EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING Nr. 106/95/KOL af 31. oktober 1995 om glasemballages fritagelse for en grundafgift på engangsemballage til drikkevarer (støtte nr. 95-002 (Norge))

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN HAR -

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (1), særlig artikel 61 til 63,

under henvisning til EFTA-staternes aftale om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (2), særlig artikel 1 i protokol 3 til aftalen,

efter i overensstemmelse med nævnte artikler at have givet de berørte parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

1. Anmeldelsen

Ved skrivelse af 20. januar 1995, der indgik til EFTA-Tilsynsmyndigheden den 24. januar 1995 (ref. 95-512 A), underrettede den norske regering i overensstemmelse med artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, EFTA-Tilsynsmyndigheden om planer om at fritage glasemballage for en grundafgift (3) på engangsemballage til drikkevarer (»Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer«, Stortingsbeslutning St. prp. 1 (1994-95)), dvs. enhver form for emballage, der ikke anvendes mere end en gang til samme formål uden forudgående forarbejdning. Ved skrivelse af 3. februar 1995 (ref. 95-573 D) anmodede EFTA-Tilsynsmyndigheden den norske regering om yderligere oplysninger. Disse yderligere oplysninger indgik til Tilsynsmyndigheden den 16. februar 1995 (ref. 95-979 A) ved telefax dateret den 15. februar 1995.

2. Støtteforanstaltningens indhold og formål

Den norske regering påtænker at fritage glasbeholdere for en indirekte afgift på engangsemballage til drikkevarer. Afgiften beløber sig for øjeblikket til 0,70 nrk. pr. enhed indre emballage. Afgiftsfritagelsen skal gælde for alle glasbeholdere, såvel importerede som norsk producerede. Støtteforanstaltningen har først og fremmest et sektoralt sigte, nemlig at sikre en videreførsel af produktionen på PLM Moss Glassverk A/S. PLM-koncernen havde oprindeligt besluttet at nedlægge produktionen i Norge på grund af manglende rentabilitet.

Miljøafgiftsstrukturen i Norge, især afgifterne på drikkevareemballager, er i henhold til de norske myndigheder gået hårdt ud over rentabiliteten af PLM Moss Glassverk A/S. De norske afgifter på drikkevareemballage og energiafgifter er ifølge anmeldelsen ekstraordinært høje i forhold til andre EØS-landes afgifter. Den norske regering har fundet det nødvendigt at kompensere for dette ved at indføre den pågældende støtteforanstaltning.

PLM Moss Glassverk A/S er den største forbruger af indsamlet glasaffald, som forarbejdes med henblik på genvinding. Virksomheden anses derfor af de norske myndigheder for at have afgørende betydning for det norske system for genvinding af glas. De norske myndigheder mener, at det norske system for genvinding af glas vil være i fare, hvis PLM-koncernen lukker det norske datterselskab.

De norske myndigheder anser støtten for omfattet af de undtagelsesbestemmelser, der er indeholdt i artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen, på grund af betydningen af at bibeholde glasproduktion i Norge, de dertil knyttede miljøaspekter og de virkninger, som virksomhedens eventuelle lukning vil få for beskæftigelsen i en region præget af industriel tilbagegang.

3. PLM Moss Glassverk A/S og markedet for drikkevareemballage

PLM Moss Glassverk A/S

PLM Moss Glassverk A/S er den eneste norske producent af glasemballage. Virksomhedens produktionsanlæg er placeret i Moss, som er administrativ hovedby i regionen Østfold. Virksomheden er blandt de virksomheder, der beskæftiger flest personer i regionen. Virksomheden er et datterselskab af PLM-koncernen, hvis hovedsæde ligger i Sverige (4). PLM-koncernen erhvervede Moss Glassverk A/S (5) efter selskabets konkurs i 1989. PLM Moss Glassverk A/S har fremvist underskud siden 1992. Underskuddet beløb sig i 1993 til 10,3 mio. nrk.

PLM Moss Glassverk A/S beskæftiger ca. 285 personer. Produktionsanlægget består af to smelteovne og fire produktionsmaskiner til samtidig kørsel via fem produktionslinjer. Smelteovnenes gennemsnitlige nedslidningstid er otte år, hvorefter de skal ombygges. Den ene ovn vil være nedslidt i løbet af 1995 og den anden i 1996. PLM-koncernen skulle derfor træffe en beslutning om enten at reparere ovnen midlertidigt, hvilket vil koste 20 mio. nrk, eller investere i en ny smelteovn til 33 mio. nrk. I begge tilfælde ville det desuden være nødvendigt at investere i den anden ovn.

En forudsætning for at vælge det første alternativ var en gradvis nedtrapning af produktionen i Norge i perioden 1995-98 med øgede investeringer og produktion på PLM-koncernens anlæg i Limmared i Sverige. Med det andet alternativ kunne produktionen i Norge videreføres til efter år 2000. PLM stillede imidlertid som betingelse for at vælge det andet alternativ, at produktionen i Norge skulle være rentabel.

Oprindeligt traf PLM-koncernen den 5. december 1994 afgørelse om en gradvis nedlæggelse af produktionen på PLM Moss Glassverk A/S. Efter samråd med den norske regering indvilligede PLM-koncernen imidlertid i det andet alternativ som beskrevet ovenfor.

Produktionstallene for PLM Moss Glassverk A/S for perioden 1990-94 viser betydelige udsving i såvel værdi som mængde. Stykværdien for engangsemballage til læskedrikke, nemlig den af virksomhedens produktkategorier, som forventes mest berørt af afgiftsfritagelsen, er faldet gennem hele observationsperioden.

