DA Den Europæiske Unions Tidende L 226/12

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

Nr. 342/09/KOL

af 23. juli 2009

om fritagelse fra den norske CO2-afgift for naturgas og LPG, der anvendes til andre formål end opvarmning af bygninger (Norge)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN (1) HAR —

UNDER HENVISNING til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 61-63 og protokol 26 til aftalen,

UNDER HENVISNING til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (3), særlig artikel 24,

UNDER HENVISNING til artikel 1, stk. 2, i del I og artikel 4, stk. 4, artikel 6 og artikel 7, stk. 5, i del II i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen (4),

UNDER HENVISNING til Tilsynsmyndighedens retningslinjer for anvendelse og fortolkning af EØS-aftalens artikel 61 og 62 (5), særlig kapitlet om statsstøtte til miljøbeskyttelse og kapitlet om statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger vedrørende direkte virksomhedsbeskatning,

UNDER HENVISNING til Tilsynsmyndighedens beslutning af 14. juli 2004 om de gennemførelsesbestemmelser, der er omhandlet i artikel 27 i del II i protokol 3 (6),

EFTER AT HAVE OPFORDRET interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse bestemmelser, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

1. Sagsforløb

Ved brev af 9. marts 2007, hvorved det norske fornyelses- og administrationsministerium videresendte et brev fra finansministeriet af 8. marts 2007 (Tilsynsmyndigheden modtog og registrerede begge breve den 9. marts 2007 (sag nr. 412984)), anmeldte de norske myndigheder en planlagt ændring af CO2-afgiften på mineralske produkter i henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen. De norske myndigheder vil ændre CO2-afgiften, således at den kommer til at omfatte naturgas og flydende gas (LPG), hvilket ikke er tilfældet for øjeblikket.

Efter flere brevvekslinger (7) meddelte Tilsynsmyndigheden ved brev af 23. november 2007 de norske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren i artikel 1, stk. 2, i del I i protokol 3 med hensyn til denne foranstaltning.

Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 597/07/KOL om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og EØS-tillægget (8). Tilsynsmyndigheden opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i denne sag.

Tilsynsmyndigheden modtog bemærkninger fra interesserede parter, nemlig for det første fra Norsk Bioenergiforening den 11. juli 2008 (sag nr. 485500), og for det andet fra Norges Naturvernforbund, Zero Emission Resource Organisation samt Natur og Ungdom den 16. juli 2008 (sag nr. 486001).

De norske myndigheder sendte også yderligere bemærkninger den 20. december 2007 (sag nr. 458478) og den 13. marts 2008 (sag nr. 512262) og har desuden senere ført uformelle drøftelser med Tilsynsmyndigheden.

2. Beskrivelse af den planlagte foranstaltning

2.1. Baggrund

Den norske stat opkræver CO2-afgift på anvendelsen af en række mineralske produkter. For øjeblikket opkræves der kun CO2-afgift på mineralolie og benzin, men Norge har planer om også at lade afgiften omfatte naturgas og LPG, dog kun når disse produkter anvendes til opvarmning af bygninger.

CO2-afgiften opkræves på anvendelsen af de produkter, der er nævnt i det norske skattekapitel. Både importerede og indenlandske produkter er afgiftspligtige. CO2-afgiften er omhandlet i et budgetkapitel om miljøafgifter på mineralske produkter, under overskriften »Om miljøavgifter på mineralske produkter mv«. Punkt A i dette kapitel behandler CO2-afgift på mineralske produkters CO2-emissioner (avgift på mineralske produkter). I afsnit A1 er det fastsat, at afgiften pålægges mineralolie og benzin. Det hedder her (9):

»Fra 1. januar 2007 skal det i henhold til lov 19 mai 1933 nr. 11 om særavgifter betales CO2-avgift til statskassen på følgendende mineralske produkter etter følgende satser:…

a) Mineralolje: kr. 0,47 per liter. (…)

b) Bensin: kr. 0,80 per liter,«

og oversat til dansk:

»Fra 1. januar 2007 skal der i henhold til lov nr. 11 af 19. maj 1933 om særafgifter betales CO2-afgift til statskassen på følgende mineralske produkter efter følgende satser…

a) Mineralolie: 0,47 NOK pr. liter. (…)

b) Benzin: 0,80 NOK pr. liter«.

Afsnit A2 indeholder en række afgiftsfritagelser, som afhænger af produktets anvendelse. Afsnit A2.1 indeholder generelle fritagelser for forskellige aktiviteter, især anvendelsen af mineralolie som råmateriale i produktionsprocessen (afsnit A2 lit.1.c). Afsnit A2.2 og A2.3 indeholder yderligere fritagelser vedrørende anvendelsen af henholdsvis mineralolie og petroleum.

