DA Den Europæiske Unions Tidende L 324/11

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

Nr. 55/05/KOL

af 11. marts 2005

om afslutning af den formelle undersøgelsesprocedure I henhold til artikel 1, stk. 2, i del II i protokol nr. 3 til aftalen om tilsynsmyndigheden og domstolen med hensyn til salget af 1 744 udlejningslejligheder I Oslo (Norge)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN HAR —

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (1), særlig artikel 61-63 og protokol nr. 26,

under henvisning til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (2), særlig artikel 24 og artikel 1 i del I i protokol nr. 3,

under henvisning til Tilsynsmyndighedens retningslinjer (3) for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen, særlig kapitel 18B,

efter at have givet de berørte parter lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser (4) og under hensyntagen til de fremsatte bemærkninger, og

UD FRA FØLGENDE BETRAGTNINGER:

I. BAGGRUND

1. Sagsforløb

I marts 2001 besluttede Oslo kommune at sælge en portefølje på 1 744 udlejningslejligheder inden udgangen af maj 2001. De 1 744 lejligheder var hovedsagelig udlejet til ansatte på kommunehospitaler. Beslutningen om at sælge blev truffet, efter at den norske regering havde fremlagt planer om gennemførelsen af en hospitalsreform, hvorved bl.a. ejendomsretten til amtshospitalerne skulle overdrages til staten (5).

Ved brev af 18. maj 2001 (dok. nr. 01-3792-D) anmodede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om at afgive alle relevante oplysninger om salget af lejlighederne, således at Tilsynsmyndigheden kunne vurdere, om salget var i overensstemmelse med artikel 61 i EØS-aftalen og kapitel 18B, Statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger, i Tilsynsmyndighedens statsstøtteretningslinjer.

Den 30. maj 2001 besluttede Oslo byråd (»bystyret«) at sælge lejlighederne, og den 31. maj 2001 undertegnede kommunen en kontrakt med Fredensborg Boligutleie ANS (i det følgende benævnt Fredensborg) om salget af lejlighederne. Salgsprisen var 715 mio. NOK (ca. 89 mio. EUR (6)).

Ved brev af 31. maj 2001 (dok. nr. 01-4004-D) mindede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om »standstill«-klausulen i artikel 1, stk. 3, i del I i protokol nr. 3 til aftale om Tilsynsmyndigheden og Domstolen og bestemmelserne om forbud (»interimsforanstaltninger«) i kapitel 6, Nærmere bestemmelser om støtte, der er ulovlig af proceduremæssige grunde, i statsstøtteretningslinjerne.

Ved brev af 26. juni 2001 fra Norges Delegation ved Den Europæiske Union, som samme dag indgik hos og blev registreret af Tilsynsmyndigheden (dok. nr. 1-5730-A), og som var vedlagt et brev af 15. juni 2001 fra handels- og industriministeriet indeholdende 17 bilag fra Oslo kommune, fremlagde de norske myndigheder de dokumenter, som de i samråd med Oslo kommune anså for at indeholde de mest relevante disponible oplysninger med henblik på at vurdere, om salget var i overensstemmelse med artikel 61 i EØS-aftalen.

I dokumentationen fra Oslo kommune (7) hævdede kommunen for det første, at salget var i overensstemmelse med Tilsynsmyndighedens statsstøtteretningslinjer (8). Kommunen hævdede, at der var foretaget en uafhængig ekspertvurdering i overensstemmelse med kapitel 18B.2.2 i statsstøtteretningslinjerne, og at forskellen på 3,4 % mellem salgsprisen og den ansatte værdi var i overensstemmelse med markedsbetingelserne i henhold til kapitel 18B.2.2, litra b), i statsstøtteretningslinjerne (9).

For det andet påpegede kommunen, at salgsprocessen skulle ses i lyset af tidspresset. Regeringen, der var i færd med at gennemføre en hospitalsreform, var kilden til det tidspres, der blev pålagt kommunen. Ifølge kommunen kunne dette have medført, at antallet af bydende blev mindre end ønskeligt, og at køberne kunne have indgivet lavere bud, end de ville have gjort, hvis de havde haft mere tid til rådighed (10). Kommunen hævdede imidlertid, at kommunen gennemførte salget med en budrunde på samme måde, som en privat sælger ville have gjort.

Ved brev af 20. juli 2001 til de norske myndigheder (dok. nr. 01-5673-D) erklærede Tilsynsmyndigheden, at den tvivlede på, om den procedure, der var fastsat i kapitel 18B.2.2 i statsstøtteretningslinjerne, var fulgt. Tilsynsmyndigheden nærede endvidere tvivl om, hvorvidt vurderingerne af lejlighedernes markedsværdi var foretaget før forhandlingerne om salget, hvorvidt vurderingerne var foretaget på grundlag af almindeligt accepterede markedsindikatorer og vurderingsstandarder, og hvorvidt en salgspris, der var 3,4 % lavere end vurderingen, var i overensstemmelse med statsstøtteretningslinjerne. Tilsynsmyndigheden opfordrede de norske myndigheder til at fremsætte bemærkninger herom, idet den ville tage hensyn til disse bemærkninger, før den traf beslutning om, hvorvidt der skulle indledes en formel undersøgelsesprocedure.

Handels- og industriministeriet afgav den 27. juli 2001 sine bemærkninger pr. telefax (dok. nr. 01-6026-A), som samme dag indgik hos og blev registreret af Tilsynsmyndigheden. Ministeriet erklærede, at det ikke var uenigt med Tilsynsmyndigheden i, at der kunne være tvivl om, hvorvidt salget er i overensstemmelse med artikel 61 i EØS-aftalen, og at der »vil blive truffet yderligere foranstaltninger for at sikre, at Norges forpligtelser i henhold til artikel 61 i EØS-aftalen overholdes«. Ministeriet meddelte Tilsynsmyndigheden, at amtmanden i Oslo og Akershus den 25. juli 2001 havde besluttet, at Oslo kommune ikke lovligt kan overdrage ejendomsretten, før amtmanden har truffet sin endelige beslutning. Desuden ville der blive foretaget en ny ekspertvurdering af bygningernes værdi.

Ved brev af 31. juli 2001 (dok. nr. 03-829-A) erklærede Tilsynsmyndigheden, at den afventede en formel anmeldelse af salget i overensstemmelse med sine statsstøtteretningslinjer.

2. Anmeldelsen

2.1. Indledning

Ved brev af 10. februar 2003 fra Norges Delegation ved Den Europæiske Union, som indgik hos og blev registreret af Tilsynsmyndigheden den 11. februar 2003 (dok. nr. 03-829-A), og som var vedlagt et brev fra handels- og industriministeriet af 7. februar 2003 og et udateret brev fra Oslo kommune (med 31 bilag), indsendte de norske myndigheder i henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen en anmeldelse af Oslo kommunes beslutning om at sælge lejlighederne. Brevet af 7. februar 2003 fra handels- og industriministeriet og brevet fra Oslo kommune (uden bilag) blev også sendt med telefax, som indgik hos og blev registreret af Tilsynsmyndigheden den 7. februar 2003 (dok. nr. 03-768-A).

Brevet fra Oslo kommune indeholdt bl.a. en beskrivelse af lejlighederne, oplysninger om salgsprocessen, beskrivelser af de forskellige værdiansættelser samt en vurdering af eventuelle grænseoverskridende virkninger.

Kommunen fremsatte en række bemærkninger vedrørende lejlighederne. For det første betød størrelsen af porteføljen, at der ikke var mange aktører på markedet, som kunne forventes at være potentielle købere. Dette ville påvirke muligheden for at gennemføre salget og ligeledes vilkårene for en transaktion. For det andet var prisen afhængig af, hvornår og hvor hurtigt de eksisterende huslejer kunne hæves, hvilket var meget usikkert. For det tredje betød en række usikre forhold omkring de eksisterende kontrakter og ukendskab til den ufravigelige norske lejelovgivning, at en investering var mindre attraktiv for virksomheder, der ikke allerede var etableret på lejemarkedet i Norge. For det fjerde var lejlighederne af varierende alder, standard og beliggenhed, hvilket påvirkede renoveringsomkostningerne.

Hvad angår salgsprocessen (se punkt 2.2), erklærede kommunen, at: »Det bestrides ikke, at de proceduremæssige krav i statsstøtteretningslinjerne ikke er overholdt fuldt ud i den foreliggende sag«.

Kommunen konkluderede, at: »Salget blev gennemført efter et tilstrækkelig publiceret, offentligt og betingelsesløst udbud, om end den periode, hvori lejlighederne blev udbudt til salg, var kortere end den periode, der kræves i statsstøtteretningslinjerne. Der er imidlertid ingen grund til at antage, at salget blev gennemført på en måde, der ikke ville opnå markedsværdien for de solgte lejligheder, eller som kunne tænkes at udelukke udenlandske investorer. Selv om Tilsynsmyndigheden skulle være af den opfattelse, at salget omfatter et element af støtte, mener vi, at det bør konkluderes, at transaktionen ikke falder ind under anvendelsesområdet for EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, idet samhandelen inden for EØS ikke er blevet påvirket«.

