DA Den Europæiske Unions Tidende L 276/8

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

Nr. 519/12/KOL

af 19. december 2012

om at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende eventuel støtte til AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene (Norge)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN ("TILSYNSMYNDIGHEDEN") —

SOM HENVISER til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde ("EØS-aftalen"), særlig artikel 49 og artikel 61-63 samt protokol 26,

SOM HENVISER til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol ("tilsyns- og domstolsaftalen"), særlig artikel 24,

som henviser til protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen ("protokol 3"), særlig del I, artikel 1, stk. 2, og del II, artikel 7, stk. 2,

efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til disse bestemmelser (1), og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

1. SAGSFORLØB

1.1. Administrativ procedure, som førte til Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 254/10/KOL

(1) Ved brev af 11. august 2006 modtog Tilsynsmyndigheden en klage ("klagen") fra Konkurrenten.no AS ("klageren"), som påstod, at de norske myndigheder havde ydet statsstøtte til AS Oslo Sporveier and AS Sporveisbussene. Tilsynsmyndigheden registrerede brevet den 16. august 2006 (registreringsnr. 384017). Ved brev af 17. august 2006 til klageren anerkendte Tilsynsmyndigheden modtagelsen af klagen (registreringsnr. 384134).

(2) Ved brev af 7. september 2006 fremsendte Tilsynsmyndigheden klagen til de norske myndigheder og opfordrede dem til at fremsende deres bemærkninger (registreringsnr. 387163). Ved brev af 11. oktober 2006 besvarede de norske myndigheder opfordringen til at fremsende oplysninger. Tilsynsmyndigheden registrerede brevet den 19. oktober 2006 (registreringsnr. 392725).

(3) Ved brev af 20. oktober 2006 fremsendte klageren yderligere bemærkninger. Tilsynsmyndigheden registrerede brevet den 23. oktober 2006 (registreringsnr. 394520).

(4) Ved brev af 29. november 2006 anmodede Tilsynsmyndigheden om yderligere oplysninger fra de norske myndigheder (registreringsnr. 394397). De norske myndigheder fremsendte deres svar ved brev af 11. januar 2007. Tilsynsmyndigheden registrerede brevet den 12. januar 2007 (registreringsnr. 406541).

(5) Ved brev af 19. juni 2007 anmodede Tilsynsmyndigheden om yderligere oplysninger fra de norske myndigheder (registreringsnr. 425271). De norske myndigheder fremsendte deres svar elektronisk den 16. august 2007 (registreringsnr. 434326).

(6) Ved e-mail af 20. februar 2008 fremsendte klageren yderligere oplysninger (registreringsnr. 466226).

(7) Ved brev fremsendt elektronisk den 2. april 2008 anmodede Tilsynsmyndigheden om yderligere oplysninger fra de norske myndigheder (registreringsnr. 471926). De norske myndigheder fremsendte deres svar elektronisk den 29. april 2008 (registreringsnr. 475480).

(8) Klageren fremsendte yderligere oplysninger ved e-mail af 25. maj 2008 (registreringsnr. 478132), 2. juni 2008 (registreringsnr. 479743), 9. juli 2008 (registreringsnr. 489623 og 489626), 14. august 2008 (registreringsnr. 489591), 15. august 2008 (registreringsnr. 488527), 20. januar 2009 (registreringsnr. 505210) og 22. januar 2009 (registreringsnr. 505503).

(9) I begyndelsen af 2010 havde Tilsynsmyndigheden og de norske myndigheder uformel kontakt om sagen både pr. telefon og e-mail. De oplysninger, der tilgik Tilsynsmyndigheden i den forbindelse, blev samlet i et brev, som de norske myndigheder sendte elektronisk til Tilsynsmyndigheden den 21. april 2010 (registreringsnr. 554417).

(10) Den 21. juni 2010 vedtog Tilsynsmyndigheden beslutning nr. 254/10/KOL om afslutning af sagen med den begrundelse, at støtten omfattede eksisterende støtte, der var ophørt. Ved breve af 21. juni 2010 fremsendte Tilsynsmyndigheden kopi af beslutning nr. 254/10/KOL til de norske myndigheder (registreringsnr. 558824) og klageren (registreringsnr. 561949).

1.2. EFTA-Domstolens dom i sag E-14/10, Konkurrenten.no AS mod EFTA-Tilsynsmyndigheden

(11) Ved appelskrift indleveret til EFTA-Domstolens Justitskontor den 2. september 2010 anlagde klageren søgsmål om ophævelse af Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 254/10/KOL.

(12) Den 22. august 2011 afsagde EFTA-Domstolen dom i sag E-14/10, Konkurrenten.no AS mod EFTA-Tilsynsmyndigheden, der ophæver beslutning nr. 254/10/KOL i sin helhed med nedenstående begrundelse.

(13) For det første fandt EFTA-Domstolen, at begrundelsen for beslutningen ikke var fyldestgørende, da Tilsynsmyndigheden ikke havde gjort rede for, hvordan forlængelsen af koncessionen fra 1. januar 2000 kunne betegnes som en del af en eksisterende støtteordning, eller hvorfor den ikke kunne betragtes som en relevant ændring af denne støtteordning (2).

(14) For det andet fastslog EFTA-Domstolen, at Tilsynsmyndigheden ikke havde opfyldt sin pligt til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henseende til den støtte, der var ydet i perioden 1997-2000. Domstolen fandt ikke, at Tilsynsmyndigheden kunne udelukke muligheden af, at AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene havde modtaget støtte, der oversteg tab forbundet med opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, og at Tilsynsmyndigheden faktisk havde fastslået, at en sådan overkompensation kunne have eksisteret tidligere. EFTA-Domstolen konkluderede således, at Tilsynsmyndigheden burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure for at blive informeret om forholdene i det omfang, dette var muligt. Sagsøgers anbringende vedrørende samme spørgsmål med hensyn til perioden 2000-2008 blev også anset for begrundet (3).

(15) For det tredje fandt EFTA-Domstolen ikke, at Tilsynsmyndigheden havde fastslået, hvorvidt kapitalindsprøjtningen alene vedrørte manglende dækning af pensionsforpligtelser, der var opstået i forbindelse med opfyldelsen forpligtelserne til offentlig tjeneste, eller om den også dækkede andre aktiviteter. Da EFTA-Domstolen ikke kunne gennemgå beslutningen i relation til sagsøgers påstand om, at kapitalindsprøjtningen ikke svarede til en betaling for leverede transportydelser, statuerede Domstolen begrundelsesmangel (4).

1.3. Omvurdering af klagen

(16) Klager har påstået, at følgende foranstaltninger kan omfatte ulovlig statsstøtte: 1. krydssubsidiering mellem de fire selskaber AS Oslo Sporveier, AS Sporveisbussene, Arctic Express AS og Sporveisbussenes Turbiler AS (5) 2. en kapitalindsprøjtning på 41 499 000 NOK foretaget i 2004 af AS Oslo Sporveier til AS Sporveisbussene 3. gunstige skattemæssige forhold erhvervet i et ikkekonkurrencebetonet marked, der gjorde det muligt for AS Sporveisbussene at undgå at betale skat af overskuddet 4. garantier fra AS Sporveisbussene til fordel for datterselskaberne Arctic Express AS og Sporveisbussenes Turbiler AS.

(17) Tilsynsmyndigheden igangsatte en omvurdering af klagen og anmodede ved e-mail af 25. oktober 2011 (registreringsnr. 613053) de norske myndigheder om yderligere oplysninger. De norske myndigheder afgav oplysninger ved et telefonmøde den 28. oktober 2011. Desuden afgav de yderligere oplysninger på møder i Oslo den 19. november 2011 og i Bruxelles den 9. december 2011 og 17. januar 2012. Ved e-mails af 13. december 2011 (registreringsnr. 621639) og 20. januar 2012 (registreringsnr. 622816) fremsendte de også yderligere oplysninger.

(18) Ved brev af 27. januar 2012 (registreringsnr. 622888) anmodede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om yderligere oplysninger (6). Disse besvarede anmodningen ved brev af 22. februar 2012 (registreringsnr. 625908, 625916, 625949, 626065 og 626066) og e-mails af 5. marts 2012 (registreringsnr. 627096 og 627097).

1.4. Formel undersøgelse

(19) Ved beslutning nr. 123/12/KOL af 28. marts 2012 ("beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure") iværksatte Tilsynsmyndigheden den formelle undersøgelsesprocedure efter protokol 2, del I, artikel 1, stk. 2, i henseende til den eventuelle støtte til AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene. Ved brev af samme dato (registreringsnr. 627869) meddelte Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder sin beslutning og opfordrede dem til at fremsende bemærkninger.

(20) Ved brev af 4. juni 2012 (registreringsnr. 636738) fremsendte de norske myndigheder bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren. Ved e-mail af 28. juni 2012 (registreringsnr. 639422) anmodede Tilsynsmyndigheden om yderligere oplysninger. Ved e-mail af 7. september 2012 (registreringsnr. 645982) besvarede de norske myndigheder denne anmodning. Ved e-mails udvekslet mellem den 9. og 23. november 2012 (registreringsnr. 653229, 653257, 653526, 654300, 654332, 654345 og 654470) udbad Tilsynsmyndigheden sig og modtog yderligere oplysninger fra de norske myndigheder.

(21) Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og EØS-tillægget (7). Tilsynsmyndigheden opfordrede interesserede parter til at fremsende deres bemærkninger til denne beslutning. Tilsynsmyndigheden modtog bemærkninger fra to interesserede parter. Ved brev af 2. august 2012 (registreringsnr. 643450) modtog Tilsynsmyndigheden bemærkninger fra klageren, Konkurrenten.no AS. Ved brev af 6. august 2012 (registreringsnr. 643459) modtog Tilsynsmyndigheden bemærkninger fra Risdal Touring AS, et søsterselskab til klageren. Ved brev af 4. september 2012 (registreringsnr. 645575) fremsendte Tilsynsmyndigheden disse bemærkninger til de norske myndigheder. Ved brev af 3. oktober 2012 (registreringsnr. 648581) meddelte de norske myndigheder Tilsynsmyndigheden, at de ikke havde bemærkninger til de to interesserede parters betragtninger.

2. BESLUTNING OM AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

(22) De norske myndigheder bekræftede, at AS Oslo Sporveier ikke havde ydet garantier (8). Tilsynsmyndigheden konkluderede derfor, at klagerens påstand vedrørende garantierne var ubegrundet (9).

(23) Tilsynsmyndigheden nærede dog ingen tvivl med hensyn til de resterede foranstaltninger, der var omfattet af klagen. Den besluttede derfor at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende følgende tre foranstaltninger: 1. kompensationen for rutebuskørsel i Oslo betalt til AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene i perioden fra den 1. januar 1994 til den 30. marts 2008 ("den årlige kompensation") 2. kapitalindsprøjtning betalt af Oslo kommune i 2004 ("kapitalindsprøjtningen i 2004") til dækning af et akkumuleret underskud i pensionskassen i relation til: a. levering af offentlig tjeneste ("kapitalindsprøjtning til offentlig tjeneste") b. kommerciel virksomhed ("kapitalindsprøjtning til kommerciel virksomhed") 3. anvendelsen af koncernbeskatningsbestemmelser ("foranstaltning vedrørende koncernbeskatning").

3. BAGGRUND – GÆLDENDE LOVGIVNING OM LOKAL RUTEBUSKØRSEL

3.1. Lov om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova) af 2002 og forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy (yrkestransportforskriften) af 2003

(24) Sektoren for lokal rutebusdrift er for nærværende omfattet af lov om yrkestransport med motorvogn og fartøy af 2002 ("LY") (10) og forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy af 2003 ("FY") (11). LY ophævede og erstattede loven om yrkestransport af 1976 (12). FY ophævede og erstattede to forskrifter (13).

(25) De norske myndigheder har bekræftet, at de relevante bestemmelser ikke var blevet ændret i nævneværdig grad siden EØS-aftalens ikrafttræden i 1994.

3.2. Fylkernes administrative ansvar

(26) I Norge er fylkerne ansvarlige for levering af offentlig lokaltransport. Fylkerne har dog ikke pligt til at tilbyde disse ydelser.

(27) Fylkerne kan enten administrere lokal rutebuskørsel gennem deres egne enheder eller gennem et administrationsselskab (14), som fylket opretter. Det bestemmes i LY, at når fylket opretter et administrationsselskab, afsættes midlerne til at finansiere lokal rutebuskørsel til dette selskab (15). Administrationsselskaberne kan enten købe rutebusydelserne hos en tredjepart eller selv levere ydelserne.