Støtte til Moss Glassverk A/S

De norske myndigheder har anslået den finansielle fordel for PLM Moss Glassverk A/S ved en fritagelse for afgiften på glasemballage til 13 mio. nrk. årligt. Beløbet fremkommer ved at multiplicere antal engangsbeholdere til drikkevarer fremstillet af glas på Moss Glassverk A/S med stykafgiften, nemlig 0,70 nrk.

Moss Glassverk A/S modtog i 1994 direkte støtte i form af 11 mio. nrk. ydet af den norske regering (6) i 1993 i henhold til en midlertidig støtteordning for at sikre indsamling og genvinding af glas i Norge. Norsk Glassgjenvinning A/S, som er den virksomhed, der har specialiseret sig i indsamling og forarbejdning af glas med henblik på genbrug som råmateriale, blev tildelt 1 mio. nrk. i henhold til samme ordning i 1994. Den midlertidige støtteordning udløb den 31. december 1994.

Markedet for drikkevareemballage i Norge

Markedet for drikkevareemballage kan ikke udskilles fra markedet for drikkevarer. På efterspørgselssiden træffer forbrugeren sædvanligvis et samtidigt valg mellem forskellige drikkevarer og forskelligt udvalg af emballager. På udbudssiden, afhængigt af emballagematerialet, finder emballageproduktionen ofte sted sideløbende med produktionen og emballeringen af drikkevaren. Glasemballage skal imidlertid fremstilles separat.

Følgende oplysninger, der er uddrag fra et mere omfattende materiale, viser nogle særlige kendetegn ved det norske marked.

Øl sælges sædvanligvis enten i returglasflasker (markedsandel i 1993 på 72 %) eller som fadøl (markedsandel i 1993 på 27 %). Med hensyn til engangsemballage udgør metaldåser kun en markedsandel på 1 % af ølmarkedet. Plastbeholdere synes kun i meget begrænset omfang anvendt til øl.

Med hensyn til læskedrikke tilsat kulsyre har returplastemballage overtaget markedet på glasflaskernes bekostning. Markedsandelen for returglasflasker er faldet fra 88 % i 1990 til 26 % i 1993, hvorimod markedsandelen for plastbeholdere er steget fra 1 % til 73 % i løbet af samme periode (7). Metaldåser tegner sig, som på ølmarkedet, for en stabil markedsandel på 1 %. Markedsandelene for glasemballage til saft og andre læskedrikke ikke tilsat kulsyre synes forholdsvis stabile, selv om de disponible oplysninger viser et let fald for glasbeholdere også på dette markedssegment.

Det samlede forbrug i Norge var i 1994 219 mio. liter øl, 526 mio. liter læskedrikke tilsat kulsyre og 200 mio. læskedrikke uden tilsætning af kulsyre.

Næsten alt øl, der sælges i returglasflasker, er indenlandsk produktion, hvorimod importeret øl hovedsageligt sælges i metaldåser og engangsglasflasker samt i et mindre omfang i returglasflasker. Halvdelen af forbruget af spiritus, vin og stærkt øl sælges i returglasflasker, den anden halvdel i engangsglasflasker. Næsten samtlige sådanne drikkevarer, der sælges i returglasflasker, fremstilles i Norge, mens de importerede sælges i engangsglasflasker. Læskedrikke tilsat kulsyre, som sælges i returemballage (glas og PET (plast)), fremstilles hovedsageligt i Norge, mens læskedrikke, der sælges i engangsemballage (hovedsageligt metaldåser), udelukkende importeres.

Tabel 1 nedenfor er uddrag fra statistikker (8), der offentliggøres af den norske sammenslutning af emballageproducenter (9). HS-klassificeringssystemet gør det ikke muligt ensidigt at kortlægge eksport og import af indre emballage til drikkevarer fremstillet af metal eller plast. Denne type beholdere er derfor ikke omfattet af tabel 1. Tabellen viser en generel fremgang for eksporten af glasflasker til alkoholholdige og alkoholfrie produkter, og sådanne kan kun være fremstillet på PLM Moss Glassverk A/S. Dette stemmer overens med PLM-koncernens beslutning om at lukke et af sine produktionsanlæg i Sverige (Hammar) og overføre en del af produktionen til Norge efter erhvervelsen af Moss Glassverk A/S. Den norske import af glasflasker er også steget gennem samme periode, omend i mindre omfang.

>TABELPOSITION>

4. Afgifter på drikkevareemballage

Den 1. januar 1994 indførtes en grundafgift (»grunnavgift«) på al engangsemballage til drikkevarer (10). Afgiften blev anvendt fra 1. januar 1995 og beløber sig til 0,70 nrk. pr. stk. Afgiften pålægges al engangsemballage uanset indsamlings- eller genvindingsniveau. Engangsemballage defineres (11) som al emballage, der ikke genanvendes til samme formål. Grundafgiften pålægges engangsemballage (12) til alle drikkevarer, bortset fra a) mælk og mælkeprodukter, b) drikkevarer fremstillet af kakao, chokolade og koncentrater af sådanne produkter og c) produkter i pulverform. En fritagelse for drikkevarer fremstillet af te og kaffe blev ophævet pr. 1. januar 1995.

Afgiften opkræves på samme vis for alle former for emballage enten på importtidspunktet eller ved beholderens påfyldning med drikkevaren/varens færdigforarbejdning. Grundafgiften betales ikke direkte af PLM Moss Glassverk A/S. Afgiften pålægges ikke drikkevareemballage, der eksporteres fra Norge.

