Statsstøtte

(SAM 020.500.035 Norge)

Meddelelse i henhold til artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol fra EFTA-Tilsynsmyndigheden til de andre EFTA-stater, EU-medlemsstaterne og interesserede parter vedrørende statsstøtte i form af kompensation til ekspresbusoperatører (statsstøtte SAM 020.500.035)

(2001/C 125/06)

Ved beslutning 381/00/KOL af 18. december 2000, hvis hovedpunkter er gengivet nedenfor, har EFTA-Tilsynsmyndigheden indledt procedure i henhold til artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol. Den norske regering er blevet underrettet ved hjælp af en genpart af denne beslutning.

I. DE FAKTISKE OMSTÆNDIGHEDER

A. Sagsforløb

Ved brev af 20. september 1999, registreret af EFTA-Tilsynsmyndigheden den 23. september 1999 (dok. nr. 99-7028-A), modtog myndigheden en klage, hvori det blev hævdet, at ekspresbusoperatører i Norge havde modtaget ulovlig støtte under den såkaldte "kompensasjonsordning for autodieselavgift" (i det følgende benævnt "kompensationsordningen"). Ved brev af 3. maj 2000 (dok. nr. 00-3440-D) underrettede myndigheden den norske regering om modtagelsen af klagen og anmodede de norske myndigheder om at tilvejebringe alle de oplysninger, der kunne bidrage til at vurdere kompensationsordningens forenelighed med reglerne for statsstøtte i henhold til EØS-aftalen.

Ved brev af 2. juni 2000, registreret af myndigheden den 30. juni 2000 (dok. nr. 00-4750-A), fremlagde de norske myndigheder en del af de ønskede oplysninger. På et "pakkemøde", der fandt sted den 9. juni 2000 i Oslo, understregede EFTA-Tilsynsmyndigheden, at de norske myndigheder måtte forsyne myndigheden med en gyldig begrundelse for statsstøtten. Denne anmodning blev gentaget i et brev af 27. juli 2000 (dok. nr. 00-5307-D), hvori myndigheden anmodede de norske myndigheder om at gøre rede for, ud fra hvilket retsgrundlag kompensationsordningen efter deres mening kunne undtages fra det generelle forbud mod støtte. I de norske myndigheders svarbrev af 22. september 2000, registreret af myndigheden den 3. oktober 2000 (dok. nr. 00-6944-A), påstod de norske myndigheder, at artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen ikke fandt anvendelse på det foreliggende tilfælde, og at støtteforanstaltningen i alle tilfælde burde betragtes som en allerede eksisterende støtte. Også denne gang blev der ikke givet nogen forklaring med hensyn til den mulige berettigelse af støtten.

EFTA-Tilsynsmyndigheden, der bekræftede modtagelsen af ovennævnte brev, opregnede i sit brev af 6. oktober 2000 (dok. nr. 00-7060-D) grundene til, at den anså betingelserne i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen for at være opfyldt, og til at den anså foranstaltningerne for at udgøre en "ny støtte" i henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol. Samtidig gjorde myndigheden den norske regering opmærksom på, at i henhold til punkt 6.2 (2) i tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte er EFTA-Tilsynsmyndigheden beføjet til at gå videre og træffe beslutning på grundlag af de oplysninger, den har til sin rådighed, også hvis den ikke har modtaget oplysninger fra den berørte EFTA-stat. Sluttelig advarede myndighedernes Direktorat for Konkurrence og Statsstøtte de norske myndigheder om, at hvis der ikke forelå noget tilfredsstillende svar inden for 15 arbejdsdage efter modtagelsen af dette brev, ville det se sig nødsaget til at foreslå myndigheden at iværksætte en formel undersøgelsesprocedure i overensstemmelse med punkt 5.2 (1) i EFTA-Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte.

Problemerne blev indgående drøftet med de norske myndigheder på et møde den 19. oktober 2000 i Oslo. Efter en udsættelse af fristen meddelte de norske myndigheder EFTA-Tilsynsmyndigheden ved brev af 24. november 2000, registreret af sidstnævnte myndighed den 27. november 2000 (dok. nr. 00-8611-A), at de politiske partier, der udgjorde et flertal i Stortinget, var blevet enige om, at der ikke ville blive ydet nogen midler til kompensationsordningen i forbindelse med statens budget for 2001. Ved brev af 4. december 2000 (dok. nr. 00-8851-D) bekræftede EFTA-Tilsynsmyndigheden modtagelsen af dette brev. Myndigheden bemærkede, at en mulig afskaffelse af kompensationsordningen for tiden fremover ikke var tilstrækkeligt til at bortvejre enhver tvivl om ordningens forenelighed indtil da. Myndigheden oplyste også den norske regering om, at som følge af den fortsatte tvivl om kompensationsordningens forenelighed var den forpligtet til at iværksætte en formel undersøgelsesprocedure.

Med fax, dateret den 11. december 2000 og afsendt af handels- og industriministeriet direkte til EFTA-Tilsynsmyndigheden og registreret af denne samme dag (dok. 00-9089-A), fremsendte de norske myndigheder deres synspunkter vedrørende kompensationsordningens berettigelse (de bilag, som brevet henviser til , nåede ikke frem til EFTA-Tilsynsmyndigheden inden for den foreskrevne tidsfrist). Endvidere blev det meddelt Tilsynsmyndigheden, at i modsætning til, hvad der var blevet meddelt i brevet af 24. november 2000, var de politiske partier, der udgjorde et flertal i Stortinget, blevet enige om at bevilge 50 mio. NOK for 2001 til kompensationsordningen. Den endelige beslutning herom ville blive truffet den 13. december 2000.