3.3. Statens og fylkernes delte finansiering af lokale transportydelser

(28) Fylkerne finansierer delvist de lokale transportydelser via skatteindtægter. Derudover modtager fylkerne i medfør af LY statsmidler i form af et årligt bloktilskud (16). Størrelsen af dette bloktilskud bestemmes ud fra fylkernes behov for midler fra staten. Fylkerne skal derfor tilsende Transportministeriet budgetter, regnskaber og andre oplysninger af relevans for vurderingen af behovet for statsmidler (17). De norske myndigheder har fremført, at det ville få følger for fremtidige tilskud, hvis et fylke reducerede den del af bloktilskuddet, der blev brugt til finansiering af udgifter til lokal rutebustransport.

3.4. Koncessioner

3.4.1. Indledning

(29) I henhold til LY skal man have en koncession for at kunne levere bustransportydelser mod betaling (dvs. betaling fra brugerne (passagerne) af transportydelserne) (18).

(30) Busselskaber, der leverer rutebuskørsel mod betaling, skal have både en generel og en særlig koncession.

3.4.2. Generel koncession til passagertransport

(31) Virksomheder, der leverer passagertransportydelser mod betaling, skal have en generel koncession (19). For at få en sådan skal ansøgeren i) fremvise en vandelsattest, ii) have tilstrækkelige økonomiske midler og kapacitet og iii) have de nødvendige faglige kvalifikationer (20). Generelle koncessioner er ikke begrænset i tid (21).

3.4.3. Særlige koncessioner til rutebuskørsel

(32) Ud over den generelle koncession skal en virksomhed, der ønsker at levere rutebuskørsel mod betaling, have en særlig koncession (22). Der findes to typer særlige koncessioner: i) områdekoncessioner og ii) rutespecifikke koncessioner. Områdekoncessionen er uspecificeret, for så vidt som den giver koncessionaren ret til at levere rutebuskørsel i hele det omfattede område, i det omfang der ikke er givet andre rutespecifikke koncessioner i området. Indehaveren af en rutespecifik koncession er den eneste enhed, der har ret til at levere rutebuskørsel på den pågældende rute.

(33) Den særlige koncession giver koncessionaren både ret og pligt til at levere den transportydelse, der er omfattet af koncessionen (23). En ansøger til en særlig koncession skal indsende et forslag til ruteplan og transporttakster (24). Køreplaner og takster kontrolleres af fylket (25). Fylket kan kræve ændringer i planer og takster (26).

(34) De særlige koncessioner kan enten tildeles i) gennem udbudsprocedurer (tildelt for en bestemt periode i en udbudsprocedure (27), som under alle omstændigheder ikke kan overstige 10 år (28)), eller ii) direkte uden udbudsprocedure (tildelt for en 10-årig periode (29)).

3.5. Billetsystemer

(35) Koncessionarernes billetsystemer skal godkendes af kommunerne (30).

3.6. Kontrakter

(36) Som supplement til koncessionerne kan fylkerne indgå kontrakter med koncessionarerne om levering af den offentlige tjeneste. Fylkerne kan frit bestemme disse kontrakters form (31).

3.7. Kompensation til koncessionarerne

(37) Fylkerne er ansvarlige for at yde kompensation til koncessionarerne (32). Kompensation gives kun til virksomheder, der driver urentable ruter (f.eks. til dækning af differencen mellem indtægterne fra billetsalg og driftsudgifterne).

(38) Ifølge de norske myndigheder har fylket i henhold til artikel 22 i LY pligt til at kompensere operatører for den drift af urentable ruter, som fylket ønsker at oprette eller bevare i sin region (33). Fylkerne kan selv bestemme, hvordan koncessionarerne skal kompenseres. LY og FY indeholder ingen bestemmelser om, hvordan kompensationen skal gives.

(39) Tilsynsmyndighedens forståelse er, at artikel 22 i LY giver mulighed for at yde kompensation til dækning af omkostningerne ved den offentlige tjeneste (herunder et rimeligt overskud) minus billetindtægterne, og at kompensation herudover ikke kan begrundes i LY.

4. YDERLIGERE BAGGRUND – LOVGIVNING FØR EØS OM RUTEBUSKØRSEL – TRANSPORTLOV AF 1976

4.1. Indledning

(40) Som svar på beslutningen om at indlede proceduren har de norske myndigheder fremlagt oplysninger om kompensationssystemet for lokal rutebuskørsel set i et historisk perspektiv.

4.2. Centraliseret statsligt ansvar for lokal rutebuskørsel

(41) De norske myndigheder har forklaret, at staten (Transportministeriet), dengang transportloven af 1976 trådte i kraft (34), var ansvarlig for lokal rutebuskørsel. Statslige transportvirksomheder leverede den lokale rutebuskørsel i hvert fylke.

4.3. Decentraliseringsproces

4.3.1. Indledning

(42) Kort tid efter at transportloven af 1976 trådte i kraft, blev en decentraliseringsproces iværksat. Fra den 1. januar 1979 kunne Transportministeriets beføjelser uddelegeres til fylkerne. Samtidig blev de statslige transportvirksomheder ændret til kommunale administrationsorganer.

(43) I 1981 kunne staten efter indførelsen af artikel 24a i transportloven af 1976 ved at yde økonomisk støtte til fylkerne overdrage ansvaret for at finansiere lokal rutebuskørsel til disse (35). I Oslo trådte artikel 24a i kraft i 1983, da Oslo kommune (der også er et fylke) (36) for første gang modtog en sådan finansiering.

4.3.2. Forskriften af 1980

(44) Et andet vigtigt element i decentraliseringsprocessen var forskrift af 19. december 1980 om kompensation for levering af lokal rutebuskørsel ("forskriften af 1980"). Det fastslås i denne forskrifts artikel 1, at fylket er ansvarligt for at finansiere lokal rutebuskørsel. I henhold til artikel 3 fastlægges kompensationens størrelse årligt på grundlag af forskellen mellem anslået indkomst ifølge de fastlagte takster og rabatter og rimelige omkostninger.

(45) Forskriften af 1980 indeholder også bestemmelser om kontrol af og adgang til information og præciserer Transportministeriets og fylkernes respektive ansvar. Artikel 7 er ministeriets retsgrundlag for at indføre yderligere regler og retningslinjer for kompensation for lokal rutebuskørsel.

4.3.3. Forskriften af 1982 og standardhovedaftalen mellem KS og NRF

(46) Den 1. januar 1983 blev forskriften af 1980 erstattet af en ny forskrift, nemlig forskriften af 2. december 1982 om kompensation for levering af lokal rutebuskørsel ("forskriften af 1982"). I artikel 4 i forskriften af 1982 pålægges fylkerne pligt til at indgå aftaler med koncessionarer om kompensation for leveringen af rutebuskørsel. På dette grundlag indgik Kommunesektorens organisation (den norske sammenslutning af lokale og regionale myndigheder, KS) og Norges Rutebileierforbund ("NRF") (37) en standardhovedaftale og en standardaftale om årlig kompensation, som hvert fylke skal anvende ved indgåelse af kontrakter om levering af rutebuskørsel. Med hensyn til beregning af kompensationen blev standardaftalen baseret på principperne i artikel 3 i forskriften af 1980. Standardhovedaftalen omfattede også en adskillelse af omkostninger til rutebuskørsel og anden kommerciel virksomhed.

4.3.4. Forskriften af 1985

(47) Med indførelsen af et nyt indtægtssystem for fylker blev en ny forskrift om kompensation for lokaltransport vedtaget i 1985 ("forskriften af 1985"). Fylkernes (og kommunernes) nye indtægtsystem betød, at det centrale beløb til lokal transport blev ydet som et engangsbeløb. Hovedtemaet i forskriften af 1985 var forholdet mellem Transportministeriet og fylkerne. Forskriften af 1985 blev ophævet den 1. januar 1987.

5. DEN LOKALE RUTEBUSKØRSEL I OSLO

(48) Som nævnt ovenfor er fylkerne ansvarlige for levering af offentlige transportydelser i Norge.

(49) Før 1994 blev al forvaltning af offentlig transport i Oslo varetaget af AS Oslo Sporveier (38), da Oslo kommune havde pålagt dette selskab planlægningen og forvaltningen af den offentlige transport i Oslo (39). Samtidig drev AS Oslo Sporveier en intern afdeling (40), som varetog størstedelen (41) af rutebuskørslen i Oslo. Denne virksomhed blev udført på grundlag af en områdekoncession, som blev tildelt den 16. november 1992, hvor AS Oslo Sporveier fik overdraget rutebuskørslen i hele Oslo, i det omfang der ikke var tildelt andre rutespecifikke koncessioner.

(50) Koncessionerne blev tildelt for en 10-års periode med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1990.

(51) Siden 1994 varetog AS Oslo Sporveier desuden i mindre omfang turistbusdrift uden for selskabets offentlige tjeneste.

(52) Den 23. april 1997 blev rutebusafdelingen, herunder den lille turistbusafdeling, udskilt fra AS Oslo Sporveier og overført til et nyetableret selskab, AS Sporveisbussene. Siden da har AS Sporveisbussene varetaget rutebuskørsel i overensstemmelse med AS Oslo Sporveiers koncession.

(53) Selskaberne indgik en transportaftale, underskrevet den 23. april 1997, med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1997. Transportaftalen skulle udløbe på datoen for koncessionens udløb (dvs. den 31. december 1999), men ville automatisk blive forlænget med et år ad gangen, så længe AS Oslo Sporveiers områdekoncession blev forlænget. Under denne transportaftale overtog AS Sporveierbussene AS Oslo Sporveiers offentlige tjenesteaktiviteter og modtog den årlige kompensation direkte fra AS Oslo Sporveier for disse ydelser.

(54) Områdekoncessionen blev forlænget med en periode på 10 år den 20. september 2001 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2000.

(55) I 2001 besluttede Oslo kommune, at al rutebuskørsel i Oslo skulle gives i udbud. På dette grundlag blev rutebuskørslen gradvist åbnet for offentlige udbud i fem partier i løbet af 2003-2008. De respektive kontrakter trådte i kraft, året efter at de var givet i udbud. Det sidste parti blev givet i udbud i 2007, og den sidste kontrakt trådte i kraft den 30. marts 2008.

(56) Fordi områdekoncessioner er uspecificerede, vil deres antal blive reduceret, i takt med at ruter, som tidligere var omfattet af områdekoncessionen, gives i udbud. Områdekoncessionen til AS Oslo Sporveier udløb således den 30. marts 2008 (da al rutebuskørsel i Oslo var givet i udbud). Med udløbet af koncessionen udløb også transportaftalen.

(57) Som det fremgår af ovenstående, overtog AS Sporveisbussene i 1997 den lille turistbusafdeling fra AS Oslo Sporveier.

(58) I 2003 oprettede AS Sporveisbussene et datterselskab, Nexus Trafikk AS, for at deltage i udbud om rutebuskørsel i Oslo. I 2005 opkøbte AS Sporveisbussene selskabet Arctic Express AS og dettes datterselskab Lavprisexpressen.no, der varetager hurtigruter til og fra lufthavne og regional bustransport. I 2006 blev turistbusafdelingen udskilt fra AS Sporveisbussene i en nyoprettet virksomhed, Sporveisbussenes Turbiler AS, der ejes 100 % af AS Sporveisbussene.

(59) I perioden fra den 1. juli 2006 til den 1. januar 2007 blev forvaltningen af den offentlige transport i Oslo omorganiseret. Der blev oprettet en ny virksomhed med navnet AS Oslo Sporveier (det "nye AS Oslo Sporveier"). Det tidligere selskab AS Oslo Sporveier skiftede navn til Kollektivtransportproduksjon AS ("KTP"). Det tidligere AS Oslo Sporveiers administrative funktioner blev overført til det nye AS Oslo Sporveier.

(60) KTP beholdt den driftsmæssige del af AS Oslo Sporveier og ejerskabet over AS Sporveisbussene. Sidstnævnte blev et moderselskab med tre datterselskaber. Datterselskaberne blev omdøbt (fra Nexus Trafikk AS til Unibuss AS, fra Sporveisbussenes Turbiler AS til Unibuss Tur AS og fra Arctic Express AS til Unibuss Ekspress AS).

(61) AS Sporveisbussene blev fusioneret med Unibuss AS i 2009. Dette selskab beholdt navnet Unibuss AS og overtog funktionen som moderselskab med ejerskab over Unibuss Tur AS og Unibuss Ekspress AS.

6. KOMPENSATION FOR DEN OFFENTLIGE TJENESTEFORPLIGTELSE I OSLO

6.1. Administrativ praksis

(62) Som det fremgår af ovenstående, er Oslo kommune ansvarlig for at yde kompensation til operatører af offentlige tjenester, som den ønsker at oprette eller bevare i regionen (42).

