DA Den Europæiske Unions Tidende L 295/47

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

Nr. 273/14/KOL

af 9. juli 2014

om finansieringen af Scandinavian Airlines gennem den nye revolverende kreditfacilitet (Norge) [2015/2023]

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN (herefter benævnt Tilsynsmyndigheden) HAR —

UNDER HENVISNING til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (herefter benævnt »EØS-aftalen«), særlig artikel 61 og 109 og protokol 26 og 27,

UNDER HENVISNING til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (herefter benævnt »tilsyns- og domstolsaftalen«), særlig artikel 24,

UNDER HENVISNING til protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen (»protokol 3«), særlig del I, artikel 1, stk. 2, og del II, artikel 7, stk. 2, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

1. PROCEDURE

(1) I slutningen af oktober 2012 blev Tilsynsmyndigheden og Europa-Kommissionen (herefter benævnt »Kommissionen«) uformelt kontaktet af Norge, Danmark og Sverige (samlet benævnt »staterne«) angående deres intention om at deltage i en ny revolverende kreditfacilitet (»den nye RCF«) for Scandinavian Airlines (herefter benævnt »SAS«, »SAS Group« eller »selskabet«). Den 12. november 2012 besluttede staterne at deltage i den nye kreditfacilitet, uden at de dog formelt gav Tilsynsmyndigheden meddelelse om foranstaltningen.

(2) Den 5. februar 2013 fik Tilsynsmyndigheden en klage fra European Low Fares Airline Association (»ELFAA« — sammenslutningen af europæiske lavprisselskaber) over staternes deltagelse i kreditfaciliteten. Ved brev af 18. februar 2013 opfordrede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder til at fremlægge deres bemærkninger vedrørende klagen og vedrørende påstandene om ulovlig statsstøtte.

(3) De norske myndigheder fremsendte deres svar i et brev dateret 25. marts 2013. De fremsendte også yderligere oplysninger i et brev dateret 6. juni 2013.

(4) Ved beslutning nr. 259/13/KOL af 19. juni 2013 indledte Tilsynsmyndigheden den formelle undersøgelse vedrørende potentielt ulovlig støtte til SAS gennem den nye RCF (»indledningsbeslutningen«). Beslutningen om at indlede undersøgelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og i EØS-tillægget hertil (1). De norske myndigheder, SAS Group og Foundation Asset Management Sweden AB (»FAM«) (2) fremsatte bemærkninger til indledningsbeslutningen. Den 6. november 2013 fremsendte Tilsynsmyndigheden de kommentarer, der var indsendt af SAS Group og FAM, til de norske myndigheder, for at give dem mulighed for at reagere herpå. I et brev dateret 6. december 2013 meddelte de norske myndigheder, at de ikke havde nogen bemærkninger til SAS Group's og FAM's kommentarer.

(5) Ved brev af 25. februar 2014 anmodede Tilsynsmyndigheden de norske myndigheder om yderligere oplysninger. Disse oplysninger blev fremsendt i et brev dateret 27. marts 2014.

(6) Ved brev af 6. marts 2014 underrettede de norske myndigheder Tilsynsmyndigheden om, at SAS havde besluttet at annullere den nye RFC og søge efter alternative muligheder for at få styrket sit kapitalgrundlag. Annulleringen gjaldt fra den 4. marts 2014.

(7) Hvad angår denne procedure er det ifølge artikel 109, stk. 1, i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (»EØS-aftalen«) sammenholdt med artikel 24 i aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol Tilsynsmyndigheden, der har kompetence til at vurdere, om bestemmelserne i EØS-aftalen er blevet opfyldt af Norge. På den anden side er det alene Kommissionen, der har kompetence til at vurdere, om bestemmelserne i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»TEUF«) er blevet overholdt af Danmark og Sverige. Det er også fastsat i artikel 109, stk. 2, og i protokol 27 til EØS-aftalen, at for at sikre et ensartet tilsyn overalt i EØS skal Tilsynsmyndigheden og Kommissionen samarbejde, udveksle oplysninger og konsulterer hinanden om tilsynspolitiske emner og enkelttilfælde.

(8) I lyset af ovenstående og i betragtning af den parallelle kompetence hos begge institutioner i denne sag har Tilsynsmyndigheden samarbejdet og konsulteret Kommissionen, inden den vedtog nærværende beslutning.

2. DET SKANDINAVISKE LUFTTRANSPORTMARKED

(9) I perioden 2001 til 2011 voksede det skandinaviske lufttransportmarked (Danmark, Sverige, Finland og Norge) angiveligt med 126 % målt i ASK (3). Næsten hele væksten inden for kortdistanceflyvninger på det skandinaviske marked kunne tilskrives lavprisflyselskaber, navnlig Norwegian Air Shuttle og Ryanair. Det anslås således, at lavprisselskaberne tegnede sig for 90 % af væksten i den pågældende periode (4).

(10) På trods af lavprisselskabernes voksende betydning er SAS fortsat den dominerede udbyder på det skandinaviske marked med en anslået markedsværdi i 2011 på 35,6 %, hvilket ligger et godt stykke under det høje niveau på over 50 % ti år tidligere. Norwegian Air Shuttle og Ryanair havde en markedsandel på henholdsvis 18,7 % og 6,8 % det pågældende år.

3. STØTTEMODTAGEREN

(11) SAS er staternes nationale luftfartsselskab, det største flyselskab i Skandinavien og det 8. største luftfartsselskab i Europa. SAS er ligeledes en af stifterne af Star Alliance. Luftfartskoncernen, der omfatter Scandinavian Airlines, Widerøe (5) og Blue1, har hovedsæde i Stockholm, og dens europæiske og interkontinentale knudepunkt er Københavns Lufthavn. I 2013 befordrede SAS omkring 28 millioner passagerer og havde indtægter på omkring 42 mia. SEK.

(12) I dag ejer staterne 50 % af SAS. Sverige ejer 21,4 %, Danmark 14,3 % og Norge 14,3 %. Den største private aktionær er Knut og Alice Wallenbergs Fond (»KAW«) (7,6 %), og de øvrige aktionærer ejer aktieandele på 1,5 % eller mindre. Tabel 1 Hovedaktionærer i SAS AB opgjort pr. 31. marts 2012 (6) Aktionær I alt (%) Den svenske regering 21,4 Den danske regering 14,3 Den norske regering 14,3 Knut og Alice Wallenbergs Fond 7,6 Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension 1,5 A.H Värdepapper AB 1,4 Unionen 1,4 Danmarks Nationalbank 1,4 Robur Försäkring 0,9 Ponderus Försäkring 0,8 Andra AP-fonden 0,5 Tredje AP-fonden 0,5 SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79 0,5 Nordnet Pensionsförsäkring AB 0,4 Swedbank Robur Sverigefond 0,4 Swedbank Robur Sverigefond Mega 0,3 JPM Chase NA 0,3 AMF Aktiefond Småbolag 0,3 JP Morgan Bank 0,3 KPA Pensionsförsäkring AB 0,2 Nomura International 0,2

(13) SAS' finansielle stilling har været svag gennem flere år og har lidt tilbagevendende tab i perioden 2008-2013. I november 2012 nedjusterede Standard og Poor's (»S&P«) kreditvurderingen for selskabet fra B– til CCC+ (7). Disse vanskeligheder var blevet større på grund af vilkårene på markedet med høje brændselsomkostninger og en usikker udvikling i efterspørgslen.

(14) Det fremgår navnlig af luftfartsselskabets årsberetninger, at SAS i perioden 2008-2012 havde lidt betydelige tab hvert år, og at den finansielle nettogæld var betydelig. Tabel 2 SAS' finansielle nøgletal 2007-2012 (i mio. SEK) (8) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (jan.-okt.) Indtægter 50 958 52 870 44 918 41 070 41 412 35 986 Finansiel nettogæld 1 231 8 912 6 504 2 862 7 017 6 549 Resultat før skat (EBT) 1 044 – 969 – 3 423 – 3 069 – 1 629 – 1 245 Nettoindtægter 636 – 6 360 – 2 947 – 2 218 – 1 687 – 985 Årets pengestrøm – 1 839 – 3 084 – 1 741 868 – 1 243 – 1 018 Afkast af investeret kapital (ROCE) — % 6,7 – 19,6 – 11,7 – 7,6 – 2,2 – 8,1 Afkast af bogført værdi efter skat — % 3,8 – 47,6 – 26,8 – 17,0 – 12,0 – 24,8 Rentedækningsforhold — % 1,8 – 5,3 – 4,4 – 1,9 – 0,6 – 1,6

(15) Som følge af den forværrede finansielle stilling gennemførte SAS et omfattende spareprogram (»Core SAS«) i 2009/2010. I forbindelse med gennemførelsen af dette program var SAS nødt til at rejse ny kapital hos aktionærerne ved to fortegningsretsemissioner: i) 6 mia. SEK i april 2009, og ii) 5 mia. SEK i maj 2010 (9).