Grundafgiften undersøges for øjeblikket af Tilsynsmyndigheden for at vurdere afgiftens forenelighed med EØS-aftalens artikel 14.

Den 1. juli 1993 indførtes der ud over grundafgiften en differentieret miljøafgift, som principielt pålægges alle drikkevarebeholdere (13). Miljøafgiften differentieres i forhold til genvindingsgraden for hver enkelt emballagetype i overensstemmelse med forskrifterne om retursystemer for drikkevareemballage. Den fulde afgift, som pålægges beholdere, der ikke genvindes, udgør 3,00 nrk. pr. stk. Den reducerede afgiftssats for glasbeholdere, der genvindes, er 1,05 nrk. pr. stk. Der findes ikke indsamling- eller genvindingssystemer for andre drikkevareemballager end glas. Sådanne systemer er dog under oprettelse (14).

5. Det norske system for indsamling og genvinding af glasaffald

Indsamling og genvinding af glasemballage foregår i henhold til de norske forskrifter for retursystemer for drikkevareemballage af 10. december 1993.

Indsamling af glasaffald blev i Norge påbegyndt i 1988. I 1992 tog PLM Moss Glassverk A/S initiativ til at oprette Norsk Glassgjenvinning A/S (NGG), som er det selskab, der har specialiseret sig i indsamling og forarbejdning af glas til genbrug som råmateriale. NGG påbegyndte driften i 1993 og er godkendt af de statslige instanser for forureningskontrol i henhold til de ovennævnte forskrifter. NGG's retursystem forventes i 1995 at få en returprocent på 65. Omkostningerne ved retursystemet dækkes gennem et genvindingsgebyr pr. enhed glasemballage, som NGG-medlemmerne betaler til NGG, og selskabets indtægter fra salg af forarbejdet glasaffald. Afhængigt af den pågældende glasemballages miljøvenlighed betaler NGG-medlemmerne således grundafgiften (= 0,70 nrk. pr. enhed), miljøafgiften til reduceret sats (35 % af den fulde miljøafgiftssats = 1,05 nrk. pr. enhed) og genvindingsgebyret til NGG.

NGG opkøber glasaffald fra kommunerne, som selv forestår indsamlingen. NGG forarbejder dernæst glasaffaldet og sælger råmaterialet til PLM Moss Glassverk A/S eller andre købere. NGG aftager alt glas, herunder glasaffald produceret på PLM Moss Glassverk A/S og importeret glas. Det betyder, at der indsamles mere glas (38 000 tons i 1995), end PLM Moss Glassverk A/S kan genvinde (25 000 tons i 1995). Nye former for genvinding af glas er derfor blevet undersøgt. Det førte i 1995 til, at glas indsamlet af NGG anvendes til fremstilling af en særlig form for glasuld (»glava«). NGG's leverancer til fremstilling af »glava« forventes i 1995 at nå op på ca. 6 000 tons. Det norske forskningsinstitut SINTEF har netop igangsat et projekt for at undersøge muligheden for at anvende glasaffald som råmateriale til fremstilling af en særlig form for beton (»glasbeton«). Projektet befinder sig dog i den indledende fase. Der er endnu ikke fundet anvendelsesmuligheder for de resterende 7 000 tons, men eksportmulighederne undersøges.

II. PROCEDUREN I HENHOLD TIL ARTIKEL 1, STK. 2, I PROTOKOL 3 TIL TILSYNS- OG DOMSTOLSAFTALEN

1. Undersøgelsesproceduren

EFTA-Tilsynsmyndigheden besluttede den 13. april 1995 (beslutning nr. 40/95/KOL) at indlede en formel undersøgelsesprocedure over for den påtænkte støtteforanstaltning. Den norske regering underrettedes om beslutningen ved skrivelse af 18. april 1995 (vor ref. 95-2478-D) indeholdende en kopi af Tilsynsmyndighedens beslutning af 13. april 1995, hvorved den norske regering får en frist på en måned at regne fra modtagelsen af Tilsynsmyndighedens beslutning til at fremsætte sine bemærkninger og fremsende alle nødvendige oplysninger for undersøgelsen af sagen til Tilsynsmyndigheden. Den norske regering blev mindet om dens forpligtelse til ikke at lade de påtænkte foranstaltninger træde i kraft, før proceduren har ført til en endelig stillingtagen. Den norske regering fremsendte ved skrivelse af 30. maj 1995, modtaget samme dag (ref. 95-3289 A), sine bemærkninger til Tilsynsmyndighedens beslutning. Den påtænkte støtteforanstaltning blev drøftet på et møde med de norske myndigheder den 12. juni 1995.

Europa-Kommissionen blev underrettet i overensstemmelse med protokol 27 til EØS-aftalen gennem en kopi af beslutningen. Beslutningens hovedpunkter blev offentliggjort i form af en meddelelse i EØS-afsnittet i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT nr. C 212 af 17. august 1995, side 6-13) og i EØS-tillægget hertil, hvorved også andre EFTA-stater, der er part i EØS-aftalen, EF-medlemsstater og øvrige interesserede parter blev underrettet og opfordret til at fremsætte deres bemærkninger inden for en frist på en måned at regne fra datoen for offentliggørelsen.