(63) I Oslo er der et fælles billetsystem for alle operatører af busser, sporvogne, tunnelbane og færger. Operatørerne af offentlige tjenester er ikke ansvarlige for billetsystemet. Billetsystemet påhviler KTP (tidligere AS Oslo Sporveier), og billetpriserne kontrolleres af Oslo kommune.

(64) Koncessionaren har ret til at beholde billetindtægterne fra driften af rutebuskørslen (43). Når billetindtægterne ikke er tilstrækkelige til at dække driftsudgifterne, er koncessionaren berettiget til at modtage kompensation for forpligtelsen til at levere offentlig tjeneste fra Oslo kommune.

(65) Siden 1980'erne og indtil kontrakterne blev givet i udbud, blev den kompensation, som blev udbetalt i Oslo, fastlagt i overensstemmelse med nedenstående procedure. Dette beløb dækkede forskellen mellem de anslåede omkostninger ved at varetage den pågældende offentlige tjeneste og indtægter fra billetsalg og blev fastlagt af Oslo kommune og koncessionaren (44). Dette indgik i den almindelige budgetproces i Oslo kommune. Ifølge de norske myndigheder kan budgetprocessen beskrives som følger: Januar/februar Byrådet fastlægger budgetgrænserne for det kommende år. Marts Kommunens afdelinger og virksomheder informeres om budgetgrænserne og tidsfristen for indgivelse af budgetforslag. Marts/april De kommunale virksomheder behandler budgettet for det kommende år. Maj De kommunale afdelinger og virksomheder indgiver deres budgetforslag på grundlag af foregående års indkomst og omkostninger, aktivitetsniveau, budgetgrænser og antagelser om fremtidig omkostningsudvikling og effektivitetsbesparelser. Juni/august Drøftelser mellem afdelinger/virksomheder og den ansvarlige magistrat for at afklare budgettet og de aktiviteter, det omfatter. September Budgetforslaget fremlægges af byrådet. Oktober De forskellige udvalg under bystyret behandler de forskellige dele af budgettet. Oktober/november Byrådet foreslår et revideret budget. December Budgettet godkendes af bystyret.

(66) På grundlag af budgetforslagene (og eventuelle ændringer, der fastlægges under budgetdrøftelserne i bystyret) blev kompensationen tildelt i form af budgetbeslutninger inden for visse skøn, som blev specificeret i hver beslutning, f.eks. for at opnå effektivitetsbesparelser og bibeholde det foregående års transportydelser for offentligheden. Beslutningerne indeholdt også visse mål med hensyn til bl.a. transportydelsernes omfang og omkostninger pr. rejse.

(67) Vurderingen af kompensationsbeløbet blev baseret på omkostninger afholdt i de foregående år, korrigeret for effektivitetsbesparelser, udviklingen i Norges forbrugerprisindeks, lønninger, skatter samt love og forskrifter, der kunne påvirke omkostningerne.

(68) Ifølge de norske myndigheder var der særskilte regnskaber for offentlige tjenester og kommerciel virksomhed (f.eks. turistbusdrift) udført af AS Oslo Sporveier. AS Oslo Sporveiers omkostninger til den kommercielle virksomhed indgik heller ikke i beregningen af den årlige kompensation for offentlige tjenester.

(69) Ifølge de norske myndigheder bestemtes det i transportaftalen fra 1997, som udløb den 30. marts 2008, da alle kontrakter om offentlige tjenester var givet i udbud, og områdekoncessionen selv var udløbet, at kompensationen blev beregnet årligt i overensstemmelse med ovenstående principper.

(70) Kompensationen for offentlige tjenester blev således fastlagt efter samme procedure. Beløbet blev beregnet på grundlag af forskellen mellem omkostningerne til og indtægterne fra de offentlige tjenester og korrigeret i overensstemmelse med samme korrektionsfaktorer gennem hele den periode, der er genstand for vurderingen. Der blev udarbejdet særskilte regnskaber for offentlige tjenester og kommerciel virksomhed.

6.2. Den offentlige tjenestes lønsomhed

(71) I henhold til en oversigt over de årlige resultater for AS Oslo Sporveiers og AS Sporveisbussenes busaktiviteter, som de norske myndigheder har indsendt, udgjorde virksomhedernes årlige gennemsnitlige overskud 0,49 % i perioden fra 1994 til 2008. Dette tal omfatter dog indtægter fra kommerciel virksomhed fra og med 2005. Den årlige gennemsnitlige forrentning for perioden 1994 til 2005 (data fra de norske myndigheder vedrører alene den offentlige tjeneste) var 1,98 % (45).

6.3. Indførelse af en kvalitetspræmie-/bødeordning

(72) Som det fremgår af ovenstående, begyndte AS Sporveisbussene i 1997 at levere lokal rutebuskørsel i Oslo i medfør af den koncession, som AS Oslo Sporveier havde fået tildelt. Desuden blev der indgået en transportaftale mellem AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene. De norske myndigheder har forklaret, at der med transportaftalen blev indført en model, som skulle fastlægges nærmere af AS Oslo Sporveier, og som omfattede en måling af kvaliteten af rutebuskørslen. Hensigten var at finde en model, som kunne tilskynde AS Sporveisbussene til at levere rutebuskørsel af høj kvalitet. I henhold til transportaftalen skulle ordningen være indført senest den 1. januar 2008.

(73) I 2004 blev den specifikke model for præmie-/bødeordningen fastlagt (46). Fremover skulle AS Sporveisbussenes resultater vurderes ud fra følgende kriterier: i) den overordnede kundetilfredshed, ii) præcision, iii) sikkerheds- og komfortniveau og iv) chaufførens imødekommenhed. Kundetilfredsheden måles ved hjælp af undersøgelser. Præcision måles på grundlag af objektive data.

(74) AS Oslo Sporveier gav AS Sporveisbussene en kvalitetspræmie på 3,9 mio. NOK i 2004. Dette udgjorde 0,8 % af AS Sporveisbussene indtægt samme år (483,5 mio. NOK). De norske myndigheder har forklaret, at de opfatter kvalitetspræmien som en del af det rimelige overskud. De norske myndigheder har ikke informeret Tilsynsmyndigheden om eventuelle andre kvalitetspræmier.

6.4. Koncerninterne ydelser og fordeling af fælles omkostninger

(75) Ifølge de norske myndigheder har AS Sporveisbussenes kommercielle rutebuskørsel kun i begrænset omfang krævet ydelser fra AS Oslo Sporveier. De fleste af sådanne koncerninterne ydelser er udvekslet mellem datterselskaberne i Oslo Sporveier-koncernen.

(76) Siden 1994 er de koncerninterne ydelser primært blevet udvekslet på grundlag af aftaler mellem koncernens virksomheder. Omkostningerne ved ydelserne var baseret på markedspriser, hvis eksterne virksomheder var involveret i leveringen af ydelserne. Eksempler på sådanne ydelser fra eksterne leverandører: fælles indkøb af diesel, motorolie eller frostvæske, fremleje af busser, leje af ejendom fra private virksomheder osv. For disse ydelser indeholdt den interne pris også en forholdsmæssig andel af faste omkostninger samt yderligere omkostninger til dækning af eventuelle administrationsgebyrer.

(77) Med hensyn til de koncerninterne ydelser leveret af AS Oslo Sporveier til AS Sporveisbussene og dette selskabs dattervirksomheder eller mellem disse har de norske myndigheder forklaret, at de priser, der blev betalt for sådanne ydelser, var baseret på faktiske omkostninger (f.eks. leje af busser og chauffører ved særlige lejligheder, rengøring af busser osv.), mængde (f.eks. udstedelse af id-kort) eller endog pr. time afhængigt af den pågældende ydelses kompleksitet. Den faktiske pris omfattede omkostningen ved ydelsen, dvs. marginalomkostninger, eksterne/effektivitetsmæssige virkninger samt en forholdsmæssig andel af faste omkostninger og overskud. De norske myndigheder har forklaret, at sådanne omkostningsbaserede priser svarer til markedspriser.

(78) Som forklaret ovenfor oprettede AS Sporveisbussene i 2003 et datterselskab, Nexus Trafikk AS, for at kunne deltage i udbud om rutebuskørsel i Oslo. Oprettelsen af datterselskabet skabte en situation, hvor virksomhederne (AS Sporveisbussene og Nexus Trafikk AS) var fælles om visse omkostninger, fordi de begge leverede rutebusydelser. De norske myndigheder har forklaret, at dette fik virksomhederne til at indføre et nyt system for fordeling af (de nye) fælles omkostninger. Det nye system blev indført fra og med 2004. Ifølge det nye system dækkedes fælles omkostninger til it- og kommunikationsinfrastruktur, visse medarbejdere, konsulentydelser i relation til generelle kontrakter, revision, pension, forsikring, bogføring og lønadministration af alle relevante virksomheder i koncernen med en vis procentdel af hver virksomheds omsætning. Metoden til at beregne disse faste omkostninger er baseret på fastlæggelse af alle fælles omkostninger i den årlige budgetproces. Disse omkostninger lægges så sammen, og den samlede andel af de faste omkostninger opnås ved at dividere AS Sporveisbussenes og datterselskabernes samlede omsætning med de faste omkostninger. De budgetterede samlede omkostninger for hver virksomhed skal dække de fælles omkostninger i det samlede budget. Andelen var […] (47) % for 2004, […] (48) % for 2005 og 2006 og […] (49) % for 2007 og 2008.

7. KAPITALINDSPRØJTNINGEN AF 2. APRIL 2004

7.1. Klagen

(79) Klageren anfører, at AS Oslo Sporveier overførte 41 499 000 NOK i ny kapital til AS Sporveisbussene i 2004, og påstår, at denne transaktion kan have omfattet statsstøtte, da ingen privat markedsinvestor ville have overført kapital til en tabsgivende virksomhed. Klageren sætter endvidere spørgsmålstegn ved, om der er overført kapital til finansiering af nye aktiviteter, som gennemføres i et konkurrencepræget marked.

(80) De norske myndigheder har bekræftet, at Oslo kommune tilførte ny kapital til koncernen Oslo Sporveier den 2. april 2004, og at denne foranstaltning vedrørte et engangsbidrag til koncernens pensionskasse (Oslo Sporveiers Pensjonskasse) (50) til dækning af en akkumuleret underfinansiering i de eksisterende pensionskasseregnskaber. Denne kapitalindsprøjtning til AS Sporveisbussene udgjorde 111 760 000 NOK. De norske myndigheder har desuden forklaret, at AS Sporveisbussene samtidig med kapitalindsprøjtningen ændrede regnskabsprincipper med henblik på at kunne anslå fremtidige pensionsforpligtelser med det resultat, at sådanne forpligtelser efter 2004 fremgik af regnskaberne (51)).

(81) I lyset af oplysningerne fra de norske myndigheder kan Tilsynsmyndigheden kun forstå det sådan, at klageren i sin henvisning til overførslen af 41 499 000 NOK i sin korrespondance med Tilsynsmyndigheden har sammenlignet AS Sporveisbussenes regnskaber for 2003 og 2004 og fratrukket 39 501 000 NOK (samlet egenkapital i 2003) fra 81 mio. NOK (samlet egenkapital i 2004). I sin beslutning vil Tilsynsmyndigheden vurdere den faktiske kapitalindsprøjtning på 111 760 000 NOK, der er det beløb, som blev afsat til at dække AS Sporveisbussenes pensionsforpligtelser (og ikke de 41 499 000 NOK, som klageren har nævnt).

(82) De norske myndigheder har fremsendt redegørelser med en begrundelse for denne kapitalindsprøjtning, der vedrører AS Sporveisbussenes pensionsansvar. Disse opsummeres nedenfor.

7.2. Underskuddet i AS Oslo Sporveier-koncernens pensionskasse og øget årlig kompensation i midten af 1990'erne

(83) De norske lokale myndigheder – og selskaber, som de ejer eller kontrollerer – havde pligt til at tilbyde deres ansatte en indeksreguleret pension svarende til 70 % eller 66 % af deres endelige løn, når de blev 67 år og gik på pension (52).

(84) I midten af 1990'erne stod det klart, at Oslo Sporveier-koncernens pensionskasse var underfinansieret. Underfinansieringen var akkumuleret over flere år, da der ved indbetalingen af præmier til pensionskassen ikke var taget tilstrækkeligt hensyn til de øgede pensionsforpligtelser, der skyldtes faktorer såsom lønstigninger, længere forventet levetid, ændringer i forventninger til handicap osv. Ifølge det norske kredittilsyn (Kredittilsynet) havde AS Oslo Sporveiers pensionskasse kun en dækning på 46,9 % pr. 31. december 1995. Kommunale pensionskasser med en dækning på under 95 % skal hæves med mindst 1,5 % årligt (53). Oslo kommune var derfor i sin egenskab af ejer ved lov forpligtet til at dække underfinansieringen i Oslo Sporveier-koncernen (54). Ifølge beslutningen af 23. december 1996 skulle AS Oslo Sporveier derfor indsende en plan for, hvordan man ville udligne denne mangel. Følgelig blev der udarbejdet en betalingsplan for at afhjælpe underfinansieringen inden 2020. Planen blev godkendt af Kredittilsynet den 9. juli 1997.

