DA Den Europæiske Unions Tidende L 107/69

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

nr. 303/13/KOL

af 10. juli 2013

om en charterfondsordning for Nordnorge (Norge)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN (I DET FØLGENDE BENÆVNT »TILSYNSMYNDIGHEDEN«) HAR —

UNDER HENVISNING til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (i det følgende benævnt »EØS-aftalen«), særlig artikel 61 og protokol 26,

UNDER HENVISNING til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (i det følgende benævnt »tilsyns- og domstolsaftalen«), særlig artikel 24,

UNDER HENVISNING til protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen (i det følgende benævnt »protokol 3«), navnlig artikel 1, stk. 2, i del I og artikel 6 og 7, stk. 4, i del II, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFORLØB

1. Procedure

(1) Ved brev af 2. maj 2012 og efter drøftelser med Tilsynsmyndigheden forud for anmeldelsen anmeldte de norske myndigheder en charterfondsordning for Nordnorge i henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 (1).

(2) Ved brev af 27. juni 2012 (2) underrettede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 1, stk. 2, i del I og artikel 6, stk. 1, i del II i protokol 3 med hensyn til den planlagte ydelse af støtte under charterfondsordningen for Nordnorge.

(3) Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 246/12/KOL om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og EØS-tillægget (3).

(4) De norske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til beslutning nr. 246/12/KOL ved brev af 27. august 2012 (4).

(5) Tilsynsmyndigheden har modtaget bemærkninger til beslutning nr. 246/12/KOL fra otte interesserede tredjeparter (5).

(6) De norske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til bemærkningerne fra tredjeparter ved breve af 15. november 2012 (6) og 23. april 2013 (7).

2. Beskrivelse af den foreslåede foranstaltning

2.1. Charterfondsordningen

(7) Foranstaltningen indebærer, at der etableres en charterfondsordning (i det følgende benævnt »charterfonden« eller »ordningen«), som skal yde støtte til rejsearrangører, der foretager charterflyvninger (8) til tre amter (fylker) i Nordnorge: Nordland, Troms og Finnmark (i det følgende benævnt »amterne«). Charterfonden bliver en nonprofitorganisation, som skal anvendes til at yde støtte, og som finansieres af de tre amter.

(8) Ordningen vil omfatte charterflyvninger til alle lufthavne i Nordnorge. De norske myndigheder har angivet, at de forventer, at ordningen kun er relevant for store fly (9), eftersom det generelt kun er sådanne fly, som er hensigtsmæssige til charterflyvninger (10). Alle lufthavne i Nordnorge har overskydende kapacitet.

(9) Støtten vil bestå af en betaling på op til 25 % af rejsearrangørernes samlede charteromkostninger for de støtteberettigede flyvninger og vil alene begrænse sig til disse omkostninger (11).

(10) De norske myndigheder forventer, at charterfonden vil udløse 16 rækker af charterflyvninger (12) med syv returflyvninger pr. række af charterflyvninger i det første år, dvs. i alt 112 returflyvninger. En belægning på 60 % (13) er det værst tænkelige scenario og vil medføre den højeste støtteintensitet (14). Forudsættes en gennemsnitlig belægning på 60 %, vurderes den samlede årlige støtte fra charterfonden at blive på ca. 8 400 000 NOK (15).

(11) Ordningen er en del af en sammenhængende regional udviklingsstrategi fra de norske myndigheders side. Et af de centrale politiske mål i Norges politik for »Det Høje Nord« er at »styrke grundlaget for beskæftigelse, værdiskabelse og velfærd i hele landet gennem en regional og national indsats i samarbejde med partnere fra andre lande og med de berørte urfolk« (16). Politikken for Nordnorge fokuserer navnlig på turisme med det formål at forebygge affolkning ved at skabe job i turistbranchen. Den norske regering henviser i sin turismestrategi ligeledes til charterfonden (17). Fokus på turisme for at forebygge affolkning er en vigtig del af de regionale myndigheders politik i amterne Nordland, Troms og Finnmark (18).

(12) Charterfonden vil sandsynligvis blive organiseret som en virksomhed ejet af de tre amter. Charterfondens bestyrelse udpeger en gruppe, som skal godkende ansøgninger om støtte under ordningen, under forudsætning af at visse kriterier er opfyldt.

2.2. Støtteforanstaltningens mål og mulige virkninger

(13) Formålet med charterfonden er at øge brugen af lufthavne i Nordnorge og dermed bidrage til den økonomiske udvikling i området. Hensigten med støtteforanstaltningen er at reducere den økonomiske risiko i forbindelse med at foretage charterflyvninger (ikkeregelmæssige flyvninger) til Nordnorge.

(14) Befolkningstætheden i amterne er lav med en befolkningstæthed på 4,2 indbyggere pr. km2 i gennemsnit, hvilket betyder, at amterne falder ind under definitionen af »tyndest befolkede regioner«, jf. Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (19), og risikerer affolkning.

(15) Der er tidligere gjort forsøg på at beflyve nogle få charterruter i Nordnorge, men uden held (20). En af årsagerne til dette kunne være de aflysningsregler, der gælder charterflyvninger. Det er meget dyrt at aflyse på et sent tidspunkt. Fristen for at beslutte, om der skal aflyses eller ej, ligger adskillige måneder, før en række af charterflyvninger foretages. Hvis der er solgt et begrænset antal billetter den pågældende dag, aflyses rækken af charterflyvninger ofte. I modsat fald risikerer rejsearrangørerne at skulle betale et aflysningsgebyr eller selv bære tabet for de tomme pladser. Turistbranchen mener, at mange flyvninger ville blive realiseret, hvis denne risiko blev reduceret. Sådanne flyvninger kunne oven i købet være rentable. Rejsearrangørerne synes imidlertid at foretrække at aflyse flyvninger på grund af risikoen for tomme pladser snarere end at håbe på, at salg i sidste øjeblik vil gøre flyvningerne rentable.

(16) I 2010 havde turismen en skønnet økonomisk virkning i de tre amter på omkring 14 mia. NOK. Dette omfatter både turismens direkte og indirekte virkninger (21). Nedenstående tabel indeholder nogle eksempler på turistudgifter fordelt på forskellige brancher i de tre amter (22). Amt/branche Mad/drikkevarer Passagertransport Aktiviteter Mad/drikkevarer Beklædning og sko Souvenir, kort, mv. Finnmark 311,7 mio. 470,8 mio. 51,1 mio. 192,9 mio. 45,8 mio. 23,2 mio. Troms 453,9 mio. 1457,8 mio. 80,0 mio. 250,8 mio. 59,6 mio. 31,6 mio. Nordland 664,0 mio. 2654,6 mio. 110,3 mio. 428,7 mio. 101,9 mio. 46,6 mio.

(17) Hotelbranchen i Nordnorge lider under overkapacitet og lav bruttoavance. Derudover varierer udnyttelsen af kapaciteten betydeligt i løbet af året. En af udfordringerne for turistbranchen er de mange sæsonarbejdspladser. De norske myndigheder antager, at ordningen vil medføre øget turisme i lavsæsonen og navnlig påvirke beskæftigelsen i turistbranchen positivt. I 2012 blev det anslået, at rejsende til Nordnorge ville bruge 9 000 NOK (pr. person) i regionen (23). Ifølge de norske myndigheder vil begrænset støtte fra charterfonden udløse store turismeindtægter inden for ordningens målområde. Dette fremgår af nedenstående tabel (24). Gennemsnitlig belægningsprocent Antal turister år 1 Støtte fra charterfonden Turismeindtægter Charterfondens omkostninger/turismeindtægter 60 % 10 714 8 400 000 96 422 400 8,7 % 61 % 10 892 7 980 000 98 029 440 8,1 % 62 % 11 071 7 560 000 99 636 480 7,6 % 63 % 11 249 7 140 000 101 243 520 7,1 % 64 % 11 428 6 720 000 102 850 560 6,5 % 65 % 11 606 6 300 000 104 457 600 6,0 % 66 % 11 785 5 880 000 106 064 640 5,5 % 67 % 11 964 5 460 000 107 671 680 5,1 % 68 % 12 142 5 040 000 109 278 720 4,6 % 69 % 12 321 4 620 000 110 885 760 4,2 % 70 % 12 499 4 200 000 112 492 800 3,7 % 71 % 12 678 3 780 000 114 099 840 3,3 % 72 % 12 856 3 360 000 115 706 880 2,9 % 73 % 13 035 2 940 000 117 313 920 2,5 % 74 % 13 213 2 520 000 118 920 960 2,1 % 75 % 13 392 2 100 000 120 528 000 1,7 % 76 % 13 571 1 680 000 122 135 040 1,4 % 77 % 13 749 1 260 000 123 742 080 1,0 % 78 % 13 928 840 000 125 349 120 0,7 % 79 % 14 106 420 000 126 956 160 0,3 % 80 % 14 285 0 128 563 200 0,0 %

2.3. Nationalt retsgrundlag for støtteforanstaltningen

(18) Kapitalindskud fra amterne til charterfonden foretages over budgettet. Retsgrundlaget for den tildelte støtte er budgetmæssige beslutninger, som træffes af amterne (25).