I budgetforslaget for 2007 foreslog den norske regering en ændring af det pågældende budgetkapitel, som Stortinget godkendte. Den foreslåede ændring var indeholdt i lovforslag St.prp. nr. 1 (2006-2007). II A og B har følgende ordlyd:

»A Fra 1 juli 2007 gjøres følgende endringer: § 1 første ledd nye bokstaver c og d skal lyde: c) Naturgass: kr. 0,47 pr. standardkubikkmeter d) LPG: kr. 0,60 pr. kg.

B §2 første ledd ny nr. 4 skal lyde: 4. Gass til annen bruk en oppvarming mv. i boliger og næringsbygg.«

og oversat til dansk:

»A Fra 1. juli foretages følgende ændringer: I § 1, stk. 1, tilføjes et nyt litra c) og d) med følgende ordlyd: c) Naturgas: 0,47 NOK pr. standardkubikmeter d) LPG: 0,60 NOK pr. kg.

B I § 2, stk. 1, tilføjes et nyt nr. 4 med følgende ordlyd: 4. Gas, der anvendes til andre formål end opvarmning af boliger og erhvervsbygninger.«

Ved tilføjelse af et nyt litra (c) og (d) i afsnit 1 (under punkt A) udvides CO2-afgiften til også at omfatte naturgas og LPG. Ved den nye bestemmelse under B indføres en fritagelse for naturgas og LPG, der anvendes til andre formål end opvarmning af boliger og erhvervsbygninger.

De norske myndigheder fremfører, at formålet med at ændre afgiften er at fremme brugen af grønne alternativer til naturgas og LPG ved opvarmning af bygninger. De oplyser, at det kun er af tekniske årsager, at CO2-afgiften på naturgas og LPG er blevet vedtaget som en generel afgift og ikke som en formålsbestemt særafgift, idet myndighederne har større kontrolmuligheder, når der indføres en generel afgift. Ifølge de norske myndigheder er det kun, når en foranstaltning indføres som en generel afgift, at alle producenter af afgiftspligtige varer er forpligtede til at lade sig registrere som afgiftspligtige hos myndighederne og at føre salgsregnskaber. Hvis afgiften var blevet vedtaget som en mere begrænset afgift på opvarmning af bygninger, havde det ikke været nødvendigt for erhvervsdrivende, der sælger gas til andre formål end opvarmning af bygninger, at lade sig registrere og at føre regnskaber.

2.2. Formålet med afgiften

CO2-afgiften har til formål at mindske CO2-emissionerne, og ifølge de norske myndigheder er det formålet at fastsætte en pris på den skade, anvendelsen af de afgiftsbelagte produkter medfører for miljøet, og fremme anvendelsen af mindre miljøskadelige produkter. Afgiften opkræves for at sikre en mere effektiv udnyttelse af ressourcerne og dermed positive virkninger for miljøet. Afgiften er bred og generel.

Formålet med at udvide CO2-afgiften til også at omfatte naturgas og LPG er beskrevet nærmere i budgetforslaget for 2007, hvor der henvises til den såkaldte Soria Moria-erklæring (10):

Indenlandsk brug af gas er ikke pålagt CO2-afgift. Fra 2005 er den gas, der anvendes i visse industrier, omfattet af CO2-kvoteordningen. Andre anvendelsesformål for gas er ikke omfattet af foranstaltninger, der tilskynder til CO2-reduktion, dvs. gas, der anvendes i boliger, erhvervsbygninger og transportmidler. I Soria Moria-erklæringen anføres det, at regeringen vil undersøge CO2-afgiften for at forhindre, at gas anvendes som den foretrukne opvarmningskilde frem for mere miljøvenlige alternativer.

2.3. Støtteforanstaltningens nationale retsgrundlag

Udvidelsen af CO2-afgiften til også at gælde for naturgas og LPG er vedtaget af Stortinget. Regeringens forslag blev fremsat i St.prp. nr. 1 (2006-2007), Skatte-, avgifts- og tollvedtak, og blev vedtaget af Stortinget den 28. november 2006.

Ud over Stortingets vedtagelse skal der også foretages en ændring af bekendtgørelsen om punktafgifter (Forskrift om endring av Forskrift om særavgifter). I et nyt afsnit 3-6-5 i bekendtgørelsen fastsættes det, at naturgas og LPG til andre anvendelsesformål end opvarmning af bygninger er fritaget for CO2-afgift. I afsnit 3-6-5(1) fastslås det, at naturgas og LPG, der anvendes til andre formål end opvarmning af boliger, erhvervsbygninger og andre bygninger, er afgiftsfritaget. Fritagelsen omfatter hverken direkte eller indirekte opvarmning (11). Gas, der anvendes i enheder på under 20 kg, er afgiftsfritaget i henhold til afsnit 3-6-5(2) i ovennævnte bekendtgørelse.

