DA Den Europæiske Unions Tidende L 323/20

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

Nr. 206/11/KOL

af 29. juni 2011

om realkreditlånsordningen (Island)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN HAR —

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 61 og protokol 26 hertil,

under henvisning til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol, særlig artikel 24,

under henvisning til artikel 1 i del I og artikel 7, stk. 5, i del II i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen (i det følgende benævnt »protokol 3«),

under henvisning til Tilsynsmyndighedens beslutning af 14. juli 2004 om de gennemførelsesbestemmelser, der er omhandlet i artikel 27 i del II i protokol 3 (1),

efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til artikel 6, stk. 1, i del II i protokol 3 (2), og under hensyntagen til deres bemærkninger, og

UD FRA FØLGENDE BETRAGTNINGER:

I. SAGSFREMSTILLING

1. SAGSFORLØB

Fra oktober til december 2008 førte EFTA-Tilsynsmyndigheden (i det følgende benævnt »Tilsynsmyndigheden«) og de islandske myndigheder drøftelser om forhåndsanmeldelse i forbindelse med indførelsen af en ordning for køb af realkreditlån (i det følgende benævnt »realkreditlånsordningen«). I denne forbindelse sendte de islandske myndigheder tre breve til Tilsynsmyndigheden den 14. oktober 2008 (hændelse nr. 494902), den 3. november 2008 (hændelse nr. 496979) og den 3. december 2008 (hændelse nr. 500670).

Den 27. maj 2009 anmeldte de islandske myndigheder realkreditlånsordningen til Tilsynsmyndigheden (hændelse nr. 519720).

Ved brev af 25. juni 2009 (hændelse nr. 520515) og e-mail af 29. juni 2009 (hændelse nr. 523605) anmodede Tilsynsmyndigheden de islandske myndigheder om supplerende oplysninger. De islandske myndigheder svarede ved brev af 27. juli 2009 (hændelse nr. 525671) og 28. august 2009 (hændelse nr. 528493).

Sagen blev også drøftet på en telekonference mellem Tilsynsmyndigheden og de islandske myndigheder den 1. juli 2009 og igen den 4. november 2009 i forbindelse med mødet i Island om statsstøttepakken.

Ved brev af 16. november 2009 (hændelse nr. 536644) anmodede Tilsynsmyndigheden om oplysninger med henblik på opfølgning af drøftelserne. De islandske myndigheder svarede den 25. november 2009 (hændelse nr. 538088).

Ved brev af 10. marts 2010 (hændelse nr. 548915) meddelte Tilsynsmyndigheden de islandske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 1, stk. 2, i del I i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen for så vidt angår realkreditlånsordningen.

Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 76/10/KOL om at indlede denne procedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og i EØS-tillægget hertil den 14. oktober 2010 (3). Tilsynsmyndigheden opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger, men modtog ingen bemærkninger.

Ved brev af 3. maj 2010 fremsatte de islandske myndigheder bemærkninger til Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 76/10/KOL om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (hændelse nr. 555824 og 555999).

De islandske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger, herunder en ekspertudtalelse, den 25. maj 2010 (hændelse nr. 558177 og 558531).

Den 1. juni 2010 blev sagen drøftet mellem Tilsynsmyndigheden og de islandske myndigheder i forbindelse med mødet i Island om statsstøttepakken.

2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE

2.1. Baggrund

Som følge af uro på de globale finansielle markeder i 2008 og 2009 kom en række islandske finansielle institutioner til at stå i en situation med manglende likviditet og et begrænset kreditudbud. Som reaktion på krisen vedtog de islandske myndigheder en række foranstaltninger, der skulle sikre de finansielle markeders funktion i Island.

En af disse foranstaltninger var at indføre realkreditlånsordningen, der giver det islandske boligagentur, boligfinansieringsfonden ((Íbúðalánasjóður) (i det følgende benævnt »BFF«)) tilladelse til at overtage realkreditlån fra visse finansielle institutioner i Island til gengæld for BFF-obligationer, en form for permanent asset swap. En finansiel institution kan så benytte BFF-obligationerne som sikkerhed for kontantlån fra den islandske centralbank (4).

Det overordnede mål med realkreditlånsordningen er at tilvejebringe likvide midler til kvalificerede finansielle institutioner og sikre, at der er lån til rådighed på boligmarkedet (og dermed tilgodese boligejernes interesser) (5).

De islandske myndigheder har forklaret, at realkreditlånsordningen er en opfølgning af en tidligere ordning, som blev godkendt af Tilsynsmyndigheden den 27. marts 2009 (beslutning nr. 168/09/KOL), der gav BFF tilladelse til at gribe ind i finanskrisen på vegne af den islandske stat ved midlertidigt at refinansiere realkreditlån (i det følgende benævnt den »midlertidige realkreditlånsordning«) (6). Ifølge den midlertidige realkreditlånsordning kunne realkreditlån swappes midlertidigt. Realkreditlånsordningen giver mulighed for en permanent asset swap. Pant i fast ejendom, der er omfattet af den midlertidige realkreditlånsordning, skal ifølge realkreditlånsordningen tilbageleveres til den begunstigede inden indgåelsen af en eventuel swapaftale.

Realkreditlånsordningen henvender sig primært til små sparekasser, der er afhængige af adgang til likviditet fra andre indenlandske finansielle institutioner, som også har likviditetsproblemer (7). Sparekasserne yder primært traditionelle banktjenester til lokalsamfundene (enkeltpersoner, virksomhedskunder og lokale myndigheder), som de er en integreret del af. I mange lokalområder er sparekasserne de eneste aktive finansielle institutioner (8).

2.2. Retsgrundlag

Realkreditlånsordningen bygger på kapitel V i lov nr. 125/2008 af 6. oktober 2008 om myndigheden med ansvar for udbetalinger fra statskassen som følge af usædvanlige omstændigheder på det finansielle marked osv. (i det følgende benævnt »nødloven«) (9), der bl.a. ændrede lov nr. 44/1998 om boliganliggender (i det følgende benævnt »boligloven«). Se lovbekendtgørelse nr. 1081/2008 af 26. november 2008 om bemyndigelse af boligfinansieringsfonden til at købe obligationer, der er sikret ved pant i boliger, og som er udstedt af finansielle virksomheder (i det følgende benævnt »lovbekendtgørelsen«) for nærmere detaljer. Lovbekendtgørelsen blev vedtaget og trådte i kraft den 27. november 2008.

Endvidere har BFF's bestyrelse udstedt regler for opkøb af realkreditlån fra finansielle virksomheder (i det følgende benævnt »tillægsbestemmelserne«) (10). Efter at ministeren for sociale anliggender og social sikkerhed havde godkendt tillægsbestemmelserne, blev de offentliggjort den 15. januar 2009 og trådte i kraft samme dag. Realkreditlånsordningen trådte også i kraft på denne dag.

2.3. Ansøgninger inden for rammerne af realkreditlånsordningen

Ifølge realkreditlånsordningen kan kvalificerede finansielle institutioner ansøge om at swappe aktiver (realkreditlån) hos BFF. En swap medfører, at BFF permanent overtager realkreditlånene (eller »puljen af realkreditlån«) fra de ansøgende finansielle institutioner til gengæld for eksisterende BFF-obligationer, der overføres til den ansøgende finansielle institution.

Alle banker, sparekasser og kreditinstitutter, der har fået tilladelse til at drive virksomhed i Island i henhold til lov nr. 161/2002 om finansielle virksomheder, kan ansøge om en asset swap i henhold til realkreditlånsordningen. Dette omfatter datterselskaber og filialer af udenlandske banker, som er etableret i Island.

Ansøgning foregår ved, at en finansiel institution sender en skriftlig ansøgning, der indeholder oplysninger om den anslåede størrelse af den pulje af realkreditlån, som den ønsker at swappe med BFF. På grundlag heraf forhandler BFF vilkårene for transaktionen med den ansøgende finansielle institution. Et vigtigt element i denne proces er fastsættelsen af realkreditlånenes værdi (se afsnit 2.4 nedenfor). Hvis ansøgningen imødekommes, overtager BFF puljen af realkreditlån fra den ansøgende finansielle institution, uden at den behøver at søge om tilladelse fra debitor (låntager).