(19) Charterfonden vil være berettiget til at yde støtte på grundlag af fondens vedtægter. Standardaftalerne indgås mellem charterfonden og støttemodtagerne.

2.4. Modtagere

(20) Ansøgere om støtte fra charterfonden er rejsearrangører, dvs. charterselskaber. Alle ansøgninger til charterfonden skal støttes af tre parter: — rejsearrangøren, som er den direkte støttemodtager — destinationsudbyderen, f.eks. et destinationsadministrationsselskab, et hotel, et turistkontor eller en anden kommerciel udbyder af turistydelser. Støtte fra charterfonden ydes ikke til pakkerejser, der »kun omfatter flyvninger«. Det skal påvises, at pakkerejsen omfatter en »landbaseret ordning« inden for ordningens målområde med en værdi på mindst 800 NOK pr. turist — luftfartsselskabet, som skal angive alle omkostninger, frister, sanktioner, forpligtelser og ansvarsområder for rækken af charterflyvninger.

(21) Charterfondens godkendelsesgruppe kan afvise en ansøgning, såfremt: — de grænser for fonden, som charterfondens bestyrelse har fastsat for den relevante periode, er nået — det menes, at en eller flere af støttemodtagerens støttepartnere ikke kan opfylde de forventede økonomiske resultater, som er beskrevet i ansøgningen — ansøgningen er ufuldstændig eller ikke opfylder charterfondens offentliggjorte retningslinjer.

(22) Charterfonden yder støtte til rejsearrangører, som foretager charterflyvninger til Nordnorge. Disse arrangører kan befinde sig i eller uden for Nordnorge eller i eller uden for EØS.

2.5. Støtteintensitet, støtteberettigede omkostninger, kumulering

(23) Denne støtte består af en maksimal betaling på op til 25 % af de samlede charteromkostninger og begrænses udelukkende til disse omkostninger (dvs. finansielle forpligtelser i henhold til kontrakten mellem rejsearrangøren og luftfartsselskabet). Rejsearrangørens øvrige omkostninger er ikke støtteberettigede under ordningen.

(24) Støtten beregnes ud fra den »gennemsnitlige belægningsprocent« for den foretagne række af charterflyvninger uden såkaldte »empty legs« (26). Belægningsprocenten beregnes på grundlag af det faktiske antal rejsende passagerer divideret med flyets maksimale pladskapacitet. Passageroplysninger baseres på de officielle tal, som de norske lufthavnsmyndigheder har registreret. »Empty legs« medregnes ikke i den gennemsnitlige belægningsprocent, men derimod i de samlede støtteberettigede omkostninger for rækken af charterflyvninger.

(25) Rejsearrangører skal fastsætte en belægning på 80 % som dækningspunkt (27). Hvis salget kun når en belægning på 60 % eller derunder, godtgør charterfonden rejsearrangøren 25 % af charteromkostningerne svarende til den maksimale støtteintensitet. Den højeste støtte (25 %) vil således blive ydet til en belægning på 60 % eller derunder. Støtten falder til nul, når belægningen når et gennemsnit på 80 %. Dette fremgår af nedenstående tabel (28). Belægningsprocent Omsætning (NOK) Støtte fra charterfonden (NOK) 50 % 187 500 75 000 55 % 206 250 75 000 60 % 225 000 75 000 65 % 243 750 56 250 70 % 262 500 37 500 75 % 281 250 18 750 80 % 300 000 0

(26) Hvis flyet i en række af charterflyvninger når en belægning på 60-80 %, vil bidraget fra charterfonden dække rejsearrangørens tab i forbindelse med rækken af charterflyvninger. Følgende figur illustrerer, hvordan charterfonden vil fungere (29).

(27) Som vist i ovenstående figur vil rejsearrangøren ved en belægning i flyvningerne på under 60 % miste penge, eftersom kombinationen af omsætning og en støtteintensitet på 25 % ikke vil være nok til at nå dækningspunktet. Den økonomiske støtte, som charterfonden yder, vil kun dække rejsearrangørens tab, hvis belægningen ligger på mellem 60 % og 80 %.

(28) Støtten udbetales til rejsearrangørerne af charterfonden, når rækken af charterflyvninger til Nordnorge er afsluttet, og når charterfondens godkendelsesgruppe har evalueret og bekræftet, at alle tildelingskriterierne er opfyldt.

(29) Støtte under charterfonden kan kumuleres med andre former for støtte. Finansiering af de samme støtteberettigede omkostninger under andre ordninger samordnes af charterfonden, og støttelofterne i de gældende retningslinjer overstiges ikke. For at forhindre en omgåelse af de maksimale støtteintensiteter, der er fastsat i regionalstøtteretningslinjerne, gælder desuden, at driftsstøtte under charterfonden ikke må kumuleres med de minimis-støtte til de samme støtteberettigede udgifter.

2.6. Overvågning og annoncering

(30) Charterfonden offentliggøres på en ny side under Avinor AS' websted (30) samt på www.visitnorthnorway.com.

(31) Charterfonden sørger for, at der hvert år offentliggøres en liste over de rejsearrangører, som modtager støtte, med angivelse af den offentlige finansieringskilde, modtagerselskabet, de udbetalte støttebeløb og antallet af berørte passagerer.

(32) Såfremt en rejsearrangør ikke opfylder charterfondens kriterier, når støtten ydes, træder sanktionsmekanismerne i kraft.

2.7. Budget og varighed

(33) Charterfondens budget for de første tre driftsår vil udgøre 30 mio. NOK Derefter indskydes der kun yderligere kapital om nødvendigt. Det maksimale kapitalgrundlag vil ikke overstige 30 mio. NOK Den maksimale støtte, som charterfonden yder, vil være 15 mio. NOK om året (det absolutte støtteloft). Det anslås imidlertid, at det årlige støttebeløb fra charterfonden vil ligge væsentligt under 10 mio. NOK.

(34) De norske myndigheder har angivet, at charterfonden vil have en levetid på 10 år.

2.8. Begrundelse for indledning af den formelle undersøgelsesprocedure

(35) På grundlag af de oplysninger, som de norske myndigheder har fremsendt, mener Tilsynsmyndigheden, at betingelserne i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen er opfyldt, og at den anmeldte ordning omfatter statsstøtte. I sin beslutning (nr. 246/12/KOL) udtrykte Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt ordningen opfylder artikel 61, stk. 3, i EØS-aftalen læst sammen med kravene i Tilsynsmyndighedens regionalstøtteretningslinjer. Tvivlen drejede sig navnlig om, hvorvidt der kunne ydes driftsstøtte til direkte modtagere, som befinder sig uden for den nordnorske region.

3. Bemærkninger fra tredjeparter

(36) Tilsynsmyndigheden har modtaget bemærkninger fra otte interesserede tredjeparter, hvoraf de syv er for charterfonden: Innovative Experiences (31), NHO Reiseliv (32), Avinor, VinterTroms AS (33), Northern Norway Tourist Board Ltd, hotelkæderne Rica Hotels og Thon Hotels og Voigt Travel b.v., og én er imod: NHO Luftfart (34).

