DA Den Europæiske Unions Tidende L 70/49

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

Nr. 329/09/KOL

af 15. juli 2009

om den norske ordning til fremme af alternative, vedvarende opvarmnings- og elspareforanstaltninger i private husholdninger

(Norge)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN HAR (1) —

UNDER HENVISNING til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 61-63 og protokol 26 til aftalen,

UNDER HENVISNING til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en Tilsynsmyndighed og en Domstol (3), særlig artikel 24,

UNDER HENVISNING til artikel 1, stk. 2, i del I og artikel 4, stk. 4, artikel 6 og artikel 7, stk. 3, i del II i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen (4),

UNDER HENVISNING til Tilsynsmyndighedens retningslinjer for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen (5),

UNDER HENVISNING til Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 195/04/KOL af 14. juli 2004 om gennemførelse af de bestemmelser, der henvises til i artikel 27 i del II i protokol 3 (6),

EFTER AT HAVE OPFORDRET interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (7) og under henvisning til disse bemærkninger, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

1. SAGSFORLØB

Ved brev af 13. oktober 2006 (registreringsnr. 393383) indgav Varmeprodusentenes Forening (8) i Norge en klage, hvori de hævdede, at der blev ydet statsstøtte i forbindelse med den norske ordning til fremme af alternative vedvarende opvarmnings- og elspareforanstaltninger i private husholdninger (9). Klageren er en uafhængig organisation, der har til formål at sikre brændeovnsproducenters interesser. Klageren fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 19. oktober 2006 (registreringsnr. 395451).

Den 19. december 2007 besluttede Tilsynsmyndigheden efter flere brevudvekslinger (10) at indlede den procedure, der er omhandlet i artikel 1, stk. 2, i del I i protokol 3. Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 716/07/KOL om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og EØS-tillægget (11). Tilsynsmyndigheden opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i denne sag.

De norske myndigheder fremkom med bemærkninger den 4. februar 2008 (registreringsnr. 463573).

Tilsynsmyndigheden har desuden modtaget bemærkninger fra interesserede parter, som blev sendt til de norske myndigheder den 21. maj 2008, 26. maj 2008 og 14. januar 2009 (registreringsnr. 477954, 477902 og 503830). De norske myndigheder fremkom med deres bemærkninger hertil ved brev af 25. juni 2008, 4. juli 2008 og 6. marts 2009 (henholdsvis registreringsnr. 483303, 484722 og 511580).

Ved brev af 2. april 2009 fremlagde klageren yderligere oplysninger (registreringsnr. 514264), som blev sendt til de norske myndigheder den 8. april 2009 (registreringsnr. 514886). De norske myndigheder fremkom ved brev af 7. maj 2009 med flere bemærkninger (registreringsnr. 517749).

Den 21. april 2009 mødtes repræsentanter for Tilsynsmyndigheden med repræsentanter for Norwegian Bio Energy Association (12), en uafhængig organisation, der har til formål at fremme en rationel anvendelse af bioenergi i Norge. NOBIO var fremkommet med bemærkninger til Tilsynsmyndighedens beslutning den 21. maj 2008 (registreringsnr. 477954).

2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN

2.1. ORDNINGEN TIL FREMME AF ALTERNATIV OPVARMNING

Ordningen til fremme af alternativ opvarmning blev indført i 2006 (13). De norske myndigheder har forklaret, at ordningen har til formål at tilskynde forbrugerne til at investere i bestemte miljøvenlige opvarmningsteknologier, der har begrænset udbredelse på det norske marked, og som kan bidrage til at mindske elforbruget i private husholdninger (14). De norske myndigheder har forklaret, at kun teknologier, der kan erstatte el som hovedopvarmningskilde er omfattet af ordningen. Ordningen omfatter træpilleovne og træpillebaserede kedler, varmepumper i vandbaserede opvarmningssystemer og kontrolsystemer til mindskelse af elforbruget. Fra august 2008 (15) er investeringer i solfangere, der er tilsluttet vandbaserede opvarmningssystemer, også omfattet af ordningen.

Kun husholdninger, der investerer i de relevante opvarmningsteknologier, er støtteberettigede, efter at de har indsendt en ansøgning om støtte. Tilskuddet udbetales efterfølgende, efter at modtageren har fremlagt bevis for købet. Private husholdninger kan ansøge om at få højst 20 % af de dokumenterede og støtteberettigede omkostninger refunderet. Tilskuddene er begrænset til 4 000 NOK til træpilleovne og elektroniske kontrolsystemer. For varmepumper, træpillebaserede kedler og solfangere er grænsen på 10 000 NOK.

Støtteordningen forvaltes af Enova SF, en offentlig virksomhed, der fuldt ud ejes af Olje- og energidepartementet.