B. Beskrivelse af støtteforanstaltningen

På grundlag af de for øjeblikket til rådighed stående oplysninger ser det ud til, at busoperatører indtil 1999 havde været fritaget for "autodieselavgift", som oprindeligt var blevet indført den 1. oktober 1993. I lovforslaget om grønne afgifter (St. prp. nr. 54 (1997-1998) "Grønne Skatter") anså den norske regering ikke den tidligere fritagelse af busser for berettiget af miljømæssige årsager, eftersom den friholdt busserne for de eksterne omkostninger, der skyldes brugen af veje, ulykker og forurening, og fordi den ikke giver disse operatører et økonomisk incitament til at nedbringe disse omkostninger. Derfor foreslog den norske regering, at man skulle afskaffe busoperatørers fritagelse for autodieselafgiften med henblik på at give disse virksomheder et incitament til at øge effektiviteten og at træffe miljøvenlige investeringsbeslutninger.

For at undgå en svækkelse af den offentlige befordrings konkurrencedygtighed blev det foreslået at kompensere de såkaldte "subventionerede" busoperatører for de omkostninger, der skyldtes afskaffelsen af afgiftsfritagelsen. For så vidt angår de såkaldte "ikke-subventionerede" busoperatører, der er genstand for den forestående undersøgelsesprocedure, anså man ikke en sådan kompensation for berettiget. I den forbindelse blev det fastslået i lovforslaget om grønne afgifter, at der ikke ville blive ydet nogen kompensation, eftersom disse "ikke-subventionerede" busoperatører forventedes at være i stand til at få dækket de øgede omkostninger, enten ved en forhøjelse af billetpriserne eller gennem en mindskelse af overskuddet. Det blev endvidere hævdet, at afskaffelsen af afgiftsfritagelsen ville give busselskaberne et incitament med henblik på at øge effektiviteten og gøre deres busdrift mere miljøvenlig. Derfor blev det anført, at selve omkostningsstigningen ville blive mindre end afgiftsstigningen.

I henhold til dette forslag blev alle busoperatører fra og med 1. januar 1999 pålagt en autodieselafgift. Med hensyn til de såkaldte "subventionerede" busoperatører ("tilskuddberettiget bussdrift") blev der indført fuld kompensation for de omkostninger, der skyldes afskaffelsen af fritagelsen for autodieselafgiften, i henhold til det norske parlaments beslutning om statens budget for 1999, der blev truffet i december 1998. Denne kompensationsordning, som administreres af amtskommunerne ("Fylkeskommunene"), er ikke genstand for den forestående undersøgelsesprocedure.

Selv om det ikke oprindeligt var forudset i regeringens forslag til reform af de grønne afgifter, vedtog det norske parlament i foråret 1999 en anden kompensationsordning for såkaldte "ikke-subventionerede" busoperatører ("ikke-tilskuddberettiget bussdrift") i forbindelse med dets beslutning om det reviderede statsbudget for 1999 (St. prp. nr. 67 (1998-1999)). Det beløb, der blev afsat til dette formål, androg 45 mio. NOK. Tilsyneladende blev dette beløb senere hen forhøjet til 71 mio. NOK. Imidlertid ser det ud til, at den konkrete udbetaling af kompensation holdt sig en del under dette beløb (statsbudgettet for 2001 henviser til et beløb på 54,4 mio. NOK for året 1999). På statens budget for 2000 var den tilsvarende budgetpost øget yderligere til 75,4 mio. NOK. I forslaget til budget for 2001 regnes der med en bevilling på 50 mio. NOK til kompensationsordningen. Denne ordning henhører under transportministeriets beføjelser (jf. St. prp. nr. 1 (1999-2000), kapitel 1330, post 71 "Tilskudd til ekspressbusser"). Det ser imidlertid ud til, at ansøgninger om kompensation skal indgives til amtskommunerne, som derefter videresender dem til det ansvarlige ministerium.

I to breve af 21. februar 2000 blev de "ikke-subventionerede" busoperatører informeret om yderligere enkeltheder vedrørende kompensationsudbetalingerne for 1999 og 2000. Bortset fra disse breve har EFTA-Tilsynsmyndigheden ikke fået tilstillet andre oplysninger fra den norske regering.

I henhold til disse breve udbetales kompensationen i fire årlige rater inden for rammerne af en såkaldt "acontoordning". Derudover afsættes der et vist beløb til den endelige afregning ("sluttavregning"), som skal fremlægges ved udgangen af det pågældende år. De udbetalinger, der foretages inden for rammerne af "acontoordningen", er baseret på forudgående tal, medens udbetalingen efter indgivelse af slutregnskabet er baseret på den såkaldte "aktuelle produktion" (i ovenstående breve henvises der til "produksjon"; EFTA-Tilsynsmyndigheden fortolker "produktion" som afstandsrelaterede busruter, der drives af busoperatøren på licensbasis og i overensstemmelse med en "plan over ruten"). Disse afsluttende regnskaber skal være bilagt flere forskellige udfyldte formularer, der indeholder de nødvendige detaljerede data om den busdrift, der rent faktisk udføres i løbet af det pågældende år. Den busdrift, der blev udført i det pågældende år, og som ikke allerede er medtaget i "acontoordningen", tages der så hensyn til i forbindelse med den årlige regnskabsafslutning.