(16) SAS' finansielle vanskeligheder nåede et klimaks i 2012, hvor selskabet fremlagde forretningsplanen 4 Excellence Next Generation (»4XNG-planen«), som ledelsen af luftfartsselskabet opfattede som »sidste udkald« for SAS (10). Derudover fremgik det af pressen i november 2012, at der var mulighed for, at SAS ville gå konkurs (11).

4. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN: DEN NYE RCF I 2012

(17) I lighed med andre luftfartsselskaber verden over har SAS været afhængig af eksterne kreditfaciliteter for at opretholde et minimum af likviditet. Siden den 20. december 2006 havde SAS haft adgang til en RCF, der udløb i juni 2013 (»den gamle RCF«). Den gamle RCF beløb sig til 366 mio. EUR og blev udelukkende stillet til rådighed af en række banker […]. Den omfattede ligeledes en række finansielle vilkår (covenants) og betingelser, f.eks. […].

(18) I december 2011 besluttede SAS' ledelse på grund af forværringen af selskabets resultater at trække hele beløbet i den gamle RCF ud. Efter en konkursbegæring fra et af SAS' datterselskaber (Spanair) i januar 2012 indledte SAS forhandlinger med bankerne, og parterne nåede til enighed om at ændre aftalen den 15. marts 2012. Denne ændring indebar, at det blev dyrere at trække på den gamle RCF, at trækningsbetingelserne blev strammere, og at SAS straks skulle tilbagebetale hele det hævede beløb. SAS skulle derudover udarbejde en kapitaltilførselsplan til långiverne, som skulle godkendes af bestyrelsen og hovedaktionærerne, dvs. staterne og KAW.

(19) Kapitaltilførselsplanen blev underbygget af den såkaldte 4XNG-plan, som allerede var under udarbejdelse i starten af 2012. 4XNG-planen tog også fat om bekymringer, som […] havde givet udtryk for i maj 2012 angående SAS' eksisterende forretningsplan, den såkaldte 4 Excellence (»4X-planen«). 4XNG-planen ville ifølge SAS give selskabet mulighed for at blive et finansielt uafhængigt luftfartsselskab Planen omfattede en række finansielle mål, som SAS skulle opfylde i regnskabsåret 2014/2015, nærmere bestemt en EBIT-margin på over 8 %, et finansielt beredskab på over 20 % og en egenkapitalandel (egenkapital/aktiver) på over 35 %. 4XNG-planen skulle give SAS mulighed for at forbedre selskabets resultat før skat (EBT) med omkring 3 mia. SEK årligt, og omstruktureringsomkostningerne og engangsomkostningerne ved gennemførelsen af planen ville beløbe sig til omkring 1,5 mia. SEK.

(20) Et andet af målene i 4XNG-planen var at forberede selskabet til indførelsen af nye regnskabsregler for pensioner fra november 2013, hvilket forventedes at ville få en negativ indvirkning på SAS-koncernens egenkapital. Planen omfattede desuden, at selskabet forpligtede sig til at færdiggøre en plan for afhændelse af aktiver og finansiering, der potentielt kunne indbringe et nettoprovenu på i alt 3 mia. SEK i likvide midler. Afhændelsen af aktiver omfattede: (12) i) salg af Widerøe, et SAS-ejet regionalt luftfartsselskab i Norge (13), ii) salg af en minoritetsinteresse i […], iii) salg af lufthavnsrelaterede ejendomme, iv) outsourcing af groundhandling (14), v) salg af flymotorer (15), vi) sale-and-lease-back eller andre finansielle transaktioner vedrørende […], vii) outsourcing af callcentre (16) og viii) salg eller sikret finansiering af tre Q400-fly.

(21) Norge insisterer på, at 4XNG-planen var selvfinansierende, hvilket indebærer, at SAS kunne generere tilstrækkelig likviditet fra driften og afhændelse af aktiver uden for selskabets kerneområde til at finansiere startomkostningerne forbundet med 4XNG. SAS var imidlertid bekymret over investorernes opfattelse af luftfartsselskabets svage likviditetsstilling som følge af de betydelige startomkostninger forbundet med gennemførelsen af 4XNG-planen. SAS anmodede derfor om en forlængelse af den gamle RCF og om en ny RCF finansieret af staterne og KAW. SAS anførte imidlertid, at der ikke ville blive trukket på hverken den forlængede gamle RCF eller den nye RCF.

(22) Forhandlingerne om den nye RCF blev indledt den 4. juni 2012 (17). Som det var tilfældet i forbindelse med kapitaltilførselsplanen (se betragtning 18 ovenfor), krævede bankerne, der finansierede den gamle RCF, indledningsvis, at staterne gennemførte en ny finansieringsrunde, dvs. en fortegningsretsemission, da de ikke ville finansiere en ny RCF alene. Staterne afviste imidlertid dette krav.

(23) Et stykke inde i forhandlingerne accepterede bankerne at etablere en ny RCF sammen med staterne og KAW på helt lige vilkår uden rangordning eller uforholdsmæssige sikkerhedsrettigheder. Det skal bemærkes, at den nye RCF indledningsvis var fastsat til [3-6] mia. SEK, selv om der kun var sikkerhed for [1-4] mia. SEK. Den 22. oktober 2012 blev den nye RCF til slut nedsat til 3,5 mia. SEK (omkring 400 mio. EUR).

(24) Den nye RCF blev stillet til rådighed af de banker, der stillede den gamle RCF til rådighed (undtagen en bank (18)), sammen med staterne og KAW. 50 % af den nye RCF blev stillet til rådighed af staterne i forhold til deres aktieandele i SAS, og de resterende 50 % blev stillet til rådighed af bankerne og KAW. Staterne og KAW deltog i den nye RCF på lige vilkår (gebyrer, renter, vilkår) som bankerne.

(25) De væsentligste karakteristika ved den nye RCF var: — Den var opdelt i to delfaciliteter på henholdsvis 2 mia. SEK(facilitet A) og 1,5 mia. SEK(facilitet B), hvori staterne deltog med 50 %. Omkostningerne for begge faciliteter omfattede et forudbetalt (upfront) gebyr, et forpligtelsesgebyr, en margin og et exitgebyr. — SAS skulle opfylde en række betingelser for at kunne trække på RCF'en, og disse betingelser var noget strengere for facilitet B end for facilitet A (19). — Den nye RCF var baseret på den samme værdipapirportefølje som den gamle RCF, og derudover havde långiverne fået sikkerhed i alle aktierne i Widerøe og i alle ubehæftede faste aktiver i SAS Group pr. december 2012. Den nye RCF var sikret ved et foranstillet pant i en række af SAS' aktiver, herunder 100 % af aktierne i datterselskaberne Widerøe og SAS Spare Engine, 18 fly og en række ejendomme. Denne sikkerhed var værdiansat til 2,7 mia. SEK(dvs. omkring 75 % af den nye RCF) og var forholdsmæssigt fordelt på facilitet A og facilitet B. — Der kunne først trækkes på facilitet B, når facilitet A var helt opbrugt. Efter 1. januar 2014 ville SAS kun kunne trække på den nye RCF, hvis salget af aktiver eller aktier i Widerøe blev afsluttet. — Den nye RCF skulle udløbe den 31. marts 2015.

(26) Vilkårene for den nye RCF blev aftalt den 25. oktober 2012. Den skulle imidlertid bl.a. godkendes af de enkelte staters parlamenter, og der skulle indgås fagforeningsaftaler med cockpit- og kabinepersonalet.