(85) Ifølge betalingsplanen hævede Oslo kommune den årlige kompensation for offentlig tjeneste for at dække de øgede pensionspræmier.

7.3. Kapitalindsprøjtning til Oslo Sporveiers Pensjonskasse

(86) Ifølge de norske myndigheder besluttede Oslo kommune i 2003 at dække underskuddet i Oslo Sporveier-koncernens pensionskasse med et engangsbeløb. Følgelig overførte AS Oslo Sporveier den 2. april 2004 802,5 mio. NOK (55) til Oslo Sporveiers Pensjonskasse for at dække den samlede underfinansiering (56). Kapitalindsprøjtningen dækkede underfinansieringen af pensionsforpligtelsen, der var knyttet til de ansatte i Oslo Sporvognsdrift AS, Oslo T-banedrift AS, AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene.

(87) De norske myndigheder forklarede, at Oslo kommune, selv om den ved lov havde pligt til at dække underfinansieringen i Oslo Sporveier-koncernen, ikke havde pligt til at gøre dette i form af et engangsbeløb. Det valgte den at gøre, da denne løsning ville være mere omkostningseffektiv end at videreføre den eksisterende amortiseringsplan. Det årlige amortiserede beløb til betaling af underfinansieringen var højere end finansieringsomkostningerne ved betaling af et banklån af samme størrelse. Desuden anslog man, at en engangsbetaling ville give besparelser i driftsbudgettet på omkring 160 mio. NOK og reducere koncernens årlige pensionsomkostninger med 60 mio. NOK.

(88) Af de 802,5 mio. NOK dækkede 111 760 000 NOK AS Sporveisbussenes pensionsforpligtelser. Ifølge de norske myndigheder blev det fulde beløb betalt direkte fra AS Oslo Sporveier til Oslo Sporveiers Pensjonskasse og ikke overført som kontanter til AS Sporveisbussene. I AS Sporveisbussenes årsregnskaber for 2004 blev pensionsbidraget på 111 760 000 NOK registreret som en indsprøjtning af ny egenkapital.

7.4. Underfinansiering af pensionsforpligtelser for ansatte i turistbusafdelingen

(89) Ifølge de norske myndigheder dækkede en del af kapitalindsprøjtningen til AS Sporveisbussene pensionsforpligtelser, der var knyttet til ansatte i turistbusafdelingen for perioden 1994 (da turistbusdriften startede) til den 1. januar 1997.

(90) De norske myndigheder har indsendt beregninger, der viser, at omkring 430 300 NOK af den samlede kapitalindsprøjtning vedrørte underfinansiering af pensionsforpligtelser i turistbusafdelingen.

7.5. Overførsel af pensionskasse til Vital Forsikring ASA

(91) Betalingen af 111 760 000 NOK betød også, at AS Sporveisbussene kunne overføre sin pensionskasse fra Oslo Sporveiers Pensjonskasse til Vital Forsikring ASA, som er et livsforsikringsselskab. Dette skete pr. 1. juni 2004. Under den dagældende norske lov skulle alle præmier til dækning af underskuddet være betalt fuldt ud, før AS Sporveisbussene kunne overføre sine pensionsforpligtelser fra en kasse til en anden (57).

8. BESKATNING AF OSLO SPORVEIER-KONCERNEN

8.1. Klagerens påstande

(92) Ifølge klageren er AS Oslo Sporveiers skattemæssige underskud blevet brugt til at lempe AS Sporveisbussenes skattebyrde. Gunstige skattevilkår i Oslo Sporveier-koncernen kunne være blevet brugt til at undgå betaling af skat på overskud hidrørende fra et marked, som var helt eller delvist konkurrencebetonet. Grundlaget for klagen ser ud til at være, at AS Sporveisbussene i perioden 2000-2004 havde et overskud før skat på omkring 54 796 000 NOK, men kun indberettede en skattepligtig indkomst på 2 027 000 NOK.

(93) Ifølge de norske myndigheder og efter Tilsynsmyndighedens mening ser det ud til, at klageren henviser til skattebestemmelserne for bidrag mellem virksomheder, der tilhører samme koncern (koncernbidrag). AS Sporveisbussene har åbenbart overført dele af sit overskud og dermed undgået at betale indkomstskat af det overførte beløb.

8.2. De relevante bestemmelser i den norske skattelov

(94) Ifølge den norske skattelov (58) beskattes virksomheder henhørende under samme koncern som selvstændige enheder. Som udgangspunkt konsolideres en flerhed af virksomheder ikke i skattemæssig henseende, hvilket betyder, at en virksomhed kun kan fratrække sine egne tab og kun skal betale skat af sit eget overskud.

(95) På visse vilkår tillader skattebestemmelserne dog en virksomhed at få et fradrag i sin skattepligtige indkomst for et ensidigt kapitalbidrag ydet til en anden virksomhed i koncernen som et såkaldt "koncernbidrag".

(96) Koncernbidrag er tilladt (59), når den bidragydende og den modtagende virksomhed er aktieselskaber (60) og tilhører samme koncern. (61). Dertil kommer, at moderselskabet skal eje over 90 % af datterselskabet og have en lige så stor andel af stemmerettighederne (62). De norske myndigheder har forklaret, at disse krav skal opfyldes inden udgangen af det relevante regnskabsår, hvor koncernbidraget betales.

(97) Den bidragydende og den modtagende virksomhed skal i deres årlige selvangivelse anføre bidragene til skattemyndighederne i form af fuldstændige oplysninger anført på relevante formularer.

(98) Et koncernbidrag skal bestå af penge, driftskapital eller andre finansielle bidrag (63).

(99) Et koncernbidrag kan fratrækkes for den bidragydende virksomhed, i det omfang bidraget er dækket af dennes skattepligtige indkomst (64). Når en virksomhed yder et koncernbidrag, der overstiger dens skattepligtige indkomst, kan den ikke fratrække det overskydende beløb (65). Den modtagende virksomhed er ansvarlig for at svare skat af koncernbidraget (66), men det overskydende beløb, der ikke kan fratrækkes, udgør ikke en skattepligtig indkomst for den modtagende virksomhed. Bidraget betragtes som en indkomst for den modtagende virksomhed i samme år, som den bidragydende virksomhed fratrækker bidraget på sin selvangivelse. Har modtageren et underskud, kan bidraget udligne tab, også fra foregående år. Kravene vedrørende et aktieselskabs udlodning af udbytte skal desuden også være opfyldt (67).

(100) De norske myndigheder har forklaret, at bestemmelserne for koncernbidrag gælder for alle selskaber, der er omfattet af norsk skattelovgivning. Anvendelsen af bestemmelserne kræver ikke tilladelse, licens eller tilsvarende samtykke fra en offentlig myndighed. Bestemmelserne finder anvendelse, uanset hvem der kontrollerer koncernen, om den er norsk eller udenlandsk eller privatejet eller offentligt ejet.

8.3. Formålet med bestemmelserne for koncernbidrag

(101) De norske myndigheder har forklaret, at formålet med bestemmelserne er at skabe en ensartet skattebehandling og skatteneutralitet mellem i) selskaber med en koncernstruktur og ii) selskaber, der driver flere virksomheder som et enkelt selskab. Formålet opfyldes ved at tillade virksomhedskoncerner at fratrække tab i et (eller flere) af selskaberne fra overskud i andre af samme koncerns virksomheder, således at beskatningen af koncernen rent faktisk kan ske på grundlag af dennes konsoliderede skattepligtige nettooverskud. De norske myndigheder har forklaret, at formålet eller sigtet med bestemmelserne for koncernbidrag aldrig har været at skabe fordele for bestemte virksomheder på grundlag af selskabernes ejerforhold, eller hvilken form for forretningsaktiviteter de gennemfører.

8.4. Oslo Sporveier-koncernens anvendelse af bestemmelserne for koncernbidrag

(102) De norske myndigheder har forklaret, at AS Sporveisbussene ydede 4 068 000 NOK i koncernbidrag i 2000 og 8 365 000 NOK i 2001 til AS Oslo Sporveier, mens der ikke blev ydet bidrag i årene 2002-2004 på grund af skattemæssige tab (68).

9. DE NORSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

9.1. Mere detaljerede faktuelle oplysninger og Asplan Viak-rapporten

(103) De norske myndigheders bemærkninger til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure indeholdt faktuelle oplysninger af relevans for vurderingen af de foranstaltninger, der var genstand for undersøgelsen. Disse oplysninger fremgår af ovenstående punkter.

(104) Ud over disse forhold har de norske myndigheder fremsendt en rapport til Tilsynsmyndigheden, dateret den 25. maj 2012, om effektiviteten i AS Sporveisbussene for årene 1999 og 2002. De norske myndigheder havde bestilt rapporten fra et uafhængigt konsulentbureau ved navn Asplan Viak AS ("Asplan Viak-rapporten") (69). I denne rapport sammenlignede Asplan Viak AS Sporveisbussenes omkostninger med omkostningerne for andre busselskaber, der driver rutebuskørsel i Norge. Rapporten konkluderer, at AS Sporveisbussenes omkostninger for årene 1999 og 2002 lå på samme niveau som eller under omkostningerne for en typisk, veldrevet og tilstrækkeligt udstyret leverandør af rutebuskørsel i Norge (70).

(105) De norske myndigheder har oplyst Tilsynsmyndigheden om de kommercielle busaktiviteters økonomiske levedygtighed. Bortset fra et mindre underskud på 29 000 NOK i 1998 havde operationerne været overskudsgivende siden begyndelsen i 1994. De norske myndigheder har desuden fremsendt et strategidokument til Tilsynsmyndigheden fra 2003 for de kommercielle busaktiviteter, som blev drevet af AS Sporveisbussene ("strategidokumentet fra 2003"), hvor målet for 2003 var at generere et bruttooverskud på 1,5 mio. NOK (før faste omkostninger) og en omsætning på 14,1 mio. NOK.

9.2. Juridiske argumenter

9.2.1. En ordning

(106) De norske myndigheder fastholder, at finansieringen af lokal rutebuskørsel i Oslo er foretaget på grundlag af en støtteordning baseret på LY og FY.

(107) De understreger for det første, at formålet med bidrag, der kan ydes under artikel 22 i LY, er klart defineret – der kan alene ydes kompensation til dækning af tab på driften for den rutebuskørsel, som kommunen har bestilt. I den sammenhæng anfører de norske myndigheder, at den foreliggende foranstaltning adskiller sig fra den finske foranstaltning, som Europa-Kommissionen vurderer i sagen om Åland Industrihus (71).

(108) For det andet understreger de, at Oslo kommunes skøn i beregningen af kompensationen for offentlig tjeneste er begrænset af nationale retningslinjer under FY. De norske myndigheder anfører, at statens begrænsning af kommunens skønsmulighed understøtter konklusionen om, at kompensationen ydes på grundlag af en støtteordning. Kompensationen hidrører i vid udstrækning fra statens (og ikke kommunens) midler, og Transportministeriet i) har beføjelse til at udstikke retningslinjer om indholdet og offentliggørelsen af ruteplaner, ii) har beføjelse til at godkende takster, iii) fastsætter nationale rabatter, iv) kan udstikke retningslinjer for brug af billetsystemer og v) har beføjelse til at godkende generelle vilkår og betingelser for rutekørsel.

(109) Endelig anfører de, at den konsekvente administrationspraksis i Oslo viser, at støtten er udbetalt på grundlag af en ordning.

9.2.2. Præmie-/bødesystem for kvalitet

(110) De norske myndigheder anfører, at præmie-/bødesystemet for kvalitet er en del af den generelle kompensation for offentlig tjeneste, dvs. for levering af rutebuskørsel i Oslo, og at det følgelig er en integrerende del af støtteordningen. De tilføjer, at præmieudbetalingen i 2004 udgjorde 3,9 mio. NOK, hvilket er 0,8 % af AS Sporveisbussenes indtægt det år (483,5 mio. NOK). Det anføres yderligere, at dette under alle omstændigheder udgør en del af det rimelige overskud til AS Sporveisbussene.

9.2.3. Fordeling af fælles omkostninger og koncerninterne ydelser

(111) Tilsynsmyndigheden er blevet meddelt, at de norske myndigheder på grundlag af de foreliggende oplysninger påstår, at der ikke er tale om statsstøtte med hensyn til fordelingen af fælles omkostninger og betalingen af koncerninterne ydelser, da transaktionerne mellem koncernens virksomheder og i mindre omfang mellem koncernens virksomheder og AS Oslo Sporveier er baseret på gængse kommercielle vilkår og principper.