2.4. Støttemodtager

De norske myndigheder fremfører, at 94 % af forbruget af naturgas og LPG anvendes til andre formål and opvarmning af bygninger. Det er kun en lille procentdel af det indenlandske forbrug, der vedrører opvarmning af bygninger, fordi naturgas fortrinsvis anvendes til industriformål og især inden for fremstillingsvirksomhed. Ifølge Norges statistiske kontor tegner fremstillingsvirksomhed, minedrift og stenbrydning sig for ca. 80 % af det indenlandske nettoforbrug af gas. De norske myndigheder fremfører endvidere, at halvdelen af gasforbruget inden for fremstillingsvirksomhed anvendes i StatoilHydros produktionsanlæg for metanol, Tjeldbergodden. En anden storforbruger er Hydro, der anvender gas i aluminiumproduktionen.

2.5. Budget og varighed

De norske myndigheder har ikke givet Tilsynsmyndigheden nærmere oplysning om, hvor længe afgiftsfritagelsen skal gælde, og hvor store midler der er afsat til den.

2.6. Begrundelse for at indlede proceduren

Tilsynsmyndigheden udtrykte tvivl om, hvorvidt fritagelsen var en generel foranstaltning, som fremført af de norske myndigheder, og udtrykte bekymring for, at den (i hvert fald indirekte) skulle favorisere visse erhvervsgrene på andres bekostning. Da fritagelsen kun gjaldt for visse virksomheder eller for produktion af bestemte varer, fandt Tilsynsmyndigheden, at en række virksomheder herved blev fritaget for omkostninger, som de normalt selv skulle afholde, og at den således ville fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen inden for EØS.

Ud fra den antagelse, at fritagelsen skulle betragtes som statsstøtte som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, betvivlede Tilsynsmyndigheden, at en fuldstændig afgiftsfritagelse kunne betragtes som forenelig med EØS-aftalens artikel 61, stk. 2 eller 3.

3. Bemærkninger fra andre interesserede parter

Tilsynsmyndigheden modtog to bemærkninger fra andre interesserede parter.

Norsk Bioenergiforening (12) tilsluttede sig de foreløbige konklusioner, som Tilsynsmyndigheden havde draget i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, nemlig at foranstaltningen skulle betragtes som statsstøtte i henhold til artikel 61, stk. 1, og fremførte specielt, at foranstaltningen er selektiv og uforenelig med afgiftssystemets karakter og almindelige opbygning. Foreningen tilføjede mere generelt, at det norske CO2-afgiftssystem som helhed er ulogisk, og henviste til, at der mangler konsekvens dels med hensyn til, hvilke sektorer og energikilder der pålægges afgift (og spurgte, hvorfor f.eks. transportsektoren og forarbejdningsindustrien egentlig var fritaget), dels med hensyn til de respektive afgiftsniveauer.

Tilsynsmyndigheden modtog også et brev, som indeholdt de samlede bemærkninger fra tre miljøorganisationer, nemlig Norges Naturvernforbund (13), Natur og Ungdom (14) og Zero Emission Resources Organisation (15). Disse organisationer finder, at CO2-afgiften bør gælde for alle CO2-emissioner, og at transportsektoren og forarbejdningsindustrien også bør være omfattet af den. De foreslår også andre afgiftsniveauer end dem, der er fastsat i lovgivningen.

4. Bemærkninger fra de norske myndigheder

Efter at Tilsynsmyndigheden havde indledt den formelle undersøgelsesprocedure, sendte de norske myndigheder den to breve, hvori de gentog deres synspunkter, nemlig for det første, at foranstaltningen i praksis (om ikke formelt) er en særafgift på opvarmning af bygninger i modsætning til en generel afgift på naturgas og LPG, som ikke gælder for visse anvendelsesformål, og for det andet, at foranstaltningen ikke er selektiv, da afgiften på opvarmning af bygninger pålægges alle gasforbrugende sektorer og virksomheder.

II. VURDERING

1. Statsstøtte

Statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1

I EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, er der fastsat følgende:

Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.

1.1. Anvendelse af statsmidler

Støtten skal ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler. Når staten giver afgiftsfritagelse, mister den skatteindtægter, hvilket svarer til, at der er anvendt statsmidler (se punkt 3(3) i Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte til virksomhedsbeskatning).

1.2. Begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner

For det første skal en støtteforanstaltning give støttemodtagerne fordele, der fritager dem for omkostninger, som de normalt selv skal afholde. Afgifter skal betragtes som sådanne omkostninger, og fritagelse for omkostningerne giver støttemodtagerne en fordel.

For det andet skal støtteforanstaltningen være selektiv i den forstand, at den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner.

Miljøafgifter betragtes ikke som statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, når blot der er tale om generelle foranstaltninger, som ikke begunstiger bestemte virksomheder eller erhvervsgrene. Fritagelser for en generel afgift falder dog ind under artikel 61, stk. 1, hvis de tager sigte på bestemte virksomheder eller sektorer, medmindre de er berettiget af afgiftssystemets karakter og generelle opbygning.

