EFTA-Tilsynsmyndighedens beslutning

Nr. 380/00/KOL

den 18. december 2000

om loven om midlertidige godtgørelser i forbindelse med filmproduktion i Island

(lov nr. 43/1999)

(Island)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN HAR -

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde(1), særlig artikel 61 til 63,

under henvisning til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol(2), særlig artikel 24 og artikel 1 i protokol 3 til denne aftale,

under henvisning til de proceduremæssige og materielle regler for statsstøtte(3),

under henvisning til Tilsynsmyndighedens beslutning af 4. juni 1999, hvorved Tilsynsmyndigheden indledte procedurer i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen,

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til nævnte bestemmelser(4), og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

Sagsforløb

De islandske myndigheder underrettede ved brev fra industri- og handelsministeriet af 10. marts 1999, modtaget og registreret af Tilsynsmyndigheden den 7. april 1999 (dok. nr. 99-2531-A), i henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen om en række støtteforanstaltninger til fordel for filmproduktion i Island. Som Tilsynsmyndigheden senere fik at vide, var regeringens lovforslag om disse støtteforanstaltninger blevet vedtaget af Islands parlament den 11. marts 1999 (lov nr. 43/1999 om midlertidig godtgørelse af omkostninger til film, der produceres i Island, i det følgende benævnt "loven"). Tilsynsmyndigheden vedtog ved beslutning af 4. juni 1999 (beslutning nr. 114/99/KOL) at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende de i loven omhandlede støtteforanstaltninger. I et brev af samme dato blev de islandske myndigheder underrettet om beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og samtidig anmodet om at fremsætte deres bemærkninger inden for en frist på én måned fra modtagelsen af meddelelsen af nævnte beslutning. Efter at fristen var blevet forlænget adskillige gange, fremsatte myndighederne deres skriftlige bemærkninger ved brev af 15. oktober 1999, registreret af Tilsynsmyndigheden den 26. oktober 1999 (dok. nr. 99-7966-A).

Beslutningerne om indledning af proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende C 223 af 5. august 1999, s. 9 (på EU-sprogene), og i EØS-supplement nr. 40 af 16. september 1999, s. 1 (på EFTA-sprogene). Interesserede parter havde muligheden for at fremsætte deres bemærkninger inden for en frist på en måned efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende/EØS-supplementet. Der blev ikke fremsat nogen bemærkninger til Tilsynsmyndigheden.

I beslutningen om indledning af proceduren udtrykte Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt de i loven omhandlede støtteforanstaltninger er forenelige med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c). Denne tvivl byggede på den omstændighed, at godtgørelse af filmproduktionsomkostninger udgjorde driftsstøtte, som Tilsynsmyndigheden normalt ikke accepterer, og at loven ikke havde til formål at støtte aktiviteter af en specifik kulturel værdi. Tilsynsmyndighedens overvejelser blev yderligere uddybet i et brev af 9. september 1999 til de islandske myndigheder (dok. nr. 99-6620-D). Med henvisning til Europa-Kommissionens praksis, navnlig beslutningerne vedrørende Frankrig(5) og Irland(6), understregede Tilsynsmyndighedens konkurrence- og statsstøttedirektorat udtrykkeligt, at ordningen ikke indeholdt mekanismer, som sikrede, at de film, der kunne være berettiget til støtte, blev udvalgt efter kulturelle kriterier, og at ordningen i kraft af sit krav om, at filmproducenterne skulle afholde samtlige produktionsomkostninger i Island, medførte en begrænsning af udvekslingen af tjenesteydelser inden for EØS.

De pågældende spørgsmål blev drøftet på bilaterale møder i Bruxelles den 30. juni 1999 og den 7. oktober 1999, på et samlet møde den 26. november 1999 i Reykjavik samt på et multilateralt møde den 21. marts 2000 i Bruxelles. På sidstnævnte møde blev konsekvenserne og virkningerne af anvendelsen af de kriterier, Europa-Kommissionen havde fastlagt for vurderingen af filmstøtteordninger i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), drøftet med EFTA-staterne.