9.2.4. Kapitalindsprøjtning til kommerciel virksomhed

(112) De norske myndigheder fremfører, at de omkring 430 300 NOK af kapitalindsprøjtningen fra 2004, som blev brugt til at dække pensionsomkostningerne, vedrørte rent kommercielle aktiviteter og ikke vedrørte den offentlige tjeneste (kapitalindsprøjtning til kommerciel virksomhed), og at de ikke udgør statsstøtte, men snarere er en investering på markedet, foretaget i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. I den sammenhæng understreger de, at Oslo kommune i modsætning til oplysningerne i beslutningen om at indlede proceduren (72) rent faktisk var blevet eneejer af AS Oslo Sporveier i 2002, dvs. før kapitalindsprøjtningen i 2004. Desuden har de norske myndigheder tilstillet Tilsynsmyndigheden oplysninger om de kommercielle busaktiviteters økonomiske levedygtighed. Bortset fra det lille underskud på 29 000 NOK i 1998 havde aktiviteterne været overskudsgivende siden starten i 1994. Ifølge strategidokumentet for de kommercielle busaktiviteter fra 2003 var målet for 2003 at generere et bruttooverskud på 1,5 mio. NOK (før faste omkostninger) og en omsætning på 14,1 mio. NOK. Med henvisning til testen om en markedsøkonomisk investor som omhandlet i Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede proceduren (73) anfører de norske myndigheder på dette grundlag, at kapitalindsprøjtningen til den kommercielle virksomhed overordnet set var mere rentabel, end det ville have været at afvikle virksomheden og investere det samme beløb andetsteds, da de store udgifter til en sådan afvikling ville have været langt højere end omkostningerne ved kapitalindsprøjtningen.

(113) De norske myndigheder forklarer videre i deres bemærkninger til beslutningen, at både de ansatte, der var beskæftiget med varetagelsen af den offentlige tjeneste, og de, der arbejdede med kommerciel virksomhed, var ansat i samme virksomhed og var medlem af samme pensionskasse. I henhold til norsk lov er det desuden ikke tilladt at udelukke bestemte medlemmer af en pensionskasse, når denne kasses underskud skal dækkes. Ifølge de norske myndigheder underbygger dette det forhold, at en privat investor i samme situation ville have skullet foretage den samme kapitalforhøjelse.

(114) De norske myndigheder anfører desuden, at kapitalindsprøjtningen til den kommercielle virksomhed ikke udgør statsstøtte, da den ikke overskrider minimumstærsklen.

9.2.5. Beskatning af Oslo Sporveier-koncernen

(115) Det kan udledes af de norske myndigheders bemærkninger, at bestemmelserne om koncernbidrag udelukker al statsstøtte, da disse bestemmelser finder anvendelse på alle virksomheder med hjemsted i Norge og sigter mod at sikre skattekonsolidering i koncernen.

9.2.6. Forenelig støtte

(116) De norske myndigheder anfører, at kompensationen for levering af offentlig tjeneste ikke har ført til overkompensation og derfor er forenelig med EØS-aftalens artikel 49.

10. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER

(117) Tilsynsmyndigheden modtog bemærkninger fra to interesserede parter, klageren (Konkurrenten.no AS) og Risdal Touring AS, et søsterselskab til klageren.

(118) Klageren henviser til en række dokumenter, som den har sendt til Tilsynsmyndigheden og EFTA-Domstolen, hvori den har forklaret sin position i den foreliggende sag. Klageren anker over, at Tilsynsmyndigheden i) nærmest udelukkende tager udgangspunkt i oplysninger fra de norske myndigheder, som er fremlagt på en uformel måde, ii) adskiller de foranstaltninger, som klageren gør opmærksom på, i to separate sager og iii) angiveligt nægter at give klageren fri adgang til sagsakterne. Klageren anfægter Tilsynsmyndighedens vilje til at gennemføre en upartisk og udtømmende undersøgelse.

(119) Risdal Touring AS er en del af samme koncern som klageren. Herfra tiltræder man de samme bekymringer, som klageren tager op. Virksomheden udtrykker navnlig sin beklagelse over Tilsynsmyndighedens påståede beslutning om at nægte offentligheden adgang til sagsakterne og procedurens varighed i den foreliggende sag. Virksomheden understreger, at disse omstændigheder skaber tvivl om Tilsynsmyndighedens evne og vilje til at gennemføre en upartisk og tilbundsgående undersøgelse.

II. VURDERING

1. STATSSTØTTE

(120) I artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen hedder det: "Medmindre andet er bestemt i denne aftale, er støtte, som ydes af EF's medlemsstater, EFTA-lande eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne."

(121) For det første vurderer Tilsynsmyndigheden, hvorvidt foranstaltningen vedrørende koncernbeskatning omfatter statsstøtte.

(122) For det andet vurderer Tilsynsmyndigheden, hvorvidt kapitalindsprøjtningen i de kommercielle aktiviteter udgør statsstøtte. Som forklaret ovenfor er dette en del af en større foranstaltning (kapitalindsprøjtningen i 2004, der blev brugt til at afhjælpe underfinansieringen af pensionskontiene). Men i modsætning til resten af kapitalindsprøjtningen i 2004 gik kapitalindsprøjtningen til de kommercielle aktiviteter til dækning af omkostninger, der ikke vedrørte offentlige tjenester, nemlig underfinansieringen af pensionskontiene for medarbejdere i den kommercielle del af AS Sporveisbussene. Med henblik på vurderingen af statsstøtteelementet i de to dele af kapitalindsprøjtningen i 2004 skal der skelnes mellem dem, idet de skal vurderes på forskellige retsgrundlag. Så selv om kompensationsforanstaltningerne for offentlig tjeneste vurderes i henhold til principperne, der er udarbejdet af Den Europæiske Unions Domstol ("Domstolen") i Altmark-dommen (74), er vurderingen af foranstaltninger, der ikke udgør kompensation for offentlig tjeneste, ikke baseret på disse principper.

(123) For det tredje vurderer Tilsynsmyndigheden, hvorvidt den årlige kompensation og kapitalindsprøjtningen til offentlig tjeneste udgør statsstøtte.

1.1. Beskatning af Oslo Sporveier-koncernen

(124) Klageren anfører, at AS Oslo Sporveiers negative skattemæssige stilling er blevet anvendt til at nedbringe skattebyrden for AS Sporveisbussene. Efter Tilsynsmyndighedens mening henviser klageren til beskatningsreglerne vedrørende bidrag mellem virksomheder, der tilhører samme koncern ("koncernbidrag").

(125) Tilsynsmyndigheden bemærker, at disse regler finder anvendelse på AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene, eftersom sidstnævnte er et helejet datterselskab af førstnævnte. Dermed kan AS Oslo Sporveier eller et hvilket som helst af dets datterselskaber i princippet modregne skattepligtige overskud ved at fordele bidrag inden for koncernen.

(126) Tilsynsmyndigheden påpeger, at klageren tilsyneladende anker over brugen af de almindelige norske virksomhedsbeskatningsregler. Tilsynsmyndigheden bemærker, at klageren hverken har påstået eller fremlagt oplysninger, der viser, at de relevante skatteregler er udformet på en sådan måde, at det kan føre til tildeling af statsstøtte til bestemte virksomheder.

(127) I henhold til den fastlagte retspraksis skal man for at konstatere, hvorvidt en foranstaltning er selektiv, undersøge, hvorvidt den pågældende foranstaltning inden for et bestemt retssystem giver bestemte foretagender en fordel i forhold til andre, der befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (75). Det kan således forekomme, at et bestemt nationalt skattesystem ikke omfatter statsstøtte, selv om det ikke svarer til det almindelige virksomhedsbeskatningssystem i en given EØS-stat.

(128) Hvad angår de pågældende bidrag, befinder virksomhederne inden for en koncern sig ikke i en faktisk og retlig situation, der svarer til den, som gælder for virksomhederne uden for en koncern. Når et moderselskab yder et bidrag til et datterselskab og dermed nedbringer sin skattepligtige indkomst, har dette bidrag ikke til formål at maksimere overskuddet for den ene part på bekostning af den anden, men giver blot mulighed for en tilsvarende skattemæssig behandling, som svarer til et enkelt selskab, der driver flere virksomheder, og sikrer skattemæssig ensartet behandling af virksomheder, der er organiseret som en koncern, og et enkelt selskab, der driver flere forretninger.

(129) Som det understreges i afsnit 3.1 i Tilsynsmyndighedens retningslinjer for anvendelse af statsstøtteregler på foranstaltninger vedrørende direkte erhvervsbeskatning, begrænser statsstøttereglerne ikke EFTA-landenes beføjelser til at føre den økonomiske politik, som de finder mest hensigtsmæssig, og navnlig til at fordele skattebyrden på de forskellige produktionsfaktorer, som de finder det for godt.

(130) Tilsynsmyndigheden er enig med de norske myndigheder i, at foranstaltningen rent faktisk er åben for alle foretagender med hjemsted i Norge, der er selskabsskattepligtige, herunder dermed også udenlandske virksomheder med datterselskaber i Norge. Det lovbestemte kapitalkrav til oprettelse af et aktieselskab, 100 000 NOK i undersøgelsesperioden, gav en enkelt virksomhed mulighed for at oprette endnu en virksomhed i Norge og dermed en koncern. Dette betød, at en enkelt virksomhed kunne have etableret en koncern uden krav om betydelige kapitalressourcer. Antallet af mulige begunstigede ved en sådan ordning er således stort, og formålet er at sikre en ensartet skattemæssig behandling uanset virksomhedens størrelse eller struktur.

(131) I lyset af ovenstående mener Tilsynsmyndigheden, at nedbringelse af den skattepligtige indkomst ved at foretage et koncernbidrag ikke vil give AS Sporveisbussene en økonomisk fordel, når dette selskab som en betingelse for at blive omfattet af skattefradraget var forpligtet til at yde det samme bidrag til et andet selskab i koncernen i samme størrelsesorden som den nedsættelse af beskatningsgrundlaget, som man opnåede på denne måde. Kapitalindsprøjtningen til kommercielle aktiviteter udgør derfor ikke statsstøtte i betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

1.2. Kapitalindsprøjtningen til kommercielle aktiviteter

1.2.1. De minimis

(132) Som ovenfor anført synes omkring 430 300 NOK af kapitalindsprøjtningen fra 2004 at have vedrørt underfinansieringen af pensionskonti i turistbusdivisionen. Eftersom denne del af den tilførte kapital ikke vedrører udgifterne til offentlig tjeneste, vurderes den ikke på grundlag af Altmark.

(133) Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 af december 2006 om anvendelse af traktatens artikel 87 (nu 107 TEUF) og 88 (nu 108 TEUF) på de minimis-støtte finder desuden ikke anvendelse i dette tilfælde (76). Beløbet på omkring 430 300 NOK var en del af det samlede beløb på 111 760 000 NOK, der blev udbetalt for at dække udgifterne til den offentlige service, og udgør derfor en integrerende del af dette beløb. Det kan således ikke betragtes som en individuel foranstaltning, der opfylder betingelserne i de minimis-forordningen (77).

(134) Det hedder desuden udtrykkeligt i forordningens artikel 2, stk. 2, at "Hvis det samlede støttebeløb i forbindelse med en støtteforanstaltning overskrider dette loft (på 200 000 EUR eller 100 000 EUR inden for vejtransportsektoren), kan støtten ikke henføres under denne forordning, end ikke for en del, som holder sig inden for loftets ramme. I så fald kan denne støtteforanstaltning ikke henføres under denne forordning, hverken på det tidspunkt, hvor støtten ydes, eller senere". (78)

1.2.2. Det markedsøkonomiske investorprincip

(135) I henhold til retspraksis skal Tilsynsmyndigheden fastslå, hvorvidt den begunstigede virksomhed, AS Sporveisbussene, opnåede en økonomisk fordel, som den ikke ville have fået på normale markedsbetingelser (79). I den forbindelse skal Tilsynsmyndigheden anvende det markedsøkonomiske investorprincip (80), som grundlæggende betyder, at der er tale om statsstøtte, når en stat stiller midler til rådighed for en virksomhed, som under normale omstændigheder ikke ville blive stillet til rådighed af en privat investor, der anvender almindelige kommercielle kriterier og uden hensyntagen til andre overvejelser af social, politisk eller filantropisk karakter (81).

(136) Der erindres om, at den oprindelige amortiseringsplan blev udløst af en beslutning fra det norske finanstilsyn, hvor AS Oslo Sporveier blev bedt om at afhjælpe manglerne i pensionsfonden. Dette betød, at ejerne af AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene enten skulle rette op på underfinansieringen af deres virksomhed eller risikere, at deres selskab blev insolvent.