Kompensationsbeløbet til hvert enkelt selskab beregnes på grundlag af de afstande, der tilbagelægges ifølge "planen for ruten", idet der anvendes et bestemt tal pr. kilometer. Dette tal er ikke fastsat på forhånd, men fastlægges, når man har udregnet de samlede afstande for alle busoperatører med køretilladelse (tallet beregnes tilsyneladende ved at dele det samlede beløb, der er afsat til formålet, med det samlede antal kilometer, for hvilket der er indgivet ansøgninger om kompensation). Tallene for de kørte kilometer revideres af en revisor. I de tilfælde, hvor en særlig rute rækker ud over en amtsgrænse, skal den amtskommunale myndighed i det amt, hvor busoperatøren er registreret, samordne de krav om kompensation, der vedrører buskørslen i andre amter. Alle relevante fordringer sendes derpå til transportministeriet.

Indenlandske transportydelser, der leveres i forbindelse med international transport ("cabotagekørsel"), medregnes også i kompensationsordningen. I den forbindelse antages det, at de udenlandske operatører, der udfører sådanne cabotagekørsler, gør det i nært samarbejde med norske operatører. Det antages endvidere, at de norske operatører handler på de udenlandske operatørers vegne, når de forlanger kompensation. Når de norske operatører indgiver ansøgning om kompensation, skal de gøre rede for, hvilken andel af den samlede kørsel der udføres af henholdsvis de norske og de udenlandske operatører. Fordelingen af kompensationsbeløbet på henholdsvis norske og udenlandske operatører anses for at være et anliggende dem imellem.

C. Støttemodtagere

De såkaldte "ikke-subventionerede" busoperatører er berettigede til støtte under den kompensationsordning, der er til undersøgelse. Det ser ud til, at både "ikke-subventionerede" og "subventionerede" busoperatører udfører rutekørsel med passagerer. Dog forholder det sig således, at "ikke-subventionerede" busoperatører i modsætning til "subventionerede" busoperatører ikke modtager statsstøtte til rutekørsel med passagerer. I henhold til de norske myndigheder kan de "ikke-subventionerede" operatører, der udfører rutekørsel med passagerer, ansøge om tilladelse til at udføre rutekørsel på særlige ruter, hvis der er gode muligheder for, at ruten er kommercielt bæredygtig. Desuden kan de samme busoperatører også tilbyde "subventioneret" rutekørsel såvel som "subventioneret" lejlighedsvis kørsel med passagerer. I henhold til den, der har indgivet klagen, konkurrerer "ikke-subventionerede" busoperatører med turistbusserne. Dette synspunkt bekræftes af de norske myndigheder, som har indrømmet, at "både de transportvirksomheder, der udfører rutekørsel og de, der udfører lejlighedsvis kørsel ... i en vis udstrækning konkurrerer på det samme marked." Dette kan måske forklares derved, at i henhold til klageren har ekspresbusoperatører lov til at ændre deres bestemmelsessteder om vinteren og at udføre rutekørsel med passagerer til turiststederne. Derudover har disse ekspresbusoperatører lov til at omlægge deres kørselsruter, hvis en gruppe af passagerer ønsker det.

II. VURDERING

A. Anmeldelsespligt og standstill-forpligtelse

I henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol skal "EFTA-Tilsynsmyndigheden ... underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil ... Den pågældende stat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte procedure har ført til endelig beslutning".

Anmeldelsesforpligtelserne er blevet delvis ændret i transportsektoren. I henhold til artikel 17, stk. 2, i den retsakt, der henvises til under punkt 4 i bilag XIII(1) til EØS-aftalen skal "med hensyn til kompensationsydelser, der følger af anvendelsen af denne forordning, ... fremgangsmåden med forudgående underretning i henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol ikke anvendes." I alle andre tilfælde, der ikke er omfattet af forordning (EØF) nr. 1191/69, fastholdes den anmeldelsespligt, der er omhandlet i artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol.

Det fremgår af de oplysninger, som de norske myndigheder har givet, at kompensationen til "ikke-subventionerede" busoperatører ikke falder ind under anvendelsesområdet for forordning (EØF) nr. 1191/69, eftersom de støtteberettigede operatører ikke synes at være underlagt nogen forpligtelse til offentlig tjeneste i henhold til ordlyden af artikel 2 i nævnte forordning. De norske myndigheder har ikke bestridt EFTA-Tilsynsmyndighedens konklusion i så henseende. På grundlag af de regler for udbetaling af kompensation, der er redegjort for i de to breve af 21. februar 2000, er det tydeligt, at den kompensation, der ydes de pågældende busoperatører, ikke er blevet fastlagt i overensstemmelse med den i forordning (EØF) nr. 1191/69 (særlig artikel 9 ff.) beskrevne procedure. På grundlag af de oplysninger, EFTA-Tilsynsmyndigheden råder over, mener den derfor, at artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, og at kompensationsordningen burde have været anmeldt som ny støtte.

De norske myndigheder bestred til at begynde med karakteriseringen af kompensationsordningen som ny støtte og som følge heraf deres forpligtelse til at anmelde støtten i henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol. De har anført, at kompensationsordningen, der blev vedtaget med henblik på at opveje omkostningerne som følge af afskaffelsen af fritagelsen for autodieselafgiften, udgjorde en videreførelse af det bestående afgiftssystem, dvs. den oprindelige fritagelse for autodieselafgiften.