(37) Alle de tredjeparter, som er for charterfonden, støtter den i høj grad og anfører, at den er utrolig vigtig for den regionale udvikling af Nordnorge og for Nordnorge som turistdestination. Et udpluk af de fremsendte bemærkninger til Tilsynsmyndigheden lyder som følger: — For at udvikle rentabel oplevelsesbaseret helårsturisme i Nordnorge er det vigtigt, at der er adgang til vigtige internationale målgrupper. Det er af stor betydning, at antallet af tilrejsende gæster om vinteren stiger, og flere direkte charterflyvninger vil støtte denne udvikling. Ved korte ophold eller besøg uden for sommersæsonen er det ikke en mulighed for målgruppen at køre til Nordnorge eller bruge bus eller tog. Nordnorge har brug for flere helårsflyvninger for at sikre kompetente medarbejdere i turistbranchen og for at bevare en levedygtig og attraktiv region i årene, der kommer. Der er et tæt forhold mellem regionen som en befolket og attraktiv region at bo i og Nordnorge som en bæredygtig, autentisk region for helårsturisme. — Nordnorge er truet af affolkning. Med undtagelse af Tromsø har alle regionens lufthavne rigelig ledig terminalkapacitet, som kan anvendes til internationale flyvninger til fordel for regionen. Den anmeldte foranstaltning vil gøre Avinors lufthavne i Nordnorge til stærke lokale turistknudepunkter. Dette vil bidrage til flere arbejdspladser i området, og udviklingen af turismen vil således have store positive regionale virkninger. — Det er en særlig udfordring for turistbranchen i Nordnorge at være i drift hele året og sikre, at der er et tilstrækkeligt kundegrundlag i vintermånederne til at være bæredygtig og rentabel. — Charterflyvninger prioriteres med hensyn til at udvikle vinterturismen i Nordnorge. Charterfonden vil være afgørende for at udvikle en rentabel vintertrafik og helårsjob i turistbranchen i regionen. — Northern Norway Tourist Board Ltd agter at øge antallet af besøgende i området med næsten 100 % fra 2,9 mio. til 5 mio. inden 2018. Charterflyvninger er utroligt vigtige for at nå dette mål, og ifølge rejsearrangørerne den eneste måde at gøre destinationerne tilgængelige på. — For rejsearrangører består udfordringen i risikoen for fiasko, eftersom Nordnorge er en ny destination, og mange af dem sælger allerede lignende produkter på konkurrerende markeder. Det er således ikke let at fylde charterfly til den rigtige pris og sikre, at flyvningerne er rentable. — Det store fald i buscharter fra Europa til Nordnorge inden for de seneste fem år betyder, at der er behov for at udskifte denne form for trafik med ny trafik som f.eks. charterflyvninger. — Charterflyvninger foretages fra en lufthavn, som passer kunden i den ene ende, direkte til den valgte destination, og dermed undgås spildtid, forsinkelser, omkostninger og energi som følge af transit mellem forskellige regelmæssige flyvninger. — Charterflyvninger involverer store risici, eftersom luftfartsselskabernes betingelser for aflysninger ikke stemmer overens med kundernes bestillingsadfærd. Et risikobegrænsende incitament kan sagtens virke befordrende for trafikken til en relativt ny (vinter)destination (Nordnorge). — Udarbejdelse og salg af rejseprogrammer til Nordnorge via traditionelle regelmæssige ruter i Norge er slet ikke en mulighed. Pakkerejser, der omfatter transport med regelmæssige flyvninger, ville være et helt andet produkt rettet mod et helt andet markedssegment.

(38) Et sammendrag af de vigtigste bemærkninger fra tredjeparter, der er imod charterfonden, kan ses nedenfor (35): — Det er ikke korrekt, at der kun er befløjet få mislykkede ruter i løbet af de seneste år. SAS har f.eks. haft charterruter fra Tromsø, Evenes og Bodø til flere destinationer i Europa i mange år med en regelmæssig årlig stigning inden for de seneste par år. Det kan derfor lade sig gøre at beflyve sådanne ruter på et kommercielt grundlag. — Det er misvisende at påstå, at rejsearrangører løber den største risiko i forhold til charterflyvninger. SAS tilbyder f.eks. en standardkontrakt, som tillader aflysninger uden ekstra omkostninger op til 60 dage inden flyvningen. Derefter pålægges aflysninger et gebyr. — Det norske luftfartssystem er bygget op omkring det såkaldte »nav og eger-«princip. Oslos lufthavn Gardermoen fungerer som det naturlige knudepunkt for al trafik til Norge og har dannet grundlag for udviklingen af et stærkt nationalt lufttransportsystem. De aktuelle luftruter til/fra Nordnorge vil således være i direkte konkurrence med de eventuelle nye charterruter, som vil modtage støtte fra charterfonden. Der er et stort antal internationale passagerer på de almindelige luftruter til Nordnorge. — Ordningen vil få direkte økonomiske konsekvenser for selskaber, der foretager almindelige regelmæssige flyvninger. — Ordningen vil skelne mellem støtteberettigede charterflyvninger og eventuelle nye almindelige luftruter fra andre lande direkte til Nordnorge. Statsstøtte til charterfly vil hæmme opstarten af nye regelmæssige ruter og være i strid med det grundlæggende princip om lige konkurrencevilkår. — Interkontinentale flyvninger kræver normalt en højere belægning end 80 % for at være rentable. Lufthavnsbasernes placering er vigtig i forhold til at sikre god lufttransport for indgående flyvninger til Norge fra europæiske destinationer. Det vil f.eks. være en betydelig konkurrencemæssig fordel i forhold til at tiltrække britiske turister direkte til mindre destinationer i Nordnorge at have en base i Det Forenede Kongerige. Ordningen vil derfor i praksis favorisere udenlandske luftfartsselskaber. — Det er absolut muligt for de norske myndigheder at købe lufttransportruter i henhold til forordning (EF) nr. 1008/2008 (36).

4. Bemærkninger fra de norske myndigheder

(39) De norske myndigheder fremsatte deres bemærkninger om beslutning nr. 246/12/KOL ved brev af 27. august 2012 (37), og deres synspunkter vedrørende bemærkningerne fra tredjeparter ved breve af 15. november 2012 og 23. april 2013 (38).

(40) De fleste arktiske områder, herunder de nordlige dele af Norge, lider under ringe diversificering af den lokale industri samt problemer som følge af deres afsides beliggenhed, lange interne og eksterne afstande og barske vejrforhold. Charterfonden skal bidrage til at diversificere industrien i området og dermed skabe job i turistbranchen og andre beslægtede sektorer. Amterne mener, at charterfonden vil være et vigtigt middel til at bremse affolkningen i området.

(41) Det stemmer fuldt ud overens med regionalstøtteretningslinjerne at yde støtte til en virksomhed, der befinder sig uden for det relevante område, når blot virkningen af støtten udmønter sig i den regionalstøtteberettigede region. Charterfondens virkninger skal udmøntes i de tre nordnorske amter.

(42) Regionalstøtteretningslinjerne og retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne, indeholder ingen begrænsninger i forhold til at yde driftsstøtte på grundlag af støttemodtagerens placering, når blot virkningen udmønter sig i den berørte region. Endvidere har Kommissionens og Tilsynsmyndighedens praksis i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS, både med hensyn til driftsstøtte og statslig startstøtte til regionale lufthavne, tilladt driftsstøtte uden begrænsninger i forhold til, hvor støttemodtageren befinder sig.

(43) Forbindelsen mellem støtten og målområdet er tydelig. Nedenstående figur illustrerer charterfondens positive virkninger for Nordnorge (39).

(44) Den afledte økonomiske aktivitet vil have flere virkninger. Luftfartsselskabet vil få en indtægt fra charterselskabet for at chartre flyet. Rejsearrangøren vil få en indtægt fra charterflyvningerne. Den største konsekvens er imidlertid virkningen på Nordnorges økonomi som vist med pilene i nederste højre hjørne i figuren ovenfor. Charterfonden har ingen begrænsninger i forhold til, hvor den rejsearrangør, som chartrer flyet, befinder sig, men rejsearrangøren vil kun modtage støtte, hvis den foretager en række af charterflyvninger til en regional lufthavn i Nordnorge.

(45) Ordningen er både nødvendig og hensigtsmæssig (40).

(46) Ifølge amterne er charterfonden forenelig med regionalstøtteretningslinjerne. Hvis Tilsynsmyndigheden er uenig, angiver amterne, at ordningen ikke desto mindre er forenelig med EØS-aftalen, enten på grundlag af retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som flyver fra regionale lufthavne, eller direkte på grundlag af artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen.