Efter asset swappen påtager BFF sig rollen som långiver over for låntageren til realkreditlånet med forbehold af den formelle overdragelse af pantebrevene.

De islandske myndigheder har orienteret Tilsynsmyndigheden om, at syv finansielle institutioner mellem den 22. oktober 2008 og den 18. december 2008 ansøgte om en asset swap i medfør af realkreditlånsordningen, nemlig: Keflavik Savings Bank, BYR Savings Bank, Bolungarvik Savings Bank, Ólafsfjarðar Saving Bank, Mýrasýsla Saving Bank, Höfðhverfinga Saving Bank og SPRON.

Keflavik Savings Bank, BYR Savings Bank og Bolungarvik Savings Bank indgik swapaftaler med BFF henholdsvis den 23. marts 2009, 20. maj 2009, 3. juli 2009 og 5. august 2009 (11).

Den første aftale, der blev indgået under realkreditlånsordningen, var en aftale om overførsel af realkreditlån, der blev undertegnet den 23. marts 2009 mellem BFF og Keflavik Savings Bank til en samlet værdi af 9 959 972 471 ISK (12). Aftalerne med BYR Savings Bank og Bolungarvik Savings Bank havde en værdi af henholdsvis 2 707 559 690 ISK, 477 141 823 ISK og 425 924 422 ISK.

Ansøgningerne fra de fire andre omtalte banker blev afvist.

2.4. Værdiansættelse af realkreditlån og BFF-obligationer under realkreditlånsordningen

Ifølge realkreditlånsordningen skal BFF gå gennem flere trin for at værdiansætte en ansøgende finansiel institutions pulje af realkreditlån og de BFF-obligationer, der skal swappes.

Det hedder i artikel 3 i lovbekendtgørelsen (13) og artikel 6 (14) i tillægsbestemmelserne, at BFF »skal foretage værdiansættelsen af de obligationer, der tilbydes fonden«, og at »den bogførte værdi af lånet som hovedregel skal danne grundlag for deres pris«. Med andre ord foretager BFF selv en »intern« værdiansættelse af realkreditlånene. Den baserer denne vurdering på lånenes bogførte værdi.

2.4.1. BFF's udvælgelse af realkreditlån (15)

Forud for værdiansættelsen af en pulje af realkreditlån overvejer BFF, om den overhovedet har en interesse i at overtage lånene. Med henblik herpå vurderer BFF lånene på grundlag af debitors status i forhold til at overholde betalingsforpligtelser, forholdet mellem lånets størrelse og ejendomsværdien, status med hensyn til misligholdelse og vilkårene i aftalen om realkreditlån. På grundlag heraf inddeler BFF realkreditlånene i tre kategorier.

a) ikke-misligholdte lån, der opfylder alle BFF's generelle lånebetingelser

b) andre ikke-misligholdte lån, der ikke opfylder alle BFF's generelle lånebetingelser

c) misligholdte realkreditlån.

Realkreditlån, der falder ind under den første kategori, er berettiget til en swap ifølge realkreditlånsordningen. Realkreditlån i kategori c) kan dog kun komme i betragtning, hvis inddrivelsen af fordringer på realkreditlånet indstilles, og alle gebyrer og udgifter betales inden swappen.

2.4.2. BFF's værdiansættelse af realkreditlån

Det fremgår af artikel 3 i lovbekendtgørelsen og artikel 6 i tillægsbestemmelserne, at BFF skal basere købsprisen for realkreditlånene på deres markedsværdi. I henhold til artikel 6 skal BFF dog også basere markedsværdien på realkreditlånenes bogførte værdi (idet der tages højde for risikoen for førtidsindfrielse, driftsomkostninger og andre faktorer). Dette blev bekræftet over for Tilsynsmyndigheden af de islandske myndigheder (16). De islandske myndigheder har også bekræftet, at den bogførte værdi af hvert enkelt lån er den hovedstol, låntager har lånt, uden nedskrivninger (17). En finansiel institution, der ansøger om deltagelse i realkreditlånsordningen, skal oplyse BFF om den bogførte værdi af hvert enkelt lån (18).

2.4.3. BFF's beregning af kreditrisikoen og »kreditbufferen«

Det tredje trin går ud på at fastlægge den kreditrisiko, der er forbundet med de pågældende realkreditlån. I henhold til artikel 3 i lovbekendtgørelsen og artikel 5 i tillægsbestemmelserne benytter BFF en kreditrisikomodel, der er stillet til rådighed af KPMG Iceland, og ifølge hvilken vurderingen af kreditrisikoen i relation til puljen af realkreditlån foretages på grundlag af den internationale standard, Basel II-regelsættet vedrørende vurdering af finansielle institutioners kapitalrisiko. Vurderingen indebærer beregning af det forventede tab ved at gange følgende tre faktorer med hinanden: sandsynligheden for tab, tabsgivende misligholdelse og eksponering for misligholdelse. Hver af disse variabler vurderes for hvert enkelt realkreditlån og for hvert år af lånets løbetid.

Modellen bygger på en række parametre, der sigter mod at vurdere det sandsynlige kredittab for individuelle lån, samt på en række makroøkonomiske faktorer, der efter al sandsynlighed vil indvirke på realkreditlån. De parametre, der er benyttet til vurderingen af individuelle lån, er i) forholdet mellem lånets størrelse og ejendomsværdien og ii) låntagers betalingshistorik. Den makroøkonomiske analyse er en mellemfristet prognose (indtil 2014) af priserne på fast ejendom, lønudviklingen og andre faktorer, som efter al sandsynlighed vil indvirke på puljen af realkreditlån generelt. Efter 2014 lægges et fast tabstal til grund baseret på formodninger og historiske erfaringer.

Efter BFF's fastlæggelse af en kreditrisiko reduceres den bogførte værdi ikke umiddelbart med værdien af kreditrisikoen. Værdien af kreditrisikoen anvendes kun til at fastsætte værdien af de obligationer, som den ansøgende finansielle institution vil modtage på swap-tidspunktet.

I henhold til artikel 3 i lovbekendtgørelsen og artikel 6 i tillægsbestemmelserne anvender BFF den forventede kreditrisiko til at etablere en »kreditbuffer«. Dette betyder, at den finansielle institution i begyndelsen kun vil modtage BFF-obligationer svarende til højst 80 % af den samlede bogførte værdi af puljen af realkreditlån. Kreditbufferen kan være på mere end 20 % afhængigt af det forventede tab i forbindelse med puljen af realkreditlån og vil stige med beløbet af dette forventede tab (artikel 5 i tillægsbestemmelserne). Kreditbufferen vil altid være højere end det forventede tab. I praksis beregner BFF kreditbufferen ved at lægge yderligere 10 % til det forventede tab.

Ca. 8-10 år efter den oprindelige aftale vurderes lånepuljens præstationer i løbet af denne periode. Endvidere vurderes puljens fremadrettede kreditrisiko på dette tidspunkt. Afhængigt af begge disse elementer vil den finansielle institution modtage yderligere BFF-obligationer op til værdien af kreditbufferen. Med andre ord, hvis kreditrisikoen efter 8-10 år kun har materialiseret sig delvist, dvs. hvis de reelle tab er mindre end forventet på tidspunktet for aftalens indgåelse, vil BFF overføre obligationer op til værdien af kreditbufferen med fradrag af de reelle tab, idet der også tages højde for den skønnede fremadrettede kreditrisiko. Hvis kreditrisikoen materialiserer sig fuldt ud, dvs. hvis alle forventede tab indtræffer, vil BFF ikke overføre yderligere obligationer til den finansielle institution. Endelig vil boligfinansieringsfonden, såfremt de reelle tab overstiger kreditbufferen, bære disse tab.

2.4.4. BFF's beregning af det tilsvarende beløb i BFF-obligationer

I henhold til artikel 5 i lovbekendtgørelsen og artikel 7 i tillægsbestemmelserne (19) fastlægger BFF værdien af de BFF-obligationer, der skal overføres til den finansielle virksomhed som led i swappen af realkreditlånspuljen (med fradrag af kreditbufferen).