2.2. DET NATIONALE RETSGRUNDLAG FOR FORANSTALTNINGEN

Retsgrundlaget for ordningen er statsbudgettet. Den norske regering fremsatte forslag om ordningen i stortingsforslag nr. 82 (2005-2006), som blev vedtaget af Stortinget i september 2006. Ordningens budget blev ændret ved vedtagelsen af forslagene i stortingsforslag nr. 22 (2006-2007), stortingsforslag nr. 59 (2007-2008) og stortingsforslag nr. 1 (2008-2009).

2.3. BUDGET OG VARIGHED

Ordningen blev iværksat i 2006 ved stortingsforslag nr. 82 (2005-2006). Stortinget vedtog forslaget den 15. september 2006 med et budget på 46 mio. NOK. I overensstemmelse med stortingsforslag nr. 22 (2006-2007) blev ordningens budget forhøjet med 25 mio. NOK til i alt 71 mio. NOK ved den sidste ændring af statsbudgettet for 2006.

Enova fik ingen supplerende midler til ordningen i 2007, men da der i 2006 kun blev udbetalt 2 mio. NOK, besluttede Stortinget at overføre de resterende 69 mio. NOK til ordningens budget for 2007.

I 2007 blev der udbetalt 40 mio. NOK. De resterende 29 mio. NOK, der ikke blev udbetalt fra budgettet for 2007, blev overført til budgettet for 2008. Herudover blev der bevilget 31 mio. NOK over statsbudgettet (16). Det samlede budget for støtteordningen i 2008 var således på 60 mio. NOK.

I 2008 blev der udbetalt 30 mio. NOK. De resterende 30 mio. NOK blev overført til budgettet for 2009. Sammen med en ny budgettildeling på 40 mio. NOK (17) beløber det samlede budget for 2009 sig til 70 mio. NOK.

Siden støtteordningen blev iværksat, er der bevilget 142 mio. NOK hertil over statsbudgettet. Ud af dette beløb var der ved udgangen af 2008 blevet udbetalt 72 mio. NOK. Der er ikke fastsat en tidsramme for ordningen (18).

2.4. ÅRSAGER TIL AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

Tilsynsmyndigheden indledte den formelle undersøgelsesprocedure, fordi ordningen til fremme af alternativ opvarmning kan involvere statsstøtte. Selv om støtteordningens direkte modtagere er slutbrugerne, har ordningen til formål at fremme brugen af specifikke opvarmningsteknologier. Tilsynsmyndigheden stillede derfor spørgsmålstegn ved, om den indirekte statsstøtte ydes til producenterne, importørerne og/eller forhandlerne af de opvarmningsteknologier, der er omfattet af ordningen.

Tilsynsmyndigheden var i tvivl om, hvorvidt ordningen kunne anses for at være forenelig med EØS-aftalen eller ej. Tilsynsmyndigheden var mere specifikt i tvivl om, hvorvidt rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse kunne finde anvendelse, da indirekte støtte ikke ville bidrage til at mindske den mængde energi, som bruges i producenternes og/eller importørernes produktionscyklus. Tilsynsmyndigheden satte desuden spørgsmålstegn ved, om ordningen kunne anses for at være forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

3. BEMÆRKNINGER FRA DE NORSKE MYNDIGHEDER

De norske myndigheder indvendte, at de eneste modtagere af støtte fra ordningen til fremme af alternativ opvarmning var private husholdninger, som ikke er virksomheder i betydningen i EØS-aftalens konkurrenceregler, og at foranstaltningen derfor ikke kan anses for at udgøre statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

De norske myndigheder anførte endvidere, at ordningen ikke er selektiv, da den fordel, som modtageren får, berettiges af systemets art eller den generelle ordning, som det indgår i, og derfor ikke kan anses for at udgøre statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. De norske myndigheder anførte desuden, at ordningen ikke fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, da brændeovne og de teknologier, der er støtteberettigede, ikke kan betragtes som substituerbare produkter og derfor ikke er på det samme relevante produktmarked. De norske myndigheder finder, at det relevante marked er de teknologier, der kan erstatte elopvarmning og give samme varmekomfort som elopvarmning hele døgnet rundt eller mere teknisk formuleret, grundlastopvarmningssystemer (19). Til forskel herfra bør brændeovne ifølge myndighederne klassificeres som en supplerende opvarmningskilde, der anvendes ud over grundlastkilden Brændeovne bør derfor karakteriseres som »spidslastopvarmningssystemer«.

Hvis Tilsynsmyndigheden skulle finde frem til, at ordningen udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, anfører de norske myndigheder sluttelig, at ordningen kan begrundes efter både artikel 61, stk. 2, litra a), og artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen på grundlag af dens respektive sociale og miljømæssige mål.

4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER

Tilsynsmyndigheden har modtaget bemærkninger fra to tredjeparter: Varmeprodusentenes Forening, der er klager, og NOBIO.

4.1. BEMÆRKNINGER FRA KLAGEREN

Klageren finder, at ordningen til fremme af alternativ opvarmning udgør ulovlig statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Klageren hævder, at støtten til private husholdninger må anses for at udgøre en indirekte fordel for producenter og/eller importører af opvarmningsteknologier, der er omfattet af ordningen. Ifølge oplysningerne fra klageren er salget af træpilleovne mere specifikt steget efter indførelsen af ordningen. Klageren indvender, at indførelsen af støtteordningen har givet producenter, importører og detailforhandlere af træpilleovne mulighed for at øge salget og fortjenesten.

