DA Den Europæiske Unions Tidende L 144/70

Offentlig udgave af (1)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

nr. 244/12/KOL

af 27. juni 2012

om omstruktureringsstøtte til Íslandsbanki (Island)

EFTA-Tilsynsmyndigheden (i det følgende benævnt »Tilsynsmyndigheden«) har —

UNDER HENVISNING til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (i det følgende benævnt »EØS-aftalen«), særlig artikel 61 og protokol 26 hertil,

UNDER HENVISNING til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (i det følgende benævnt »tilsyns- og domstolsaftalen«), særlig artikel 24,

UNDER HENVISNING til protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen (i det følgende benævnt »protokol 3«), navnlig artikel 1, stk. 3, i del I, artikel 7, stk. 3, i del II og artikel 13 i del II, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

1. SAGSFORLØB

(1) Efter en uformel brevveksling i oktober 2008 og Islands Altings vedtagelse den 6. oktober af lov nr. 125/2008 om myndigheden med ansvar for udbetalinger fra statskassen som følge af usædvanlige omstændigheder på det finansielle marked osv. (i det følgende benævnt »nødloven«), som gav den islandske stat vide beføjelser til at gribe ind i banksektoren, skrev Tilsynsmyndighedens formand den 10. oktober til de islandske myndigheder og anmodede om at få anmeldt de statsstøtteforanstaltninger, som blev indført med nødloven, til Tilsynsmyndigheden. Derefter var der regelmæssigt yderligere kontakt og brevveksling, bl.a. med brev fra Tilsynsmyndigheden af 18. juni 2009 med en påmindelse til de islandske myndigheder om, at det var nødvendigt at anmelde eventuelle statsstøtteforanstaltninger, og om spærreklausulen i artikel 3 i protokol 3. Efter yderligere brevveksling anmeldte de islandske myndigheder endelig med tilbagevirkende kraft statsstøtte ydet i forbindelse med visse af Glitnirs aktiviteter og oprettelsen og kapitaliseringen af en ny Glitnir Bank (dengang »Íslandsbanki«) (2).

(2) Ved brev af 16. december 2010 (3) meddelte EFTA-Tilsynsmyndigheden (»Tilsynsmyndigheden«) de islandske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 1, stk. 2, i del I i protokol 3, for så vidt angår den islandske stats foranstaltninger til genoprettelsen af visse af (gamle) Kaupthing Banks aktiviteter og oprettelsen og kapitaliseringen af New Kaupthing Bank, nu omdøbt til Íslandsbanki (beslutningen om at indlede proceduren) (4). Tilsynsmyndigheden anmodede ligeledes om at få tilsendt en detaljeret omstruktureringsplan for Arion Bank inden for de følgende seks måneder.

(3) Ved brev af 24. marts 2011 (5) modtog Tilsynsmyndigheden en bemærkning fra interesserede parter, som blev sendt til de islandske myndigheder den 25. maj 2011. De islandske myndigheder har ikke fremsat kommentarer til denne bemærkning.

(4) Ved brev af 31. marts 2011 fremsendte de islandske myndigheder en omstruktureringsplan for Íslandsbanki. Efter erhvervelsen af Byr i november 2011 fremsendte de islandske myndigheder en ny omstruktureringsplan for Íslandsbanki den 22. februar 2012 (6).

(5) Tilsynsmyndigheden anmodede om oplysninger om omstruktureringsplanen den 11. juli 2011 og den 13. februar 2012. De islandske myndigheders svar på disse anmodninger indgik den 17. oktober 2011 og den 13. marts 2012. De endelige udgaver af forpligtelserne blev indsendt den 6. maj 2012 og den 16. juni 1212 (7).

(6) Derudover mødtes Tilsynsmyndigheden med de islandske myndigheder den 7. juni 2011 og den 27. og 28. februar 2012.

2. SAGSFORLØB

(7) Tilsynsmyndigheden vil i dette afsnit beskrive de begivenheder og fakta samt den økonomiske, politiske og lovgivningsmæssige udvikling i forbindelse med sammenbruddet og omstruktureringen af det islandske finanssystem fra oktober 2008 til dato, som er nødvendige for at fastslå baggrunden for vurderingen af støtteforanstaltningerne. Inden da gives en gennemgang af kronologien bag Glitnirs sammenbrud.

2.1 Glitnir Banks sammenbrud

(8) I september 2008 begyndte en række store globale finansinstitutioner at få store problemer. I de turbulente tider for de globale finansmarkeder og efter Lehman Brothers' sammenbrud i september 2009 fik Islands tre største kommercielle banker, der havde oplevet en usædvanlig vækst gennem de foregående år, problemer med at refinansiere deres kortfristede gæld og var ude for et stormløb mod deres indskud. Lehman Brothers anmodede om konkursbeskyttelse den 15. september, og samme dag blev det meddelt, at Bank of America ville overtage Merrill Lynch.

(9) Samtidig blev en af Det Forenede Kongeriges største banker, HBOS, overtaget af Lloyds TSB. I mellemtiden havde Glitnir store problemer med at finansiere sine aktiviteter. En obligationsudstedelse måtte aflyses på grund af mangel på interesse, et salg af aktiver blev ikke gennemført, og en tysk bank afslog at forlænge to lån på anslået 150 mio. EUR. Markedsbetingelserne blev også forværret kraftigt efter Lehman Brothers' sammenbrud.

(10) Den 25. september 2008 kontaktede formanden for Glitnirs bestyrelse Islands Centralbank (CBI) og meddelte, at banken som følge af lån, der skulle være tilbagebetalt i oktober, akut manglede 600 mio. EUR. Den 29. september blev det meddelt, at den islandske regering ville stille 600 mio. EUR til rådighed for Glitnir til gengæld for 75 % af bankens egenkapital. At de 600 mio. EUR udgjorde næsten en fjerdedel af Islands reserver i udenlandsk valuta, og at Glitnir gennem et stykke tid havde haft refinansieringsproblemer og havde en anslået gæld på 1,4 mia. EUR, som ifølge offentligt tilgængelige oplysninger skulle tilbagebetales inden for de følgende seks måneder tydede dog på, at forslaget ikke var troværdigt (8). Og det viste sig også, at værdien af Glitnir-aktierne faldt fra over 200 mia. ISK til 26 mia. ISK på bare en enkelt dag.

(11) Islandske banker oplevede massive hævninger af indskud, ikke kun i udlandet, men også i selve Island. Hævningerne i Island blev så store, at de islandske banker og CBI på et tidspunkt var tæt ved at løbe tør for kontanter. Den 30. september 2008 sænkede kreditvurderingsbureauet Moody's Glitnirs kreditvurdering, hvilket medførte, at andre lån også skulle tilbagebetales. Margenopkrævninger på over 1 mia. EUR fulgte også. Den 7. oktober 2008 blev der fremsat krav om, at Glitnir anmodede om at blive sat under administration af det islandske finanstilsyn (FME) (9).

2.2 Finanskrisen og hovedårsagerne til de islandske bankers konkurs

(12) I de islandske myndigheders anmeldelse af statsstøtten til New Glitnir Bank (senere Íslandsbanki) forklarede de, at årsagerne til sammenbruddet i den islandske banksektor og nødvendigheden af deres indgreb var detaljeret beskrevet i en rapport udarbejdet af en særlig undersøgelseskommission nedsat af Islands Alting (10), hvis mandat var at undersøge og analysere de processer, der førte til de tre hovedbankers sammenbrud. Tilsynsmyndigheden opsummerer nedenfor undersøgelseskommissionens konklusioner vedrørende de mest relevante årsager til Glitnir Banks konkurs. Oplysningerne stammer fra kapitel 2 (sammendrag) og 21 (årsager til de islandske bankers kollaps — ansvar, fejltagelser og uagtsomhed) i undersøgelseskommissionens rapport.

(13) Den globale likviditetsbegrænsning på finansmarkederne, som begyndte i 2007, førte i sidste instans til kollapset i de tre største islandske banker, hvis forretningsaktiviteter i stigende grad var blevet afhængige af at skaffe finansiering gennem internationale markeder. Der var dog mange og komplekse årsager til de islandske bankers sammenbrud. Undersøgelseskommissionen afdækkede de årsager, der førte til de største bankers kollaps, og det er interessant, at de fleste af konklusionerne gjaldt for alle tre banker, og at mange af dem er indbyrdes forbundne. Årsagerne til konkurserne i tilknytning til bankernes aktiviteter gengives kortfattet nedenfor.

Uforholdsmæssig stor og ikkebæredygtig ekspansion

(14) Undersøgelseskommissionen konkluderede, at bankerne i årene op til kollapset havde udvidet deres balancer og låneporteføljer ud over deres egen driftsmæssige og ledelsesmæssige kapacitet. De tre bankers samlede aktiver var steget eksponentielt fra 1 400 mia. ISK (11) i 2003 til 14 400 mia. ISK ved udgangen af andet kvartal af 2008. Interessant er det, at en stor del af de tre bankers vækst var inden for udlån til udenlandske parter, og dette udlån steg betydeligt i løbet af 2007 (12), især efter at den internationale likviditetskrise var sat ind. Undersøgelseskommissionen konkluderede derfor, at en stor del af stigningen i udlån stammede fra lån til virksomheder, som havde fået afslag på kredit andre steder. Rapportens konklusion var også, at stedse mere risikable investeringsbankydelser var blevet en stadig vigtigere del af bankernes aktiviteter, og at væksten havde bidraget til problemerne.

Begrænset adgang til finansiering på de internationale markeder

(15) En stor del af bankernes vækst kan tilskrives adgangen til internationale finansmarkeder, eftersom de nød godt af gode kreditvurderinger og adgang til europæiske markeder gennem EØS-aftalen. De islandske banker lånte 14 mia. EUR på udenlandske obligationsmarkeder i 2005 på relativt favorable vilkår. Da adgangen til de europæiske obligationsmarkeder blev begrænset, finansierede bankerne deres aktiviteter på amerikanske markeder, hvor islandske obligationer blev pakket til strukturerede kreditobligationer. I tiden op til sammenbruddet blev bankerne i stigende grad afhængige af kortfristede lån, hvilket førte til store og — ifølge undersøgelseskommissionen — forventelige refinansieringsrisici.

Bankejernes gearing

(16) For alle de store islandske banker gjaldt det, at de vigtigste ejere var at finde blandt de største debitorer (13). Glitnir havde ydet store lån til storaktionærer i Baugur Group og forbundne ejere, navnlig FL Group. I foråret 2007 blev der udpeget en ny bestyrelse for Glitnir, efter at Baugur Group og FL Group havde øget deres aktiepost i banken betydeligt. I sidste del af 2007 og begyndelsen af 2008 blev lånene til Baugur og dermed forbundne selskaber næsten fordoblet, og da det var på sit højeste, udgjorde lån til denne koncern 80 % af bankens egenkapital (14). Denne stigning i udlån til de største aktionærer indtraf, til trods for at Glitnir begyndte at få problemer med likviditet og refinansiering. Det var undersøgelseskommissionens opfattelse, at visse aktionærer i deres egenskab af ejere havde unormalt let adgang til at låne fra bankerne. Den konkluderede også, at der var tydelige tegn på, at Baugur Group og FL Group havde forsøgt at udøve utilbørlig indflydelse på bankens ledelse, og at grænserne mellem de største aktionærers og bankens interesser var uklare. Fokuseringen på de store aktionærer skete derfor på bekostning af andre aktionærer og kreditorer. Da banken brød sammen, udgjorde dens udestående lån til Baugur Group og dermed forbundne selskaber omkring 2 mia. EUR eller omkring 70 % af dens egenkapital. Undersøgelseskommissionen satte også spørgsmålstegn ved de pengemarkedsfonde, som bankernes datterselskaber varetog, eftersom de i høj grad var baseret på værdipapirer, der var forbundet med bankens ejere. Glitnir Funds, et datterselskab til Glitnir, lånte omkring 300 mio. EUR til Baugur Group og FL Group ved at investere omkring 20 % af sin samlede kapital i deres værdipapirer.

Koncentration af risici

(17) Med hensyn til spørgsmålet om unormal eksponering for store aktionærer var undersøgelseskommissionens konklusion, at der ikke var tilstrækkeligt stor spredning i bankernes aktivporteføljer. Undersøgelseskommissionen var af den opfattelse, at de europæiske bestemmelser om stor eksponering blev fortolket meget stramt, især for så vidt angår aktionærerne, og at bankerne havde søgt at omgå reglerne.