Efter EFTA-Tilsynsmyndighedens opfattelse kan kompensationsordningen ikke betragtes som "eksisterende støtte" som dette begreb er defineret under punkt 7.2 (1), første led, i EFTA-Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte, eftersom den pågældende udbetaling af støtte ikke er baseret på nogen retsakt, der var gældende på tidspunktet for EØS-aftalens ikrafttræden. Fritagelsen af busoperatører for autodieselafgift blev afskaffet pr. 1. januar 1999. Den eksisterende beskatningsmæssige fordel ophørte med virkning fra denne dato. Der blev i stedet for indført en kompensationsordning for såkaldt "subventionerede" busoperatører for at opveje virkningerne af afskaffelsen af fordelen. Senere hen, i forbindelse med det reviderede budget, der blev fremlagt den 10. maj 1999, besluttede parlamentet at indføre en yderligere kompensationsordning for såkaldte "ikke-subventionerede" busoperatører. Kompensationen fastlægges ud fra særlige regler, hvoraf en del blev meddelt de berørte busoperatører i to breve af 21. februar 2000. Disse regler udgør de nye retlige rammer for ydelsen af støtte til visse busoperatører, der udfører rutekørsel med passagerer. Derfor kan kompensationen ikke betragtes som en videreførelse af en beskatningsmæssig fordel, som var fastlagt i en helt anden retsakt. I den forbindelse bør det også bemærkes, at kompensationen er af en karakter, der er forskellig fra afgiftsfritagelsen i medfør af den tidligere retsakt. Desuden fremgår det klart, at de myndigheder, der er ansvarlige for forvaltningen og gennemførelsen af kompensationsordningen, adskiller sig fra de myndigheder, der havde ansvaret for opkrævningen af autodieselafgift.

På baggrund af ovenstående overvejelser konkluderer EFTA-Tilsynsmyndigheden, at kompensationsordningen udgør en ny støtte i henhold til artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol. Følgelig var de norske myndigheder forpligtet til at foretage en forudgående anmeldelse af kompensationsordningen. Desuden har de norske myndigheder under mødet den 19. oktober 2000 bekræftet, at der er foretaget udbetalinger for 1999 og 2000. EFTA-Tilsynsmyndigheden konstaterer, at disse udbetalinger er i strid med den standstill-forpligtelse, der er fastlagt i artikel 1, stk. 3, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol. Derfor er kompensationsordningen af proceduremæssige grunde ulovlig i henhold til punkt 6.1 i EFTA-Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte. I så henseende gør myndigheden den norske regering opmærksom på, at i henhold til punkt 6.2.3. i kapitel 6 i myndighedens retningslinjer for statsstøtte skal støtten genopkræves fra modtageren, såfremt myndigheden finder støtten uforenelig med EØS-aftalen. Derudover, og med hensyn til videreførelsen af kompensationsordningen i 2001, minder EFTA-Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om deres forpligtelse til at undlade at sætte støtteordningen i kraft. Det betyder, at der ikke må foretages nogen udbetalinger under kompensationsordningen, førend EFTA-Tilsynsmyndigheden har vedtaget en endelig beslutning desangående.

B. Statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1

Det hedder i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1: "Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter."

Støtteforanstaltningerne under kompensationsordningen finansieres over statens budget. De busoperatører, der er berettigede til støtte under kompensationsordningen, modtager et finansielt gode, som de ikke ville have opnået under normale markedsøkonomiske vilkår.

De norske myndigheder har anført som argument, at kompensationsordningen ikke fordrejer den internationale samhandel, eftersom den rutekørsel i form af cabotagekørsel, der udføres af udenlandske operatører, også har været støtteberettiget.

Generelt betragtet vil støtteforanstaltninger influere på konkurrencen og samhandelen mellem de kontraherende parter, forudsat at den modtagende virksomhed udfører en aktivitet, der indebærer samhandel mellem de kontraherende parter, og forudsat at støtten styrker virksomhedens stilling sammenholdt med de konkurrerende virksomheders stilling. Derfor vil støtte, der fremmer virksomheder, der udøver befordringsaktivitet på et liberaliseret marked, kunne påvirke konkurrencevilkår og handel. Den retsakt, der henvises til under punkt 33a i bilag XIII til EØS-aftalen(2), har fuldstændigt liberaliseret speciel rutekørsel, lejlighedsvis kørsel og rutekørsel, for så vidt som disse former for kørsel udføres i forbindelse med international rutekørsel. Det bør endvidere tilføjes, at reglerne for offentlige indkøb i en vis grad, og den nationale lovgivning i adskillige lande inden for EØS i særdeleshed, virker fremmende for en markedsadgang, der omfatter hele EØS. Udenlandske virksomheder udviser stigende interesse for at komme ind på de indenlandske markeder og har i et vist omfang allerede erhvervet aktier i nationale operatører eller driver offentlig transportvirksomhed uden for deres egne hjemmemarkeder(3).