(27) Staterne indsendte en rapport udarbejdet af CITI af 7. november 2012 (»CITI-rapporten«), hvori det blev vurderet, om en privat investor i en situation, der ligger så tæt som muligt på staternes situation, kunne have indgået den nye RCF på lignende vilkår og betingelser. Med udgangspunkt i et basisscenarie med en vellykket gennemførelse af 4XNG-planen konkluderede CITI-rapporten, at staternes deltagelse i den nye RCF ville generere en intern rente (IRR) på [90-140] %, et »cash-on-cash« multipel på omkring [4-9]×, og en forøgelse af egenkapitalværdien med næsten [700-1 200] % (fra november 2012 til marts 2015). CITI-rapporten konkluderede, at det afkast, som staterne krævede, således ville være mindst på niveau med det, der ville blive krævet af private investorer i en tilsvarende situation. CITI-rapporten omfattede imidlertid ikke en vurdering af sandsynligheden for, at SAS gennemførte »basisscenariet« i 4XNG-planen, eller en vurdering af konsekvenserne af afvigelser fra basisscenariet, f.eks. hvis det ikke lykkedes at realisere aktiver uden for kerneområdet.

(28) Den 19. december 2012 meddelte SAS, at alle de nødvendige betingelser for etablering af den nye RCF var opfyldt — se (26) ovenfor — herunder staternes godkendelse. Den nye RCF erstattede således den gamle RCF fra denne dato og indtil den 3. marts 2014 (20).

(29) Ved brev af 6. juni 2013 meddelte Norge, at staterne og udlånsbankerne på baggrund af salget af 80 % af aktierne i Widerøe (betragtning 20 ovenfor) havde indgået en aftale med SAS om ændring af vilkårene og betingelserne for den nye RCF, selv om den ændrede aftale endnu ikke var blevet formelt underskrevet. I bemærkninger, der blev indgivet i forbindelse med den formelle undersøgelse, meddelte de norske myndigheder Tilsynsmyndigheden, at ændringen af den nye RCF var blevet underskrevet af alle parter, og at den ville træde i kraft, når Widerøe-transaktionen blev afsluttet, dvs. den 30. september 2013. Disse ændringer omfattede følgende: — Facilitet A ville blive reduceret fra 1,173 mia. SEK til 0,8 mia. SEK, og dens løbetid ville blive forlænget med fem måneder indtil 1. juni 2014. — SAS ville stille [0,5-0,8] mia. SEK i likvide midler som sikkerhed for facilitet A. De resterende [0,1-0,4] mia. SEK ville blive sikret med midler, som allerede var anført i den nye RCF-aftale. — 0,2 mia. SEK i facilitet A ville blive annulleret, når først groundhandlingafdelingen var delvis afhændet. På det tidspunkt, hvor den nye RCF blev annulleret den 4. marts 2014, havde SAS fremsat en hensigtserklæring med en potentiel køber (21). — Facilitet B ville blive reduceret fra 1,5 mia. SEK til 1,2 mia. SEK.

5. GRUNDLAG FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE

(30) Tilsynsmyndigheden udtrykte i sin indledningsbeslutning tvivl om, hvorvidt staternes, KAW's og bankernes deltagelse fandt sted på lige vilkår (pari passu) i den nye RCF, på grund af følgende: — Bankernes tidligere eksponering mod SAS gennem deres deltagelse i den gamle RCF. Bankerne havde således næsten halveret deres bidrag til den nye RCF og dermed reduceret deres samlede eksponering mod SAS med omkring 50 % i forbindelse med RCF, hvorimod staterne — der ikke havde fået noget afkast af fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010 på grund af SAS' vedvarende negative resultater — havde øget deres eksponering mod SAS — Det forhold, at SAS havde trukket den gamle RCF helt i nul i januar 2012, hvilket kunne have tilskyndet udlånsbankerne til at deltage i den nye RCF for at undgå yderligere træk og sikre, at deres RCF-bidrag ikke blev helt tabt i lyset af selskabets meget store vanskeligheder. Det var uklart for Tilsynsmyndigheden, om bankernes beslutning om at deltage i den nye RCF var påvirket af staternes fortsatte finansielle støtte til SAS gennem de seneste år. Tilsynsmyndigheden noterede sig også, at staternes deltagelse var et ufravigeligt krav fra de private aktørers side og en forudsætning for deres deltagelse i den nye RCF. — Tilsynsmyndigheden stillede spørgsmålstegn ved, om KAW's deltagelse kunne sammenlignes med en privat investors deltagelse, eftersom KAW allerede var eksponeret mod SAS, ikke kun gennem sin aktieandel, men også via banken SEB.

(31) Tilsynsmyndigheden stillede desuden spørgsmålstegn ved, om staternes deltagelse i den nye RCF kunne anses for at være rationel ud fra et aktionærsynspunkt, og om den ville opfylde kriteriet om den markedsøkonomiske investor, hvis der blev set bort fra pari passu-argumentet. I den forbindelse undersøgte Tilsynsmyndigheden, om forudsætningerne for 4XNG-planen var tilstrækkeligt solide til at få en privat investor til at deltage i den nye RCF, og om følsomhedsanalyserne i planen ikke var for optimistiske.

(32) For eksempel pegede Tilsynsmyndigheden blandt andet på de optimistiske tal i planen angående en markedsvækst i ASK og BNP og på en inflation på 0 % i perioden 2015-2017. Den tvivlede ligeledes på, at det havde været muligt at forudse en vellykket gennemførelse af alle omkostningsbesparelser og afhændelsesinitiativer på tidspunktet for underskrivelsen af aftalen om den nye RCF.

(33) Med hensyn til vilkårene og betingelserne for den nye RCF og CITI-vurderingen af det forventede afkast af staternes deltagelse i den nye RCF understregede Tilsynsmyndigheden det forhold, at CITI-rapporten ikke vurderede 4XNG-planen eller udførte en følsomhedsanalyse af den finansielle model, men blot forlod sig på de fremsendte oplysninger. Tilsynsmyndigheden påpegede også, at CITI-rapporten ikke vurderede sikkerheden bag den nye RCF ud fra den private markedsøkonomiske investors perspektiv, og at den ikke tog hensyn til konsekvenserne af mulige alternative scenarier baseret på mindre optimistiske antagelser (herunder misligholdelse) i afkastanalysen. I den forbindelse bemærkede Tilsynsmyndigheden, at det i CITI-rapporten anførtes, at sandsynligheden for, at SAS ville misligholde lånet inden for de næste tre år, var lig nul, hvilket forekom at være en undervurdering af risikoen.

(34) I lyset af ovenstående kunne Tilsynsmyndigheden ikke udelukke, at staternes deltagelse i den nye RCF ville kunne være en fordel for SAS. jf. EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

(35) Hvis den nye RCF skulle medføre statsstøtte i EØS-aftalens betydning, tvivlede Tilsynsmyndigheden også på, om den nye RCF ville kunne anses for at være forenelig med EØS-aftalen. I den forbindelse vurderede Tilsynsmyndigheden, om der var nogle af de mulige grunde til foreneligheden, som er fastlagt i EØS-aftalen, der kunne gøres gældende. I betragtning af foranstaltningens art og SAS' vanskeligheder bemærkede Tilsynsmyndigheden, at de eneste relevante kriterier syntes at være dem, der vedrørte støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), på grundlag af Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (22). Tilsynsmyndigheden kom dog til den foreløbige konklusion, at betingelserne for redning og omstrukturering i disse retningslinjer ikke syntes at være opfyldt.

6. BEMÆRKNINGER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE UNDERSØGELSESPROCEDUREN

6.1. Bemærkninger fra de norske myndigheder

(36) Norge fastholder, at statens deltagelse i den nye RCF skete på markedsbetingelser, da den deltog på lige vilkår med bankerne og KAW, hvilket udelukkede tilstedeværelsen af statsstøtte.

(37) Norge hævder, at SAS ikke havde trukket på den gamle RCF på noget som helst tidspunkt i den periode, hvor der foregik forhandlinger om den nye RCF. Den peger på ændringerne i den gamle RCF i marts 2012, hvor der blev indført endnu strengere betingelser for trækning, og hævder, at bankerne dermed fra udgangen af juni 2012 kunne forkaste enhver anmodning fra SAS om at kunne trække på RCF'en. Det beløb, der blev trukket på RCF'en, blev tilbagebetalt fuldt ud af SAS i marts 2012, og SAS havde ikke trukket på den gamle RCF efter denne dato. Resultatet var, at disse banker med rimelighed kunne betragtes som investorer udefra, der deltog i den nye RCF på samme vilkår som staterne (23) uden at have nogen væsentlig usikret eksponering mod SAS (24).

(38) Hvad angår KAW's deltagelse i den nye RCF sammen med bankerne, så mener de norske myndigheder, at KAW havde en begrænset økonomisk eksponering mod SEB, og at dette formodentlig ikke havde påvirket dens beslutning om at deltage i den nye RCF.