(47) Hvad angår bemærkningerne fra tredjeparter, har de norske myndigheder navnlig kommenteret bemærkningerne fra NHO Luftfart (41). De norske myndigheder mener, at visse af disse bemærkninger synes baseret på forskellige syn på kendsgerningerne. — Amterne har aldrig betvivlet, at der er foretaget charterflyvninger fra Nordnorge til feriedestinationer i Sydeuropa. Dette er dog et helt andet marked end det, der drøftes her. Det relevante marked i denne situation er udbud af og efterspørgsel efter flyvninger til Nordnorge. — Amterne er ikke bekendt med kontrakter, der tilbyder gunstige aflysningsvilkår, sådan som NHO Luftfart angiver. Andre arrangører og agenter i branchen har anført, at standardvilkårene i kontrakter om charterflyvninger er et ikkerefunderbart depositum på 5-10 % på forskud eller et aflysningsgebyr på 5-10 %. Under alle omstændigheder er en frist på 60 dage for fri aflysning stadig en stor risiko for rejsearrangørerne, eftersom der er en generel tendens til sene bestillinger. — Amterne er ikke sikre på relevansen af NHO Luftfarts argument om, at luftrutesystemet i Norge er opbygget omkring et »nav og eger«-system. Hensigten med charterfonden er at stimulere ny trafik, ikke at begrænse eksisterende trafik. Ny international trafik vil støtte udviklingen af ny turisme, ny infrastruktur og en bæredygtig turistbranche samt beskæftigelsen. Amterne mener, at dette vil øge efterspørgslen efter regelmæssige flyvninger fra Oslo til Nordnorge suppleret af internationale charterflyvninger og nationale Oslo-flyvninger. En stigning i charterflyvningerne fra andre lande vil ikke underminere rejsemønstret i den norske lufttrafik. Desuden er en stor del af alle rejser til Nordnorge forretningsrejser, og dette segment påvirkes under ingen omstændigheder af ordningen. — NHO Luftfart synes at overdrive virkningen på konkurrencevilkårene for regelmæssige flyvninger. Forskellige ruter udgør forskellige markeder. Endvidere er ikkeregelmæssige og regelmæssige flyvninger også forskellige markeder. — Det er svært at se, hvordan den anmeldte foranstaltning kan udgøre forskelsbehandling. Nye regelmæssige ruter har gentagne gange modtaget støtte, og omfanget af denne støtte er langt større end den støtte, som vil blive distribueret gennem charterfonden. — Der er ingen mekanismer i charterfonden, som udgør forskelsbehandling i forhold til norske flyselskaber. Norske flyselskaber med regelmæssige flyvninger har ikke kun baser i Norge, som NHO Luftfart påstår. — Vedrørende muligheden for at indkøbe lufttransporttjenester på urentable ruter i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1008/2008 kan amterne ikke se relevansen af denne bemærkning.

II. VURDERING

1. Statsstøtte

1.1. Statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1

(48) I EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, hedder det: »Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

1.2. Anvendelse af statsmidler

(49) Støtteforanstaltningen skal være ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler.

(50) De norske myndigheder har meddelt, at charterfonden sandsynligvis vil blive finansieret direkte fra de tre amters budgetter (det kan ikke udelukkes, at den også vil modtage finansiering direkte fra den norske stat).

(51) I lyset heraf mener Tilsynsmyndigheden, at denne betingelse er opfyldt, eftersom ordningen vil blive finansieret af enten amternes eller statens budget (42).

1.3. Begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner

(52) For det første skal en støtteforanstaltning give støttemodtagerne fordele, der fritager dem for omkostninger, som de normalt selv skal afholde.

(53) Rejsearrangørerne modtager direkte støtte gennem ordningen, hvilket mindsker charteromkostningerne for en bestemt række af charterflyvninger. Tjenesteyderne i de tre amter, som nyder godt af den øgede turisme i regionen, drager indirekte fordel af ordningen.

(54) For det andet skal støtteforanstaltningen være selektiv i den forstand, at den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner.

(55) Kun rejsearrangører, der foretager charterflyvninger til Nordnorge, drager direkte fordel af ordningen. Ligeledes er det kun rejsearrangører (tjenesteudbydere) i de tre amter, som drager indirekte fordel af ordningen.

(56) Tilsynsmyndigheden mener derfor, at foranstaltningen er selektiv.

1.4. Fordrejning af konkurrencevilkårene

(57) Statsstøtte er omfattet af artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen, hvis den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter. Ifølge EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, er det nok, at støtten truer med at fordreje konkurrencevilkårene, idet den giver visse parter en selektiv fordel. Støtte anses for at fordreje konkurrencevilkårene, hvis den gives til en virksomhed, der udøver aktiviteter i konkurrence med andre.

(58) Ordningens direkte støttemodtagere er rejsearrangører, som chartrer fly til Nordnorge (ikkeregelmæssige flyvninger). Rejsearrangørerne er aktive i flere lande og i en branche, som er kendetegnet ved hård konkurrence. Ordningens indirekte støttemodtagere er tjenesteudbydere i turistbranchen i Nordnorge, som drager fordel af støtten i form af en stigende efterspørgsel fra udenlandske turister. Støtten kan tilskynde turisterne til at rejse til Nordnorge i stedet for at rejse til feriedestinationer i andre lande. Fordrejningen af konkurrencevilkårene finder ikke kun sted hos rejsearrangørerne, men muligvis også hos tjenesteudbydere i turistbranchen. Derudover konkurrerer lufthavnene internationalt om at tiltrække nye fly og nye ruter. Støtten kan derfor muligvis også medføre fordrejning af konkurrencevilkårene mellem lufthavnene.

(59) Tilsynsmyndigheden mener, at ordningen kan styrke støttemodtagerne både direkte og indirekte i modsætning til de konkurrenter, som ikke modtager lignende støtte. Støtte, der ydes under ordningen, kan derfor anses for at fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene.

1.5. Påvirkning af samhandelen mellem de kontraherende parter

(60) Statsstøtte til specifikke virksomheder anses for at påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter i EØS-aftalen, hvis modtageren udøver en økonomisk aktivitet, som involverer samhandel mellem de kontraherende parter. Støtten ydes til rejsearrangører, som tilbyder pakkerejser, der henter udenlandske turister til Norge. Det er derfor pr. definition en grænseoverskridende aktivitet. Desuden konkurrerer turistbranchen i Nordnorge, som indirekte vil drage fordel af ordningen, med turistbranchen i andre EØS-lande.

(61) Statsstøtte under den anmeldte foranstaltning vil derfor påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter i EØS-aftalen.

1.6. Konklusion

(62) Tilsynsmyndigheden mener, at alle betingelserne i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen er opfyldt, og at den anmeldte ordning omfatter statsstøtte. Statsstøtten er kun forenelig med EØS-aftalen, hvis den opfylder en af afvigelserne i artikel 61, stk. 3, i EØS-aftalen.

2. Procedurekrav

(63) Statsstøtten i ordningen betragtes som driftsstøtte. Ifølge regionalstøtteretningslinjerne er »[d]riftsstøtteordninger […] ikke omfattet af regionalstøttekortet og vurderes fra sag til sag efter anmeldelse fra den berørte EFTA-stat i overensstemmelse med del I, artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen« (43).

(64) I henhold til del I, artikel 1, stk. 3, i protokol 3, skal »EFTA-Tilsynsmyndigheden […] underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. …. Den pågældende stat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte procedure har ført til endelig beslutning«.

(65) Ved at indgive en anmeldelse i forbindelse med charterfonden den 2. maj 2012 (44) har de norske myndigheder opfyldt anmeldelseskravet i del I, artikel 1, stk. 3, i protokol 3.

(66) Ved ikke at gennemføre den anmeldte ordning har de norske myndigheder opfyldt udsættelsesforpligtelsen i del II, artikel 3, i protokol 3.

(67) Som krævet i den formelle procedure har Tilsynsmyndigheden undersøgt de norske myndigheders bemærkninger og bemærkningerne fra tredjeparter.

3. Støttens forenelighed

3.1. Vurdering af støtteforanstaltningen i henhold til artikel 61, stk. 3, i EØS-aftalen sammen med regionalstøtteretningslinjerne

(68) På grundlag af afvigelsen i artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen kan følgende betragtes som forenelig med EØS-aftalen: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.

(69) Med hensyn til vurderingen af støttens forenelighed udgør den som allerede nævnt driftsstøtte. Driftsstøtte friholder en virksomhed for omkostninger, som den normalt selv skulle have afholdt i forbindelse med den løbende drift og de normale aktiviteter (45). Driftsstøtte er normalt ikke tilladt.