Tilsynsmyndigheden har modtaget bemærkninger fra følgende interesserede parter: Beverage Can Makers Europe (ref. 95-5245 A), Elopak A/S (ref. 95-5376 A), Tetra Pak A/S (ref. 95-5374 A), Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening (ref. 95-5416 A) og Norges Dagligvarehandels Forbund (ref. 95-5618 A). Tilsynsmyndigheden har ved skrivelse af 21. september 1995 (ref. 95-5504 D) og 4. oktober 1995 (ref. 95-5800 D) fremsendt kopier af ovennævnte interesserede parters bemærkninger til den norske regering med anmodning om, at denne fremsætter bemærkninger hertil. Den norske regerings bemærkninger blev modtaget ved telefax af 20. oktober 1995 (ref. 95-6092 A).

2. Bemærkninger fra den norske regering

Med hensyn til en eventuel fritagelse for det generelle forbud mod statsstøtte i artikel 61, stk. 1., under henvisning til artikel 61, stk. 3, litra c), og til reglerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse understreger de norske myndigheder især to faktorer. For det første den betydelige rolle, som PLM Moss Glassverk A/S spiller for det norske system for genvinding af glasaffald, og for det andet den negative økonomiske virkning, som afgiften har for selskabet. Kombineret med andre miljøafgifter samt vanskelige og hurtigt skiftende markedsvilkår er selskabet, efter de norske myndigheders opfattelse, blevet hårdt ramt ved indførelsen af den nye miljøbeskatning af drikkevareemballage.

De norske myndigheder anerkender, at den fritagelse for grundafgiften, der tænkes indført for glasemballage, udgør statsstøtte som defineret i EØS-aftalens artikel 61, og de har derfor anmeldt den påtænkte støtteforanstaltning til Tilsynsmyndigheden. De norske myndigheder er enige i, at EØS-aftalens artikel 61 ikke kan anvendes til at omgå aftalens regler om frie varebevægelser. Det hævdes imidlertid, at en fritagelse for grundafgiften for glas, der kan genvindes, ikke vil have denne virkning. Med henvisning til, at al engangsglasemballage, herunder importeret emballage, vil blive fritaget for grundafgiften, mener de norske myndigheder ikke, at afgiftsfritagelsen giver anledning til forskelsbehandling af indenlandsk producerede og importerede varer.

De norske myndigheder mener endvidere, at undtagelsesbestemmelsen i artikel 61, stk. 3, litra c), i nærværende sag giver mulighed for fritagelse for det generelle forbud mod støtte i artikel 61, stk. 1. Der henvises til punkt 15.4.3 (første afsnit) i retningslinjerne for statsstøtte (15), som tillader statsstøtte i forbindelse med affaldsforvaltning og midlertidig fritagelse for nye miljøafgifter.

Under henvisning til markedsvilkårene for forarbejdet glasaffald i Norge og genvindingssystemet for glasaffald (16) konkluderer de norske myndigheder, at genvindingssystemet for glas i vid udstrækning er baseret på den kapacitet, som PLM Moss Glassverk A/S har til at genvinde sådant glas, da der for øjeblikket ikke findes noget bæredygtigt alternativ. Lukkes den eneste norske glasfabrik, vil hele systemet være i fare.

Under henvisning til punkt 15.4.3 (tredje afsnit) i retningslinjerne for statsstøtte, som åbner mulighed for midlertidig fritagelse for nye miljøafgifter, når en sådan er nødvendig for at kompensere tab af konkurrenceevne som følge af sådanne afgifters indførelse, og til det af Tilsynsmyndigheden rejste spørgsmål om, hvorvidt der egentlig er sket tab af konkurrenceevne, mener de norske myndigheder, at den konkurrencemæssige ulempe for PLM Moss Glassverk A/S må betragtes i en større sammenhæng. I overensstemmelse med den oprindelige anmeldelse og senere fremsendte supplerende statistikker finder de norske myndigheder det tilstrækkeligt dokumenteret, at PLM Moss Glassverk A/S har oplevet et kraftigt fald i efterspørgslen efter deres produkter, bl.a. på grund af indførelsen af nye produkter (plastflasker) på markedet. Dette forhold blev yderligere forværret ved indførelsen af diverse miljøafgifter, som alle har påvirket PLM Moss Glassverk A/S inden for et kort tidsrum.

At grundafgiften ikke pålægges eksporterede varer, betyder ikke efter de norske myndigheders opfattelse, at selskabets internationale konkurrenceevne ikke berøres. Grundafgiften anses for en hindring i forbindelse med opretholdelse og oprettelse af et solidt indenlandsk produktionsgrundlag, som menes at være en forudsætning for at kunne konkurrere i udlandet. Da glas i udstrakt grad er en indenlandsk produceret vare, da den er billig, men voluminøs, hvorfor transport over lange distancer ikke er særlig rentabel, synes det ikke hensigtsmæssigt i nærværende tilfælde at undersøge konkurrenceevnen i forbindelse med eksportmuligheder. I henhold til de norske myndigheder står det dog klart, at selskabet set i en større sammenhæng har lidt tab af konkurrenceevne, hvilket er blevet forstærket af grundafgiftens virkninger.

Endelig lægger de norske myndigheder som i deres oprindelige anmeldelse vægt på, at den vanskelige beskæftigelsessituation i Østfold, hvor PLM Moss Glassverk A/S udgør en vigtig del af industrigrundlaget i Moss, gør, at de følger, som beslutningen vil have for den eneste glasproducent i Norge, og det usikkerhedsmoment, som dette vil skabe for det norske system for indsamling af glas, bør medtages i betragtningerne ved stillingtagen i sagen.