(39) Desuden holder Norge fast ved, at 4XNG-planen var realistisk, og at den ville kunne gennemføres. Den fastholder, at alle aspekter og antagelser — også dem, der vedrører indtægtsfremskrivninger (»RASK«) (25), omkostningsbesparelser og planlagte afhændelser — var blevet nøje undersøgt med henblik på de finansielle mål i 4XNG-planen for 2014-2015. Desuden blev 4XNG-planen — sammen med alle de antagelser, den byggede på — omhyggeligt gennemgået af de eksterne finansielle rådgivere for både staterne (Goldman Sachs) og bankerne […], og den blev tilpasset efter deres kommentarer og anbefalinger. Norge understreger også, at da der skulle træffes beslutning om at deltage i den nye RCF, var forventningen om en vellykket gennemførelse af planen baseret på, at der skulle indgås nye fagforeningsaftaler som en forudsætning for den nye RCF. Endvidere viste udviklingen fra december 2012 til annulleringen af den nye RCF ifølge Norge, at planene var på vej til at give de forventede resultater (26).

(40) Med hensyn til vilkårene og betingelserne i den nye RCF, så hævder Norge, at de var i overensstemmelse med normale markedsvilkår, da de var de samme som i lignende aftaler, og den nye RCF havde også højere forudbetalte gebyrer og strengere betingelser for trækning end de fleste analyserede aftaler. Hvad angår værdipapirporteføljen, så gør Norge gældende, at de faktiske finansielle risici for udlånsbankerne var ubetydelige, fordi værdipapirerne havde en anslået værdi, som klart lå over facilitet A's størrelse. Derfor vil alle udlånsbankernes krav i tilfælde af afvikling blive godtgjort gennem værdipapirporteføljen eller gennem andre af SAS' aktiver, som kan sælges, for eksempel […], dens aktieandel i […], osv. Ovenstående understøttes også af annulleringen af en betydelig del af forpligtelserne under facilitet A i første halvdel af 2013. Det viser ifølge Norge, at bankerne handlede kommercielt og forsigtigt, da de besluttede at deltage sammen med staterne og KAW i den nye RCF.

(41) Endelig meddeler Norge, at deltagelsen i den nye RCF har genereret et betydeligt afkast for RCF-långivere, uden at SAS skulle trække på faciliteten. Det kan understøtte det synspunkt, at staternes deltagelse i den nye RCF sammen med KAW og bankerne var fuldt ud i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor.

6.2. Bemærkninger fra SAS Group

(42) SAS Group hævder, at staterne deltog i den nye RCF i deres egenskab af aktionærer, ikke som offentlige myndigheder. Ud fra dette perspektiv var deltagelse i et sådant instrument at foretrække frem for en kapitaltilførsel på grund af den betydelige generering af afkast til aktionærerne/långiverne i form af gebyrer og den potentielle forøgelse af aktiernes værdi.

(43) Hvad angår princippet om lige vilkår (pari passu), så gør SAS Group gældende, at dette var opfyldt, eftersom bankerne ikke havde nogen eksponering mod SAS, og at de derfor skulle behandles som investorer udefra. Desuden påvirkede staternes deltagelse i den nye RCF ikke bankernes adfærd, da det var SAS og ikke bankerne, som ønskede, at aktionærerne skulle gå med i den nye RCF. Endvidere fastholder SAS Group, at bankerne besluttede at deltage i den nye RCF på samme vilkår som staterne og KAW på grund af de meget optimistiske resultater i vurderingen af risici og afkast.

(44) SAS Group støtter også Norges påstand om, at de antagelser, der lå til grund for 4XNG-planen, var solide med meget realistiske prognoser for de tre vigtigste elementer, nemlig markedsvækst i ASK, vækst i BNP i perioden 2015-2017 og en antaget inflation på 0 %. De risici, der var forbundet med gennemførelsen af planen, blev gennemgået nøje af alle udlånsbankerne især hvad angår RASK, som er en nøgleindikator for selskabets rentabilitet.

(45) Samtidig hævdede SAS Group, at værdipapirporteføljen var blevet tilstrækkeligt vurderet, og at der ikke var stor risiko for, at SAS ikke skulle overholde sin forpligtelse til at gennemføre 4XNG-planen. Det understøttes af det forhold, at omkostningsbesparelser var en forudsætning for, at långiverne ville gå med i den nye RCF, og at indgåelsen af nye kollektive aftaler i november 2012 var altafgørende for en vellykket gennemførelse af planen.

(46) SAS Group kritiserer desuden Tilsynsmyndigheden for ikke at have taget hensyn til konkursmuligheden og det forhold, at staterne ville have mistet værdien af deres aktieandel, hvis den nye RCF ikke havde været tilgængelig. I den forbindelse understreger SAS Group, at staterne deltog i den nye RCF i deres egenskab af hovedaktionærer i SAS med det formål at opnå et passende afkast på deres investeringer.

(47) Endelig anfører SAS Group, at der med gennemførelsen af 4XNG-planen blev opnået et provenu før skat på 3 mia. SEK, hvilket gav SAS et positivt resultat i perioden fra november 2012 til juli 2013.

6.3. Kommentarer fra FAM

(48) Ifølge FAM, som er det selskab, der er ansvarligt for forvaltningen af KAW's aktiver, blev sidstnævntes beslutning om at deltage i den nye RCF truffet uden hensyntagen til fondens interesser i SEB og SEB's eksponering mod SAS. FAM hævder, at KAW ikke havde aktiemajoriteten i SEB, og at den heller ikke kunne siges at have kontrollen i SEB.

(49) FAM gennemgik 4XNG-planen, de hertil knyttede finansielle risici og værdipapirporteføljen og vurderede, at det var i KAW's interesse at deltage i den nye RCF. I den forbindelse sammenlignede den udsigten til at beskytte KAW's langfristede investering i SAS og kommende mulige afkast af denne investering samt de høje gebyrer, som ville skulle betales af SAS under den nye RCF, med afviklingen af SAS, som den ikke anså for at være en økonomisk interessant option.

(50) FAM er også enig med Norge og SAS Group i, at alle interessenter deltog i den nye RCF på samme vilkår uden nogen form for underordning, uforholdsmæssige rettigheder over værdipapirer eller på anden måde asymmetriske vilkår. Beslutningen om at deltage i den nye RCF var baseret på en grundig analyse af udsigterne til indtjening som følge af et stærkt og konkurrencedygtigt SAS i fremtiden.

(51) Endelig deler FAM Norges synspunkt om, at udlånsbankernes beslutning om at deltage i den nye RCF hvilede på et forretningsmæssigt grundlag, eftersom deres eksisterende eksponering under den gamle RCF var rent teoretisk. FAM hævder, at bankerne endog havde mindre incitament til at deltage i den nye RCF end staterne og KAW, eftersom sidstnævnte kunne regne med en stigning i aktieprisen. FAM fastholder derfor, at betingelserne i pari passu-testen må anses for at være opfyldt.

II. VURDERING

1. EKSISTENSEN AF STATSSTØTTE

(52) EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, har følgende ordlyd: »Medmindre andet er bestemt i denne aftale, er støtte, som ydes af EF's medlemsstater, EFTA-lande eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«

(53) Statsstøttebegrebet omfatter enhver begunstigelse, som finansieres direkte eller indirekte af statsmidler og ydes af staten selv eller af organer, der optræder på vegne af staten.

(54) For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning være finansieret af statsmidler og skal kunne tilregnes staten. I princippet udgør statsmidler en medlemsstats og dets offentlige myndigheders midler i lighed med offentlige virksomheders midler, på hvilke de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende indflydelse.

(55) Det kan ikke bestrides, at den foreliggende foranstaltning indebar statsmidler, eftersom den blev finansieret af midler, der kom fra staternes budgetter, og at den kunne tilregnes staten. Det skal navnlig bemærkes, at det norske Stortinget godkendte statens deltagelse i den nye RCF (betragtning 28 ovenfor).

(56) Den pågældende foranstaltning skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter.