2.2. Salgsprocessen

Salgsprocessen blev beskrevet i den anmeldelse, som Tilsynsmyndigheden modtog den 11. februar 2003, bl.a. i bilag 1 og 10 til anmeldelsen. Tilsynsmyndigheden forstår, at salgsprocessen foregik som følger:

Den 16. marts 2001 blev det overdraget til det private ejendomsmæglerfirma Akershus Eiendom AS (i det følgende benævnt Akershus) at sælge lejlighederne samlet på vegne af Oslo kommune.

Akershus iværksatte salget den 2. april 2001 på grundlag af en værdiansættelse fra Catella Eiendoms-Consult AS (i det følgende benævnt Catella), som anslog værdien til 1 143 mio. NOK (en beskrivelse af vurderingen kan ses i punkt 2.3). Følgende seks selskaber blev kontaktet direkte af Akershus:

— OBOS

— Selvaag Eiendom AS

— Olav Thon Gruppen AS

— KLP Eiendom AS

— Gjensidige Nor Næringseiendom AS

— Eiendomsspar AS

Ni andre selskaber kontaktede på eget initiativ Akershus. Det drejede sig om:

— Sunndal Collier & Co ASA

— Haugen & Damsund AS

— Catella Eiendoms-Consult AS

— Optimo AS

— Investra ASA

— Beboerne, repræsenteret ved advokat Ole Løken

— Fredensborg eiendomsselskap AS

— DTZ Real Consult Eiendomsmegling AS

— Studentsamskipnaden i Oslo

Salget af lejlighederne blev offentliggjort via en pressemeddelelse dateret den 19. april 2001.

Et prospekt vedrørende lejlighederne blev udsendt til de 15 ovennævnte selskaber den 23. april 2001.

Den 26. april 2001 fremlagde OPAK AS (i det følgende benævnt OPAK) en værdiansættelse, som også blev udsendt, og hvori det konkluderedes, at markedsværdien var 795 mio. NOK (punkt 2.3 indeholder en beskrivelse af vurderingen).

Investorerne blev anmodet om at indgive deres bud senest den 2. maj 2001, og udbuddet blev afsluttet den 3. maj 2001. Fem selskaber afgav følgende tilbud i første runde den 2. maj 2001. Det drejede sig om:

— Beboerne, repræsenteret ved advokat Ole Løken: 300 mio. NOK — Eiendomsspar AS: 500 mio. NOK — Olav Thon Gruppen AS: 505 mio. NOK — Haugen & Damsund AS: 690 mio. NOK — Sunndal Collier & Co ASA: 725 mio. NOK

Den 3. maj 2001 kunne fem selskaber ændre eller hæve deres tilbud efter at være blevet underrettet om det højeste tilbud, der var afgivet pr. 2. maj 2001. Der blev modtaget følgende nye tilbud:

— Beboerne, repræsenteret ved advokat Ole Løken: 690 mio. NOK — Sunndal Collier & Co ASA: 735 mio. NOK

Oslo kommune valgte at acceptere tilbuddet fra Sunndal Collier & Co ASA, og den 8. maj 2001 underskrev Sundal Collier & Co ASA, hvis retssuccessor er Fredensborg, kontrakten.

Efter at tilbuddet var accepteret, blev det opdaget, at to bygninger (internat A og B) i forbindelse med et af hospitalerne (Ullevål Sykehus) blev benyttet af Oslo og Akershus høgskolenes studentsamskipnad (OAS), uden at der blev betalt leje (baseret på en kontrakt, som ikke var underskrevet af kommunen, men tiltrådt af Ullevål Sykehus og OAS, og ifølge hvilken OAS bl.a. kun skulle dække driftsomkostninger). Som følge heraf blev kontrakten mellem kommunen og Fredensborg ændret på flere punkter. Ved brev af 11. maj 2001 bad kommunen OPAK om at vurdere konsekvenserne heraf for deres værdiansættelse.

Den 14. maj 2001 fremlagde OPAK en korrigeret værdiansættelse på 740 mio. NOK (se punkt 2.3).

Oslo kommune undertegnede den 31. maj 2001 kontrakten om det samlede salg af de 1 744 lejligheder for 715 mio. NOK til Fredensborg.

2.3. Værdiansættelser fremlagt som led i anmeldelsen

Anmeldelsen indeholdt tre vurderinger: en fra Catella (bilag 16 til anmeldelsen), en fra OPAK (bilag 18 til anmeldelsen) og en fra FIGA/Nortakst (bilag 21 til anmeldelsen).

— Vurderingen fra Catella

Den 14. marts 2003 blev Catella engageret af Oslo kommune med mandat til at vurdere markedsværdien af lejlighederne som en portefølje (alle lejligheder solgt samtidig til en enkelt køber). Rapporten blev oprindelig udarbejdet med henblik på at opstille en åbningsbalance vedrørende hospitalerne. Vurderingen skulle afsluttes senest den 30. marts 2001. Catella erklærede, at vurderingen ikke var i overensstemmelse med Norges Takseringsforbunds regler og var blevet gennemført på et overfladisk grundlag (11). Catella kom til den konklusion, at markedsværdien var 1 143 mio. NOK

Oslo byråd henviste til det forhold, at Akershus mente, at den værdi, der var beregnet af Catella, ikke afspejlede markedsværdien. En af årsagerne hertil var, at Akershus mente, at de fastsatte huslejer var for høje og de anslåede startomkostninger for lave. Ifølge Oslo kommune havde Catellas vurdering endvidere adskillige andre mangler, herunder følgende forhold:

— rapporten omfattede fast ejendom, som ikke var omfattet af salget (Trondheimsveien 235, anslået værdi 61 mio. NOK)

— vurderingen var baseret på den antagelse, at den maksimale husleje kunne opnås fra den første dag

— virkningen af »som beset«-klausulen i salgskontrakten blev ikke vurderet. En »som beset«-klausul indebærer, at køberen bærer den fulde risiko med hensyn til særlige forhold ved de købte lejligheder, og at han baserer sig på sine egne undersøgelser.

En anden virksomhed, OPAK, blev derfor bedt om at foretage en ny vurdering.

— Vurdering fra OPAK

OPAK blev engageret af Oslo kommune til at vurdere lejlighederne som en portefølje. OPAK's (første) vurdering var dateret 26. april 2001 og konkluderede, at markedsværdien var 795 mio. NOK.

Den anslåede salgsværdi blev beregnet som følger:

Årlig nettolejeindtægt i nutidsværdi = 835 mio. NOK – udgifter til forbedring af lejlighederne = 150 mio. NOK + nettonutidsværdi af værdistigning (12) (salg efter ti år) = 110 mio. NOK = Salgsværdi 795 mio. NOK

Oslo kommune anmodede om en tilpasning af OPAK's vurdering for at tage hensyn til en korrektion af værdien af visse lejemål som følge af faktiske omstændigheder, som der ikke var taget hensyn til i den oprindelige vurdering. Disse faktuelle korrektioner fik OPAK til at reducere aktivernes værdi til 740 mio. NOK. Tilpasningerne blev den 14. maj 2001 forelagt Oslo kommune.

— Vurderingen fra FIGA og Nortakst DA

Ved brev af 12. juli 2001 fra handels- og industriministeriet til Oslo kommune (13) bad ministeriet kommunen om at foretage en ny værdiansættelse. Ministeriet anførte endvidere, at værdiansættelsen fra OPAK ikke opfyldte kravene i statsstøtteretningslinjerne (14). De to virksomheder FIGA og Nortakst DA, der udgjorde et udvalg (15) (i det følgende benævnt FIGA/Nortakst), blev engageret af kommunen til at foretage en ny værdiansættelse. Mandatet for vurderingen blev aftalt med handels- og industriministeriet. FIGA/Nortakst fremlagde sin rapport den 26. april 2002 og konkluderede heri, at lejlighedernes markedsværdi var 1 055 mio. NOK.

FIGA/Nortakst anvendte tre forskellige metoder til at vurdere porteføljens værdi pr. 30. maj 2001: teknisk værdi, cash flow-metode og nettokapitaliseringsmetode. Beregningerne på grundlag af disse tre metoder gav følgende resultater:

Teknisk værdi: 1 448 mio. NOK Cash flow-metode: 1 055 mio. NOK Nettokapitaliseringsmetode: 1 005 mio. NOK

FIGA/Nortakst konkluderede, at cash flow-metoden bedst afspejlede, hvad en potentiel investor ville være villig til at betale for porteføljen. Konklusionen var derfor, at lejlighedernes markedsværdi var 1 055 mio. NOK.

I det brev fra Oslo kommune, der var vedlagt brevet af 7. februar 2003 fra handels- og industriministeriet, bestred kommunen, at denne vurdering afspejlede lejlighedernes værdi, og konkluderede, at vurderingen fra OPAK var den, der afspejlede markedsværdien bedst.

2.4. Anmodning om yderligere oplysninger

Ved brev af 9. april 2003 (dok. nr. 03-2133-D) bad Tilsynsmyndigheden om yderligere oplysninger. I dette brev gav Direktoratet for Konkurrence og Statsstøtte også udtryk for tvivl om salgets forenelighed med EØS-aftalens bestemmelser om statsstøtte.