I et brev af 24. juli 2000 (dok. nr. 00-5245-D) gav Tilsynsmyndigheden udtryk for den opfattelse, at de i loven omhandlede støtteforanstaltninger i lyset af de kriterier, Europa-Kommissionen havde fastlagt for filmstøtteordninger i EF, og de skriftlige bemærkninger, de islandske myndigheder havde fremsat, ikke kunne være omfattet af en undtagelse i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), og derfor måtte anses for at være uforenelige med aftalen. På den baggrund anmodede Tilsynsmyndigheden de islandske myndigheder om at fremsætte deres bemærkninger inden for en frist på to måneder efter modtagelsen af nævnte brev. De islandske myndigheder oplyste i deres svar til Tilsynsmyndigheden pr. fax af 8. september 2000, registreret af Tilsynsmyndigheden den 14. september 2000 (dok. nr. 00-6356-A), at den islandske regering var i færd med at forberede et lovforslag, hvori der blev taget hensyn til de spørgsmål, Tilsynsmyndigheden havde rejst vedrørende lovens forenelighed med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c). Den islandske regering bekræftede endvidere, at den afholdt sig fra at anvende lovens bestemmelser, således som Tilsynsmyndigheden havde krævet det i sin beslutning af 4. juni 1999. Den 11. oktober 2000 blev der holdt et møde mellem de islandske myndigheder og repræsentanter fra Tilsynsmyndighedens konkurrence- og statsstøttedirektorat, og ved den lejlighed blev de lovændringer, den islandske regering havde planlagt, drøftet nærmere. På mødet bekræftede de islandske myndigheder desuden, at der ikke var foretaget nogen udbetalinger med hjemmel i den pågældende lov. Det endelige lovforslag om ændring af lov nr. 43/1999 om midlertidige godtgørelser i forbindelse med filmproduktion i Island(7) blev forelagt Tilsynsmyndigheden ved brev fra finansministeriet af 28. november 2000, registreret af Tilsynsmyndigheden den 4. december 2000 (dok. nr. 00-8857-A).

Beskrivelse af støtteforanstaltningerne i henhold til lovforslag om ændring af lov nr. 43/1999

I henhold til artikel 1 i lovforslaget om ændring af lov nr. 43/1999 om midlertidige godtgørelser i forbindelse med filmproduktion i Island (i det følgende benævnt "ændringsforslag") er formålet med filmstøtte i henhold til ændringsforslaget at udvikle den indenlandske kultur og fremme Islands historie og natur ved midlertidigt at støtte film og fjernsynsprogrammer, der produceres i Island.

I henhold til artikel 2 i ændringsforslaget ydes der godtgørelse for en del af produktionsomkostningerne i forbindelse med produktion af film og fjernsynsprogrammer i Island. Det fastsættes i denne artikel nærmere, at når over 80 % af de samlede produktionsomkostninger til en film eller et fjernsynsprogram er afholdt i Island, beregnes godtgørelserne på grundlag af de samlede produktionsomkostninger, der er afholdt i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Ved produktionsomkostninger forstås alle omkostninger, der er afholdt i Island, og som kan fradrages selskabsindkomsten i henhold til loven om indkomsts- og nettoformueskat. Betalinger i forbindelse med ansatte og kontrahenter må kun medtages under produktionsomkostningerne, såfremt det kan bevises, at disse er skattepligtige i Island.

Ændringsforslagets artikel 3 og 4 vedrører ansøgningsproceduren og nedsættelsen af et udvalg, der er ansvarligt for vurderingen af ansøgninger om godtgørelse. Udvalget skal tage hensyn til, om vedkommende film eller fjernsynsprogram fremmer Islands kultur og eventuelt indeholder referencer til islandsk historie og natur. Ved vurderingen af en ansøgning om godtgørelse kan udvalget også anmode om en ekspertudtalelse vedrørende den pågældende produktions formodede kunstneriske værdi.

Betingelserne for godtgørelse er fastlagt i artikel 4 i ændringsforslaget. De omfatter navnlig kravet om, at produktionen skal være hensigtsmæssig til at fremme islandsk kultur og Islands historie og natur, og der til produktionen skal etableres et særligt selskab i Island (et selskab anses også for at være etableret i Island, hvis det har hjemsted i en anden EØS-medlemsstat og har en filial eller et agentur i Island).

Artikel 5 i ændringsforslaget fastlægger den støtteintensitet, der er tilladt under ordningen: Andelen af godtgjorte produktionsomkostninger skal udgøre 12 % af de i artikel 2 omhandlede produktionsomkostninger. Industriministeren træffer beslutning om godtgørelse på grundlag af henstillinger fra det udvalg, der er omhandlet i artikel 3 i ændringsforslaget. I ændringsforslagets artikel 7 fastsættes det, at hvis en ansøger har modtaget tilskud fra den islandske filmfond til produktion af samme film eller fjernsynsprogram, skal tilskuddet trækkes fra det beløb, som betragtes som indenlandsk produktionsomkostning. Et tilskud fra den islandske filmfond og en godtgørelse i henhold til artikel 5 må tilsammen ikke overstige 50 % af de samlede produktionsomkostninger til samme film eller fjernsynsprogram.