3. Bemærkninger fra interesserede parter

Beverage Can Makers Europe (BCME) (17) giver udtryk for, at Norge allerede udøver forskelsbehandling mellem genanvendelse og genvinding, da grundafgiften er til ulempe for markedsføring af drikkevarer i ikke-genanvendelig emballage uden hensyntagen til, om emballagen genvindes, og at denne ulempe forstærkes af en yderligere differentieret miljøafgift på genvindingsbeholdere afhængig af genvindingsgraden. Den påtænkte støtteforanstaltning vil derfor skabe yderligere forskelsbehandling til skade for drikkevaredåserne, ligesom genvindingssystemer for glas gøres mere levedygtige, uden at genvinding af andre emballagetyper lettes gennem en tilsvarende fritagelse. BCME mener, at den påtænkte støtteforanstaltning er ulogisk, da den truer med at fordreje konkurrencevilkårene og derfor vil udgøre en handelshindring.

Elopak A/S og Tetra Pak A/S) (18) finder, at den påtænkte afgiftsfritagelse for engangsglas-emballage ikke bør godkendes, da den vil skabe forskelsbehandling til skade for andre former for drikkevareemballage, hvilket strider mod EØS-aftalens bestemmelser og hensigten hermed. Grundafgiften menes i sig selv at være i strid med EØS-aftalen og kan ikke forsvares ud fra miljømæssige hensyn. Det hævdes, at grundafgiften især er til ulempe for drikkevarekartoner, da mere end to tredjedele af den emballage, der pålægges afgiften for øjeblikket, hører under denne kategori. Selskaberne anfører, at flere livscyklus-undersøgelser har påvist, at drikkevarekartoner i miljømæssig henseende er at foretrække frem for andre former for drikkevareemballage - herunder returflasker til drikkevarer som mælk og saft. Norske tapningsvirksomheder og virksomheder, der fremstiller drikkevarekartoner, har nu også etableret et virksomhedsfinansieret system til indsamling og genvinding, Norsk Returkartong A/S, hvilket løser affaldsproblemerne i forbindelse med drikkevarekartoner.

Fritages glasflasker for afgiften, vil det få betydelig negativ virkning for salg og brug af drikkevarekartoner, da glasflasker er det nærmeste erstatningsprodukt for drikkevarekartoner for saftprodukter. En forskelsbehandling på 0,70 nrk. pr. stk. til fordel for glasflasker vil let kunne føre til et forbrugsskift i efterspørgslen efter saftemballage. Da engangsglasflasker er betydeligt tungere (10-30 gange) end karton, vil affaldsproblemerne øges dramatisk som følge af et sådant skift, selv ved en høj returgrad. Følgerne vil derfor blive stik modsat af, hvad der var den norske regerings hensigt med grundafgiften.

Elopak A/S og Tetrapak A/S mener, at de statistikker, som de norske myndigheder har fremlagt, er forældede. 1994-tal ville i henhold til de to selskaber have påvist en stigning i forbruget af engangsemballage på grund af den succes, som drikkevarer som Snapple og Fruitopia har haft. Begge sælges i engangsglasflasker.

Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening (PIL) (19) mener først og fremmest, at en afgiftspolitik, der behandler forskellige emballagematerialer til drikkevarer forskelligt, ikke kan begrundes ud fra miljømæssige hensyn. PIL har for nylig (20) i samarbejde med andre industrisammenslutninger indgået aftaler (21) om øget affaldsgenvinding med det norske miljø- og industriministerium. Aftalerne omfatter returordninger, som skal finansieres af private gebyrer, som betales af industrien selv. PIL mener, at det nuværende afgiftssystem for alle emballagematerialer til drikkevarer er til hinder for indførelsen af et genbrugssystem for alle emballagematerialer til drikkevarer på linje med de systemer, der eksisterer for andet emballageaffald, og at det er principielt uforeneligt med ovennævnte aftaler.

Norges Dagligvarehandels Forbund (DF) (22) henviser til de vanskeligheder, som kolonial-vareleverandører er stødt på med hensyn til at indføre et retursystem for glas-, metal- og PET-affald som følge af det norske afgiftssystem for drikkevareemballage. Der henvises ligeledes til den såkaldte »Resirk-gruppe« (23), som DF deltager i. Gruppen har indgivet en ansøgning til den norske stats forureningstilsyn (SFT) (24) med henblik på at oprette et retursystem for engangsemballage. Retursystemet for emballageaffald bliver måske godkendt af SFT. Drikkevarer i engangsemballage vil dog fortsat blive pålagt en afgift på 1,30 nrk. pr. stk. plus moms (25). DF anser afgiftssystemet for drikkevareemballage for at underminere »Resirk-systemets« økonomiske levedygtighed, hvilket viser, at det norske afgiftssystem for drikkevareemballage fører til forskelsbehandling til skade for konkurrerende importerede varer.

Den norske regering har ikke fremsat specifikke bemærkninger til ovenstående bemærkninger.

III. RETLIG VURDERING

Den påtænkte støtteforanstaltning udgør statsstøtte

De norske myndigheder har ved anmeldelse af 20. januar 1995 efterlevet deres forpligtelse til i medfør af artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen at anmelde påtænkte nye eller ændrede støtteforanstaltninger.