BFF værdiansætter BBF-obligationerne på grundlag af den »samlede slutpris« på transaktionsdagen som noteret i den islandske fondsbørs OMX-indeks. Denne pris justeres med det vægtede gennemsnit af renten på realkreditlånene (hvorfra er trukket risikoen for førtidsindfrielse, driftsomkostninger og kredittab). På grundlag af oplysningerne fra de islandske myndigheder er det uklart, om dette indebærer en reduktion eller forøgelse af obligationernes værdi.

2.4.5. Afregning af swappen under realkreditlånsordningen

Når realkreditlånspuljen er blevet værdiansat, overføres den til BFF til gengæld for BFF-obligationer, der overføres til den finansielle institution (20).

Den endelig afregning finder sted ca. 8-10 år efter aftalens indgåelse (21). Med forbehold af den værdiansættelse, der er omhandlet i afsnit 2.4.3 ovenfor, overfører BFF på dette tidspunkt supplerende obligationer til den finansielle institution op til værdien af kreditbufferen (med fradrag af eventuelle reelle tab og eventuelle forventede tab i hele realkreditlånets restløbetid) (22).

2.5. Varighed og budget

Realkreditlånsordningen er ikke tidsbegrænset. Dvs. at der ikke er fastsat nogen udløbsdato for anvendelsen af ordningen eller en periode, inden for hvilken der kan indgives ansøgninger under ordningen. På nuværende tidspunkt er realkreditlånsordningen derfor fortsat i kraft, og kvalificerede finansielle institutioner kan indgive ansøgninger.

Med hensyn til budgettet har de islandske myndigheder ikke oplyst Tilsynsmyndigheden om de anslåede årlige eller samlede udgifter i forbindelse med realkreditlånsordningen.

2.6. Supplerende relevant markedsinformation

Den 22. april 2010 traf det islandske finanstilsyn en beslutning om overførsel af aktiver og passiver i Keflavik Savings Bank til Spkef Savings Bank (23). Den 5. marts 2011 traf det islandske finanstilsyn en beslutning om overførsel af aktiver og passiver i Spkef Savings Bank til NBI hf. (New Landsbanki) (24).

Efter at Byr Savings Bank (Old Byr) krakkede i april 2010, oprettede den islandske stat Byr hf (New Byr), et 100 % statsejet aktieselskab. Old Byr er nu under konkursbehandling. New Byr vil overtage alle aktiver og passiver i og driften af Old Byr (25).

3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

I marts 2010 besluttede Tilsynsmyndigheden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i denne sag, fordi den var i tvivl om, hvorvidt de transaktioner, der blev gennemført under realkreditlånsordningen, fandt sted på markedsvilkår, og derfor hvorvidt ordningen kunne indebære elementer af statsstøtte i henhold til artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen (26).

Tilsynsmyndigheden var også i tvivl om, hvorvidt den potentielle støtte kunne anses for at være forenelig med statsstøttebestemmelserne i EØS-aftalen, og fandt, at det relevante regelsæt for vurderingen af foranstaltningens forenelighed var retningslinjerne for værdiforringede aktiver (IAG) (27). På grundlag af IAG var Tilsynsmyndigheden i tvivl om, hvorvidt i) markedsværdien af aktiverne var blevet beregnet korrekt (og afspejlede overførelsesprisen), og hvorvidt ii) swapaftalen omfattede et tilstrækkeligt afkast til staten, så der blev sikret en passende byrdefordeling mellem parterne.

Endelig havde Tilsynsmyndigheden indvendinger mod, at de islandske myndigheder ikke havde begrænset den tidsperiode (»indgangsvindue«), i hvilken kvalificerede finansielle institutioner kunne indgive ansøgninger under realkreditlånsordningen, eller ikke havde angivet størrelsen af ordningens samlede årlige budget. Med andre ord var realkreditlånsordningen ubegrænset i henseende til budget og varighed.

4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER

Tilsynsmyndigheden modtog ingen bemærkninger fra tredjeparter efter offentliggørelsen af beslutning nr. 76/10/KOL om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.

5. BEMÆRKNINGER FRA DE ISLANDSKE MYNDIGHEDER

De islandske myndigheder har anført, at overførslen af realkreditlån inden for rammerne af realkreditlånsordningen finder sted på markedsvilkår, hvorved det sikres, at overførslen af BFF-obligationer til ansøgende finansielle institutioner ikke indebærer statsstøtte.

De islandske myndigheder sætter også spørgsmålstegn ved, om det er korrekt at vurdere realkreditlånsordningen på grundlag af retningslinjerne for værdiforringede aktiver, da de realkreditlån, der skal swappes som led i ordningen, ikke er værdiforringet. De islandske myndigheder anfører, at grunden til, at man giver sparekasserne mulighed for at swappe deres realkreditlån med BFF-obligationer, ikke er, at aktiverne er forringet, men snarere at de ikke er tilstrækkeligt likvide (28).

Såfremt Tilsynsmyndigheden alligevel konkluderer, at realkreditlånsordningen indebærer statsstøtte og skal vurderes ud fra retningslinjerne for værdiforringede aktiver, anfører de islandske myndigheder, at støtten er forenelig med kriterierne for benyttelse af en uafhængig ekspert. De forklarer, at den kreditrisikomodel, der er benyttet til BFF's værdiansættelse af realkreditlånene, bygger på en kreditrisikomodel, der er udviklet af KPMG Iceland, en uafhængig vurderingsekspert. De islandske myndigheder anfører også, at medtagelsen af en »kreditbuffer« sikrer, at den regnskabsmæssige værdi af realkreditlånene tilpasses deres markedsværdi (29).

Efter Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure fremlagde de islandske myndigheder også en værdiansættelse, udarbejdet af en uafhængig finansieringsekspert (ALM Finance LTD (i det følgende benævnte »ALM«)) (30), af den pulje af realkreditlån og BFF-obligationer, som allerede er omfattet af ordningen. ALM-værdiansættelsen er baseret på en sandsynlighedsvægtet cash flow-model og på den risikofrie afkastgrad med henblik på beregning af den aktuelle værdi (den reelle økonomiske værdi) af de realkreditlånspuljer, som er omfattet af ordningen. Beregningerne af lånepuljernes reelle økonomiske værdi blev foretaget med henblik på to økonomiske scenarier: et forventet scenarie og et stressscenarie. ALM's værdiansættelse ligger omtrent på linje med BFF's værdiansættelse.

De islandske myndigheder anfører også, at realkreditlånsordningen indebærer en godtgørelse til den bevilgende myndighed, BFF, idet BFF tilpasser værdien af BFF-obligationerne, så de dækker driftsomkostninger, risiko for førtidsindfrielse og kredittab (31).

De islandske myndigheder gør også gældende, at realkreditlånsordningen bør betragtes som led i en større plan for omstrukturering af sparekasserne i Island, og at den derfor bør vurderes på grundlag af Tilsynsmyndighedens retningslinjer for omstrukturering (32). Både finansministeriet og den islandske centralbank har truffet foranstaltninger til rekapitalisering af sparekasser i Island. Som led i denne større omstruktureringsplan har det islandske finanstilsyn ført tilsyn med omstruktureringen af sparekasser og opstillet visse krav i den henseende.

Hvad endelig angår foranstaltningens proportionalitet, bemærker de islandske myndigheder, at de er rede til at tage de nødvendige skridt til at imødekomme Tilsynsmyndighedens betænkeligheder med hensyn til realkreditlånsordningens varighed og anvendelsesområde.

II. VURDERING

1. EKSISTENSEN AF STATSSTØTTE I HENHOLD TIL EØS-AFTALENS ARTIKEL 61, STK. 1

I EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, hedder det:

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

For at en foranstaltning kan udgøre statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal følgende fire kumulative betingelser være opfyldt i) foranstaltningen skal give modtagerne en økonomisk fordel, som de ikke ville have opnået under normale omstændigheder, ii) foranstaltningen skal sikres af staten eller ved hjælp af statsmidler, iii) foranstaltningen skal begunstige visse virksomheder eller visse produktioner og iv) foranstaltningen skal fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem kontraherende parter.

1.1. Anvendelse af statsmidler

Foranstaltningen skal sikres af staten eller ved hjælp af statsmidler.