(57) Det følger af fast retspraksis, at når finansiel støtte ydet af en medlemsstat styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU, har den i hvert fald en potentiel indflydelse på samhandelen mellem medlemsstaterne og på konkurrencen (27). I den forbindelse er Tilsynsmyndigheden af den opfattelse, at enhver potentiel økonomisk fordel, som SAS opnår ved hjælp af statsmidler, opfylder denne betingelse, da SAS er i konkurrence med andre luftfartsselskaber i Den Europæiske Union og EØS, navnlig efter ikrafttrædelsen af den tredje fase af liberaliseringen af lufttransporten (»den tredje pakke«) den 1. januar 1993 (28). Derudover konkurrerer flyrejser — for rejser over relativt korte afstande inden for EØS — med vej- og jernbanetransport, og derfor kan vej- og jernbanetransportselskaber også være påvirket.

(58) Det eneste element i begrebet statsstøtte, der således skal undersøges nærmere, er, om foranstaltningen gav SAS en uretmæssig økonomisk fordel.

(59) Eftersom den nye RCF blev annulleret fra og med 4. marts 2014, har Tilsynsmyndigheden set på, om den nye RCF gav SAS en særlig uretmæssig økonomisk fordel fra det tidspunkt, hvor den blev oprettet i 2012, og indtil den blev annulleret i 2014.

2. ØKONOMISK FORDEL FOR SAS

(60) For at fastslå, om der blev givet statsstøtte til fordel for SAS i den i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen omhandlede betydning, vil Tilsynsmyndigheden vurdere, om luftfartsselskabet opnåede en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser. For at undersøge dette spørgsmål benytter Tilsynsmyndigheden kriteriet om den markedsøkonomiske investor, ifølge hvilket der ikke foreligger statsstøtte, når en privat investor af en størrelse, der kan sammenlignes med de pågældende organer i den offentlige sektor, og som handler under normale konkurrencevilkår, under tilsvarende omstændigheder kunne blive foranlediget til at træffe den pågældende foranstaltning i forhold til støttemodtageren.

(61) Ud fra kriteriet om den markedsøkonomiske investor skal Tilsynsmyndigheden derfor vurdere, om en privat investor ville have truffet den pågældende foranstaltning på samme vilkår. En hypotetisk privat investor handler som en fornuftig investor, der ønsker at maksimere sin fortjeneste uden dog at løbe en for stor risiko i forhold til afkastet (29).

(62) I princippet udgør et kapitalindskud med offentlige midler ikke statsstøtte, hvis dette indskud sker sideløbende med et betydeligt indskud af kapital fra en privat investor på tilsvarende vilkår (pari passu) (30).

2.1. Staternes, KAW's og bankernes deltagelse i den nye RCF på lige vilkår (pari passu)

(63) Tilsynsmyndigheden bemærker, at de udlånsbanker, der gik med i den nye RCF, også deltog i den gamle RCF. I den nye RCF øgede staterne deres eksponering mod SAS, hvorimod bankerne næsten halverede deres bidrag (fra 366 mio. EUR til omkring 200 mio. EUR) og således reducerede deres samlede eksponering mod SAS med omkring 50 % i forbindelse med RCF. I lyset heraf udtrykte Tilsynsmyndigheden i indledningsbeslutningen tvivl om, hvorvidt pari passu-argumentet kunne holde, da staterne og bankerne ikke syntes at befinde sig i en situation, der kunne sammenlignes.

(64) Norge og SAS Group hævdede under den formelle undersøgelsesprocedure, at udlånsbankerne ikke havde nogen eksponering under den gamle RCF, da de forhandlede om deres deltagelse i den nye RCF. Bankerne burde derfor have været betragtet som investorer udefra i en situation, der kunne sammenlignes med staterne og KAW.

(65) Tilsynsmyndigheden bemærker, at SAS havde trukket den gamle RCF helt i nul i januar 2012 (betragtning 18 ovenfor). Faktisk omfattede ændringerne af den gamle RCF i marts 2012 blandt andet en betingelse om fuld og øjeblikkelig tilbagebetaling af det hævede beløb. Beløbene var fuldt ud tilbagebetalt i marts 2012, og ændringerne af den gamle RCF, der trådte i kraft i samme måned, gjorde det yderst vanskeligt for SAS at trække på faciliteten derefter (31). SAS blev også afkrævet en kapitaltilførselsplan inden juni 2012, hvilket blev godkendt af bestyrelsen såvel som af staterne og KAW som hovedaktionærer. Denne plan blev først forkastet af bankerne. Det var først i november 2012, at staterne efter nøje at have gennemgået den reviderede 4XNG-plan besluttede at deltage i den nye RCF, og bankerne fulgt efter.

(66) Resultatet var, at de norske myndigheder og SAS Group under den formelle undersøgelse krævede, at SAS ikke skulle kunne anmode om at trække på den gamle RCF. På baggrund af denne situation skulle bankerne træffe en beslutning om, hvorvidt den gamle RCF skulle videreføres indtil udløbet i juni 2013, eller om de ville deltage i den nye RCF på samme vilkår som staterne og KAW, til trods for at staterne og KAW som aktionærer havde større incitamenter til at deltage for at opnå en potentiel forøgelse af værdien af deres aktier efter gennemførelsen af 4XNG-planen.

(67) Selv om Tilsynsmyndigheden anser det for sandsynligt, at bankerne — i hvert fald dem, der ikke havde andre usikrede bilaterale eksponeringer mod SAS — ikke var reelt eksponeret mod den gamle RCF i den periode, hvor de skulle træffe en beslutning om at deltage i den nye RCF, så er den også af den opfattelse, at der stadig var en risiko for, at SAS kunne have opfyldt trækningsbetingelserne, inden den nye RCF var på plads. Den kendsgerning, at dette ikke skete, og at den gamle RCF ikke blev udnyttet, efter at den var fuldt ud tilbagebetalt i marts 2012, er irrelevant i den henseende. Det ser således ud til, at bankerne til en vis grad var eksponeret mod SAS under den gamle RCF, hvilket staterne (og KAW) ikke var. Derfor kan Tilsynsmyndigheden ikke acceptere argumentet fra de norske myndigheder om, at bankerne deltog i den nye RCF som investorer udefra til trods for deres eksponering under den gamle RCF.

(68) Endvidere er Tilsynsmyndigheden ikke enig med Norge i, at den eksponering, som nogle af bankerne var udsat for i form af bilaterale faciliteter knyttet til den gamle RCF (32), ikke indebar finansielle risici for bankerne i den periode, hvor forhandlingerne om den nye RCF fandt sted, fordi der ikke kunne have været trukket på disse faciliteter, medmindre den gamle RCF var udnyttet fuldt ud. Som tidligere nævnt var der en, om end lille, risiko for, at trækningsbetingelserne kunne være blevet opfyldt, selv om der var en meget lille sandsynlighed for, at SAS efter ændringerne i marts 2012 og de strenge betingelser, der blev indført, skulle trække på den gamle RCF.

(69) Desuden viser det sig, at nogle af bankerne var eksponeret på anden måde mod SAS. For eksempel havde […] ud over at deltage i den gamle RCF (fra 30. september 2012) en usikret (og utrukket) bilateral eksponering mod SAS på [200-600] mio. SEK samt en usikret kreditkorteksponering på [500-900] mio. SEK. Den kunne derfor have været ansvarlig for at dække alle omkostninger til godtgørelse af kunder, hvis SAS havde været nødt til at aflyse forbindelsesflyene. Den usikrede kreditkorteksponering udgjorde [0-2 %] af […] samlede kreditportefølje på omkring [1 000-3 000] mia. SEK, men den udgjorde dog en finansiel risiko, og det kan derfor ikke godkendes, at […] var i en situation, der kunne sammenlignes med staterne, da den besluttede at deltage i den nye RCF.

(70) Desuden havde tre andre banker en eksponering i form af udestående flyfinansieringsfaciliteter (f.eks. […]). Selv om staterne hævder, at finansieringerne var sikret med flyene og ikke udgjorde en finansiel risiko for bankerne, fordi de let kunne sælges på markedet, så er der ikke noget bevis herfor i praksis. Det er fortsat uklart, om det fulde beløb i tilfælde af brandudsalg af flyene rent faktisk ville være blevet dækket.

(71) I indledningsbeslutningen stillede Tilsynsmyndigheden også spørgsmål ved, om bankernes adfærd kunne være påvirket af staternes adfærd i lyset af staternes vedvarende finansielle støtte til luftfartsselskabet gennem de seneste år (f.eks. i forbindelse med fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010). Desuden var bankerne kun villige til at deltage i den nye RCF, hvis staterne deltog som anført i betragtning 21 og 22 ovenfor.

