EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING Nr. 121/97/COL af 24. april 1997 om anvendelse af EØS-aftalens artikel 53 på sag COM 020.0130 - TFB (Kun den norske og den engelske udgave er autentisk)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN HAR -

under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS-aftalen), særlig artikel 1 i protokol 21 hertil,

under henvisning til kapitel II i protokol 4 til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (tilsyns- og domstolsaftalen), særlig artikel 3, stk. 1 heri,

under henvisning til Treforedlingsindustriens Bransjeforenings begæring om negativattest og anmeldelse med henblik på opnåelse af undtagelse i henhold til artikel 2, 4 og 5 i kapitel II i protokol 4 til tilsyns- og domstolsaftalen,

under henvisning til EFTA-Tilsynsmyndighedens beslutning af 3. juli 1996 om at optage sagen til behandling,

efter i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 19, stk. 1 og 2, i kapitel II i protokol 4 til tilsyns- og domstolsaftalen og kapitel IV i samme protokol at have givet deltagende virksomheder samt andre fysiske og juridiske personer med tilstrækkelig interesse i sagen mulighed for at udtale sig vedrørende EFTA-Tilsynsmyndighedens klagepunkter af 3. juli 1996,

efter at have forelagt sagen for Det Rådgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspørgsmål, og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGSFREMSTILLING

1. Anmeldelsen

(1) Den 22. februar 1996 anmeldte Treforedlingsindustriens Bransjeforening (TFB), den norske træindustris brancheorganisation, på vegne af sine medlemmer en geografisk markedsopdelingsaftale af 22. januar 1986 gældende for køb af rundtræ og træflis i Norge (»virkesfordelingsavtalen«) med begæring om udstedelse af negativattest eller undtagelse fra EØS-aftalens artikel 53. Selv om der ikke var fastsat nogen bestemt dato for aftalens udløb, var den ifølge anmeldelsen formelt ikke længere i kraft (1). En revideret markedsopdelingsaftale vedtaget på TFB's årsmøde den 25. marts 1996 som erstatning for den tidligere aftale er forelagt Tilsynsmyndigheden den 26. marts 1996.

(2) Meddelelsen omfattede også en underhåndsaftale mellem TFB's medlemmer, som gav TFB ret til på medlemmernes vegne at forhandle priser og andre forretningsbetingelser for papirmassetræ i de centrale prisforhandlinger med skovejersammenslutningerne. Aftaleparterne har imidlertid kaldt anmeldelsen af denne aftale tilbage med deres brev af 16. september 1996 til Tilsynsmyndigheden, hvoraf det fremgår, at TFB's medlemmer har vedtaget ikke at samarbejde gennem TFB om sådanne prisforhandlinger. Parterne har efterfølgende skriftligt bekræftet, at der ikke er noget samarbejde mellem TFB's medlemmer på nationalt niveau om priser eller andre forretningsbetingelser i forbindelse med indkøb af rundtræ eller træflis. På baggrund af udviklingen vil Tilsynsmyndigheden ikke foretage sig yderligere vedrørende denne del af anmeldelsen.

2. Aftaleparterne

2.1. TFB

(3) TFB er et samarbejdsforum for alle virksomheder i den norske træindustri (se nedenfor) f.eks. for indkøb af træbaserede råvarer til industrien. TFB har i henhold til sine vedtægter til formål at varetage sine medlemmers fælles interesser, at fungere som forum for fælles interesser i forbindelse med handelen med træ, genbrugspapir, etc. og at samarbejde med andre brancheorganisationer.

(4) En del af TFB's aktiviteter har traditionelt været knyttet til prisforhandlinger i forbindelse med papir- og papirmasseindustriens indkøb af papirmassetræ og træflis og fordelingen heraf mellem medlemmerne i henhold til virkesfordelingsavtalen. Selve indkøbsaftalerne indgås imidlertid af de enkelte medlemmer individuelt eller gennem fælles indkøbsorganisationer.

(5) TFB ledes af en generalforsamling og en bestyrelse. I praksis varetages de fleste af TFB's aktiviteter imidlertid af arbejdsgrupper, der nedsættes af generalforsamlingen eller bestyrelsen, og om TFB's medlemmer er repræsenteret i.

(6) Den arbejdsgruppe, der beskæftiger sig med træforsyningen (»Virkesutvalget«, i det efterfølgende benævnt »træforsyningsgruppen«) har ansvar for spørgsmål i forbindelse med forsyningen af papirmassetræ og træflis til TFB's medlemmer. Træforsyningsgruppen beskrives af TFB som et forum, hvor gennemførelsen af den anmeldte aftale såvel som politiske spørgsmål såsom skovbrugspolitik og infrastrukturer drøftes.

2.2. TFB's medlemmer (2)

(7) Borregaard Industries Ltd (Borregaard) med en omsætning på 3 155 mio. nkr., er den kemiske division i Orkla-gruppen, hvis omsætning ligger på 20 800 mio. nkr. Til gruppens træforædlingsvirksomheder (papir og papirmasse) hører Hellefos i Hokksund og Vafos i Kragerø.

(8) M. Peterson & Søn AS er moderselskabet i Peterson-gruppen, hvis aktiviteter ligger i papirindustrien og som i 1995 havde en omsætning på 3 390 mio. nkr. Peterson Moss AS, der fremstiller kraftliner, er den eneste virksomhed i gruppen, der anvender rundtræ. Selskabets omsætning var på 852 mio. nkr.

(9) Norske Skogindustrier ASA (Norske Skog) er Norges største træforædlingsvirksomhed med en omsætning på 9 170 mio. nkr. Den største ejergruppe i selskabet er skovforeningen, som kontrollerer 30 % (36 % (3)) af aktierne. Virksomhedens vigtigste træforbrugende afdelinger er Nordenfjeldske Treforedling, Follum og Saugbrugsforeningen, der hovedsagelig fremstiller papir, og Tofte Industrier og Folla CTMP, der hovedsagelig fremstiller papirmasse.