Eftersom støtten tænkes tildelt i form af en fritagelse for en afgift, der pålægges af de norske myndigheder, skal den ydes af staten med statens midler. Selv om fritagelsen for grundafgiften på engangsemballage til drikkevarer skal gælde for såvel norsk producerede som importerede produkter og ikke begunstige den eneste norske producent af glasemballage, nemlig PLM Moss Glassverk A/S, i forhold til andre EØS-producenter af glasemballage, kan det imidlertid fortsat konkluderes, at foranstaltningen udgør statsstøtte. Fritages glasbeholdere for grundafgiften for engangsemballage til drikkevarer, vil dette først og fremmest være til fordel for PLM Moss Glassverk A/S som den dominerende producent af glasemballage til det norske marked. Det vil være til fordel for selskabets produktion, hvis den fritages for grundafgiften på produktion af engangsglasbeholdere til drikkevarer. Den resterende økonomiske fordel ved afgiftsfritagelsen for glasemballage vil sandsynligvis blive spredt på et stort antal glasemballageproducenter og andre aktører på markedet for drikkevarer. Da PLM Moss Glassverk A/S imidlertid møder og fortsat vil møde konkurrence inden for EØS fra meget lignende erstatningsprodukter fremstillet af et andet materiale end glas, truer støtten med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen inden for det område, der er omfattet af EØS-aftalen. Det konkluderes derfor, at den påtænkte støtteforanstaltning udgør støtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Denne konklusion bekræftes af de bemærkninger, som interesserede parter og de norske myndigheder har fremsendt til Tilsynsmyndigheden.

Undtagelser fra det generelle forbud mod statsstøtte

Som et led i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tog Tilsynsmyndigheden stilling til, hvorvidt nogen af undtagelsesbestemmelserne i EØS-aftalens artikel 61, stk. 2 og 3, kunne finde anvendelse, så støtten kunne undtages fra det generelle forbud mod støtte i henhold til artikel 61, stk. 1. Det konkluderedes, at undtagelserne i henhold til artikel 61, stk. 2, litra a)-c), og artikel 61, stk. 3, litra a), b) og d), ikke kan finde anvendelse i nærværende sag.

Der bliver i anmeldelsen og bemærkningerne fra de norske myndigheder som en yderligere begrundelse for den påtænkte støtte lagt vægt på de vanskelige industrielle og beskæftigelsesmæssige forhold i Østfold, hvor selskabet udgør en betydelig del af industrigrundlaget i Moss. Tilsynsmyndigheden har fundet, at undtagelsesbestemmelserne i artikel 61, stk. 3, litra a) og c), som tillader regional støtte, ikke kan finde anvendelse i nærværende sag, da regionen Østfold ikke er omfattet af kortet over norske områder, der er berettiget til regional støtte (26), og de norske myndigheder har hverken foreslået en ændring af det norske kort over støtteberettigede områder eller tænkt støtten ydet som led i en generel ordning for regionalstøtte.

I anmeldelsen og i de bemærkninger, som den norske regering har fremsendt til Tilsynsmyndigheden, søges den påtænkte støtte først og fremmest begrundet ud fra behovet for at fritage PLM Moss Glassverk A/S for de negative økonomiske virkninger af grundafgiften på engangsemballage til drikkevarer med henblik på at beskytte det norske genvindingssystem for glasaffald. På denne baggrund, og i overensstemmelse med beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, synes det derfor kun relevant at undersøge den påtænkte støtte i henhold til undtagelsen i artikel 61, stk. 3, litra c), da denne bestemmelse åbner mulighed for at godkende »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene . . ., når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider imod den fælles interesse« i særdeleshed med reference til reglerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse som fastlagt i kapitel 15 i retningslinjerne for statsstøtte.

For at være omfattet af en undtagelse må foranstaltningen ikke være i strid med andre af EØF-aftalens bestemmelser, som f.eks. bestemmelserne om frie varebevægelser.

Støtten vil først og fremmest føre til en bedring af de økonomiske resultater for PLM Moss Glassverk A/S og/eller gøre det muligt for virksomheden at tilegne sig en større markedsandel af emballagemarkedet. Støtten knyttes ikke til den oprindelige investering, til oprettelse af arbejdspladser eller til andre tidsbegrænsede projekter, hvorfor støtten udgør driftsstøtte.

Miljøbegrundet driftsstøtte

I henhold til punkt 15.4.3 (første afsnit) i retningslinjerne for statsstøtte godkender EFTA-Tilsynsmyndigheden normalt ikke driftsstøtte, der fritager virksomhederne for omkostninger ved forurening eller gener forårsaget af dem selv. Tilsynsmyndigheden kan dog under visse velafgrænsede omstændigheder gøre en undtagelse fra dette princip. Europa-Kommissionen har hidtil gjort det inden for affaldsforvaltning og miljøskattelempelser. Sådanne sager behandles på grundlag af sagens beskaffenhed samt af de særlige kriterier, der er udviklet inden for ovennævnte to områder. Disse kriterier bestemmer, at støtten

1) kun må være en kompensation for de produktionsomkostninger, der ligger ud over de traditionelle omkostninger

2) bør være midlertidig op principielt degressiv, så der skabes et incitament til at mindske forureningen eller til at fremme en mere effektiv ressourceudnyttelse

3) ikke må stride mod andre bestemmelser i EØF-aftalen, navnlig vedrørende fri udveksling af varer og tjenesteydelser.

Med hensyn til det første af ovennævnte kriterier bemærker Tilsynsmyndigheden sig, at de ekstra omkostninger ved at producere drikkevarer i engangsglasemballage som følge af grundafgiften kompenseres ved den påtænkte støtte. Den påtænkte støtte synes derfor at opfylde denne første betingelse.

