til UMTS/3G-nettet i henhold til aftalen begrænsede sig til adgang med henblik på videresalg. Ifølge Nova har de islandske myndigheder og Síminn ikke forklaret, hvorfor det er teknisk nødvendigt for Síminn at have fuld adgang til og kontrol over UMTS-nettet for at levere den foreskrevne kvalitet og de foreskrevne serviceniveauer og dermed udelukkende give adgang med henblik på videresalg.

(108) Nova mener, at manglen på en klar forpligtelse til at give reel engrosadgang giver Síminn en konkurrencefordel med hensyn til den del af 3G-nettet, der blev etableret i henhold til aftalen. Det giver også Síminn en konkurrencefordel på detailmarkedet som helhed som følge af den generelt øgede dækning for Síminns mobilnet. Det gør det muligt for Síminn at opbygge en kundekreds af slutbrugere og øge markedsandelen uden reel konkurrence fra tredjepartsoperatører. Selv hvis Nova skulle opnå adgang til UMTS/3G-nettet med henblik på videresalg, ville virksomheden ikke kunne differentiere sine tjenester på detailniveau med hensyn til pris og tjenester fra de tjenester, som Síminn leverer.

(109) Ifølge Nova anmodede virksomheden gentagne gange om engrosadgang til Síminns 3G-net uden held. Der var derfor, ifølge Nova, aldrig nogen vilje fra Síminns side til at give Nova rimelig adgang til nettet.

(110) Nova bemærkede desuden, at intet i virksomhedens drøftelser med Síminn tydede på, at det ville være teknisk vanskeligt eller umuligt at give engrosadgang til nettet. Ifølge Nova betyder det, at der ikke er nogen grund til at antage, at det som nævnt er teknisk nødvendigt, at Síminn har fuld adgang til og kontrol med UMTS-nettet for at kunne levere den foreskrevne kvalitet og de foreskrevne serviceniveauer.

(111) I lyset af ovenstående fastholder Nova, at Síminn har opnået en urimelig fordel, som fordrejer konkurrencevilkårene og er i strid med EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

8. SVAR FRA DE ISLANDSKE MYNDIGHEDER PÅ BEMÆRKNINGERNE FRA KLAGEREN OG FRA DE INTERESSEREDE PARTER

8.1. Svar på bemærkninger modtaget fra klageren (Vodafone)

(112) De islandske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til bemærkningerne fra klageren og fra de interesserede parter ved brev af 28. februar 2014 (66). De islandske myndigheder mener, at det er meget usandsynligt, at forøgelsen af omfanget ville have givet anledning til et lavere tilbud fra Vodafone eller fra andre konkurrerende virksomheder for den sags skyld. Som det fremgår af betragtning 18 ovenfor, afgav Vodafone to tilbud på forbindelse til de 1 118 bygninger, der oprindeligt blev identificeret i udbudsdokumenterne. Det første tilbud fra Vodafone beløb sig til ca. 2,2 mia. ISK, og det andet tilbud beløb sig til ca. 1,8 mia. ISK. Det oprindelige tilbud fra Síminn beløb sig derimod til 379 mio. ISK, hvilket gav en justeret pris på ca. 606 mio. ISK for projektets endelige omfang på 1 788 bygninger, dvs. inklusive de 670 yderligere bygninger. Ifølge de islandske myndigheder er det logisk at antage, at et justeret tilbud fra Vodafone ville have været væsentligt højere end det oprindelige tilbud i betragtning af forøgelsen af omfanget og omkostningerne til udstyr.

(113) Ifølge de islandske myndigheder er klagerens påstand om, at de yderligere bygninger ikke nødvendigvis medfører en tilsvarende stigning i omkostningerne, ubegrundet. Síminn har over for de islandske myndigheder bekræftet, at de yderligere bygninger rent faktisk øgede projektets omkostninger. Forøgelsen af omkostningerne skyldtes, at de yderligere bygningers geografiske placering var forskellig fra de oprindelige bygningers placering, og at de var spredt ud over store områder i Island.