Svag egenkapital

(18) Skønt Glitnirs og andre af de store islandske bankers kapitalkoefficient altid blev angivet som en anelse højere end det ved lov fastsatte minimum, konkluderede undersøgelseskommissionen, at disse koefficienter ikke gav et retvisende billede af bankernes finansielle styrke. Dette skyldtes risikoeksponeringen af bankernes egne aktier gennem primær sikkerhedsstillelse og terminsforretninger på aktierne. Egenkapital finansieret af selskaberne selv, som undersøgelseskommissionen betegnede som »svag egenkapital« (15), udgjorde over 25 % af bankernes kapitalgrundlag (eller over 50 %, hvis den vurderes i forhold til kapitalens kerneelement, dvs. egenkapital minus immaterielle aktiver). Hertil kom problemer, der skyldes den risiko, som bankerne var eksponeret for, fordi de ejede aktier i hinanden. Medio 2008 udgjorde bankernes direkte finansiering af deres egne aktier og krydsfinansiering af de to andre bankers aktier omkring 400 mia. ISK, ca. 70 % af kapitalens kerneelement. Undersøgelseskommissionen fandt, at det udgjorde en trussel mod systemets sikkerhed, at egenkapitalen i så høj grad blev finansieret ved at låne fra systemet selv. Bankerne havde en betydelig andel af deres egne aktier som sikkerhed for deres udlån, og i takt med at aktiekurserne faldt, mindskedes værdien af deres låneporteføljer. Dette påvirkede bankernes resultater og lagde et yderligere pres i nedadgående retning på deres aktiekurser. Bankernes reaktioner herpå (vurderede undersøgelseskommissionen på baggrund af de foreliggende oplysninger) var at forsøge kunstigt at skabe en unormal efterspørgsel på deres egne aktier.

Bankernes størrelse

(19) I 2001 udgjorde de tre største bankers (samlede) balance, hvad der svarede til lidt over et års bruttonationalprodukt (BNP) i Island. Ved udgangen af 2007 var bankerne blevet internationale og havde aktiver til en værdi, der svarede til ni gange Islands BNP. Det fremgår af undersøgelseskommissionens rapport, at observatører i 2006 bemærkede, at banksystemets kapacitet var større end CBI's, og at de nærede tvivl om, hvorvidt den kunne udfylde sin funktion som sidste lånemulighed. Ved udgangen af 2007 var Islands kortfristede gæld (der især stammede fra finansiering af bankerne) 15 gange højere end valutareserverne, og de udenlandske indskud i de tre banker var også otte gange højere end valutareserverne. Indskyder- og investorgarantifonden lå inde med minimale ressourcer sammenlignet med de bankindskud, de formodedes at sikre. Undersøgelseskommissionen konkluderer, at disse forhold udsatte Island for en risiko for stormløb mod landets banker.

Bankernes pludselige vækst sammenholdt med den lovgivningsmæssige og finansielle infrastruktur

(20) Undersøgelseskommissionen konkluderede, at de relevante tilsynsorganer i Island manglede den fornødne troværdighed i en situation, hvor den sidste lånemulighed ikke rådede over tilstrækkelige ressourcer. Rapporten konkluderer, at FME og CBI manglede ekspertise og erfaring til at regulere bankerne i økonomisk vanskelige tider, men at de kunne have gjort noget for at reducere bankernes risikoniveau. FME voksede f.eks. ikke i samme takt som bankerne, og tilsynsmyndighedernes praksis fulgte ikke med bankaktiviteternes hastige udvikling. Rapporten er også kritisk over for regeringen og konkluderer, at myndighederne burde have grebet ind for at mindske bankernes potentielle indvirkning på økonomien ved at reducere deres størrelse eller kræve, at en eller flere banker flyttede deres hovedsæde til udlandet (16).

Ubalance i og uforholdsmæssig ekspansion af den islandske økonomi som helhed

(21) Undersøgelseskommissionen henviser i sin rapport til begivenheder vedrørende økonomien i bredere forstand, som også indvirkede på bankernes hurtige vækst og bidrog til ubalancen i størrelse og påvirkning mellem finanssektoren og den resterende økonomi. I rapporten konkluderer man, at regeringens politikker (især finanspolitikken) sandsynligvis bidrog til overeksponeringen og ubalancen, og at CBI's pengepolitik ikke var tilstrækkeligt restriktiv. Undersøgelseskommissionen beskriver også lempelsen i den islandske boligfinansieringsfonds udlånsregler som »en af de største fejltagelser i den penge- og finanspolitiske forvaltning i perioden op til bankernes sammenbrud« (17). Rapporten er også kritisk over for den lethed, hvormed bankerne kunne låne af CBI. CBI's beholdning af kortfristede lån med sikkerhedsstillelse steg således fra 30 mia. ISK i efteråret 2005 til 500 mia. ISK i begyndelsen af oktober 2008.

Den islandske króna, underskud over for udlandet og CDS spreads

(22) Det fremgår af rapporten, at værdien af den islandske króna var uforsvarligt høj i 2006, Islands underskud på de løbende poster var over 16 % af BNP, og passiver i udenlandsk valuta minus aktiver nærmede sig det samlede årlige BNP. Forudsætningerne for en finanskrise var på plads. Ved udgangen af 2007 faldt kronens værdi, og credit default swap spreads (CDS) på Island og bankerne steg eksponentielt.

2.3 Foranstaltninger til genopbygning af banksektoren

(23) Efter de tre største kommercielle bankers (herunder Glitnir) sammenbrud i oktober 2008 stod de islandske myndigheder over for en hidtil uset udfordring, nemlig at sikre fortsatte bankaktiviteter i Island (18). Den islandske regerings politik er primært fastlagt i nødloven (19), som Islands Alting vedtog den 6. oktober 2008. Loven giver ekstraordinære beføjelser til FME til at overtage kontrollen med finansvirksomheder og disponere over deres aktiver og passiver efter behov. Finansministeren fik beføjelse til på finansministeriets vegne at bruge midler til at etablere nye finansvirksomheder. Under konkursbehandlingen af finansvirksomheder fik indskud forrang frem for andre fordringer. Regeringen erklærede, at indskud i nationale kommercielle banker og sparekasser og deres afdelinger i Island ville blive fuldt beskyttet.

(24) De politiske prioriteringer var som udgangspunkt fokuseret på de nationale bank-, betalings- og afviklingssystemers grundfunktioner. I de første uger efter sammenbruddet udarbejdede den islandske regering også et økonomisk program i samarbejde med Den Internationale Valutafond (»IMF«), som den 20. november 2008 førte til godkendelsen af Islands anmodning om en toårig standbyordning fra IMF, der omfattede et lån på 2,1 mia. USD fra IMF med henblik på at styrke Islands valutareserver. Yderligere lån på op til 3 mia. USD blev sikret fra andre nordiske lande og visse andre samhandelspartnere. Af lånet fra IMF blev 827 mio. USD stillet til rådighed med det samme, mens det resterende beløb blev udbetalt i otte lige store rater, betinget af kvartalsvise vurderinger af programmet.

(25) IMF's program var et bredt baseret stabiliseringsprogram med fokus på tre hovedmålsætninger. For det første for at stabilisere og genoprette tilliden til kronen og dermed begrænse krisens negative indvirkninger på økonomien. Foranstaltningerne omfattede indførelse af kapitalkontrol for at sætte en stopper for kapitalflugten. For det andet indebar programmet en omfattende bankomstruktureringsstrategi, hvis endemål var at genoprette et levedygtigt finanssystem i Island og sikre landets internationale finansielle forbindelser. Blandt delmålene var at sikre en rimelig vurdering af bankernes aktiver, maksimere inddrivelse af aktiver og styrke tilsynspraksis. For det tredje sigtede programmet mod at sikre bæredygtige offentlige finanser ved at begrænse socialiseringen af tab i de konkursramte banker og gennemføre et mellemlangsigtet finanspolitisk konsolideringsprogram.

(26) De islandske myndigheder har understreget, at de rent politisk havde begrænsede muligheder på grund af de ekstraordinære omstændigheder i forbindelse med banksystemets størrelse i forhold til finansministeriets kapacitet. Løsningerne var derfor på mange måder forskellige fra de foranstaltninger, som andre landes regeringer traf imod trusler mod deres finansielle stabilitet.

(27) På grundlag af nødloven blev de tre store kommercielle banker Glitnir Bank, Landsbanki Íslands og Kaupthing Bank opdelt i »gamle« og »nye« banker. Finansministeren etablerede tre aktieselskaber, som skulle overtage de gamle bankers nationale aktiviteter og udnævnte disses bestyrelser. FME overtog kontrollen med de gamle banker, allokerede i det store og hele deres nationale aktiver og passiver (indskud) til de nye banker, der videreførte bankaktiviteterne i Island, mens de gamle banker blev sat under tilsyn af deres respektive likvidationskomité (20). Udenlandske aktiver og passiver blev i det store og hele placeret i de gamle banker, som senere blev omfattet af afviklingsprocedurer, og i sidste instans ophørte alle udenlandske aktiviteter (21).

(28) I de foreløbige primobalancer for de tre nye banker pr. 14. november 2008 blev det anslået, at bankernes samlede, kombinerede aktiver ville udgøre 2 886 mia. ISK, og at staten skulle tilvejebringe en egenkapital på 385 mia. ISK. Den samlede værdi af de obligationer, som de nye banker skulle udstede til de gamle banker som betaling for den værdi af de overførte aktiver, der oversteg passiverne, blev anslået til 1 153 mia. ISK. FME udnævnte Deloitte LLP til at foretage vurderingen af de overførte aktivers og passivers værdi. I denne proces viste det sig, at den uvildige vurdering ikke ville munde ud i faste værdier for de overførte nettoaktiver, men at de ville blive værdiansat inden for visse intervaller. Desuden gjorde bankernes kreditorer indvendinger mod værdiansættelsesprocessen, som de ikke fandt upartisk, og de klagede over, at de ikke havde mulighed for at beskytte deres interesser. Disse komplikationer medførte en ændring i politikken for afregningen mellem de nye og de gamle banker, hvilket betød, at parterne i stedet for en værdiansættelse foretaget af en uvildig ekspert ville forsøge at forhandle sig frem til aftaler om værdien af de overførte nettoaktiver.

(29) Det stod klart, at parterne ville få svært ved at nå til enighed om værdiansættelsen, da den nødvendigvis afhang af forskellige skøn, som parterne sandsynligvis ikke var enige om. Statens mål var at nå til enighed om grundevalueringer, som skulle udgøre et solidt grundlag for den indledende kapitalisering af de nye banker. Priser på aktiver, der lå over grundevalueringen, kunne tildeles kreditorerne i form af betingede obligationer eller opskrivninger af værdien af bankernes egenkapital, da det under forhandlingerne kom frem, at likvidationskomitéerne for Glitnir og Kaupthing og et flertal af deres kreditorer ville være interesserede i at erhverve kapitalandele i de nye banker, og dette ville gøre det muligt for dem at få del i potentielle stigninger i værdien af de overførte aktiver.

(30) Den fulde kapitalisering af de tre nye banker og grundlaget for aftalerne med kreditorerne i de gamle banker blev offentliggjort den 20. juli 2009. Regeringen indgik i sin egenskab af eneejer af de tre nye banker aftaler med likvidationskomitéerne for de gamle banker med hensyn til, hvordan kompensationen for overførslen af nettoaktiverne til de nye banker skulle beregnes og betales. For så vidt angår to af de nye banker, Íslandsbanki og New Kaupthing (senere omdøbt til Arion Bank), omfattede dette betingede aftaler om, at de gamle banker skulle tegne størsteparten af egenkapitalinteresserne i de nye banker.

(31) På grundlag af ovenstående tentative aftaler besluttede de gamle bankers likvidationskomité i oktober 2009 (Glitnir) og december 2009 (Kaupthing Bank og Landsbanki Islands) at benytte sig af de aftalte muligheder og tegne aktier i de nye banker. Den 18. december 2009 meddelte regeringen, at bankomstruktureringen var gennemført, og at der var indgået aftale mellem de islandske myndigheder og de nye banker på den ene side og likvidationskomitéerne for Glitnir Bank, Landsbanki Íslands og Kaupthing Bank på vegne af deres kreditorer på den anden om afvikling vedrørende aktiver, der var overført fra de gamle banker til de nye, og at de nye banker nu var 100 % finansierede.

(32) Det viste sig senere, at finansministeriets bidrag til de nye bankers egenkapital blev reduceret betydeligt, fra de oprindeligt forventede 385 mia. ISK til 135 mia. ISK i form af aktiekapital og — for to af de tre banker, Íslandsbanki og Arion Bank — omkring 55 mia. ISK som tier II-kapital i form af efterstillede lån eller i alt 190 mia. ISK. Derudover gav finansministeriet Íslandsbanki og Arion Bank adgang til visse likviditetsfaciliteter. Aktiekapitalen fra de gamle banker til de nye udgjorde i alt omkring 156 mia. ISK. De nye bankers samlede kapitalisering udgjorde derfor ca. 346 mia. ISK. I stedet for at bevare fuldt ejerskab over de tre banker betød aftalerne derfor, at statens andel blev reduceret med ca. 5 % for Íslandsbanki, 13 % for Arion Bank og 81 % for Landsbankinn.

(33) De gamle bankers kreditorers overtagelse af to af de tre banker løste store problemer i forbindelse med genopbygningen af finanssektoren og skabte et mere solidt kapitalgrundlag for de nye banker, men der var stadig mange svagheder, som ikke var blevet afhjulpet. Siden efteråret 2009 har bankerne koncentreret deres indsats om interne spørgsmål, fastlagt deres overordnede strategi for deres aktiviteter og især omstruktureret deres låneporteføljer, som udgør den største risikofaktor for deres aktiviteter og langsigtede levedygtighed. Omstruktureringsprocessen har været kompleks på grund af mange komplicerende faktorer, herunder Højesterets afgørelser om, at lån, der er ydet i ISK, men indekseret i forhold til udenlandske valutaer, er ulovlige. For Íslandsbankis vedkommende vil disse spørgsmål blive diskuteret yderligere nedenfor i det omfang, det er relevant for omstruktureringen af denne bank.