Virksomheder, der drager fordel af kompensationsordningen, udfører - i henhold til de norske myndigheder - såvel rutekørsel og lejlighedsvis kørsel, som defineret i forordning (EF) nr. 12/98. Det kan derfor ikke udelukkes, at de udbetalinger, der sker under kompensationsordningen, anvendes til udførelse af lejlighedsvis kørsel. Selv i de tilfælde, hvor busoperatører udelukkende udfører rutekørsel, kan man ikke udelukke, at det er med til at foredreje konkurrencen, eftersom "ikke-subventionerede" busoperatører - i henhold til både klageren og de norske myndigheder - i en vis udstrækning konkurrerer med virksomheder, der udfører lejlighedsvis kørsel med passagerer. For så vidt angår den internationale rutekørsel med passagerer har de norske myndigheder hævdet, at transportvirksomheder med tilladelse til midlertidigt at udføre "cabotagekørsel" (adgang til at udføre rutekørsel med passagerer i en medlemsstat, hvor transportvirksomheden ikke er hjemmehørende, i forbindelse med international rutekørsel) også er berettigede til at modtage kompensationsydelser i medfør af ordningen. Efter myndighedens opfattelse er det imidlertid tvivlsomt, om kompensationen rent faktisk står åben for udenlandske operatører på en gennemsigtig måde, der ikke indebærer forskelsbehandling. Hvis man tager i betragtning, at reglerne for udbetaling af kompensation tilsyneladende blot blev meddelt i form af et brev til de "ikke-subventionerede" busoperatører, som kun synes at omfatte norske operatører, er der tvivl om, hvorvidt udenlandske operatører er blevet fyldestgørende informeret om muligheden for at forlange kompensation. I henhold til samme regler er det heller ikke klart, om udenlandske operatører, der ikke samarbejder på delebasis med norske operatører, er berettigede til at indgive ansøgninger om kompensation på egne vegne. Ordlyden af de bestemmelser, der er blevet indsendt til EFTA-Tilsynsmyndigheden, tyder på, at udenlandske operatører nok er nødt til at handle via norske selskaber. Derfor er EFTA-Tilsynsmyndigheden ikke overbevist om, at de udenlandske operatører behandles på lige fod med de norske operatører.

Endvidere bør det understreges, at alene den kendsgerning, at støtteordningen anvendes uden forskelsbehandling grundet i nationalitet eller etableringssted, udelukker den ikke fra anvendelsesområdet for EØS-traktatens artikel 61, stk. 1. En sådan behandling af udenlandske operatører på det norske marked, der ikke indebærer forskelsbehandling, udelukker ikke eventuelle påvirkninger af samhandelen, eftersom norske busoperatører, der drager fordel af kompensationsudbetalingerne, måske konkurrerer uden for Norge med henblik på såvel lejlighedsvis kørsel som rutekørsel.

På grundlag af alle ovenstående overvejelser kan det ikke udelukkes, at kompensationsordningen har den virkning, at den styrker den konkurrencemæssige stilling for de transportvirksomheder, der udfører passagerbefordring med bus både i og uden for Norge og derfor fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.

Derfor anser EFTA-Tilsynsmyndigheden kompensationsordningen for at indeholde støtte i henhold til artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen.

C. Støtteforanstaltningernes forenelighed med EØS-aftalen

EFTA-Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at kompensationsordningen fritager de støtteberettigede busoperatører for omkostninger i tilknytning til deres daglige virksomhed. Derfor udgør den støtte, der ydes i henhold til denne ordning, driftsstøtte(4), der normalt ikke er tilladt i henhold til EØS-aftalen. Imidlertid har myndigheden på grundlag af de disponible oplysninger undersøgt, hvorvidt støtten kan henføres under den undtagelse, der er omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), sammenholdt med kapitel 15 i EFTA-Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte, specielt vedrørende støtte til miljøbeskyttelse. I henhold til punkt 15.4.3. i myndighedens retningslinjer for statsstøtte kan driftsstøtte accepteres på områderne for affaldsforvaltning og miljøskattelempelser. Anvendelsen af de strenge betingelser, der er fastlagt i myndighedens retningslinjer for statsstøtte, indebærer, at principielt betragtet bør kompensationen være begrænset til de ekstra produktionsomkostninger, og støtten bør være midlertidig og principielt degressiv, så der skabes et incitament for hurtigere at mindske forureningen eller at fremme en mere effektiv ressourceudnyttelse. En sådan midlertidig fritagelse for nye miljøafgifter kan tillades i de tilfælde, hvor det er nødvendigt at opveje tab af konkurrencedygtighed, især på internationalt plan. En yderligere faktor, der skal tages hensyn til, er spørgsmålet om, hvad de berørte virksomheder skal gøre til gengæld med henblik på at nedbringe deres forurening.

Kompensation, der er begrænset til de ekstra produktionsomkostninger

I den forbindelse har de norske myndigheder gjort opmærksom på, at "kompensationsordningen er baseret på selskabets planlagte kørsel 'på ruten', og at den derfor kun kompenserer for højere brændstofomkostninger i tilknytning til en vis almindelig, planlagt kørsel". Dette indebærer ifølge de norske myndigheder, at "den nye kompensationsordning tilskynder operatørerne til at økonomisere med deres brug af autodiesel, bl.a. ved at gå over til mindre brændstofforbrugende motorer og busser, og følgelig på en og samme tid at nedbringe den samlede forurening. En alternativ kompensationsordning, der indebar udbetalinger, der blev fastlagt bl.a. ud fra brændstofforbruget, ville derimod belønne de selskaber, der bruger mere brændstof pr. kilometer end gennemsnittet".

Myndigheden kan ikke indse, hvorledes denne fremgangsmåde sikrer, at ingen operatør modtager mere i kompensationsbetaling end vedkommendes omkostninger som følge af autodieselafgiften. Det er faktisk ikke udelukket, at operatører, der modtager betaling på basis af "planen over ruten" (dvs. i overensstemmelse med de afstande, de tilbagelægger), og som mindsker deres forbrug af autodiesel på disse ruter, ville kunne opnå en kompensation, der oversteg deres faktiske omkostninger som følge af autodieselafgiften.