I artikel 8 i ændringsforslaget fastsættes det, at industriministeren skal udstede gennemførelsesbestemmelser til denne lov. De skal bl.a. indeholde bestemmelser om procedurer for godtgørelser i henhold til denne lov, ministerens ret til at udsætte godtgørelser, der overstiger det beløb, der er afsat på regeringens budget, betingelserne for godtgørelser, ansøgninger, svar på ansøgninger og beslutninger om godtgørelser.

I overensstemmelse med artikel 9 i ændringsforslaget træder ordningen straks i kraft og udløber den 31. december 2006. Ansøgninger om godtgørelse, som er godkendt forud for dette tidspunkt, vil fortsat være gyldige.

II. VURDERING

Standstillforpligtelse

I henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen skal EFTA-Tilsynsmyndigheden underrettes i god tid, således at den kan fremsætte sine bemærkninger, om enhver plan om at yde eller ændre støtte. Hvis den finder, at en sådan plan ikke er forenelig med EØS-aftalens funktion under hensyntagen til artikel 61 i EØS-aftalen, indleder den straks den i stk. 2 omhandlede procedure. Den pågældende stat må ikke lade de foreslåede foranstaltninger træde i kraft, før proceduren har mundet ud i en endelig beslutning.

I beslutningen om indledning af proceduren fandt Tilsynsmyndigheden, at støtten af proceduremæssige årsager var ulovlig, idet loven var blevet meddelt sent og gennemført uden at afvente Tilsynsmyndighedens beslutning. Imidlertid har de islandske myndigheder under proceduren bekræftet, at der ikke er udbetalt nogen støtte med hjemmel i lov nr. 43/1999.

Tilsynsmyndigheden kan derfor konkludere, at de islandske myndigheder har overholdt standstillforpligtelsen i henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen.

Statsstøtte i den i EØS-aftalens artikel 61 fastlagte betydning

I EØS-aftalens artikel 61 fastsættes det, at "Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som, fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter".

De støtteforanstaltninger, der er omhandlet i ændringsforslaget, finansieres over statsbudgettet. I ændringsforslaget tilstås filmproducenter en finansiel fordel, som de ikke ville have opnået under normale omstændigheder. Støtten styrker derfor modtagerens stilling i forhold til de konkurrerende virksomheder. Generelt set vil støtteforanstaltninger påvirke konkurrencen og samhandelen mellem de kontraherende parter, såfremt modtagervirksomheden udfører en økonomisk aktivitet, der indebærer handel mellem de kontraherende parter. Filmproduktioner kan optages forskellige steder i EØS. Desuden forhandles filmproduktionerne efterfølgende mellem de kontraherende parter og kan være indbyrdes konkurrerende i kampen om at tiltrække publikum. På den baggrund kan den produktionsstøtte, der i henhold til ændringsforslaget kan tilstås, ændre konkurrencen mellem forskellige filmproduktionssteder og have indflydelse på handelsvilkårene for film ved markedsføring. Derfor indeholder ændringsforslaget om midlertidig godtgørelse af produktionsomkostninger foranstaltninger, der udgør støtte i den i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, fastlagte betydning.

Støtteforanstaltningernes forenelighed med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c)

Tilsynsmyndigheden har undersøgt, om de i ændringsforslaget indeholdte støtteforanstaltninger kan godkendes ud fra kulturelle betragtninger. Det bør nævnes, at Tilsynsmyndigheden endnu ikke, som den har det for mange andre områder, har vedtaget fortolkende retningslinjer inden for støtte til film- og fjernsynsindustri. Derfor skal vurderingen af, hvorvidt støtten til filmproducenter er forenelig, baseres direkte på EØS-aftalens artikel 61, ud fra en fortolkning, hvori der navnlig tages hensyn til relevant praksis fra Europa-Kommissionens side.

Europa-Kommissionen har i sin beslutningspraksis traditionelt indtaget en positiv holdning til støtte til fjernsynsprogrammer og filmproduktioner. Forskellige støtteordninger er blevet anset for at være forenelige med EF-traktaten, såfremt støtten var nødvendig for og stod i forhold til et fremstød for og/eller bevarelsen af den europæiske kultur og var i overensstemmelse med EF-traktatens overordnede principper som f.eks. ikke-forskelsbehandling og fri levering af tjenesteydelser(8).

