BILAG

ANVENDELSE AF STATSSTØTTEREGLERNE PÅ STØTTEFORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR BANKER I FORBINDELSE MED FINANSKRISEN FRA DEN 1. JANUAR 2012

1. Indledning

Siden den globale finanskrises begyndelse i efteråret 2008 har EFTA-Tilsynsmyndigheden ("Tilsynsmyndigheden") vedtaget fire sæt retningslinjer (1) , hvori den har redegjort indgående for kriterierne for, hvornår medlemsstaters støtte til finansielle institutioner (2) anses for at være forenelig med kravene i artikel 61, stk. 3, litra b), i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde ("EØS-aftalen"). Kapitlerne i disse retningslinjer er anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger truffet over for pengeinstitutter i forbindelse med den aktuelle globale finanskrise (3) ("bankretningslinjerne"), rekapitalisering af pengeinstitutter under den aktuelle finanskrise: støttens begrænsning til det nødvendige minimum og sikkerhedsforanstaltninger mod uforholdsmæssige konkurrencebegrænsninger (4) ("rekapitaliseringsretningslinjerne"), behandling af værdiforringede aktiver i EØS-landenes banksektor (5) ("retningslinjerne for værdiforringede aktiver") og genoprettelse af rentabiliteten i finanssektoren under den nuværende krise og vurdering af omstruktureringsforanstaltninger på grundlag af statsstøttereglerne (6) ("omstruktureringsretningslinjerne"). I tre af disse sæt retningslinjer – bankretningslinjerne, rekapitaliseringsretningslinjerne og retningslinjerne for værdiforringede aktiver – er det fastlagt, hvilke betingelser der gælder for foreneligheden af de vigtigste typer af støtte, som EFTA-staterne yder – garantier for gældsforpligtelser, rekapitaliseringer og overtagelse af nødlidende aktiver – mens der i omstruktureringsretningslinjerne redegøres nærmere for de særlige træk, som en omstruktureringsplan (eller en rentabilitetsplan) skal fremvise i den særlige situation, hvor der ydes kriserelateret statsstøtte til banker i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b).

Den 2. marts 2011 vedtog Tilsynsmyndigheden et femte sæt retningslinjer om anvendelse fra den 1. januar 2011 af statsstøtteregler på støtteforanstaltninger til fordel for banker i forbindelse med finanskrisen (7) (forlængelsesretningslinjerne). Med disse forlængelsesretningslinjer blev omstruktureringsretningslinjerne – som er de eneste af de fire sæt retningslinjer, der har en fast udløbsdato – med visse ændringer forlænget indtil den 31. december 2011. I forlængelsesretningslinjerne tilkendegav Tilsynsmyndigheden desuden, at den fandt, at betingelserne for at godkende statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), som i særlige tilfælde tillader støtte, der kan afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats eller en EFTA-stats økonomi, stadig var opfyldt, og at bankretningslinjerne, rekapitaliseringsretningslinjerne og retningslinjerne for værdiforringede aktiver fortsat skulle gælde som rettesnor for foreneligheden af kriserelateret støtte til banker efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b).

De øgede spændinger, der har kunnet konstateres på markederne for statsobligationer i 2011, har lagt et stigende pres på EØS-landenes banksektor, især i relation til adgangen til mellem- og langfristet finansiering. Den "bankpakke", som stats- og regeringscheferne vedtog på mødet den 26. oktober 2011 (8) , tager sigte på at genskabe tilliden i banksektoren gennem garantier for mellemfristet finansiering og indførelse af en midlertidig kapitalbuffer svarende til en egenkapitalkoefficient på 9 % af kapital af højeste kvalitet, efter at der er taget højde for markedsværdien af statsgældseksponeringer. Til trods for disse foranstaltninger finder Tilsynsmyndigheden, at betingelserne for at kunne godkende statsstøtte på grundlag af artikel 61, stk. 3, litra b), fortsat vil være opfyldt efter udgangen af 2011.

Bankretningslinjerne, rekapitaliseringsretningslinjerne og retningslinjerne for værdiforringede aktiver vil derfor fortsat være gældende efter den 31. december 2011. Ud fra samme betragtninger forlænges gyldighedsperioden for omstruktureringsretningslinjerne til efter den 31. december 2011 (9) . Tilsynsmyndigheden vil holde øje med situationen på finansmarkederne og tage skridt til at få vedtaget mere permanente regler for statsstøtte til redning og omstrukturering af banker på grundlag af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), så snart forholdene på markedet tillader det.