I lyset af ovenstående er myndigheden af den opfattelse, at betingelserne for ydelsen af kompensation, som beskrevet i brevene af 21. februar 2000, ikke sikrer, at busoperatørerne ikke vil kunne opnå en kompensation, der overstiger deres faktiske omkostninger som følge af autodieselafgiften. I mangel af klare regler eller retningslinjer for det maksimale kompensationsniveau under ordningen er det tvivlsomt, om kompensationsordningen er udformet på en sådan måde, at den sikrer, at kompensationen begrænses til de ekstra produktionsomkostninger.

De norske myndigheder har endvidere hævdet, at kravet om at begrænse kompensationen til de ekstra produktionsomkostninger vil være opfyldt, hvis kompensationsordningen "ikke overstiger det højere autodieselafgiftsbeløb, sammenholdt med den tidligere afgiftsordning". I den forbindelse erklærede den norske regering, at omfanget af kompensationsordningen for 2000 var mindre end stigningen af statens autodieselindtægter efter 1. januar 1999. Med hensyn til situationen i 2001 henviste de norske myndigheder til en nedskæring af de beløb, der var afsat til kompensationsordningen, med 33 % sammenholdt med situationen i 2000.

EFTA-Tilsynsmyndigheden erkender, at en nedskæring af kompensationen sammenlignet med den lempelse, der tidligere blev indrømmet i form af fritagelse for autodieselafgiften, måske kan tyde på, at kompensationen holder sig under de omkostninger, der følger af autodieselafgiften. Men denne omstændighed beviser ikke nødvendigvis, at ekspresbusoperatører ikke er overkompenserede. Derfor beviser den norske regerings erklæring om et mindsket omfang og om et nedskåret beløb, der er bevilget til kompensationsordningen, sammenlignet med den tidligere situation, heller ikke, at ovennævnte krav er opfyldt.

Hvad angår situationen i 1999 og 2000 konstaterer EFTA-Tilsynsmyndigheden, at på trods af dens brev af 4. december 2000, hvori den udtrykte tvivl om kompensationsordningens forenelighed indtil da med EØS-aftalen, blev der ikke af de norske myndigheder indsendt oplysninger, der kunne have vist, at ekspresbusoperatører ikke har modtaget mere kompensation, end der kræves til at dække omkostningerne som følge af autodieselafgiften. Specielt med hensyn til videreførelsen af kompensationsordningen for 2001 bemærker myndigheden, at der ikke med kompensationsordningen er indført en kontrolmekanisme, der vil kunne sætte den støtteydende instans i stand til at fastslå, om fordelene ved kompensationsordningen ikke overstiger de ekstra omkostninger, der skyldes autodieselafgiften i det pågældende år. Uden en sådan kontrol kan det ikke udelukkes, at ekspresbusoperatørerne måske overkompenseres.

På baggrund heraf konkluderer EFTA-Tilsynsmyndigheden, at de norske myndigheder ikke har påvist, at udbetalingerne under kompensationsordningen er begrænset til de ekstra produktionsomkostninger.

Incitament til nedbringelse af brændstofforbruget

De norske myndigheder har hævdet, at eftersom kompensationsordningen er mindre omfattende end den forudgående afgiftsfritagelse, vil den være et mere effektivt system til beskyttelse af miljøet og fremme af miljømæssige formål. I så henseende har de norske myndigheder erklæret, at ved fastsættelsen af kompensationsudbetalingerne for bl.a. 2000 blev de nedskåret med 6 % i overensstemmelse med effektivitetspotentiellet i forbindelse med et mindsket brændstofforbrug. De hævder endvidere, at fritagelsen af den lejlighedsvise kørsel for kompensation og nævnte 6 %'s nedskæring har bevirket, at kompensationsordningen blev mindre omfattende end forøgelsen af statens autodieselindtægter efter 1. januar 1999. Med hensyn til videreførelsen af kompensationsordningen i 2001 har de norske myndigheder påstået, at det beløb på 50 mio. NOK, der er blevet bevilget til formålet, udgør en nedskæring på 33 % sammenholdt med 2000.

EFTA-Tilsynsmyndigheden konstaterer imidlertid, at de norske myndigheder ikke har indgivet de relevante oplysninger, hvilket ville have sat EFTA-Tilsynsmyndigheden i stand til at forvisse sig om, at den under ordningen ydede kompensation aftog fortløbende lige siden dens indførelse og sammenholdt med situationen før afskaffelsen af afgiftsfritagelsen i 1999.

De norske myndigheder har for eksempel ikke fremlagt tal for det afgiftsprovenutab, der skyldes fritagelsen af ekspresbusoperatører for autodieselafgiften inden afskaffelsen af denne fritagelse fra 1. januar 1999, hvilket ville have sat EFTA-Tilsynsmyndigheden i stand til at verificere de norske myndigheders erklæringer med hensyn til omfanget af kompensationsordningen i 1999, sammenholdt med den tidligere afgiftsordning. Og med hensyn til situationen i 2000 bemærker EFTA-Tilsynsmyndigheden, at det beløb, der var afsat til kompensationsordningen, blev forøget på statens budget for 2000, sammenholdt med 1999. Dette synes at være i modstrid med erklæringen fra den norske regering, der henviser til en nedskæring på 6 % som følge af effektivitetspotentiellet. Det øgede beløb, der blev afsat på statens budget for 2000, kan tolkes som et tegn på, at det rent faktiske autodieselforbrug er steget snarere end aftaget efter afskaffelsen af fritagelsen for autodieselafgiften. Uden at være i besiddelse af nogen yderligere forklaringer om årsagerne til denne stigning er det vanskeligt at fastslå de mulige virkninger på ekspresbusoperatørernes incitament til at nedbringe deres forbrug af autodiesel.