(10) A/S Egelands Verk beskæftiger sig med træforædling og maskinindustri og havde i 1995 en omsætning på 46 mio. nkr.

(11) Hunsfos Fabrikker AS (Hunsfos) fremstiller hovedsagelig papir og panelplader og havde i 1995 en omsætning på 859 mio. nkr.

(12) Rena Karton AS fremstiller forskellige typer karton og havde en omsætning på 296 mio. nkr.

(13) Fritzøe Fiber AS er et datterselskab til Laagen Skogindustrier AS (4), som ejer det 100 %. Selskabet beskæftiger sig med papirmasseproduktion og i begrænset omfang med elektricitetsfremstilling. Fritzøe's omsætning var i 1995 209 mio. nkr.

(14) Rygene-Smith & Thommesen AS (Rygene) fremstiller papirmasse og havde i 1995 en omsætning på 126 mio. nkr.

(15) A/S Union beskæftiger sig hovedsagelig med papirproduktion, elektricitetsfremstilling og erhvervsejendomme og havde i 1995 en omsætning på 1 250 mio. nkr. Norske Skog ejer 57,4 % (47,8 %) (5) af aktierne i A/S Union.

3. Aftalen

(16) Virkesfordelingsavtalen, er en aftale mellem TFB og TFB's medlemmer. Princippet i aftalen er, at den enkelte aktør i træindustrien køber rundtræ og træflis fra sit »naturlige opland«, der bestemmes af afstanden til den pågældende produktionsvirksomhed og til egne skove. På grundlag af en kvotefordeling, der tidligere fastsattes af de norske myndigheder, er de virksomheder, der er med i aftalen, inddelt i fire geografiske indkøbsområder som vist i tabel 1 nedenfor. Tre af indkøbsområderne har fået tildelt en kvote på en fast procentdel af den samlede norske forsyning af rundtræ og træflis til disse områder. Indkøbsområde nord er ikke med i kvoteordningen. I henhold til aftalen bestemmes den andel, den enkelte virksomhed får tildelt, ved aftale mellem virksomhederne i samme område.

>TABELPOSITION>

(17) De enkelte indkøbsområders afgrænsning har ifølge TFB fået større betydning i de senere år, således at fordelingen af den samlede forsyning efter faste kvoter i praksis er blevet mindre vigtig.

(18) Den ændrede aftale er en noget forenklet udgave af den tidligere virkesfordelingsavtale. Som titlen siger, omhandler aftalen samarbejde om fordeling af norsk rundtræ og træflis mellem alle TFB's træforbrugende medlemmer. Det erklærede formål er at sikre en rationel logistik på grundlag af det forhåndenværende norske rundtræ og træflis på det norske marked. Den ændrede aftale bygger på den tidligere virkesfordelingsavtales kvoter og geografiske opdeling. De geografiske områder forbliver på nær nogle få mindre ændringer de samme. Men i den nye aftale henvises der ikke eksplicit til de enkelte områders kvoter.

(19) Aftalen indeholder bestemmelse om fordelingen af rundtræ og træflis mellem indkøbsområderne. »På kort sigt« skal den eksisterende fordeling bibeholdes i kommuner, hvor der er mere end én køber. Det er dog et erklæret mål at foretage en omfordeling af kommunerne mellem køberne for at opnå en »så rationel logistik som muligt«. For så vidt angår træflis, skal de enkelte virksomheder beholde deres traditionelle leverandører.

(20) Desuden hedder det, at midlertidige svingninger i udbud og efterspørgsel skal søges løst af TFB's medlemmer efter drøftelser i træforsyningsgruppen. En gang om året tages aftalen op til vurdering af TFB's bestyrelse.

(21) Der er, når man ser bort fra muligheden for at drøfte og træffe aftale om spørgsmål af relevans for forsyningen af papirmassetræ og træflis inden for træforsyningsgruppen, ikke oprettet nogen struktur, der kan varetage virkesfordelingsaftalens iværksættelse og håndhævelse. Og aftalen indeholder heller ingen bestemmelser om koordinering af transport eller anden logistikvirksomhed.

4. Produktet

(22) Et grundlæggende træk ved rundtræ er den meget lange produktionstid fra udplantningen til det økonomisk set mest gunstige hugsttidspunkt. I de nordiske lande kan den være så lang som fra 70 til 100 år for fuldvoksne stammer. Op til en vis grænse stiger en skovs kvalitet - og dens værdi - i princippet med alderen. Som følge heraf har den enkelte skovejer normalt mulighed for at »lagre« sit rundtræ på roden, uden at værdien sættes på spil.

(23) Rundtræ kan betegnes som et halvfabrikata, der anvendes til fremstilling af træbaserede produkter såsom papir, pap og savskåret træ. Den bedste del af det rundtræ, der har en vis størrelse, sælges hovedsagelig til savværker og træindustrien (i det følgende benævnt savværker) som kævler/tømmer til opskæring, medens størsteparten af den resterende del sælges som papirmassetræ til papir- og papirmasseindustrien. En mindre del af det fældede rundtræ anvendes som brændsel til opvarmning, ofte til privat brug. I alt skoves der mellem ca. 10 og 12 mio. m³ rundtræ om året, hvoraf 8-9 mio. m³ sælges til skovindustrien som papirmassetræ eller træ til opskæring. Det fældede rundtræ består hovedsagelig af gran (77 %) og fyr (20 %). Løvtræ, primært birketræ, udgør kun ca. 3 % af den samlede skovhugst.

(24) Det fældede rundtræ er et produkt, der på grund af sin form er svært at håndtere, og som har et stort volumen i forhold til sin pris. Skovning og transport af tømmeret indebærer forholdsvis høje omkostninger og kræver specialudstyr. Det anslås, at de gennemsnitlige transportomkostninger udgør ca. 25 % af de samlede omkostninger såvel for kævler/tømmer til opskæring som for papirmassetræ.