I overensstemmelse med fast retspraksis kan støtte ydes direkte af staten eller gennem offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger til at forvalte støtten (33).

Til gengæld for realkreditlån modtager de ansøgende finansielle institutioner BFF-obligationer. BFF blev oprettet ved boligloven som et statsligt boligagentur, der var 100 % ejet af den islandske stat og under administrativt tilsyn af velfærdsministeriet. Velfærdsministeriet udpeger BFF's bestyrelse, der er sammensat af fem personer. BFF's opgaver (at yde lån til enkeltpersoner, kommuner og virksomheder til finansiering af erhvervelse eller opførelse af boliger) er fastsat og reguleret i lovgivningen: Boligloven og afledt ret (f.eks. lovbekendtgørelse nr. 57/2009 om BFF's lånekategorier).

De pågældende foranstaltninger blev derfor gennemført af et offentligt organ, BFF, der er underlagt statens fulde kontrol. BFF's foranstaltninger kan derfor henregnes til staten. Derfor udgør overførslen af BFF-obligationer til finansielle institutioner statsstøtte.

1.2. Begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner

1.2.1. Økonomisk fordel

Foranstaltningen skal give modtagerne fordele, der fritager dem for omkostninger, som normalt afholdes over deres budgetter.

Som de islandske myndigheder har forklaret, blev realkreditlånsordningen indført for at gøre det muligt for visse finansielle institutioner at opnå finansiering fra andre kilder end interbanklån, fordi interbanklånemarkedet var ved at løbe tørt som følge af globale vanskeligheder i finanssektoren.

Tilsynsmyndigheden finder det usandsynligt, at en markedsøkonomisk investor under finanskrisen ville have stillet finansiering i et tilsvarende omfang og på tilsvarende vilkår til rådighed for finansielle institutioner, som var berettiget til at deltage i realkreditlånsordningen. Derfor giver transaktionen som sådan de deltagende banker en økonomisk fordel, som de ikke ville have haft på de på dette tidspunkt gældende markedsvilkår.

Realkreditlånsordningen forbedrer de begunstigede finansielle institutioners stilling ved at øge deres aktivers likviditet og fjerne kilden til volatilitet i deres balance. Dette forbedrer igen deres markedsposition.

1.2.2. Selektivitet

For at foranstaltningen kan udgøre statsstøtte, skal den begunstige visse virksomheder, produktioner eller leveringen af visse ydelser.

Realkreditlånsordningen er selektiv i og med, at den kun begunstiger visse finansielle institutioner. Den omstændighed, at alle virksomheder i en given sektor kan drage fordel af en foranstaltning, fører ikke til den konklusion, at foranstaltningen er af generel karakter. Foranstaltningen er tværtimod selektiv, fordi den kun begunstiger én sektor i økonomien (34).

1.3. Fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen mellem kontraherende parter

Det er sandsynligt, at realkreditlånsordningen vil fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter. Ordningen forbedrer de begunstigede finansielle institutioners stilling ved at øge likviditeten af deres aktiver og fjerne en kilde til volatilitet i deres balance og styrker derved deres stilling sammenlignet med deres konkurrenter i andre EØS-lande.

Alle banker, sparekasser og kreditinstitutter, der har fået tilladelse til at drive virksomhed i Island, kan, uanset deres størrelse, i princippet ansøge om støtte inden for rammerne af realkreditlånsordningen. Ydelser og produkter i bank- og finanssektoren handles internationalt. Også i lyset heraf er det sandsynligt, at realkreditlånsordningen vil fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem kontraherende parter.

2. PROCEDUREKRAV

I henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 skal »EFTA-tilsynsmyndigheden underrettes i så god tid, at den kan fremsætte sine bemærkninger til eventuelle planer om tildeling eller ændring af støtte (…). Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning«.

De islandske myndigheder anmeldte realkreditlånsordningen til Tilsynsmyndigheden ved brev af 27. maj 2009 (hændelse nr. 519720). Imidlertid trådte tillægsbestemmelserne fra BFF's bestyrelse om opkøb af realkreditlån fra finansielle virksomheder i kraft den 15. januar 2009, dvs. inden Tilsynsmyndigheden havde truffet en endelig beslutning om anmeldelsen.

Derfor har de islandske myndigheder ikke overholdt deres forpligtelser i medfør af artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3.

3. STØTTENS FORENELIGHED

Støtteforanstaltninger, der er omfattet af betingelserne i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, for statsstøtte, er generelt uforenelige med EØS-aftalens funktion, medmindre en af undtagelserne i EØS-aftalens artikel 61, stk. 2 eller 3, finder anvendelse. Undtagelsen i artikel 61, stk. 2, finder ikke anvendelse på den pågældende støtte, der ikke har til formål at nå nogen af de mål, der er omhandlet i denne artikel. Tilsvarende finder undtagelserne i EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra a) og c), ikke anvendelse på den støtteforanstaltning, der undersøges. Støtteforanstaltningen er navnlig ikke ydet med det formål at fremme eller lette den økonomiske udvikling af visse områder eller af visse erhvervsgrene.

Den pågældende støtte er ikke knyttet til nogen investering i produktionskapital. Den reducerer blot de omkostninger, som virksomhederne normalt ville afholde som led i deres løbende forretningsaktiviteter, og skal derfor klassificeres som driftsstøtte. Driftsstøtte anses normalt ikke som værende egnet til at lette udviklingen af visse økonomiske aktiviteter eller af visse regioner som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c). Driftsstøtte er kun tilladt under særlige omstændigheder (f.eks. for visse former for støtte til miljøbeskyttelse eller regionalstøtte), når Tilsynsmyndighedens relevante retningslinjer fastsætter en sådan undtagelse.

I medfør af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), kan Tilsynsmyndigheden erklære støtten forenelig med EØS-aftalens funktion, hvis den har til formål at »afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en EF-medlemsstats eller en EFTA-stats økonomi«. Tilsynsmyndigheden minder om, at artikel 61, stk. 3, litra b) i overensstemmelse med EU-Domstolens retspraksis og Tilsynsmyndighedens og Europa-Kommissionens (i det følgende benævnt »Kommissionen«) afgørelsespraksis skal anvendes indskrænkende, og at de pågældende foranstaltninger skal modvirke en forstyrrelse i hele den nationale økonomi (35).

Tilsynsmyndigheden anerkender, at realkreditlånsordningen blev vedtaget under og som reaktion på den aktuelle internationale finanskrise. I Island har navnlig små sparekasser haft likviditetsproblemer som følge af de finansielle vanskeligheder i de store banker, der traditionelt har finansieret de små sparekasser. I modsætning til de større finansielle institutioner har sparekasserne ikke direkte adgang til finansiering fra den islandske centralbank.

Som anført i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure finder Tilsynsmyndigheden, at det relevante regelsæt for vurdering af realkreditlånsordningens forenelighed er retningslinjerne for værdiforringede aktiver, der har EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), som retsgrundlag. Realkreditlånsordningen skal derfor vurderes på grundlag af EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra b), og retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

Inden det fastslås, om realkreditlånsordningen er forenelig i medfør af retningslinjerne for værdiforringede aktiver, er det i det foreliggende tilfælde relevant at fastslå, om ordningen kan betegnes som en »ordning« i henhold til protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen. I artikel 1, litra d), i del II i protokol 3 defineres støtteordning således:

» »støtteordning« enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat«.

Tilsynsmyndigheden er af den opfattelse (som ikke er blevet anfægtet af de islandske myndigheder), at realkreditlånsordningen bygger på bestemmelser — boligloven, lovbekendtgørelsen og tillægsbestemmelserne — på grundlag af hvilke der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som i disse bestemmelser defineres generelt og abstrakt. Realkreditlånsordningen kan derfor betegnes som en støtteordning i medfør af artikel 1, litra d), i del II i protokol 3. I den forbindelse minder Tilsynsmyndigheden om, at Den Europæiske Unions Domstol i sag C-310/99 fastslog følgende: »Den anfægtede beslutning skal ikke indeholde en analyse af støtte, der er tildelt i individuelle tilfælde i henhold til denne ordning. Det er alene ved en eventuel tilbagesøgning af støtte, at det er nødvendigt at efterprøve hver berørt virksomheds individuelle situation.« (36)

I overensstemmelse med denne retspraksis har Tilsynsmyndigheden vurderet realkreditlånsordningen på grundlag af ordningens karakteristika (i modsætning til de særlige forhold, der kendetegner individuelle tildelinger under ordningen).