De norske myndigheder fremfører, at begrænsningen af afgiften til kun at omfatte opvarmning af bygninger er en generel foranstaltning, som omfatter alle virksomheder og sektorer. Alle sektorer og virksomheder, der anvender naturgas eller LPG til opvarmning af bygninger, er afgiftspligtige i forbindelse med dette anvendelsesformål, mens sektorer og virksomheder, der (også) anvender naturgas eller LPG i produktionsprocessen eller til andre formål end opvarmning af bygninger, ikke er afgiftspligtige i forbindelse med disse andre anvendelsesformål. En producent, der også anvender naturgas eller LPG til opvarmning af f.eks. administrationsbygninger, skal betale afgift heraf på samme måde som enhver anden virksomhed, mens producenten ikke er afgiftspligtig af naturgas eller LPG, der anvendes i produktionsprocessen.

Som anført ovenfor, har de norske myndigheder også meddelt, at de ikke anser den anmeldte foranstaltning for at fritage bestemte sektorer for CO2-afgiften på gas, men snarere betragter den som en foranstaltning, der indfører en begrænset afgift på brug af gas til opvarmning af bygninger, dvs. at afgiften (på opvarmning af bygninger) snarere skal ses som en belastning af de afgiftspligtige end som en fritagelse og fordel for de mange, som bruger gas på en måde, der ikke er afgiftspligtig. De norske myndigheder understreger, at 94 % af gasforbruget i Norge vedrører andre formål end opvarmning. Med andre ord vil kun 6 % af gasforbruget blive afgiftsbelastet.

Tilsynsmyndigheden bemærker dog, at naturgas og LPG ved norsk lovgivning er indført som nye produkter i afsnit 1 i budgetkapitlet, der vedrører CO2-afgift på mineralprodukter, og at afgiftsgodtgørelsen i forbindelse med andre anvendelsesformål end opvarmning er blevet indføjet i det afsnit i budgetkapitlet, der vedrører afgiftsfritagelser. Tilsynsmyndigheden noterer sig også EFTA-Domstolens dom i den norske sag om fritagelse for elafgift (16), hvor Kongeriget Norge fremførte, at det på trods af lovbestemmelser om, at visse sektorer (minedrift og fremstillingsvirksomhed) var fritaget for el-afgiften, i virkeligheden kun var elektricitet til bestemte anvendelsesformål, der var fritaget. EFTA-Domstolen påpegede, at det er fast retspraksis, at det er støttens virkning og ikke dens form, der er afgørende, og konkluderede desuden følgende (i dommens præmis 79):

For det første blev der ved bekendtgørelsen indført en fritagelse fra en generel regel om, at elforbrug er afgiftspligtigt. At forstå det på den måde, som sagsøger gør, nemlig at der i henhold til bekendtgørelsen kun er afgiftspligt for elektricitet til et bestemt anvendelsesformål, ville være i strid med det pågældende afgiftssystems struktur og vende om på det normale forhold mellem regel og fritagelse, som bekræftet af den udtrykkelige brug af »fritagelse« i bekendtgørelsen. For det andet er det klart, at den pågældende fritagelse begunstiger virksomhederne i de fritagne økonomiske sektorer og dermed begunstiger visse virksomheder som omhandlet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Desuden er Tilsynsmyndigheden opmærksom på det princip, som EF-Domstolen for nylig har bekræftet i sin dom i British Aggregates-sagen (17). Domstolen (der tilsidesatte Førsteinstansrettens dom på dette område) bekræftede, at der ved vurderingen af, om EF-traktatens artikel 87, stk. 1, finder anvendelse, ikke kan tages hensyn til en bestemt foranstaltnings formål eller målsætning, og at den eneste måde, hvorpå man kan vurdere selektivitet, er at undersøge, om foranstaltningen indebærer en fordel for bestemte virksomheder i forhold til andre i en tilsvarende retlig og faktisk situation. Generaladvokat P. Mengozzi stillede også i sit forslag til afgørelse i sagen (18) spørgsmålstegn ved Førsteinstansrettens fokus på den pågældende foranstaltnings formelle aspekt, og udtalte følgende: Hvis man ser på påvirkningen af konkurrencen, er der ikke stor forskel mellem, på den ene side, beskatning i form af en generel afgift med fritagelse for visse erhvervsdrivende og, på den anden side, beskatning i form af en afgiftsbyrde for visse afgiftspligtige virksomheder og med fritagelse af andre, der befinder sig i en lignende situation (19).

Ved vurderingen af, om foranstaltningen er selektiv eller skal betragtes som en generel foranstaltning, som fremført af de norske myndigheder, skal Tilsynsmyndigheden identificere referenceordningen, dvs. at den skal foretage en sammenligning mellem virksomheder, der er omfattet af fritagelsen, og virksomheder i samme retlige og faktiske situation, der ikke er omfattet (20). Tilsynsmyndigheden identificerer derfor referenceordningen som værende alle sektorer og virksomheder, der skal betale CO2-afgiften, dvs. dem, der forbruger eller producerer mineralolie, petroleum, LPG eller naturgas.