Selv om man antager, at kompensationsbeløbet aftog siden indførelsen af kompensationsordningen i 1999, er en sådan mindskelse ikke automatisk indbygget i kompensationsordningen. De beløb, der bevilges til kompensationsordningen, afhænger udelukkende af det norske parlaments skøn i forbindelse med vedtagelsen af det årlige budget. Ordningen som sådan indeholder ikke nogen retningslinjer for beregningen af de fremtidige kompensationsbetalinger. Derfor er der ikke noget entydigt tegn på en fremtidig nedskæring af statens støtte, der kunne forpligte busoperatørerne til at nedsætte deres brændstofforbrug.

EFTA-Tilsynsmyndigheden mangler også detaljerede oplysninger om beregningen af de beløb, der bevilges til kompensationsordningen (bl.a. i hvilken udstrækning beløbene er blevet fastsat med henblik på at opnå en betydelig nedsættelse af autodieselforbruget), og oplysninger om mulige ændringer af de busruter, der var berettigede til støtte i henhold til kompensationsordningen. Uden disse oplysninger kan det ikke konstateres, om en eventuel samlet nedskæring af de midler, der afsættes til kompensationsordningen, rent faktisk fører til en nedsat kompensation pr. ekspresbusoperatør og dermed skaber et incitament for disse busoperatører til at nedsætte deres brændstofforbrug. På baggrund heraf er den reduktion på 33 % af kompensationsordningen for 2001, som de norske myndigheder henviser til, ikke i sig selv tilstrækkelig med henblik på at få fastslået, hvorvidt og i hvilket omfang ekspresbusoperatørerne modtog mindre kompensation under ordningen.

Uden at have rådighed over oplysninger om omfanget af den kompensation, der er blevet ydet under ordningen, er det vanskeligt for myndigheden at få fastslået, hvorvidt og i hvilket omfang ordningen har en tilstrækkelig inciterende virkning. EFTA-Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse, at principielt betragtet vil kun et kompensationsniveau, der er lavere end de omkostninger (som følge af autodieselafgiften), som busoperatørerne vil pådrage sig, hvis de ikke gør nogen indsats for at mindske brændstofforbruget, kunne skabe et tilstrækkeligt incitament for ekspresbusoperatørerne til at nedbringe de brændstofrelaterede omkostninger. I den forbindelse konstaterer EFTA-Tilsynsmyndigheden, at der ikke er fremsendt nogen oplysninger, der ville have sat myndigheden i stand til at fastslå omfanget af den kompensation, der blev ydet ekspresbusserne i de pågældende år siden indførelsen af kompensationsordningen.

Som følge af de manglende oplysninger om en mulig nedskæring af kompensationsudbetalingerne siden indførelsen af kompensationsordningen og om omfanget af kompensationen til de støtteberettigede busoperatører, er myndigheden i tvivl om, hvorvidt kompensationsordningen skaber et tilstrækkeligt incitament for støttemodtagerne til at investere i nyt materiel og reorganisere driften af virksomhederne med henblik på at holde brændstofforbruget nede på et minimum.

Midlertidig fritagelse for nye miljøafgifter med henblik på at opveje tab af konkurrencedygtighed

Med hensyn til de miljømæssige formål med kompensationsordningen har de norske myndigheder henvist til regeringens forslag om grønne afgifter ("Grønne Skatter", St. prp. nr. 54 (1997-98)). De norske myndigheder har endvidere hævdet, at kompensationsordningen var nødvendig for at bevare de berørte busoperatørers konkurrencedygtighed, uden dog at uddybe dette punkt yderligere.

EFTA-Tilsynsmyndigheden anfører imidlertid, at i henhold til ovennævnte forslag fra regeringens side regnede man med, at de "ikke-subventionerede" busoperatører ville være i stand til at få dækket de ekstra omkostninger som følge af afskaffelsen af fritagelsen for autodieselafgiften ved hjælp af indtægter fra driften af busruter. Derfor anså den norske regering åbenbart ikke kompensation af de "ikke-subventionerede" busoperatører for at være nødvendig. De norske myndigheder har ikke i de oplysninger, de har indsendt, givet nogen tilfredsstillende forklaring på, hvorfor - og i modstrid med konklusionerne i regeringens lovforslag - kompensation til "ikke-subventionerede" busoperatører var nødvendig. EFTA-Tilsynsmyndigheden noterer sig i øvrigt, at de norske myndigheder ikke har fremsendt noget dokument om baggrunden herfor, der kunne have belyst grundene til også at indføre en kompensationsordning for disse busoperatører.

