Sag anlagt den 2. september 1998 af den norske regering mod EFTA-Tilsynsmyndigheden (Sag E-6/98) (98/C 331/12)

Den 2. september 1997 anlagde den norske regering, repræsenteret ved advokat Ingvald Falch, statsadvokatens kontor (civile sager), og vicegeneraldirektør Jan-Bugge Mahrt, Det Kongelige Udenrigsministerium, Postboks 8012, Dep., 0030 Oslo, Norge, som partsrepræsentanter, sag mod EFTA-Tilsynsmyndigheden ved EFTA-Domstolen.

Sagsøgerne nedlægger følgende påstande:

1. EFTA-Tilsynsmyndighedens beslutning af 2. juli 1998 om arbejdsgiverafgiften i Norge erklæres for ugyldig.

2. EFTA-Tilsynsmyndigheden bærer sagsøgernes omkostninger i forbindelse med sagen ved EFTA-Domstolen.

Faktiske omstændigheder:

- I henhold til den nationale forsikringslov af 28. februar 1997 (Folketrygdloven) skal alle, der arbejder i Norge, være omfattet af den obligatoriske forsikringsordning. Arbejdstagere og arbejdsgivere er forpligtet til at betale bidrag til den sociale sikringsordning, som beregnes på grundlag af bruttolønnen. Ordningen dækker ydelser som pension, revalidering, lægebehandling, lønkompensation og arbejdsløshedsunderstøttelse. Bidrag til ordningen indkræves i form af en afgift på lønindtægten.

- I 1975 blev der indført et system med regionalt differentieret arbejdsgiverafgift, hvor landet i forbindelse med ordningen blev opdelt i fem afgiftszoner:

Zone 1: Centrale områder i Sydnorge: 14,1 %

Zone 2: Landdistrikter i Sydnorge: 10,6%

Zone 3: Kystområder i Midtnorge: 6,4 %

Zone 4: Nordnorge (undtagen zone 5): 5,1 %

Zone 5: Spitzbergen/Finnmark/nordlige del af Troms: 0,0 %

- Afgiftssatsen er knyttet til den kommune, hvor arbejdstageren er bosat, og ikke til arbejdsgiverens bopæl. En arbejdsgiver kan derfor drage fordel af en lavere afgiftssats, selv om virksomheden er beliggende i et område med højere afgiftssats.

- Ordningen finder automatisk anvendelse på grundlag af objektive kriterier og er ikke tidsbegrænset. Desuden finder den anvendelse på lige vilkår for alle erhvervsgrene uanset virksomhedens størrelse og både på den offentlige og private sektor, undtagen regeringen, som betaler højeste sats uden hensyn til arbejdstagerens bopæl. Ordningen gælder også for udenlandske arbejdstagere med bopæl i Norge, forudsat at de er dækket af den norske socialsikringsordning. Udenlandske arbejdsgivere er også bidragspligtige, hvis de beskæftiger personer, som er dækket af den norske socialsikringsordning.

- I brev af 16. juni og 30. august 1995 bad EFTA-Tilsynsmyndigheden den norske regering om at fremlægge fuldstændige oplysninger om den eksisterende ordning for socialsikringsbidrag i Norge, og især om systemet med regionalt differentieret arbejdsgiverafgift, for at kunne undersøge, om ordningen udgjorde en statsstøtte som omhandlet i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen, og, hvis dette var tilfældet, om den kunne godkendes i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3.

- Den norske regering svarede ved brev af 19. september 1995.

- I tidsrummet mellem foråret 1996 og foråret 1997 afholdt EFTA-Tilsynsmyndigheden og de norske myndigheder en række uformelle møder med henblik på at afklare arten af den norske ordning for socialsikringsbidrag.

- I et brev af 14. maj 1997 konkluderede EFTA-Tilsynsmyndigheden, at ordningen med regionalt differentierede socialsikringsbidrag i Norge udgjorde statsstøtte i henhold til artikel 61, stk. 1, og at den ikke kunne godkendes i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3. I samme brev foreslog EFTA-Tilsynsmyndigheden en række hensigtsmæssige foranstaltninger for at gøre ordningen forenelig med EØS-aftalen i henhold til artikel 61, stk. 3. Den norske regering blev anmodet om i løbet af to måneder at tilkendegive, om den var enig eller uenig i de foreslåede foranstaltninger.

- I et brev af 11. juli 1997 erklærede den norske regering, at den ikke kunne tilslutte sig EFTA-tilsynsmyndighedens standpunkt, bl.a. fordi den differentierede arbejdsgiverafgift var en del af det almindelige beskatningssystem og derfor faldt uden for anvendelsesområdet for EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

- Efter at have modtaget svaret fra den norske regering besluttede EFTA-Tilsynsmyndigheden den 19. november 1997 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Den norske regering blev underrettet om beslutningen og opfordret til at fremsætte sine bemærkninger. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber blev også underrettet.

- Den norske regering fremsatte sine bemærkninger i et brev af 23. januar 1998.

- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber fremsatte sine bemærkninger i et brev af 5. marts 1998.

- De norske regering fremsatte sine bemærkninger til bemærkningerne fra Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i et brev af 25. marts 1998.

- Den 2. juli 1998 vedtog EFTA-Tilsynsmyndigheden beslutning nr. 165/98/KOL, hvori den konkluderer, at ordningen med regionalt differentieret arbejdsgiverafgift er uforenelig med EØS-aftalen.

Parternes anbringender og argumenter til støtte for søgsmålet:

- Sagsøgeren hævder, at EØS-aftalen til forskel fra EF-traktaten ikke indeholder bestemmelser om harmonisering af de kontraherende parters skatte- og afgiftssystemer. Da der ikke findes fælles regler, kan hver stat udarbejde og gennemføre en skatte- eller afgiftsordning ud fra egne politiske hensyn. En ordning med socialsikringsbidrag kan komme ind under anvendelsesområdet for EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, men dette sker ikke automatisk og gælder under ingen omstændigheder for den norske ordning.