(72) I princippet mener Tilsynsmyndigheden, at pari passu-betingelsen ikke kan gælde i de tilfælde, hvor staternes deltagelse var et ufravigeligt krav fra de private aktørers side og en forudsætning for deres deltagelse i transaktionen.

(73) Under den formelle undersøgelse hævdede Norge og SAS Group, at bankerne ikke på noget tidspunkt under forhandlingerne om den nye RCF følte sig påvirket af staternes tidligere adfærd og deres fortsatte vilje til at støtte SAS, til trods for at staternes indtægtsprognoser for fortegningsretsemissionerne i 2009 og 2010 ikke blev nået.

(74) Tilsynsmyndigheden kan ikke udelukke muligheden af, at private aktører ikke ville have været villige til at investere i en virksomhed med sådanne resultater og uforudsigelige fremskrivninger uden staternes deltagelse. Samtidig kan det heller ikke udelukkes, at staterne, som havde afvist at tilføre ny kapital og gå ind i en underordnet RCF, ikke længere var villige til at sætte ekstra midler ind i SAS. Uanset disse betragtninger så er Tilsynsmyndigheden fortsat ikke overbevist om, at staternes deltagelse i den nye RCF fandt sted på samme vilkår som udlånsbankernes deltagelse, eftersom staternes deltagelse betød, at bankerne reducerede deres samlede eksponering mod SAS med omkring 50 % i forbindelse med RCF, hvorimod staterne øgede deres eksponering mod SAS.

(75) Med hensyn til om KAW's adfærd kan betragtes som et referencepunkt for vurderingen af en privat investors adfærd, så viste den formelle undersøgelse, at KAW's eksponering mod SAS gennem sin aktieandel i SEB var mindre, end hvad der var anført i indledningsbeslutningen. I betragtning af at KAW kun er en mindretalsaktionær i SEB, og at SEB's eksponering mod SAS var begrænset, kan det hævdes, at KAW's deltagelse i den nye RCF var begrundet i udsigterne til investeringens rentabilitet.

(76) I forlængelse af ovenstående har den formelle undersøgelse ikke gjort det muligt for Tilsynsmyndigheden med sikkerhed at fastslå, at den pågældende transaktion fandt sted på lige vilkår.

(77) Uanset pari passu-vurderingen har Tilsynsmyndigheden også set på, om staternes deltagelse i den nye RCF kunne anses for at være rationel ud fra et aktionærsynspunkt, og om den ville opfylde kriteriet om den markedsøkonomiske investor, hvis der ses bort fra pari passu-argumentet.

2.2. Vurdering af staternes deltagelse i den nye RCF på grundlag af kriteriet om den markedsøkonomiske investor

(78) Spørgsmålet er, om en privat investor i samme position som staterne, dvs. som eksisterende aktionærer i SAS og under tilsvarende omstændigheder som staterne i 2012, ville have indgået den nye RCF på lignende vilkår og betingelser (33).

(79) De uafhængige analyser, som blev foretaget af eksterne finansielle rådgivere (nemlig Goldman Sachs International og CITI som rådgivere for staterne og […] som rådgiver for långiverne) inden indgåelsen af den nye RCF, er instruktive i den henseende. Norge sagde i sit svar til indledningsbeslutningen, at staterne først besluttede at deltage i den nye RCF efter nøje at have fået gennemgået 4XNG-planen af de eksterne rådgivere og efter en tilpasning af vilkårene og betingelserne i den nye RCF.

(80) Tilsynsmyndigheden gav udtryk for visse forbehold i sin indledningsbeslutning angående indholdet af den af CITI udarbejdede rapport, hvorimod Norge gjorde det klart, at dens beslutning om at deltage i den nye RCF hvilede på alle de analyser, som var udarbejdet af dens finansielle rådgivere, og at CITI-rapporten derfor ikke skulle tages isoleret.

(81) De finansielle rådgivere havde blandt andet til opgave at give en kritisk analyse af 4XNG-planen og den nye RCF og af følsomhed og sårbarhed i den forbindelse. Denne analyse byggede på successive rapporter over SAS' historiske resultater og på andre virksomhedsbenchmarks. Rådgiverne gav en række anbefalinger angående risikobegrænsende strategier for både 4XNG-planen og den nye RCF. På baggrund af denne rådgivning anmodede staterne om en række tilpasninger af 4XNG-planen (for at fremskynde omkostningsbesparelser og skaffe plads til ekstra initiativer) samt tilpasninger af betingelserne i den nye RCF for at mindske sandsynligheden for at trække den i nul.

(82) Ved analysen af 4XNG-planen fandt de eksterne rådgivere nøgleområder med mulige risici, som de undersøgte nøje, herunder omkostningsbesparende mål, afhændelser og RASK-pres. Risikovurderingen resulterede blandt andet i følgende overvejelser: — Omkostningsbesparelser Efter modtagelsen af den eksterne rådgivning blev 4XNG-planen ændret og styrket, så den kom til at omfatte omkostningsbesparende initiativer på omkring [1-4] mia. SEK p.a. (forhøjet fra det oprindelige mål på [1-4] mia. SEK p.a.). Den manglende opfyldelse af omkostningsbesparelserne blev anset for at være et problem. Men et vigtigt skridt i retning af at få fjernet risikoen ved 4XNG-planen forud for færdiggørelsen af den nye RCF var indgåelsen af nye fagforeningsaftaler om nedbringelse af lønomkostninger og ydelser samt ændringer i pensionsordninger i november 2012. Dette resulterede i direkte omkostningsbesparelser på lige under […] SEK, som efter anmodning fra staterne skulle være gennemført, inden den nye RCF kunne træde i kraft. — Afhændelser Efter at der var stillet spørgsmål ved de oprindelige antagelser om afhændelse af aktiver af de eksterne finansielle rådgivere, og også som følge af nye oplysninger, der dukkede op under processen, kom den endelige liste over planlagte afhændelser i 4XNG-planen til at afvige fra den oprindelige liste fra SAS (34). Staternes finansielle rådgiver konkluderede til sidst, at afhændelserne (til en anslået værdi på omkring 3,0 mia. SEK) i den endelige 4XNG-plan kunne gennemføres inden for den forventede tidsramme. Endvidere indeholdt den nye RCF bestemmelser om tidspunktet for salget af Widerøe og om fuldstændig anvendelse af provenuet fra salget til indfrielse af den nye RCF. — RASK-pres De tilgrundliggende antagelser om afkast og RASK-pres blev vurderet og anset for rimelige i betragtning af de relevante data over historiske tendenser, prognoser fra tredjeparter og kendte ændringer i konkurrencesituationen på daværende tidspunkt. Antagelserne blev derfor ikke anset for at udgøre en signifikant nedadgående risiko for gennemførelsen af 4XNG-planen.

(83) Med hensyn til Tilsynsmyndighedens tvivl i indledningsbeslutningen vedrørende de særlige elementer i 4XNG-planen (f.eks. markedsvækst i ASK, BNP-prognoser og 0 % inflation i perioden 2015-2017) så viser oplysningerne fra Norge og fra SAS Group under den formelle undersøgelse, at der i disse estimater var taget særligt hensyn til de vigtigste markeder, hvor SAS var aktiv. Dette omfattede selskabets mere udtalte eksponering mod Nordeuropa snarere end mod Sydeuropa samt dets eksponering mod det amerikanske og det asiatiske marked. Oplysningerne viser endvidere, at den anslåede inflation på 0 % p.a. i perioden 2015-2017 er nettoeffekten af en underliggende inflationsrate på 2 % p.a. (på linje med det anslåede inflationsniveau for EU) og antagelsen om, at det vil være muligt at neutralisere dette via nye omkostningsbesparende foranstaltninger.

(84) Hvad angår manglen på følsomhedstest af IRR-analysen, som fremgår af CITI-rapporten (se betragtning 33 ovenfor), samt Tilsynsmyndighedens oprindelige usikkerhed angående den potentielle indvirkning af mindre optimistiske scenarier, så har Tilsynsmyndigheden fået yderligere oplysninger fra Norge i dets bemærkninger til indledningsbeslutningen vedrørende de foretagne følsomhedsanalyser. I den forbindelse præsenterede Goldman Sachs en række følsomhedstest under udviklingen af 4XNG-planen i perioden fra juni til september 2012. En revideret analyse fra september 2012 viste, at SAS ikke ville løbe tør for kontanter selv under de viste downside-scenarier, dvs. at SAS' likviditetsstilling i alle de analyserede tilfælde ville forblive oven over bunden af RCF-korridoren. Men for at kunne opretholde markedstilliden blev det anset for nødvendigt med et likviditetsgrundlag, og at RCF stadig var den mest realistiske option for et sådant likviditetsgrundlag.