(25) Papirmassetræsbrugerne, dvs. hovedsagelig papir- og papirmasseindustrien, aftager normalt 40 % af den indenlandske hugst af rundtræ til industrielt forbrug, hvilket svarer til ca. 3 til 4 mio. m³. Brugerne af træ til opskæring, dvs. hovedsagelig savværkerne, tegner sig for ca. 5 mio. m³. Det anslås, at 35 til 38 volumen-% af det træ til opskæring, savværkerne benytter, ender som træflis. Som følge af forbedret produktionsteknik er denne andel sandsynligvis noget lavere i dag. Træflis sælges næsten udelukkende til brug i produktionen af papir og træmasse. Andre anvendelsesmuligheder for træflis, såsom til fremstilling af brændselsbriketter, synes ikke at være et realistisk økonomisk alternativ. På grund af de store mængder, der er tale om, anses handelen med træflis for at være af afgørende betydning for savværkernes rentabilitet.

(26) Papirmassetræ kan inddeles i forskellige kategorier afhængig af type og kvalitet. Produktionen af papir og papirmasse er ofte specialiseret, således at kun én eller nogle få typer og kvaliteter af papirmassetræ er anvendelige set ud fra et teknisk eller økonomisk synspunkt. F.eks. kan de fleste af TFB's medlemmer anvende frisk grantræ, nogle kan bruge alle grankvaliteter og andre både gran og fyr. På samme måde kan træflis inddeles efter type og kvalitet afhængig af hvilken trætype, savværket har benyttet, og hvor frisk flisen er.

5. Markedet

(27) I henhold til norsk national statistik, havde de 8,5 mio. m³ rundtræ, der blev fældet i Norge i 1993-94 med henblik på salg til industrien en bruttoværdi på 2,5 mia. nkr. Hovedsagelig på grund af en nedgang i hugsten, har dette tal været faldende siden 1989/90, da det lå på 3,8 mia. nkr. De modsvarende eksport- og importtal var i 1994 hhv. 121 mio. nkr. og 657 mio. nkr. I gennemsnit sælges 50 % af det skovede rundtræ, der markedsføres, til savværker og lidt mindre til papir- og papirmasseindustrien. Da prisen for kævler/tømmer til opskæring er højere, tegner det sig for ca. to tredjedele af skovejernes indtægter.

5.1. Leverandører af rundtræ

(28) Hovedparten (78 %) af det skovklædte areal i Norge tilhører ca. 126 000 private skovejere, der for ca. 75 %'s vedkommende også er landmænd. En mindre del (12 %) ejes af det offentlige, hovedsagelig af statsvirksomheden Statsskog og forskellige kommuner. Skovindustriens andel er forholdsvis ubetydelig, nemlig kun 2-3 % af det samlede areal.

(29) Norges Skogeierforbund (NSF), som er den største af de norske skovforeninger, består af ca. 57 000 skovejere inddelt i 19 skovdyrkerforeninger og 446 lokale skovdyrkerlag. NSF-systemet repræsenterer i gennemsnit ca. 75 % af den samlede forsyning af rundtræ skovet i Norge. Alle skovejere, der er medlem af NSF, er forpligtede til at sælge alt deres markedsføringsklare rundtræ til NSF's skovdyrkerforeninger i deres respektive geografiske område. I 1994 beløb det samlede salg af rundtræ gennem NSF-systemet sig til ca. 2 mia. nkr.

(30) Mange af de større skovejere er medlemmer af den anden skovforening, Norskog, som i øjeblikket har omkring 200 medlemmer, der tegner sig for ca. 5-10 % af udbuddet af rundtræ skovet i Norge. Norskogs medlemmer er forpligtede til at sælge 50 % af det rundtræ, de skover, gennem Norskog.

(31) Statsskog er en statsejet virksomhed, som skover og sælger tømmer fra statsskove og skove ejet af kirken. Statsskog tegner sig for ca. 5-10 % af det samlede udbud af rundtræ skovet i Norge.

(32) Rundt regnet 68 000, hovedsagelig meget små, skovejere driver deres virksomhed uafhængigt af skovejersammenslutningerne. Mange af dem skover imidlertid meget uregelmæssigt. Tilsammen tegner de sig for ca. 10 % af det samlede udbud af rundtræ skovet i Norge. De sælger til industrielle aftagere enten individuelt eller gennem uafhængige trælasthandeler. Disse trælasthandeler opererer hovedsagelig i Østfold.

5.2. Aftagere af rundtræ og træflis

5.2.1. Købere af kævler/tømmer til opskæring

(33) Der er omkring 600 savværker og høvlerier i Norge. Indkøbene foretages af hvert savværk for sig eller, hvor der er tale om indbyrdes forbundne ejerforhold, af grupper af savværker. Endvidere foretages en del af indkøbene af træ til opskæring af papir- og papirmasseindustriens indkøbsorganisationer, enten fordi de også ejer savværker, som det er tilfældet med Norske Skog, eller fordi de ønsker at indgå byttehandel med savværkerne om træ til opskæring i bytte for træflis.

5.2.2. Købere af papirmassetræ og træflis

(34) Selv om nogle mindre papir- og papirmasseværker selv opkøber papirmassetræ inden for deres geografiske område, foretages ca. 90 % af opkøbene gennem de to norske indkøbsorganisationer for papirmassetræ.

(35) Norsk Virke AS er et fælles indkøbsselskab ejet af Norske Skog AS (91 %) og Union AS (9 %). Norsk Virke står for indkøb af papirmassetræ og træflis til Norske Skog's og Union's træindustrier undtagen Saugbrugsforeningen i det østlige Norge og selskabets fabrikker i Frankrig og Østrig. Derudover står det for råvareforsyninger til Norske Skog's træfiberpladefirmaer, returpapir, i det omfang dette anvendes af Norske Skog's papir- og cellulosefabrikker, og træ til opskæring til fire af de syv savværker, Norske Skog ejer. Selskabet aftager lidt under 60 % af det norske udbud af papirmassetræ.