(114) De islandske myndigheder gentager, at det pågældende projekts formål ikke var at levere mobildata eller mobiltaletelefonitjenester, f.eks. »3G-roamingtjenester«, som ikke på noget tidspunkt skulle have været en del af projektet. Det følger af ovenstående, at udbudsdokumenterne ikke indeholdt et krav om nogen form for roamingadgang som en del af den leverede løsning. Aftalen med Síminn ændrede ikke på nogen måde herpå. Tekniske problemer i forbindelse med leveringen af roamingadgang er således uden relevans for det givne projekt, eftersom mobil roamingadgang aldrig var en del af projektet. De islandske myndigheder understreger, at det »eksplicitte kriterium om engrosadgang fra udbuddet« ikke var blevet fjernet og kommer til udtryk i aftalen med Síminn. Der anvendes dog forskellige metoder til implementering af engrosadgang afhængigt af den teknologi, der bruges i projektet, dvs. ADSL eller UMTS/3G. De islandske myndigheder mener derfor, at spørgsmålet om engrosadgang generelt lader til at baseret på den grundlæggende misforståelse, at roamingadgang skulle være en del af projektet.

(115) For så vidt angår metoden med den gennemsnitlige enhedspris, bemærker de islandske myndigheder, at den er baseret på kapitel 2.3.4 i udbudsdokumenterne »New connections and the obligation to connect« (nye forbindelser og forpligtelsen til forbindelse). Dette kapitel giver specifikt mandat til brug af metoden med en gennemsnitlig pris i forbindelse med vurderingen af omkostningerne til nye bygninger, der tilføjes til projektet. Ifølge de islandske myndigheder er denne tilgang også i overensstemmelse med anerkendt praksis i henhold til islandsk aftaleret.

(116) Endelig modtog Telekommunikationsfonden, ifølge de islandske myndigheder, en fuldt ud gyldig bankgaranti fra New Kaupþing bank (nu Arion bank hf.) af 17. februar 2009, som er vedhæftet som bilag til den endelige aftale.

8.2. Svar på bemærkninger modtaget fra Hringiðan ehf.

(117) De islandske myndigheder afviser Hringiðans argumenter vedrørende både tilstedeværelsen af statsstøtte og den påstand, at den påståede statsstøtte skulle være uforenelig med EØS-aftalens funktion. De islandske myndigheder har også identificeret flere faktuelle fejl i Hringiðans bemærkninger og føler, at det er nødvendigt at tage fat på disse.

(118) For så vidt angår bankgarantierne, mener de islandske myndigheder, at erklæringen til de islandske myndigheder fra Glitnir bank på vegne af Hringiðan ikke var tilstrækkelig, eftersom det udelukkende var angivet, at Glitnir bank var »parat til at overveje at stille en garanti«, mens den valgte tilbudsgiver Síminn var i stand til at opnå en gyldig garanti fra New Kaupþing bank. Ifølge Síminns garanti var New Kaupþing Bank villig til at »stille en bankgaranti for projektet«. De islandske myndigheder bemærker endvidere, at det dokument, som Hringiðan indgav, blev indsendt længe efter udløbet af en forlænget frist.

(119) De islandske myndigheder understreger, at Hringiðans tilbud for det oprindelige projekt med et omfang på 1 119 bygninger var betydeligt højere end det valgte tilbud, nemlig 1 297 257 098 ISK i modsætning til Síminns tilbud på 379 000 000 ISK. De islandske myndigheder bemærker endvidere, at det beløb, der i sidste ende blev aftalt mellem de islandske myndigheder og Síminn, efter at projektets omfang var blevet forøget, stadig er lavere end Hringiðans tilbud.

8.3. Svar på bemærkninger modtaget fra Nova ehf.

(120) Ifølge de islandske myndigheder fastsætter aftalen klart den procentuelle minimumsrabat, som Síminn skal tilbyde andre tjenesteudbydere for engrosadgang. Síminn kan dog frit forhandle højere rabatsatser. De islandske myndigheder gentager, at roamingadgang til UMTS/3G-delen af netværket ikke er en del af projektet, og at engrosadgang til projektet derfor ikke omfatter roamingadgang. Resultaterne af de forudgående forhandlinger mellem Síminn og Nova om roamingadgang er derfor ikke omfattet af projektet.