en revideret metode, der skal give sikkerhed for, at de gebyrer, bankerne skal betale som modydelse for garantier for bankgæld, er tilstrækkelige til at sikre, at statsstøtten er begrænset til et minimum, og at der tages hensyn til den øgede differentiering i bankernes credit default swap (CDS)-spreads, som har kunnet konstateres i den seneste tid, og til virkningerne af CDS-spreads for den pågældende EFTA-stat.

et supplement til rekapitaliseringsretningslinjerne med mere detaljerede retningslinjer for en tilstrækkelig forrentning af kapitalinstrumenter, der ikke giver et fast afkast

For at lette gennemførelsen af bankpakken og tage højde for udviklingen i bankernes risikoprofil siden krisens begyndelse bør reglerne yderligere klarlægges og opdateres på en række punkter. Disse retningslinjer indeholder de fornødne ændringer af kriterierne for foreneligheden af kriserelateret statsstøtte til banker efter 1. januar 2012. Retningslinjerne er især:

2. Pris og betingelser for statslige rekapitaliseringer

I lyset af lovgivningsændringerne og de ændrede forhold på markedet finder Tilsynsmyndigheden det sandsynligt, at statslige kapitalindsprøjtninger fremover hyppigere vil tage form af aktier med variabelt afkast. Det er derfor ønskeligt at få afklaret reglerne om prissætningen af sådanne kapitalindsprøjtninger, eftersom de forrentes i form af (usikre) dividender og kapitalgevinster, hvilket gør det vanskeligt på forhånd direkte at vurdere forrentningen.

Tilsynsmyndigheden vil derfor vurdere forrentningen af sådanne kapitalindsprøjtninger på grundlag af aktiernes emissionskurs. Ved kapitalindsprøjtninger bør aktierne tegnes med et tilstrækkeligt stort nedslag i forhold til aktiekursen (efter justering for "udvandingseffekten" (10) ) umiddelbart før kapitalindsprøjtningens annoncering for at sikre en tilstrækkelig forrentning til staten (11) .

For børsnoterede banker bør den retningsgivende aktiekurs være den børsnoterede kurs på aktier med rettigheder svarende til de rettigheder, der er knyttet til de aktier, som udstedes. For ikke-børsnoterede banker findes der ikke en sådan markedspris, og EFTA-staterne bør lægge en passende markedsbaseret værdiansættelse til grund (herunder P/E i en peergruppe eller andre almindeligt anerkendte værdisætningsmetoder). Aktierne bør tegnes med et passende nedslag i forhold til denne markeds- (eller markedsbaserede) værdi.

Hvis en EFTA-stat tegner aktier uden stemmerettigheder, kan det være nødvendigt med et større nedslag, og størrelsen heraf bør afspejle kursforskellen mellem aktier med og uden stemmeret under de aktuelle markedsforhold.

Rekapitaliseringsforanstaltninger bør indeholde passende incitamenter for bankerne til en hurtigst mulig exit fra statsstøtten. Med hensyn til aktier med variabelt afkast gælder, at hvis exitincitamenterne er udformet på en måde, der begrænser upsidepotentialet for EFTA-staten, f.eks. hvis de hidtidige aktionærer får udstedt warrants, der sætter dem i stand til at købe de nyemitterede aktier tilbage fra staten til en pris, der giver staten et rimeligt årligt afkast, vil nedslaget skulle være større for at kompensere for det begrænsede upsidepotentiale.

Under alle omstændigheder skal nedslagets størrelse afspejle kapitalindsprøjtningens størrelse i forhold til den eksisterende Tier 1-kernekapital. Et større behov for kapitalindsprøjtning i forhold til den eksisterende kapitals størrelse indikerer en større risiko for staten, og nedslaget må derfor være større.

Tilsynsmyndigheden vil fortsat stille krav til EFTA-staterne om fremlæggelse af en omstruktureringsplan (eller opdatering af en eksisterende omstruktureringsplan) senest seks måneder efter Tilsynsmyndighedens afgørelse om godkendelse af redningsstøtte for enhver bank, der modtager offentlig støtte i form af rekapitalisering eller foranstaltninger for værdiforringede aktiver. Er der tale om en bank, som tidligere har været genstand for en afgørelse om redningsstøtte efter reglerne om bankstøttes forenelighed med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), uanset om det var som led i samme omstruktureringsproces eller ej, vil Tilsynsmyndigheden kunne kræve omstruktureringsplanen fremlagt inden for en kortere frist end seks måneder. Tilsynsmyndigheden vil foretage en proportional vurdering af bankers langsigtede levedygtighed under fuld hensyntagen til enhver indikation på, at bankerne kan blive levedygtige på lang sigt uden behov for større omstrukturering, navnlig hvis kapitalmanglen især beror på en tillidskrise i relation til statslån, indsprøjtningen af offentlig kapital er begrænset til, hvad der er nødvendigt for at udligne tab, som skyldes den løbende værdiansættelse af statsobligationer udstedt af de kontraherende parter i EØS-aftalen til markedsværdi i banker, der i øvrigt er rentable, og det af analysen fremgår, at de pågældende banker ikke tog en uforholdsmæssig risiko ved erhvervelsen af statsobligationerne.