Som beskrevet ovenfor har de islandske myndigheder anført, at myndigheden bør betragte realkreditlånsordningen som en del af den igangværende omstrukturering af den islandske sparekassesektor, og at den bør vurderes på grundlag af Tilsynsmyndighedens retningslinjer for omstrukturering af finansielle institutioner under finanskrisen (i det følgende benævnt »retningslinjer for omstrukturering af banker«) (37). Swappen under realkreditlånsordningen kræver dog ikke en generel omstrukturering af de finansielle institutioner, der nyder godt af ordningen. Realkreditlånsordningen kan anvendes på alle finansielle institutioner, uanset om disse er under omstrukturering eller ej. Under sådanne omstændigheder finder Tilsynsmyndigheden, at de relevante retningslinjer, der finder anvendelse på foranstaltningen, ikke er retningslinjerne for omstrukturering af banker. Som fastslået ovenfor er realkreditlånsordningens karakteristika således, at betingelserne for at anvende retningslinjerne for værdiforringede aktiver er opfyldt.

3.1. Anvendelse af retningslinjerne for værdiforringede aktiver — aktivernes støtteberettigelse

For at støtten kan erklæres forenelig med artikel 61, stk. 3, litra b), i EØS-aftalen, skal den ydes på grundlag af ikke-diskriminerende kriterier, være relevant i den forstand, at den specifikt har som mål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien, og være nødvendig herfor og stå i forhold hertil, idet negative afsmittende virkninger for konkurrenterne skal begrænses. Retningslinjerne for værdiforringede aktiver omsætter disse generelle principper til særlige betingelser for hjælpeforanstaltninger for værdiforringede aktiver.

Som allerede nævnt har de islandske myndigheder sat spørgsmålstegn ved, om retningslinjerne for værdiforringede aktiver finder anvendelse på den asset swap, der er fastsat i realkreditlånsordningen, med den begrundelse, at de realkreditlån, der er omfattet af swapaftalerne, ikke er værdiforringede aktiver. De islandske myndigheder anfører, at realkreditlånene udgør de finansielt mest attraktive aktiver, som bankerne er i besiddelse af, og derfor ikke er værdiforringede.

I retningslinjerne for værdiforringede aktiver defineres værdiforringede aktiver som: »aktiver, der normalt betegnes som »nødlidende lån« (toxic assets, f.eks. de amerikanske mortgage backed securities og dertil knyttede hedge-transaktioner og derivater), og som har udløst finanskrisen og i vid udstrækning er blevet illikvide eller har måttet nedskrives meget kraftigt…». Det fremgår også af retningslinjerne for værdiforringede aktiver, at det ved vurderingen af, om aktiver er værdiforringede, er nødvendigt at vælge en pragmatisk tilgang og tillade en vis fleksibilitet (38).

Som allerede bemærket finansierer de sparekasser, der på nuværende tidspunkt deltager i realkreditlånsordningen, normalt deres aktiver ved kundeindlån eller ved lån fra de førende islandske banker. Hvis dette ikke viser sig at være tilstrækkeligt til at fortsætte driften, ville en sparekasse under normale omstændigheder sælge nogle af sine aktiver (f.eks. realkreditlån).

De islandske myndigheder har imidlertid forklaret, at de førende islandske banker er gået konkurs og er ved at blive omstruktureret, hvilket udelukker lån fra andre banker. Endvidere er kundeindlån alene ikke tilstrækkelige til at dække sparekassernes finansieringsbehov. De islandske myndigheder har underrettet Tilsynsmyndigheden om, at den tredje mulighed — at sælge aktiverne — ikke har været mulig på grund af finanskrisen. Det var på baggrund heraf, at realkreditlåneordningen blev indført.

Tilsynsmyndigheden finder, at den omstændighed, at sparekasserne ikke har været i stand til at sælge deres realkreditlån på markedet, indebærer, at disse aktiver er illikvide og derfor værdiforringede. Bilag 3 i retningslinjerne for værdiforringede aktiver indeholder en liste over de kategorier af værdiforringede aktiver, der anses for kunne omfattes af hjælpeforanstaltninger. Listen omfatter boliglån.

For at realkreditlånsordningen kan være forenelig med EØS-aftalen, skal den derfor opfylde betingelserne for hjælpeforanstaltningers forenelighed, jf. retningslinjerne for værdiforringede aktiver. De relevante betingelser gennemgås i afsnit 3.2–3.6 nedenfor.

3.2. Værdiansættelse af realkreditlån — uafhængig ekspert

I punkt 20, første underpunkt, i retningslinjerne for værdiforringede aktiver hedder det, at: »Ansøgninger om støtte skal (…) bygge på en fyldestgørende værdiansættelse, der er attesteret af anerkendte uafhængige eksperter (…)«.

I henhold til artikel 3 i lovbekendtgørelsen skal BFF foretage en værdiansættelse af de realkreditlånsaktiver, der tilbydes fonden. Dette er også, hvad der sker i praksis: De aktiver, der er swappet under realkreditlånsordningen, værdiansættes af BFF. De aktiver, der er swappet under realkreditlåneordningen, værdiansættes således ikke af en uafhængig ekspert, hvilket er i modstrid med kravene i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

Den omstændighed, at ét element i værdiansættelsen — kreditrisikometoden — er blevet gennemført af en uafhængig ekspert (KPMG Iceland), betyder ikke automatisk, at hele værdiansættelsen skal anses for at være foretaget af en uafhængig ekspert. Et andet vigtigt element i vurderingen, nemlig fastlæggelsen af grundlaget for værdiansættelsen (dvs. valget af støtteberettigede realkreditlån, grundlaget for værdien (den bogførte værdi), gennemførelsen af kreditrisikovurderingen og beslutningen om, hvordan kreditbufferen skal beregnes, og det tilsvarende beløb, der skyldes i form af BFF-obligationer), fastlægges ved lovbekendtgørelse eller af BFF alene. Den omstændighed, at en uafhængig ekspert har stillet en metode til rådighed for vurderingen af kreditrisikoen, ændrer ikke ved, at BFF faktisk selv benytter denne metode; med andre ord, den foretager selv vurderingen. Der findes ingen undersøgelse af, om BFF anvender metoden og i givet fald hvordan.

Under disse omstændigheder konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den værdiansættelse af aktiverne, der er gennemført inden for rammerne af realkreditlånsordningen, ikke er i overensstemmelse med punkt 20 i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

Som allerede beskrevet, fremlagde de islandske myndigheder under den formelle undersøgelse en værdiansættelsesrapport, som var udarbejdet af en uafhængig finansiel ekspert, ALM, vedrørende realkreditlån, der allerede var omfattet af swaps under realkreditlånsordningen. Dette ændrer dog ikke ved den omstændighed, at BFF ifølge selve realkreditlånsordningen, samt de relevante retlige bestemmelser, selv skal foretage værdiansættelsen af de realkreditlån, som den har overtaget inden for rammerne af ordningen.

Som anført i del II, afsnit 3 ovenfor, vil Tilsynsmyndigheden kun betragte realkreditlånsordningen som en »støtteordning« i henhold til artikel 1, litra d), i del II i protokol 3. Uden at dette berører den værdiansættelse, der foretages i individuelle tilfælde under ordningen, opfylder realkreditlånsordningen således ikke selv betingelserne i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

På grundlag af ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at ordningen for værdiansættelse af realkreditlånene ikke opfylder betingelserne i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

3.3. Værdiansættelse af realkreditlånet — grundlaget for værdiansættelsen

Retningslinjerne for værdiforringede aktiver indeholder en metode til værdiansættelse af værdiforringede aktiver som led i en hjælpeforanstaltning. Punkt 39 og 40 i retningslinjerne for værdiforringede aktiver og bilag 3 indfører begreberne »omkostninger«, »aktuel markedsværdi«, »reel økonomisk værdi« og »overførselsværdi«. Disse begreber er defineret således i retningslinjerne for værdiforringede aktiver (39).