Ved brev af 5. juni 2003 fra Norges Delegation ved Den Europæiske Union, som var vedlagt to breve af 14. maj 2003 fra henholdsvis handels- og industriministeriet og Oslo kommune, og som indgik hos og blev registreret af Tilsynsmyndigheden den 10. juni 2003 (dok. nr. 03-3630-A), fremlagde de norske myndigheder yderligere oplysninger. De samme dokumenter blev sendt med telefax af 14. maj 2003 fra handels- og industriministeriet, som indgik hos og blev registreret af Tilsynsmyndigheden samme dato (dok. nr. 03-3127-A).

Handels- og industriministeriet tilkendegav ikke nogen mening i sit brev af 14. maj 2003, men fremsendte blot brevet fra Oslo kommune.

I brevet af 14. maj 2003 fra Oslo kommune henviste kommunen til det betingelsesløse udbud (jf. kapitel 18B.2.1 i statsstøtteretningslinjerne) og anførte, at: »Kommunen vil ikke påstå, at den procedure, der blev fulgt, da lejlighederne blev solgt, var i fuld overensstemmelse med kravene i retningslinjerne. Salget af lejlighederne blev ikke offentliggjort på den måde, der foreskrives i kapitel 18B.2.1, litra a), i retningslinjerne«. Kommunen mente imidlertid, at salget var foregået på en måde, der sikrede, at målet med denne bestemmelse blev opnået.

Hvad angår kapitel 18B.2.2 i statsstøtteretningslinjerne, salg uden betingelsesløst udbud (vurdering foretaget af en uafhængig sagkyndig), hævdede kommunen, at salget var gennemført i overensstemmelse med denne bestemmelse. Kommunen mente endvidere, at OPAK's vurdering (den værdiansættelse, kommunen benyttede) blev foretaget »før salgsforhandlingerne« og i overensstemmelse med »almindeligt accepterede markedsindikatorer og vurderingsstandarder«.

Endelig »kan kommunen ikke ud fra Tilsynsmyndighedens argumenter se, at det tidspres, der skyldtes hospitalsreformen, ikke er relevant, når det skal vurderes, om den pris, der er opnået for lejlighederne, ligger under markedsværdien«.

3. Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure

Den 11. juli 2003 besluttede Tilsynsmyndigheden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 1, stk. 2, i del I i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen (i det følgende benævnt »den formelle undersøgelsesprocedure«) med hensyn til salget af de 1 744 udlejningslejligheder i Oslo (16). I beslutningen om at indlede proceduren redegjorde Tilsynsmyndigheden for anmeldelsen, sagens baggrund og korrespondancen med de norske myndigheder.

For så vidt angår indledningen af den formelle undersøgelse udtrykte Tilsynsmyndigheden på flere punkter tvivl om, hvorvidt salget var i overensstemmelse med EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Tilsynsmyndigheden henviste for det første til salgsprocessen, og eftersom salget ikke var annonceret i overensstemmelse med statsstøtteretningslinjerne, udtrykte den tvivl om, hvorvidt Oslo kommune opfyldte målsætningerne bag bestemmelserne i kapitel 18B.2.1 i statsstøtteretningslinjerne (salg ved betingelsesløst udbud).

Hvad angår værdiansættelserne (kapitel 18B.2.2 i statsstøtteretningslinjerne), udtrykte Tilsynsmyndigheden for det andet tvivl om, hvorvidt OPAK's vurdering (den vurdering, der blev anvendt af kommunen) var gennemført før salgsforhandlingerne, om vurderingen var foretaget på grundlag af almindeligt accepterede markedsindikatorer og vurderingsstandarder, og om der — under hensyntagen til tidspresset — blev gjort en rimelig indsats for at sælge lejlighederne til markedsværdien. Endvidere var den aftalte (og anmeldte) salgspris 715 mio. NOK, mens resultatet af en ny værdiansættelse, som ønsket af handels- og industriministeriet, var 1 055 mio. NOK (FIGA/Nortakst). I betragtning af det store misforhold mellem de to værdiansættelser udtrykte Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt den aftalte salgspris (715 mio. NOK) afspejlede markedsværdien.

For det tredje henviste Tilsynsmyndigheden til det forhold, at kommunen hævdede, at selv om den opnåede pris blev anset for at være under markedsværdien, lå salget uden for anvendelsesområdet for EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, fordi det marked, som Fredensborg var involveret i, ikke indeholdt elementer af grænseoverskridende samhandel. Tilsynsmyndigheden mente, at markedet for fast ejendom i Oslo ikke var begrænset til lokale virksomheder, og at Fredensborg faktisk eller potentielt konkurrerede med lignende virksomheder i Norge og andre EØS-stater.

For det fjerde var Tilsynsmyndigheden i tvivl om, hvorvidt en salgspris under markedsværdien kunne være berettiget på grundlag af princippet om en investor i en markedsøkonomi, dvs. at kommunen optrådte som enhver anden privat investor, idet der blev taget hensyn til tidspresset og den hospitalsreform, som regeringen havde indledt.

4. De norske myndigheders bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren

Ved brev af 12. september 2003 fra Norges Delegation ved EU, som var vedlagt to breve af 11. september 2003 fra henholdsvis handels- og industriministeriet og Oslo kommune, og som alle indgik til og blev registreret hos Tilsynsmyndigheden den 15. september 2003 (dok. nr. 03-6307-A), fremsatte de norske myndigheder deres bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren. De samme breve blev sendt med telefax af 11. september 2003 fra handels- og industriministeriet og indgik hos og blev registreret af Tilsynsmyndigheden samme dato (dok. nr. 03-6201-A).

I brevet fra handels- og industriministeriet af 11. september 2003 blev der ikke tilkendegivet nogen mening om sagen, men kun henvist til brevet fra Oslo kommune.

Oslo kommune henviste til sine tidligere argumenter og fremførte for det første, at målsætningerne bag bestemmelserne i kapitel 18B.2.1, Salg ved betingelsesløst udbud, i statsstøtteretningslinjerne blev nået til trods for, at salget ikke blev offentliggjort på den måde, der er foreskrevet i retningslinjerne. Kommunen hævdede, at alle potentielle købere i Norge var blevet underrettet om det kommende salg, og at der blandt investorer, som ikke allerede var etableret i Norge, kun var ringe interesse for at investere i det norske boligudlejningsmarked.

For det andet hævdede kommunen, at OPAK's værdiansættelse overholdt procedurekravene i kapitel 18B.2.2, Salg uden betingelsesløst udbud, i statsstøtteretningslinjerne. Det indebar bl.a., at kommunen mente, at OPAK's vurdering var udført »for at fastlægge markedsværdien på grundlag af almindeligt accepterede markedsindikatorer og vurderingsstandarder«, og at vurderingen var foretaget »før salgsforhandlingerne«. Kommunen hævdede endvidere, at forskellen mellem salgsprisen (715 mio. NOK) og OPAK's værdiansættelse (740 mio. NOK) var i overensstemmelse med kapitel 18B.2.2, litra b), »Prismargen« i statsstøtteretningslinjerne (17).

For det tredje mente kommunen, at der var grund til at være meget skeptisk med hensyn til den nye værdiansættelse fra FIGA/Nortakst, som konkluderede, at værdien var 1 055 mio. NOK. Kommunen anførte, at FIGA/Nortakst baserede sin værdiansættelse på en årlig prisstigning for ejendommen over de næste ti år på 4 %, mens priserne faldt med 5,2 % fra andet kvartal 2002 til andet kvartal 2003. Kommunen mente, at man ikke kunne have tillid til FIGA/Nortaksts vurdering.

For det fjerde kunne kommunen »ikke se, at Tilsynsmyndigheden har defineret det relevante marked for lejeboliger, og hvordan dette får Tilsynsmyndigheden til at konkludere, at Fredensborg Boligutleie ANS faktisk eller potentielt konkurrerer med lignende virksomheder i Norge eller andre EØS-stater«.

5. Bemærkninger fra tredjemand

Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort den 4. december 2003. Tilsynsmyndigheden modtog en bemærkning fra tredjemand til beslutningen om at indlede proceduren. Ved brev af 19. december 2003, indgået hos og registreret af Tilsynsmyndigheden den 5. januar 2004 (dok. nr. 03-8980-A), fremsatte Fredensborg (køberen) sine bemærkninger. Fredensborg henviste til et tidligere brev af 18. februar 2003, indgået hos og registreret af Tilsynsmyndigheden den 20. februar 2003 (dok. nr. 03-1040-A), hvormed der blev fremlagt to nye værdiansættelser. Disse var:

— Rapporten fra BER, Bygg og eiendomsrevisjon AS

BER, Bygg og eiendomsrevisjon AS (i det følgende benævnt BER), repræsenteret ved Arnt K. Svendsen, blev af Fredensborg bedt om at give deres vurdering af værdien af porteføljen og kommentere vurderingerne fra Catella, OPAK og FIGA. Rapporten fra BER blev forelagt den 13. januar 2003.

BER's vurdering var baseret på tre forskellige scenarier:

Afkast af investeringsværdi baseret på udlejningsboliger: 630,0 mio. NOK Afkast af investering baseret på lejeindtægter i ti år, derefter individuelle salg over en treårs periode: 796,5 mio. NOK Som ovenfor, men salg af alle lejligheder individuelt i år 11: 851,5 mio. NOK Gennemsnit: 759,3 mio. NOK

BER konkluderede, at markedsværdien lå i størrelsesordenen 700-800 mio. NOK.