Makroøkonomisk situation

(34) Der fulgte store økonomiske problemer i kølvandet på banksystemets kollaps i oktober 2008. Vanskelighederne i Islands finanssystem blev forstærket af mistilliden til landets valuta. Kronens værdi faldt stærkt i første kvartal af 2008 og igen i efteråret, før og efter de tre kommercielle bankers konkurs. Trods den kapitalkontrol, der blev indført i efteråret 2008, var der fortsat store kursudsving i løbet af 2009 (22). Denne økonomiske uro førte til en alvorlig recession i Islands økonomi og et BNP, der faldt med 6,8 % i 2009 og 4 % i 2010.

(35) Blandt følgerne af den økonomiske krise kan nævnes en pludselig stigning i arbejdsløsheden fra 1,6 % til 8 % i 2009, en stigende inflation og en faldende realløn. Derudover var der en kraftig stigning i virksomheders og privatpersoners gæld og i andelen af misligholdte lån i bankernes låneporteføljer, og de nye banker overtog mange virksomheder i økonomiske problemer. Samtidig førte de høje finanspolitiske omkostninger ved omstruktureringen af banksystemet til en kraftig stigning i budgetunderskuddet og i den offentlige sektors gæld.

(36) Efter den dybe recession viser foreløbige tal fra Islands statistikkontor, at situationen vendte i anden halvdel af 2011, og for hele året var der en vækst i BNP på 3,1 % sammenholdt med det foregående år.

(37) Den økonomiske vækst i 2011 skyldtes især en fremgang i den indenlandske efterspørgsel, navnlig en stigning på 4 % i de private husholdningers forbrug. Væksten blev underbygget af højere lønninger og sociale ydelser og visse politiske initiativer, der skulle lette husholdningernes tilbagebetaling af deres gæld, herunder midlertidig rentestøtte, fastfrysning af afdrag på lån og fremskyndet udbetaling af private pensionsopsparinger. Foreløbige tal for 2011 viser også, at der skete en langsom stigning i investeringerne, om end udgangspunktet dog var særdeles lavt (23). Det offentlige forbrug har været konstant lavt i de sidste tre år.

(38) De overordnede makroøkonomiske tal skjuler større forskelle mellem sektorerne. Ud over sammenbruddet i finanssektoren har der været et kraftigt faldende aktivitetsniveau i byggesektoren og mange andre indenlandske produktions- og serviceaktiviteter. På den anden side har der været vækst i visse eksportsektorer. På grund af den lave kronekurs og de relativt stabile priser i udenlandsk valuta for både fiskeri- og aluminiumsprodukter, steg eksportindtægterne i begyndelsen af den økonomiske krise, også med hensyn til turisme og anden serviceeksport. Samtidig skete der en kraftig nedgang i importen, hvilket betød, at handelsbalancen (24) midlertidigt havde et overskud på omkring 10 % af BNP i 2010. Med den stigende indenlandske efterspørgsel i 2011 er importen dog steget igen, hvilket overordnet set har ført til et mindre handelsoverskud på 8,2 % af BNP.

(39) Islands statistiske kontors prognose for 2012-2017 viser, at det gradvise økonomiske genopsving vil fortsætte med en vækst på 2,6 % i 2012. En lignende vækst forventes i hele prognoseperioden. Denne prognose er dog behæftet med en vis usikkerhed. Planlagte omfattende industriinvesteringer kan blive yderligere forsinket. Islands bytteforhold vil blive negativt påvirket af en langvarig recession hos de vigtigste samhandelspartnere, hvilket vil medføre en lavere vækst i Island. Langsommere fremskridt end forventet med hensyn til at håndtere husholdningernes og virksomhedernes gældsbyrde vil yderligere belaste den indenlandske efterspørgsel og udsigterne til økonomisk vækst. Væksten kan også trues af en fortsat manglende prisstabilitet i tilknytning til valutaudsving i forbindelse med ophævelse af kapitalkontrollen.

2.4 Finanstilsyn og forbedringer af de lovgivningsmæssige rammer

(40) Efter FME's indledende arbejde med at skabe et grundlag for de nye banker og vurdere værdien af de nettoaktiver, der blev overført fra de gamle, gennemførte FME i foråret 2009 en revision af de nye banker og deres forretningsplaner, finansielle styrke og kapitalkrav i et såkaldt afslutningsprojekt. Dette skete med bistand fra det internationale managementkonsulentfirma Oliver Wyman.

(41) Efter denne proces meddelte FME bankerne driftslicenser på forskellige betingelser. I lyset af kvaliteten af aktivporteføljerne og den forventede økonomiske usikkerhed fandt man det nødvendigt at stille højere kapitalkrav til de tre banker end det ved lov fastsatte minimum. FME indførte derfor et minimumskapitalkrav for de tre banker på 16 %, heraf mindst 12 % som tier 1-kapital. Kravene var gældende i mindst tre år, medmindre FME ændrede dem. Likviditetsvilkårene blev også specificeret med krav om, at tilgængelige likvide midler til ethvert tidspunkt skulle udgøre mindst 20 % af indskuddene, og at kontantbeholdninger er eller tilsvarende likvide midler skulle udgøre mindst 5 % af indskuddene. Desuden blev der stillet krav vedrørende andre forhold såsom omstrukturering af låneporteføljer, risikovurdering, virksomhedsledelse og ejerskab. FME indførte tilsvarende kapitalkrav vedrørende andre finansvirksomheder.

(42) Det økonomiske stabiliseringsprogram, der blev udviklet i samråd med IMF, omfattede en gennemgang af de lovgivningsmæssige rammer for finansielle tjenesteydelser og tilsyn med henblik på at forbedre forsvaret mod fremtidige finanskriser. Regeringen bad den tidligere generaldirektør for det finske finanstilsyn, Kaarlo Jännäri, foretage en vurdering af de eksisterende lovgivningsmæssige rammer og tilsynspraksis. Blandt de forbedringer, han foreslog, var oprettelsen af et nationalt kreditregister hos FME med henblik på at mindske kreditrisici i systemet. Han foreslog også i sin rapport at indføre strammere regler og en strengere praksis for store eksponeringer og dertil knyttet långivning og at foretage flere tilsyn på stedet for at kontrollere tilsyn og rapporter uden for bankerne, især af kreditrisici, likviditetsrisici og valutarisici. Det blev også anbefalet at revidere og forbedre indskudsgarantisystemet og følge udviklingen i EU tæt.

(43) Regeringen fremsatte derefter et lovforslag i Altinget, baseret på bl.a. forslag fra Jännäri, og ændringsforslag til EØS-loven om finansielle aktiviteter fra og med 2009, som blev vedtaget og trådte i kraft 1. juli 2010 som lov nr. 75/2010. Med den nye lov blev der indført omfattende ændringer af loven om finansielle virksomheder. Senere blev der foretaget mange ændringer af loven om finansielle virksomheder og om tilsyn med og overvågning af finansielle tjenesteydelser. Disse lovændringer er beskrevet mere detaljeret i bilaget.

2.5 Største udfordringer for fremtiden (25)

(44) Trods gode resultater med at genopbygge en finanssektor kæmper Island stadig med følgerne af finans- og valutakrisen i efteråret 2008. Finanskrisen har afsløret forskellige fejl og mangler i finanssystemet, som skal afhjælpes, hvis offentlighedens tillid skal genetableres. Det virker indlysende, at Island — som mange andre lande, der er hårdt ramt af finanskrisen — står over for mange udfordringer med hensyn til at tilpasse det retlige og driftsmæssige miljø for finansielle tjenesteydelser med henblik på at skabe et levedygtigt, effektivt finanssystem for fremtiden og mindske risikoen for yderligere systemiske chok mest muligt.

(45) De mest umiddelbare udfordringer for islandske finansvirksomheder hænger sammen med det forhold, at bankerne opererer i et beskyttet miljø med kapitalkontrol og en generel indskudsgaranti. Nu skal bankerne forberede sig til at operere i et mere eksponeret miljø, når kapitalkontrollen fjernes, og indskudsgarantierne vender tilbage til den ordning, der er omfattet af de relevante EU-/EØS-direktiver (26). De islandske myndigheder har understreget, at der skal udvises den største forsigtighed, når der skal indføres nye regler på dette område.

(46) En anden stor udfordring er behovet for en yderligere tilpasning af rets- og tilsynsrammerne, som skal støtte et solidt, effektivt finanssystem, som ligeledes skal være i overensstemmelse med udviklingen af lovgivningen i EØS og på internationalt plan (27).

2.6 Konkurrencesituationen i Islands finanssektor

(47) Ifølge de seneste oplysninger fra de islandske myndigheder (28) har konkurrencen på finansmarkedet ændret sig radikalt siden bankernes kollaps. Antallet af finansvirksomheder er faldet, da flere sparekasser, forretningsbanker og specialiserede långivere enten er under likvidation eller har sluttet sig sammen med andre virksomheder (29). Antallet af finansvirksomheder falder stadig, her senest med sammenlægningen af Landsbankinn og SpKef i marts 2011, af Íslandsbanki og Byr i december 2011 og af Landsbankinn og Svarfdaelir Savings Bank, godkendt af Tilsynsmyndigheden den 20. juni 2012 i beslutning nr. 226/12/KOL. Med det faldende antal finansvirksomheder og de store banker, der overtager indskud fra de banker, der lukker ned, er koncentrationen på det indenlandske marked steget. På den anden side er de nye banker på EØS' finansmarkeder langt mindre end deres forgængere, da de internationale bankforretninger er blevet lukket ned.

(48) Dertil kommer, at de indenlandske markeder er blevet meget mindre, fordi visse delmarkeder er forsvundet hele eller næsten. Med aktiemarkedets næsten fuldstændige forsvinden og indførelsen af kapitalkontrol er operationerne på aktie- og valutamarkederne blevet reduceret, hvilket har begrænset investeringsmulighederne. Med et historisk lavt investeringsniveau i økonomien og husholdninger og virksomheder med store lån er efterspørgslen efter kredit lav. Siden kollapset har bankerne koncentreret deres indsats om interne anliggender og om omstruktureringen af deres låneporteføljer og nogle af deres større erhvervskunder.

(49) Før finanskrisen tegnede sparekasserne sig samlet set for en markedsandel på ca. 20-25 % i indskud. Den er nu svundet ind til omkring 2-4 %. De markedsandele, som sparekasserne og forretningsbankerne, der ikke længere er på markedet, har mistet, er blevet overtaget af de tre store forretningsbanker Arion Bank, Íslandsbanki og Landsbanki. Samlet set tegner de tre store banker sig nu for omtrent 90-95 % af markedet i stedet for 60-75 % tidligere, idet Landsbankinns markedsandel er marginalt den største. Ud over de 10 regionale sparekasser, der for indeværende tegner sig for ca. 2-4 % af markedet, er den eneste anden markedsdeltager den omstrukturerede MP Bank (30), der har en markedsandel på omkring 1-5 %.

(50) Det islandske finansmarked er således tydeligvis oligopolistisk, og de tre største selskaber kunne derfor kollektivt opnå en dominerende stilling på markedet. Ifølge Islands konkurrencemyndighed, som Tilsynsmyndigheden havde bedt fremlægge sit syn på konkurrencesituationen i Island og mulighederne for at rette op på denne, er der store forhindringer for at komme ind på det islandske bankmarked. Det skader konkurrencen. Det kan også være vanskeligt for forbrugerne at skifte bank. De islandske myndigheder har desuden erkendt, at kursrisici i tilknytning til Islands lille, ikkehandlede valuta, kronen, har hæmmet konkurrencen yderligere og hindret udenlandske banker og selskaber i at komme ind på det islandske marked.

(51) Konkurrencemyndigheden har på det seneste koncentreret sig om et specifikt aspekt vedrørende IT-infrastrukturen for bankernes aktiviteter og deres samarbejde i den henseende. Dette vedrører finansinstitutionernes IT-serviceudbyder, Reiknistofa bankanna (de islandske banker datacenter, RB), som de ejer i fællesskab. Dette er relevant for vurderingen af den foreliggende sag og også noget, som Tilsynsmyndigheden drøftede med de islandske myndigheder og bankerne.

(52) RB ejes i fællesskab af de tre store islandske banker, to sparekasser, den islandske sparekassesammenslutning og de tre store betalingskortformidlere i Island. Landsbankinn ejer 36,84 % af aktierne i RB, Íslandsbanki 29,48 % og Arion Bank 18,7 %. I alt ejer de tre forretningsbanker derfor 85,02 % af aktierne i RB. RB's kunder er ejerne, Islands centralbank og andre finansinstitutioner samt regeringen og offentlige enheder. Bankerne har et omfattende samarbejde på dette område, da RB har udviklet clearing- og betalingsafviklingssystemet i Island. Det leverer også en række centrale bankløsninger, som er multi-tenancyløsninger (opsætning med flere organisationer på samme server), og som benyttes af de fleste islandske banker. RB administrerer desuden et e-fakturerings- og e-betalingssystem for virksomheder og forbrugere.