I betragtning af, at fritagelsen kun gælder for brugen af LPG og naturgas (og oven i købet kun for LPG og naturgas til visse anvendelsesformål), anser Tilsynsmyndigheden foranstaltningen for at være selektiv, da den kun begunstiger visse virksomheder og visse produktioner. Tilsynsmyndigheden bemærker også i denne forbindelse, at EF-Domstolen i sin dom i Adria Wien Pipeline GmbH-sagen (21) fastslog, at en energiafgiftsfritagelse (som kun gjaldt for virksomheder, der hovedsagelig beskæftiger sig med produktion af varer) var selektiv, og bemærkede, at hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at en statslig foranstaltning udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning.

Ud fra den betragtning, at foranstaltningen er selektiv, skal Tilsynsmyndigheden derfor vurdere, om selektiviteten er berettiget af afgiftssystemets karakter og generelle opbygning. Med henblik herpå skal den for det første vurdere den pågældende afgifts formål og dernæst afgøre, om fritagelsen logisk set er i overensstemmelse hermed. CO2-afgiftens formål er at reducere CO2-emissioner. I den foreliggende sag er hvert mineralprodukt (mineralolie, petroleum, naturgas og LPG) omfattet af den samme retlige bestemmelse, der indfører miljøafgifter. Tilsynsmyndigheden finder det ikke indlysende, at der miljømæssigt set skulle være en logisk sammenhæng mellem afgiftsbelastning af CO2-emissioner og afgiftsfritagelse for sektorer, som forbruger naturgas og LPG, når disse sektorer ville kunne reducere CO2-emissionerne enten ved at begrænse anvendelsen af gas eller skifte til mere miljøvenlige produkter. Det er op til den EØS-stat, der har indført en sådan differentiering, at bevise, at den er berettiget af det pågældende systems karakter og generelle opbygning (22). De norske myndigheder har ikke fremført, at fritagelsen er i overensstemmelse med afgiftssytemets karakter eller generelle opbygning, og da noget sådant ikke kan udledes (eller fremgår klart), konkluderer Tilsynsmyndigheden, at foranstaltningen ikke er berettiget af CO2-afgiftssystemets karakter og generelle opbygning.

Tilsynsmyndigheden fastslår derfor, at den pågældende foranstaltning er selektiv, idet den begunstiger visse virksomheder eller produktioner, og ikke kan begrundes i afgiftssystemets karakter eller generelle opbygning.

1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem de kontraherende parter

Støtteforanstaltningen skal true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter.

Når virksomheder indrømmes afgiftsnedsættelser, styrker det deres finansielle stilling i forhold til deres konkurrenter. Støtteordningen gælder for alle sektorer, og de potentielle støttemodtagere er aktive på en lang række markeder, der er omfattet af handelen inden for EØS. F.eks. er to af støttemodtagerne, Hydro og StatoilHydro, virksomheder, som begge opererer på internationalt plan. Afgiftsfritagelsen må derfor anses for at påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter og for at kunne fordreje konkurrencevilkårene (23).

2. Procedurekrav

I artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen fastsættes det, at EFTA-Tilsynsmyndigheden skal underrettes så betids om hver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil (…). Den pågældende stat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte procedure har ført til endelig beslutning.

Ved at anmelde fritagelsen fra CO2-afgiften på gas ved brev af 9. marts 2007 fra det norske fornyelses- og administrationsministerium har de norske myndigheder opfyldt anmeldelseskravet. De norske myndigheder har også bekræftet, at afgiften og afgiftsfritagelserne endnu ikke er iværksat.

Tilsynsmyndigheden kan derfor konkludere, at de norske myndigheder har overholdt deres forpligtelser i henhold til artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 til tilsyns- og domstolsaftalen.

3. Støttens forenelighed

Støtteforanstaltninger, der er omfattet af EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, er normalt uforenelige med EØS-aftalen, medmindre de opfylder undtagelsesbestemmelserne i aftalens artikel 61, stk. 2 eller 3. Efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), kan statsstøtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, betragtes som forenelig med EØS-aftalen, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.

Siden Tilsynsmyndigheden besluttede at indlede en formel undersøgelse af foranstaltningen, har den vedtaget nye retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse (24) i henhold til artikel 61, stk. 3, litra c). Ifølge punkt 204 i retningslinjerne vil Tilsynsmyndigheden anvende de nye retningslinjer på alle anmeldte støtteforanstaltninger, som den skal vedtage en beslutning om, efter at retningslinjerne er vedtaget, også selv om projekterne var blevet anmeldt inden retningslinjernes offentliggørelse.

Ifølge retningslinjerne for støtte til miljøbeskyttelse, kan støtte i form af miljøafgiftslempelser eller -fritagelser betragtes som forenelig med EØS-aftalen, forudsat at lempelserne eller fritagelserne: i) i det mindste indirekte bidrager til at forbedre miljøbeskyttelsesniveauet, ii) ikke underminerer det overordnede mål, og iii) i tilfælde af afgifter, der er harmoniserede inden for EU, især i henhold til direktiv 2003/96/EF om beskatning af energiprodukter og elektricitet (»energibeskatningsdirektivet«) (25), er tilladte ifølge den gældende fællesskabslovgivning og i overensstemmelse med de begrænsninger og betingelser, der er fastsat deri (26).

i) Forbedrer afgiftslempelsen/afgiftsfritagelsen miljøbeskyttelsen? og

ii) Underminerer afgiftslempelsen/afgiftsfritagelsen afgiftens overordnede mål?