BER vurderede ligeledes de tre tidligere værdiansættelser fra Catella, OPAK og FIGA. Catellas værdiansættelse var ifølge BER en teoretisk værdi baseret på den antagelse, at lejlighederne blev udlejet til markedsprisen fra dag et. OPAK's værdiansættelse tog ifølge BER ikke hensyn til det forhold, at lejeindtægterne var halvdelen af den regulære markedspris på tidspunktet for udbuddet. Endvidere var der i beregningerne ikke taget hensyn til det fremtidige tab som følge af løbende kontrakter under markedsprisen. Der var heller ikke blevet udregnet lejetab under renoveringsfasen. Der var ikke indregnet projektgevinster eller -risici i overslagene. Ifølge BER var FIGA/Nortaksts vurdering også en teoretisk »going concern«-værdiansættelse. Der var ikke taget hensyn til projektrisici eller -gevinster. Dette afspejlede ikke den måde, hvorpå bydende normalt opfører sig på denne type marked. Der var ikke foretaget beregninger af genstandenes tekniske standard, lejetab under renoveringsfasen osv.

— Rapporten fra Agdestein Takst & Eiendomsrådgivning AS

Agdestein Takst & Eiendomsrådgivning AS (i det følgende benævnt Agdestein), repræsenteret ved Pål Agdestein, blev i november 2002 af Fredensborg bedt om at analysere og kommentere de tre ovennævnte vurderinger og tilkendegive sin mening om porteføljens markedsværdi. Pål Agdestein havde tidligere været ansat hos Catella med ansvar for den rapport, som dette firma havde fremlagt. Agdestein forelagde sin rapport for Fredensborg den 17. februar 2003.

Agdestein kommenterede i detaljer de tre tidligere rapporter og fandt flere antagelser, som efter hans opfattelse burde korrigeres. På grundlag af nye »korrigerede« antagelser nåede Agdestein frem til, at den justerede værdi i Catella-rapporten var 744 mio. NOK, i OPAK-rapporten 560 mio. NOK og i FIGA/Nortakst-rapporten 560 mio. NOK (eller 760 mio. NOK, hvis værdien af opdelingen blev holdt på 200 mio. NOK) (18).

Agdestein konkluderede, at porteføljens markedsværdi (i maj 2001) lå mellem 670 mio. NOK og 800 mio. NOK.

Eftersom den pris, Fredensborg havde betalt, lå i midten af alle værdiansættelserne, mente Fredensborg, at dette understøttede det synspunkt, at Fredensborg havde betalt markedsprisen. Fredensborg mente, at det var vigtigt »at understrege forskellen mellem en teoretisk »best case-værdi« i forbindelse med en vellykket gennemførelse af et ejendomsprojekt og en investors vilje til at indgå i et specifikt projekt, som i høj grad indebærer en projektrisiko«. Fredensborg mente, at der i FIGA/Nortaksts og Catellas vurderinger ikke var taget højde for denne projektrisiko.

6. De norske myndigheders bemærkninger til bemærkningerne fra tredjemand

Ved brev af 5. marts 2004 (ref. nr. 258313) forelagde Tilsynsmyndigheden Fredensborgs bemærkninger for de norske myndigheder og opfordrede dem til at svare inden en måned.

Ved brev af 23. marts 2004 fra Norges Delegation ved Den Europæiske Union, vedlagt et brev af 22. marts 2004 fra handels- og industriministeriet, begge indgået og registreret den 24. marts 2004 (ref. nr. 260564), bad de norske myndigheder »Tilsynsmyndigheden om at acceptere, at de norske bemærkninger fremsendes senest den 10. maj 2004«. De norske myndigheder henviste til en verserende mægling mellem sundhedsministeriet og Oslo kommune om ejendomsretten til lejlighederne. Brevet af 22. marts 2004 fra handels- og industriministeriet blev også fremsendt med telefax af 22. marts 2004, indgået og registreret samme dato (ref. nr. 260191).

Ved brev af 25. marts 2004 godkendte Tilsynsmyndigheden, at fristen forlænges til den 10. maj 2004 (ref. nr. 260732).

Ved telefax af 23. april 2004 fra handels- og industriministeriet, indgået og registreret samme dato (ref. nr. 279122), indsendte ministeriet en kopi af aftalen (»Protokoll«) mellem Oslo kommune og den norske stat om ejendomsretten til hospitalslejlighederne.

Ved brev af 13. maj 2004 fra Norges Delegation ved Den Europæiske Union, vedlagt et brev af 10. maj 2004 fra handels- og industriministeriet, begge indgået og registreret den 15. maj 2004 (ref. nr. 281488), anførte de norske myndigheder, at de »ikke har nogen bemærkninger til den bemærkning fra tredjemand, som Tilsynsmyndigheden har modtaget«. Brevet af 10. maj 2004 fra handels- og industriministeriet blev også fremsendt med telefax af 10. maj 2004, indgået og registreret den 11. maj 2004 (ref. nr. 281014).

7. Sagkyndig rapport fra Eirik Holm AS

I 2004 engagerede Tilsynsmyndigheden Eirik Holm AS (i det følgende benævnt Holm) med det formål at foretage en undersøgelse af markedsværdien af de 1 744 lejligheder, der var solgt af Oslo kommune. I kontrakten blev der henvist til det forhold, at Tilsynsmyndigheden under proceduren havde modtaget 5 værdiansættelser/rapporter, men at konklusionerne i disse rapporter afveg fra hinanden i en sådan grad, at Tilsynsmyndigheden stadig var i tvivl om, hvorvidt salgsprisen på 715 mio. NOK afspejlede markedsværdien. Tilsynsmyndigheden ønskede derfor at få klarlagt, om de tidligere værdiansættelser/overslag var baseret på almindeligt accepterede principper for vurdering af fast ejendom, og i hvor høj grad de forudsætninger og skøn, der var anvendt ved beregningerne, var rimelige. Tilsynsmyndigheden ønskede også en vurdering af, hvorvidt den måde, hvorpå salgsprocessen var gennemført, havde påvirket salgsprisen.

Holm er en uafhængig, autoriseret ingeniør med lang tids erfaring på ejendomsmarkedet i Oslo. Under gennemførelsen af kontrakten engagerede Holm autoriseret ingeniør Trygve Fossen og ingeniør Sven P. Meyer, som begge er vurderingsmænd med lang tids erfaring. Desuden bistod advokat Johan Hveding fra advokatfirmaet Grette DA i forbindelse med spørgsmål om lejekontrakterne.

Holms rapport af 24. februar 2005 indgik hos og blev registreret af Tilsynsmyndigheden den 1. marts 2005 (ref. nr. 311859).

7.1. De tidligere værdiansættelser/rapporter

Holms undersøgelse af de fem tidligere vurderinger/rapporter påviste bl.a. delvis afvigende beregningsmetoder og forskellige overslag over markedslejesatser, renoveringsudgifter/-behov og potentielle gevinster ved opdeling. Holm konstaterede desuden direkte faktuelle fejl, udeladelser af oplysninger og generelt overfladiske undersøgelser/besigtigelser af ejendommene. Efter at have korrigeret for indlysende faktuelle fejl var der stadig store forskelle mellem vurderingerne, som blev tilskrevet forskelle i vurderinger og skøn. Holm udtalte, at dette ikke i sig selv er usædvanligt i sager, hvor der er mere end én vurdering. Han anførte, at afvigelserne kunne forventes at være mere udtalte i den foreliggende sag end i andre sager, idet der var tale om en helt enestående portefølje, som var sat til salg uden historisk referencemateriale nogen steder i landet. Holm konkluderede derfor, at: »Resultatet heraf er, at den praktiske anvendelse af vurderingerne i den kontekst, hvor de tænkes anvendt, er begrænset«. Hans konklusioner om de forskellige vurderinger i relation til hans egne resultater og antagelser er følgende:

— Catella-vurderingen

Catella har foretaget en overfladisk undersøgelse i forbindelse med en tidligere vurdering (1999-2000). Den nye vurdering skal ses som en opdatering af den tidligere vurdering. Der blev foretaget en udvendig undersøgelse med stikprøveundersøgelse af indvendige områder. Der burde efter Holms opfattelse have været foretaget en gennemgribende undersøgelse/vurdering for at få et bedre grundlag for værdiansættelsen. Holm konkluderede, at resultatet af værdiansættelsen var alt for højt. Det skyldtes bl.a. følgende forhold: det antagne markedsniveau for udlejning var efter hans opfattelse ca. 10 % for højt; Catella har set bort fra de løbende lejekontrakter og har ikke taget hensyn til, at de faktiske lejer i en række år vil ligge et godt stykke under markedssatserne; Catella har været alt for optimistisk i relation til antallet af de til enhver tid udlejede lejligheder (der ville altid være ledige lejligheder som følge af udskiftning af lejere osv.), og de indledende renoveringsomkostninger var alt for lave (ca. 60 mio. NOK). Holm henviser desuden til en ejendom, som var omfattet af, men senere trukket ud af porteføljen, og til det forhold, at Catella ikke har taget højde for, at »som beset«-klausulen i kontrakten kan have en værdireducerende virkning.