(85) Tilsynsmyndigheden noterer sig således de successive finansielle revisioner af 4XNG-planen (herunder omfattende analyser og test af forskellige scenarier af planen). Tilsynsmyndigheden noterer sig også staternes heraf følgende krav om, at gennemførelsesrisiciene skulle mindskes, og der skulle foreligge en samlet omstruktureringsplan, inden de ville gå med i den nye RCF. Dette ville være i overensstemmelse med, hvordan en fornuftig privat markedsinvestor handler. Uanset dette må det stadig overvejes, om vilkårene og betingelserne i den nye RCF var på linje med, hvad en privat markedsinvestor i samme situation som staterne, dvs. som de eksisterende aktionærer i selskabet, ville have accepteret.

(86) Norge og SAS Group har forklaret, at et af de specifikke træk ved luftfartssektoren er, at det er nødvendigt at opretholde et højt niveau af finansielt beredskab for at bevare kundernes og interessenternes tillid til, at virksomheden vil være i stand til at fortsætte driften. I lyset af de finansielle vanskeligheder, som SAS stod over for i 2012, og den daværende likviditetssituation var staternes deltagelse i den nye RCF, som aktionærer i SAS, sandsynligvis begrundet i ønsket om at undgå højere tab eller konkurs i tilfælde af et »run« på selskabets likviditet.

(87) I den henseende ser det ud til, at staterne navnlig har benyttet anbefalingerne fra de uafhængige finansielle rådgivere, da de skulle færdiggøre vilkårene og betingelserne i den nye RCF. Vilkårene og betingelserne i den nye RCF skulle således samlet afbøde de alvorligste, konstaterede handelsrisici. For eksempel var en af hovedforudsætningerne (som anført i betragtning 82 ovenfor) for gennemførelsen af den nye RCF en vellykket gennemførelse af nye kollektive aftaler med flypersonalet. Endvidere ville trækningsbetingelserne for facilitet B gøre det meget usandsynligt, at den ville kunne være trukket i nul inden marts 2015 (35). De finansielle »covenants«, der var knyttet til den nye RCF, var også bygget op på en sådan måde, at hvis ikke SAS var i stand til at gennemføre de vigtigste finansielle fremskrivninger i 4XNG-planen, så ville selskabet ikke have haft adgang til RCF'en, eller det ville skulle have tilbagebetalt alle de beløb, der var blevet trukket på RCF'en på det tidspunkt (36).

(88) Ud over ovennævnte bemærkninger har Tilsynsmyndigheden fået yderligere oplysninger om den underliggende sikkerhedsstillelse for den nye RCF. I en rapport fra maj 2012 gav […] en uafhængig værdiansættelse af Widerøe og nogle materielle aktiver (blandt andet reservemotorer, fly, en række mindre ejendomme og noget udstyr), som efterfølgende blev anvendt som sikkerhed for den nye RCF. Der blev fokuseret på Widerøe som det vigtigste aktiv i sikkerhedspakken, mens vurderingen af de andre aktiver hvilede på mere begrænsede oplysninger. Samlet set blev aktiverne værdiansat til omkring [1-4]-[3-6] mia. SEK. Den samlede anslåede værdi af aktiverne i sikkerhedsstillelsen oversteg dermed størrelsen af facilitet A. Ifølge Norge blev dette anset for at være tilstrækkeligt for långiverne i den nye RCF, eftersom sandsynligheden for — som det er nævnt ovenfor — at SAS nogensinde ville trække på facilitet B, blev anset for at være meget lille.

(89) De faktiske finansielle risici i forbindelse med den nye RCF blev yderligere begrænset af bestemmelserne om obligatorisk forudbetaling og/eller annullering af forpligtelserne under den nye RCF, hvis SAS afhændede visse aktiver eller gik ind i andre finansieringsoptioner. Disse bestemmelser om forudbetaling og annullering havde den effekt, at det potentielle tab blev reduceret over tid. Et resultat af salget af Widerøe var da også sammen med en aftale, der trådte i kraft efter dette salg i september 2013 (se betragtning 29 ovenfor), at den samlede størrelse af den nye RCF blev reduceret fra 3,5 mia. SEK til 2 mia. SEK.

(90) Der blev således truffet en omfattende og sammenhængende række af foranstaltninger, der specifikt skulle sikre SAS' fortsatte levedygtighed i perioden 2012-2015 og begrænse de største finansielle risici i forbindelse med den nye RCF.

(91) Endvidere erkender Tilsynsmyndigheden, at det er nødvendigt at se på, om en sammenlignelig privat investor under tilsvarende omstændigheder som staterne (dvs. som eksisterende aktionærer i SAS) kunne være blevet foranlediget til at træffe den pågældende foranstaltning i forhold til støttemodtageren. I den forbindelse kan det også være nyttigt at se på mulige kontrafaktiske situationer, som ville kunne være opstået, hvis foranstaltningen ikke var blevet truffet.

(92) I den forbindelse hævder Norge og SAS Group i deres bemærkninger til indledningsbeslutningen, at der sandsynligvis ville være blevet tale om konkurs, hvis SAS ikke havde haft adgang til den nye RCF i 2012. Ifølge Norge ville det have givet staterne et samlet tab på 1 044,6 mio. SEK, dvs. værdien af deres samlede aktiebeholdning. En anden af overvejelserne vedrørte også prospektet om kommende mulige kapitalgevinster, hvis gennemførelsen af 4XNG-planen blev vellykket. Til sammenligning anslår Norge i sit indlæg, at hvis SAS misligholdt den nye RCF, ville det mulige samlede tab som følge af staternes samlede aktiebeholdning og deres bidrag til RCF i det mest ekstreme scenarie have været i omegnen af [1 000-3 000] mio. SEK (37).

(93) Hvis SAS går konkurs, forekommer det mulige ekstra tab ved staternes deltagelse i den nye RCF (dvs. omkring 447,5 mio. SEK ifølge det illustrative eksempel fra Norge) derfor at være relativt begrænset sammenlignet med det tab, som staterne alligevel ville have haft på grund af deres aktiebeholdning. En sammenligning af denne relativt begrænsede gradvise ændring i staternes downside-scenarie (konkurs) med det potentielle upside-scenarie for staterne ved en vellykket gennemførelse af 4XNG-planen, synes yderligere at understøtte staternes beslutning om at deltage i den nye RCF. I det mest optimistiske basisscenarie anslog CITI-rapporten, at der ville være potentielle kapitalgevinster for staterne på [7 000-12 000] mio. SEK i alt. Tilsynsmyndigheden gav udtryk for visse forbehold i sin indledningsbeslutning vedrørende de optimistiske vækstfremskrivninger, men den erkender dog også, at der var mulighed for, at selv under mere konservative scenarier ville de potentielle kapitalgevinster i upside-scenariet stadig mærkbart kunne have overskredet de potentielle tab i downside-scenariet.

(94) Tilsynsmyndigheden noterer sig således ovenstående vurdering af tab/gevinst, såvel som den omfattende revision og testning af 4XNG-planen, de ekstra verifikationer af den underliggende sikkerhedsstillelse (38), bestemmelserne om annullering og forudbetaling, som reducerede det potentielle tab over tid (39) og de forskellige andre foranstaltninger til mindskelse af risiciene, som var medtaget i betingelserne i den nye RCF (40). I lyset af ovenstående forekommer staternes beslutning om at deltage i den nye RCF at være på linje med, hvordan en privat aktør ville handle for at opnå et normalt markedsafkast set ud fra selskabets specifikke situation på det tidspunkt.

(95) I tilknytning til ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at staterne i deres position som eksisterende aktionærer i SAS fulgte fornuftige og realistiske rentabilitetsudsigter, da de besluttede at deltage i den nye RCF sammen med KAW og udlånsbankerne i perioden december 2012 — marts 2014. Denne deltagelse gav ikke SAS nogen fordel i betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

3. KONKLUSION ANGÅENDE STATSSTØTTESPØRGSMÅLET

(96) I lyset af ovenstående konkluderer Tilsynsmyndigheden, at Norges deltagelse i den nye RCF ikke udgør statsstøtte efter betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:

Artikel 1

Finansieringen af SAS gennem den nye revolverende kreditfacilitet, som Norge gennemførte i december 2012 udgør ikke statsstøtte efter betydningen i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Norge.