(36) Østfoldtømmer ANS er fælles indkøbsselskab for Borregaard Industries Limited, M. Peterson & Søn A/S og Norske Skog Saugbrugs AS (Saugbrugsforeningen) og opererer i Østfold i det østlige Norge. Selskabet står for indkøb af papirmassetræ og træflis til dets ejere til brug i produktionsanlæggene i Østfold og til Rena Karton. Østfoldtømmer ANS tegner sig for mere end 30 % af det norske udbud af papirmassetræ.

(37) Det indbyrdes størrelsesforhold mellem hovedaftagerne af papirmassetræ og træflis i de forskellige geografiske indkøbsområder fremgår af tabel 2:

>TABELPOSITION>

(38) Det bemærkes, at procentsatserne i tabellen ikke fuldstændigt afspejler konkurrenceforholdene i de forskellige områder. Norsk Virke har ret til at købe papirmassetræ og træflis i visse mindre områder i indkøbsområde Øst. Rena Karton's indkøb foretages ifølge TFB af Østfoldtømmer. Norsk Virke og Østfoldtømmer og muligvis også andre medlemmer af TFB samarbejder fra sag til sag om koordinering af transporten og har mulighed for at udveksle rundtræ og flis mellem de forskellige områder, hvad der ikke kommer til udtryk i tabellen ovenfor. Det bør også bemærkes, at tallene omfatter løvtræ og flis af løvtræ. I alt solgtes der i 1995 4,84 mio. m³ papirmassetræ og flis af nåletræ til TFB's medlemmer.

5.3. International handel

(39) Handelen med rundtræ på tværs af grænserne er begrænset af faktorer som forholdsvis høje transportomkostninger, tilførslen af de efterspurgte typer og kvaliteter, friskhed, forskelle i opmålingsbestemmelser og andre nationale regler (f.eks. om afbarkning). Handelen med træflis begrænses yderligere af produktets omfangsrige natur. Alligevel er den internationale handel tiltagende. En af grundene hertil er den stigende anvendelse af hurtigtvoksende og derfor billigere trætyper fra lande specielt på den sydlige halvkugle til forskellige træprodukter, som tidligere krævede træ fra norden. Større tilførsel af forholdsvis billigt nåletræ fra Rusland og de baltiske lande har også ført til en stigning i handelen i Nordeuropa. Endvidere har anvendelsen af genbrugspapir bidraget til at mindske de begrænsninger, det lokale eller regionale udbud af rundtræ lagde på kapaciteten. I øjeblikket har Norge et nettoimportoverskud af rundtræ til industrielle formål.

(40) Mulighederne for import af papirmassetræ, og i mere begrænset omfang af træflis, er forholdsvis vide, da den norske papir- og papirmasseindustri har havneadgang og kapacitet til at købe store mængder ad gangen. På denne måde kan transportomkostningerne pr. enhed, der er den største handelshindring, holdes nede. Eksporten af papirmassetræ synes til gengæld at være begrænset bl.a. på grund af de geografiske og topografiske forhold i Norge, der øger afhentnings- og transportomkostningerne og giver forholdsvis høje produktionsomkostninger, og af en ejerstruktur med små og meget spredt beliggende skovbrug. I områder grænsende op til Sverige har der dog traditionelt været nogen eksport. Eksporten af træflis er endnu mere begrænset, især på grund af produktets omfangsrige natur og leverandørernes, dvs. savværkernes, begrænsede havneadgang.

Tabel 3 Indenlandske indkøb og import af papirmassetræ og flis af nåletræ foretaget af TFB's medlemmer (1 000 m³) (6)

>REFERENCE TIL EN FILM>

(41) Som vist i tabel 3 ovenfor er importen af papirmassetræ og træflis steget betydeligt i løbet af de senere år. I 1994 mere end fordobledes importen øjensynlig som følge af en stigning i efterspørgslen efter træprodukter både på det indenlandske marked og internationalt, samtidig med at den indenlandske skovhugst lå på et rekordlavt niveau. I 1995 importeredes knap 2,5 mio. m³ eller over 30 % af den samlede forsyning af papirmassetræ og træflis til den norske skovindustri. Sverige er hovedkilden til denne import, men der foregår også regelmæssig handel med Finland, Danmark, Tyskland, Rusland og de baltiske lande. Der er endvidere mulighed for at købe på det internationale spotmarked, men hovedparten af importen reguleres ved årlige kontrakter.

(42) Eksporten af papirmassetræ og træflis ligger på et forholdsvis lavt niveau, nemlig 400-600 m³ om året i de senere år, svarende til rundt regnet 5-10 % af det samlede industrielle forbrug i Norge. Der eksporteres til nabolandene, hovedsagelig Sverige.

(43) Den relative prisudvikling synes at følge samme tendens i Nordeuropa. På den anden side synes der ifølge officielle statistikker (7) også inden for Europa at være store forskelle i de absolutte priser for både papirmassetræ og træ til opskæring. Der er imidlertid betydelige vanskeligheder forbundet med at sammenligne den relative prisudvikling og det absolutte prisniveau i to forskellige lande, bl.a. på grund af forskelle i relative mængder af forskellige typer og kvaliteter af rundtræ, valutasvingninger, salgsbetingelser (f.eks. leveret ved vejside, cif på rod), nationale opmålingssystemer, lokale prisvariationer inden for de enkelte lande og adgangen til pålidelige prisstatistikker. Det har derfor ikke været muligt for Tilsynsmyndigheden at drage nogen endelige konklusioner om prisniveau og prisudvikling i Norge i forhold til andre lande på grundlag af de foreliggende informationer.