— OPAK-vurderingen

OPAK har undersøgt de fleste af bygningerne udvendigt, men har kun undersøgt ti lejligheder/værelser. Dette var efter Holms opfattelse utilstrækkeligt til at anslå de korrekte tal for renovering og vedligeholdelse. Efter Holms opfattelse burde alle ejendommene have været undersøgt, og der burde have været foretaget en mere omfattende undersøgelse af de indvendige områder for at få et bedre beregningsgrundlag for overslaget. Holm konkluderede bl.a., at markedslejerne var undervurderede. Til gengæld tog OPAK ikke højde for, at der var begrænsninger med hensyn til, hvor hurtigt huslejerne kunne bringes op på markedsniveau. Vurderingen af værdipotentialet som følge af opdeling var baseret på et alt for lille salgbart område med en deraf følgende alt for lav værditilvækst, og de indledende renoveringsomkostninger blev anslået ca. 30 mio. NOK for lavt. Holm konkluderer, at disse punkter påvirkede værdiansættelsen både positivt og negativt, og det var således vanskeligt at vurdere nettovirkningen.

— FIGA/Nortakst-vurderingen

Holm henviste til det forhold, at FIGA/Nortakst havde erklæret, at de havde undersøgt/besigtiget et tilstrækkeligt antal lejligheder til at være i stand til at udføre deres opgave. Der forelå imidlertid ingen oplysninger om omfanget af disse undersøgelser/besigtigelser. Holm anfører navnlig, at overslagene over potentielle gevinster ved opdeling var stærkt overdrevne, idet metoden til beregning af opdelingsværdien var uacceptabel, bl.a. fordi den var baseret på teknisk værdi og forventninger om en høj årlig stigning i salgsværdien. Holm anfører, at han finder »disse beregninger irrelevante for salgsværdien og opdelingspotentialet«. Endvidere påpeger han, at lejeindtægterne fra to bygninger fejlagtigt var inkluderet indtil 2008, og at der ved beregningerne er anvendt markedslejesatser, som var en smule for høje, uden hensyntagen til de nødvendige renoveringsomkostninger. (Holm har anslået disse omkostninger til at være betydelig højere end FIGA/Nortakst); det var urealistisk at kalkulere med salg af alle boligerne (lejligheder) i et enkelt år, og »som beset«-klausulen i kontrakterne er ikke blevet tilskrevet nogen værdireducerende virkning. Summen af disse faktorer tyder på en alt for høj ansættelse af markedsværdien.

— BER

BER har ikke undersøgt eller besigtiget ejendommene, men baserer sine konklusioner på de vurderinger og ansættelser, der allerede er fremlagt af Catella, OPAK og FIGA/Nortakst, samt egen sagkundskab. Holms konklusioner om BER-rapporten er følgende: ejerens driftsomkostninger var alt for høje; BER har ikke selv foretaget undersøgelser/besigtigelser af ejendommene, som kan påvirke såvel omkostningsoverslaget over den indledende renovering og fastsættelsen af markedslejen; BER har anvendt forkerte tal for de aktuelle lejeindtægter (56 mio. NOK i stedet for 42,5 mio. NOK om året); der er ikke givet tilstrækkelig tid til at hæve de nuværende lejesatser til markedsniveauet. Summen af disse diskrepanser resulterede i et værdioverslag, der var alt for højt, hovedsagelig fordi lejeindtægterne var ansat for højt.

— Agdestein

Pål Agdestein, som tidligere var ansat hos Catella med ansvar for værdiansættelser, har efter Holms opfattelse fremlagt en omfattende rapport om de værdiansættelser, der er fremlagt af Catella, OPAK og FIGA/Nortakst. I sine bemærkninger til de forskellige værdiansættelser har Agdestein givet et overslag over de korrektioner, der efter hans opfattelse bør foretages for at nå frem til et mere korrekt resultat end dem, der er anført i de forelagte værdiansættelser. Disse korrektioner afspejlede både faktuelle fejl — der kunne skyldes oplysninger, som ikke var tilgængelige på vurderingstidspunktet, utilstrækkelig hensyntagen til den faktiske situation, direkte fejl og misforståelser osv. — og større og mindre afvigelser i forhold til Agdesteins egne overslag. Holm anså dette for at være en blanding af objektive og konkrete korrektioner og mere subjektive fastsættelser og overslag.

7.2. Holms egen vurdering af porteføljens markedsværdi

Holms vurdering er baseret på alle de dokumenter, som Tilsynsmyndigheden har fået forelagt af de norske myndigheder. Kommunens tabeloversigt over ejendommene, som indgår i salgsprospektet og salgskontrakten, har været det vigtigste grundlag for data om ejendommene. Holm har desuden modtaget oplysninger om lejekontrakterne for bygninger, der hører til to af hospitalerne (Ullevål og Aker), herunder især antallet af ikke-tidsbegrænsede kontrakter.

For at kunne angive bygningernes tekniske tilstand og behovet for renovering så nøjagtigt som muligt er der foretaget eksterne og interne undersøgelser/besigtigelser af alle bygninger sammen med hospitalspersonalet. Der er undersøgt ca. 70 lejligheder af alle typer og i forskellig tilstand. Endvidere er der indhentet leje- og salgsstatistikker for 2001, som har ligget til grund for vurderingen af markedslejeniveauet og beregningen af potentialet for opdeling. Alle vurderinger, beregninger og overslag er så vidt muligt baseret på første kvartal 2001 uden hensyntagen til senere pris- og markedsbevægelser.

Holms vurdering af porteføljen resulterede i en værdiansættelse på 752 772 286 NOK. Resultatet blev nået på følgende måde (alle beløb er diskonteret til 2001-værdier):

Værdi skabt gennem lejeindtægter fra midten af 2001 til midten af 2011: 465 882 460 NOK + Nettoværdi af opdeling og lejeindtægter i 2001: 470 676 826 NOK – Fradrag for panterettigheder og kontraktmæssige begrænsninger: 30 000 000 NOK – Fradrag for indledende renoveringer i perioden 2001-2005: 153 787 000 NOK = Porteføljens samlede værdi: 752 772 286 NOK

Holms beregninger er bl.a. baseret på det forhold, at kommunens forhåndsret til leje indebærer, at porteføljen skal anses for at være en udlejningsgenstand i hele tiårsperioden fra 2001, mens porteføljen vil blive solgt (opdeling) over en treårig periode efter 2011.

Den værdi, der er skabt gennem lejeindtægter fra midten af 2001 til midten af 2011 er den kapitaliserede værdi af de anslåede reale nettoindtægter for hvert år indtil 2011. Disse indtægter forventes at stige fra år til år og at nå markedslejen for alle lejemål i 2011. Stigningen er en kombination af en stigning i udlejningsprocenten til 95 % (defineret som fuldstændig udlejet), en stigning til markedsniveauet i 2005 for tidsbegrænsede kontrakter, en stigning i det gennemsnitlige huslejeniveau i 2006 og markedslejer i 2011 for ikke-tidsbegrænsede kontrakter. Der er taget højde for mistede lejeindtægter i forbindelse med renovering af boligerne.

Nettoværdien af opdeling og lejeindtægter i 2001 består af tre komponenter: a) opdeling/salgsværdi i 2011. Denne værdi opstår i årene 2011-2014 og tilbageføres til 2001, b) den kapitaliserede værdi af den yderligere strøm af lejeindtægter fra de ikke-opdelte områder, tilbageført til 2001, og c) fradrag for renoverings-/forbedringsudgifter, som er nødvendige for at nå den krævede standard for opdeling, foretaget i årene 2011 og 2013 og tilbageført til 2001.

Fradrag for panterettigheder og kontraktmæssige begrænsninger relaterer til paragraf 8 — »som beset«-klausulen — i kontrakten mellem Oslo kommune og Fredensborg. Holm mente, at dette repræsenterede en risiko for køberen. Dette gælder især i forbindelse med de oplysninger, som det kommunale system rummer om ejendomme, men som ikke er kommet til køberens kendskab, som f.eks. lejekontrakter, lejeindtægter og arealmæssige specifikationer, og ikke mindst bygningernes tekniske tilstand. Holm fandt det rimeligt at antage, at »som beset«-klausulen har en vis finansiel indvirkning. Set i relation til porteføljens størrelse ansatte Holm værdifradraget i denne forbindelse til 30 mio. NOK, dvs. omkring 4 % af porteføljens anslåede værdi.

Fradrag for indledende renoveringsomkostninger i perioden 2001-2005 var omkostninger ved det nødvendige arbejde, der skulle udføres, for at boligerne kunne udlejes til markedslejen. Omkostningerne opstod i årene 2001-2005 og blev diskonteret til 2001-værdier.