Klageren anfører desuden, at foranstaltningen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, fordi brændeovne, der ligner træpilleovne, ikke er omfattet af ordningen.

Klageren mener sluttelig, at hverken artikel 61, stk. 2, litra a), eller artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen kan berettige støtteordningen i dens nuværende form.

4.2. BEMÆRKNINGER FRA NOBIO

NOBIO er enig med de norske myndigheder og fastholder, at der via ordningen kun ydes direkte økonomisk støtte til private husholdninger og ikke til virksomheder, og at ordningen følgelig ikke medfører, at der ydes statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Hvis Tilsynsmyndigheden skulle finde frem til, at ordningen udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, anfører NOBIO, at ordningen kan berettiges efter både artikel 61, stk. 2, litra a), og artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen på grundlag af dens respektive sociale og miljømæssige mål.

II. VURDERING

1. STATSSTØTTE

I EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, fastsættes følgende:

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

For at blive betragtet som statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal følgende fire kumulative betingelser være opfyldt: Foranstaltningen skal i) være ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler, ii) give modtagerne en selektiv økonomisk fordel, iii), fordreje eller truer med at fordreje konkurrencen og ii) kunne påvirke samhandelen mellem EØS-aftalens kontraherende parter.

1.1. ANVENDELSE AF STATSMIDLER

Ordningen til fremme af alternativ opvarmning finansieres af den norske stat ved hjælp af bevillinger fra statsbudgettet. De pågældende foranstaltninger er derfor ydet af staten ved brug af statslige midler.

1.2. BEGUNSTIGELSE AF VISSE VIRKSOMHEDER ELLER VISSE PRODUKTIONER

For at bistand fra staten udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal den også give en økonomisk fordel til virksomheder og være selektiv, dvs. at den begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«.

1.2.1. En økonomisk fordel til virksomheder

Det første spørgsmål, der skal analyseres, er derfor, om den pågældende ordning giver virksomheder en økonomisk fordel (20).

De direkte modtagere af tilskud inden for rammerne af ordningen til fremme af alternativ opvarmning er private husholdninger, som generelt ikke kan klassificeres som virksomheder efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Tildelingen af et tilskud til en enkeltperson eller til forbrugere udelukker imidlertid pr. definition ikke, at der ikke er tale om statsstøtte (21). Selv om de første eller direkte modtagere af støtte ikke er virksomheder, kan virksomhederne ikke desto mindre opnå en indirekte fordel. Ordlyden i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, med henvisning til »støtte, som ydes (…) under enhver tænkelig form« omfatter både direkte og indirekte støtte, hvilket bekræftes af Europa-Kommissionens (22) praksis og De Europæiske Fællesskabers Domstols (23) retspraksis (24). Det er derfor nødvendigt fra sag til sag at foretage en vurdering af, hvorvidt der ydes indirekte støtte til virksomheder.

Ordningen til fremme af alternativ opvarmning har til formål at fremme salget af specifikke opvarmningsteknologier (25). I denne sag er det derfor nødvendigt at vurdere spørgsmålet om, hvorvidt virksomheder, der er aktive i den teknologisektor, der er omfattet af ordningen, opnår en indirekte økonomisk fordel, der falder inden for anvendelsesområdet for EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, sondrer ikke mellem statslige foranstaltninger efter deres begrundelse eller formål, men definerer dem efter deres virkninger (26). Spørgsmålet er derfor, om ordningen medfører, at virksomheder, der er aktive i de sektorer for opvarmningsteknologier, der er omfattet af den, får en indirekte økonomisk fordel.

Tilsynsmyndigheden er ikke enig med de norske myndigheder i, at spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om indirekte støtte eller ej, afhænger af, om det endelige og overordnede mål er at yde støtte til virksomheder, således at kun ordninger, der er udformet således, at de omgår forbuddet mod statsstøtte, kan udgøre indirekte støtte.

I den sag, der vurderes, giver den støtte, der ydes til private husholdninger for at få dem til at investere i alternative vedvarende opvarmningsteknologier, en økonomisk tilskyndelse til at købe disse produkter. Foranstaltningen tilskynder forbrugerne til at skifte fra traditionel elopvarmning til alternative opvarmningssystemer (27). En højere efterspørgsel fra forbrugerne kan medføre højere fortjenester til virksomheder inden for disse typer teknologier, hvilket giver en fordel til virksomheder, der er aktive i den teknologisektor, der er omfattet af ordningen, sammenlignet med andre virksomheder (28).

Det forhold, at forbrugerne kan vælge mellem de teknologier, der er omfattet af ordningen, betyder ikke, at forbindelsen mellem det direkte tilskud fra staten til forbrugeren og den fordel, det giver de pågældende virksomheder, er fjernet (29).