(70) Af regionalstøtteretningslinjerne fremgår følgende: »I henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a) og c), kan støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder i EØS, hvor levestandarden er usædvanlig lav, erklæres forenelig med EØS-aftalen. Denne form for statsstøtte er kendt som statsstøtte med regionalt sigte. Statsstøtte med regionalt sigte består af investeringsstøtte til store virksomheder eller i visse begrænsede tilfælde driftsstøtte, der for begges vedkommende er rettet mod specifikke regioner med det formål at rette op på regionale uligheder« (fremhævelse tilføjet) (46).

(71) Af retningslinjerne fremgår det ligeledes, at: »Som en fravigelse af det foregående stykke kan driftsstøtte, der ikke er både degressiv og tidsbegrænset, kun tillades i de tyndest befolkede regioner, for så vidt de er bestemt til at forhindre eller bremse den vedvarende affolkning af disse regioner (47). De tyndest befolkede regioner består af eller tilhører regioner på NUTS II-niveau for Norges vedkommende og NUTS IV-niveau for Islands vedkommende med en befolkningstæthed på otte indbyggere pr. km2 eller derunder og inkluderer tilstødende mindre områder, der opfylder samme befolkningstæthedskriterium« (fremhævelse tilføjet) (48).

3.2. Støtten kan kun godkendes i de tyndest befolkede regioner

3.2.1. De tre amter tilhører de tyndest befolkede regioner

(72) Som fastsat i regionalstøtteretningslinjerne kan driftsstøtte, der ikke er både degressiv og tidsbegrænset, kun tillades i de tyndest befolkede regioner, for så vidt de er bestemt til at forhindre eller bremse den vedvarende affolkning af disse regioner. De tyndest befolkede regioner er regioner med en befolkningstæthed på under otte indbyggere pr. km2 (49).

(73) De tre amter har en befolkningstæthed på 4,2 indbyggere pr. km2. De opfylder derfor betingelserne i regionalstøtteretningslinjerne for at drage fordel af den mere fleksible vurdering af foreneligheden for en driftsstøtteforanstaltning.

3.2.2. De direkte støttemodtagere under ordningen befinder sig ikke nødvendigvis i de tyndest befolkede regioner — forbindelse mellem støtteforanstaltningen og regionaludviklingen i Nordnorge

(74) Støtten som sådan udbetales til rejsearrangører, som kan befinde sig uden for Norge/EØS. De direkte støttemodtagere befinder sig dermed ikke nødvendigvis i de tyndest befolkede regioner.

(75) I sin indledende beslutning betvivlede Tilsynsmyndigheden, hvorvidt en ordning, hvor der ydes driftsstøtte til støttemodtagere, der kan befinde sig uden for de tyndest befolkede områder, er forenelig med regionalstøtteretningslinjerne. Tilsynsmyndigheden betvivlede, hvorvidt den kendsgerning, at virksomhederne i regionen indirekte påvirkes af ordningen, udgør en tilstrækkelig stærk forbindelse til områdets regionaludvikling.

(76) De norske myndigheder har hævdet, at forbindelsen mellem støtten til rejsearrangøren og regionaludviklingen i Nordnorge er tilstrækkelig af følgende årsager: — Ordningen vil kun gælde charterflyvninger til Nordnorge. — Det er kun pakkerejser, der omfatter en »landbaseret ordning«, som er berettiget til støtte under ordningen. — Støtte udbetales af charterfonden til rejsearrangører efter flyvninger til målområdet.

(77) Tilsynsmyndigheden bemærker, at rejsearrangører kun modtager støtte, hvis de foretager en række af charterflyvninger til en regional lufthavn i Nordnorge. Støtte ydes ikke til transport af turister på charterflyvninger uden for denne region. Det fremgår tydeligt, at målområdet for ordningen er Nordnorge, som hører til de tyndest befolkede områder i Norge. Tilsynsmyndigheden bemærker endvidere kravet om, at ordningen kun gælder pakkerejser, som omfatter en »landbaseret ordning« i denne region. Det betyder, at ordningen kan have en direkte virkning på regionen ved at hente turister, som ellers ikke var kommet, til regionen. Den »landbaserede ordning« skal sikre, at turisterne bliver i regionen under hele deres ferie i Nordnorge. Ifølge ordningen skal den »landbaserede ordning« have en værdi på mindst 800 NOK pr. turist. Støtte fra charterfonden ydes, når rækken af charterflyvninger er foretaget, og det er dokumenteret, at tildelingskriterierne er opfyldt. Et af tildelingskriterierne er, at anvendelsen støttes af en destinationsudbyder af turisttjenester. Støtte tildeles ikke pakkerejser, der kun omfatter flyvninger. Tjenesteudbydere, der befinder sig i de tre amter, vil nyde godt af den øgede turisme og den deraf følgende stigende efterspørgsel efter deres tjenester og vil således indirekte drage fordel af ordningen. Tabellerne i afsnit 2.2 i del I ovenfor om turistudgifter i regionen viser, at øget turisme vil have en direkte økonomisk virkning på turistbranchen i regionen. Tilsynsmyndigheden finder det sandsynligt, at de største økonomiske virkninger af ordningen kanaliseres til ordningens målområde.

(78) Tilsynsmyndigheden bemærker endvidere, at Kommissionen har godkendt, at der ydes regionalstøtte til støttemodtagere, som befinder sig uden for de regioner, der er berettiget til regionalstøtte. I en beslutning vedrørende Italien (Sicilien) fandt Kommissionen f.eks., at støtte til omkostninger til fremme af befordringen af turister med charterfly var kompatibel med artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Støtten kunne ydes til rejsearrangører, som lejede fly til befordring af turister til Sicilien. Støtte til dækning af transportomkostninger til Sicilien, som blev tildelt italienske og udenlandske rejsebureauer i forbindelse med pakkerejser eller i forbindelse med befordring af turister med jernbane eller færge blev ligeledes fundet forenelig (50).

(79) På denne baggrund konkluderer Tilsynsmyndigheden, at selv om den direkte støttemodtager befinder sig uden for Nordnorge, har ordningen en tilstrækkelig forbindelse til den region, hvor den tilsigtede virkning skal udmøntes.

3.3. Støtten skal være nødvendig og egnet til at forhindre eller bremse den vedvarende affolkning

(80) Det er den berørte EFTA-stat, der skal påvise, at støtten er nødvendig og egnet til at forhindre eller bremse den vedvarende affolkning (51).

(81) For at den anmeldte foranstaltning kan anses for nødvendig, skal de norske myndigheder påvise, at der er behov for statslig indgriben for at nå målet om at forhindre eller bremse den vedvarende affolkning.

(82) De norske myndigheder har underrettet Tilsynsmyndigheden om, at Nordnorge, som er et af Europas tyndest befolkede områder, altid har været ekstremt tyndt befolket og i årtier har lidt af affolkning. De norske myndigheder mener derfor, at det er nødvendigt at træffe yderligere foranstaltninger for at stabilisere bosættelsen i regionen og forhindre yderligere affolkning. Ordningen er et af de nødvendige midler til at nå dette mål. De norske myndigheder anerkender, at etableringen af charterfonden ikke i sig selv vil løse problemet med affolkning, men mener, at den som led i en generel politik vil øge den økonomiske aktivitet i regionen og fastholde og skabe nye job. Beskæftigelsesmuligheder og forventet indkomst er de mest afgørende faktorer for en persons valg af bopæl.

(83) For at ordningen kan anses for at være egnet, skal de norske myndigheder påvise, at det ikke er sandsynligt, at andre foranstaltninger vil være mere passende i forhold til at nå målet om at forhindre eller bremse affolkningen i de tyndest befolkede områder (52).