Holm har desuden gennemført en »følsomhedsanalyse« for at se, hvordan forskellige antagelser ville påvirke prisen. Analysen viser bl.a., at hvis den anslåede kvadratmeterpris for lejligheder, der skal sælges ti år efter erhvervelsen, var 24 000 NOK — og ikke 26 000 NOK — som antaget med henblik på beregning af værdien, ville denne »justering« alene resultere i en portefølje til en værdi af 720 mio. i stedet for 753 mio. En yderligere sænkning af lejeindtægterne med f.eks. 2 % ville resultere i en værdi under den opnåede salgspris. Holms konklusion er derfor, at den opnåede salgspris på 715 mio. NOK ligger så tæt på hans vurdering af værdien, at den på baggrund af usikkerhedsmargenen kan siges at repræsentere den »korrekte pris«, dvs. markedsprisen.

Holm har desuden undersøgt salgsprocessen og hvordan den måde, den blev gennemført på, påvirkede salgsprisen. Holm mente bl.a., at Tilsynsmyndighedens retningslinjer ikke var blevet strengt overholdt, og der sættes især spørgsmålstegn ved den korte gennemførelsesperiode og den begrænsede oprindelige markedsføring. Holm konkluderede imidlertid bl.a., at: »Alt taget i betragtning er vi af den opfattelse, at sælgeren har haft et tilstrækkeligt antal interesserede parter på banen til at opnå en ægte tilbudsgivning og en »korrekt og rimelig« pris. Der er imidlertid ingen absolutte sandheder i denne sag. Et salg gennemført to måneder tidligere eller senere kunne have givet et fuldstændigt anderledes resultat. Den individuelle købers interesse i og vilje til at erhverve genstanden er den afgørende faktor, når det drejer sig om prisen, men motivationen kan jo som bekendt svinge.

Det må anføres, at der efter al sandsynlig kunne være opnået en højere pris gennem et salg af ejendommene som individuelle enheder. I et sådant scenario ville sælgeren have været tvunget til at afpasse frigivelsen af ejendommene med markedets evne til at absorbere boligblokke og ville således have haft en helt anden tidshorisont med hensyn til indtægter. Vi anser dette for at være rent teoretisk og er derfor ikke gået i dybden med denne mulighed.

Som konklusion skal vi anføre, at sælgeren efter al sandsynlighed opnåede salgsprisen i en reel udbudsprocedure på det norske marked, dvs. tæt på det, der kan betegnes som en korrekt og rimelig pris. Der er pr. definition ingen definerbar markedspris for en portefølje af denne type, idet der ikke er nogen tidligere salgshistorie at henvise til. Den opnåede pris må derfor i alt væsentligt anses for at være markedsprisen«.

8. Afsluttende korrespondance med de norske myndigheder

Ved brev af 22. december 2004 (ref. nr. 303758) bad Tilsynsmyndigheden om yderligere oplysninger fra de norske myndigheder angående mæglingsprocessen mellem staten og Oslo kommune, de norske myndigheders mening om, hvorvidt salget indeholdt statsstøtte, og mere detaljerede oplysninger om salgsprocessen. Tilsynsmyndigheden meddelte også de norske myndigheder, at den havde engageret en uafhængig ekspert, Eirik Holm AS, til at vurdere bl.a. de tidligere værdiansættelser. Tilsynsmyndigheden bad desuden de norske myndigheder om at godkende en forlængelse af fristen for at træffe en endelig beslutning til udgangen af februar 2005.

Ved brev fra Norges Delegation ved EU af 13. januar 2005, vedlagt to breve af 10. januar fra henholdsvis moderniseringsministeriet og sundhedsministeriet, indgået hos og registreret af Tilsynsmyndigheden den 14. januar 2005 (ref. nr. 305352), indsendte de norske myndigheder yderligere oplysninger. De norske myndigheder godkendte en forlængelse af fristen for at træffe en endelig beslutning til udgangen af februar 2005. Brevene fra moderniseringsministeriet og sundhedsministeriet blev ligeledes sendt med telefax af 10. januar 2005 (ref. nr. 304852).

Ved brev af 25. februar 2005 til de norske myndigheder (ref. nr. 311394) bad Tilsynsmyndigheden om en forlængelse af fristen for at træffe en endelig beslutning til den 11. marts 2005.

Ved telefax af 7. marts 2005 fra moderniseringsministeriet (ref. nr. 312289) godkendte de norske myndigheder en forlængelse af fristen for at træffe en endelig beslutning til den 11. marts 2005.

II. VURDERING

1. Indledning

Som nævnt ovenfor underrettede de norske myndigheder Tilsynsmyndigheden om salget af 1 744 udlejningslejligheder fra Oslo kommune til Fredensborg til en pris af 715 mio. NOK (ca. 89 mio. EUR). Tilsynsmyndigheden besluttede at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til salget og bad interesserede parter om at fremsætte deres bemærkninger.

Under henvisning til kapitel 18B i statsstøtteretningslinjerne gav Tilsynsmyndigheden udtryk for tvivl om, at salget havde fundet sted på en sådan måde, at tilstedeværelsen af statsstøtte automatisk kunne udelukkes. Endvidere var der stor forskel på værdiansættelserne af ejendommene, og dette gav anledning til tvivl om, at den aftalte salgspris afspejlede markedsprisen.

2. Salgsprocessen

Kapitel 18B, Statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger, i statsstøtteretningslinjerne beskriver to salgsprocedurer, som sætter EFTA-staterne i stand til at håndtere salg af jord og bygninger på en måde, der automatisk udelukker forekomsten af statsstøtte. De to procedurer er beskrevet i henholdsvis kapitel 18B.2.1 (betingelsesløst udbud) og kapitel 18B.2.2 (vurdering ved uafhængig sagkyndig).

2.1. Betingelsesløst udbud

I kapitel 18B.2.1, nr. 1), i retningslinjerne hedder det, at »Salg af jord og bygninger efter et tilstrækkeligt publiceret, offentligt og betingelsesløst udbud, der kan sammenlignes med en auktion, hvor det højeste eller eneste tilbud accepteres, er pr. definition et salg til markedsværdien og indeholder følgelig ingen statsstøtte. Det forhold, at der eksisterede en anden vurdering af jorden og bygningerne før tilbudsgivningen, f.eks. som bogført værdi eller som foreslået begyndelsespris ved tilbudsgivningen, er sagen uvedkommende«.

»Et udbud er »tilstrækkeligt publiceret«, hvis det gentagne gange har været annonceret over en forholdsvis lang periode (to måneder eller mere) i den nationale presse, mæglerpublikationer eller andre relevante publikationer samt udbudt af mæglere med kontakt til et bredt udsnit af potentielle købere, således at det kan komme til alle potentielle køberes kendskab. Salg af jord og bygninger, som i kraft af deres store værdi eller andre egenskaber kunne tiltrække investorer med aktiviteter på europæisk eller internationalt plan, bør annonceres i jævnligt udkommende internationale publikationer. Kendskabet til sådanne udbud bør også udbredes via mæglere, som henvender sig til klienter på europæisk eller internationalt plan«.

Salgsprocessen for lejlighederne opfyldte ikke ovenstående bestemmelser om betingelsesløst udbud. Udbuddet havde ikke »gentagne gange været annonceret over en forholdsvis lang periode (to måneder eller længere)«. Det kan endvidere ikke udelukkes, at et salg af en sådan størrelsesorden kunne tiltrække investorer med aktiviteter på europæisk eller internationalt plan. Der blev ikke foretaget annonceringer i jævnligt udkommende internationale publikationer, og udbuddet blev ikke bekendtgjort via mæglere, som henvender sig til klienter på europæisk eller internationalt plan.

Oslo kommune har selv anført (brev af 14. maj 2003), at: »Kommunen vil ikke påstå, at den procedure, der blev fulgt, da lejlighederne blev solgt, var i fuld overensstemmelse med kravene i retningslinjerne. Salget af lejlighederne blev ikke offentliggjort på den måde, der er foreskrevet i kapitel 18B.2.1, litra a), i retningslinjerne«, og i en tidligere brevveksling (se punkt I.1 og fodnote 10 ovenfor; se også tilsvarende erklæringer fra kommunen under punkt 2.1 ovenfor) blev det anført, at det tidspres, hvorunder salgsproceduren blev gennemført, kan have resulteret i, at antallet af bydende blev mindre end ønskeligt, og at de bydende afgav lavere bud, end de ville have gjort i en situation, hvor de havde mere tid til rådighed.

På grundlag af disse forskellige faktorer konkluderer Tilsynsmyndigheden, at salgsprocessen ikke blev gennemført i overensstemmelse med principperne i kapitel 18B.2.1 i statsstøtteretningslinjerne.

2.2. Salg uden betingelsesløst udbud (vurdering foretaget af en uafhængig sagkyndig)

Hvad angår salg uden betingelsesløst udbud, skal der ifølge kapitel 18B.2.2 i statsstøtteretningslinjerne, »udføres en uafhængig vurdering af en eller flere vurderingssagkyndige, før der indledes forhandlinger om salg, for at fastlægge en markedsværdi på grundlag af almindeligt accepterede markedsindikatorer og vurderingsstandarder. Den således fastlagte markedspris er den laveste købspris, der kan aftales, uden at der foreligger statsstøtte« (understregning),

og endvidere:

»Ved »markedsværdi« forstås den pris, hvortil jord og bygninger på værdiansættelsestidspunktet kan sælges ved privat aftale mellem en salgsinteresseret ejer og en uafhængig køber, idet det forudsættes, at ejendommen er udbudt til offentligt salg, at handelen kan finde sted under normale markedsvilkår, og at der under hensyn til ejendommens karakter er normal tid til salgsforhandlingerne« (understregning).