Selv om der er tale om en fordel af indirekte art, er ordningen til fremme af alternativ opvarmning udformet således, at der er en direkte forbindelse mellem tildelingen af støtte til forbrugeren og købet af den relevante teknologi. For at opnå tilskud skal forbrugeren forelægge Enova SF bevis for, at den pågældende har købt en af de teknologier, der er omfattet af ordningen.

I lyset af ovenstående finder Tilsynsmyndigheden, at ordningen giver en indirekte fordel til virksomheder, der er aktive inden for alternative, vedvarende opvarmningssystemer.

1.2.2. Selektivitetskriteriet

Det næste spørgsmål, der skal analyseres, er, hvorvidt foranstaltningen er selektiv, dvs. om den begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«.

Tilsynsmyndigheden finder, at ordningen til fremme af alternativ opvarmning er selektiv, fordi den kun (indirekte) begunstiger virksomheder, der er aktive i sektoren for de alternative, vedvarende opvarmningsteknologier, der er omfattet af ordningen (dvs. træpilleovne og træpillebaserede kedler, varmepumper og solfangere tilkoblet vandbaserede opvarmningssystemer samt kontrolsystemer til mindskelse af elforbruget). Ingen andre virksomheder, herunder dem, der er aktive i sektorer for andre former for vedvarende opvarmningsteknologier, kan drage nytte af de tilskud, der udbetales inden for rammerne af ordningen (30).

De norske myndigheder mener, at den fordel, der opnås inden for rammerne af ordningen, kan berettiges af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den er et led i. Tilsynsmyndigheden er ikke enig heri.

De Europæiske Fællesskabers Domstol og EFTA-Domstolen har hele tiden fastholdt, at en foranstaltning, som udgør en fordel for modtageren, men som berettiges af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den er et led i, ikke opfylder denne betingelse om selektivitet (31). For at en selektiv foranstaltning kan berettiges af en ordnings logik, skal foranstaltningen været knyttet til et generelt system. Derudover lægges der i retspraksis især vægt på vurderingen af, om en foranstaltning er berettiget af karakteren eller opbygningen af ordningen, når der er tale om ordninger, som i visse former mere generelt medfører en skatte- eller afgiftsfritagelse eller lignende. De norske myndigheder er endnu ikke fremkommet med argumenter vedrørende den generelle ordning, som støtteforanstaltningen vedrører. Ordningen til fremme af alternativ opvarmning giver indirekte visse virksomheder, der er aktive i de teknologisektorer, der er omfattet af den, en række fordele. I lyset af ovennævnte må Tilsynsmyndigheden derfor konkludere, at foranstaltningen er selektiv efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

1.3. FORDREJNING AF KONKURRENCEN OG PÅVIRKNING AF SAMHANDLEN MELLEM DE KONTRAHERENDE PARTER

For at udgøre statsstøtte må foranstaltningen fordreje eller true med at fordreje konkurrencen og må påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter til EØS-aftalen.

Tilsynsmyndigheden behøver ikke at fastslå, at støtten har en reel indvirkning på samhandelen mellem EØS-staterne, og at den reelt er konkurrencefordrejende, men skal blot undersøge, om den kan påvirke samhandlen og virke konkurrencefordrejende (32). Al statsstøtte til en virksomhed, der udfører sine aktiviteter på EØS-markedet, kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandlen (33).

Ordningen til fremme af alternativ opvarmning giver (indirekte) en fordel til virksomheder, der er aktive i sektoren for alternative, vedvarende opvarmningsteknologier. At stimulere forbrugernes efterspørgsel efter de teknologier, der er støtteberettigede, er en iboende del af ordningen til fremme af alternativ opvarmning.

Ifølge de tal, Tilsynsmyndigheden eksempelvis har til rådighed, er salget af en af de teknologier, der er omfattet af ordningen, nemlig træpilleovne, desuden steget og har stabiliseret sig efter indførelsen af ordningen i Norge. Til sammenligning er salget af brændeovne, som ikke er omfattet af ordningen, ikke på samme vis steget i samme tidsrum.

Der kan derfor konkluderes, at støtten truer med at fordreje konkurrencen.

Hvad angår betingelsen om påvirkning af samhandelen, følger det, at når støtte, som ydes af en stat, styrker visse virksomheders stilling i forhold til andres, som disse konkurrerer med i samhandelen inden for EØS, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (34).

Virksomheder, der er aktive i sektoren for opvarmningsteknologier, handler på et europæisk marked, og ordningen til fremme af alternativ opvarmning påvirker derfor samhandlen mellem de kontraherende parter efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Der kan derfor ikke drages andre konklusioner, end at støtten truer med at fordreje konkurrencen og kan påvirke samhandlen mellem de kontraherende parter til EØS-aftalen.

1.4. KONKLUSION

Tilsynsmyndigheden finder, at den norske ordning til fremme af alternativ opvarmning udgør ulovlig statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

2. PROCEDUREKRAV

I artikel 1, stk. 3, i del I af protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen fastsættes det, at »EFTA-Tilsynsmyndigheden skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil […]. Den pågældende stat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning«.