Europa-Kommissionen har i flere forskellige strategidokumenter erkendt, at produktion og distribution af film og programmer spiller en vigtig rolle for Europas kulturelle identitet. I sin seneste meddelelse om "principper og retningslinjer for Fællesskabets audiovisuelle politik i den digitale tidsalder"(9) erkender Europa-Kommissionen, at de grundlæggende mål for den audiovisuelle politik, i betragtning af denne industris særlige betydning, er "at fremme produktion og distribution af europæiske produktioner gennem oprettelse af sikre og stabile lovgivningsmæssige rammer for fri udveksling af audiovisuelle tjenester på den ene side og passende støttemekanismer på den anden side"(10).

Med Maastricht-traktaten blev der tilføjet en kulturel undtagelse til EF-traktatens statsstøtteregler. Under denne kulturelle undtagelse i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra d) (nu artikel 87, stk. 3, litra d)(11)), fastsættes det, at Kommissionen kan betragte "støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser" som forenelig med fællesmarkedet. Denne undtagelse er ikke medtaget i EØS-aftalen. Ikke desto mindre finder Tilsynsmyndigheden, at filmstøtteforanstaltninger kan godkendes af kulturelle årsager på grundlag af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), i det omfang, Europa-Kommissionens beslutninger på grundlag af EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra d) (nu artikel 87, stk. 3, litra d) ikke afviger fra tidligere praksis, som var baseret på EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c) (nu artikel 87, stk. 3, litra c)). I den sammenhæng ønsker Tilsynsmyndigheden at henvise til Europa-Kommissionens beslutning om støtte til filmproduktion i Irland, hvor Kommissionen fremhæver, at det bør understreges, at da artikel 151, stk. 1, og artikel 87, stk. 3, litra d), i 1992 blev indført i kraft af traktaten om Den Europæiske Union, afspejlede dette ikke nødvendigvis en ændring i Kommissionens politik over for kultursektoren, idet Kommissionen tidligere havde taget hensyn til de betragtninger, der er omhandlet i nævnte artikler, ved vurderingen af, hvorvidt støtte til kulturelle aktiviteter var forenelig med fællesmarkedet(12).

Tilsynsmyndigheden er klar over, at Europa-Kommissionen i en række nylige beslutninger vedrørende filmstøtte har udelukket anvendelsen af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) (svarende til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c)), og baseret sin godkendelse på artikel 87, stk. 3, litra d). Ifølge Europa-Kommissionen fandt artikel 87, stk. 3, litra c), ikke anvendelse, fordi de pågældende filmstøtteforanstaltninger udgjorde driftsstøtte, som normalt ikke er tilladt i henhold til denne bestemmelse. Desuden vil det grundlæggende mål for filmstøtteforanstaltninger ikke være at udvikle en erhvervsgren, men snarere at skabe et kulturelt produkt (film). Efter Tilsynsnymyndighedens opfattelse forhindrer Europa-Kommissionens indfaldsvinkel ikke, at EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), anvendes som retsgrundlag for godkendelse af filmstøtteforanstaltninger i EFTA-staterne, forudsat at der tages tilstrækkeligt hensyn til de kriterier, Europa-Kommissionen benytter i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra d).

På den baggrund har Tilsynsmyndigheden undersøgt, hvorvidt ændringsforslaget kan godkendes efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c). I henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), er "støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner" forenelig med EØS-aftalens funktion, "når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider imod den fælles interesse".

I overensstemmelse med Europa-Kommissionens praksis inden for statsstøtte til filmindustrien(13) kan driftsstøtte til filmindustrien anses for at være forenelig, såfremt følgende kriterier er opfyldt:

- Det kulturelle indhold i film, der modtager støtte, skal på en eller anden måde sikres.

- Støtteintensiteten må ikke overstige 50 % af produktionsomkostningerne.

- Producenten skal have mulighed for at bruge mindst 20 % af filmbudgettet i andre EØS-stater uden dermed at miste støtten til denne del af produktionsomkostningerne.

- Støtten skal opfylde de generelle principper for statsstøtteforanstaltningers forenelighed (nødvendighed, forholdsmæssighed og gennemskuelighed) samt de grundlæggende principper i EØS-aftalen.