(44) De forskellige træprodukter, der fremstilles af papirmassetræ og træflis eksporteres i vid udstrækning. Handelen med den slags produkter inden for EØS er betydelig. F.eks. beløb eksporten af papir og pap fra Norge til andre EØS-stater sig i 1994 til 5,9 mia. nkr. (8).

II. JURIDISK VURDERING

1. Artikel 53, stk. 1

(45) I artikel 53, stk. 1, i EØS-aftalen forbydes alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og enhver form for samordnet praksis, som kan påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for EØS.

1.1. Generelt om anvendelse af artikel 53, stk. 1, på de anmeldte aftaler

(46) TFB's medlemmer er firmaer, der udøver erhvervsvirksomhed, og anses derfor for at være virksomheder i henhold til artikel 53, stk. 1. TFB er en sammenslutning af virksomheder. »Virkesfordelingsavtalen« må derfor anses som en aftale mellem virksomheder eller alternativt som en vedtagelse inden for sammenslutningen.

1.2. Definition af det relevante marked

1.2.1. Produktmarkedet

(47) Virkesfordelingsavtalen omhandler TFB's medlemmers indkøb af rundtømmer og flis af nåletræ. Selv om træ til opskæring ikke udtrykkelig er udelukket fra aftalen, indkøber TFB's medlemmer dog hovedsagelig papirmassetræ. Det træ til opskæring, der købes, sælges til savværker eller gives i bytte for træflis. Det synes derfor fornuftigt at begrænse markedet til papirmassetræ og træflis. På baggrund af den forholdsvis ubetydelige handel med løvtræ i Norge har det ingen betydning for denne vurdering, om referencemarkederne anses for kun at omfatte papirmassetræ og træflis af nåletræ, eller om de derudover også omfatter løvtræ.

(48) TFB har hævdet, at papirmassetræ og træflis hører til samme marked. Men selv om papirmassetræ og træflis i stor udstrækning fysisk set fungerer som erstatningsprodukter for hinanden i industrien, er der flere faktorer, der tyder på, at konkurrencebetingelserne er forskellige for de to produkter. Træflis er et biprodukt fra savværkernes opskæring af kævler og tømmer, og den mængde, der fremstilles, afhænger af efterspørgslen på savværkets slutprodukter snarere end af industriens efterspørgsel efter træflis og papirmassetræ. Denne mangel på fleksibilitet på udbudssiden forstærkes yderligere af de problemer, der er forbundet med langtidslagring, fordi træflis har et relativt større volumen og forringes hurtigere end tømmerstokke. Siden der synes at være få alternative rentable anvendelser af træflis, ser savværkerne ud til at stå forholdsvis svagere over for køberne end leverandørerne af papirmassetræ. Skønt der givet er en vis sammenhæng mellem priserne på træflis og priserne på papirmassetræ, synes slutprisen på træflis snarere at afhænge af det enkelte savværks og papir- og papirmasseindustriens respektive forhandlingsstyrke end af prisen på papirmassetræ. Træflis og papirmassetræ synes derfor ikke at tilhøre samme marked. Det skal dog bemærkes at TFB's medlemmers relative markedsstilling ville være den samme uafhængigt af, om træflis og papirmassetræ regnedes som ét eller to adskilte markeder, og at inddelingen derfor ikke får nogen indflydelse på sagens vurdering.

(49) Det må også vurderes, om der er grund til yderligere at opdele markederne for papirmassetræ og træflis. Det er rigtigt, som TFB understreger det, at forskellige typer og kvaliteter af henholdsvis papirmassetræ og træflis normalt ikke kan erstatte hinanden til den endelige forbrugers formål, dels på grund af prisforskelle, dels på grund af tekniske krav. Enkelte vigtige salgsbetingelser, såsom transportløsninger og opmålingsbestemmelser, er dog de samme på de to markeder. Endvidere er det principielt de samme købere og i nogen grad de samme sælgere, der fastsætter priser og andre forretningsbetingelser på markederne for henholdsvis papirmassetræ og træflis. For at vurdere de foreliggende aftalers indvirkning på konkurrencen er det derfor tilstrækkeligt at henvise til et marked for papirmassetræ og et marked for træflis.

1.2.2. Det geografiske marked

(50) Ved definering af det relevante geografiske marked tages der udgangspunkt i det geografiske område, hvor de undersøgte aftaler anvendes. I det foreliggende tilfælde er der tale om Norge. Dette område kan imidlertid udvides, hvis de objektive konkurrencebetingelser, der gælder for de pågældende produkter, er de samme for alle forhandlere inden for et større geografisk område.

(51) TFB hævder, at det relevante geografiske marked består af Norge, Sverige, Danmark, Tyskland, Finland, Polen, England, Skotland, Rusland og de baltiske lande, herefter under ét benævnt Nordeuropa. Det begrundes med, at papirmassetræ og træflis fra disse lande kan erstatte hinanden med hensyn til type og kvalitet, at der er en betydelig samhandel mellem landene, og at den relative prisudvikling synes at være den samme i hele området. Det påpeges endvidere, at importen, selv om transportomkostningerne specielt på grund af de geografiske og topografiske forhold er forholdsvis høje i Norge, afhængig af de relative priser og muligheden for at finde rationelle transportløsninger alligevel godt kan være rentabel. Dette illustreres af det nuværende importniveau, der udgør mellem 25 og 30 % (1994/1995) af det samlede udbud af papirmassetræ og træflis.

(52) Det har ikke været muligt for Tilsynsmyndigheden at drage nogen endelig konklusion på grundlag af de tilgængelige prissammenligninger for Nordeuropa (se betragtning 43). Som en generel betragtning kan man dog sige, at det ikke ville være overraskende, hvis den relative prisudvikling for rundtræ var ens i de fleste lande i verden. Det er, hvad man må forvente, eftersom de industrielle køberes evne til at betale for rundtræet afhænger af prisudviklingen for internationalt omsatte produkter såsom papir, papirmasse og andre færdigvarer og halvfabrikata af træ, for hvilke priserne i stor udstrækning fastsættes internationalt. Dette er imidlertid ikke nødvendigvis tegn på, at der er tale om ét internationalt marked for papirmassetræ. Tværtimod synes der at være betydelige variationer i de absolutte priser i forskellige lande, hvilket indikerer, at der er tale om nationale markeder.