De norske myndigheder anmeldte ikke ordningen til fremme af alternativ opvarmning til Tilsynsmyndigheden, før den blev sat i kraft. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at de norske myndigheder ikke har overholdt deres forpligtelser efter artikel 1, stk. 3, i del I i protokol nr. 3.

3. STØTTENS FORENELIGHED

De norske myndigheder indvender, at støtten kan berettiges efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, litra a), eller alternativt artikel 61, stk. 3, litra c), sammenholdt med Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse.

3.1. FORENELIGHED MED EØS-AFTALENS ARTIKEL 61, STK. 2, LITRA A)

Ifølge EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, litra a), er støtte af »social karakter« forenelig med aftalen, hvis den ydes til »enkelte forbrugere, forudsat at den ydes uden forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse«.

Tilsynsmyndigheden bemærker, at fravigelser fra forbuddet mod statsstøtte skal fortolkes strengt. Den norske ordning til fremme af alternativ opvarmning er rettet mod alle private husholdninger i Norge. Efter Tilsynsmyndighedens opfattelse skal ordningen for at blive anset for at være forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, litra a), have en social karakter forstået på den måde, at den skal være til gavn for et mindre privilegeret segment af befolkningen (35). Da foranstaltningen er åben for alle private husholdninger efter »først til mølle«-princippet, kan ordningen ikke anses for at have en social karakter efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, litra a).

3.2. FORENELIGHED MED EØS-AFTALENS ARTIKEL 61, STK. 3, LITRA C)

I henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), kan støtte blive erklæret forenelig med EØS-aftalens funktion, hvis den fremmer »udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider imod den fælles interesse«.

3.2.1. Retningslinjerne for miljøbeskyttelse

Tilsynsmyndigheden har udstedt retningslinjer, hvori de kriterier, der vil finde anvendelse ved vurderingen af, om statsstøtteforanstaltninger, der har til formål at beskytte miljøet, kan anses for at være forenelige med EØS-aftalen, jf. EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), fastsættes. Ordningen til fremme af alternativ opvarmning blev indført i 2006. På det tidspunkt fandt Tilsynsmyndighedens retningslinjer for miljøbeskyttelse, senest ændret den 23. maj 2001, anvendelse (36). Tilsynsmyndigheden vedtog nye retningslinjer for miljøbeskyttelse den 16. juli 2008 (37), der fandt anvendelse fra den dato. En ordning, der dækker disse forskellige tidsperioder, skal således vurderes i lyset af begge sæt retningslinjer, jf. principperne i afsnit 74 i retningslinjerne fra 2001 og afsnit 205 i retningslinjerne fra 2008.

En situation, hvor indirekte støtte kommer både visse producenter, importører og/eller forhandlere af bestemte typer opvarmningsteknologi til private husholdninger til gavn, er imidlertid hverken omfattet af retningslinjerne fra 2001 eller retningslinjerne fra 2008.

3.2.2. Forenelighed med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3. litra c)

Da retningslinjerne fra 2001 og retningslinjerne fra 2008 ikke finder direkte anvendelse på den norske ordning, vil Tilsynsmyndigheden vurdere ordningens forenelighed med EØS-aftalen direkte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c) (38). Fravigelser fra EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), skal fortolkes snævert (39) og kan kun indrømmes, når det kan fastslås, at støtten vil bidrage til at nå et mål af fælles interesse, som ikke kan sikres under normale markedsvilkår alene. Domstolen stadfæstede det såkaldte »princip om kompenserende begrundelse« i Philip Morris-sagen (40).

Vurderingen af statsstøttens forenelighed med EØS-aftalen går fundamentalt set ud på at afveje støttens negative virkninger for konkurrencen med dens positive virkninger set ud fra den fælles interesse (41). For at blive erklæret forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), skal statsstøtteordningen:

— have et velafgrænset mål af fælles interesse

— være velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse og i den forbindelse være et velegnet instrument, virke som en tilskyndelse og stå i forhold til målet

— ikke fordreje konkurrencen og handlen i EØS i et omfang, der er i strid med den fælles interesse (42).

Tilsynsmyndigheden skal vurdere, om det mål, der forfølges med foranstaltningen, er nødvendigt, i overensstemmelse med målene af fælles interesse og i givet fald, om dette er den mindst konkurrencefordrejende metode til at forfølge det mål.

Med den norske ordning forfølges et miljømål, idet den tilskynder forbrugerne til at investere i miljøvenlige teknologier, der har begrænset udbredelse på det norske marked. De norske myndigheder har anført, at en bredere udbredelse af de alternative opvarmningsteknologier, der er omfattet af ordningen, vil mindske elforbruget i norske husholdninger. At begrænse mængden af el, som private husholdninger anvender til opvarmning, og stimulere anvendelsen af alternative opvarmningssystemer baseret på vedvarende energi kan betragtes som et miljøvenligt mål.