Tilsynsmyndigheden mener, at disse kriterier kan skabe balance mellem målet om kulturel produktion og udvikling af audiovisuelle industrier på den ene side og konkurrencehensynene på den anden side. Kriterierne indebærer en tilpasning af de generelle betingelser, der er underliggende for EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), nemlig støttens nødvendighed og forholdsmæssighed, til de særlige omstændigheder og krav, der gælder inden for filmproduktion.

Det kulturelle indhold i film, der modtager støtte, skal sikres

Tilsynsmyndigheden ønsker at understrege, at dette kriterium ikke tager sigte på at indskrænke EFTA-staternes kompetence med hensyn til kulturelle anliggender og heller ikke har til formål at fastlægge, hvilken slags filmproduktioner der inden for rammerne af den nationale filmstøtteordning bør anses for at være af kulturel værdi. For at ordningen af kulturelle årsager ikke skal være omfattet af det generelle forbud mod driftsstøtte, mener Tilsynsmyndigheden dog i lyset af Europa-Kommissionens praksis, hvorunder det kræves, at støtten primært skal have til formål at fremme produktion af film som et kulturelt produkt snarere end at fremme filmindustrien som sådan, at det klart må fremgå, at ordningen har til formål at fremme produktion af film snarere end at udvikle den til filmproduktionen knyttede industri. Desuden skal støtteordningen udformes sådan, at dens bestemmelser sikrer, at kulturen fremmes. Det betyder, at de nationale organer, der er ansvarlige for tildeling af filmstøtte, skal vurdere anvendelsen af støtte ud fra kunstneriske/kulturelle betragtninger. Endvidere skal kravene vedrørende det kulturelle indhold udelukke støtte til ikke-kulturelle produktioner som f.eks. reklamefilm.

Under den formelle undersøgelsesprocedure udtrykte Tilsynsmyndigheden bekymring over flere forskellige bestemmelser i loven af 11. marts 1999. Efter Tilsynsmyndighedens opfattelse var formålet med disse bestemmelser primært at støtte filmindustrien i Island ved at tiltrække udenlandsk kapital, uden at der blev lagt tilstrækkelig vægt på udvælgelsen af støtteberettigede film på grundlag af kulturelle kriterier. I ændringsforslaget er det nu udtrykkeligt fastlagt, at støtteforanstaltningerne forfølger kulturelle mål som f.eks. at udvikle den indenlandske kultur og fremme Islands historie og natur. Desuden vurderes ansøgninger om godtgørelse af filmproduktionsomkostninger af et udvalg på grundlag af kulturelle kriterier. Tilsynsmyndigheden er tilfreds med, at det med disse bestemmelser sikres, at vurderingen af støtteberettigede filmprojekter finder sted på grundlag af kvalitetsmæssige og kunstneriske kriterier.

Støtteintensiteten må ikke overstige 50 % af produktionsomkostningerne

For at skabe balance mellem målene om at fremme filmproduktionen og opretholde loyale konkurrencevilkår er det hensigtsmæssigt at begrænse statsstøtten til individuelle produktioner. Det er nødvendigt, at der iagttages et maksimumsloft for støtte til filmproduktion for at stimulere almindelige kommercielle initiativer inden for markedsøkonomiske rammer og undgå, at de kontraherende parter konkurrerer om at over- eller underbyde hinanden. Desuden er tærsklen på 50 % af produktionsbudgettet også i overensstemmelse med de tærskler, der er fastlagt af andre supranationale filmstøttemekanismer, f.eks. støtte gennem EF-programmet Media II (1996-2000)(14) og Europarådets Eurimages-program. I betragtning af, at alle de filmstøtteordninger, Europa-Kommissionen har godkendt, siden 1998 uden undtagelse har skullet iagttage loftet på 50 %(15), og for at sikre ensartede spilleregler for filmproducenter i EØS mener Tilsynsmyndigheden, at det er vigtigt at begrænse den tilladte støtteintensitet til 50 % af produktionsbudgettet.

Den støtteintensitet, der er fastlagt i artikel 5 i ændringsforslaget, som foreskriver en maksimal støtte på 12 % af produktionsomkostningerne, opfylder kravet om et støtteloft på 50 %. Desuden sikrer kumulationsreglerne i artikel 7 i ændringsforslaget, at når det samme filmprojekt modtager støtte fra den islandske filmfond, skal det pågældende beløb trækkes fra det beløb, som i henhold til ændringsforslaget betragtes som indenlandsk produktionsomkostning. Den støtte, der i alt ydes til én og samme film, må under ingen omstændigheder overstige 50 % af det samlede produktionsbudget.