— Ved omkostninger forstås lånenes bogførte værdi minus værdiforringelsen.

— Ved den aktuelle markedsværdi forstås den værdi, som de værdiforringede aktiver kunne have opnået på markedet.

— Ved den reelle økonomiske værdi forstås den bagvedliggende langsigtede økonomiske værdi af aktiverne baseret på underliggende cash flows og bredere tidshorisonter. Denne bør beregnes for såvel et grundscenarie som et stressscenarie.

— Ved overførselsværdien forstås den værdi, de værdiforringede aktiver ansættes til inden for rammerne af hjælpeordningen.

Normalt bestemmer retningslinjerne for værdiforringede aktiver, at hvis overførselsværdien er højere end den aktuelle markedsværdi, er der tale om statsstøtte. For at støtten kan erklæres forenelig, skal overførselsværdien være lavere end eller lig med den reelle økonomiske værdi.

Det fremgår af artikel 6 i tillægsbestemmelserne, at værdien af realkreditlånspuljerne er baseret på bogføringsværdien af hvert enkelt realkreditlån. Den bogførte værdi er normalt den samme som aktivernes reelle økonomiske værdi, der er baseret på de bagvedliggende cash flows og bredere tidshorisonter.

I lyset af ovenstående finder Tilsynsmyndigheden, at den islandske regering har forsømt at godtgøre (eller beregne), at overførselsværdien er baseret på den reelle økonomiske værdi. De islandske myndigheders argumenter om, at medtagelsen af en »kreditbuffer« sikrer, at den bogførte værdi tilpasses markedsværdien, kan ikke accepteres. For det første har »kreditbufferen« kun til formål at beskytte BFF mod en kreditrisiko (ved delvist at udsætte overvejelserne om ydelse af realkreditlånene) og ikke at fastsætte en markedsværdi. For det andet vil de finansielle institutioner ved den endelige afregning modtage BFF-obligationer svarende til realkreditlånenes bogførte værdi minus eventuelle indtrådte og forventede værdiforringelser fremadrettet, og ikke svarende til realkreditlånenes reelle økonomiske værdi.

På grundlag af de tilgængelige oplysninger og i overensstemmelse med principperne i retningslinjerne for værdiforringede aktiver kan Tilsynsmyndigheden derfor ikke udelukke, at realkreditlånsordningen indebærer uforenelig statsstøtte.

3.4. Byrdefordeling

Med hensyn til byrdefordeling fastsætter retningslinjerne for værdiforringede aktiver i punkt 21-25 et overordnet princip om, at de finansielle institutioner i videst muligt omfang bør bære tabene på værdiforringede aktiver. Dette indebærer, at de bør bære tabene som følge af forskellen mellem de værdiforringede aktivers aktuelle markedsværdi og den reelle økonomiske værdi.

Da BFF ikke har foretaget en værdiansættelse i overensstemmelse med retningslinjerne for værdiforringede aktiver, er det ikke muligt at vurdere, i hvilket omfang de støtteberettigede finansielle institutioner bærer en del af byrden som fastsat i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

3.5. Godtgørelse

Tilsynsmyndigheden bemærker, at EFTA-staterne også skal sikre, at »enhver prissætning af støtte til aktiver skal indeholde et afkast til staten under behørig hensyntagen til risici for fremtidige tab, der overstiger prognoserne i fastsættelsen af den »reelle økonomiske værdi« og eventuelle yderligere risici forårsaget af en overførselsværdi, der er større end den reelle økonomiske værdi (40)«.

Det fremgår af retningslinjerne for værdiforringede aktiver, at et sådant afkast til staten kan bestå i, at overførselsværdien fastsættes tilstrækkeligt lavt i forhold til »den reelle økonomiske værdi« for at tilvejebringe en passende kompensation for den risiko, som staten har påtaget sig (41). Ethvert prissætningssystem må kunne sikre, at de begunstigede finansielle institutioners samlede bidrag reducerer omfanget af statens nettoindgreb til det nødvendige minimum. Da realkreditlånsordningen ikke opfylder kravene i retningslinjerne for værdiforringede aktiver for så vidt angår værdiansættelse, er det dog ikke muligt at vurdere, om de islandske myndigheder har opfyldt kravet om afkast.

Som allerede beskrevet har de islandske myndigheder anført, at de modtagende finansielle institutioner pålægges en afgift på 95 basispoint, som lægges til BFF's kapitalomkostninger, når der indgås en aftale i medfør af realkreditlånsordningen. Ifølge de oplysninger, som Tilsynsmyndigheden råder over, er 95 basispoint dog den gængse præmie, som BFF generelt pålægger kunderne til dækning af driftsomkostninger (25 basispoint), risiko for førtidsindfrielse (50 basispoint) og kredittab (20 basispoint) for regulære realkreditlån.

Tilsynsmyndigheden forstår således godt, at dette vil påvirke værdien af de BFF-obligationer, der overføres til den modtagende finansielle institution, men BFF vil afholde disse omkostninger i forbindelse med forvaltningen af de overførte realkreditlån i løbet af deres løbetid. Hidtil har Tilsynsmyndigheden ikke modtaget dokumentation for det modsatte (42). I lyset heraf kan afgiften på 95 basispoint ikke anses for en godtgørelse, som de begunstigede finansielle institutioner har betalt til staten.

3.6. Ubegrænset anvendelsesområde og varighed

De islandske myndigheder har hverken fastsat nogen tidsfrist for realkreditlånsordningen eller for, hvornår de finansielle institutioner kan ansøge om at komme med i ordningen (det såkaldte »indgangsvindue«) (43).

For at hjælpeforanstaltninger kan anses for forenelige med EØS-aftalen, må de ifølge retningslinjerne for værdiforringede aktiver ikke strække sig ud over finanskrisens varighed (44). Hjælpeforanstaltninger godkendes ikke for en ubegrænset tidsperiode.

På grundlag af Europa-Kommissionens afgørelsespraksis godkendes indgangsvinduet for hjælpeforanstaltninger normalt for højst seks måneder. Alle forlængelser af indgangsvinduets varighed (normalt med yderligere seks måneder) skal anmeldes på ny i god tid og tage hensyn til udviklingen i situationen på de relevante finansielle markeder. Hjælpeforanstaltninger kan godkendes for en periode på indtil to år, forudsat at der indsendes rapporter til Tilsynsmyndigheden hvert andet år (45).

Tilsvarende har de islandske myndigheder ikke angivet et samlet budget for realkreditlånsordningen eller anslået de årlige udgifter i forbindelse med ordningen. De har ikke oplyst et forventet antal begunstigede eller en grænse for værdien af de aktiver, der kunne være berettiget til en asset swap i medfør af ordningen. Realkreditlånsordningen synes således at være af ubegrænset rækkevidde og er derfor ikke afpasset efter forholdene, sådan som det kræves i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

4. KONKLUSION

På grundlag af de oplysninger, som de islandske myndigheder har fremsendt, konkluderer Tilsynsmyndigheden, at realkreditlånsordningen indebærer ydelse af statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, som ikke er forenelig med EØS-aftalens funktion, af de grunde, der er redegjort for ovenfor. Individuel støtte, der er ydet under realkreditlånsordningen, og som opfylder kriterierne i retningslinjerne for værdiforringede aktiver, er dog forenelig med EØS-aftalens funktion (46).

Realkreditlånsordningen blev anmeldt til Tilsynsmyndigheden, efter at den var trådt i kraft, og inden Tilsynsmyndigheden havde truffet en endelig beslutning om anmeldelsen. De islandske myndigheder har ulovligt gennemført den pågældende støtte i modstrid med artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3.

Det følger af artikel 14 i del II i protokol 3, at ulovlig støtte, der er uforenelig med statsstøttereglerne i EØS-aftalen, skal tilbagebetales af støttemodtagerne —

VEDTAGET DENNE BESLUTNING:

Artikel 1

Realkreditlånsordningen udgør statsstøtte, som er uforenelig med EØS-aftalens funktion i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Artikel 2

Da de islandske myndigheder ikke har opfyldt kravet om, at der skal foretages anmeldelse til EFTA-Tilsynsmyndigheden inden gennemførelsen af realkreditlånsordningen i henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3, indebærer realkreditlånsordningen ulovlig statsstøtte.