Med hensyn til det andet kriterium har den norske regering forpligtet sig til at »følge udviklingen på markedet for genvindingsglas på nærmeste hold og om nødvendigt tage behovet for at fritage genvindingsglas for grundafgiften op til fornyet overvejelse«. Tilsynsmyndigheden anser ikke denne forpligtelse for tilstrækkelig til at begrænse støtteperioden. Støtten vil således ikke være midlertidig, da den tildeles for en ubegrænset tidsperiode. Støtten er endvidere ikke degressiv og vil endog kunne forhøjes efter en tid, hvis grundafgiftssatsen, som der fritages for, forhøjes. Den anden betingelse for at yde driftsstøtte er derfor ikke opfyldt.

Med hensyn til den tredje betingelse finder Tilsynsmyndigheden, at den planlagte fritagelse for grundafgiften for glas vil føre til forskellig afgiftsbyrde, for så vidt angår grundafgiften, for glasbeholdere, der kan genvindes, i forhold til andre beholdere, der kan genvindes, som f.eks. PET- eller metalbeholdere. Begrundelsen for differentieringen synes at være et ønske om at gøre genvindingssystemer for glas levedygtige, mens genvinding af andre emballagematerialer ikke lettes med en tilsvarende fritagelse for grundafgiften. En fritagelse for grundafgiften for glasbeholdere, der kan genvindes, må derfor anses for at svare til en forskellig beskatning af lignende eller konkurrerende indenlandsk producerende varer. En række af de beholdere, der fortsat ville være pålagt grundafgiften, såsom aluminiumsdåser, anvendes endvidere i vid udstrækning til ikke-indenlandsk producerede varer, hvorimod de varer, der fritages for grundafgiften, enten på grund af muligheden for genanvendelse eller på grund af glasflaskers fritagelse for grundafgiften, typisk anvendes til indenlandsk producerede varer. Den påtænkte foranstaltning synes derfor at føre til en større afgiftsbyrde for en række importerede varer end den afgiftsbyrde, der pålægges lignende eller konkurrerende indenlandsk producerede varer.

Ovennævnte bemærkninger bekræftes i vid udstrækning af de bemærkninger, som interesserede parter har fremsat for Tilsynsmyndigheden. Det fremgår også af sidstnævnte bemærkninger, at grundafgiften kan være til hinder for indførelsen af genvindingssystemer for andre emballagematerialer end glas. De norske myndigheders bemærkninger anfægter ikke dette synspunkt. Tilsynsmyndigheden kan derfor ikke konkludere, at den påtænkte fritagelse for grundafgiften for glas vil føre til et afgiftssystem, der er foreneligt med EØS-aftalens artikel 14. Den tredje af ovennævnte betingelser for at yde driftsstøtte er derfor ikke opfyldt.

Fritagelse for miljøskatter

I henhold til punkt 15.4.3. (tredje afsnit) i retningslinjerne for statsstøtte kan midlertidig fritagelse for nye miljøskatter tillades, hvor det er nødvendigt for at opveje nedsat, navnlig international, konkurrenceevne. Det bør bemærkes, at i nærværende sag bør dette krav anses for at udgøre en yderligere betingelse for at yde driftsstøtte af miljømæssige hensyn ud over de betingelser, der gennemgås ovenfor.

Den afgift, som der påtænkes indrømmet fritagelse for, synes at have til formål ud fra et miljømæssigt hensyn at nedbringe anvendelsen af drikkevareemballage, der ikke kan genanvendes, da de norske myndigheder i overensstemmelse med sine principper for affaldsforvaltning prioriterer genanvendelse højere end materialegenvinding og energiudnyttelse. Det følger uundgåeligt heraf, at afgiften vil være til skade for producenter og importører af sådan emballage. I sin beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren anførte Tilsynsmyndigheden, at PLM Moss Glassverk A/S tilsyneladende skulle være i stand til i det mindste delvis at kompensere for tabet af markedsandele på markedet for engangsemballage med en øget efterspørgsel på markedet for returemballage. Tilsynsmyndigheden anførte endvidere, at afgiften for engangsglasemballage finder anvendelse på alle sådanne emballagetyper, uanset om de er fremstillet af PLM Moss Glassverk A/S eller importeret til Norge. Afgiften pålægges derimod ikke glasemballage, der eksporteres fra Norge. Den internationale konkurrenceevne for produktionen på PLM Moss Glassverk A/S berøres derfor ikke af afgiften på engangsglasemballage.

De norske myndigheder mener, at spørgsmålet om tab af konkurrenceevne, navnlig internationalt, bør ses i en større sammenhæng, da selskabet ligeledes er blevet hårdt ramt af indførelsen af andre miljøskatter og har været ude for et fald i efterspørgslen på selskabets produkter, hovedsageligt på grund af nye produkters fremkomst (plastflasker). De norske myndigheder erklærer endvidere, at selv om afgiften ikke pålægges eksporterede varer, betyder dette ikke, at selskabets internationale konkurrenceevne ikke berøres, da det er tydeligt, at selskabet har lidt tab, og at grundafgiften er til hinder for opretholdelse og oprettelse af et tilstrækkeligt indenlandsk produktionsgrundlag.