Selv om det ikke er umiddelbart indlysende, hvordan en energiafgiftslempelse kan forbedre miljøbeskyttelsen eller være i overensstemmelse med afgiftens overordnede mål, er det fastsat i retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse, at muligheden for at fritage visse sektorer eller virksomhedskategorier for miljøafgifter kan sætte de nationale myndigheder i stand til generelt at opretholde et højere miljøafgiftsniveau. Dette kan i højere grad bidrage til internalisering af omkostningerne ved skader på miljøet og skabe større incitament til forbedring af miljøbeskyttelsen (27).

Tilsynsmyndigheden tvivler dog på, at en fuldstændig fritagelse for energiafgifter kan opfylde de relevante kriterier, selv om den kan muliggøre højere afgiftsniveauer for andre energikilder. Tilsynsmyndigheden mener derfor, at svarene på disse spørgsmål til en vis grad afhænger af, om principperne i energibeskatningsdirektivet overholdes (28).

iii) Svarer afgiften til en afgift, der er harmoniseret ved energibeskatningsdirektivet, og er principperne i direktivet i så fald overholdt?

Som anført i punkt 10 i Tilsynsmyndighedens retningslinjer for støtte til miljøbeskyttelse vil Tilsynsmyndigheden — selv om energibeskatningsdirektivet ikke er indarbejdet i EØS-aftalen — ved sin vurdering af, om miljøstøtte er forenelig med EØS-aftalen, generelt anvende de samme referencepunkter som dem, der er fastsat i EF-retningslinjerne, med henblik på at sikre ensartet anvendelse af statsstøttereglerne og lige konkurrencevilkår overalt i EØS (29).

Efter punkt 153 i (Tilsynsmyndighedens) retningslinjer for miljøstøtte betragtes støtte i form af lempelser eller fritagelser fra afgifter, der svarer til miljøafgifter, som er harmoniseret i EU, som forenelig med EØS-aftalen i en tiårig periode, forudsat at støttemodtagerne mindst betaler minimumsafgiftssatsen i Fællesskabet som fastsat i det relevante gældende direktiv. CO2-afgiften er en afgift på brug af produkter, der i hvert fald delvis, er underlagt fællesskabsharmonisering i henhold til energibeskatningsdirektivet. Ifølge artikel 17, stk. 1, i energibeskatningsdirektivet kan afgifter på energiforbrug under visse omstændigheder nedsættes til de minimumsafgiftssatser, der er fastsat ved direktivet. Minimumssatserne er for øjeblikket 41 EUR pr. ton for LPG og 0,3 EUR pr. gigajoule for naturgas (industriel/kommerciel brug).

I den foreliggende sag betales ingen afgifter af brugen af naturgas og LPG til andre formål end opvarmning af bygninger, og som følge heraf er Fællesskabets minimumsafgiftssatser på energi ikke overholdt (30). Den eneste bestemmelse i energibeskatningsdirektivet, der giver mulighed for anvendelse af afgifter ned til nul, er artikel 17, stk. 2. Denne artikel gælder kun for afgiftsfritagelser for energiintensive virksomheder (31) (på betingelserne i artikel 17, stk. 4). Den anmeldte fritagelse er ikke begrænset til sådanne brugere.

Tilsynsmyndigheden er derfor af den opfattelse, at afgiftsfritagelsen ikke er i overensstemmelse med referencepunkterne for afgiftsfritagelse i energibeskatningsdirektivet og derfor ikke kan betragtes som forenelig med EØS-aftalen i henhold til punkt 153 i retningslinjerne for støtte til miljøbeskyttelse.

Ifølge punkt 154 i retningslinjerne for støtte til miljøbeskyttelse kan støtte i form af lempelser af eller fritagelser for andre miljøafgifter end de i punkt 153 nævnte (i denne sag drejer det sig om fritagelser, som er lavere end Fællesskabets minimumsafgiftssatser, og, for så vidt som de gælder, afgifter, der ikke er omfattet af fællesskabslovgivning) betragtes som forenelig med EØS-aftalen i en tiårig periode, forudsat at betingelserne i retningslinjernes punkt 155-159 er opfyldt. Disse kræver en yderligere undersøgelse af støttens nødvendighed og proportionalitet.