Endvidere noterer EFTA-Tilsynsmyndigheden sig, at ekspresbusoperatørerne blev fritaget for autodieselafgiften samtidig med indførelsen af denne i oktober 1993. Det betyder, at på det tidspunkt, hvor fritagelsen blev afskaffet og kompensationsordningen indført, havde busoperatørerne allerede haft fem år til at tilpasse deres virksomhed med henblik på at mindske de afgiftsrelaterede omkostninger. Så længe de norske myndigheder ikke fremkommer med yderligere forklaringer på, hvorfor dette tidsrum ikke var tilstrækkeligt for busoperatørerne til at tilpasse sig til de nye økonomiske rammebetingelser, er EFTA-Tilsynsmyndigheden ikke i stand til at konstatere, om støtteforanstaltningen er nødvendig og står i et rimeligt forhold til det, den skal kompensere for. I så henseende ville det være interessant at modtage oplysninger, der viser, om - og i hvilket omfang - de ekspresbusoperatører, der blev fritaget for autodieselafgiften i denne periode, bestræbte sig for at nedbringe deres brændstofforbrug.

Med hensyn til ordningens midlertidige karakter er de norske myndigheder ikke fremkommet med nogen kommentarer eller oplysninger. EFTA-Tilsynsmyndigheden bemærker hertil, at ordningen som sådan ikke rummer nogen tidsbegrænsning. Derfor betvivler myndigheden, at en sådan ordning af ubegrænset varighed kan skabe noget incitament for de støtteberettigede operatører med hensyn til at tilpasse sig til de nye afgiftsmæssige forhold.

Derfor har de norske myndigheder efter EFTA-Tilsynsmyndighedens opfattelse ikke påvist, at kompensationsordningen kun er midlertidig og degressiv, at den tilsigter miljømæssige mål, og at kompensationen er nødvendig for at opveje tab af konkurrenceevne.

D. Konklusioner

Af ovenstående grunde nærer EFTA-Tilsynsmyndigheden tvivl om foreneligheden med EØS-aftalen af den støtte, der er indeholdt i kompensationsordningen for ekspresbusoperatører. Som følge af de manglende oplysninger har denne tvivl ikke kunnet bortvejres under den indledende undersøgelse i henhold til punkt 6.2 i kapitel 6 i EFTA-Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte. Følgelig og i overensstemmelse med punkt 5.2 i kapitel 5 i EFTA-Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte skal myndigheden iværksætte den procedure, der er omhandlet i artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol. Beslutningen om at iværksætte proceduren berører ikke myndighedens endelige beslutning, som eventuelt kan gå ud på, at støtten er forenelig med EØS-aftalen.

I lyset af ovenstående overvejelser anmoder EFTA-Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om at fremlægge alle de oplysninger, der er nødvendige for at vurdere kompensationsordningens forenelighed med statsstøttebestemmelserne i EØS-aftalen. Hvis den norske regering ikke fremlægger de ønskede oplysninger inden for den nedenfor angivne tidsfrist, træffer EFTA-Tilsynsmyndigheden en beslutning på grundlag af de til rådighed stående oplysninger i henhold til artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol.

Sluttelig gør EFTA-Tilsynsmyndigheden den norske regering opmærksom på, at i henhold til punkt 6.2.1. i kapitel 6 i EFTA-Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte "kan EFTA-Tilsynsmyndigheden ved en foreløbig beslutning anmode EFTA-staten om at indstille udbetalingen af støtte, indtil undersøgelsen er afsluttet". Eftersom EFTA-Tilsynsmyndigheden i nærværende beslutning har draget den konklusion, at støtten er ydet uretmæssigt, kan den træffe en beslutning i henhold til punkt 6.2.1. (2) i EFTA-Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte og pålægge den norske regering straks at indstille udbetalingen af støtte, såfremt de norske myndigheder ikke afgiver en tilfredsstillende garanti for, at kompensationsordningen ikke vil finde anvendelse, førend EFTA-Tilsynsmyndigheden har truffet en endelig beslutning.

Hermed opfordrer EFTA-Tilsynsmyndigheden EFTA-staterne, EU-medlemsstaterne og interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger om de pågældende foranstaltninger senest en måned efter offentliggørelsen af denne meddelelse til: EFTA-Tilsynsmyndigheden Rue de Trèves/Trierstraat 74 B - 1040 Bruxelles/Brussel.

Bemærkningerne vil blive videregivet til den norske regering.

(1) Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmåde med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje, senest ændret ved forordning (EØF) nr. 1893/91 af 20. juni 1991.

(2) Rådets forordning (EØF) nr. 2454/92 af 23. juli 1992 om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre personbefordring ad landevej i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende, som ændret ved forordning (EF) nr. 12/98 af 11. december 1997; indføjet i bilag XIII til EØS-aftalen ved afgørelse nr. 121/98 (EFT L 297 af 18.11.1999, s. 50 og EØS-supplement); ikrafttrædelse 1. august 1999.

(3) Der henvises i den forbindelse til Kommissionens beslutninger angående statsstøtte N 575/A/1999 - Tyskland og statsstøtte N 694/99 - Spanien, vedrørende støtte til modernisering af transport i byområder og regioner: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/state_aids/transport/n694-99.pdf (foreligger kun på spansk); der henvises også til begrundelsen for Kommissionens forslag til forordning om medlemsstaternes håndtering af krav vedrørende offentlig trafikbetjening og indgåelse af kontrakter om offentlig trafikbetjening inden for personbefordring med jernbane og ad landevej og indre vandveje, KOM(2000) 7, endelig, Bruxelles, 26. juli 2000 (http://europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/2000/en_500PC0007.pdf)

(4) Som defineret i Domstolens dom af 8. juni 1995, sag T-459/93, Siemens SA mod Kommissionen, Sml. 1995 II 1675, præmis 48.