(121) De islandske myndigheder er desuden stærkt uenige i Novas udtalelse om, at Telekommunikationsfondens svar af 23. juli 2009 var utilstrækkelige og ikke beskæftigede sig med de underliggende spørgsmål. Ifølge de islandske myndigheder er fondens svar helt klart, når det gælder spørgsmålet om 3G-mobilroaming, som tilsyneladende er det primære underliggende spørgsmål i klagen og i senere svar fra markedsoperatører. Svaret er som følger: »Denne kontrakt omfatter ikke 3G-mobiltaletelefonitjenester eller mobilbredbåndstjenester til de identificerede bygninger eller det omgivende område. Den kontraktlige tjeneste leveres fra en routerport inden for boligernes eller arbejdspladsernes vægge. Andre tjenester, der leveres eller eventuelt vil blive leveret fra sælgerens 3G-sendere, er ikke omfattet af kontrakten.«

II. VURDERING

1. FOREKOMST AF STATSSTØTTE

(122) EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, har følgende ordlyd: »Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter«.

(123) Det indebærer, at en foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, såfremt følgende betingelser alle er opfyldt: Foranstaltningen: i) er ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler, ii) giver støttemodtageren en selektiv økonomisk fordel, iii) vil kunne påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter og truer med at fordreje konkurrencevilkårene.

(124) I de følgende afsnit vil statens deltagelse i finansieringen af førnævnte projekt blive vurderet i forhold til disse kriterier.

1.1. Anvendelse af statsmidler

(125) Efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal en foranstaltning være ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler, for at den kan betragtes som statsstøtte.

(126) Staten omfatter, jf. artikel 61, stk. 1, alle dele af den statslige forvaltning, fra centraladministrationen til distriktsniveau eller det laveste administrative niveau samt offentlige virksomheder og organer (67).

(127) Telekommunikationsfonden er, som beskrevet ovenfor, oprettet ved lov og ejes af den islandske stat, som tildeler fonden ressourcer via det årlige statsbudget. Derfor er det første kriterium i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, opfyldt.

1.2. Virksomhed

(128) For at foranstaltningen udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal den give en virksomhed en økonomisk fordel. Virksomheder er enhver enhed, som udøver økonomisk aktivitet, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde (68). Økonomiske aktiviteter er aktiviteter, der består i at udbyde varer eller tjenesteydelser på et marked (69).

(129) Síminn er Islands største teleoperatør og tilbyder tjenester som mobiltelefoni, fastnettelefoni, internet og tv-tjenester på det islandske marked. Det er således klart, at enhver støtte tildelt i henhold til aftalen mellem Síminn og Telekommunikationsfonden, er blevet tildelt en virksomhed.

1.3. Begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner

(130) For det første skal støtteforanstaltningen give støttemodtageren en økonomisk fordel, som den pågældende ikke ville have haft under normale markedsvilkår (70). Statsstøtte kan antage forskellige former og skal vurderes i forhold til dens virkninger (71). En sådan fordels mest almindelige form er tildeling af et subsidie, dvs. en betaling i kontanter eller som naturalydelser som støtte til en virksomhed, der ikke er betaling fra køberen eller forbrugeren for de varer eller tjenesteydelser, som virksomheden producerer (72).

(131) I den foreliggende sag har de offentlige myndigheders finansiering af projektet givet den valgte leverandør af netværket en økonomisk fordel, der normalt ville have været omfattet af virksomhedens budget, og mulighed for at levere et bredbåndsnet på vilkår, der ellers ikke er tilgængelige på markedet. Det kan desuden ikke udelukkes, at den finansielle støtte har gjort det muligt for Síminn, som den valgte tilbudsgiver, at udøve sine kommercielle aktiviteter i forbindelse med netværket under forhold, der ikke ville have gjort sig gældende i fravær af foranstaltningen (73).

(132) Selv om en konkurrencepræget udbudsprocedure har tendens til at reducere den nødvendige økonomiske støtte og forhindre overdreven fortjeneste, vil støtten umiddelbart gøre det muligt for operatøren at tilbyde end-to-end-tjenester til lavere priser, end hvis virksomheden havde skullet afholde alle udgifter selv, og tiltrække flere kunder end under normale markedsvilkår. Den udvalgte operatør vil også opnå ejerskab over nettet og andre materielle og immaterielle aktiver med statsmidler (f.eks. udstyr, kundeforhold) selv efter projektets levetid. I lyset af ovenstående er det klart, at den udvalgte operatør opnåede en økonomisk fordel (74).