(84) De norske myndigheder hævder, at ordningen er egnet, eftersom den er den bedste tilgængelige foranstaltning til at øge turismen og skabe job i turistbranchen og dermed bidrage til at bremse affolkningen i regionen. De mener, at traditionel investeringsstøtte alene ikke altid er det mest hensigtsmæssige instrument til at afhjælpe specifikke problemer i regionen. Job er afgørende for at opretholde befolkningsniveauet. Turisme er en voksende branche og er både arbejdsintensiv og afhængig af lokal arbejdskraft. En af udfordringerne med hensyn til at udvikle turistbranchen i Nordnorge er rentabilitet og turistbranchens sæsonafhængige natur. Charterfonden skal øge turismen i lavsæsonen og dermed skabe grobund for helårsjob. De norske myndigheder hævder, at et støtteinstrument, som kun yder begrænset støtte til lokale virksomheder i regionen, ikke vil medføre en stigning i antallet af flyvninger til relevante lufthavne (og dermed øge turismen i området) eller forhindre affolkning. De mener, at charterfonden er det instrument, som har den største chance for succes og de mindst fordrejende virkninger. I lyset heraf mener de, at ordningen er egnet.

(85) I sin indledende beslutning betvivlede Tilsynsmyndigheden den anmeldte foranstaltning og navnlig, om ordningens angivne mål ikke kunne opfyldes med andre midler end ved at yde driftsstøtte til rejsearrangører, der arrangerer pakkerejser med charterfly (ikkeregelmæssige) (f.eks. gennem pakkerejser med regelmæssige fly).

(86) Tilsynsmyndigheden mener, at de norske myndigheder har imødekommet Tilsynsmyndighedens tvivl i denne henseende og dermed vist, at der er behov for statslig indgriben, og at ordningen er et nødvendigt middel til at forhindre affolkning i den nordnorske region. Tilsynsmyndigheden mener endvidere, at charterfonden kan ses som et middel til at øge turismen i regionen og dermed beskæftigelsen i en af Norges tyndest befolkede regioner. Denne konstatering støttes af tredjeparter fra forskellige virksomheder i regionens turistbranche, som har givet udtryk for støtte til ordningen. Tilsynsmyndigheden har imidlertid været i tvivl om ordningens hensigtsmæssighed og virkninger med hensyn til udviklingen og til at forhindre affolkningen af regionen. Det fremgår ikke tydeligt, at målene ikke kunne være nået med andre midler som f.eks. pakkerejser med regelmæssige flyvninger.

(87) I sin vurdering har Tilsynsmyndigheden taget hensyn til regionalstøtteretningslinjerne, hvoraf det fremgår, at: »Hvis en medlemsstat undtagelsesvis påtænker at yde individuel ad hoc-støtte til en enkelt virksomhed eller støtte til et enkelt aktivitetsområde, er det den pågældende EFTA-stats ansvar at påvise, at projektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi« (fremhævelse tilføjet) (53).

(88) Nordnorge betragtes som en prioritet med hensyn til regionaludvikling, og den norske regerings mål er at forhindre affolkning og tilskynde til bosættelse i regionen. Støtte til turistbranchen anses for at være en vigtig faktor for regionens udvikling, og de norske myndigheder hævder, at beskæftigelsesmuligheder er særligt vigtige for at nå målet om at forhindre eller bremse affolkningen af regionen.

(89) Transportøkonomisk institutt anslog, at udenlandske turister i 2007 brugte 7 480 NOK på forudbetalte køb og 6 730 NOK på lokale køb. Det anslås, at rejsende til Nordnorge i 2012 vil bruge 9 000 NOK pr. person (54).

(90) I lyset heraf finder Tilsynsmyndigheden, at turistbranchen kan spille en vigtig rolle for regionens udvikling. Den økonomiske virkning, som ordningen kan have på Nordnorge gennem øget turisme til området og udbredelse af kendskabet til området som en international turistdestination, kan bidrage til at stabilisere og eventuelt øge befolkningen i regionen.

(91) Ikke desto mindre udgør regelmæssige og ikkeregelmæssige flyvninger to særskilte markeder (55), og med hensyn til at øge turismen i regionen kan direkte regelmæssige flyvninger til Nordnorge være et mindre levedygtigt alternativ (navnlig i lavsæsonen), og Tilsynsmyndigheden er således fortsat af den mening, at det ikke fremgår tydeligt, hvorfor regelmæssige nationale flyvninger ikke kan anvendes som led i en pakkerejse, f.eks. når rejsearrangørerne arrangerer »returpakkerejser«. Tilsynsmyndigheden bemærker, at Norge har et veludviklet, decentralt lufthavnssystem som følge af den vigtige rolle, lufttransport spiller som transportmiddel, navnlig i regioner i udkanten af EØS som f.eks. Nordnorge. De norske myndigheder har identificeret en række nationale lufttransportruter, som er berettigede til kompensation for offentlig tjeneste, og for hvilke staten kompenserer et udvalgt luftfartsselskab for at beflyve ruter, som ellers ikke ville være kommercielt levedygtige. Tilsynsmyndigheden mener ikke, det fremgår tilstrækkeligt tydeligt, hvorfor ordningens mål — at bidrage til udviklingen af en af de tyndest befolkede regioner i Norge gennem støtte til charterflyvninger fra andre lande til Norge med henblik på at øge antallet af turister i lavsæsonen og dermed skabe grobund for helårsjob — ikke også kan opnås, i det mindste delvist, ved hjælp af regelmæssige flyvninger.

(92) I lyset heraf mener Tilsynsmyndigheden, at der stadig er en vis tvivl om, hvorvidt ordningen er det bedste instrument til at nå de anførte mål med de mindst fordrejende virkninger. Tilsynsmyndigheden mener navnlig, at ordningen kan have potentielle fordrejende virkninger på markedet for regelmæssige flyvninger.

(93) Af denne grund mener Tilsynsmyndigheden, at det kun er hensigtsmæssigt at etablere en ordning i en begrænset periode for at hjælpe med at etablere en levedygtig turistbranche i Norges tyndest befolkede område. De norske myndigheders argument om, at ordningen skal vare i 10 år, synes uforholdsmæssigt i forhold til at nå dette mål. Tilsynsmyndigheden mener, at ordningen skal begrænses til en »startperiode« på tre år, da dette vil give mulighed for at vurdere, om ordningen er egnet. De norske myndigheder bør derfor vurdere virkningen af ordningen ved udløbet af denne periode og tage højde både for ordningens positive virkninger og eventuelle negative virkninger for konkurrencevilkårene.

3.4. Støtten skal stå i forhold til ordningens mål

(94) I henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), kan støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene betragtes som forenelig med EØS-aftalens funktion, »når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«. For at være forenelig med fællesmarkedet skal ordningen stå i forhold til ordningens mål.

(95) De norske myndigheder mener, at ordningen er udformet, så der kun ydes støtte i det nødvendige omfang. Den maksimale støtte fra charterfonden ydes ved en belægning på 60 % eller mindre. Støtteintensiteten vil gradvis falde til nul, når belægningen når et gennemsnit på 80 % (56).

(96) De norske myndigheder mener, at ordningen, som reducerer risikoen for rejsearrangørerne, sandsynligvis vil medføre en belægning på over 60 %, og at det derfor er usandsynligt, at støtteintensiteten vil svare til 25 % af charteromkostningerne.

(97) Tilsynsmyndigheden mener, at ordningens vigtigste funktion er at udgøre en garanti for rejsearrangørerne, så de ikke aflyser fly med lav belægningsprocent. Støtten kan maksimalt udgøre 25 % af charteromkostningerne. Yderligere omkostninger i forbindelse med charterflyvninger med en belægning på under 60 % godtgøres ikke. Det anslås, at det årlige støttebeløb fra charterfonden vil ligge på under 10 mio. NOK om året. Tilsynsmyndigheden mener, at dette relativt lave støttebeløb står i forhold til målet. Så lavt et beløb vil sandsynligvis ikke kunne påvirke samhandelen negativt.

(98) Det er således muligt at skelne ordningen fra Kommissionens beslutning i forbindelse med en præmieordning for rejsearrangører i Grækenland (57). Under denne ordning ville rejsearrangører modtage 40 EUR pr. turist. Som Tilsynsmyndigheden forstår ordningen, var den ikke begrænset til kompensation for ekstra transportomkostninger i forbindelse med at hente turister til Grækenland (58). I modsætning til charterfonden, som har til formål at tilskynde rejsearrangører til at indgå kontraktforpligtelser, inden de modtager bestillinger fra turister ved at yde dem kompensation, såfremt de ikke får godtgjort deres transportomkostninger ved at hente turister til Nordnorge.

(99) Tilsynsmyndigheden bemærker endvidere som allerede beskrevet, at støttemodtagerne under ordningen kan befinde sig enten i Norge eller i udlandet, og at de kan indgå aftaler om charterflyvninger med enten norske eller ikkenorske luftfartsselskaber. Lignende situationer behandles lige under ordningen. Tilsynsmyndigheden mener derfor ikke, at ordningen er diskriminerende.