Artikel 3

Kun den engelske udgave af denne afgørelse er autentisk.

Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juli 2014. På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne Oda Helen SLETNES Formand Helga JÓNSDÓTTIR Medlem af Kollegiet

(1) EUT C 290 af 5.10.2013, s. 9 (berigtigelse).

(2) FAM er det selskab, der er ansvarligt for forvaltningen af Knut og Alice Wallenbergs Fond.

(3) Udbudte sædekilometer (ASK) er et mål for et luftfartsselskabs passagerkapacitet. Det svarer til antal tilgængelige passagersæder ganget med den strækning i kilometer, der flyves.

(4) Kilde: http://www.airlineleader.com/regional-focus/nordic-region-heats-up-as-all-major-players-overhaul-their-strategies.

(5) Se fodnote 11 og betragtning 29 angående salget af 80 % aktierne i Widerøe.

(6) Kilde: http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp.

(7) En nyere udvikling i S&P's kreditvurdering for SAS fremgår af fodnote 24.

(8) Kilde: SAS' årsberetninger for perioden 2008-2012 kan ses på: http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp.

(9) Fortegningsretsemissionen i 2009 og 2010 var genstand for en kommissionsafgørelse i sag SA. 29785 (Se http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/249053/249053_1461974_61_2.pdf), hvor Kommissionen konkluderede, at den ikke udgjorde statsstøtte.

(10) Se i den forbindelse udtalelsen fra den administrerende direktør i SAS gengivet af Reuters den 12. november 2012: »»Det er sidste udkald, hvis der fortsat skal være et SAS«, sagde den administrerende direktør efter lanceringen af en ny redningsplan for luftfartsselskabet, […] som ikke har haft et helt års indtjening siden 2007«, se: http://www.reuters.com/article/2012/11/12/uk-sas-idUSLNE8AB01O20121112. Se også artiklen »SAS tops European airline critical list« i Financial Times af 13. november 2012: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/fa1cbd88-2d87-11e2-9988-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh.

(11) Se f.eks. Reuters den 18. november 2012 (http://www.reuters.com/article/2012/11/19/sas-idUSL5E8MI6IY20121119) og Financial Times den 19. november 2012 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/43e37eba-322f-11e2-b891-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh).

(12) Ifølge oplysninger fra de norske myndigheder blev salget af […] fjernet fra listen over planlagte afhændelser på grund af den store usikkerhed, der var forbundet med tidsplanen for salget og generering af indtægter.

(13) Den 20. maj 2013 meddelte SAS, at selskabet havde underskrevet en aftale om at sælge 80 % af sine aktier i Widerøe til en investorgruppe. SAS beholder en aktieandel på 20 % i Widerøe, men kan vælge at overføre hele ejerskabet i 2016. Se http://mb.cision.com/Main/290/9410155/119539.pdf.

(14) SAS har solgt 10 % af aktierne i sit groundhandlingselskab til Swissport. Dette salg havde virkning fra og med den 1. november 2013. Forhandlingerne er foreløbig i bero, indtil Swissport har endeligt opkøbt og integreret Servisair.

(15) Frasalget er afsluttet og har givet en forbedret likviditet på omkring 1,7 mia. SEK.

(16) Disse foranstaltninger er i vid udstrækning blevet gennemført og vil give besparelser på omkring 1 mia. SEK.

(17) […].

(18) […], en af långiverne under den gamle RCF, anførte, at man ikke ønskede at deltage i den nye RCF. […] og […] øgede derfor deres deltagelse i den nye RCF forholdsmæssigt.

(19) Se fodnote 33.

(20) Se http://www.reuters.com/finance/stocks/SAS.ST/key-developments/article/2662973.

(21) Forpligtelsen under facilitet A blev reduceret fra 0,8 mia. SEK til 0,6 mia. SEK den 31. oktober 2013 som følge af SAS' salg af en aktiepost i SAS Ground Handling til Swissport.

(22) EUT L 97 af 15.4.2005, s. 41, og EØS-tillæg nr. 18 af 14.4.2005, s. 1.

(23) Alternativet ville være blot at lade den gamle RCF udløbe den 20.6.2013 og samtidig forhindre enhver anvendelse i denne periode, så længe SAS ikke kunne opfylde trækningsbetingelserne.

(24) De norske myndigheder oplyste, at nogle af bankerne havde andre eksponeringer mod SAS i form af bilaterale faciliteter, forskellige hedgingordninger, kreditkort, flyfinansieringsfaciliteter, kassekredit og ejendomstransaktioner. De norske myndigheder fastholder, at med eventuel undtagelse med hensyn til eksponering mod kreditkortbetalinger, havde bankerne ikke nogen væsentlig usikret eksponering mod SAS. De forskellige nævnte former for eksponering var enten af begrænset størrelse eller var sikret og forekom dermed at være uden betydning i forbindelse med bankernes beslutning om at deltage i den nye RCF.

(25) Indtjening pr. udbudt sædekilometer (RASK) er et almindeligt anvendt mål for luftfartsselskabers indtjening.

(26) Norge og SAS fremhæver også i den forbindelse, at S&P opjusterede sin kreditvurdering af SAS fra CCC+ til B– med stabile udsigter den 5.8.2013.

(27) Se sag 730/79, Philip Morris Holland mod Kommissionen (Sml. 1980, s. 2671, præmis 11); sag T-288/97 Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia mod Kommissionen, Sml. 2001 II, s. 1169, præmis 41; og sag C-280/00 Altmark Trans GmbH and Regierungspräsidium Magdeburg mod Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (»Altmark«), Sml. 2003 I, s. 7747, præmis 75.

(28) Den »tredje pakke« omfattede tre lovgivningsmæssige foranstaltninger: i) Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 af 23. juli 1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (EFT L 240 af 24.8.1992, s. 1); ii) Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT L 240 af 24.8.1992, s. 8); og iii) Rådets forordning (EØF) nr. 2409/92 af 23. juli 1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (EFT L 240 af 24.8.1992, s. 15). Disse forordninger var indarbejdet i EØS-aftalen indtil det tidspunkt, hvor de blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (omarbejdning), indarbejdet i bilag XIII til EØS-aftalen.

(29) Forenede sager T-228/99 og T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen, Sml. 2003 II, s. 435, præmis 255.

(30) Sag T-296/97, Alitalia, Sml. 2000 II, s. 3871, præmis 81.

(31) […].

(32) Ud over den gamle RCF havde tre banker den 30. september 2012 eksponeringer i form af bilaterale faciliteter knyttet til den gamle RCF, som der ikke kunne trækkes på, medmindre den gamle RCF var udnyttet fuldt ud. Størrelsen af de enkelte bilaterale faciliteter var [400-800] mio. EUR for […], [200-400] mio. EUR for […] og [400-800] mio. EUR for […].

(33) Sag C-305/89, Italien mod Kommissionen, Sml. 1991 s. 1603, præmis 20.

(34) For eksempel var […] fjernet fra den endelige liste over planlagte afhændelser […].

(35) For eksempel var en af trækningsbetingelserne for facilitet B, at SAS skulle have en EBITDAR på mindst [5-9] mia. SEK på rullende 12-måneders basis. Eftersom dette oversteg det EBITDAR, der var fremskrevet for hvert år i perioden 2012-2015, blev det anset for usandsynligt, at SAS ville kunne trække på facilitet B i løbet af tidshorisonten for den nye RCF.

(36) De finansielle »covenants« vedrørte […]. De sidstnævnte to finansielle »covenants« blev justeret hvert kvartal ud fra den finansielle model, der lå til grund for 4XNG-planen, hvilket betød, at SAS skulle opfylde sine egne finansielle mål.

(37) Til illustration heraf anslår Norge staternes samlede tab på den nye RCF under den antagelse, at facilitet A bliver trukket i nul (heraf var [700-1 200] mio. SEK dækket af staterne), og endvidere at der kun var en sikkerhed for 50 % i facilitet A, og at staterne allerede havde fået den første rate af forpligtelsesgebyret. Det ville have givet et anslået tab på [400-800] mio. SEK på den nye RCF sammen med et anslået tab på den samlede aktiebeholdning på [700-1 200] mio. SEK, dvs. [1 100-2 000] mio. SEK i alt.

(38) Se betragtning 88.

(39) Se betragtning 82 og 89.

(40) Se betragtning 82 og 87.