(53) Ifølge konkurrencemyndigheden har sammenbruddet i 2008 gjort de mindre banker og sparekasser særligt sårbare. For de mindre finansvirksomheder var de nødvendige IT-ydelser af afgørende vigtighed, da de kan opfattes som en af hindringerne for, at nye markedsaktører kan komme ind på markedet. IT-platformen til de større finansvirksomheder leveres i vid udstrækning af RB, mens den leveres af Teris til sparekasser og mindre markedsaktører. Efter de senere års lukning af mange mindre finansvirksomheder mistede Teris en stor del af sine indtægter, hvilket i januar 2012 førte til, at de solgte nogle af deres IT-løsninger til RB. Ifølge RB og Teris var formålet med denne transaktion bl.a. at sikre fortsat levering af IT-ydelser til mindre finansvirksomheder.

(54) Konkurrencemyndigheden har set på to spørgsmål vedrørende RB. For det første om det fælles ejerskab af og samarbejde mellem bankerne og andre finansvirksomheder i RB-forummet skal betragtes som en overtrædelse af forbuddet mod restriktiv praksis i henhold til artikel 10 i den islandske konkurrencelov. For det andet bedømmes foreneligheden af RB's køb af Teris' største aktiver efter samme lovs bestemmelser om virksomhedssammenslutninger. I maj 2012 blev disse to sager dog afsluttet med et forlig mellem RB og dens ejere på den ene side og konkurrencemyndigheden på den anden (31).

(55) Ud over ovennævnte bekymringer, som er direkte relateret til Islands finansmarked, har konkurrencemyndigheden navnlig påpeget behovet for salg og omstrukturering af erhvervsaktive selskaber (32), som skal være gennemført uden unødige forsinkelser. Mange driftsselskaber er blevet overtaget af bankerne (der er disse virksomheders kreditorer) på grund af gældsætning, som er en følge af det økonomiske sammenbrud i 2008. Ifølge konkurrencemyndigheden kan det skabe en interessekonflikt, når bankerne leverer finansielle tjenesteydelser til og samtidig ejer disse virksomheder. Det er konkurrencemyndighedens opfattelse, at bankernes direkte og indirekte ejerskab (33) er det mest udbredte og farligste konkurrenceproblem i kølvandet på finanskrisen, da det har betydning for næsten alle virksomheder og industrier i Island. Konkurrencemyndigheden mener, at en hurtigere omstrukturering af virksomheder vil forbedre konkurrencen på finansmarkedet. Når bankernes deltagelse i omstruktureringen af deres erhvervskunder har været genstand for anmeldelseskravene i forbindelse med den nationale kontrol med sammenslutninger, har konkurrencemyndigheden ofte fastsat betingelserne for bankernes ejerskab. Men det forekommer vanskeligt at finde en overordnet løsning på problemet, da det i alt væsentligt hænger sammen med det høje låneniveau i den islandske erhvervssektor.

(56) Over for Tilsynsmyndigheden har de tre forretningsbanker Arion Bank, Íslandsbanki og Landsbankinn alle oplyst, at der ikke er sket væsentlige ændringer i konkurrencebetingelserne på Islands finansmarked siden efteråret 2008, som kunne give anledning til bekymring. Markedet var præget af effektiv konkurrence, og der var ingen tegn på hemmelige aftaler mellem de tre største aktører. Konkurrencemyndigheden har overset visse vigtige faktorer i sin undersøgelse af konkurrencevilkårene på markedet, såsom at udenlandske banker længe har været og stadig konkurrerer aktivt med islandske banker om levering af finansielle tjenesteydelser til de største kunder såsom virksomheder inden for eksportbaserede aktiviteter (fiskeri, energiintensive industrier osv.) samt statslige og kommunale aktiviteter.

(57) Denne holdning strider imidlertid mod den holdning, som de islandske myndigheder har givet udtryk for i ovennævnte rapport fra Økonomiministeren til Altinget, og mod konkurrencemyndighedens holdning. Som beskrevet nedenfor har Íslandsbanki desuden trods visse forbehold over for analysen af konkurrencevilkårene besluttet at indgå visse forpligtelser for at begrænse konkurrencefordrejning, der skyldes de pågældende støtteforanstaltninger. Disse forpligtelser er beskrevet i bilaget.

3. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE

3.1 Støttemodtageren

(58) Som beskrevet ovenfor gik Glitnir Bank konkurs i 2008 ligesom de to andre store islandske forretningsbanker. For at sikre kontinuerlig aktivitet i den nationale banksektor gennemførte de islandske myndigheder visse foranstaltninger for at genetablere visse af (gamle) Glitnir Bank hf's aktiviteter, bl.a. oprettelse og kapitalisering af New Glitnir Bank hf (nu omdøbt til Íslandsbanki).

3.1.1 Glitnir Bank

(59) Før finanskrisen i 2008 var Glitnir Bank Islands tredjestørste bank. Lige før sammenbruddet, ved udgangen af juni 2008, udgjorde dens balance 3 862 mia. ISK. Bankens vigtigste markeder fandtes i Island og Norge, hvor den tilbød en bred vifte af finansielle tjenesteydelser, herunder bankydelser til erhvervskunder, investeringsbankvirksomhed, kapitalmarkeder, investeringsforvaltning og engrosbankvirksomhed. Glitnir havde også aktiviteter i Finland, Sverige, Danmark, Det Forenede Kongerige, Luxembourg, USA, Canada, Kina og Rusland. Den havde en række datterselskaber, hvoraf de vigtigste var Glitnir AB (Sverige), Glitnir Bank Oyi (Finland), Glitnir Bank ASA (Norge), Glitnir Bank Luxembourg SA og Gltinir Asset Management Luxembourg. Bankens internationale ekspansion var baseret på to specialiserede industrisektorer, fiskeprodukter og vedvarende energi (34). Aktier i banken var noteret på Islands OMX.

3.1.2 Íslandsbanki

(60) Glitnirs efterfølger Íslandsbanki er en bank, der tilbyder en lang række finansielle tjenesteydelser til enkeltpersoner, husholdninger, virksomheder og professionelle investorer i Island og har specialiseret sig i to industrisektorer, nemlig fiskerivarer og geotermisk energi. Efter sammenlægningen med Byr udgør bankens aktiver nu omkring 800 mia. ISK. Den har omkring 1 100 ansatte og er Islands tredjestørste bank målt i samlede aktiver. Bankens produkter og ydelser kan inddeles i fire grupper: detailbankvirksomhed, erhvervskunder, markeder og formueforvaltning. Ifølge Íslandsbanki har banken en markedsandel på mellem [20] og [40] % i alle disse forretningssegmenter.

3.1.2.1 Detailbankvirksomhed — Island

(61) Afdelingen for detailbankvirksomhed består af bankydelser til private, husholdninger samt små og mellemstore virksomheder. Afdelingen består af Íslandsbankis afdelingsnet, bankens aktivbaserede finansafdeling og et uafhængigt drevet datterselskab, Kreditkort, en førende kreditkortudsteder i Island.

(62) De nyeste tilgængelige tal viser, at Íslandsbanki har en markedsandel på [> 30] % i detailsektoren.

3.1.2.2 Erhvervsbankvirksomhed — Island

(63) Afdelingen for erhvervskunder består af udlån og andre kreditydelser til mellemstore og store virksomheder i Island, normalt betegnet »de største 300«. Dertil kommer virksomhedsløsninger, en afdeling inden for erhvervsbankvirksomhed, som forvalter og forestår omstruktureringen af den nødlidende portefølje af store erhvervskunder.

(64) De nyeste tilgængelige tal viser, at Íslandsbanki har en markedsandel på [> 30] % inden for bankydelser til store erhvervskunder.

3.1.2.3 Markeder

(65) Markedsafdelingen tilbyder alle former for ydelser inden for virksomhedsfinansiering, værdipapirer og valutaveksling og pengemarkedsprodukter i Island samt finansrådgivning til virksomheder inden for geotermisk energi og fiskerivarer i USA.

(66) De nyeste tilgængelige tal viser, at Íslandsbanki har en markedsandel på [> 5] % af aktiemarkedet (35), [> 20] % af obligationsmarkedet, [> 30] % af valutamarkedet og omkring [35-45] % af markedet for virksomhedsfinansiering (36).

3.1.2.4 Formueforvaltning — VÍB

(67) Afdelingen for formueforvaltning betjener kunder af alle størrelser med institutionelt salg, private banking (velhavere) samt private investeringstjenesteydelser (engros) og tredjepartsfonde. VÍB tilbyder desuden fondsforvaltning og -administration gennem sit uafhængigt forvaltede og drevne datterselskab Íslandssjóðir hf.

(68) De nyeste tilgængelige tal viser, at Íslandsbanki har en markedsandel på [> 30] % af omsætningen på virksomheder og institutioner, [> 30] % af detailinvesteringsydelser, [> 25] % af private banking-markeder, [> 35] % af markeder for forvaltning af gensidige fonde og [> 15] % af markedet for private pensionsydelser (37).

3.2 Sammenligning af den gamle og den nye bank

3.2.1 En sammenligning af Glitnir og Íslandsbanki (2008)

(69) Der er store forskelle mellem den nye og den gamle bank, både i henseende til deres aktiviteter og størrelse. Íslandsbanki er i alt væsentligt en national bank uden licens til udenlandske bankaktiviteter, mens Glitnir var en international bank med aktiviteter i 11 lande. Íslandsbanki har fire forretningssegmenter, kommerciel/detailbankvirksomhed, forvaltning af aktiver, virksomheds- og investeringsbankvirksomhed samt likviditets- og kapitalmarkeder, som alle er koncentreret om hjemmemarkedet. Den største forskel er dog, at Íslandsbankis aktiviteter er betydeligt mindre end Glitnirs. Den gamle banks balance på 3 862 mia. ISK sammenlignet med den nye banks 631 mia. ISK svarer til en reduktion på 84 %. En sammenligning af den gamle banks balance pr. juni 2008 med den nye banks primobalance kan ses i ovenstående tabel 1.

(70) Glitnir havde et bredt finansieringsmix og var en stor udsteder af obligationer på verdensplan. Íslandsbankis finansiering sker derimod især i form af indskud. Dette begrænser sammen med det forhold, at banken sandsynligvis ikke kan få adgang til samme slags finansieringskilder som den tidligere bank (i hvert tilfælde på kort sigt) bankens evne til at vokse. Sammenligningen i diagram 1 af nøgleindikatorer for de to banker viser store forskelle (38): Diagram 1 Íslandsbanki ved oprettelsen, sammenlignet med Glitnir 2008 (Q2), udvalgte tal

(71) Den nye bank har også langt færre ansatte. Det gennemsnitlige antal fuldtidsækvivalenter i Glitnir i første halvdel af 2008 var 2 174 sammenlignet med 1 110 for Íslandsbanki (inkl. datterselskaber) i første halvdel af 2009, en forskel på 49 %. Tallene for samme perioder for nationale aktiviteter viser kun, at den nye bank havde 242 færre ansatte end Glitnir.

3.3 Nationalt retsgrundlag for støtteforanstaltningen

— Lov nr. 125/2008 om myndigheden med ansvar for udbetalinger fra statskassen som følge af usædvanlige omstændigheder på det finansielle marked osv., normalt betegnet nødloven

(72) Nødloven gav FME beføjelse til at gribe ind under »usædvanlige omstændigheder« og beføjelser i forbindelse med finansinstitutionernes generalforsamlinger og bestyrelsesmøder samt til at træffe beslutning om anvendelse af deres aktiver og passiver. FME fik også beføjelse til at nedsætte likvidationskomité for de finansvirksomheder, den havde overtaget, og som fik beføjelser med henblik på generalforsamlinger. I konkursbehandlingen af institutionerne gav loven prioritet til indskyderes krav og indskudsgarantiordninger. Loven gav også Islands finansministerium beføjelse til at oprette nye banker. Nødloven omfatter ændringer af lov om finansvirksomheder nr. 161/2002, lov om officielt tilsyn med finansaktiviteter nr. 87/1998, lov om indskudsgarantier og investorgarantiordning nr. 98/1999 og lov om boliganliggender nr. 44/1998. — Tillægslov til statsbudget for 2008 (artikel 4) — Lov om statsbudget for 2009 (artikel 6)

3.4 Støtteforanstaltningerne

(73) De islandske myndigheders indgreb efter Glitnir Banks konkurs er beskrevet ovenfor og fremgår mere detaljeret af beslutningen om at indlede proceduren. Indgrebene kan i hovedtræk opsummeres som følger: FME overtog kontrollen med Glitnir den 7. oktober 2008, og nationale passiver og (de fleste) indenlandske aktiver blev overført til New Glitnir. Den gamle banks bo skulle kompenseres for denne overførsel i form af udbetaling af forskellen mellem aktiver og passiver. Da det viste sig vanskeligt og tidkrævende at beregne denne forskel, stillede staten en vis startkapital til rådighed og forpligtede sig til at bidrage med yderligere kapital, hvis det skulle vise sig nødvendigt. Derefter kapitaliserede den banken, før der blev indgået en aftale mellem staten og den gamle banks kreditorer i oktober, som førte til, at statens andel i banken faldt fra 100 til 5 %. Tilsynsmyndigheden betragter denne dato — den 15. oktober 2009 — som startdatoen for den femårige omstruktureringsperiode, der følgelig varer indtil den 15. oktober 2014.

(74) I nedenstående afsnit beskrives de aspekter af statens indgreb, der udgør foranstaltninger af relevans for vurderingen efter artikel 61 i EØS-aftalen.