Producenten skal have mulighed for at bruge mindst 20 % af filmbudgettet i andre EØS-stater og stadig kunne opnå fuld støtte

Selvom støtteforanstaltninger primært bør tage sigte på at fremme produktionen af en film som et kulturelt produkt, erkender Tilsynsmyndigheden, at filmproducenterne ikke kan udtrykke deres kreativitet uden tilstrækkeligt veludviklede menneskelige og tekniske rammer. For i fornødent omfang at fremme en vedvarende tilstedeværelse eller tilmed udvikling af de menneskelige og tekniske rammer, der kræves til kulturel produktion i de pågældende EFTA-stater, har disse derfor lov til at yde støtte til filmindustrien ud over den støtte, der ydes til produktionen af en bestemt film, forudsat at de forpligter filmproducenterne til at bruge en del af deres produktionsbudget i det land, der yder støtten. Denne mulighed har dog visse begrænsninger. F.eks. vil det være sådan, at visse rent tekniske tjenester, som ikke udgør en del af de fornødne kulturelle rammer, ikke skal være omfattet af en sådan forpligtelse. På den baggrund har Europa-Kommissionen udarbejdet 80/20 %-reglen, som giver EF-medlemsstaterne lov til at "territorialisere" op til 80 % af det samlede produktionsbudget i deres land. Dette krav indebærer, at når der afholdes under 80 % af de samlede produktionsomkostninger i det land, som yder støtten, vil kun de produktionsomkostninger, der er afholdt i vedkommende land, blive taget i betragtning med henblik på støtte. Hvis andelen er 80 % eller derover, skal samtlige omkostninger, der er afholdt inden for EØS, tages i betragtning med henblik på støtte.

Selv i de tilfælde, hvor en filmstøtteordning ikke udtrykkeligt pålægger filmproducenterne en forpligtelse til at afholde samtlige produktionsomkostninger eller en del heraf i det land, der yder støtten, vil andre bestemmelser, navnlig bestemmelser vedrørende støtteberegningen, kunne have samme virkning. Hvad angår loven af 11. marts 1999, mener Tilsynsmyndigheden, at visse bestemmelser heri (navnlig lovens artikel 2) kan tilskynde en filmproducent til at afholde en større del af produktionsomkostningerne i Island, end vedkommende ellers ville have planlagt. I den sammenhæng kræves det efter 80/20 %-reglen, at godtgørelsesbeløbet beregnes på grundlag af de samlede produktionsomkostninger, uanset hvor disse er afholdt, hvis producenten afholder mindst 80 % af de samlede produktionsomkostninger i det pågældende land. Hvis filmproducenter derimod afholder under 80 % af produktionsomkostningerne i Island, må de interesser, som de øvrige kontraherende parter i EØS-aftalen har, anses for at være tilstrækkeligt tilgodeset. I sådanne tilfælde kan godtgørelsesbeløbet beregnes på grundlag af de omkostninger, der er afholdt i Island.

Ifølge bestemmelserne i ændringsforslaget (jf. artikel 2) ydes der godtgørelse for en del af de produktionsomkostninger, der afholdes under produktion af film og fjernsynsprogrammer i Island. Det understreges dog, at når over 80 % af de samlede produktionsomkostninger til en film eller et fjernsynsprogram afholdes i Island, beregnes godtgørelsen på grundlag af de produktionsomkostninger, der i alt er afholdt inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde. Det betyder, at en filmproducent frit kan afholde op til 20 % af produktionsomkostningerne uden for Island, uden at miste retten til støtte for dette beløb. På den anden side vil støtten til en producent, som afholder mindre end 80 % af omkostningerne i Island, blive beregnet på grundlag af de omkostninger, der er afholdt i Island. Denne territorialisering af støtten er i overensstemmelse med de kriterier, Europa-Kommissionen har fastlagt i sin praksis i forbindelse med filmstøtteordninger i EF. Den skaber endvidere balance mellem det berettigede ønske om at støtte filmindustrien i Island og de hensyn, der skal tages vedrørende fri udveksling af tjenesteydelser inden for EØS. Tilsynsmyndigheden kan derfor konkludere, at de bestemmelser, der er tilføjet i ændringsforslaget, fuldt ud opfylder ovennævnte kriterier.