(133) Tilsynsmyndigheden bemærker desuden, at foranstaltningen skal forbedre leveringen af eksisterende bredbåndstjenester til private forbrugere og virksomhedskunder i de pågældende områder. Private forbrugere er ikke omfattet af statsstøttereglerne, men virksomhederne i de omfattede områder vil i sidste ende drage fordel af bedre bredbåndstjenester og -dækning sammenlignet med det, der ville blive leveret på rent kommercielt grundlag.

(134) For det andet skal støtteforanstaltningen være selektiv i den forstand, at den skal begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«. Den offentlige støtte til bredbåndsnettet i landdistrikter i Island blev tildelt til Síminn som den valgte tilbudsgiver. Da Síminn er den eneste modtager af statsmidlerne, konkluderer Tilsynsmyndigheden, at foranstaltningen er selektiv.

1.4. Fordrejning af konkurrencevilkårene og indvirkning på samhandelen mellem de kontraherende parter

(135) Foranstaltningen skal for at blive betragtet som statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter i EØS-aftalen.

(136) I henhold til fast retspraksis er det ikke nødvendigt at slå fast, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter i EØS-aftalen, og at konkurrencevilkårene reelt fordrejes, men blot at undersøge, om den pågældende støtte truer med at påvirke samhandelen og fordreje konkurrencevilkårene (75). Det er desuden ikke nødvendigt, at støttemodtageren selv deltager i samhandelen inden for EØS. Selv offentlig støtte til en virksomhed, der kun leverer lokale eller regionale tjenester og ikke leverer tjenester uden for sin oprindelsesstat, kan ikke desto mindre påvirke samhandelen, hvis en sådan indenlandsk aktivitet kan øges eller opretholdes på grund af støtten med den konsekvens, at mulighederne for virksomheder i andre kontraherende parter reduceres (76).

(137) Offentlighedens inddragelse i etableringen af infrastruktur til levering af elektroniske kommunikationstjenester forandrer de eksisterende markedsvilkår ved at styrke den valgte leverandørs position i forhold til konkurrenterne.

(138) Støttemodtageren vil aktivt etablere en bredbåndsnetværksinfrastruktur på et marked, som kan tilgås direkte eller via finansiel inddragelse af deltagere fra andre EØS-stater. Generelt er markederne for elektroniske kommunikationstjenester (herunder engros- og detailbredbåndsmarkederne) åbne for handel og konkurrence mellem operatører og tjenesteudbydere i hele EØS.

(139) Derfor konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den anmeldte foranstaltning kan fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen i EØS.

1.5. Finansiering af en offentlig tjeneste og Altmark-prøvesagen

(140) De islandske myndigheder og Síminn mener, at bidraget kan karakteriseres som finansiering af en offentlig tjeneste, at de fire kumulative kriterier fra »Altmark«-prøvesagen er opfyldt, og at foranstaltningen dermed ikke udgør statsstøtte

(141) Domstolens dom i Altmark-sagen præciserede de betingelser, under hvilke kompensation for offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte som følge af fraværet af en fordel (77). Hvis en sådan kompensation i et specifikt tilfælde ikke skal betragtes som statsstøtte, skal fire hovedbetingelser, de såkaldte Altmark-kriterier, være opfyldt (78).

(142) De fire kumulative kriterier fra Altmark-prøvesagen er følgende: i) Modtageren af statsmidler i forbindelse med en SGEI skal formelt være blevet pålagt at udføre en SGEI, og forpligtelserne i denne henseende skal være klart definerede, ii) parametrene for beregningen af kompensationen skal fastlægges på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende virksomhed i forhold til dens konkurrenter, iii) kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved udførelsen af SGEI, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne, og iv) når støttemodtageren ikke udvælges inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af den tildelte kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste.