I betragtning 9 i præamblen til EØS-aftalen fastsættes målet om at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og sikre en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne ud fra princippet om en bæredygtig udvikling. Efter Tilsynsmyndighedens opfattelse er støtteordningen, der har til formål at få dirigeret energiforbruget i retning af vedvarende energikilder i overensstemmelse med målene af fælles interesse.

Kriterierne for at medtage en teknologi i ordningen er fastsat på grundlag af den pågældende teknologis egnethed til at erstatte elopvarmning. De norske myndigheder har forklaret, at kun teknologier, der kan kategoriseres som såkaldte »grundlastopvarmningssystemer«, er omfattet af ordningen. Ifølge de norske myndigheder er grundlastopvarmningssystemer de teknologier, der kan erstatte elopvarmning og give samme opvarmningskomfort som elopvarmning døgnet rundt (43).

De norske myndigheder har forklaret, at alternative vedvarende opvarmningsteknologier, der er omfattet af ordningen, har tre fællestræk: de skal have en begrænset udbredelse på det norske marked, kunne erstattet elopvarmning og kræve et minimum af brugerindgriben. Tilsynsmyndigheden bemærker, at ikke alle de teknologier, der er omfattet af ordningen, er velegnede til fuldt ud at erstatte elopvarming (44). De norske myndigheder har imidlertid ræsonneret, at teknologier, der er omfattet af ordningen, er bedre udformet til systematisk at mindske elforbruget til opvarmning af en almindelig husholdning.

At yde tilskud til forbrugerne for at fremme en ændring i efterspørgslen fra elopvarmning til alternative, vedvarende opvarmningssystemer i husholdninger forekommer at være et hensigtsmæssigt instrument til at påvirke forbrugernes adfærd direkte. Uden den statsstøtte, der ydes inden for rammerne af ordningen til fremme af alternativ opvarmning, ville forbrugernes efterspørgsel sandsynligvis ikke have ændret sig i retning af vedvarende opvarmningsteknologier inden for samme tidsramme.

Hvis der ikke iværksættes bestemte miljøvenlige foranstaltninger, kan statsstøtte principielt anses for at være forenelig med EØS-aftalen (45). Den norske ordning har til formål at tilskynde forbrugerne til at investere i miljøvenlige teknologier, der er egnede til at mindske elforbruget, og som har en begrænset udbredelse på det norske marked for opvarmning i husholdninger.

Tilsynsmyndigheden finder desuden, at støttebeløbet er begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at tilskynde forbrugerne til at skifte fra elopvarmningssystemer til de alternative, vedvarende opvarmningskilder, der er omfattet af ordningen. Ordningen til fremme af alternativ opvarmning medfører, at forbrugerne får refunderet op til 20 % af de dokumenterede støtteberettigede udgifter, dog højst 4 000 NOK eller 10 000 NOK afhængig af den pågældende type teknologi. Det maksimumsbeløb, der kan ydes til køb af en alternativ opvarmningsteknologi, står i forhold til udgifterne til den pågældende teknologi.

Tilsynsmyndigheden finder af disse årsager, at ordningen er hensigtsmæssigt udformet for at nå det miljøvenlige mål af fælles interesse.

Til slut skal det vurderes, om muligheden for at fordreje konkurrencen og påvirke samhandlen i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde er af en art, der er i strid med den fælles interesse.

Tilskuddene betales direkte til forbrugerne, som frit kan vælge mellem de produkter, der opfylder ordningens målkriterier uafhængigt af, hvilken virksomhed der tilbyder den alternative opvarmningsteknologi Ordningen skaber således ikke en unødvendig fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandlen i EØS i sektoren for de teknologier, der er omfattet af ordningen.

Klageren har anført, at ordningen fordrejer konkurrencen, eftersom den omfatter træpilleovne, men ikke brændeovne. Ifølge klageren udgør brændeovne en teknologi, der i høj grad ligner træpilleovnsteknologien og burde være omfattet af ordningen. I modsætning hertil har de norske myndigheder anført, at brændeovne ikke opfylder de målkriterier, der er fastsat i ordningen til fremme af alternativ opvarmning. Tilsynsmyndigheden finder, at selv om klageren kan have ret i at hævde, at der er en konkurrencemæssig forbindelse mellem brændeovne og alle eller i hvert fald visse af de teknologier, der er omfattet af støtteordningen, ser det ud til, at brændeovne ikke opfylder kravene for at være støtteberettigede i henhold til ordningen. Tilsynsmyndigheden har i den forbindelse ingen indvendinger mod ordningens objektive kriterier og de norske myndigheders vurdering af, hvilke opvarmningsteknologier der er bedre egnede til at opfylde de miljømål, der forfølges med ordningen. Ordningen til fremme af alternativ opvarmning er baseret på tre objektive kriterier, hvad angår støtteberettigelse (dvs. begrænset udbredelse på markedet, egnet til at erstatte el som hovedopvarmningskilde og et minimum af brugerindgriben), og som brændeovne slet ikke eller kun delvis opfylder. Tilsynsmyndigheden erkender desuden, at brændeovne allerede udgør en veludbredt teknologi i Norge. Tilsynsmyndigheden finder således, at kriterierne for at være støtteberettiget i medfør af støtteordningen objektivt set er berettigede, og at ordningen ikke strider mod andre bestemmelser i EØS-aftalen, herunder reglerne om ikke-diskriminering på grund af nationalitet eller om ligebehandling. Tilsynsmyndigheden finder desuden, at de norske myndigheder yderligere har begrænset de negative virkninger for konkurrencen ved at fastsætte en relativt lav støtteintensitet. Tilsynsmyndigheden fastholder derfor, at den mulige fordrejning af konkurrencen i retning af brændeovne og andre potentielt konkurrencedygtige teknologier ikke er i strid med den fælles interesse og forekommer berettiget på grundlag af den test til afvejning af fordele og ulemper, der er nævnt ovenfor.