3. Pris og betingelser for statsgarantier

Der kan stilles statsgarantier til banker til emission af nye låneinstrumenter, såvel sikrede som usikrede, dog ikke låneinstrumenter, der må betragtes som egenkapital. Eftersom presset på bankernes finansiering er koncentreret om de mellem- og langfristede finansieringsmarkeder, bør der generelt kun stilles statsgarantier for gæld med en løbetid på mellem et og fem år (syv år, hvor der er tale om dækkede obligationer).

Siden krisens begyndelse har prissætningen på statsgarantier været baseret på medianværdien af den pågældende banks CDS-spreads i perioden fra den 1. januar 2007 til den 31. august 2008. Denne prissætning blev med virkning fra den 1. juli 2010 forhøjet for bedre at afspejle de enkelte bankers risikoprofil (12) .

For at tage hensyn til den øgede risikodifferentiering i bankernes CDS-spreads, der er sket i den seneste tid, bør denne prissætningsformel opdateres, således at der herefter refereres til de mediane CDS-spreads over den treårige periode, der slutter en måned før garantistillelsen. Eftersom de seneste års stigninger i CDS-spreads til dels skyldes faktorer, der ikke kun gør sig gældende for enkelte banker, især de voksende spændinger på statsgældsmarkederne og en generelt øget risikobevidsthed i banksektoren, bør den iboende risiko ved individuelle banker ved anvendelsen af denne formel isoleres fra ændringer i EØS-landenes CDS-spreads og markedet som helhed. Formlen bør også afspejle, at garantistillerens risikoeksponering er væsentligt lavere for dækkede obligationer end for usikret gæld.

Den reviderede prisformel i tillægget fastsætter i overensstemmelse med principperne i punkt 17 de garantigebyrer, som mindst skal betales, når der stilles statsgarantier på nationalt plan, uden pooling af garantierne mellem EFTA-stater. Tilsynsmyndigheden vil anvende denne formel på alle statsgarantier for bankgæld med en løbetid på et år eller derover optaget pr. 1. januar 2012 og derefter.

Når det er nødvendigt, at der stilles garanti for gæld med en løbetid på under et år, vil Tilsynsmyndigheden fortsat anvende den eksisterende prisformel, der til orientering er angivet i tillægget. Tilsynsmyndigheden vil ikke tillade garantier til dækning af gæld med en løbetid på under tre måneder, undtagen i ekstraordinære tilfælde, hvor sådanne garantier er nødvendige af hensyn til den finansielle stabilitet. I sådanne tilfælde vil Tilsynsmyndigheden vurdere, hvad der er den rette modydelse, under hensyntagen til nødvendigheden af, at den sikrer et tilstrækkeligt incitament til hurtigst mulig exit fra statsstøtten.

Hvis EFTA-staterne beslutter at indføre poolingordninger for garantier for bankpassiver, vil Tilsynsmyndigheden tage retningslinjerne op til fornyet overvejelse, især for at sikre, at der kun lægges vægt på EFTA-staternes CDS-spreads for statsobligationer i det omfang, hvor det fortsat er relevant.

For at sætte Tilsynsmyndigheden i stand til at vurdere, hvordan den reviderede prisformel fungerer i praksis, bør EFTA-staterne ved anmeldelse af nye garantiordninger eller forlængelse af eksisterende ordninger angive et retningsgivende garantigebyr for hver af de banker, der vil kunne opnå sådanne garantier, beregnet på grundlag af formlen på basis af de seneste markedsdata. EFTA-staterne bør tillige senest tre måneder efter hver udstedelse af garanterede obligationer meddele Tilsynsmyndigheden det faktisk beregnede gebyr ved hver udstedelse af garanterede obligationer.

(1) Retningslinjer for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen og artikel 1 i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen ("statsstøtteretningslinjerne"), vedtaget og udstedt af Tilsynsmyndigheden den 19. januar 1994, offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (EFT L 231 af 3.9.1994, s. 1) og EØS-tillæg nr. 32 af 3.9.1994, s. 1. Disse retningslinjer blev senest ændret den 2. marts 2011. Den ajourførte udgave af retningslinjerne for statsstøtte er offentliggjort på Tilsynsmyndighedens websted: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(2) For nemheds skyld betegnes finansielle institutioner blot som "banker" i denne beslutning.