(143) EØS-EFTA-staterne har generelt vide skønsbeføjelser med hensyn til identifikation af en tjeneste som en SGEI, under overholdelse af den relevante retspraksis, der fastsætter de generelle principper, der skal overholdes (79). Tilvejebringelsen af passende bredbåndsdækning til alle borgere i områder, hvor ingen andre operatører leverer, eller vil levere, sådanne tjenester i den nærmeste fremtid, kan betragtes som en SGEI (80). I princippet kan kompensation for offentlig tjeneste derfor tildeles til en virksomhed, der har fået overdraget etableringen og driften af et bredbåndsnet. I henhold til punkt 16 i bredbåndsretningslinjerne kan det være tilfældet, hvis det kan dokumenteres, at private investorer måske ikke vil være i stand til inden for den nærmeste fremtid (en periode på tre år) at levere passende bredbåndsdækning til alle borgere eller brugere, hvilket vil efterlade en stor del af befolkningen uden forbindelse. Et offentligt finansieret netværk etableret i hvide områder for alle potentielle brugere, virksomheder eller private kunder, kan således finansieres i form af kompensation for offentlig tjeneste. En række betingelser skal dog være opfyldt, navnlig betingelserne i punkt 17-23 i bredbåndsretningslinjerne.

(144) De islandske myndigheder har beskrevet årsagerne til, at etableringen af bredbåndsnet i landdistrikter, der ikke finansieres via private investeringer, skal finansieres af staten af hensyn til den almene økonomiske interesse. Efter at have hørt interesserede parter ved at gennemføre en kortlægning og dækningsanalyse konstaterede de islandske myndigheder, at de pågældende bygninger ikke ville opnå højhastighedsinternetinfrastruktur på markedsvilkår inden for de næste tre år. De islandske myndigheder har understreget, hvorfor det efter deres mening er vigtigt at undgå en »digital kløft« mellem by- og landdistrikter.

(145) Økonomien i levering af bredbåndstjenester er af en sådan beskaffenhed, at markedet ikke altid vil finde det rentabelt at investere heri i alle områder. Som følge af tæthedsfordele (economics of density) er det generelt mere rentabelt at etablere bredbåndsnet de steder, hvor den potentielle efterspørgsel er større og mere koncentreret, dvs. i tætbefolkede områder. På grund af høje faste investeringsomkostninger stiger enhedsomkostningerne stærkt, når befolkningstætheden falder. Som følge heraf dækker bredbåndsnet kun en del af befolkningen på et rentabelt grundlag. Fjern beliggenhed, såsom større afstande fra eksisterende telekommunikationsinfrastruktur, kan også øge de investeringsudgifter, der er nødvendige for at etablere passende bredbåndsnet, betydeligt (81).

(146) Typisk er disse underbetjente områder landdistrikter med en lav befolkningstæthed, hvor kommercielle leverandører ikke har noget økonomisk incitament til at investere i elektroniske kommunikationsnetværk med henblik på at levere passende bredbåndstjenester. Det kan give anledning til en »digital kløft« mellem de områder, der har adgang til passende bredbåndstjenester, og dem, der ikke har det. Det er derfor i den almene økonomiske interesse, at EØS-staterne kan anvende offentlige midler til at sikre forbindelse i områder, der ellers ikke ville have adgang til højhastighedsinternet, hverken aktuelt eller i den nærmeste fremtid (82).

(147) De islandske myndigheder har bevist, at deres indgreb var nødvendigt. Som beskrevet i kapitel 2.1.2 i del I ovenfor har myndighederne bekræftet, at der var en alvorlig mangel på højhastighedsbredbåndsdækning i de pågældende områder. Kortlægningen og dækningsanalysen afslørede desuden ikke nogen investeringsplaner om inden for den nærmeste fremtid at sikre forbindelse for bygningerne, fordi de kommercielt ikke var særlig attraktive for private investorer, dvs. fordi de alle befandt sig i tyndtbefolkede områder.

(148) Síminn har desuden tilsyneladende fået et klart mandat i henhold til aftalen, der, jf. Tilsynsmyndighedens retningslinjer om anvendelsen af statsstøttereglerne på kompensation for levering af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse (»Tilsynsmyndighedens SGEI-rammebestemmelser«), kan betragtes som den påkrævede overdragelsesakt (83). Ifølge Síminns mandat skulle den etablerede bredbåndsinfrastruktur sikre generel forbindelse for alle brugere i et givet område. Nettet og tjenesterne skulle udvides til at omfatte alle boliger, hvor mindst én person var registreret og havde bopæl hele året, og virksomheder med aktiviteter året rundt.