Tilsynsmyndigheden finder af disse årsager, at ordningen sigter mod et veldefineret mål af fælles interesse, er velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse og i den forbindelse er et velegnet instrument, virker som en tilskyndelse og står i forhold til målet, samt at den ikke fordrejer konkurrencen og påvirker samhandlen i EØS i et omfang, der er i strid med den fælles interesse. Tilsynsmyndigheden finder følgelig, at ordningen er berettiget efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

4. KONKLUSION

I lyset af det foregående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at den norske ordning til støtte af alternativ, vedvarende opvarmning og elbesparelser i private husholdninger udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, og er forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

De norske myndigheder mindes om forpligtelsen i medfør af artikel 21 i del II i protokol 3 sammenholdt med artikel 6 i beslutning nr. 195/04/KOL om hvert år at fremlægge rapporter om gennemførelsen af ordningen.

De norske myndigheder gøres desuden opmærksom på, at alle planer om at ændre ordningen skal meddeles Tilsynsmyndigheden —

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den norske ordning til fremme af alternative, vedvarende opvarmnings- og elspareforanstaltninger i private husholdninger udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Støtteordningen er forenelig med EØS-aftalens funktion i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Norge.

Artikel 3

Kun den engelske udgave er autentisk.

Udfærdiget i Bruxelles, den 15. juli 2009. På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne Per SANDERUD Formand Kristján A. STEFÁNSSON Medlem af Kollegiet

(1) I det følgende benævnt »Tilsynsmyndigheden«.

(2) I det følgende benævnt »EØS-aftalen«.

(3) I det følgende benævnt »aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen«.

(4) I det følgende benævnt »protokol 3«.

(5) Retningslinjer for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen og artikel 1 i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen vedtaget og udstedt af Tilsynsmyndigheden den 19.1.1994, offentliggjort i EFT L 231 af 3.9.1994, s. 1, og EØS-tillæg nr. 32 af 3.9.1994, s. 1. Herefter benævnt »retningslinjer for statsstøtte«. Der findes en opdateret version af retningslinjerne for statsstøtte på Tilsynsmyndighedens websted: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/guidelines/.

(6) Beslutning nr. 195/04/KOL af 14. juli 2004, offentliggjort i EUT L 139 af 25.5.2006, s. 37, og EØS-tillæg nr. 26 af 25.5.2006, s. 1, som ændret. Der findes en konsolideret version af retningslinjerne for statsstøtte på Tilsynsmyndighedens websted: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/legaltext/.

(7) Offentliggjort i EUT C 96 af 17.4.2008, s. 14, og EØS-tillæg nr. 20 af 17.4.2008, s. 58.

(8) I det følgende benævnt »klageren«.

(9) I det følgende benævnt »ordningen til fremme af alternativ opvarmning«.

(10) For yderligere detaljerede oplysninger om korrespondancen mellem Tilsynsmyndigheden og de norske myndigheder henvises til Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, beslutning nr. 716/07/KOL.

(11) Offentliggjort i EUT C 96 af 17.4.2008, s. 14, og EØS-tillæg nr. 20 af 17.4.2008, s. 58.

(12) Herefter benævnt NOBIO.

(13) Yderligere oplysninger om ordningen findes på Enova SF's websted: http://www.minenergi.no/og http://www.minenergi.no/sitepageview.aspx?sitePageID=1062.

(14) Stortingsforslag nr. 82 (2005-2006), pressemeddelelse nr. 98/06 af 25. august 2006 og nr. 107/06 af 14. september 2006 fra Olje- og energidepartementet.

(15) Se stortingsforslag nr. 1 (2008-2009), s. 56.

(16) Se stortingsforslag nr. 59 (2007-2008), s. 123.

(17) Se stortingsforslag nr. 1 (2008-2009), s. 56.

(18) I stortingsforslag nr. 59 (2007-2008) bemærker de norske myndigheder, at ordningen vil blive gennemgået i lyset af Tilsynsmyndighedens endelige beslutning.