Endelig indeholder kapitel 18B.2.2 følgende bestemmelse: »Hvis det efter en rimelig indsats for at sælge jorden og bygningerne til markedsværdien står klart, at den af den sagkyndige fastsatte pris ikke kan opnås, kan en afvigelse på op til 5 % fra denne værdi anses for at være i overensstemmelse med markedsvilkårene«.

Oslo kommune hævder tilsyneladende, at salget blev gennemført i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser.

Tilsynsmyndigheden er ikke enig i denne opfattelse af følgende årsager: for det første var ingen af de ekspertvurderinger, der blev udført før det endelige salg (dvs. rapporterne fra Catella og OPAK), baseret på almindeligt accepterede markedsindikatorer og vurderingsstandarder og blev heller ikke udført i tilstrækkelig tid før salgsforhandlingerne (se punkt 3.1). For det andet blev ingen af de fastsatte markedsværdier i rapporterne fra Catella og OPAK anvendt som den laveste købspris ved det endelige salg. For det tredje har de norske myndigheder ikke underbygget påstanden om, at de har gjort en rimelig indsats for at sælge lejlighederne til de værdier, der blev fastsat i disse rapporter, hvilket ville have berettiget en reduktion i salgsprisen på 5 %.

Salget blev derfor ikke gennemført i overensstemmelse med bestemmelserne i kapitel 18B.2.2 i statsstøtteretningslinjerne.

2.3. Procedure, hvor støtte ikke automatisk kan udelukkes

Konklusionen er således, at hverken proceduren med betingelsesløst udbud eller proceduren baseret på en uafhængig ekspertvurdering var overholdt. Tilstedeværelsen af statsstøtte kan derfor ikke udelukkes. Man kan imidlertid ikke drage den modsatte konklusion, at der nødvendigvis er tale om statsstøtte, hvis de foreskrevne procedurer ikke er fulgt. Det kan stadig tænkes, at salgsprisen må anses for at afspejle en sand markedsværdi.

Det fastsættes i retningslinjerne, at når de foreskrevne procedurer ikke er fulgt, skal den pågældende stat anmelde salget til Tilsynsmyndigheden, således at det kan fastslås, om der er tale om statsstøtte. De norske myndigheder har anmeldt salget. Det er op til Tilsynsmyndigheden at konkludere, om salget af de 1 744 hospitalslejligheder i Oslo indeholdt statsstøtte. Tilsynsmyndigheden skal med andre ord vurdere, om salgsprisen på 715 mio. NOK kan anses for at afspejle ejendommenes markedsværdi.

3. EØS-aftalens artikel 61, stk. 1

For at en foranstaltning kan udgøre statsstøtte i henhold til EØS-aftalen, skal den opfylde betingelserne i aftalens artikel 61, stk. 1, der lyder således:

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EU's medlemsstater, EFTA-staterne eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produkter, uforenelig med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

Dette indebærer, at følgende betingelser skal være opfyldt samtidig:

1) støtten ydes af »EU's medlemsstater, EFTA-staterne eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form«

2) støtten »fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene«

3) støtten »begunstiger visse virksomheder eller visse produkter« (dvs. foranstaltningen giver en bestemt modtager en fordel), og

4) støtten »påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter«.

Betingelse 1 ovenfor tager sigte på al støtte, der finansieres med offentlige midler, herunder støtte ydet af regionale eller lokale organer. Begrebet statsmidler er meget bredt og omfatter bl.a. finansiel bistand ydet af regionale og lokale myndigheder (19). Det er derfor indlysende, at støtte fra Oslo kommune er omfattet af begrebet »statsmidler«. Hvis kommunen sælger jord og bygninger, der ejes af det offentlige, under markedsværdien, under forudsætning af, at de tre andre betingelser i artikel 61, stk. 1, også er opfyldt, indebærer det, at der ydes statsstøtte til køberen.

I den foreliggende sag vil en eventuel støtte til Fredensborg begunstige denne virksomhed og derfor være specifik. For at blive klassificeret som statsstøtte skal salget af lejlighederne endvidere have givet Fredensborg en fordel. Salget ville medføre en fordel og dermed indebære statsstøtte, hvis lejlighederne blev solgt under markedsværdien. Kun i det omfang, hvor salget til Fredensborg skete under markedsværdien, ville det også være nødvendigt at fastslå, at konkurrencevilkårene var fordrejet, og at samhandelen mellem de kontraherende parter var påvirket.

3.1. Afspejlede den endelige salgspris markedsværdien?

Der eksisterer flere værdiansættelser, som når til forskellige resultater med hensyn til lejlighedernes markedsværdi. Den laveste anførte pris er 670 mio. NOK, og den højeste er 1 143 mio. NOK. I lyset af disse divergerende resultater mener Tilsynsmyndigheden, at det er nødvendigt at se nærmere på disse vurderinger for at fastslå, hvilken der bedst afspejler lejlighedernes markedsværdi.

I den første vurdering fra Catella, som blev afleveret den 30. marts 2001, fastsattes en værdi på 1 143 mio. NOK. Ifølge kommunen indeholdt denne vurdering fast ejendom, som ikke var omfattet af salget. Dette aspekt øgede den endelige værdi. For så vidt angår Catella-vurderingen bemærker Tilsynsmyndigheden endvidere, at undersøgelsen af ejendommene ser ud til at have været ret overfladisk i forhold til en tidligere vurdering, hvilket bl.a. kan have resulteret i, at renoveringsomkostningerne blev sat for lavt. Endvidere er der ikke taget tilstrækkeligt hensyn til kontraktlige forpligtelser, som begrænser mulighederne for lejestigninger, med det resultat, at indtægterne er sat for højt. Catella anførte selv, at vurderingen ikke var i overensstemmelse med etablerede vurderingsstandarder. Ifølge ejendomsmægleren, Akershus Eiendom, samt Oslo kommune kunne den anslåede værdi ikke anses for at afspejle markedsværdien. Tilsynsmyndigheden tilslutter sig dette. Endvidere blev virkningen af »som beset«-klausulen ikke anslået i Catella-vurderingen. På baggrund af disse mangler konkluderer Tilsynsmyndigheden, at Catellas vurdering ikke kan anvendes som et tilstrækkeligt sundt grundlag til at fastslå markedsværdien.

I den anden vurdering, som blev foretaget af OPAK og afleveret den 26. april 2001, blev værdien anslået til 795 mio. NOK. Det er vigtigt at bemærke, at selv om OPAK undersøgte de fleste af bygningerne udvendigt, var det ikke alle bygninger, der blev undersøgt. Endvidere undersøgte OPAK kun 10 ud af 1 744 lejligheder. Hvad angår OPAK's vurdering, er det allerede påpeget ovenfor, at en utilstrækkelig undersøgelse af ejendommene, hvor det ikke var alle bygningerne og kun 10 ud af 1 744 lejligheder, der blev undersøgt, ikke kan anses for at udgøre et ordentligt grundlag for en værdiansættelse. Dette er ikke tilstrækkeligt til at anslå de korrekte tal for renovering og vedligeholdelse. Endvidere er der ikke taget tilstrækkeligt hensyn til visse begrænsninger som følge af kontraktlige forpligtelser. Selv om nogle af disse elementer måske opvejer hinanden, kan Tilsynsmyndigheden ikke konkludere, at OPAK's vurdering er baseret på tilstrækkelig nøjagtige antagelser. Endelig blev den reviderede OPAK-vurdering afsluttet på et tidspunkt, hvor kontrakten allerede var undertegnet.

Hvad angår FIGA/Nortaksts vurdering, ser det ud til, at undersøgelsen af ejendommene har været tilstrækkelig, selv om det ikke fremgår tydeligt af rapporten. Overslaget over gevinsten ved en senere opdeling af lejlighederne ser ud til at være stærkt overvurderet af flere årsager. Salgspriserne er baseret på såkaldte tekniske værdier (omkostninger ved nye bygninger med fradrag for alder og brug) og ikke den konstaterede markedsleje. Det er urimeligt at antage, at priser på brugte lejligheder vil være lige så høje som priser baseret på beregninger af en teknisk værdi. Endvidere er tekniske værdier opskruede i den forstand, at de antages at stige hurtigere end rimelige antagelser om inflationen. Der er ikke foretaget en reduktion med hensyn til »som beset«-klausulen i kontrakten. Desuden er visse aktuelle lejesatser overvurderet i forhold til det, der er fastsat i de løbende lejekontrakter. Renovationsomkostningerne ser ud til at være stærkt undervurderede, og det forekommer også urealistisk at forvente, at alle lejligheder kan sælges på et enkelt år. På grundlag heraf sætter Tilsynsmyndigheden spørgsmålstegn ved, i hvor høj grad FIGA/Nortaksts vurdering afspejler markedsværdien.