3.4.1 Tier I-kapital

(75) Staten har to gange bidraget med tier I-kapital — første gang, da New Glitnir blev oprettet, anden gang, da staten kapitaliserede banken fuldt ud (og med tilbagevirkende kraft), efterfulgt af en aftale med den gamle banks kreditorer om, at staten skulle bevare en andel på 5 % i banken.

3.4.1.1 Startkapital

(76) Efter oprettelsen af den nye bank, Íslandsbanki, fik den nye bank tilført 775 mio. ISK som kontant startkapital, og derudover gav staten tilsagn om at bidrage med op til 110 mia. ISK til den nye bank til gengæld for hele egenkapitalen. Det første tal svarer til den ved islandsk lov fastsatte minimumskapital til oprettelse af en bank. Det andet tal blev beregnet som 10 % af en indledende vurdering af det sandsynlige omfang af bankens samlede risikovægtede aktiver og blev opført på statsbudgettet for 2009 som en tildeling af statsmidler til håndtering af usædvanlige omstændigheder på finansmarkederne. Denne tildeling af kapital sigtede mod at etablere en passende garanti for bankens drift, indtil forhold vedrørende dens endelige rekapitalisering kunne fastlægges, herunder størrelsen af dens primobalance baseret på en vurdering af den kompensation, som den gamle bank skulle have for de overførte aktiver.

3.4.1.2 Kapitalindsprøjtning og bevaring af en andel på 5 % som led i forliget med den gamle banks kreditorer

(77) Den 20. juli 2009 indgik den islandske regering og Glitnirs likvidationskomité en aftale om den indledende kapitalisering af Íslandsbanki og grundlaget for den kompensation, der skulle betales til Glitnirs kreditorer til gengæld for overførslen af primært nationale aktiver og indskud fra Glitnir (39). På grundlag af aftalen forpligtede staten sig den 14. august 2009 til at forsyne Íslandsbanki med yderligere egenkapital, i alt 64,2 mia. ISK, hvilket bragte bankens samlede egenkapital op på 65 mia. ISK, hvilket opfylder FME's krav om at tier I-kapital skal udgøre 12 %. Aftalen indeholdt to muligheder vedrørende betaling af overførte nettoaktiver og deltagelse i egenkapital: Enten kunne Glitnir tegne sig for en majoritetsaktiepost i Íslandsbanki og få betaling for de overførte aktiver med aktier i banken eller, hvis tegningen ikke blev gennemført, ville regeringen opretholde sin kapitalisering og dermed fortsat eje Íslandsbanki. Glitnir fik indtil den 30. september 2009 til at beslutte, hvilken mulighed banken ville vælge. Denne frist blev senere forlænget til den 15. oktober 2009. Den 15. oktober 2009 blev det meddelt, at Glitnirs likvidationskomité på kreditorernes vegne havde besluttet at tage 95 % af aktiekapitalen i Íslandsbanki som kompensation for de aktier, der var blevet overført fra den gamle til den nye bank. Staten beholdt de resterende 5 %.

(78) Som led i aftalen blev det besluttet, at likvidationskomitéen (kreditorer) skulle betale 8,3 mia. ISK til staten i renter af dens investering i banken over den samlede periode. Det svarede til et forrentning på 12,8 %, svarede til en årlig forrentning på 13,9 % og udgjorde den endelige betaling for de aktiver, der blev overført fra Glitnir til Íslandsbanki efter bankernes sammenbrud i oktober 2008.

3.4.2 Tier II-kapitalbidrag

(79) Den 15. oktober 2009 ydede staten også et efterstillet lån til banken for at styrke dennes egenkapital og likviditet og dermed overholde FME's kapitalkrav. Det efterstillede eurolån udgør 25 mia. ISK som tier II-kapital i form af et instrument, der gør det muligt for Íslandsbanki at udstede usikrede efterstillede værdipapirer. Værdipapirerne er et 10-årigt instrument startende 30. december 2009. Det har indbyggede udtrædelsesincitamenter i form af en renteforhøjelse efter fem år. I henhold til aftalen er den årlige rente for de første fem år 400 basispoint over EURIBOR (40), og i tiden fra fem til 10 år efter aftalens indgåelse er den årlige rente 500 basispoint over EURIBOR.

(80) Sammen med ovennævnte tier I-kapitalforanstaltninger sikrede tier II-kapitalbidraget, at Íslandsbanki overholdt FME's krav til kapitalbehov på 16 % den 15. oktober 2009.

3.4.3 Indskudsgaranti

(81) For at overholde Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/9/EF af 3. marts 1997 om investorgarantiordninger (41) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/19/EF af 30. maj 1994 om indskudsgarantiordninger (42) vedtog Island lov nr. 98/1999 om indskudsgarantier og investorgarantiordninger og oprettede dermed den såkaldte garantifond for indskyder- og investorgarantier (»TIF«), som er blevet finansieret med årlige bidrag fra bankerne, beregnet i forhold til den pågældende banks samlede indskud.

(82) Ifølge de islandske myndigheder og for at tilvejebringe yderligere sikkerhed og tryghed for offentligheden med hensyn til deres indskuds sikkerhed, da krisen ramte landet, omfattede den islandske regerings redningsforanstaltninger for bankerne fra efteråret 2008 også yderligere statsgarantier for indskud i nationale kommercielle banker og sparekasser, ud over lov nr. 98/1999 om gennemførelse af direktiv 94/19/EF om indskudsgaranti og direktiv 97/9/EF om investorgarantiordninger.

(83) Det fremgår af en meddelelse fra premierministerens kontor af 6. oktober 2008, at »Islands regering understreger, at indskud i nationale forretningsbanker og sparekasser samt deres afdelinger i Island vil blive fuldt dækket« (43). Denne meddelelse er siden blevet gentaget af den nuværende premierminister i hhv. februar og december 2009 (44). Desuden nævntes en hensigtserklæring, som den islandske regering sendte til Den Internationale Valutafond (og offentliggjorde på økonomiministeriets og IMF's websteder) den 7. april 2010 (og gentaget i en anden hensigtserklæring dateret 13. september 2010). Det hedder i erklæringen (som var underskrevet af Islands statsminister, finansminister, økonomiminister og direktøren for CBI), at »for indeværende forpligter vi os til at beskytte indskydere fuldt ud, men når der atter er finansiel stabilitet, agter vi gradvist at ophæve denne generelle garanti.« (45). I den del af budgetloven for 2011, der vedrørte statsgarantier, nævnes desuden en fodnote til den islandske regerings erklæring om, at indskud i islandske banker er omfattet af en statsgaranti (46).

(84) En nylig udtalelse fra den nuværende økonomiminister og forhenværende finansminister (2009-2011), Steingrímur Sigfússon, i en debat i Altinget om regeringens omkostninger ved Landsbankinns overtagelse af sparekassen SpKef illustrerer også ovenstående. Ifølge ministeren må man i denne sag ikke glemme statens erklæring fra efteråret 2008 om, at alle indskud i sparekasser og forretningsbanker ville være sikret og beskyttet. »Siden da har arbejdet i alle instanser været baseret på denne (erklæring), og det er desværre korrekt, at disse (betalinger til SpKef) bliver en af de større udgifter, som betales direkte af staten som omkostninger til sikring af indskud fra alle indbyggere i Suðurnes … og alle SpKef's kunder i Vestfjorden og nordvestområdet… Jeg forventer ikke, at nogen har troet, at indskydere i disse områder ville blive behandlet anderledes end andre indbyggere, så staten havde ikke noget valg i denne sag« (47).

(85) Ifølge den islandske regering vil den supplerende indskudsgaranti blive ophævet, før kapitalkontrollen helt ophæves, hvilket ifølge de islandske myndigheder forventes at ske ved udgangen af 2013.

3.4.4 Særlig likviditetsfacilitet

(86) Som en betingelse for kreditorernes overtagelse af egenkapitalen i den nye bank indgik den islandske regering endnu en kontrakt med Íslandsbanki den 11. september 2009, som ville træde i kraft, hvis Glitnirs likvidationskomité besluttede at benytte sig af sin mulighed for at erhverve aktiemajoriteten i banken (48). I henhold til aftalen forpligter finansministeriet sig til at udlåne repo-statsobligationer til gengæld for klart definerede aktiver på vilkår og betingelser fastlagt i aftalen til en værdi af 25 mia. ISK.

(87) Det vigtigste vilkår i aftalen om at tilvejebringe likviditet er følgende: Maks. Lånebeløb: 25 mia. ISK Løbetid: Til september 2012 Afkast: 3,0 % af de første 8 mia. ISK, 3,5 % af de næste 8 mia. ISK, 4,0 % for beløb over 16 mia. ISK Gebyr: Íslandsbanki skal betale 0,5 % af lånebeløbet, hver gang der stilles ny sikkerhed Modsikkerhed: Íslandsbanki skal stille modsikkerhed for lånet af finansministeriets værdipapirer i form af forskellige typer finansielle aktiver.

(88) Ifølge de islandske myndigheder er denne likviditetsfacilitet nødvendig, fordi kreditorernes beslutning om at overtage ejerskabet af Íslandsbanki i betydelig grad mindskede bankens beholdning af repo-aktiver og truede dens evne til at overholde tilsynskravene vedrørende likviditetsreserver (49). Ifølge de islandske myndigheder er formålet med faciliteten at være en supplerende foranstaltning, der kun skal bruges, når andre likviditetskilder er utilstrækkelige. Prisen på og betingelserne for faciliteten indeholder incitamenter til ikke at anvende den, hvis der er andre muligheder. Til dato er der ikke foretaget træk på den.

3.4.5 Låneaftale vedrørende Straumur-værdipapirer

(89) Den 9. marts 2009 overtog FME i medfør af de beføjelser, det havde fået tillagt i nødloven, generalforsamlingen i Straumur-Burdaras Investment Bank hf's (»Straumur«) beføjelser og udpegede et afviklingsudvalg, der trådte i stedet for bankens bestyrelse (50). Efter høring af likvidationskomitéen, kreditorer, CBI og finansministeriet den 17. marts 2009 overførte FME passiver for Straumurs indskud til Íslandsbanki (51). Til gengæld udstedte Straumur en obligation med sikkerhed i dens aktiver som betaling for at påtage sig indskudsforpligtelserne. Obligationen blev udstedt den 3. april 2009 til et beløb af 43 679 014 232 ISK med en løbetid indtil 31. marts 2013. Obligationens rente er REIBOR (52) plus 190 basispoint i de første 12 måneder, hvorefter den skulle falde til REIBOR plus 100 basispoint indtil udløb. Samtidig indgik Íslandsbanki og finansministeriet en aftale om værdipapirlån, hvor regeringen stiller repo-statsobligationer som sikkerhed for fordringen på Straumur, og til gengæld herfor kan Íslandsbanki få likviditet fra CBI i det omfang, der er behov for likviditet som følge af, at Íslandsbanki overtager ansvaret for Straumurs indskud.

(90) I aftalen forpligter Íslandsbanki sig til at tilbagebetale et obligationsbeløb til staten, der svarer til de betalinger, banken modtager under den obligation, som er udstedt af Straumur. Parterne aftalte også, at Íslandsbanki, i tilfælde af at Íslandsbanki ikke modtager fuld betaling under obligationen, og hvis staten ikke havde betalt den resterende gæld, ville beholde de udestående statsobligationer. Grundlæggende overtog Íslandsbanki derfor Straumurs indskud til gengæld for et tilsvarende beløb af statsgaranterede aktiver.

(91) Som det fremgår af ovenstående udløb Straumur-obligationen den 31. marts 2013. I mellemtiden er obligationen blevet fuldt indbetalt, uden at den islandske stat har skullet træde til.

3.4.6 Kapitaliseringen og erhvervelsen af Byr og den underordnede lånefacilitet, som blev tildelt Byr

(92) Som beskrevet i beslutning nr. 126/11/KOL af 13. april 2011 (»Byr-beslutningen«) tildelte den islandske regering statsstøtte i form af kapital og en ansvarlig lånefacilitet til oprettelsen af Byr, som videreførte forgængerens (»Old Byr«), Byr sparekasses, aktiviteter. I denne proces blev Old Byrs kreditorer aktionærer i (New) Byr sammen med den islandske stat, som havde ydet kapital til etableringen af det nye selskab.

(93) Da Byr-beslutningen blev truffet den 13. april 2011, forelå årsregnskabet for 2010 endnu ikke. Men på det tidspunkt var ledelsen af Byr overbevist om, at de redningsforanstaltninger, som Tilsynsmyndigheden midlertidigt havde godkendt i Byr-beslutningen, var tilstrækkelige til at sikre bankens aktiviteter, i det mindste indtil en omstruktureringsplan for bankens langsigtede levedygtighed var indsendt til Tilsynsmyndigheden. Under revisionen af bankens regnskaber for første halvdel af 2011 blev det klart, at det var nødvendigt med yderligere nedskrivninger af Byrs aktiver, hvilket fik bankens kapitalprocent til at falde.