(53) Det erkendes, at papirmasse og papirmassetræ fra Nordeuropa kan erstatte hinanden med hensyn til type og kvalitet, og at der i hvert fald i øjeblikket er gode muligheder for import af papirmassetræ og, til en vis grad, af træflis. De norske købere er store nok til at købe store mængder, f.eks. en skibslast, og på den måde holde transportomkostningerne nede. Desuden har de havneadgang. Omkostningerne ved transport fra det svenske grænseområde, der er langt den største importkilde, er ikke nødvendigvis højere for industrier beliggende i det pågældende område end for indenlandske råvarer. Alligevel begrænses den slags import dog af transportomkostningerne og særlige krav til bestemte papir- og papirmassekvaliteter.

(54) De norske sælgere har på deres side store problemer med eksporten af papirmassetræ. Høje transportomkostninger i forhold til varens værdi udelukker eksportmuligheden for de fleste af skovejerne, medmindre de ligger op til den svenske grænse eller tæt på en havn. Endvidere er skovejerne generelt for små til selv at organisere markedsføring, tilpasning til forskellige opmålingssystemer og transport, og de eksisterende salgsorganisationer har kun begrænset virksomhed inden for dette område.

(55) De almindelige kendetegn ved de gældende markedsforhold, herunder priserne, der fastsættes ved forhandlinger mellem indenlandske sælgere og købere, og distributions- og indkøbssystemerne, der også fastsættes indenlandsk, tyder alle på, at der er tale om et nationalt marked. Samtidig tyder det forholdsvis høje importniveau på, at papirmassetræ fra hjemmemarkedet set fra købers synspunkt til en vis grad kan erstattes af papirmassetræ indført fra primært Sverige, Rusland og de baltiske lande. Det må erkendes, at de priser, køberne kan opnå for import fra disse lande, kan være et vigtigt element i prisforhandlingerne mellem købere og sælgere i Norge. Dette kunne til en vis grad påvirke markedsdeltagernes relative forhandlingsposition og bør derfor tages i betragtning ved vurdering af markedsdeltagernes faktiske indflydelse på markedet. Det forholdsvis høje importniveau er imidlertid ikke i sig selv grundlag nok til at konkludere, at Norge og de vigtigste eksportlande tilhører samme marked. I stedet ser det i betragtning af de generelle markedsforhold og de i betragtning 53 og 54 ovenfor nævnte handelshindringer ud til, at prisen og de øvrige forretningsbetingelser, der jo er de vigtigste kriterier for afgrænsning af et marked, hovedsagelig bestemmes af indenlandske faktorer.

(56) På samme måde fastsættes priserne på træflis i forhandlinger mellem det enkelte savværk og den lokale eller regionale aftager i industrien. Medens køber kan bruge importpriserne som loft for sit tilbud til savværket, kan savværket ikke bruge de internationale priser til at opnå en højere pris for sit træflis, da eksport ikke er noget rentabelt alternativ. Desuden fastsættes priserne på træflis ofte som en del af en større byttehandel med træ til opskæring, træflis og til en vis grad papirmassetræ. Betingelserne for handelen bestemmes af savværkernes adgang til alternative forsyningskilder for træ til opskæring og til alternative afsætningsmuligheder for træflis og papirmassetræ og ikke af de internationale priser på disse varer. Det er således de nationale forhold, der er afgørende for, hvordan de endelige forretningsbetingelser for handelen på træflismarkedet kommer til at se ud.

(57) På denne baggrund må det konkluderes, at de objektive konkurrencevilkår i øjeblikket ikke er tilstrækkeligt homogene i et område, der er større end Norge og muligvis visse områder i Sverige, der grænser op til Norge, til at det kan betragtes som ét geografisk marked. Handelen med disse grænseområder er ikke af et tilstrækkeligt stort omfang til at kunne påvirke vurderingen i denne sag, og det er således tilstrækkeligt at henvise til Norge som det relevante geografiske marked for papirmassetræ og træflis.

1.3. Konkurrencebegrænsninger

(58) TFB's medlemmer er konkurrenter eller potentielle konkurrenter med hensyn til indkøb af papirmassetræ og træflis. Virkesfordelingsavtalen er en markedsopdelingsordning, som artikel 53, stk. 1, litra c) udtrykkeligt forbyder. Aftalen begrænser både TFB's medlemmers adgang til alternative forsyningskilder for papirmassetræ og træflis og leverandørernes adgang til konkurrerende tilbud på deres varer og påvirker således kunstigt balancen mellem udbud og efterspørgsel. Aftalen kan også indirekte påvirke priserne på papirmassetræ og træflis ved at tildele de deltagende virksomheder et sikkert forsyningsområde, hvor de ikke eller kun i meget begrænset omfang konfronteres med konkurrenter.

(59) I betragtning af, at TFB repræsenterer praktisk talt alle norske købere af papirmassetræ og træflis med en samlet omsætning på over 30 mia. nkr., og at markedsopdelingsaftalen dækker hele Norge, må begrænsningerne i konkurrencen anses for at være mærkbar.

1.4. Påvirkning af samhandelen

(60) Den anmeldte aftale kan have en indirekte indvirkning på priserne på papirmassetræ og træflis ved at begrænse konkurrencen mellem potentielle købere af træflis og papirmassetræ. Dette kan så igen påvirke eksporten af papirmassetræ og træflis, eftersom det indenlandske prisniveau kan påvirke NSF-medlemmernes vilje til eller mulighed for at eksportere. Det erkendes, at eksporten fra Norge, er forholdsvis lav, kun ca. 5 % af det samlede skovede volumen, og i princippet begrænset til områder, der grænser op til Sverige og visse kystområder med direkte havneadgang, hvilket betyder, at indvirkningen kan være begrænset.