Efter Tilsynsmyndighedens opfattelse har BER i lighed med nogle af de andre vurderingsfirmaer ikke taget tilstrækkeligt hensyn til, at det vil tage tid at justere huslejerne op til markedslejen, og BER har sat den faktiske leje for 2001 for højt. Dette forhold kan imidlertid delvis opvejes af et forholdsvis højt overslag over ejernes driftsomkostninger. BER har ikke foretaget nogen undersøgelser af ejendommene. Denne rapport giver derfor også anledning til tvivl om, hvorvidt den markedsværdi, man er nået frem til, er tilstrækkelig pålidelig.

Agdestein foretog ikke nogen undersøgelser af ejendommene, men undersøgte de andre vurderinger, der var foretaget af Catella (hvor han var medansvarlig for værdiansættelsen), OPAK og FIGA/Nortakst. I sine bemærkninger til disse rapporter har han påpeget forskellige svagheder, såsom direkte misforståelser, men også oplysninger, som ikke var tilgængelige på tidspunktet for de andre vurderinger.

Holm anslår lejlighedernes markedsværdi til at være ca. 753 mio. NOK. Holm har undersøgt alle ejendomme både udvendigt og indvendigt. Omkring 70 lejligheder i hele porteføljen blev undersøgt sammen med personale fra hospitalerne, og der blev indhentet oplysninger fra driftspersonalet. Eftersom der var foretaget en minimal vedligeholdelse i perioden fra 2001, indtil undersøgelsen fandt sted i begyndelsen af januar 2005, anser Holm de indsamlede oplysninger for at være repræsentative for situationen i 2001. Der er udarbejdet detaljerede omkostningsoverslag i relation til forbedringer (vinduer, balkoner, badeværelser osv.). Antagelserne om lejeudviklingen og det økonomiske potentiale for opdeling og salg af en del af porteføljen på et senere tidspunkt forekommer rimelige, bl.a. i relation til kontraktlige faktorer i forbindelse med lejemål og den fremtidige udvikling på boligmarkedet. Metoden til beregning af nutidsværdien af fremtidige indtægts- og udgiftsstrømme er baseret på veletablerede principper og på anvendelsen af en diskonteringsfaktor, der ligger tæt på den, der er anvendt ved andre værdiansættelser. Tilsynsmyndigheden ser ingen grund til at sætte spørgsmålstegn ved den metodologi, der er anvendt af Holm, eller de antagelser, der er anvendt til at fastslå markedsværdien, idet det erindres, at der altid er usikkerhedsfaktorer knyttet til sådanne antagelser.

3.2. Kan det påvises, at den endelige salgspris var under markedsværdien?

I lyset af ovenstående kan det ikke konkluderes, at et enkelt overslag pr. definition repræsenterer den markedsværdi, en køber ville være rede til at acceptere. En acceptabel markedsværdi skal, efter afprøvning af markedet, snarere findes inden for en rimelig prismargen. Efter Tilsynsmyndighedens opfattelse er der ikke noget klart svar på, hvor bred en sådan margen bør være. Den vil formentlig være forskellig fra sag til sag. Det skal erindres, at den foreliggende transaktion indebar visse særlige forhold med hensyn til størrelsen af salgsgenstanden, kontraktlige forpligtelser, fremtidig opdeling og salg af lejligheder.

Som anført ovenfor er værdiansættelser som i den foreliggende sag baseret på en række usikre parametre. Dette illustreres bl.a. af en følsomhedsanalyse, som Holm henviste til. Denne følsomhedsanalyse viser, hvordan forskellige antagelser rent faktisk kan påvirke prisen.

Følsomhedsanalysen viser, at hvis den anslåede kvadratmeterpris for lejligheder, der skal sælges ti år efter erhvervelsen, var 24 000 NOK og ikke 26 000 NOK som antaget med henblik på beregningen af værdien, ville denne »justering« alene resultere i en portefølje til en værdi af 720 mio. i stedet for 753 mio. En ændring på 50 basispoint i det krævede afkast ville være af samme størrelsesorden. En yderligere sænkning af lejeindtægterne med f.eks. 2 % ville resultere i en værdi under den opnåede salgspris.

I lyset af disse usikkerhedsfaktorer er det ikke muligt med tilstrækkelig sikkerhed at påpege et støtteelement i transaktionen. At den endelige salgspris kunne ligge inden for en rimelig margen påvises yderligere af udbudsproceduren, som blev organiseret af Oslo kommune og gennemført af Akershus. Seks virksomheder blev kontaktet, og ni andre virksomheder kontaktede på eget initiativ Akershus. Der blev afgivet seks tilbud. Blandt de bydende var professionelle investorer og ejendomsselskaber. De to afsluttende bud lød på 690 mio. NOK og 735 mio. NOK. Selv om udbudsproceduren ikke var i overensstemmelse med statsstøtteretningslinjerne (se ovenfor), giver den dog en vis rettesnor med hensyn til, hvad det norske marked ville være villigt til at byde for en sådan fast ejendom. Denne »markedstest« og resultatet heraf påviser i en vis grad den rimelige margen, inden for hvilken markedsprisen kan placeres.

Tilsynsmyndigheden mener derfor, at salgsprisen på 715 mio. NOK for den pågældende salgsgenstand ligger inden for en rimelig margen i relation til Holms værdiansættelse på 753 mio. NOK.

4. Konklusion

Tilsynsmyndigheden kan ikke påvise, at salget af 1 744 hospitalslejligheder fra Oslo kommune til Fredensborg indebar statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Oslo kommune har hævdet, at selv om den opnåede pris fandtes at ligge under markedsværdien, ville salget ikke udgøre støtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, idet det marked, hvor Fredensborg opererer, ikke indeholder elementer af grænseoverskridende samhandel. Som følge af Tilsynsmyndighedens konklusion om, at det ikke kan påvises, at markedsværdien ikke blev opnået i det foreliggende salg, ser Tilsynsmyndigheden ingen grund til at diskutere virkningerne for samhandelen og konkurrencevilkårene —

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

1) Betingelserne for det påtænkte salg af 1 744 udlejningslejligheder fra Oslo kommune til Fredensborg Boligutleie ANS udgør ikke statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

2) Den formelle undersøgelse afsluttes herved.

3) Denne beslutning er rettet til Norge.

4) Denne beslutning er autentisk i den engelske version.

Udfærdiget i Bruxelles, den 11. marts 2005. For EFTA-Tilsynsmyndigheden Hannes HAFSTEIN Formand Einar M. BULL Medlem af kollegiet

(1) I det følgende benævnt EØS-aftalen.

(2) I det følgende benævnt aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen.

(3) Proceduremæssige og materielle regler for statsstøtte (statsstøtteretningslinjer), vedtaget og udstedt af EFTA-Tilsynsmyndigheden den 19. januar 1994. Offentliggjort i EFT L 231 af 3.9.1994. Retningslinjerne blev senest ændret den 15. december 2004.

(4) Beslutning nr. 113/03/KOL. Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i EUT C 294 af 4.12.2003, s. 13, og i EØS-tillæg nr. 61 af samme dato, s. 1.

(5) Ot.prp. nr 66 (2000-2001) om lov om helseforetak mm. (helseforetaksloven). Lovforslaget blev forelagt for det norske parlament den 6. april 2001.

(6) 1 NOK = 7,9952 EUR pr. maj 2001 ifølge den norske centralbank.

http://www.norges-bank.no/stat/valutakurser/kurs_mn1.html

(7) Særlig bilag 1 til brevet fra handels- og industriministeriet af 15. juni 2001: brev af 5. juni 2001 fra Oslo Kommune til handels- og industriministeriet.

(8) Den relevante sætning er følgende på norsk: »Oslo Kommune er av den oppfatning at salget er innenfor rammen av de krav som stilles i ESAs retningslinjer«.

(9) Punkt 2 indeholder en mere detaljeret beskrivelse af salgsprocessen og værdiansættelserne.

(10) Den relevante sætning er følgende på norsk: »Dette tidspresset kan ha ført til at kretsen av interesserte ble mindre enn ønskelig, og/eller at kjøperne la inn lavere bud enn de ville gjort i en situasjon med bedre tid«.

(11) Den norske ordlyd er følgende: »Denne porteføljetakst følger ikke Norges Takseringsforbunds instruks for boligtaksering. Den er gjort på et generelt og relativt overfladisk grunnlag.«

(12) Salg af 40 000 m2 (opdeling) efter ti år i nettonutidsværdi.

(13) Brevet er vedlagt som bilag 20 til anmeldelsen af 7. februar 2003.

(14) Den norske ordlyd er følgende: »Verdivurderingen foretatt av OPAK kan slik vi ser det ikke sies å tilfredsstille de krav som stilles til takst i ESAs retningslinjer«.

(15) På norsk anvendes ordet »takstnemd«.

(16) Se fodnote 4.

(17) Det hedder i kapitel 18B.2.2, litra b), bl.a., at: »Hvis det efter en rimelig indsat for at sælge jorden og bygningerne til markedsværdien står klart, at den af den sagkyndige fastsatte pris ikke kan opnås, kan en afvigelse på op til 5 % fra denne værdi anses for at være i overensstemmelse med markedsvilkårene«.

(18) Opdeling indebærer, at lejlighederne sættes til salg i stedet for at blive udlejet.

(19) Se f.eks. sag 78/76, Steinike und Weilig mod Tyskland, Sml. 1977, s. 595, eller sag 248/84, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 1987, s. 4013, præmis 17.