(94) Som beskrevet i beslutning nr. 325/11/KOL af 19. oktober 2011 (»den anden Byr-beslutning«) kunne den deraf følgende kapitalmangel ikke afhjælpes, og Byr blev sat til salg. Íslandsbankis efterfølgende erhvervelse, især den potentielle brug af statsstøtte hertil, blev godkendt af Tilsynsmyndigheden i den anden Byr-beslutning med forbehold af Tilsynsmyndighedens formelle undersøgelsesprocedure om, hvorvidt støtten til Íslandsbanki var forenelig med EØS-aftalen, der er genstand for den foreliggende beslutning.

(95) Dertil kommer, at Tilsynsmyndigheden fandt, at den fortsatte adgang til den ansvarlige lånefacilitet i den mellemliggende periode indtil sammenlægningen af Byr og Íslandsbanki, dvs. så længe Byr var en uafhængig juridisk enhed under national lovgivning, var forenelig med EØS-aftalens funktion. Ifølge de islandske myndigheder har hverken Byr eller Íslandsbanki nogen sinde foretaget træk på den ansvarlige lånefacilitet.

(96) Tilsynsmyndigheden anførte, at resultatet af den endelige vurdering af disse foranstaltninger afhang af oplysningerne i omstruktureringsplanen for den sammenlagte enhed, dvs. af Íslandsbanki og Byr, som den islandske regering havde forpligtet sig til at fremsende senest tre måneder efter gennemførelsen af den planlagte transaktion. Som beskrevet ovenfor blev der inden for fristen fremsendt en omstruktureringsplan for den sammenlagte enhed, som Tilsynsmyndigheden vurderer nedenfor.

Omstruktureringsplanen

(97) De islandske myndigheder indsendte en omstruktureringsplan for Íslandsbanki den 31. marts 2011. Efter købet af Byr ændrede, ajourførte og genindsendte de islandske myndigheder planen den 22. februar 2012 (i det følgende benævnt »omstruktureringsplanen«). Omstruktureringsplanen blev suppleret med en 5-årig forretningsplan dateret den 14. januar 2012 (53) og en rapport for processen til vurdering af den interne kapital (ICAAP) (der blev indsendt til FME den 1. april 2012).

(98) I omstruktureringsplanen og i den 5-årige forretningsplan behandles centrale spørgsmål som levedygtighed, byrdefordeling og begrænsning af konkurrencefordrejning. Ifølge omstruktureringsplanen skal Íslandsbanki fokusere på sin kerneforretning samt omstrukturering af låneporteføljen til husholdninger og virksomheder.

(99) Desuden har de islandske myndigheder indsendt en ICAAP-rapport for 2012 for at påvise Íslandsbankis evne til at modstå stress.

(100) Som anført ovenfor mener Tilsynsmyndigheden, at omstruktureringsperioden varer frem til den 15. oktober 2014.

3.4.7 Beskrivelse af omstruktureringsplanen

(101) De islandske myndigheder og banken mener, at omstruktureringen af Íslandsbanki vil sikre, at den igen kan blive en solid, velfinansieret bank med sunde kapitalprocenter, således at den kan bevare sin rolle som leverandør af kredit til realøkonomien. De hævder, at dette skal opnås ved hjælp af følgende foranstaltninger: i) fjernelse af gearing fra balancen ved at afvikle den gamle bank og etablere en ny bank ii) etablering og fastholdelse af en stærk kapitalkoefficient iii) opnåelse af tilfredsstillende rentabilitet iv) etablering og fastholdelse af en stærk likviditetsposition v) omstrukturering af låneporteføljen, både for husholdninger og virksomheder vi) forbedring af finansieringsstrategien vii) opnåelse af omkostningseffektivitet viii) forbedret virksomhedsledelse

(102) Inden de enkelte punkter ovenfor beskrives nærmere, er det på sin plads kort at fremlægge bankens syn på, hvordan de fejl, som bidrog til Glitnirs fald, afhjælpes i omstruktureringsplanen. Det understreges, at selv om Íslandsbanki er baseret på Glitnirs indenlandske transaktioner, er det en anden bank. Det anføres også, at der er foretaget betydelige ændringer for at rette op på svagheder, som menes at have bidraget til forgængerens sammenbrud. Nogle af de vigtigste ændringer vedrører reglerne for udlån til forbundne parter, afskaffelse af udlån med sikkerhed i værdipapirer og FX-udlån (54) til kunder uden FX-indtægter og generelt en strammere disciplin vedrørende lånegodkendelser. Selv om Íslandsbanki i lighed Glitnir har til hensigt at levere en bred vifte af finansielle tjenester på det islandske marked, er forskellen mellem bankdriften i Íslandsbanki før og efter krisen mere synlig med hensyn til, »hvordan« banken driver forretning (processer, procedurer, dokumentation, regler og regulering) snarere end »hvilke« tjenester og produkter, den tilbyder. Íslandsbankis synspunkter på denne sag sammenfattes i diagram 2 nedenfor: Diagram 2 Tidligere svagheder og ændringer, der har til formål at afhjælpe disse svagheder

(103) Omstruktureringsplanen og den 5-årige forretningsplan er baseret på et sæt generelle og økonomiske antagelser (55). Disse antagelser udgør det økonomiske grundlag for basisscenariet, som der henvises til nedenfor.

(104) De generelle antagelser omfatter følgende: — Omstruktureringen vil være afsluttet ved årets udgang […] for så vidt angår erhvervskunder og […] detailbankvirksomhed. Nulstillingen af realkreditrenterne vil være afsluttet ved årets udgang […]. Tilbagebetalingen af rabatten, som beskrives nærmere nedenfor, på porteføljen, som blev erhvervet fra Glitnir, vil blive fordelt forholdsmæssigt — Banken vil få […] mia. ISK i supplerende gevinst på […]. — Kapitalkontrollerne vil blive ophævet gradvis. — Der bliver ingen grænser på udlånsbaseret finansiering i ISK. Man antager ikke, at udlånsbaseret finansiering i FX vil overstige tilbagebetalingerne af udestående lån i FX i 2012. Adgangen til FX-finansiering ventes at blive lettere tilgængelig fra 2012 og frem.

(105) Desuden har Íslandsbankis bestyrelse opstillet en række finansielle mål: — forrentning af egenkapital: Risikofri sats + […] %. Den risikofri sats anses for at være nationalbankens aktuelle diskonto (3,75 % i december 2011). Målet er baseret på en tier 1-procent på […] % — Kapitalkrav: […] % […] — tier 1-procent: […] % […]

(106) De makroøkonomiske antagelser omfatter følgende: — Den økonomiske vækst vil fortsætte i 2012 og derefter, dog i et lavere tempo end tidligere antaget. Husholdningernes økonomi vil være bedre, idet købekraften stiger med faldende arbejdsløshed. — Inflationen vil ligge lige over CBI's mål, dvs. lige under 3 % fra 2013 og frem. Dette er baseret på en stabil kurs for ISK (med en beskeden stigning i periodens begyndelse) og et arbejdsmarked i balance med moderate lønstigninger og gradvist stigende boligpriser. Ændring i gennemsnit for årene (%) 2012 2013 2014 2015 2016 BNP-vækst 2,2 2,1 3,4 2,3 3,0 Arbejdsløshed 6,6 6,0 5,4 5,0 4,4 Inflation 4,4 2,9 2,8 2,7 2,6 Lønninger 6,7 4,7 4,8 5,0 4,8 De kortsigtede rentesatser vil forblive uændrede på omkring 5 % (56) i 2012, men vil stige gradvist, når økonomien bedres. — Selv om forholdene på arbejdsmarkedet bliver bedre, vil arbejdsløsheden stadig ligge noget højere end før finanskrisen. Der vil begynde at komme lønstigninger igen, når arbejdsløsheden falder. — Endelig går man ud fra, at ISK fortsat vil være Islands valuta gennem hele omstruktureringsperioden. Valutakontrollerne vil blive ophævet gradvist fra 2012 og fremad. Nogle restriktioner på kapitalstrømme vil fortsat være gældende hele årtiet igennem.

i) Fjernelse af gearing fra balancen ved at afvikle den gamle bank og etablere en ny bank

(107) Som nævnt ovenfor blev de fleste af Glitnirs indenlandske aktiver og passiver overført til Íslandsbanki i løbet af oktober 2008. Som et resultat af denne proces forblev størstedelen af engrosgælden i Glitnings bo, og derfor er Íslandsbanki aldrig blevet gearet på samme måde som Glitnir. Ifølge omstruktureringsplanen betyder dette, at problemet med fjernelse af gearing fra bankens balance i hovedsagen blev løst allerede i oktober 2008.

ii) Etablering og fastholdelse af en stærk kapitalkoefficient

(108) Som et resultat af ovenfor beskrevne kapitaliseringsforanstaltninger og udviklingen siden bankens etablering, navnlig revurderingen af aktiver (beskrives nærmere nedenfor), har Íslandsbanki opnået en kapitalprocent, der ligger et godt stykke over FME's kapitalkrav, således som det fremgår af tabel 2: Tabel 2 Kapitalprocenter i perioden 2008-2011, beløb i mio. ISK 31.12.2008 31.12.2009 31.12.2010 31.12.2011 (57) Tier 1-kapital 68 030 91 996 120 993 120 530 Tier 2-kapital — 24 843 21 251 21 937 Samlet kapital 68 030 116 839 142 244 142 234 Risikovægtede aktiver 656 713 589 819 534 431 629 419 Tier 1-procent 10,4 % 15,6 % 22,6 % 19,1 % Kapitalprocent 10,4 % 19,8 % 26,6 % 22,6 %

(109) I henhold til ICAAP-rapporten, der blev indsendt sammen med omstruktureringsplanen, forudser Íslandsbanki følgende kapitalprocenter for perioden 2012 til 2016, således som det fremgår af tabel 3: Tabel 3 Forventede kapitalprocenter 2012-2016 og risikovægtede aktiver, beløb i mia. ISK 2012 2013 2014 2015 2016 Risikovægtede aktiver […] […] […] […] […] Tier 1-procent: [20-25] % [15-20] % [10-20] % [10-15] % [10-15] % Kapitalprocent [20-30] % [15-25] % [15-20] % [10-20] % [10-15] %

(110) I henhold til disse tal forventer Íslandsbanki at ligge et godt stykke over FME's kapitalkrav i omstruktureringsperioden og videre frem. […]

iii) Opnåelse af tilfredsstillende rentabilitet

(111) Ifølge omstruktureringsplanen og som vist nedenfor i tabel 4 har forrentningen af egenkapitalen i Íslandsbanki været sund siden bankens oprettelse i 2008 (med undtagelse af 2011) (58). Tabel 4 Tidligere forrentning af egenkapital (%) 2008 2009 2010 2011 Forrentning af egenkapital 17,2 30,0 28,5 1,5 Desuden forudser man i omstruktureringsplanen følgende forrentning af egenkapital i løbet af og efter omstruktureringsperioden (tabel 5). Tabel 5 Prognose for forrentning af egenkapital (%) 2012 2013 2014 2015 2016 Forrentning af egenkapital [5-15] [10-20] [5-15] [5-15] [5-15]

(112) Denne prognose er resultatet af en mere detaljeret finansiel planlægning i henhold til omstruktureringsplanen, hvor de mest relevante aspekter er følgende: — Overskuddet fra de vigtigste forretningssegmenter ventes at […]. Dette skyldes navnlig stigende finansieringsomkostninger og manglen på en »rabat-indtægt« fra 2014 og fremefter. — Overskuddet i på forretningssegmentet markeder ventes at stige fra […] til […] ISK frem til 2016, hovedsagelig på grund af større indtægter fra gebyrer og provisioner. — Nettorentemarginalen ventes at være […] i 2014 og ventes derefter at ligge stabilt. — Antallet af medarbejdere ventes at falde med […] — Forholdet mellem omkostninger/indtægter ventes at falde fra 75 % i 2011 til […] % i 2014.

(113) Ifølge de islandske myndigheder skyldes Íslandsbankis meget solide resultater siden oprettelsen i en vis udstrækning, at de aktiver i låneporteføljen, som banken erhvervede fra Glitnir med en stor rabat (59). Rabatten har været og vil fortsat være en vigtig del af bankens indtægter, mens låneporteføljen omstruktureres. Men ifølge prognosen vil rabatten være nedskrevet fuldt ud, når omstruktureringen er afsluttet.

(114) Som støtte for dette synspunkt har de islandske myndigheder fremlagt en beregning (tabel 6), der viser, hvad de årlige resultater ville have været uden rabatten og andre »uregelmæssige poster«, som afskrivning af goodwill som følge af Byr-transaktionen. Tabel 6 Overskud uden uregelmæssige poster (mio. ISK) Årets overskud »Uregelmæssige poster« Overskud uden »uregelmæssige poster« 2008 2 366 – 1 543 14 909 2009 23 982 801 23 181 2010 29 369 14 507 14 862 2011 9 613 – 11 074 20 687 2012 […] […] […] 2013 […] […] […] 2014 […] — […] 2015 […] — […] 2016 […] — […]

(115) I henhold til disse oplysninger ville banken stadig have haft overskud, også i omstruktureringsperioden, selv uden rabatten. (60) Det er imidlertid uklart, hvorvidt begge aspekter af den »store rabat«, der nævnes ovenfor, afspejles i disse tal.

iv) Etablering og fastholdelse af en stærk likviditetsposition

(116) I forbindelse med likviditet kræver FME, at kontantbeholdninger og kontantlignende aktiver skal udgøre 5 % af indskud på anfordring, og at banker bør kunne klare en øjeblikkelig udstrømning af indskud på 20 %. Desuden opstiller den islandske centralbank regler for kreditinstitutioners likviditet (61), hvor kreditinstitutioners likvide aktiver og passiver klassificeres efter type og løbetid og vægtes i henhold til risikoen. Kreditinstitutioner skal have likvide aktiver, der overstiger de kommende tre måneders passiver. Reglerne indebærer også en bestemt stresstest, hvor der indføres en rabat på forskellige egenkapitalposter, men hvor man på den ene side går ud fra, at alle forpligtelser skal være betalt ved forfald, og på den anden side, at en del af andre forpligtelser som f.eks. indlån skal betales med kort frist eller slet ikke.