(149) I overensstemmelse med punkt 19-20 i bredbåndsretningslinjerne skulle det offentligt finansierede net desuden etableres på en sådan måde, at det gav mulighed for adgang for andre internettjenesteudbydere på engrosbasis. Internettjenesteudbyderne skal efter anmodning kunne købe den grundlæggende tjeneste fra Síminn til engrospriser og skal have tilladelse til at levere deres tjenester til deres detailkunder via nettet. Adgangen skulle gives med passende midler, og alle internettjenesteudbydere skulle tilbydes samme tjeneste og lige adgang til nettet uanset deres forbindelse til sælgeren. Síminn kan derfor ikke nægte adgang til infrastrukturen på et skønsmæssigt og/eller diskriminerende grundlag. Overdragelsen og støtten omfatter desuden kun etableringen af et net og leveringen af de dermed forbundne engrosadgangstjenester og omfatter ikke detailkommunikationstjenester.

(150) Den kendsgerning, at kompensationen for de 670 bygninger, der blev tilføjet til projektet efter WBS' udtræden af markedet, blev fastsat, efter at Síminn havde vundet udbuddet, giver dog anledning til problemer, for så vidt angår de øvrige Altmark-kriterier. Parametrene for beregningen af kompensationen for de yderligere enheder var ikke fastsat på en objektiv og gennemsigtig måde på forhånd, men blev nærmere, som det er blevet bekræftet af de islandske myndigheder, fastsat efter den offentlige udbudsprocedure ud fra den gennemsnitlige enhedspris i det oprindelige tilbud fra Síminn.

(151) Selv om Síminn var blevet valgt som tjenesteudbyder i overensstemmelse med et offentligt udbud, var det derfor kun kompensationen for de første 1 118 bygninger, der var baseret på den offentlige udbudsprocedure. Kompensationen for de yderligere 670 bygninger blev fastsat, efter at Síminn havde vundet udbuddet. Tilsynsmyndigheden har heller ikke modtaget nogen oplysninger, som indikerer, at de islandske myndigheder med udgangspunkt i en veldrevet og tilstrækkeligt udstyret gennemsnitsvirksomhed havde undersøgt, hvilke omkostninger der sandsynligvis ville være forbundet med etableringen og driften af bredbåndsnettet for de yderligere bygninger.

(152) I lyset af ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den pågældende foranstaltning ikke opfylder alle Altmark-kriterierne.

1.6. Konklusion med hensyn til statsstøtte

(153) Under hensyn til ovenstående betragtninger konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den pågældende foranstaltning indeholder elementer af statsstøtte som anført i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Under de ovenfor nævnte omstændigheder er det derfor nødvendigt at overveje, om foranstaltningen kan anses for at være forenelig med EØS-aftalens funktion.

2. PROCEDUREKRAV

(154) I henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 gælder følgende: »EFTA-Tilsynsmyndigheden skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. …. Den pågældende stat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte procedure har ført til endelig beslutning«.

(155) De islandske myndigheder anmeldte ikke støtteforanstaltningen til Tilsynsmyndigheden. Ved at sende etableringen af bredbåndsnet i landdistrikter i udbud og finansiere den gennemførte de islandske myndigheder desuden de pågældende foranstaltninger, før Tilsynsmyndigheden havde truffet en endelig afgørelse. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at de islandske myndigheder ikke har opfyldt deres forpligtelser i henhold til protokol 3, del I, artikel 1, stk. 3. Tildelingen af eventuel støtte skal derfor betragtes som ulovlig.

3. STØTTENS FORENELIGHED

3.1. Indledning

(156) Støtteforanstaltninger, der falder ind under EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, er generelt uforenelige med EØS-aftalen, medmindre de er omfattet af en undtagelse i EØS-aftalens artikel 61, stk. 2 eller 3, eller artikel 59, stk. 2, og er nødvendige, forholdsmæssige og ikke forårsager unødig konkurrencefordrejning. De islandske myndigheder hævder, at eventuel støtte i henhold til aftalen mellem Telekommunikationsfonden og Síminn er forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3.

(157) I henhold til artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen kan »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner« betragtes som forenelig med EØS-aftalens funktion, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene og konkurrencevilkårene i EØS på en måde, der strider mod den fælles interesse.