- EFTA-Tilsynsmyndigheden har anvendt kriteriet »generel foranstaltning« i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, urigtigt med hensyn til den norske ordning for socialsikringsbidrag. Retspraksis ved De Europæiske Fællesskabers Domstol på statsstøtteområdet har konsekvent vist, at et grundlæggende og afgørende element i begrebet støtte er, at nogen er omfattet af en eller anden materiel og vederlagsfri fordel eller begunstigelse. Beskatning anses normalt ikke for at give fordele til privatpersoner, men anses tværtimod af de fleste for at udgøre en byrde.

- Endvidere omfatter beskatningsordninger ofte sondringer og differentieret behandling, som kan variere alt efter sektor, region eller andre faktorer. Disse selektive elementer, som forekommer i alle moderne stater, er ikke bare normale, men også nødvendige integrerede dele af ethvert beskatningssystem, som giver staten mulighed for at forfølge de politiske mål, den har sat sig. En stats valg af politiske virkemidler falder ikke ind under anvendelsesområdet for EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

- EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, forbyder ikke selektiv beskatning, men fastsætter visse grænser med hensyn til, hvilke kriterier en given form for selektiv beskatning kan baseres på. Gennem EF-Domstolens retspraksis er der fastlagt et kriterium for berettigelsen for, at beskatningens formål og generelle opbygning skal undersøges for at afgøre, om den pågældende ordning er objektivt berettiget.

- EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, forbyder statsstøtte, som fordrejer konkurrencen »ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner«, som kunne fortolkes som begunstigelse af virksomheder eller varer i bestemte områder. EF-Domstolen har imidlertid aldrig udtalt, at en beskatningsmæssig foranstaltning uden videre er forbudt i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, fordi den kun gælder i et bestemt geografisk område. EFTA-Tilsynsmyndigheden har derfor ikke ret, når den hævder, at selektivitetskriteriet er opfyldt.

- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har også fortolket statsstøttereglerne sådan, at en foranstaltning ikke uden videre falder ind under anvendelsesområdet for statsstøttereglerne, udelukkende fordi den begunstiger enkelte virksomheder eller sektorer mere end andre. Der må foretages en vurdering i hvert enkelt tilfælde ud fra systemets art og generelle opbygning.

- Det forhold, at den norske ordning har forskellige virkninger på forskellige virksomheder, indebærer derfor ikke uden videre, at den er i strid med statsstøttereglerne. Et af hovedformålene med den norske ordning for socialsikringsbidrag er at udjævne levestandarden uden hensyn til bopælen, bl.a. ved at fremme beskæftigelsen og bosættelsen i afsides beliggende områder. Lavere arbejdsgiverafgift bidrager til at nå dette mål. Målsætninger, som går ud på at opretholde bosætningsmønstre og bidrage til indtægtsudjævning og en jævnere fordeling af beskæftigelsen i hele landet, må anses som legitime mål, som kan være berettiget, selv om virkningerne af ordningen kan være forskellige fra den ene virksomhed til den anden.

- Det er vigtigt at understrege, at EØS-aftalens kontraherende parter har bevaret bemyndigelsen til at udskrive skatter og afgifter og til at udøve beskæftigelsespolitikken. Den kan ikke være tvivl om, at ordningen er et egnet middel til at sikre, at disse politiske mål nås. For øvrigt findes der ingen alternativer, som med en tilsvarende virkning ville virke mindre begrænsende på samhandelen.

- Med hensyn til kriteriet om, at støtte er forbudt i det omfang, »den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter«, har EFTA-Tilsynsmyndigheden misfortolket det til, at dette kriterium er opfyldt. I mange tilfælde bliver samhandelen mellem de kontraherende parter ikke berørt, og selv om det sker i andre tilfælde, er påvirkningen af samhandelen inden for EØS så begrænset, at den ikke overskrider minimumstærsklerne. Det forhold, at visse virksomheder kan være begunstiget i et omfang, som overskrider disse tærskler, mens andre ligger under disse tærskler, medfører ikke uden videre, at hele ordningen er ugyldig.

- Med hensyn til kriteriet om »fordrejning af konkurrencevilkårene« er EFTA-Tilsynsmyndigheden fejlagtigt gået ud fra, at alle virksomheder, som drager fordel af reduceret afgiftsbyrde i visse regioner i Norge, faktisk er udsat for konkurrence. Store dele af den offentlige sektor og virksomheder med lovbeskyttede monopoler er aktuelle eksempler på dette.

- EFTA-Tilsynsmyndigheden har overskredet sin kompetence, idet den på grundlag af EØS-aftalens artikel 62 og artikel 1 i protokol 3 til Aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen har erklæret, at den norske regering var forpligtet til at anmelde støtte, som faktisk falder uden for anvendelsesområdet for EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Konsekvenserne af denne beslutning er relativt betydelige, bl.a. fordi den pålægger Norge at anmelde regionalstøtte, herunder transportstøtte, som utvivlsomt er forenelig med EØS-aftalen.

- EFTA-Tilsynsmyndigheden har heller ikke i tilstrækkelig grad begrundet sin beslutning, som det kræves i artikel 16 i Aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen. Tilsynsmyndigheden har ikke forklaret, hvorfor systemet ikke er af tilstrækkelig generel art, og har ikke gjort rede for, hvorfor støtte til virksomheder, som er beskyttet mod international konkurrence, er uforenelig med EØS-aftalen. Dette udgør en væsentlig formel fejl i henhold til artikel 36 i Aftalen om Tilsynsmyndigheden og