(61) I henhold til retspraksis ved EF-Domstolen (9), kan prisfastsættelsen for et halvfabrikata, der ikke normalt eksporteres ud af den pågældende region, alligevel godt påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, hvis der er tale om et produkt, der er råvaren til et andet produkt, der markedsføres andetsteds i Fællesskabet. I nærværende sag kan de anmeldte aftaler indirekte påvirke priser og andre forretningsbetingelser for papirmassetræ og træflis ved at begrænse konkurrencen mellem aftagerne af papirmassetræ og træflis. Papirmassetræ og træflis er halvfabrikata, der bruges som hovedråstof til vigtige norske eksportprodukter såsom papir og papirmasse. Eftersom den anmeldte aftale således kan påvirke prisen og andre forretningsbetingelser gældende for papirmassetræ og træflis, kan de påvirke handelsstrømmene for varer i de senere led i produktionskæden inden for EØS negativt.

(62) De anmeldte aftaler kan også få følger for importen af papirmassetræ og træflis. Prisen er den faktor, der har størst betydning for udbuddet af papirmassetræ. Ændringer i tilgangen af indenlandsk papirmassetræ har en direkte indvirkning på den norske industris behov for at importere papirmassetræ og træflis til fremstilling af varer i de senere led i produktionskæden. At tilgangen af indenlandsk papirmassetræ har betydning for importen, kan illustreres ved forholdene i 1994, hvor hugsten og dermed tilgangen af indenlandsk papirmassetræ var reduceret, og importen øgedes til mere end det dobbelte i løbet af ét år.

(63) Det må derfor på baggrund af den store indflydelse, de berørte virksomheder har på det relevante marked og på baggrund af disse virksomheders sammenlagte størrelse, konkluderes, at den anmeldte aftale kan påvirke samhandelen i den i artikel 53, stk. 1, anførte forstand.

2. Artikel 53, stk. 3

(64) For at blive fritaget fra forbuddet i artikel 53, stk. 1, skal ansøgeren godtgøre, at de aftaler, der er tale om, forbedrer produktionen eller distributionen eller fremmer den tekniske eller økonomiske udvikling samtidig med at det sikres, at en rimelig del af de således opnåede fordele kommer forbrugerne til gode. For at kunne betegnes som fordele, skal de objektive forbedringer, der opnås, opveje de ulemper, aftalerne indebærer for konkurrencen (10). Desuden skal de begrænsninger, der er indeholdt i aftalerne, være absolut nødvendige for opnåelsen af de pågældende fordele, og aftalerne må ikke give de berørte virksomheder mulighed for at udelukke konkurrence for en væsentlig del af de produkter, der er tale om. Efter Tilsynsmyndighedens opfattelse ses de anmeldte aftaler ikke at opfylde nogen af disse betingelser.

2.1. Fordele ved de anmeldte aftaler

(65) TFB hævder, at virkesfordelingsavtalen reducerer den norske papir- og papirmasseindustris transportomkostninger, stimulerer skovhugsten og sikrer industrien en stabil råvareforsyning.

(66) Lavere transportomkostninger må først og fremmest være et spørgsmål om en mere effektiv organisering af logistiksiden. Men der er ikke anmeldt nogen aftale herom. Tværtimod har TFB fastholdt, at der ikke foregår noget logistiksamarbejde i direkte tilknytning til virkesfordelingsavtalen. Selv om man kunne forvente, at man ved at sikre sig, at aftagerne i industrien køber deres papirmassetræ og træflis i deres omegn eller i det mindste i det indkøbsområde, de har fået tildelt, ville opnå, at papirmassen og træfliset blev transporteret over kortere afstande, behøver dette ikke nødvendigvis at følge af aftalen. På samme måde kunne man argumentere for, at en virksomhed, der har udtømt de regionale forsyningsmuligheder, vil være tvunget til at importere papirmasse eller træflis fra udlandet, måske endog med øgede transportomkostninger til følge, i stedet for at kunne forsyne sig i andre indenlandske områder. Det er således tvivlsomt, om virkesfordelingsavtalen i sig selv faktisk bidrager til lavere transportomkostninger.

(67) Det må antages, at det vigtigste incitament til skovning er prisen eller andre salgsbetingelser, der tilbydes for rundtræet. Virkesfordelingsavtalen kunne tænkes at anspore til skovning inden for de forskellige områder ved at tilbyde skovejerne sikker afsætning for deres papirmassetræ. Men markedsopdelingsaftalen forhindrer skovejerne og andre sælgere i at søge købere uden for deres indkøbsområde, som måske kunne tilbyde bedre betingelser for papirmassetræ, end hvad der tilbydes inden for deres eget område. Dette vil kunne gøre sælgerne mindre tilbøjelige til at skove større mængder end planlagt. Alt i alt er markedsopdelingsaftalens virkning på hugstens størrelse sandsynligvis ubetydelig og måske endog negativ.

(68) Endelig kan det tænkes, at virkesfordelingsavtalen i hvert fald i nogen grad virker fremmende for en stabil forsyning af råvarer til den enkelte virksomhed, idet den mindsker den uforudsigelighed, det følger af, at køberne konkurrerer med hinanden. Men andre faktorer såsom kontrakternes længde og indgåelsestidspunkt, logistiksystemernes effektivitet og de enkelte virksomheders generelle indkøbspolitik forekommer at være af større betydning i denne forbindelse.