(137) Ved vurderingen af, hvorvidt kapitalindsprøjtningen blev gennemført på betingelser, der ville være acceptable for en privat investor, påpeger Tilsynsmyndigheden, at en privat investor i en tilsvarende – dvs. med mulighed for enten at a) tilføre selskabet ny kapital eller b) likvidere selskabet og investere det samme beløb andetsteds, kun ville vælge strategi a), hvis den overordnet set var mere fordelagtig end strategi b). Dette betyder, at det ikke er tilstrækkeligt at vælge den "billigste" løsning for at opfylde kriteriet om det markedsøkonomiske investorprincip, men det er nødvendigt for at påvise et acceptabelt fremtidigt udbytte for denne "billigste løsning".

(138) I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelse (82) udtrykte Tilsynsmyndigheden tvivl om anvendeligheden af testen vedrørende det markedsøkonomiske investorprincip på grund af mangel på hensigtsmæssige oplysninger, f.eks. prognoser, som en privat investor ville have udarbejdet.

(139) Som svar på denne anmodning har de norske myndigheder forklaret, at i 2004, da kapitalindsprøjtningen blev foretaget, havde turistbusdriften i AS Sporveisbussene været rentabel siden starten i 1994 med en enkelt undtagelse i 1998, hvor man havde et ganske lille tab på 29 000 NOK. Det fremgår endvidere af strategidokumentet fra 2003 vedrørende turistbusdriften for årene 2003 til 2006, at målet var at holde turistbusdriften kørende og at generere en omsætning i 2003 på 14,1 mio. NOK og et overskud på 1,5 mio. NOK (før faste omkostninger). En likvidering af AS Sporveisbussene eller en udskillelse af turistbusdriften og likvidering af denne del kunne ikke betragtes som et fornuftigt alternativ for Oslo kommune i lyset af de store omkostninger, dette ville medføre, og som klart ville overstige omkostningerne ved at dække underfinansieringen af pensionerne for turistbusdivisionen. Som følge af det forholdsvis beskedne tilførte beløb og det forhold, at turistbusdriften inden for AS Sporveisbussene overordnet set var rentabel og ligeledes blev forudset at være rimeligt rentabel i de kommende år, og under hensyntagen til de større omkostninger ved en sådan likvidering, ville en hypotetisk privat investor også vælge løsningen med kapitalindsprøjtningen.

(140) Tilsynsmyndigheden har derfor den holdning, at kapitalindsprøjtningen på omkring 430 300 NOK skal betragtes som værende i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Tilsynsmyndigheden konkluderer, at dette ikke gav AS Sporveisbussene en fordel, som selskabet ikke ville have opnået ved normale markedsbetingelser. Kapitalindsprøjtningen til kommercielle aktiviteter udgør derfor ikke statsstøtte i betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

1.3. Den årlige kompensation og kapitalindsprøjtningen til offentlige tjenester

1.3.1. Indledning

(141) Med hensyn til klagen over, at der er sket krydssubsidiering mellem aktiviteter, som udgør en offentlig tjeneste, og de kommercielle aktiviteter for AS Oslo Sporveier, AS Sporveisbussene, Arctic Express AS og Sporveisbussenes Turbiler AS, opfatter Tilsynsmyndigheden påstanden således, at den årlige kompensation for leveringen af den lokale rutetransporttjeneste og kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste skulle være blevet anvendt til at understøtte de kommercielle aktiviteter inden for Oslo Sporveier-koncernen.

(142) Det er klart, at der kun kan forekomme krydssubsidiering (i forbindelse med kontrol af statsstøtte), hvis den krydssubsidierende virksomhed modtager statsstøtte i betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Så hvad angår denne del af klagen, skal Tilsynsmyndigheden først vurdere, hvorvidt finansieringsforanstaltningerne, dvs. i) den årlige kompensation og ii) kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste, udgør statsstøtte.

1.3.2. Statslige midler

(143) For at udgøre statsstøtte i betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal støtten ydes af staten eller gennem statslige ressourcer.

(144) Som udgangspunkt betragtes både lokale og regionale myndigheder som svarende til staten (83). Dermed svarer Oslo kommune til staten, for så vidt angår EØS-statsstøttereglerne.

(145) I det foreliggende tilfælde er det klart, at staten i skikkelse af Oslo kommune med den årlige kompensation ydede finansiering til AS Oslo Sporveier for varetagelsen af rutebustransport frem til 1997. For perioden 1997-2008 ligger det fast, at AS Oslo Sporveier videregav den årlige kompensation til AS Sporveisbussene i henhold til betingelserne i transportaftalen, som i alt væsentligt synes at have formaliseret den tidligere uskrevne administrative praksis for beregning af den årlige kompensation (84).

(146) Med hensyn til kapitalindsprøjtningen til offentlige tjenester, som AS Sporveisbussene modtog til dækning af underfinansieringen af pensionsfonden, ligger det fast, at staten i skikkelse af Oslo kommune stillede kapital på 111 760 000 NOK til rådighed for AS Sporveisbussene.

(147) Tilsynsmyndigheden når derfor til den konklusion, at den årlige kompensation og kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste blev ydet af staten og finansieret med statslige midler.

1.3.3. Virksomhed

(148) Kun begunstigelse af "virksomheder" udgør statsstøtte i betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. En virksomhed er en enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset enhedens juridiske status og finansieringsmetoden (85). Alle aktiviteter, der består i at udbyde varer og tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet (86).

(149) I den relevante periode (1994-2008) leverede AS Oslo Sporveier og senere AS Sporveisbussene rutebustransporttjenester samt turistbustjenester på det norske marked. På grundlag af dette konkluderer Tilsynsmyndigheden, at både AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene var virksomheder i den relevante periode.

1.3.4. Økonomisk fordel

(150) For at udgøre statsstøtte i betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal foranstaltningen give en virksomhed en økonomisk fordel, f.eks. ved at fritage den for nogle byrder, som normalt afholdes over dens budget.

(151) Som nævnt ovenfor udgør den årlige kompensation til AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene for udførelsen af bustransporttjenester i Oslo med overvejende sandsynlighed kompensation for omkostninger i forbindelse med leveringen af en offentlig tjeneste. Kompensation for offentlig tjeneste medfører ikke en økonomisk fordel, hvis kriterierne i Domstolens retspraksis i Altmark-sagen er opfyldt (87).

(152) Med hensyn til kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste mener Tilsynsmyndigheden desuden, at AS Sporveisbussene modtog kapitalindsprøjtningen til dækning af underfinansieringen af pensionsforpligtelser, der var opstået inden 1997. Hele kapitalindsprøjtningen blev tilsyneladende anvendt til dette formål. Det er også værd at bemærke, at selv om visse ændringer af AS Sporveisbussenes kapitalposition blev registreret i regnskaberne, blev hele beløbet betalt direkte af AS Oslo Sporveier til pensionsfonden og ikke overført til AS Sporveisbussene i kontanter.

(153) Kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste drejer sig ikke om nye omkostninger, men omkostninger, der var opstået tidligere, og som teknisk set ikke fremgik af virksomhedens regnskaber. Men disse passiver var allerede til stede på tidspunktet for kapitalindsprøjtningen, som blev udbetalt for at kompensere for de manglende pensionsmidler. Derfor kan kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste anses for at udgøre en del af de udgifter, som Oslo kommune skulle afholde til gengæld for AS Oslo Sporveiers og AS Sporveisbussenes (via AS Oslo Sporveier) levering af den offentlige tjeneste. I stedet for at tilføre denne kapital kunne Oslo kommune have udbetalt en større årlig kompensation for den offentlige tjeneste. Dermed udgør kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste en integrerende del af kompensationen for offentlig tjeneste til AS Sporveisbussene, hvilket den havde været siden midten af 1990'erne, indtil kapitalindsprøjtningen fandt sted (og som den fortsat ville have været i henhold til amortiseringsplanen frem til 2020).

(154) I Altmark-dommen udtalte Domstolen, at kompensation for en offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte, når fire kumulative kriterier er opfyldt. — For det første skal den begunstigede virksomhed faktisk være blevet pålagt at opfylde forpligtelser for offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret. — For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. — For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der tages hensyn til de derved forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste. — For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som ville gøre det muligt at udvælge en bydende, der kan levere disse tjenester til den laveste pris, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret, ville have (88).

(155) Tilsynsmyndigheden vil først undersøge det fjerde kriterium, nemlig hvorvidt kompensationen var baseret på et udbud eller på en effektiv og veldrevet virksomheds udgifter.

(156) Siden før 1994 betalte Oslo kommune en årlig kompensation til AS Oslo Sporveier for rutebustransporttjenester, som blev overdraget til AS Sporveisbussene fra 1997. Men for de ruter, der blev drevet under områdekoncessionen, blev hverken AS Oslo Sporveier eller AS Sporveisbussene udvalgt ved en procedure for tildeling af offentlige kontrakter. Dermed var hverken kompensationen fra Oslo kommune til AS Oslo Sporveier eller kompensationen, der efterfølgende blev overdraget fra AS Oslo Sporveier til AS Sporveisbussene, baseret på priser med udgangspunkt i offentlige indkøbsprocedurer.

(157) Desuden har de norske myndigheder ikke givet Tilsynsmyndigheden tilstrækkeligt detaljerede oplysninger, der muliggør en kontrol af, hvorvidt de omkostninger, som AS Oslo Sporveier eller AS Sporveisbussene afholdt, svarede til omkostningerne for en typisk veldrevet virksomhed med det korrekte udstyr, og som angivet ovenfor har de heller ikke anført, at dette kriterium er opfyldt. Asplan Viak-rapporten, som de norske myndigheder har stillet til rådighed, dækker udelukkende kompensationen for to års drift (1999 og 2002) ud af de relevante 15 år, hvor der blev ydet kompensation til virksomhederne (1994-2008). Tilsynsmyndigheden mener, at det i det andet alternativ i det fjerde Altmark-kriterium kræves, at det skal dokumenteres, at den pågældende kompensation blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler, ville have skullet afholde gennem hele perioden. Selv om Asplan Viak-rapporten kunne anvendes som dokumentation for, at AS Sporveisbussene i de to år opfyldte dette krav, er der stadig 13 år, for hvilke der ikke foreligger nogen dokumentation. Derfor er det fjerde Altmark-kriterium efter Tilsynsmyndighedens mening ikke opfyldt.

(158) På grundlag af ovenstående finder Tilsynsmyndigheden, at de rutebustransporttjenester, der udføres under områdekoncessionen i Oslo, både for AS Oslo Sporveiers og AS Sporveisbussenes vedkommende, ikke er overdraget i henhold til det fjerde kriterium i Altmark-dommen. Eftersom Altmark-kriterierne skal være opfyldt kumulativt, for at kompensation for offentlig tjeneste ikke kan anses for at udgøre statsstøtte (89), konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den årlige kompensation, inklusive kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste, giver AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene en økonomisk fordel.

1.3.5. Begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner

(159) For at en støtteforanstaltning skal udgøre statsstøtte i betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk.1, skal den være selektiv, idet den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner.

(160) Domstolen har bestemt, at spørgsmålet ved vurdering af, hvorvidt en foranstaltning er selektiv, er, hvorvidt de(n) pågældende virksomhed(er) befinder sig i en juridisk og faktisk situation, der er sammenlignelig med andre virksomheder i lyset af formålet med foranstaltningen (90).

(161) I det foreliggende tilfælde begunstigede den årlige kompensation og kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste AS Oslo Sporveier og/eller AS Sporveisbussene på bekostning af andre bustransportoperatører. Disse andre busoperatører driver rutebustransporttjenester i Norge eller andre steder i EØS og befandt sig derfor i en tilsvarende juridisk og faktisk situation sammenlignet med AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene. Derfor konkluderer Tilsynsmyndigheden, at disse to foranstaltninger er selektive.

1.3.6. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne

(162) For at udgøre statsstøtte i betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal støtteforanstaltningen fordreje eller true med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. I henhold til retspraksis ved EFTA-Domstolen kræver dette, at Tilsynsmyndigheden undersøger, hvorvidt støtten efter al sandsynlighed vil påvirke samhandelen og fordreje konkurrencen (91).

(163) Siden EØS-aftalen trådte i kraft i Norge, har adskillige virksomheder leveret rutebustjenester i Oslo. Tilsynsmyndigheden når derfor til den konklusion, at den årlige kompensation og kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste kunne have fordrejet konkurrencen siden da (92).