(117) Som det fremgår af figur A og B, har Íslandsbanki opretholdt likviditetsreserver inden for tilsynskravene i 2009, 2010 og 2011. Figur A og B Íslandsbankis overholdelse af de tilsynsmæssige likviditetskrav

(118) Som det fremgår af figur C nedenfor har Íslandsbanki oplevet en forbedring af likviditetsprocenterne for passiver med forfald inden for de kommende 3 og 6 måneder i 2010 og 2011, mens 12-månedersindikatoren er mere stagnerende. […] [Graf, der viser Íslandsbankis likviditetsprocenter Værdierne vises ikke af fortrolighedshensyn] Figur C Historiske likviditetsprocenter: — Likviditetsprocent A viser dækningen af passiver med forfald inden for de næste tre måneder — Likviditetsprocent B viser dækningen af passiver med forfald inden for de næste seks måneder — Likviditetsprocent C viser dækningen af passiver med forfald inden for de næste 12 måneder

(119) Den forventede udvikling af Íslandsbankis likviditetsposition, navnlig i tilfælde af en stressbegivenhed, behandles yderligere nedenfor.

v) Færdiggørelse af omstruktureringen af låneporteføljen, både for private husholdninger og for virksomheder

(120) Forud for finanskrisen i 2008 påtog både bankens private kunder og erhvervskunder sig et højt gældsniveau. Da økonomien og navnlig ejendomspriserne faldt i kølvandet på krisen, kunne overgearede kunder pludselig ikke afdrage deres gæld og fik en negativ egenkapital. Bortset fra den generelle trussel mod Islands økonomiske velfærd blev den pludselige forværring af bankens udlånsportefølje en alvorlig risiko for bankens fremtidige levedygtighed. Derfor er omstruktureringen af den private låneportefølje og erhvervslåneporteføljen (fjernelse af gearing) i henhold til omstruktureringsplanen blevet en prioritering for Íslandsbanki.

(121) Ifølge de islandske myndigheder har Íslandsbanki udviklet specifikke gældseftergivelsesprogrammer og samarbejder med staten og andre banker om generelle gældseftergivelsesforanstaltninger (f.eks. realkreditjusteringen på 110 %) (62).

(122) Íslandsbanki har fremsendt en skitse over de omstruktureringsmetoder, den benytter, til Tilsynsmyndigheden, baseret på oplysninger indsamlet i november 2010. I metoderne skelner man mellem omstrukturering af gæld for virksomheder samt for husholdninger og private. Der er udformet skræddersyede løsninger til større virksomheder, mens SMV'er tilbydes en justering af hovedstolen og/eller tilpasning af den udestående gæld/rente til enten værdien af aktiverne i virksomheden eller den fri likviditet.

(123) Husholdninger og private tilbydes en række forskellige omstruktureringsmuligheder såsom betalingsfri perioder, forlængelse af betingelserne og fleksible betalingsordninger.

(124) Med henblik på at overvåge og sikre fremskridt med hensyn til omstruktureringen har Íslandsbanki også udviklet et såkaldt »omstruktureringsinstrumentbræt«, som er blevet forelagt for Tilsynsmyndigheden.

(125) Ifølge de islandske myndigheder og til trods for en række uventede begivenheder som den islandske højesterets dom for nylig om valutalån, vil Íslandsbanki gennemføre omstruktureringen af sin portefølje af erhvervslån inden årets udgang i 2012 og inden for detailbankdrift i 2013. Nulstillingen af realkreditrenterne vil være afsluttet ved årets udgang i 2014.

vi) Forbedring af finansieringsstrategien

(126) Íslandsbankis indskudsgrundlag har ligget ret stabilt omkring 400 mia. ISK siden oprettelsen og steg til 535 mia. ISK ved udgangen af 2011 som følge af Íslandsbankis fusion med Byr. Indskuddene udgør i øjeblikket næsten 80 % af de samlede passiver.

(127) Forholdet mellem indskud/lån for bankens har ligget omkring 80 % og derover i 2010 og 2011. Íslandsbanki antager, at de nuværende lave indlånsrenter vil tilskynde investorerne til at flytte nogle af deres midler til investeringer med højere afkast, efterhånden som økonomien bedres og risikovilligheden stiger. Som følge heraf forudser banken, at forholdet mellem indskud/lån vil falde til omkring […] % i 2016. Desuden ventes indskud i fremmed valuta at […]. Íslandsbanki sigter mod en gradvis diversificering af sit finansieringsmix.

(129) Med hensyn til finansieringsbehovet i ISK […]. På den anden side var Íslandsbanki den første islandske bank, der udstedte en sikret obligation. Den første udstedelse fandt sted i december 2011, en CPI (64)-baseret udstedelse på 4 mia. ISK. Udstedelsen blev godt modtaget af de institutionelle investorer og blev overtegnet. Íslandsbanki forventer at kunne udstede et kortfristet papir i 2012 samt at udvide den nuværende udstedelse af sikrede obligationer med 10 mia. ISK om året. […].

(130) I henhold til omstruktureringsplanen vil ændringen af finansieringsmixet øge finansieringsomkostningerne gennem den planlagte periode. Omkostningerne ved låntagningen ventes at ligge omkring […]bp over basissatsen for bankens mix af CPI-indekserede obligationer og […]bp for ikkeindekserede obligationer, mens omkostningerne ved indlån ligger omkring […]bp over basissatsen.

vii) Omkostningseffektivitet

(131) I henhold til omstruktureringsplanen fortsætter Íslandsbanki med at fokusere på effektive og strømlinede transaktioner for at imødegå stigende infrastrukturomkostninger, der er opstået som følge af en strammere lovgivningsmæssig kontrol og højere beskatning. Banken anfører, at man i 2011 afsluttede en stor indsats for at øge omkostningseffektiviteten, men understreger, at dette er et langsigtet projekt, der kræver ændringer af processer og løbende analyser. I henhold til omstruktureringsplanen vil man fortsat fokusere på omkostningsbevidsthed i 2012 samt på reduktion af omkostninger og omkostningsanalyser, hvor bankens interne procedurer vil blive revideret og om nødvendigt forbedret. Som anført ovenfor ventes disse foranstaltninger sammen med personalereduktioner at betyde, at forholdet mellem omkostninger/indtægter falder fra 75 % i 2011 til […] % i 2014.

viii) Forbedringer af virksomhedsledelse og risikostyring

(132) Íslandsbanki har meddelt Tilsynsmyndigheden, at en af dens prioriteringer er at bringe sine virksomhedsledelsesstrukturer og -processer i overensstemmelse med bedste praksis på nationalt og internationalt plan. Med henblik på dette har Íslandsbanki oprettet en division for risikostyring og kreditkontrol. Divisionen holder øje med problemer vedrørende risikostyring og kreditkontrol, et arbejde, der hænger sammen med de daglige processer i alle divisioner i hele banken. I 2011 offentliggjorde Íslandsbanki for første gang en omfattende risikobog (65) sammen med årsberetningen. Risikobogen vil blive offentliggjort hver år og indeholder supplerende oplysninger om bankens risikostyringsrammer, kapitalstruktur og kapitalkrav, materielle risikoeksponeringer og risikovurderingsprocesser.

3.4.8 Evne til at opnå levedygtighed under et basis- og et stressscenario

(133) I omstruktureringsplanen har de islandske myndigheder med henvisning til ICAAP-rapporten fremlagt et stressscenario for Íslandsbanki med henblik på at påvise Íslandsbankis evne til at opnå langsigtet levedygtighed.

3.4.8.1 Basisscenariet

(134) Omstruktureringsplanen som beskrevet ovenfor inklusive de antagelser, som den er baseret på, udgør basisscenariet.

3.4.8.2 Stressscenariet

(135) I kapitel 5.9.3 i omstruktureringsplanen henviser Íslandsbanki til et stressscenario i ICAAP-rapporten, som blev indsendt til det islandske finanstilsyn den 1. april 2012.

(136) Hovedresultaterne i ICAAP-rapporten for 2012 er, at kapitaliseringen af Íslandsbanki ligger et godt stykke over både de interne og eksterne minimumskrav og over det, man kan betragte som et langsigtet mål for en bank, der fungerer på »normale« forretningsbetingelser. Ifølge rapporten viser det interne minimumskapitalkrav og resultaterne af stresstesterne i den aktuelle ICAAP, at de forudsete dividendebetalinger i den femårige forretningsplan forekommer fornuftige.

(137) Ifølge ICAAP-rapporten bør beslutningerne om de enkelte års dividendebetaling baseres på en ajourført kapitalkravsanalyse og ligeledes tage hensyn til bankens likviditetsposition.

(138) I henhold til ICAAP-rapporten ligger den minimale kapitalprocent for banken i intervallet […] % — […] % af risikovægtede aktiver. Ved udgangen af 2012 vurderes det minimale kapitalbehov at være […] mia. ISK, hvoraf der er behov for […]mia. ISK under søjle 2a, som følge af risikofaktorer, der ikke er omfattet af eller blev undervurderet under søjle 1. I virkeligheden var bankens kapitalprocent 22,6 % ved udgangen af 2011. Resultaterne af stresstester viser, at der er brug for en del af den overskydende kapital til at imødegå eventuelle negative indvirkninger på bankens drift, men en gradvis betaling af overskydende kapital i form af dividender er rimelig. Det skønnes, at der er behov for […] mia. ISK til at imødegå stressbegivenheder i begyndelsen af 2012, og den overskydende kapital ved udgangen af 2012 er […] mia. som vist nedenfor i tabel 7: Tabel 7 Oversigt over ICAAP-rapporten (mia. ISK) Søjle 1 (66) Søjle 2a (67) Søjle 2b Nødvendig kapitalprocent Mindstekrav Tilføjelse Stresstester Alle niveauer under ét Kreditrisiko […] […] […] Markedsrisiko […] […] […] Operationel risiko […] […] Koncentrationsrisiko […] […] Minimumskapitalkrav under Søjle (1 og 2a) […] […] […] Stresstester […] […] Nødvendig kapitalprocent […] […] […] […] Kapitalprocent pr. (ultimo 2012) […] Kapitaloverskud […]

(139) I ICAAP-rapporten behandlede Íslandsbanki de samlede mulige tab på grund af kreditrisiko, markedsrisiko (for handelsbeholdningen og porteføljebeholdningen), operationel risiko, forretningsrisiko (indvirkningen fra øgede finansieringsomkostninger og mindre reduktion af de operationelle omkostninger og virkningen af […] % lavere vækst i markedsindtægter) samt den juridiske og politiske risiko (f.eks. virkningen af højesterettens dom for nylig om FX-lån, ingen supplerende genopretning for virksomhedsporteføljen (fiskeriprodukter) samt andre juridiske og politiske risikofaktorer.

(140) Desuden har Íslandsbanki gennemført stresstester af bankens likviditetsprocent. Her har Íslandsbanki opstillet et basisstressscenario (68) og et scenario med alvorligere stress, hvor de forskellige kilder til likviditetstilgang og likviditetstab stresses i forskellig grad. Resultatet viser, at banken står godt rustet til at klare uventede likviditetsafbrydelser.

3.4.9 Afviklingsstrategi/tilbagebetaling af staten

(141) Som beskrevet tidligere har tier II-kapitaltilførslen en varighed på 10 år fra den 30. december 2009. Med hensyn til afkastet er der indbygget en stigning efter 5 år (dvs. 2014), fra 400bp til 500bp over EURIBOR. Ifølge de islandske myndigheder skal denne stigning fungere som et incitament for banken til at tilbagebetale denne kapital fra dette tidspunkt.

(142) Med hensyn til statens aktiepost på 5 % i Íslandsbanki forvaltes statens deltagelse i finansielle virksomheder af Bankasýsla ríkisins (den islandske stats kontor for finansielle investeringer) (69). Ifølge statsbudgettet for 2012 har staten ret til at sælge de andele, den har i sparekasser, men der er endnu ikke truffet beslutning vedrørende salg af statens aktier i de tre store handelsbanker. De ansvarlige ministre har imidlertid nedsat en arbejdsgruppe, der skal undersøge mulighederne for at frasælge aktieandelene i handelsbankerne. Regeringen har erklæret, at selv om den ikke har til hensigt at nedbringe sin aktieandel i Landsbankinn til under to tredjedele af bankens aktiekapital, kan andele i Íslandsbanki og Arion Bank snart blive sat til salg eller solgt sammen med bankerne i deres helhed, hvis majoritetsaktionærerne beslutter at sælge, på betingelse af at visse forudsætninger er opfyldt (70).