Ifølge retningslinjernes punkt 158 vil Tilsynsmyndigheden anse støtten for nødvendig, hvis følgende betingelser alle er opfyldt: 1) valg af støttemodtagere skal baseres på objektive og klare kriterier, og støtten skal i princippet ydes på samme måde for alle konkurrenter i samme sektor/på samme relevante marked, hvis de er i samme faktuelle situation, 2) miljøafgiften skal uden lempelser føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, og i så fald 3) kan stigningen ikke væltes over på forbrugerne, uden at det fører til en betydelig salgsnedgang. I den foreliggende sag tvivler Tilsynsmyndigheden på, at støttemodtagerne (de virksomheder, der anvender naturgas og LPG til andre formål end opvarmning) blev valgt på grundlag af objektive og klare kriterier, i betragtning af de norske myndigheders udtalelse om, at hensigten med også at lade afgiften omfatte naturgas og LPG var at afgiftsbelaste opvarmning for at fremme mere miljøvenlige alternativer. Under alle omstændigheder har Tilsynsmyndigheden ikke modtaget oplysninger om, hvorvidt CO2-afgiften medfører en betydelig omkostningsstigning, der ikke kan væltes over på forbrugerne, og den tvivler derfor på, at støtten er nødvendig. Tilsynsmyndigheden er således ikke i besiddelse af nogen dokumentation (f.eks. fremskrivninger vedrørende et sandsynligt fald i omsætning og markedsandele), der giver den mulighed for at konkludere, at fritagelsen er nødvendig, fordi afgiften ikke vil kunne væltes over på forbrugerne uden at føre til en betydelig salgsnedgang.

Med hensyn til støttens proportionalitet skal de enkelte støttemodtagere (ifølge retningslinjernes punkt 159) opfylde en af følgende betingelser: 1) støttemodtagerne skal betale en del af den nationale afgift, der stort set svarer til hver enkelt støttemodtagers miljøresultater sammenlignet med resultaterne for den bedste teknik inden for EØS-området (støttemodtagerne kan højst opnå en lempelse, der svarer til stigningen i produktionsomkostningerne som følge af afgiften, med anvendelse af den bedste teknik, og som ikke kan væltes over på forbrugerne), 2) støttemodtagerne betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, eller 3) støttemodtagerne kan indgå aftaler med EFTA-staten, hvorved de forpligter sig til at nå miljøbeskyttelsesmål, der har samme virkning, som hvis punkt 1 eller 2 eller minimumsafgiftssatserne i Fællesskabet blev anvendt. I den foreliggende sag har Tilsynsmyndigheden ingen oplysninger om den bedste teknik, selv om det er klart, at dette ikke er et krav i forbindelse med støtteforanstaltningen. Kravet om, at støttemodtageren skal betale 20 % af den nationale afgift, er ikke relevant, da dette under alle omstændigheder ville udgøre et langt højere beløb end minimumssatserne efter energibeskatningsdirektivet. Tilsynsmyndigheden har heller ingen oplysninger om, at der foreligger nogen aftaler med de norske myndigheder, hvorved der kan nås de samme miljøbeskyttelsesmål. Tilsynsmyndigheden mener derfor ikke at fritagelsen er proportionel.

4. Konklusion

Tilsynsmyndigheden fastslår derfor, at det ikke er bevist, at fritagelsen er nødvendig og proportionel, og at den ikke er forenelig med Tilsynsmyndigheden retningslinjer for støtte til miljøbeskyttelse.

Tilsynsmyndigheden udelukker dog ikke, at mere begrænsede afgiftsfritagelser under visse omstændigheder kunne betragtes som forenelige med EØS-aftalen. Fritagelser, der f.eks. er begrænset til virksomheder med nettoomkostninger som følge af deltagelse i den norske emissionshandelsordning, hvor fritagelsen er begrænset til dækning af disse omkostninger, kunne under visse omstændigheder anses for nødvendige og proportionelle (32).

Desuden kunne fritagelser, der er i overensstemmelse med energibeskatningsdirektivet og begrænset til ti år, og hvor støttemodtagerne mindst betaler Fællesskabets minimumsafgiftssatser, tillades i henhold til artikel 25 i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til artikel 87 og 88 (Generel gruppefritagelsesforordning) (33), der er blevet indarbejdet i EØS-aftalen.

De norske myndigheders forslag indeholder dog ikke sådanne begrænsninger, og Tilsynsmyndigheden har derfor ikke taget yderligere stilling til disse muligheder. Tilsynsmyndigheden konkluderer derfor, at foranstaltningen ikke er forenelig med EØS-aftalen —

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Den støtteforanstaltning, som de norske myndigheder har planer om at gennemføre, er ikke forenelig med EØS-aftalen.

Artikel 2

Støtteforanstaltningen må ikke gennemføres.

Artikel 3

Denne beslutning er rettet til Kongeriget Norge.

Artikel 4

Kun den engelske udgave er autentisk.

Udfærdiget i Bruxelles, den 23. juli 2009. På EFTA-Tilsynsmyndighedens vegne Per SANDERUD Formand Kristján A. STEFÁNSSON Medlem af Kollegiet

(1) Herefter benævnt »Tilsynsmyndigheden«.

(2) Herefter benævnt »EØS-aftalen«.