Støtten skal opfylde de generelle principper for statsstøtteforanstaltningers forenelighed (nødvendighed, forholdsmæssighed og gennemskuelighed)

Hvad angår støttens nødvendighed, forholder det sig ubestrideligt således, at filmproduktionen i Europa har brug for betydelig statsstøtte, for at det kan sikres, at Europas egen kultur og kreative kapacitet får mulighed for at komme til udtryk. Det er nødvendigt med denne støtte for at sikre den europæiske tilstedeværelse på et marked, der er domineret af audiovisuelle produkter fra lande uden for EØS. De enkelte EFTA-staters fremme af den audiovisuelle produktion gør det muligt at styrke den kulturelle mangfoldighed, som ellers ikke ville have været mulig(16). Uden statsstøtte ville filmproducenterne på grund af de begrænsede markeder og det begrænsede publikum for europæiske film, især på de sprog, der ikke er almindeligt udbredte i Europa, formodentlig ikke være i stand til at dække deres produktionsomkostninger gennem indtægter fra distributionen af film i biografer, fjernsyn og video. Det er almindeligt erkendt, at markedskræfterne alene ikke sikrer det ønskede produktionsniveau. På den baggrund kan den islandske filmstøtteordning anses for at være nødvendig.

De tidligere bekymringer vedrørende støttens forholdsmæssighed er blevet fjernet med ændringsforslaget. Heri vokser støtteintensiteten ikke længere i takt med filmbudgettets størrelse. Desuden har man i ændringsforslaget fjernet kravet om et minimumsbudget på 80 mio. ISK, for at filmproduktioner kan komme i betragtning under støtteordningen. Filmstøtteordningen kan i kraft af disse ændringer anses for at være forholdsmæssig i forhold til målene, som er at styrke islandsk kultur uanset filmproduktionsbudget. Endelig bemærker Tilsynsmyndigheden, at støtteordningen tidsmæssigt er begrænset til fem år (indtil december 2006).

Støtten skal opfylde de grundlæggende principper i EØS-aftalen

I loven af 11. marts 1999 var godtgørelserne betinget af, at filmproducenten var fast etableret i Island. Tilsynsmyndigheden anså dette krav for at udgøre en indskrænkning af den frie udveksling af tjenesteydelser, som ikke kunne berettiges af kulturelle hensyn. I henhold til ændringsforslagets artikel 4, litra c), skal filmproducenter ikke længere være etableret i Island for at kunne være berettiget til støtte under ordningen. For selskaber, som har hjemsted i EØS, er det tilstrækkeligt at have en filial eller et agentur i Island. Desuden er det territorialrelaterede krav for fastlæggelse af godtgørelsesbeløbet blevet begrænset til det omfang, der kræves i henhold til 80/20 %-reglen. Tilsynsmyndigheden kan derfor konkludere, at bestemmelserne i ændringsforslaget er i overensstemmelse med de grundlæggende friheder i EØS-aftalen.

Konklusioner

Filmstøtteforanstaltningerne i lovforslaget om ændring af loven om midlertidige godtgørelser i forbindelse med filmproduktion i Island kan anses for at være i overensstemmelse med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c). Tilsynsmyndigheden kan derfor afslutte proceduren mod den oprindelige lov nr. 43/1999, som blev indledt i henhold til artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen. Tilsynsmyndigheden ønsker dog at understrege, at denne konklusion bygger på forslag til lov om ændring af lov nr. 43/1999, som blev meddelt Tilsynsmyndigheden ved det islandske finansministeriums brev af 28. november 2000, registreret af Tilsynsmyndigheden den 4. december 2000 (dok. nr. 00-8857-A). Ændringer til dette lovforslag, som kan berøre vurderingen af støtteforanstaltninger inden for rammerne af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), er ikke omfattet af denne beslutning. Sådanne ændringer skal meddeles Tilsynsmyndigheden og kan ikke træde i kraft, før Tilsynsmyndigheden har godkendt dem.

For at Tilsynsmyndigheden løbende kan følge anvendelsen af ordningen, anmodes de islandske myndigheder i henhold til kapitel 32 i Tilsynsmyndighedens retningslinjer om statsstøtte om at fremlægge summariske årsrapporter vedrørende gennemførelsen af denne ordning i den form, der er vist i bilag IV til Tilsynsmyndighedens retningslinjer om statsstøtte. De islandske myndigheder mindes om, at det i kapitel 32, punkt 5, i Tilsynsmyndighedens retningslinjer om statsstøtte er fastsat, at den første rapport for hver enkelt ordning skal fremsendes til EFTA-Tilsynsmyndigheden senest seks måneder efter udgangen af det budgetår, hvori den pågældende ordning blev godkendt af EFTA.