(158) Tilsynsmyndighedens aktuelt gældende bredbåndsretningslinjer indeholder en detaljeret fortolkning af artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen, for så vidt angår denne sektor (84). De tidligere retningslinjer for statsstøttereglernes anvendelse i forbindelse med hurtig etablering af bredbåndsnet (»bredbåndsretningslinjerne fra 2010«) blev først vedtaget den 3. februar 2010 og gjaldt derfor ikke på det tidspunkt, hvor Síminn og Telekommunikationsfonden indgik aftalen. Bredbåndsretningslinjerne er dog baseret på eksisterende retspraksis og Kommissionens beslutningspraksis (85). Tilsynsmyndigheden vil derfor ikke anvende bredbåndsretningslinjerne direkte, men snarere vurdere aftalen i lyset af de grundlæggende principper for statsstøtte til bredbåndsinfrastruktur, som er beskrevet i førnævnte retningslinjer og i den retspraksis og beslutningspraksis, der eksisterede på tidspunktet for undertegnelsen af aftalen, og som er blevet videreført i senere sager.

3.2. Sondring mellem hvide, grå og sorte områder i forbindelse med basale bredbåndsnet

(159) I henhold til bredbåndsretningslinjerne gælder det, at den region, hvori det nye bredbåndsnet vil blive etableret — med henblik på vurdering af foreneligheden af den offentlige finansiering af bredbåndsprojekterne — skal defineres som et hvidt, gråt eller sort område (86).

(160) Et »hvidt område« er et område, hvor der ikke er nogen bredbåndsinfrastruktur, og hvor det er usandsynligt, at der udvikles sådan infrastruktur i den nærmeste fremtid. Tilsynsmyndigheden anerkender, at EFTA-staterne ved at stille finansiel støtte til rådighed for levering af bredbåndstjenester i områder, hvor der for øjeblikket ikke findes noget bredbånd, forfølger ægte samhørighedsmål og økonomiske udviklingsmål, og at deres indgriben derfor sandsynligvis vil være i overensstemmelse med den fælles interesse, såfremt betingelserne i afsnit 3.3 nedenfor er opfyldt.

(161) Et »gråt område« er et område, hvor der findes en netoperatør, og hvor det er usandsynligt, at der udvikles et andet net i nærmeste fremtid. Alene det forhold, at der findes en netoperatør, betyder ikke nødvendigvis, at der ikke foreligger markedssvigt eller et samhørighedsproblem. Hvis operatøren har markedsstyrke (monopol), vil den pågældende måske tilbyde borgerne en suboptimal kombination af kvalitet og priser. En række brugerkategorier vil måske ikke blive betjent tilstrækkeligt, eller detailpriserne kan, hvis der ikke findes regulerede takster for engrosadgang, være højere end dem, der forlanges for de samme tjenester, som tilbydes i mere konkurrenceudsatte, men ellers tilsvarende områder eller regioner i landet. Hvis der desuden kun er ringe udsigter til, at alternative operatører vil komme ind på markedet, kan finansieringen af en alternativ infrastruktur være en hensigtsmæssig foranstaltning.

(162) Et »sort område« er et område i et givet geografisk område, hvor der er eller i nærmeste fremtid vil være mindst to basale bredbåndsnet fra forskellige operatører, og bredbåndstjenesterne leveres på konkurrencevilkår (infrastrukturbaseret konkurrence), og det kan antages, at der ikke foreligger markedssvigt. Der er derfor meget begrænsede muligheder for, at statslig indgriben kan medføre yderligere fordele (87).

(163) Ifølge de islandske myndigheder var projektområdet, inden etableringen af nettet, ikke omfattet af et bredbåndsnet. Telekommunikationsfonden foretog en grundig kortlægning, i forbindelse med hvilken den anmodede om oplysninger om alle nuværende områder med bredbåndstjenester (dvs. områder med en kontinuerligt tilgængelig internetadgang (ikke opkald) på mindst 512 kb/s til en rimelig og fast månedlig pris) og planlagte områder (stadig uden tjenester), der ville få internetadgang inden juni 2008. Fonden modtog forskellige former for oplysninger om markedsområder fra flere bredbåndstjenesteudbydere og borgere. Formålet med kortlægningen var at identificere markedssvigt ved at skelne mellem »grå«, »sorte« og »hvide« områder i afsidesliggende områder i Island. Fondens kortlægning og dækningsanalyse resulterede i en præcis liste over bygninger, der senere blev inddraget i projektet.

(164) I lyset af ovenstående betragter Tilsynsmyndigheden de områder, der er omfattet af projektet, som »hvide områder« i forbindelse med anvendelsen af bredbåndsretningslinjerne.