(3) Herefter benævnt »tilsyns- og domstolsaftalen«.

(4) Herefter benævnt »protokol 3«.

(5) Retningslinjer for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen og artikel 1 i protokol nr. 3 til tilsyns- og domstolsaftalen, vedtaget og udstedt af Tilsynsmyndigheden den 19. januar 1994 og offentliggjort i EFT L 231 af 3.9.1994, s. 1, og EØS-tillæg nr. 32 af 3.9.1994, s. 1. Herefter benævnt »statsstøtteretningslinjerne«. Den opdaterede version af statsstøtteretningslinjerne er offentliggjort på Tilsynsmyndighedens websted: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.

(6) Beslutning nr. 195/04/KOL af 14. juli 2004 (EUT L 139 af 25.5.2006, s. 37, og EØS-tillæg nr. 26 af 25.5.2006, s. 1). Den konsoliderede version af denne beslutning er offentliggjort på Tilsynsmyndighedens websted: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/.

(7) Der henvises til Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, som indeholder mere udførlige oplysninger om korrespondancen mellem Tilsynsmyndigheden og de norske myndigheder.

(8) Offentliggjort i EUT C 146 af 12.6.2008, s. 2, og EØS-tillæg nr. 32 af 12.6.2008, s. 17.

(9) Denne fodnote er ikke relevant for den danske tekst.

(10) Soria Moria-erklæringen er en politisk erklæring, som de tre politiske partier, der indgår i den nuværende norske regering, har udarbejdet.

(11) I modsætning til opvarmning af bygninger.

(12) En uafhængig forening, der har til formål at fremme rationel udnyttelse af bioenergi i Norge, url: www.nobio.no/.

(13) URL: http://www.naturvern.no/engl/.

(14) URL: http://www.nu.no/english/.

(15) URL: http://www.zero.no/zero/view?set_language=en.

(16) De forenede sager E-5/04, E-6/04 og E-7/04, Fesil og Finnfjord, PIL m.fl. og Kongeriget Norge mod EFTA-Tilsynsmyndigheden, EFTA-domssamling 2005, s. 117.

(17) Dom af 22. december 2008 i sag C-487/06, British Aggregates Association mod Kommissionen.

(18) Forslag til afgørelse fremsat den 17. juli 2008, sag C-487/06.

(19) Punkt 100 i forslaget til afgørelse.

(20) Sag C-143/99, Adria-Wien Pipeline GmbH, Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH og Finanzlandesdirektion für Kärnten, Sml. 2001 I, s. 8365, præmis 41.

(21) Se referencen i fodnote 20.

(22) Se sag C-159/01, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. 2004 I, s. 4461, præmis 43-47.

(23) Se sag 730/79, Phillip Morris mod Kommissionen, Sml. 1989, s. 2671.

(24) Disse retningslinjer svarer til EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse, som blev vedtaget den 23.1.2008 (EUT C 82 af 1.4.2008, s. 1).

(25) Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (EUT L 283 af 31.10.2003, s. 51), som ændret.

(26) Se punkt 151 og 152 i retningslinjerne for støtte til miljøbeskyttelse. Se også punkt 70 (15) og 10).

(27) Se punkt 57 i retningslinjerne for støtte til miljøbeskyttelse.

(28) Et princip, der for nylig blev accepteret af Europa-Kommissionen i sag N 22/08 af 19. maj 2008, (EUT C 184 af 22.7.2008, s. 6), vedrørende Sverige og af Tilsynsmyndigheden i beslutning 502/08/KOL om fritagelse for CO2-afgift og afgiftsnedsættelse på olie (også Norge).

(29) Vurderingen af, om afgiftsfritagelser er forenelige efter EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (EUT C 82 af 1.4.2008, s. 1), er baseret på overholdelsen af energibeskatningsdirektivet.

(30) Tilsynsmyndigheden understreger dog, at dette ikke bør forstås sådan, at Kongeriget Norge er forpligtet til at overholde EU-regler, der ikke er implementeret i EØS-aftalen — henvisningen til energibeskatningsdirektivet tjener kun som grundlag for vurdering af statsstøtteforanstaltningens forenelighed med EØS-aftalen i henhold til dennes artikel 61, stk. 3.

(31) Som defineret i energibeskatningsdirektivets artikel 17, stk. 1, litra a).

(32) Se afsnit nr. 58 i Europa-Kommissionens beslutning i sag 41/2006 »Godtgørelse af CO2-afgiften for det kvoteomfattede brændselsforbrug — Danmark« (endnu ikke offentliggjort). En sådan fritagelse ville kræve særskilt anmeldelse til Tilsynsmyndigheden

(33) EUT L 214 af 9.8.2008, s. 3, indarbejdet i bilag XV til EØS-aftalen ved Det Blandede EØS-udvalgs afgørelse nr. 120/2008 (EUT L 339 af 18.12.2008, s. 111 og EØS-tillæg nr. 79 af 18.12.2008, s. 20) og gældende fra 8.11.2008.