(143) Den særlige likviditetsfacilitet er kun til rådighed frem til september 2012 og har aldrig været benyttet. De islandske myndigheder påregner at fjerne regeringens erklæring om en generel indskudsgaranti i den nærmeste fremtid, inden kapitalkontrollerne ophæves.

(144) Med hensyn til Straumur-aftalen skulle obligationen udløbe ved udgangen af marts 2013, men blev rent faktisk indbetalt fuldt ud af Straumur i begyndelsen af 2012. Fra det tidspunkt ophørte staten med at påtage sig risikoen for, at de underliggende aktiver var tilstrækkelige.

4. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE OG FORANSTALTNINGER, DER BLEV MIDLERTIDIGT GODKENDT I BESLUTNINGERNE OM BYR

(145) I beslutningen om at indlede proceduren konkluderede Tilsynsmyndigheden foreløbigt, at de foranstaltninger, som den islandske stat havde foretaget for at kapitalisere Íslandsbanki samt likviditetsfaciliteten, udgør statsstøtte i henhold til artikel 61 EØS. Man kunne desuden ikke udelukke, at indlånsgarantien og Straumur-aftalen også omfattede statsstøtte. Beslutningen om at indlede proceduren dækkede ikke støtteforanstaltninger vedrørende købet af Byr, som Tilsynsmyndigheden godkendte midlertidigt i beslutningerne vedrørende Byr. Tilsynsmyndigheden vil fremlægge sin endelige konklusion vedrørende disse foranstaltninger, som fortsat har indflydelse på den foreliggende vurdering, i denne beslutning.

(146) Hvad angår foreneligheden af de foranstaltninger, der vurderes i beslutningen om at indlede proceduren, fandt Tilsynsmyndigheden, at man kun kunne fremlægge en endelig vurdering på grundlag af en omstruktureringsplan, som ikke var indsendt, da Tilsynsmyndigheden indledte den formelle undersøgelsesprocedure den 15. december 2010. Dette skyldtes navnlig manglen på en omstruktureringsplan mere end et år efter oprettelsen af Íslandsbanki, at Tilsynsmyndigheden udtrykte tvivl om støttens forenelighed.

4.1 Bemærkninger fra interesserede parter

(147) Myndigheden modtog en erklæring på vegne af kreditorerne i den gamle bank, hvor de understregede, at de skulle betragtes som interesserede parter, og gav udtryk for, at de muligvis ville indsende yderligere bemærkninger på et senere tidspunkt.

4.2 Bemærkninger fra de islandske myndigheder

(148) De islandske myndigheder anerkender, at foranstaltningerne i forbindelse med oprettelsen af New Glitnir Bank, nu Íslandsbanki, udgør statsstøtte. De islandske myndigheder mener imidlertid, at foranstaltninger er forenelige med EØS-aftalens funktion, jf. aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), eftersom de er nødvendige, forholdsmæssige og egnede til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af den islandske økonomi. De islandske myndigheder er af den opfattelse, at de gennemførte foranstaltninger i enhver henseende er i overensstemmelse med principperne i Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte og anfører også, at støtten er nødvendig og begrænset til det nødvendige minimum.

(149) Desuden understreger de islandske myndigheder, at de tidligere aktionærer i Glitnir Bank har mistet alle deres aktier og ikke modtaget nogen kompensation fra staten, at støtten er beregnet på at minimere negative følgevirkninger for konkurrenter, og at lånebetingelserne (tier II-kapitalen) svarer til markedssatserne.

(150) De islandske myndigheder mener ikke, at indskudsgarantien udgør statsstøtte.

4.3 De islandske myndigheders forpligtelser

(151) De islandske myndigheder har indsendt en række bemærkninger, hvoraf de fleste vedrører den konkurrencefordrejning, som forårsages af den støtte, der vurderes, og som beskrives i bilaget.

II. VURDERING

1. STATSSTØTTE

(152) I EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, hedder det: »Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

(153) Tilsynsmyndigheden vil vurdere følgende foranstaltninger (71) i det følgende: — den oprindelige driftskapital, som den islandske stat stillede til rådighed for den nye bank — den (midlertidige) fuldstændige statskapitalisering af den nye bank — statens fortsatte andel på 5 % af aktiekapitalen, efter af 95 % af aktiekapitalen i den nye bank blev overført til Glitnirs kreditorer og — statens tilrådighedsstillelse af tier II-kapital til den nye bank i form af efterstillet gæld. Ovennævnte foranstaltninger betegnes under ét »kapitaliseringsforanstaltningerne« i det følgende. Desuden vil Tilsynsmyndigheden vurdere: — aftalen om den særlige likviditetsfacilitet — den islandske regerings erklæring om, at den vil garantere indenlandske indskud i alle islandske banker fuldt ud og — Straumur-aftalen.

(154) Tilsynsmyndigheden erindrer også om, at den har identificeret Íslandsbanki som en potentiel modtager af den støtte, der blev tildelt Byr, i den anden beslutning om Byr, navnlig under den underordnede lånefacilitet, der blev stillet til rådighed, indtil Byr kunne fusioneres med Íslandsbanki. Desuden gentager Tilsynsmyndigheden, at de midlertidigt godkendte redningsforanstaltninger for Byr, som nu er blevet sammenlagt med Íslandsbanki, udgør statsstøtte, og at den endelige forenelighed af denne statsstøtte afhænger af omstruktureringsplanen for den fusionerede enhed.

1.1 Anvendelse af statsmidler

(155) Som Tilsynsmyndigheden allerede konkluderede foreløbigt i beslutningen om at indlede proceduren, er det klart, at kapitaliseringsforanstaltningerne finansieres med statsmidler, der stammer fra det islandske finansministerium. Det er også tydeligt, at likviditetsfaciliteten, som Íslandsbanki har adgang til, omfatter statsmidler. Med hensyn til Straumur-aftalen påtog staten sig risikoen for, at Straumurs aktiver ville være utilstrækkelige til at dække de overførte passiver (indskud) fra Straumur Bank. Den garanterede grundlæggende at kompensere for de manglende midler, hvilket indebærer en (potentiel) overførsel af statsmidler.

(156) Med hensyn til indskudsgarantien understreger Tilsynsmyndigheden indledningsvis, at dens vurdering er begrænset til den supplerende indskudsgaranti, som beskrives ovenfor, og som hovedsageligt består af erklæringer fra den islandske regering om, at indskud i indenlandske forretningsbanker og sparekasser og deres afdelinger i Island vil blive dækket fuldt ud.

(157) Denne vurdering er med forbehold af Tilsynsmyndighedens syn på, hvorvidt lov nr. 98/1999 og den islandske regerings og TIF's handlinger under finanskrisen var forenelige med EØS-lovgivningen, navnlig direktiv 94/19/EF. For så vidt angår gennemførelsen af direktiv 97/9/EF og 94/19/EF mener Tilsynsmyndigheden, at i det omfang disse foranstaltninger udgør statsstøtte, vil brugen af statsmidler til at overholde forpligtelserne i henhold til EØS-lovgivningen generelt ikke give problemer i henhold til artikel 61 EØS. Denne afgørelse vedrører derfor ikke disse foranstaltninger.

(158) Tilsynsmyndigheden erklærede i beslutningen om at indlede proceduren, at den ville foretage en yderligere undersøgelse af, hvorvidt ovenstående erklæringer fra den islandske stat er tilstrækkeligt præcise, faste, ubetingede og juridisk bindende til, at der er tale om forpligtelse af statslige midler (72). Ved vurderingen af, hvorvidt disse kriterier er opfyldt, bemærker Tilsynsmyndigheden, at erklæringerne medførte en uigenkaldelig forpligtelse af offentlige midler, hvilket bevises af det forhold, at den islandske stat har gjort sit yderste for at beskytte indskyderne: Man har ikke blot ændret rækkefølgen af indskydere i insolvente bo (hvilket ikke ville indebære brug af statsmidler), men man har også gjort det klart, at man ikke vil tillade, at indskyderne lider tab af nogen art. Regeringens overordnede garanti for alle indskud i indenlandske forretningsbanker og sparekasser er desuden adskilt fra alle indskudsgarantiordninger baseret på EØS-retsakter, idet beskyttelsen er ubegrænset beløbsmæssigt, og der ikke er tale om noget økonomisk bidrag fra de banker, der er omfattet af foranstaltningen.

(159) Den islandske regerings forståelse af sin erklæring illustreres af de statslige indgreb i finanssektoren, der er fundet sted i sektoren siden oktober 2008, som har været motiveret af hensigten om at efterkomme denne erklæring. Disse indgreb har omfattet foranstaltninger til dækning af indskud i finansielle virksomheder, som oprettelsen af de tre forretningsbanker, overførslen af indskud fra SPRON til Arion Bank, overførslen af indskud fra Straumur til Íslandsbanki, CBI's overtagelse af indskuddene fra fem sparekasser i Sparisjódabanki Íslands, overførslen af indskuddene i Byr Savings Bank til Byr hf, overførslen af indskud fra Keflavík sparekasse til SpKef og statens ansvar for indskuddene i SpKef efter tvangssammenlægningen med Landsbankinn.

(160) De islandske myndigheder har i adskillige statsstøttesager, som Tilsynsmyndigheden undersøger i øjeblikket, og hvoraf nogle nævnes ovenfor, anført, at de respektive foranstaltninger, som man valgte, var de økonomisk mindst belastende for den islandske stat, når denne skal opfylde sit løfte om at beskytte indskyderne fuldt ud.

(161) I lyset af ovenstående mener Tilsynsmyndigheden, at der er tale om en juridisk bindende, præcis, ubetinget og fast foranstaltning. På grundlag af dette konkluderer Tilsynsmyndigheden derfor, at den islandske stats erklæringer om, at indskud garanteres fuldt ud, udgør en forpligtelse af offentlige midler i henhold til artikel 61 EØS.

1.2 Begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner

1.2.1 Fordel

(162) For det første skal støtteforanstaltningerne give den nye bank fordele, der fritager denne for udgifter, der normalt skal afholdes over dennes budget. I henhold til den foreløbige konklusion, som Tilsynsmyndigheden nåede frem til i sin beslutning om at indlede proceduren, mener den stadig, at de enkelte kapitaliseringsforanstaltninger giver den nye bank en fordel, som banken ikke ville have haft uden statslig indgriben.

(163) Når man skal undersøge, om en investering i en virksomhed, f.eks. i form af en kapitalindsprøjtning, medfører en fordel, anvender Tilsynsmyndigheden det markedsøkonomiske investorprincip og vurderer, hvorvidt en privat investor af samme størrelse som den offentlige instans, der fungerer på normale markedsbetingelser, ville have foretaget en sådan investering (73). For så vidt angår kapitaliseringsforanstaltninger til fordel for nødlidende banker har både Kommissionen (i talrige sager, siden finanskrisen begyndte (74) og Tilsynsmyndigheden (75), siden finanskrisen satte ind, anlagt den synsvinkel, at statens rekapitalisering af banker udgør statsstøtte i lyset af den turbulens og usikkerhed, der har kendetegnet finansmarkederne siden efteråret 2008. Denne generelle antagelse gælder navnlig for de islandske finansmarkeder i 2008 og 2009, hvor hele systemet brød sammen. Derfor anser Tilsynsmyndigheden kapitaliseringsforanstaltningerne for at give Íslandsbanki en fordel uanset den senere overførsel af 95 % af den nye banks kapital til kreditorerne (som hovedsagelig findes i den private sektor). Den private sektors deltagelse i kapitaliseringen af Íslandsbanki omfattede udelukkende kreditorer i den gamle bank, som blot søgte at minimere deres tab (76).

(164) Tilsvarende overvejelser kan anvendes vedrørende den særlige likviditetsfacilitet, som blev forhandlet på plads som en del af pakken af statslige støtteforanstaltninger, der har til formål at genoprette transaktioner i en konkursramt bank i en nyoprettet bank og at tilskynde kreditorerne i den konkursramte bank til at deltage i aktiekapitalen i den nye bank. Det er tydeligt, at staten trådte til, da det var uklart, hvorvidt Íslandsbanki kunne skaffe tilstrækkelig likviditet på markedet. Så snarere end at optræde som en privat investor indtrådte staten i rollen som private markedsdeltagere, der ikke ønskede at låne til finansielle virksomheder. Derfor bekræfter Tilsynsmyndigheden den foreløbige konklusion, som den nåede frem til i beslutningen om at indlede proceduren, og anser den særlige likviditetsfacilitet for at udgør en fordel for Íslandsbanki.

(165) Med hensyn til overførslen af Straumur Banks aktiver og passiver — Straumur-aftalen — bemærker Tilsynsmyndigheden med tilfredshed, at den samlede transaktion har til formål at yde Íslandsbanki en kompensation, der udelukkende svarer til værdien af de overførte passiver. Men hele risikoen, som skyldes, at Straumurs aktiver havde en lavere værdi end de overførte indlån, og forpligtelsen til at dække en eventuel difference, tillægges staten. Det virker derfor til, at Íslandsbanki ud over at modtage visse indtægter gennem rentebetalinger på obligationen, er i stand til at opnå goodwill og yderligere markedsandele uden at løbe nogen risiko. Tilsynsmyndigheden konkluderer, at dette udgør en fordel.

(166) Endelig skal Tilsynsmyndigheden også vurdere, hvorvidt d