(3) Se http://www.eftasurv.int/?1=1&showLinkID=16604&1=1

(4) Se http://www.eftasurv.int/?1=1&showLinkID=16015&1=1

(5) Se http://www.eftasurv.int/?1=1&showLinkID=16585&1=1

(6) Se http://www.eftasurv.int/media/state-aid-guidelines/Part-VIII—Return-to-viability-and-the-assessment-of-restructuring-measures-in-the-financial-sector.pdf

(7) Se http://www.eftasurv.int/media/state-aid-guidelines/Part-VIII—Financial-Crisis-Guidelines-2011.pdf

(8) Erklæring fra EU's stats- og regeringschefer af 26. oktober 2011 (http://www.consilium.europa-.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/125621.pdf)

(9) I overensstemmelse med Tilsynsmyndighedens hidtidige praksis vil eksisterende eller nye bankstøtteordninger (uanset hvilket støtteinstrument der benyttes – garantier, rekapitaliseringer, likviditetsstøtte, redning af nødlidende aktiver m.v.) kun blive forlænget eller godkendt for seks måneder, således at der om fornødent kan foretages yderligere tilpasninger medio 2012.

(10) Denne "udvandingseffekt" kan kvantificeres ved brug af almindeligt accepterede teknikker på markedet (f.eks. TERP, som er den teoretiske kurs uden tegningsrettigheder).

(11) Hvis en aktieemission garanteres af en EFTA-stat, bør den udstedende bank betale et passende garantigebyr.

(12) Se arbejdsdokument fra Generaldirektoratet for Konkurrence af 30. april 2010 om statsstøttereglernes anvendelse på statslige garantiordninger for bankgæld optaget efter den 30. juni 2010, http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guarantees.pdf.

Tillæg

Garantier for gæld med løbetid på et år eller derover

Garantigebyret bør som minimum svare til summen af:

1) et grundgebyr på 40 basispoint (bp) og

2) et risikobaseret gebyr svarende til 40 basispoint ganget med en risikofaktor bestående af i) halvdelen af forholdet mellem modtagerbankens CDS-spread for femårig seniorgæld i den periode på tre år, der slutter en måned før den garanterede obligations udstedelse, og medianværdien for iTraxx Europe Senior Financials femårsindex i samme treårige periode, plus ii) halvdelen af forholdet mellem medianværdien af CDS-spreads for femårig seniorgæld i alle EØS-landene og medianværdien af CDS-spreads for femårig seniorgæld i den garantistillende EFTA-stat i den samme treårige periode.

Det giver følgende formel for garantigebyret:

hvor A er medianværdien af modtagerbankens CDS-spread for femårig seniorgæld, B er medianværdien for iTraxx Europe Senior Financials femårsindex, C er medianværdien af CDS-spreads for femårig seniorgæld i alle EØS-landene, og D er medianværdien af CDS-spreads for femårig seniorgæld i den garantistillende EFTA-stat.

Medianværdierne beregnes over den treårige periode, der slutter en måned før datoen for udstedelsen af den garanterede obligation.

Er der tale om garantier for dækkede obligationer, vil man ved beregningen af garantigebyret kunne nøjes med at tage hensyn til halvdelen af det risikobaserede gebyr beregnet i overensstemmelse med punkt 2 ovenfor.

Banker uden repræsentative CDS-data

For banker uden CDS-data eller uden repræsentative CDS-data, men med kreditvurdering, bør CDS-spread udledes af medianværdien af femårige CDS-spreads i den samme periode som den, der er lagt til grund for bankens kreditvurdering, og på basis af et repræsentativt udsnit af store banker i EØS-landene. Om en banks CDS-data er repræsentative, vurderes af tilsynsmyndigheden.

For banker uden CDS-data og uden kreditvurdering bør CDS-spread udledes på grundlag af medianværdien af femårige CDS-spreads i den samme periode som den, der er lagt til grund for den kategori ("rating") med den laveste vurdering (1) og på basis af et repræsentativt udsnit af store banker i EØS-landene. Det beregnede CDS-spread for denne kategori af banker vil kunne tilpasses efter tilsynsmyndighedens vurdering.

Tilsynsmyndigheden vil fastslå det repræsentative udsnit af store banker i EØS-landene.

Garantier for gæld med løbetid på under et år

Eftersom CDS-spreads ikke nødvendigvis giver et tilstrækkeligt godt billede af kreditrisikoen for gæld med en løbetid på under et år, bør garantigebyret for sådanne garantier som et minimum være summen af:

1) et grundgebyr på 50 basispoints og

2) et risikobaseret gebyr svarende til 20 basispoint for banker med A+ eller A rating, 30 basispoint for banker med A– rating og 40 basispoint for banker med rating under A– eller uden rating.

(1) Den laveste kategori er A, da der ikke foreligger tilstrækkelige data for kategorien BBB.