(100) I lyset af ovenstående mener Tilsynsmyndigheden, at støtten står i forhold til ordningens mål.

4. Tilladelsens varighed

(101) Tilsynsmyndigheden betvivlede i sin beslutning nr. 246/12/KOL af 27. juni 2012, hvorvidt ordningen kunne godkendes længere end til den 31. december 2013. I lyset af de modtagne bemærkninger er der behov for en længere periode for at opnå en målbar virkning på udviklingen i regionen. I lyset af Tilsynsmyndighedens tvivl i beslutning nr. 246/12/KOL, hvad angår ordningens virkning på udviklingen og forhindring af affolkningen i regionen, er en periode på tre år mere passende. Under alle omstændigheder bør behovet for og niveauet af driftsstøtten løbende tages op til vurdering for at sikre, at den også på lang sigt er relevant for regionen (59). En sådan længere periode vil fremme vurderingen af ordningens varige virkninger.

(102) Efter en periode på tre år bør Norge derfor forelægge en rapport med en vurdering af ordningens virkninger i forhold til at udvikle turismen og forhindre affolkningen af regionen samt dens virkning på konkurrencevilkårene, så Tilsynsmyndigheden kan vurdere, om ordningen er nødvendig og egnet.

5. Konklusion

(103) Tilsynsmyndigheden mener, at alle betingelserne i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen er opfyldt, og at den anmeldte charterfondsordning derfor omfatter statsstøtte.

(104) På baggrund af ovenstående vurdering mener Tilsynsmyndigheden, at charterfondsordningen er forenelig med EØS-aftalen i henhold til afvigelsen i artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen.

(105) Tilsynsmyndigheden har imidlertid været i tvivl om ordningens hensigtsmæssighed og virkninger i forhold til at udvikle turismen og forhindre affolkningen af regionen. Navnlig med hensyn til, om målene kunne nås med andre midler. Tilsynsmyndigheden har derfor konkluderet, at ordningen kan godkendes i en periode på tre år fra datoen for denne beslutning. Derudover skal de norske myndigheder bestræbe sig på at udarbejde en vurdering af ordningen, hvori de dokumenterer ordningens virkninger i forhold til at udvikle turismen og forhindre affolkningen af regionen samt dens virkninger på konkurrencevilkårene. Vurderingen skal foretages af en uafhængig ekspert og forelægges Tilsynsmyndigheden.

(106) De norske myndigheder gøres opmærksomme på forpligtelsen ifølge artikel 21 i del II i protokol 3 sammenholdt med artikel 5 og 6 i gennemførelsesbeslutningen (60) til at forelægge årlige rapporter om ordningens gennemførelse.

(107) De norske myndigheder erindres ligeledes om, at alle planer om at ændre denne ordning skal anmeldes til Tilsynsmyndigheden —

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Charterfondsordningen for Nordnorge som anmeldt af de norske myndigheder udgør statsstøtte, jf. artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen.

Artikel 2

Støtteordningen er forenelig med EØS-aftalen i henhold til dennes artikel 61, stk. 3, litra c), forudsat at den gennemføres i en periode på tre år efter datoen for denne beslutning. Efter denne periode på tre (3) år forelægger Norge Tilsynsmyndigheden en rapport med en evaluering af ordningens virkninger, hvad angår udvikling af turismen og forhindring af affolkning af regionen samt ordningens indvirkning på konkurrencevilkårene.

Artikel 3

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Norge.

Artikel 4

Kun den engelske udgave af denne beslutning er autentisk.

Udfærdiget i Bruxelles, den 10. juli 2013. På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne Oda Helen SLETNES Formand Sverrir Haukur GUNNLAUGSSON Medlem af Kollegiet

(1) Registreringsnr. 632837 og 322824.

(2) Registreringsnr. 638133.

(3) EUT C 291 af 27.9.2012, s. 2, og EØS-tillæg nr. 53 af 27.9.2012, s. 36.

(4) Registreringsnr. 644991.

(5) Innovative Experiences (registreringsnr. 650797), NHO Reiseliv (registreringsnr. 650549), NHO Luftfart (registreringsnr. 650733), Avinor (registreringsnr. 650806), VinterTroms AS (registreringsnr. 650827), Northern Norway Tourist Board Ltd (registreringsnr. 650958), hotelkæderne Rica Hotels og Thon Hotels (registreringsnr. 650880) og Voigt Travel b.v. (registreringsnr. 668161).

(6) Registreringsnr. 653590 og 653595.

(7) Registreringsnr. 669821.

(8) Charterflyvninger defineres som ikkeregelmæssige flyvninger.

(9) Fly i kategorien Boeing 737 og større.

(10) Følgende lufthavne i Nordnorge kan på nuværende tidspunkt håndtere store fly: Tromsø, Bodø, Harstad Narvik/Evenes, Alta, Kirkenes (Høybuktmoen), Bardufoss, Svalbard, Lakselv (Banak) og Andøya (også kaldet »nordlyslufthavnene«). Med hensyn til Svalbard henvises til protokol 40 til EØS-aftalen.

(11) Se afsnit 2.5 nedenfor for at få en mere detaljeret beskrivelse af ordningen.

(12) »Række af charterflyvninger« er charterflyvninger mellem to destinationer, som gentages inden for en begrænset periode (f.eks. ugentlige flyvninger mellem Bodø og London fra februar til april).

(13) Belægningsprocenten angiver andelen af solgte pladser i et fly. Belægningsprocenten beregnes på grundlag af det faktiske antal rejsende passagerer divideret med flyets maksimale sædekapacitet.

(14) Rækker af charterflyvninger med en gennemsnitlig belægning på under 60 % er støtteberettigede. Der kan dog højst udbetales støtte på 25 % af charteromkostningerne ved en belægning på 60 %. Ved en belægning på under 60 % vil støtten ikke dække hele charterselskabets tab. Dette illustreres i figuren i punkt 26.

(15) Dette svarer til en støtteintensitet på 25 % af de samlede charteromkostninger. De samlede charteromkostninger anslås til 33 600 000 NOK (omkostninger på 300 000 NOK pr. returflyvning ganget med 112).

(16) Se den norske regerings hvidbog »Nordområdene. Vision og virkemidler (Meld. St. 7 (2011-2012), en kortversjon«, s. 25). En af prioriteterne er at »videreføre satsningen på rejse- og turistbranchen i Nordnorge og på Svalbard og bidrage til at styrke samarbejdet og samordningen mellem forskellige rejsearrangører yderligere« (s. 37) (http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/Nordområdene/UD_nordomrodene_NO_web.pdf). I den norske regerings politiske platform 2009-2013 henvises til turismens betydning, navnlig for Nordnorge. »Nordnorge er en unik rejsedestination og skal have mulighed for at realisere og frigøre sit potentiale« (s. 22) (http://arbeiderpartiet.no/file/download/4861/58544/file/soriamoria2_english.pdf).

(17) Se den norske regerings turismestrategi: »I Nordnorge etablerer Avinor »Northern Light Airports« som varemærke for de største lufthavne […]. Avinor støtter arbejdet med en charterfond for Nordnorge. […] Denne type charterfond skal stimulere charteroperationer til landsdelen, og tilbagemeldinger fra branchen tyder på, at dette vil være et vigtigt virkemiddel for at stimulere til ny trafik« (»Destination Norge — Nasjonal strategi for reiselivsnæringen«, s. 76) (http://www.regjeringen.no/upload/NHD/Vedlegg/Rapporter_2012/reiselivsstrategien_april2012.pdf).

(18) Nordland amt har f.eks. udarbejdet en turismestrategi for 2011-2015 (»Reiselivsstrategi for Nordland 2011-2015«) (http://www.nfk.no/Filnedlasting.aspx?MId1=1266&FilId=11230).

(19) Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013, EFT L 231 af 3.9.1994, s. 1, og EØS-tillæg nr. 32 af 3.9.1994, s. 42, som også findes på: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/. Retningslinjerne blev senest ændret den 6. april 2006 og offentliggjort i EUT L 54 af 28.2.2008, s. 1, og EØS-tillæg nr. 11 af 28.2.2008, s. 1. Retningslinjerne svarer til »Retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013« vedtaget af Europa-Kommissionen og offentliggjort i EUT C 54 af 4.3.2006, s. 13 (i det følgende benævnt »regionalstøtteretningslinjerne«). De tre amter er NUTS II-regioner. Finnmark er den tyndest befolkede region med 1,6 indbyggere pr. km2.