(19) Brev fra Olje- og energidepartementet af 15.1.2007 (registreringsnr. 406849), s. 5.

(20) Med henblik på Fællesskabets konkurrenceregler defineres virksomheder som enheder, der er involveret i økonomisk aktivitet uanset deres retlige status, se f.eks. dommen i sag C-41/90, Höfner og Elser, Sml. 1991 I, s. 1971, præmis 21.

(21) Sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 2000 I, s. 6857.

(22) I det følgende benævnt »Kommissionen«.

(23) I det følgende benævnt »Domstolen«.

(24) Sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 2000 I, s. 6857; sag C-382/99, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. 2002 I, s. 5163; sag C-457/00, Belgien mod Kommissionen, Sml. 2003 I, s. 6931, præmis 57; se også generaladvokat F.G. Jocobs udtalelse i sag C-457/00, præmis 59.

(25) Stortingsforslag nr. 82 (2005-2006), s. 1.

(26) Sag C-382/99, Nederlandene mod Kommissionen, præmis 61; sag C-487/06 P, British Aggregates Association mod Kommissionen, dom af 22.12.2008, præmis 87.

(27) For et lignende ræsonnement henvises til Kommissionens beslutning af 24.1.2007 (C(2006) 6630) i sag N 270/2006, betragtning 40.

(28) Se Kommissionens beslutning af 26.4.2006 (C(2006) 1519) i sag N 142/2005, punkt 3.1.

(29) Se Kommissionens beslutning af 24.1.2007 (C(2006) 6630) i sag N 270/2006, betragtning 43.

(30) Ibid. betragtning 46-47

(31) Sag C-143/99, Adria-Wien Pipeline GmbH og Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH, Sml. 2001 I, s. 8365, præmis 42 og EFTA-Domstolens dom i forenede sager E-5/04, E-6/04 and E-7/04, Fesil og Finnfjord m.fl. mod EFTA-Tilsynsmyndigheden, EFTA Court Report 2005, s. 117, præmis 77.

(32) Se EFTA-Domstolens dom i forenede sager E-5/04, E-6/04 og E-7/04, Fesil og Finnfjord m.fl. mod EFTA-Tilsynsmyndigheden, EFTA Court Report 2005, s. 117, præmis 93, sag C-372/97, Italien mod Kommissionen, Sml. 2004 I, s. 3679, præmis 44, og sag C-66/02, Italien mod Kommissionen, Sml. 2005 I, s. 10901, præmis 112.

(33) Forenede sager T-92/00 og T-103/00, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, Sml. 2002 II, s. 1385, præmis 72.

(34) Sag E-6/98, den norske regering mod EFTA-Tilsynsmyndigheden, Sml. 1999, s. 74, præmis 58, og sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. 1980 I, s. 2671 præmis 11. Se også sag C-75/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. 1999 I, s. 3671, præmis 47, og sag T-217/02, Ter Lembeek mod Kommissionen, Sml. II, s. 4483, præmis 181.

(35) Se f.eks. retningslinjerne om anvendelse af EF-traktatens artikel 92 og 93 og EØS-aftalens artikel 61 på statsstøtte i luftfartssektoren (EFT C 350 af 10.12.1994, s. 7, afsnit III.3).

(36) I det følgende benævnt »retningslinjerne fra 2001«.

(37) I det følgende benævnt »retningslinjerne fra 2008«.

(38) Se sag T-288/97, Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia mod Kommissionen, Sml. 2001 II, s. 1169, præmis 72.

(39) Sag C-301/96, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 2003 I, s. 9919, præmis 66 og 105).

(40) Sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. 1980 I, s. 2671.

(41) Se Kommissionens handlingsplan på statsstøtteområdet af 7.6.2005, KOM(2005) 107, afsnit 11.

(42) Se Kommissionens beslutning af 24.1.2007 (C(2006) 6630) i sag N 270/2006, betragtning 67.

(43) Brev fra Olje- og energidepartementet af 15.1.2007 (registreringsnr. 406849), s. 5.

(44) Ifølge Enova SF's brugermanual for solfangerne, der er tilsluttet vandbaserede opvarmningssystemer (en teknologi, der er omfattet af ordningen), kan disse systemer f.eks. kun dække op til 50 % af en husholdnings samlede varmeforbrug. Solfangere kan, når de tilføres tilstrækkelige mængder solenergi, køre kontinuerligt uden regelmæssigt tilsyn, og når de er i drift, udgør de for forbrugeren en behagelig, men dog kun delvis kilde til alternativ opvarmning. Brugermanualen findes på Enova SF's websted:

http://www.minenergi.no/sitepageview.aspx?sitePageID=1083.

(45) Retningslinjerne fra både 2001 og 2008 omhandler støtte til vedvarende energikilder, hvor støtten har form af en kompensation for den økonomiske ulempe, vedvarende energikilder medfører i konkurrence med mindre miljøvenlige energikilder (se retningslinjerne fra 2001, afsnit 49-59 og retningslinjerne fra 2008, afsnit 48-50).