Tilsynsmyndigheden betvivler ikke principielt argumentet om, at et vist indenlandsk produktionsgrundlag er en forudsætning for, at selskabet kan konkurrere internationalt. De norske myndigheder har dog ikke nærmere vurderet de yderligere tab, som selskabet er blevet påført som følge af andre miljøskatter end grundafgiften. Tilsynsmyndigheden er ikke i tvivl om, at selskabet har lidt tab ved indførelsen af grundafgiften. Dette er tydeligt en følge af grundafgiftens tilsigtede ansporende virkning, nemlig en reduktion af efterspørgslen efter al engangsdrikkevareemballage uanset materiale. Selskabet vil dog kun kunne drage fordel af en fritagelse for grundafgiften ved at imødekomme en stigning i efterspørgslen efter engangsdrikkevareemballage eller ved at udvikle nye engangsdrikkevareemballager, hvilket strider mod den norske model for affaldsforvaltning. De norske myndigheder har endvidere ikke ført noget bevis, som kunne tyde på, at glasemballage har mindre skadende virkning på miljøet end anden emballage. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at selskabets tab af konkurrenceevne først og fremmest er strukturelt betinget som følge af fremkomsten af konkurrerende substitutionsvarer. Denne yderligere betingelse for at tillade fritagelse for miljøskatter er således heller ikke opfyldt.

Konklusion

På baggrund af det ovenstående og uafhængigt af, hvad der måtte blive konklusionen på Tilsynsmyndighedens undersøgelse af grundafgiftens forenelighed med EØS-aftalens artikel 14, må det konkluderes, at den påtænkte støtteforanstaltning ikke opfylder betingelserne for en undtagelse i henhold til artikel 61, stk. 3, litra c), for »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene . . ., når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider imod den fælles interesse«. Norge kan derfor ikke lade den påtænkte støtteforanstaltning træde i kraft.

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

1. EFTA-Tilsynsmyndigheden har besluttet ikke at godkende den anmeldte støtte til PLM Moss Glassverk A/S i form af glasemballages fritagelse for grundafgiften på engangsemballage til drikkevarer (støtte 95-002).

2. Den norske regering må ikke lade den i artikel 1 nævnte foranstaltning træde i kraft.

3. Europa-Kommissionen underrettes i overensstemmelse med protokol 27, litra d), i EØS-aftalen ved fremsendelse af en kopi af beslutningen.

4. Øvrige EFTA-stater, der er part i EØS-aftalen, EF-medlemsstater og andre interesserede parter underrettes ved offentliggørelse af beslutningen i EØS-afsnittet i De Europæiske Fællesskabers Tidende og i det særlige EØS-tillæg hertil.

5. Denne beslutning, hvoraf kun den engelske udgave er autentisk, er rettet til Norge.

Udfærdiget i Bruxelles, den 31. oktober 1995.

På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne

Knut ALMESTAD

Formand

(1) I det følgende benævnt EØS-aftalen.

(2) I det følgende benævnt tilsyns- og domstolsaftalen.

(3) Begrebet grundafgift anvendes bl.a. for at sondre mellem denne afgift og den differentierede miljøafgift på genvindingsbeholdere på grundlag af genvindingsgrad.

(4) PLM er en af Europas førende emballageproducenter. PLM fremstiller og markedsfører en række forbrugsemballager i metal, glas og plast.

(5) Oprettet i 1898.

(6) Budsjettinnstilling S II (1993-94), kapitel 1442, post 70.

(7) I henhold til det norske Industri- og Energiministerium øgedes markedsandelen for returplastemballage yderligere i 1994 til ca. 93 % på bekostning af glasemballage.

(8) Kilde: NOS Utenrikshandel.

(9) Den Norske Emballasjeforening - Emballasjeindustriens Landsforening (EIL).

(10) St.prp. nr. 1 (1994-95) Skatter og avgifter til statskassen, Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer.

(11) Jf. artikel 2, litra b) i »Forskrifter om grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer fastsatt av Finansdepartementet 30. december 1993«.

(12) Med et rumindhold på ikke over 4 liter.

(13) Miljøafgiften og forskrifterne om retursystemer for drikkevareemballager er nærmere beskrevet i Tilsynsmyndighedens beslutning af 13. april 1995 om at indlede en procedure (EFT nr. C 212 af 17. 8. 1995, s. 6).

(14) Norsk industri indgik den 14. september 1995 fire aftaler med det norske Miljøministerium om genvinding af andre emballagematerialer.

(15) Proceduremæssige og materielle regler for statsstøtte vedtaget af Tilsynsmyndigheden den 19. januar 1994.

(16) Jf. punkt I.5 i denne beslutning.

(17) Beverage Can Makers Europe, grundlagt i 1990, beskriver sig selv som en interesseorganisation, der repræsenterer den europæiske dåseindustri.

(18) Elopak A/S og Tetra Pak A/S er norske producenter af drikkevareemballage, der hovedsageligt fremstilles på grundlag af karton.

(19) Prosess- og foredlingsindustriens Landsforening tæller de fleste norske producenter af drikkevareemballage, herunder PLM Moss Glassverk A/S, blandt sine medlemmer.

(20) Aftalerne blev indgået den 14. september 1995.

(21) Med aftalerne fastlægges målrettede indsamlings- og genvindingsniveauer for plast, metal, karton og brunt papir.

(22) Norsk sammenslutning af leverandører af almindelige husholdningsvarer (kolonialvarer).

(23) »Resirk-gruppen« består af repræsentanter for detailhandlen og bl.a. bryggerier og mineralvandsproducenter.

(24) Statens forureningstilsyn.

(25) Merværdiafgift.

(26) Beslutning af 16. november 1994 om kort over områder, der får støtte (Norge), nr. 157/94/KOL (EFT nr. C 14 af 19. 1. 1995, s. 4).