(20) I 2009 godkendte Tilsynsmyndigheden en støtteordning til udvikling af en rute fra Nordnorges næststørste by, Bodø, se Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 179/09/KOL (»Fond til udvikling af flyruter — Bodø«). Fonden til udvikling af flyruter har endnu ikke tildelt støtte under ordningen. I tre år befløj luftfartsselskabet »Norwegian« en rute mellem Tromsø og en af Europas største byer. Trods støtte fra Avinor var ruten ikke rentabel og blev lukket i marts 2011. Air Baltic har befløjet en sæsonafhængig rute mellem Tromsø og Riga to gange om ugen fra den 1. april til den 30. september. Denne rute blev lukket i 2011. SAS beflyver en rute mellem Tromsø og Stockholm to gange om ugen fra den 1. juli til den 15. august. Derudover flyver et russisk luftfartsselskab tre gange om ugen fra Tromsø til Murmansk i Rusland. I lyset af det begrænsede antal internationale ruter antages det, at luftfartsselskaberne kun har en ringe handelsmæssig interesse i ruter mellem de nordnorske lufthavne og europæiske byer (registreringsnr. 632837).

(21) Direkte virkninger henviser til forbrug, der betales med turisternes egne penge. Indirekte virkninger henviser til den mere generelle værdi af turisternes udgifter, f.eks. efterspørgsel efter varer og tjenesteydelser i form af udliciteringer.

(22) Alle tal er angivet i NOK. Tallene er baseret på tal i rapporten »Travel Life's economic impact in Trøndelag and North Norway 2010«, som er udarbejdet af landsdelsudvalget for Nordnorge (Landsdelsutvalget) og NHO Reiseliv Nord-Norge.

(23) Anmeldelsen, s. 11 (registreringsnr. 632837), henviser til rapport fra Transportøkonomisk institutt, TØI fra 2007 nr. 941/2008 (https://www.toi.no/getfile.php/Publikasjoner/T%C3%98I%20rapporter/2008/941-2008/941-hele%20%20rapporten%20elektronisk-ny.pdf).

(24) Ifølge de norske myndigheder er tallene udelukkende baseret på skøn med henblik på at udarbejde et budget for charterfonden. Tallene i tabellen er afrundede og derfor ikke præcise.

(25) Det er muligt, at den norske stat kan bidrage med midler over statsbudgettet.

(26) »Empty legs« er flyvninger, som foretages for at placere et fly i starten og slutningen af en række af charterflyvninger. Returflyvningen på den første afgang vil være tom, og det fly, som skal hente de sidste passagerer, vil være tomt. »Empty legs« udgør en betydelig omkostning for rækken af charterflyvninger.

(27) En belægning på 80 % anses som standard for branchens dækningspunkt.

(28) Tabellen er udarbejdet af charterfonden som et eksempel på, hvordan ordningen vil fungere med flyvninger fra London til Nordnorge med et Boeing 737-800. Det anslås, at luftfartsselskabets nettoomkostninger over for rejsearrangøren vil udgøre 300 000 NOK pr. returflyvning. 149 personer skal købe billet for at nå dækningspunktet (80 % af et flys kapacitet på 186 personer).

(29) Figuren er udarbejdet som illustrerende eksempel af charterfonden (registreringsnr. 632837).

(30) Avinor AS er et statsejet selskab, som driver størstedelen af de civile lufthavne i Norge.

(31) Innovative Experiences repræsenterer 33 oplevelsesbaserede rejseselskaber i Nordnorge.

(32) NHO Reiseliv repræsenterer over 2 500 selskaber, som beskæftiger ca. 55 000 medarbejdere. Den nordnorske afdeling af NHO Reiseliv har 400 medlemmer.

(33) VinterTroms AS er ejet af seks rejseselskaber i Nordnorge.

(34) NHO Luftfart repræsenterer selskaber i luftfartssektoren i Norge og andre interesserede selskaber.

(35) NHO Luftfart (registreringsnr. 650733) (uofficiel oversættelse fra norsk til engelsk).

(36) Forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (EUT L 293 af 31.10.2008, s. 3). Indarbejdet i EØS-aftalen i bilag XIII, punkt 64a.

(37) Registreringsnr. 644991.

(38) Registreringsnr. 653590/653595 og 669821.

(39) Figuren er udarbejdet som illustrerende eksempel af charterfonden (registreringsnr. 644991).

(40) Se afsnit 3.3 i del II nedenfor.

(41) Brev fra de norske myndigheder af 15. november 2012 (registreringsnr. 653590/653595).

(42) De norske myndigheder har endvidere nævnt, at charterfonden engang i fremtiden muligvis kan medfinansieres af private virksomheder. Tilsynsmyndigheden har i sin vurdering ikke undersøgt denne mulighed, eftersom den synes at være relativt usikker.

(43) Punkt 81 i regionalstøtteretningslinjerne.

(44) Registreringsnr. 632837 og 322824.

(45) Se sag T-348/04, SIDE mod Kommissionen, [2008] Sml. II, s. 625, præmis 99, sag T-162/06, Kronoply GmbH mod Kommissionen, [2009] Sml. II, s. 1, præmis 75.

(46) Punkt 1 i regionalstøtteretningslinjerne.

(47) Det er EFTA-staten, der skal påvise, at den påtænkte støtte er nødvendig og egnet til at forhindre eller bremse affolkningen (se fodnote 65 i regionalstøtteretningslinjerne).

(48) Punkt 69 i regionalstøtteretningslinjerne.

(49) Punkt 22, litra a), i regionalstøtteretningslinjerne.

(50) Beslutning 1999/99/EF af 3. juni 1998 om regionen Siciliens lov nr. 25/93 om særforanstaltninger med henblik på beskæftigelse i erhvervslivet på Sicilien (EFT L 32 af 5.2.1999, s. 18).

(51) Se regionalstøtteretningslinjernes fodnote 65.

(52) Se f.eks. Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 228/06/KOL af 19. juli 2006 om den anmeldte ordning vedrørende regionalt differentierede socialsikringsbidrag: »På grundlag af oplysningerne fra de norske myndigheder finder myndigheden det ikke sandsynligt, at andre foranstaltninger end driftsstøtte vil være mere egnede til at nå målet om at forhindre eller bremse affolkningen i de tyndest befolkede områder« (s. 23).

(53) Punkt 10 i regionalstøtteretningslinjerne.

(54) Se henvisning til TØI's rapport nr. 941/2008 i fodnote 23 og anmeldelsen s. 11 (registreringsnr. 632837).

(55) Ifølge Kommissionens fusionsafgørelser tilhører regelmæssige og ikkeregelmæssige flyvninger ikke det samme marked. Se f.eks. sag COMP/M.5141 — KLM/Martinair, hvor Kommissionen betragtede udbuddet af flysæder til rejsearrangører (dvs. engrosmarkedet) som et separat marked i forhold til markedet for udbud af personbefordring med rutefly til slutkunder. Kommissionen bemærkede, at »markedet for salg af sæder til rejsearrangører er marked, som ligger upstream i forhold til markedet for salg af sæder til enkeltpersoner. Konkurrencevilkårene på dette marked er således helt anderledes, eftersom rejsearrangørerne har andre krav end individuelle kunder (f.eks. køb af store sædepakker, forhandling af rabatter, hensyntagen til kundernes behov med hensyn til flytider osv.)« (EUT C 51 af 4.3.2009, s. 4).

(56) Se beskrivelsen af ordningen i punkt 2.5 i del I ovenfor.

(57) Beslutning 2003/262/EF af 27. november 2002 om præmieordning for rejsearrangører, Grækenland (EUT L 103 af 24.4.2003, s. 63).

(58) I denne sag fastslog Kommissionen endvidere, at de græske myndigheder ikke havde fremsendt oplysninger til Kommissionen, der gav mulighed for at vurdere støttens relevans, hvad angår dens bidrag til regionaludviklingen (se beslutningens punkt 22).

(59) Punkt 71 i regionalstøtteretningslinjerne.

(60) Rapporten kan findes på: http://www.eftasurv.int/media/decisions/195-04-COL.pdf.