(164) For så vidt angår indvirkningen på samhandelen og det forhold, at den foreliggende sag vedrører et lokalt marked for bustransport i Oslo, erindrer Tilsynsmyndigheden om, at Domstolen i Altmark-dommen, som også vedrørte regionale bustransporttjenester, udtalte: "offentligt tilskud til en virksomhed, som alene leverer lokale eller regionale transportydelser, og som ikke leverer transportydelser uden for den oprindelige medlemsstat, ikke desto mindre kan have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstater … Den anden betingelse for anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 1, i henhold til hvilken støtten skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater, afhænger derfor ikke af, om de leverede transportydelser er lokale eller regionale, eller af størrelsen af det omhandlede aktivitetsområde." (93)

(165) Dette betyder, at selv om det kun vedrører det lokale bustransportmarked (Oslo) som i dette tilfælde, vil offentlig finansiering, der stilles til rådighed for en operatør på et sådant lokalt marked, sandsynligvis påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (94). Derfor mener Tilsynsmyndigheden, at den årlige kompensation og kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste sandsynligvis vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.

1.3.7. Konklusion vedrørende den årlige kompensation og kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste

(166) På grundlag af ovenstående vurdering konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den årlige kompensation til AS Oslo Sporveier og (efterfølgende) til AS Sporveisbussene og kapitalindsprøjtningen til offentlig tjeneste med henblik på at dække underfinansieringen af pensionsfonden udgør statsstøtte i betydningen i EØS-aftalens artikel 61.

2. KLASSIFICERING AF STATSSTØTTEFORANSTALTNINGERNE SOM EKSISTERENDE STØTTE ELLER NY STØTTE – DEN ÅRLIGE KOMPENSATION OG KAPITALINDSPRØJTNINGEN TIL DEN OFFENTLIGE TJENESTE

2.1. Indledning – EFTA-Domstolens dom i sag E-14/10

(167) I artikel 1, litra b, afsnit i), i del II i protokol 3 hedder det, at "eksisterende støtte" er: "enhver form for støtte, der eksisterede inden EØS-aftalens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter EØS-aftalens ikrafttræden."

(168) Tilsynsmyndigheden bemærker, at AS Oslo Sporveier på det tidspunkt, hvor EØS-aftalen trådte i kraft i Norge (den 1. januar 1994), modtog kompensation for udførelse af rutebustransport i Oslo i overensstemmelse med bestemmelserne i transportlovgivningen og den fastlagte administrative praksis (forud for EØS-aftalen), som nærmere beskrevet ovenfor.

(169) I sin dom i sag E-14/10 om ophævelse af Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 254/10/KOL udtalte EFTA-Domstolen følgende: "Whether the aid granted […] constitutes "existing aid" […] depends upon the interpretation of the provisions of Protocol 3 SCA […] […]to qualify as an "existing aid measure" under the EEA State aid rules, it must be part of an aid scheme that was put into effect before the entry into force of the EEA Agreement." (95)

2.2. Definition af en støtteordning

(170) I artikel 1, litra d, i del II af protokol 3 hedder det, at en "støtteordning" er: "enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat".

(171) I artikel 1, litra e), i del II i protokol 3 hedder det, at "individuel støtte" er: "støtte, der ikke ydes på grundlag af en støtteordning, og anmeldelsespligtige støttetildelinger på grundlag af en støtteordning".

(172) Denne sondring er særligt vigtig i forbindelse med eksisterende støtte, idet protokol 3 giver Tilsynsmyndigheden beføjelser til at føre løbende tilsyn med eksisterende støttesystemer (96). På samme måde gælder afsnit V i del II af protokol 3 kun eksisterende støtteordninger (97).

(173) Tilsynsmyndigheden bemærker, at denne definition blev indarbejdet i EØS-aftalen i 2001 med indsættelsen af del II af protokol 3. Inden 2001, hvor protokol 3 blev bragt i overensstemmelse med procedureforordningen (98), fandtes der ikke nogen så præcis definition af en støtteordning i EØS-lovgivningen. Desuden skal man efter Tilsynsmyndighedens mening huske på rationalet bag begrebet eksisterende støtte – i princippet en vis retssikkerhed for EØS-landene og modtagere af statsstøtte vedrørende ordninger, der går forud for indførelsen af statsstøttekontrol i deres retssystemer, idet Tilsynsmyndigheden får mulighed for at bringe sådanne systemer i overensstemmelse med EØS-retten.

(174) Tilsynsmyndigheden bemærker desuden, at retspraksis ved de europæiske domstole ikke indeholder detaljerede retningslinjer vedrørende fortolkningen af denne definition. Tilsynsmyndigheden har derfor revideret sin egen og Kommissionens retspraksis og fandt, at eksisterende "støtteordninger" er blevet anset for at omfatte ulovbestemt sædvaneret (99) og administrativ praksis vedrørende anvendelsen af lovbestemt (100) og ulovbestemt ret (101). I en sag fandt Kommissionen, at en støtteordning vedrørende Anstaltslast og Gewährträgerhaftung var baseret på en kombination af et gammelt, uskrevet retsprincip kombineret med en udbredt praksis i Tyskland (102).

2.3. De undersøgte foranstaltninger

(175) Tilsynsmyndigheden erindrer om, at man i den norske transportlovgivning opstiller følgende nøgleparametre, som er relevante for de pågældende støtteforanstaltninger: i) et system med samfinansiering af rutebustransporttjenester (fra staten og fylkerne), ii) at fylkerne er ansvarlige for at administrere rutebustransporttjenesterne, kontrollere koncessioner, ruter, køreplaner og billetpriser og iii) et detaljeret koncessionssystem.

(176) Ifølge de norske myndigheder medfører artikel 22 i LY, at Oslo kommune er forpligtet til at yde kompensation til operatørerne for levering af transporttjenesten på urentable ruter, hvor indtægterne fra billetsalget ikke dækker omkostningerne ved at drive tjenesten. Artikel 22 i LY giver mulighed for at yde kompensation til dækning af omkostningerne ved den offentlige tjeneste minus billetindtægterne.

(177) Inden EØS-aftalen trådte i kraft valgte Oslo kommune at levere rutebustransporttjenester i henhold til de relevante bestemmelser i LY og FKT, idet man ydede kompensation for urentable ruter i henhold til den administrative praksis, der beskrives ovenfor. Dette fortsatte uden afbrydelser, indtil den sidste direkte tildelte koncession udløb den 30. marts 2008.

(178) Med henblik på at kunne konkludere, at der foreligger en støtteordning, skal man undersøge, hvorvidt den juridiske ramme for finansiering af rutebustransport i Oslo kan anses for at være "enhver retsakt, i henhold til hvilken der kan ydes individuel støtte til virksomheder, som i retsakten er defineret generelt og abstrakt, uden at der er behov for yderligere gennemførelsesforanstaltninger" (103). Denne definition omfatter tre kriterier: i) en retsakt, der kan danne grundlag for tildeling af støtte, ii) retsakten må ikke kræve yderligere gennemførelsesforanstaltninger, og iii) retsakten skal definere de potentielle støttemodtagere på en generel og abstrakt måde.

(179) Med hensyn til det første kriterium bemærker Tilsynsmyndigheden, at LY og FKT er retsakter, som danner grundlag for Oslo kommunes tildeling af kompensationen.

(180) For så vidt angår det andet kriterium, bemærkes det, at administrationen af en hvilken som helst støtteordning kræver en vis beslutningsproces, der giver mulighed for individuel tildeling af støtte uden indførelse af yderligere gennemførelsesforanstaltninger.

(181) En rent "teknisk anvendelse" som angivet ovenfor af de bestemmelser, der danner grundlag for ordningen, vil således ikke være en gennemførelsesforanstaltning (104). Desuden vil alene det forhold, at en beslutning om tildeling af støtte i henhold til en støtteordning har konsekvenser for budgettet for den myndighed, der administrer ordningen, efter Tilsynsmyndighedens mening ikke betyde, at sådanne beslutninger skal betragtes som gennemførelsesforanstaltninger (105).

(182) Tilsvarende med hensyn til retsakter for overdragelse såsom tildeling af en koncession angives der heri som ved enhver overdragelse en bestemt virksomhed, og den kan dermed pr. definition ikke vedrøre en gruppe af virksomheder, der "defineres generelt og abstrakt" (jf. tredje kriterium).

(183) Tilsynsmyndigheden har den holdning, at "gennemførelsesforanstaltninger" skal opfattes som noget, der medfører en vis grad af valgfrihed, som vil påvirke beløbet, kendetegnene eller betingelserne for tildeling af støtte i betydelig grad. Det lader navnlig til, at man i alle ordninger afgør, hvilke formål der kan ydes støtte til. Når et offentligt organ f.eks. bemyndiges til at benytte forskellige instrumenter til at fremme den lokale økonomi og bevilger adskillige kapitalindsprøjtninger hertil, indebærer dette brug af en betydelig grad af valgfrihed med hensyn til beløbet, kendetegnene eller betingelserne og formålet, hvortil støtten ydes, og det kan derfor ikke betragtes som en støtteordning (106).

(184) I den foreliggende sag er det tydeligt, at det ikke var nødvendigt at vedtage yderligere lovgivningsforanstaltninger vedrørende kompensationsbetalingerne til AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene. Tilsynsmyndigheden mener derfor, at LY og FKT begrænsede Oslo kommunes skønsbeføjelser, og at kommunens administrative praksis synes at have været i overensstemmelse med dette hele vejen igennem.

(185) Desuden var kompensationen ikke baseret på skønsmæssige budgetbevillinger. Efter at have valgt at opretholde den offentlige tjeneste kunne Oslo kommune ikke frit beslutte, om den ville dække tabet hos AS Oslo Sporveier og AS Sporveisbussene. Den var forpligtet til at gøre dette hvert år frem til 2008. Det er også tydeligt, at kompensationen var ydet og kun kunne ydes til finansiering af den lokale rutebustransport i Oslo. Kommunen kunne ikke have tildelt støtte til andre formål på grundlag af ovenstående bestemmelser.

(186) Staten og transportministeriet er ansvarlige for koordinering og udvikling af den offentlige transport i Norge og udøver denne beføjelse på en måde, der begrænser fylkernes beføjelser. Som nævnt ovenfor er beløbsstørrelsen på kompensationen begrænset på grund af de nationale retningslinjer under FKT, og den administrative praksis for beregningsmetoden har været uændret siden først i 1980'erne.

(187) Med hensyn til det tredje kriterium gælder kompensationssystemet i Oslo alle koncessionarer, der får overdraget busdriften på urentable ruter.

(188) I lyset af ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at der fandtes en støtteordning i Oslo. Bestemmelserne vedrørende denne støtteordning var LY, FKT og den relevante administrative praksis i Oslo.

2.4. Definition af eksisterende støtte

(189) I artikel 1, litra b, afsnit i), i del II til protokol 3 hedder det, at eksisterende støtte omfatter al støtte, der fandtes forud for EØS-aftalens ikrafttræden i de respektive EFTA-lande, dvs. støtteordninger og individuel støtte, der blev indført før og stadig finder anvendelse efter EØS-aftalens ikrafttræden.

(190) Som beskrevet ovenfor eksisterede bestemmelserne vedrørende ordningen allerede, inden EØS-aftalen trådte i kraft i Norge den 1. januar 1994. Da markedet for lokal bustransport tilsyneladende allerede var udsat for en vis konkurrence på denne dato, mener Tilsynsmyndigheden, at foranstaltningen udgør en eksisterende støtteordning, der fandtes inden januar 1994 og fortsat var i kraft derefter.

(191) Det hedder videre i artikel 1, litra c), i del II af protokol 5, at "ny støtte" er: "enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte."

(192) I Namur fastslog Domstolen følgende: "[…] hvorvidt der er blevet indført en ny støtteforanstaltning eller sket en ændring af en eksisterende støtteordning — når støtten har hjemmel i en tidligere lovgivning, som ikke er blevet ændret — ikke vurderes på grundlag af støttens størrelse og navnlig ikke på grundlag af det støttebeløb, som der på forskellige tidspunkter er tale om for den pågældende virksomhed. Om en støtte skal anses for ny eller for en ændring, beror på de bestemmelser, som hjemler støtten, og på de herfor gældende nærmere vilkår og grænser." (107)

(193) Som generaladvokat Trabucchi påpegede i sit forslag til afgørelse i Van der Hulst, er ændringer væsentlige, hvis de centrale elementer i systemet er ændret, f.eks. begunstigelsens art, formålet med foranstaltningen, retsgrundlaget, de begunstigede eller finansieringskilden (108).

(194) Som anført i den faktiske beskrivelse af sagen ovenfor findes der en række begivenheder, som potentielt kan anses for at have ændret ordningen og gjort den til ny støtte. Disse begivenheder vurderes nedenfor.

2.4.1. Intern omorganisering i 1997

(195) I 1997 betød en intern omorganisering, at den nyetablerede enhed AS Sporveisbussene overtog ansvaret for at levere de rutebustransporttjenester, som tidligere blev leveret af AS Oslo Sporveier.