Artikel 3

De islandske myndigheder afvikler realkreditlånsordningen med øjeblikkelig virkning og træffer alle nødvendige foranstaltninger til at tilbagesøge al uforenelig og ulovlig støtte, der er ydet efter realkreditlånsordningen, jf. artikel 1 og 2.

Artikel 4

Senest den 30. august 2011 underretter de islandske myndigheder EFTA-Tilsynsmyndigheden om de foranstaltninger, der er truffet for at efterkomme denne beslutning.

Artikel 5

Tilbagebetalingen finder sted omgående og under alle omstændigheder senest den 30. oktober 2011. Tilbagebetalingen finder sted i overensstemmelse med procedurerne i den nationale lovgivning, forudsat at de giver mulighed for øjeblikkelig og effektiv gennemførelse af beslutningen. Den støtte, der skal tilbagebetales, omfatter renter (inkl. renters rente) fra det tidspunkt, hvor den var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den faktisk er tilbagebetalt. Renten beregnes på grundlag af artikel 9 i beslutning nr. 195/04/KOL.

Artikel 6

Denne beslutning er rettet til Republikken Island.

Artikel 7

Kun den engelske udgave af er autentisk.

Udfærdiget i Bruxelles, den 29. juni 2011. På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne Per SANDERUD Formand Sabine MONAUNI-TÖMÖRDY Medlem af Kollegiet

(1) Beslutning nr. 195/04/KOL af 14.7.2004, offentliggjort i EUT L 139 af 25.5.2006, s. 37, og EØS-tillæg nr. 26 af 25.5.2006, s. 1, med senere ændringer. En konsolideret udgave af beslutningen findes på: www.eftasurv.int.

(2) EUT C 277 af 14.10.2010, s. 4, og EØS-tillæg nr. 57 af 14.10.2010, s. 4.

(3) Se fodnote 2 ovenfor.

(4) De islandske myndigheder har forklaret, at det ikke var muligt for de finansielle institutioner at skaffe likvide midler på det frie marked, da der på dette tidspunkt ikke var noget fungerende interbankmarked i Island på grund af finanskrisen, og at de mindre sparekasser ikke havde aktiver, der kunne benyttes som sikkerhed hos centralbanken.

(5) Se regeringserklæring af 19.6.2008 vedrørende foranstaltninger i tilknytning til fast ejendom og finansielle markeder og regeringens pressemeddelelse af 18.7.2008. På grund af finanskrisen i Island blev realkreditlånenes løbetid forlænget til 70 år.

(6) EUT C 241 af 8.10.2009, s. 16, og EØS-tillæg nr. 52 af 8.10.2009, s. 1. Beslutningen findes også på Tilsynsmyndighedens websted: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/stateaidregistry/sadecice09/168_09_col.pdf.

(7) Før finanskrisen bestod den islandske banksektor i alt væsentligt af to segmenter, hvoraf det første omfattede de tre tidligere største banker Glitnir, Landsbanki og Kaupthing, der havde forholdsvis store internationale engagementer, og hvoraf det andet omfattede små sparekasser, der var afhængige af finansiering fra de større banker.

(8) Se beslutning nr. 168/09/KOL, s. 3.

(9) Lov nr. 125/2008 trådte i kraft ved offentliggørelsen, dvs. den 7.10.2008.

(10) Den ændrede boliglov og lovbekendtgørelsen bemyndiger BFF til at købe (eller refinansiere) obligationer, der er sikret ved pant i boliger. Tillægsbestemmelserne vedrører dog købet af selve realkreditlånene. De islandske myndigheder har forklaret, at det var hensigten at referere til samme sagsforhold.

(11) Der var to aftaler mellem BFF og Bolungarvik Savings Bank.

(12) Ifølge aftalen mellem swap-parterne skulle den endelige pris fastsættes den 15.4.2009.

(13) Med hensyn til prisfastsættelsen af obligationer hedder det i artikel 3 i lovbekendtgørelsen, at »boligfinansieringsfonden skal foretage en uafhængig værdiansættelse af de obligationer, der tilbydes fonden. Ved værdiansættelsen af obligationerne tager fonden bl.a. hensyn til debitors status i relation til overholdelse af betalingsforpligtelser, pantets andel af den pågældende bolig, når obligationen overtages, misligholdelser i forbindelse med obligationen og dens vilkår, sådan at prisfastsættelsen af obligationen afspejler markedsværdien. Kontraktvilkårene og købsprisen skal endvidere minimere fondens kreditrisici«.

(14) Det hedder i artikel 6 i tillægsbestemmelserne vedrørende »købsprisen«, at »realkreditlånenes købspris skal baseres på deres markedsværdi. I aftaler om køb af realkreditlån skal den bogførte værdi af lånet som hovedregel danne grundlag for prisen, idet der tages højde for risikoen for førtidsindfrielse, driftsomkostninger og andre faktorer. Den endelige pris for puljen af realkreditlån fastsættes ud fra dens resultat og det forventede tab ved den endelige afregning af købsprisen.

Den købspris, der blev betalt på tidspunktet for undertegnelsen af aftalen, kan aldrig overstige 80 % af puljens markedspris. Denne procentdel falder i takt med et øget forventet tab, jf. artikel 5. Den tilbageholdte andel af købsprisen skal altid være højere end det forventede tab.

Aftaler om køb af realkreditlån skal angive den endelige afregning af købsprisen. En sådan afregning finder som hovedregel sted 8-10 år efter købsdatoen. På tidspunktet for den endelige afregning betaler BFF den resterende del af købsprisen med fradrag af den nedskrivning af puljen af realkreditlån, som allerede har fundet sted, og det forventede tab på puljen i hele løbetiden, jf. artikel 5.«

(15) Artikel 4 i tillægsbestemmelserne.

(16) Brev fra de islandske myndigheder til Tilsynsmyndigheden af 27.8.2009.

(17) Tilsynsmyndigheden opfatter dette som den skyldige hovedstol, låntager har lånt (uden nedskrivninger).

(18) I henhold til artikel 3 i tillægsbestemmelserne »skal den finansielle virksomhed fremlægge de computerlæsbare oplysninger, som boligfinansieringsfonden anser for væsentlige for beregningen af værdien af og kreditrisikoen ved puljer af realkreditlån, som skal sælges til BFF.«

(19) Artikel 7 i tillægsbestemmelserne vedrørende »betaling for realkreditobligationerne« bestemmer, at »BFF skal betale for realkreditlånene ved at overdrage BFF-obligationer. Afkastet af BFF-obligationerne skal baseres på realkreditlånenes løbetid og vilkår. Risikoen for førtidsindfrielse og driftsomkostningerne samt andre faktorer skal ligeledes tages i betragtning.«

(20) Det hedder i artikel 5 i tillægsbestemmelserne, at »modydelsen for obligationer købt af boligfinansieringsfonden generelt skal have form af BFF-obligationer«. På grundlag heraf åbner lovbekendtgørelsen i princippet mulighed for andre former for modydelser, som f.eks. kontant betaling. Hidtil er der dog kun blevet benyttet modydelse i form af BFF-obligationer.

(21) Det nøjagtige tidspunkt for den endelige afregning er normalt anført i aftalen.

(22) Artikel 3 i lovbekendtgørelsen og artikel 6 i tillægsbestemmelserne.

(23) Se http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7199.

(24) Se http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7997.

(25) Se EFTA-Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 126/11/KOL af 13. april 2011 om statsstøtte til etablering og kapitalisering af Byr hf, endnu ikke offentliggjort; beslutningen er tilgængelig på Tilsynsmyndighedens websted: http://www.eftasurv.int/media/decisions/126-11-COL.pdf.

(26) Se fodnote 2 ovenfor.

(27) Den ajourførte udgave af retningslinjerne for statsstøtte er offentliggjort på Tilsynsmyndighedens websted: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.