3.3. Afvejningstesten og bredbåndsretningslinjerne/beslutningspraksis

(165) Ved vurderingen af, om en støtteforanstaltning kan erklæres forenelig med EØS-aftalens funktion, foretager Tilsynsmyndigheden en afvejning af støtteforanstaltningens positive virkninger med hensyn til virkeliggørelsen af et mål af fælles interesse og dens potentielt negative virkninger i form af fordrejning af samhandels- og konkurrencevilkårene (den såkaldte »afvejningstest«).

(166) Ved anvendelsen af denne afvejningstest vil Tilsynsmyndigheden undersøge følgende spørgsmål (88): a) Har støtteforanstaltningen et velafgrænset mål af fælles interesse, dvs. korrigerer den påtænkte støtte et markedssvigt, eller opfylder den et andet formål? b) Er støtten velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse? Navnlig: i) Er statsstøtte et velegnet politisk instrument, dvs. er der andre, mere formålstjenlige instrumenter? ii) Virker støtten som en tilskyndelse, dvs. ændrer den virksomhedernes adfærd? iii) Står støtteforanstaltningen i forhold til målet, dvs. kunne man opnå samme adfærdsændring med mindre støtte? c) Er konkurrencefordrejningerne og påvirkningen af samhandelen så begrænset, at den samlede afvejning er positiv?

(167) I overensstemmelse med bredbåndsretningslinjerne (89) vil Tilsynsmyndigheden i forbindelse med anvendelsen af afvejningstesten overveje målet med foranstaltningen, dens udformning og behovet for at begrænse fordrejninger af konkurrencevilkårene.

3.3.1. Foranstaltningens formål

3.3.1.1. Statsstøtte i hvide områder

(168) Bredbåndsforbindelser er et centralt element, når det gælder udvikling, indførelse og anvendelse af informations- og kommunikationsteknologier i økonomien og samfundet. Projektet vedrører udelukkende »hvide områder« (90).

(169) Tilsynsmyndigheden finder, i overensstemmelse med bredbåndsretningslinjerne, at disse områder principielt er berettigede til statsstøtte, eftersom projektet fremmer territorial, social og økonomisk samhørighed og afhjælper et dokumenteret markedssvigt (91). Hvis foranstaltningen skal kunne betragtes som forenelig med EØS-aftalen, skal visse betingelser dog være opfyldt. Disse betingelser vil blive vurderet i de efterfølgende delafsnit:

3.3.1.2. Et veldefineret mål af fælles interesse

(170) Bredbåndsforbindelser er et centralt element, når det gælder udvikling, indførelse og anvendelse af informations- og kommunikationsteknologier i økonomien og samfundet. I sin Europa 2020-strategi af 3. marts 2010»En digital dagsorden for Europa« meddelte Kommissionen, at »målet er at opnå bæredygtige økonomiske og sociale fordele af et digitalt indre marked baseret på hurtigt og ultrahurtigt internet og interoperable applikationer med bredbåndsadgang for alle inden 2013, adgang for alle til meget højere internethastigheder (30 Mbps eller mere) inden 2020, og adgang for 50 % eller flere af de europæiske husholdninger til internetforbindelser på over 100 Mbps« (92).

(171) Europa 2020-strategien anerkender betydningen af bredbåndsprojekter med henblik på at fremskynde bredbåndsteknologiernes bidrag til vækst og innovation i alle økonomiens sektorer og til social og regional samhørighed. Etableringen af nye grundlæggende bredbåndsnet og/eller NGA-bredbåndsnet bidrager til jobskabelse og til at forbedre sundheds- og uddannelsestjenesterne i de pågældende områder.

(172) Etableringen af bredbåndsnet bidrager desuden til at mindske den »digitale kløft«, der adskiller områder eller regioner i et land, hvor der er adgang til konkurrencedygtige bredbåndstjenester til en rimelig pris, og de områder og regioner, hvor der ikke er det. Tilsynsmyndigheden finder, at der uden offentlige indgreb er en reel risiko for, at der opstår en »digital kløft« mellem de forskellige regioner i Island, primært mellem land- og byområder. Det kan medføre økonomisk og social udstødelse af de lokale indbyggere og virksomheder og yderligere affolkning af allerede tyndtbefolkede områder. Selv om der er flere grunde til den digitale kløft, er den vig