(196) Rent formelle eller administrative ændringer af en støtteordning betyder ikke, at eksisterende støtte omklassificeres som ny støtte (109). Spørgsmålet er, om omorganiseringen førte til en ændring af den eksisterende støtteordning, der indebar ny støtte.

(197) De norske myndigheder forklarede, at ændringen fra AS Oslo Sporveier til AS Sporveisbussene som leverandør af tjenesten var en ændring af formel karakter. Ved at etablere AS Sporveisbussene oprettede AS Oslo Sporveier et datterselskab til driften af offentlige bustjenester, som selskabet tidligere drev selv. AS Oslo Sporveier var – i sin rolle som moderselskab – imidlertid fortsat den primære modtager af kompensationen og indehaver af koncessionen og foretog blot en intern omorganisering, der medførte, at AS Sporveisbussene fik ansvaret for at levere tjenesterne i henhold til koncessionen. Selskabet modtog kompensation fra moderselskabet til gengæld for dette. Den administrative praksis vedrørende finansieringen af transporttjenesten forblev grundlæggende uændret i henhold til transportaftalen, der blev indgået i 1997. Desuden medførte omorgansieringen ingen ændringer af LY eller FKT.

(198) I en sag vedrørende overførsel af lånegarantier mellem virksomheder erklærede Kommissionen følgende: "garantierne i forbindelse med lån optaget inden den 1. maj 2004 (Ungarns tiltrædelse til Den Europæiske Union) blev stillet forud for tiltrædelsen og meddelt til Kommissionen i henhold til bilag IV.3 til tiltrædelsestraktaten. Selv om det er blevet overført til en ny virksomhed, mener Kommissionen, at der var tale om en rent administrativ handling, eftersom eksisterende lån, der var dækket af allerede godkendte garantier, blev overført til den nye virksomhed. Overførslen var konsekvensen af en simpel omorganisering af MÀV Zrt. uden ændring af de pågældende aktiviteter eller støtteforanstaltningernes indhold. Derfor når Kommissionen til den konklusion, at garantierne trods overførslen stadig må betragtes som eksisterende støtte." (110)

(199) På grundlag af ovenstående finder Tilsynsmyndigheden, at omorganiseringen i 1997 ikke kan anses for at have medført en betydelig ændring af støtteordningen. Derfor var ordningen efter Tilsynsmyndighedens mening en eksisterende støtteordning efter omorganiseringen.

2.4.2. Fornyelse af koncession

(200) Som nævnt ovenfor følger det af de juridiske bestemmelser vedrørende støtteordningen, at leverandøren af rutebustjenesterne både skal have en generel koncession og en særlig koncession. I artikel 27 i LY fastslås det desuden, at særlige koncessioner kan tildeles for en periode på 10 år ad gangen. Som nævnt ovenfor er der ikke sket væsentlige ændringer af de relevante bestemmelser i LY og FJT sammenlignet med transportloven og de dagældende bestemmelser. Dermed er der ikke sket betydelige ændringer af de lovgivningsmæssige bestemmelser for ordningen med hensyn til koncessionerne, siden EØS-aftalen trådte i kraft.

(201) De individuelle koncessioner, der er tildelt i henhold til ovenstående lovgivningsbestemmelser, udgør retsakterne for overdragelse under den eksisterende støtteordning. Overdragelserne fastlægger grundlæggende de(n) rute(r), hvor koncessionaren har ret og pligt til at levere en rutetjeneste mod kompensation for offentlig tjeneste. Overdragelserne er derfor ikke en del af bestemmelserne om støtteordningen. Dermed kan den eksisterende kompensationsordning for offentlig tjeneste ikke anses for at være ændret gennem tildelingen af en ny koncession. Sådanne koncessioner er snarere blot en gennemførelse af bestemmelserne i en retsakt, nemlig LY og FKT, som danner grundlag for deres tildeling.

(202) I en sag vedrørende kompensationsbetalinger til det offentlige radio- og tv-selskab RTP i Portugal erklærede Kommissionen: "Desuden ændrer indgåelsen af nye koncessionsaftaler ikke klassificeringen af den årlige finansieringsordning som eksisterende støtte, eftersom de kun er en gennemførelse af bestemmelserne vedrørende finansieringen af RTP som tidligere fastslået, herunder ændringer af teknisk art." (111)

(203) Ud over den midlertidige forlængelse blev der ikke foretaget ændringer af den offentlige tjenesteopgave eller betalingen inden for koncessionen, der blev fornyet med virkning fra den 1. januar 2000. AS Sporveisbussene fortsatte simpelthen på samme vilkår med at udføre den offentlige tjeneste på AS Oslo Sporveiers vegne på grundlag af koncessionen, som blot udgør en administrativ akt til gennemførelse af bestemmelserne i LY vedrørende drift og finansiering af de offentlige rutetjenester, og som ikke omfattede nogen ændringer af den måde, tjenesterne blev udført på. Fornyelsen af koncessionen medførte således ikke nogen ændring af den eksisterende støtteordning.

2.4.3. Indførelse af en kvalitetspræmie-/bødeordning

(204) AS Oslo Sporveier indførte en ny præmie-/bødeordning i 2004. De norske myndigheder har forklaret, at denne ordning udgør en del af kompensationen for offentlig tjeneste for levering af lokal rutebustransport i Oslo. Ordningen sigtede mod at øge kvaliteten af de leverede tjenester og blev indført inden for LY den 1. januar 2008. Som forklaret ovenfor var det gennemsnitlige årlige udbytte af den offentlige tjeneste 1,98 % i perioden fra 1994 til 2005. Indførelsen af præmien skabte desuden et incitament til eventuelt at maksimere det årlige udbytte inden for rammerne af et rimeligt overskud.

(205) Det konkluderes derfor, at en sådan bødeordning ikke påvirkede substansen af den betalte kompensation og udgjorde en integrerende del af den eksisterende støtteordning.

2.5. Støtte ydet på grundlag af bestemmelserne vedrørende ordningen

2.5.1. Dom i sag E-14/10

(206) I dommen i sag E-14/10 fastslog EFTA-Domstolen følgende vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt støtten er eksisterende eller ny: "(…) det relevante er, hvorvidt støtten blev ydet i overensstemmelse med bestemmelserne om ydelse af støtte. (…) for så vidt kompensationsbetalingerne rent faktisk blev brugt til at finansiere driften af urentable rutebustjenester, kan sagsøgte (Tilsynsmyndigheden) have klassificeret disse betalinger korrekt som eksisterende støtte. Men (…) enhver støtte, der er tildelt Oslo Sporveier ud over de faktiske tab på de pågældende tjenester, kan ikke i henhold til denne støtteordning betragtes som eksisterende støtte (…)" (112)

(207) Det følger af dommen fra EFTA-Domstolen, at kun betalinger foretaget på grundlag af den eksisterende støtteordning kan betragtes som eksisterende støtte udbetalt under denne ordning. Betalinger, der ikke er foretaget på grundlag af bestemmelserne for denne ordning, kan ikke beskyttes af denne ordnings karakter af eksisterende støtte (113).

(208) For at afgøre, hvorvidt den ydede støtte er eksisterende eller ny, skal Tilsynsmyndigheden vurdere, om den blev tildelt i overensstemmelse med den ordning, der giver mulighed for at tildele den.

(209) Ordningen var baseret på LY og FKT, og der blev indført en administrativ praksis i Oslo, som var i overensstemmelse med reglerne i LY og FKT. Ordningen gav kun mulighed for omkostningsdækning (forskellen mellem omkostninger og indtægter) af de urentable rutebustjenester, som koncessionarerne leverede.

(210) Nedenfor vurderer Tilsynsmyndigheden, hvorvidt i) den årlige kompensation og ii) kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste blev ydet på grundlag af de bestemmelser, der danner grundlag for kompensationssystemet.

2.5.2. Årlig kompensation

(211) Som anført ovenfor giver artikel 22 i LY mulighed for at yde kompensation til dækning af omkostningerne ved den offentlige tjeneste minus billetindtægterne. For at sikre, at kompensationen begrænses til dækning af omkostningen ved den offentlige tjeneste, vil en sådan ordning forudsætte en adskillelse af regnskaberne, en hensigtsmæssig fordeling af fælles omkostninger og transaktioner inden for koncernen i henhold til armslængdeprincippet for virksomheder, som ud over at levere offentlige tjenester også udøver kommercielle aktiviteter. Det forekommer således nødvendigt at overholde disse principper for at undgå, at der ydes støtte uden for ordningen.

(212) Tilsynsmyndigheden har vurderet alle oplysningerne fra de norske myndigheder og kontrolleret, at der blev ført adskilte regnskaber for aktiviteterne vedrørende offentlig tjeneste for hele perioden (1994-2008). Desuden fandt Tilsynsmyndigheden, at det overskud, der blev indtjent på driften af den offentlige tjeneste, var forholdsvis begrænset og ikke medførte betaling af overkompensation.

(213) Før 2004 blev de fælles omkostninger delt gennem transaktioner inden for koncernen, hvis omkostninger var baseret på markedspriser. Systemet for fordeling af fælles omkostninger ved tjenesterne mellem AS Sporveisbussene og dets datterselskaber ændredes i 2003, og et nyt system baseret på faste omkostninger blev indført fra og med 2004. I henhold til dette system afholdt busselskaberne en forholdsmæssig andel af de fælles omkostninger baseret på deres omsætning.

(214) Tilsynsmyndigheden mener, at dette sikrede, at der ikke blev ydet støtte uden for ordningen.

(215) Så på grundlag af oplysningerne fra de norske myndigheder kan man konkludere, at de årlige betalinger var begrænset til dækning af omkostninger, der kunne afholdes i overensstemmelse med den juridiske ramme for ordningen.

2.5.3. Kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste

(216) Allerede siden midten af 1990'erne stod det klart, at pensionsfonden i AS Oslo Sporveier var underfinansieret. Derfor indførte man en betalingsplan for at rette op på manglerne i fonden inden 2020. I henhold til planen øgede Oslo kommune kompensationen for offentlig tjeneste til AS Oslo Sporveier for at dække alle omkostninger i forbindelse med levering af den offentlige tjeneste.

(217) I 2004 blev den resterende mangel dækket gennem kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste. Selv om betalingen ikke blev ydet som en del af det årlige engangsbeløb til AS Sporveisbussene, men blev udbetalt direkte til pensionsfonden fra AS Oslo Sporveier, skete betalingen på grundlag af den eksisterende støtteordning, idet den gik til dækning af en omkostning, der blev afholdt i forbindelse med levering af den offentlige tjeneste.

(218) Som anført ovenfor har LY og FKT ingen særlige bestemmelser for, hvordan koncessionaren skal have kompensation for den offentlige tjeneste. I praksis er kompensationen simpelthen blevet udbetalt årligt i form af engangsbeløb i overensstemmelse med den etablerede administrative praksis. EFTA-Domstolen har afgjort (114), at når en eksisterende støtteordning ikke omfatter nogen særlige bestemmelser om, hvordan støtten skal udbetales, kan en afvigelse fra den sædvanlige procedure ikke i sig selv føre til den konklusion, at støtten ikke blev tildelt på grundlag af denne ordning. Det forhold, at kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste ikke fandt sted i henhold til den normale årlige bloktilskudsprocedure, betyder således ikke, at den ikke blev foretaget på grundlag af denne ordning.

(219) Pensionsomkostningerne, der blev dækket med kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste, var knyttet til leveringen af den offentlige tjeneste, som Oslo kommune var forpligtet til at dække i henhold til sin forpligtelse til at dække omkostningerne ved den offentlige tjeneste. I stedet for at fortsætte med de årlige betalinger frem til 2020 besluttede man, at kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste skulle dække den resterende del af underfinansieringen og derved fjerne behovet for yderligere årlige betalinger til dækning af den historiske underfinansiering.

(220) På grundlag af dette mener Tilsynsmyndigheden, at kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste blev foretaget i overensstemmelse med bestemmelserne, der giver mulighed for at yde støtte.

2.5.4. Konklusion

(221) På grundlag af ovenstående vurdering konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den årlige kompensation og kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste skete på grundlag af den eksisterende støtteordning. Så med hensyn til den årlige kompensation og kapitalindsprøjtningen til den offentlige tjeneste blev der ikke foretaget nogen udbetalinger uden for rammerne af den eksisterende støtteordning.

2.6. Perioden efter den 30. marts 2008

(222) I starten af 2000'erne besluttede Oslo kommune at udlicitere alle offentlige tjenesteydelseskontrakter for rutebustransport i Oslo-området. Pr. 30. marts 2008 blev det ovenfor beskrevne system ophævet, og AS Oslo Sporveiers koncession blev irrelevant, idet alle tjenester blev leveret på grundlag af udliciterede