(28) Tilsynsmyndigheden bemærker, at dette er i modstrid med anmeldelsen af realkreditlånsordningen til Tilsynsmyndigheden den 27. maj 2009 (hændelse nr. 519720), hvor de islandske myndigheder anførte, at retningslinjerne for værdiforringede aktiver ville være de korrekte retningslinjer for vurderingen af ordningen (såfremt Tilsynsmyndigheden skulle nå til den konklusion, at ordningen indebar støtte).

(29) Med hensyn til realkreditlånsordningen forenelighed henviser de islandske myndigheder ligeledes til tidligere argumenter, der er fremsat over for Tilsynsmyndigheden, vedrørende den systemiske betydning af sparekasserne i Island — jf. f.eks. et brev fra den islandske centralbank af 19.5.2009, der bekræfter nødvendigheden af foranstaltningerne (bilag 5 til anmeldelsen). Til støtte herfor har de islandske myndigheder fremlagt en undersøgelse foretaget af Centre for European Policy Studies (CEPS) (»Investigating Diversity in the Banking Sector in Europe: The Performance and Role of Savings Banks« (Undersøgelse af mangfoldigheden i banksektoren i Europa: sparekassers præstationer og rolle), CEPS, 26.6.2009.

(30) Rapporten blev udarbejdet af Hjörtur H. Jónsson, ALM.

(31) Den præmie, som Spkef skulle betale, var på 95 basispoint og skulle dække driftsomkostninger, risiko for førtidsindfrielse og kredittab. 95 basispoint er den gængse præmie, som BFF generelt pålægger kunderne. 25 basispoint for driftsomkostninger, 50 basispoint for risikoen for førtidsindfrielse og 20 basispoint for kredittab.

(32) Tilsynsmyndigheden formoder, at de islandske myndigheder henviser til Tilsynsmyndighedens retningslinjer for genoprettelse af rentabiliteten i finanssektoren i den nuværende krise inden for rammerne af statsstøttereglerne.

(33) Sag 78/76, Steinike and Weinlig mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. 1977, s. 595, præmis 21.

(34) Forenede sager E-5/04, E 6/04 og E-7/04, Fesil og Finnfjord, Sml. 2005, EFTA-Domstolens rapport, s. 117, præmis 77. Denne dom bekræfter Den Europæiske Unions Domstols retspraksis, jf. sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. 1999 I, s. 3671, præmis 33. Se også sag C-66/02, Italien mod Kommissionen, Sml. 2009 I, s. 10901, præmis 95.

(35) Forenede sager T-132/96 og T-143/96, Freistaat Sachsen og Volkswagen AG mod Kommissionen, Sml. 1999 II, s. 3663, præmis 167. Se Kommissionens afgørelser i sag NN 70/07, Northern Rock (EUT C 43 af 16.2.2008, s. 1) og i sag NN 25/08, Redningsstøtte til WestLB (EUT C 189 af 26.7.2008, s. 3); og Kommissionens afgørelser af 4.6.2008, C 9/08, SachsenLB (EUT L 104 af 24.4.2009). Se også Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 36/09/KOL af 30.1.2009 om aftalen mellem den norske stat og Eksportfinans ASA om finansiering af Eksportfinans (EUT C 156 af 9.7.2009, s. 17, og EØS-tillæg nr. 36 af 9.7.2009, s. 9); beslutning nr. 205/09/KOL af 8.5.2009 om ordningen for midlertidig rekapitalisering af fundamentalt sunde banker med det formål at fremme den finansielle stabilitet og långivningen til realøkonomien (EUT L 29 af 3.2.2011, s. 36, og EØS-tillæg nr. 6 af 3.2.2011, s. 1); og beslutning nr. 168/09/KOL af 27.3.2009 om en supplerende lånekategori for den islandske boligfinansieringsfond for udlån til banker, sparekasser og andre finansinstitutter med henblik på midlertidig refinansiering af realkreditlån (EUT L 241 af 8.10.2009, s. 16, og EØS-tillæg nr. 52 af 8.10.2009, s. 1).

(36) Sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, Sml. 2002, I, s. 2289, præmis 91. I sag C-66/02, Italien mod Kommissionen, Sml. 2005, I, s. 10901, præmis 91, udtalte Domstolen følgende: »I forbindelse med en støtteordning kan Kommissionen begrænse sig til at undersøge ordningens nærmere indhold uden at være forpligtet til at undersøge hver eneste anvendelse af ordningen (…) med henblik på at vurdere, om den nævnte ordning indeholder støtteelementer.« Se også sag E-2/05, ESA mod Island, Sml. 2005, EFTA-Domstolens rapport, s. 202, præmis 24, og sag C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, Comitato »Venezia vuole vivere« mod Kommissionen, endnu ikke indberettet, præmis 63-64.

(37) Se fodnote 32.

(38) Se punkt 32 i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

(39) I punkt 39 hedder det, at »I første omgang bør aktiverne overalt, hvor det er muligt, værdiansættes efter deres aktuelle markedsværdi. Generelt vil enhver overførsel af aktiver inden for rammerne af en ordning til en værdi, der overstiger markedsprisen, udgøre statsstøtte. Aktivernes aktuelle markedsværdi vil dog kunne afvige en hel del fra den værdi, hvortil de under de nuværende omstændigheder er bogført, eller der er måske ikke nogen markedspris, fordi der ikke findes et marked (for nogle aktiver kan værdien rent faktisk være lig nul).«

I punkt 40 hedder det, at »I anden omgang må den værdi, de værdiforringede aktiver sættes til inden for rammerne af hjælpeordningen (»overførselsværdien«), nødvendigvis ligge over den aktuelle markedspris, for at opnå den ønskede virkning. For at sikre sammenhæng i vurderingen af statsstøttens forenelighed med fællesmarkedet betragter Tilsynsmyndigheden en overførselsværdi, der afspejler den bagvedliggende langsigtede økonomiske værdi (»den reelle økonomiske værdi«) af aktiverne baseret på underliggende cash flows og bredere tidshorisonter, som et acceptabelt benchmark for, at støtten kan anses for kun at udgøre det tilladte minimum.«

Endvidere indfører tabel 1 — Ikke-sikrede lån — begreberne »Omkostninger«, »Økonomisk værdi« og »Overførselsværdi« som grundlag for værdiansættelse under ordningen.

(40) Bilag 4, afsnit II, i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

(41) Bilag 4, afsnit II, i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

(42) Selv hvis afgiften på 95 basispoint blev accepteret som godtgørelse for asset swappen, er spørgsmålet fortsat, om størrelsen af denne afgift er tilstrækkelig til at udgøre en passende godtgørelse, jf. bilag 4, afsnit II, i retningslinjerne for værdiforringede aktiver.

(43) De islandske myndigheders argument om, at nødloven er midlertidig, og at de ordninger, der gennemføres med hjemmel i den, således pr. definition ikke er af permanent karakter, kan ikke accepteres. Der er ingen bestemmelse i den relevante lovgivning, som forhindrer de islandske myndigheder i at fortsætte realkreditlånsordningen i det uendelige. Dette er i modstrid med det generelle proportionalitets- og nødvendighedsprincip, der er kernen i retningslinjerne vedrørende statsstøtte under den finansielle krise. Den omstændighed, at det islandske parlament agtede at tage nødloven op til revision senest den 1.1.2010, ændrer ikke denne konklusion. Ifølge de oplysninger, som Tilsynsmyndigheden råder over, har det islandske parlament under alle omstændigheder hidtil ikke foretaget en sådan revision.

(44) Tilsynsmyndigheden retningslinjer for finansielle institutioner, punkt 12.

(45) Tilsynsmyndigheden retningslinjer for finansielle institutioner, punkt 24.

(46) Se f.eks. Kommissionens beslutning af 16.12.2003 om Frankrigs støtteordning for overtagelse af kriseramte virksomheder (EUT L 108 af 16.4.2004, s. 38), og Kommissionens beslutning om den spanske stats støtteordning fra 1993 for nyoprettede virksomheder i Vizcaya (Spanien) (EUT L 40 af 14.2.2003, s. 11). Se også EFTA-Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 754/08/KOL af 3. december 2008 om ordningen til innovation inden for træindustrien (EUT C 58 af 12.3.2009, s. 12, og EØF-tillæg nr. 14 af 12.3.2009, s. 5).