Endelig er det i kapitel 32, punkt 6, i Tilsynsmyndighedens retningslinjer om statsstøtte fastsat, at en manglende overholdelse af forpligtelsen til at fremlægge rapporterne inden for den fastlagte frist kan medføre at EFTA-Tilsynsmyndigheden må indlede procedurer i henhold til artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen for så vidt angår den pågældende støtteordning -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

1. De støtteforanstaltninger, der er omhandlet i lovforslag om ændring af lov nr. 43/1999 om midlertidige godtgørelser i forbindelse med filmproduktion i Island, er forenelige med EØS-aftalen.

2. Den formelle undersøgelsesprocedure mod den oprindelige lov nr. 43/1999 om midlertidig godtgørelse af omkostningerne til film, der produceres i Island, der blev vedtaget af Islands parlament den 11. marts 1999, afsluttes.

3. De islandske myndigheder anmodes om at fremlægge summariske årsrapporter vedrørende gennemførelsen af ordningen i overensstemmelse med kapitel 32 i Tilsynsmyndighedens retningslinjer om statsstøtte.

Udfærdiget i Bruxelles, den 18. december 2000.

På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne

Knut Almestad

Formand

Hannes Hafstein

Medlem af Kollegiet

(1) I det følgende benævnt "EØS-aftalen".

(2) I det følgende benævnt "aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen".

(3) Retningslinjer for anvendelsen og fortolkningen af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen og artikel 1 i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen, vedtaget og udstedt af EFTA-Tilsynsmyndigheden den 19. januar 1994, offentliggjort i EFT L 231 af 1994, EØS-supplement nr. 32 af 3.9.1994, senest ændret ved Tilsynsmyndighedens afgørelse nr. 78/00/KOL af 12. april 2000, endnu ikke offentliggjort, i det følgende benævnt "retningslinjerne om statsstøtte".

(4) Beslutningen om indledning af proceduren blev offentliggjort i EFT C 223 af 5.8.1999, s. 9 (på EU-sprogene), og i EØS-supplement nr. 40 af 16.9.1999, s. 1 (på EFTA-sprogene).

(5) Statsstøttesag 3/98 - Frankrig

(6) Statsstøttesag NN 49/97 og N 357/99 - Irland: beslutningen findes også på Internettet: http://europa.eu.int/comm/secretariat general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf.

(7) Tilsynsmyndigheden noterer sig, at titlen på lovforslaget om ændring af lov nr. 43/1999 er en anelse anderledes end titlen på den oprindelige lov nr. 43/1999. Det er dog åbenlyst, at der er tale om samme lov.

(8) Se den første rapport om hensyntagen til kulturelle aspekter i forbindelse med Det Europæiske Fællesskabs virksomhed, KOM(96) 160 endelig udg. af 17.4.1996, offentliggjort på Internettet: http://europa.eu.int/comm/dg10/culture/cult-asp/en/index.html; se også Kommissionens beslutning 89/441/EØF af 21. december 1988 om den af den græske regering ydede støtte til filmindustrien til produktion af græske film (EFT L 208 af 20.7.1989, s. 38).

(9) KOM(99) 657 af 14.12.1999.

(10) Audiovisuel politik (anført ovenfor), s. 8/9.

(11) Citat i overensstemmelse med "Orientering om fremgangsmåden for angivelse af traktatbestemmelser i Domstolens og Rettens tekster" (se http://curia.eu.int/da/jurisp/remnot.htm).

(12) Statsstøttesag NN 49/97 og N 357/99 - Irland; beslutningen findes også på Internettet: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/industrie/nn049-97.pdf.

(13) Statsstøttesag N 3/98 - Frankrig; Statsstøttesag N 486/97 - Nederlandene: Statsstøttesag N 4/98 - Tyskland: Statsstøttesag NN 49/97 og N 357/99 - Irland; Statsstøttesag N 748/99 - Sverige.

(14) Jf. artikel 3 i Rådets afgørelse 95/563/EF af 10. juli 1995 om iværksættelse af et program til fremme af udvikling og distribution af europæiske audiovisuelle produktioner (EFT L 321 af 30.12.1995).

(15) Statsstøttesag N 3/98 - Frankrig; Statsstøttesag N 486/97 - Nederlandene; Statsstøttesag N 4/98 - Tyskland; Statsstøttesag NN - 49/97 og N 357/99 - Irland: Statsstøttesag N 748/99 - Sverige.

(16) Dette er senest bekræftet i rapporten fra Gruppen på Højt Plan vedrørende Audiovisuel Politik http://europa.eu.int/comm/dg10/avpolicy/key_doc/hlg._en.html.