(69) I lyset af ovenstående synes der kun at være få, om overhovedet nogen, objektive fordele ved den anmeldte aftale. På den anden side forhindrer markedsopdelingsaftalen i virkesfordelingsavtalen effektivt en enkeltstående køber i at købe papirmassetræ eller træflis uden for »sit eget« indkøbsområde, uanset om betingelserne for udbud og efterspørgsel på et tidspunkt skulle gøre det økonomisk forsvarligt. Af samme grund forhindrer virkesfordelingsavtalen sælgere af papirmassetræ og træflis i at gå uden for deres område for at finde købere, der vil tilbyde bedre vilkår end dem, der kan opnås inden for området. Den anmeldte aftale har således en betydelig negativ indvirkning på konkurrencen på markederne for papirmassetræ og træflis, som kan føre til en ineffektiv ressourcefordeling på disse markeder.

(70) Det må derfor konkluderes, at eventuelle objektive fordele ved den anmeldte aftale ikke ville opveje de negative følger for konkurrencen på papirmasse- og træflismarkederne. Følgelig kan det ikke anses for godtgjort, at virkesfordelingsavtalen forbedrer produktionen eller distributionen, eller at den fremmer den tekniske eller økonomiske udvikling i den i artikel 53, stk. 3, anførte forstand.

2.2. Nødvendigheden af de konkurrencebegrænsende bestemmelser

(71) Eftersom det ikke er godtgjort, at den anmeldte aftale giver den type fordele, en undtagelse i henhold til artikel 53, stk. 3, kræver, er det ikke nødvendigt af få afgjort, om de konkurrencebegrænsninger, der følger af aftalen, er absolut nødvendige for at opnå disse fordele. Det bør imidlertid bemærkes, at det, selv hvis aftalen havde bidraget til fordele såsom lavere transportomkostninger, stimulering af rundtræsproduktionen og en stabil råvareforsyning til papir- og papirmasseindustrien, og disse fordele havde vejet tungere end de negative følger for konkurrencen, ville have været vanskeligt at anse de resulterende konkurrencebegrænsninger som absolut nødvendige for opnåelsen af fordelene.

(72) Med hensyn til nedbringelse af transportomkostningerne ville et samarbejde mellem køberne af papirmassetræ og træflis om koordinering af logistikken uden nogen form for markedsopdeling sandsynligvis være mere effektiv og medføre færre konkurrencebegrænsninger end virkesfordelingsavtalen. Tilsvarende ville et fleksibelt prissystem og en aktiv indkøbspolitik fra den enkelte køber i industrien efter al sandsynlighed give bedre resultater med hensyn til stimulering af skovhugsten og fremme af en stabil forsyning end en geografisk opdeling af forsyningen.

(73) Selv om den anmeldte aftale havde bidraget til at forbedre produktionen eller distributionen eller til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling, ville de konkurrencebegrænsninger, de berørte virksomheder pålægges, derfor vanskeligt kunne anses for at være absolut nødvendige for opnåelsen af disse mål.

2.3. Udelukkelse af konkurrence

(74) Selv om det, fordi de andre betingelser for undtagelse ikke er opfyldt, ikke er nødvendigt at få afgjort, om den anmeldte aftale kan føre til, at konkurrencen udelukkes i væsentlig grad, vil Tilsynsmyndigheden gerne bemærke følgende i denne forbindelse. Den anmeldte aftale dækker næsten hele den indenlandske forsyning af papirmassetræ og træflis, hvilket svarer til ca. 70 % af den samlede forsyning af papirmassetræ og træflis til papir- og papirmasseindustrien i Norge. Bortset fra et lille mindretal af leverandørerne af disse produkter, som har en sådan beliggenhed, at papir- og papirmasseindustrien i nabolandene kan finde det økonomisk forsvarligt at købe fra dem, er der ingen alternative købere til TFB's medlemmer på det norske marked. Det må derfor konkluderes, at den anmeldte aftale giver TFB og TFB's medlemmer mulighed for at udelukke konkurrence for en væsentlig del af de varer, der er tale om -

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

Aftalen af 22. januar 1986 mellem TFB's medlemmer, benævnt virkesfordelingsavtalen, og den efterfølgende ændrede version af 25. marts 1996 af samme aftale udgør en overtrædelse af artikel 53, stk. 1, i EØS-aftalen.

Artikel 2

Det afslås at indrømme en undtagelse i henhold til artikel 53, stk. 3, i EØS-aftalen, for den i artikel 1 nævnte aftale.

Artikel 3

De berørte virksomheder skal bringe den i artikel 1 nævnte overtrædelse til ophør og fremover afstå fra at træffe foranstaltninger med samme formål eller virkning.

Artikel 4

Denne beslutning er rettet til:

Treforedlingsindustriens Bransjeforening

A/S Egelands Verk

Hunsfos Fabrikker AS

Peterson Moss AS

Norske Skogindustrier ASA

Borregaard Industries Ltd

Rena Karton AS

Rygene-Smith & Thommesen AS

Fritzøe Fiber AS

og

A/S Union.

Kun den engelske og den norske udgave af beslutningen er autentisk.

Udfærdiget i Bruxelles, den 24. april 1997.

For EFTA-Tilsynsmyndigheden

Knut ALMESTAD

Formand

(1) I henhold til brev af 2. november 1995 fra Østfoldtømmer ANS (en indkøbsorganisation, der repræsenterer en række af TFB's medlemmer) til Tilsynsmyndigheden skulle aftalen udløbe den 31. december 1995.

(2) Omsætningstallene vedrører 1994, medmindre andet er angivet. De opregnede medlemmer er de vigtigste aftagere af papirmassetræ i TFB.

(3) I procent af stemmerettigheder.

(4) Anmeldelsen indeholder ingen oplysninger om Laagen Skogsindustrier AS.

(5) I procent af stemmerettigheder.

(6) Grafen er udarbejdet på grundlag af oplysninger fra TFB.

(7) Se bl.a. »Forest Product Prices 1992-1994«, Timber Bulletin 1995, Vol XL VIII (1995), No 1, FAO.

(8) Kilde: Statistisk sentralbyrå (Norges statistik).

(9) Se bl.a. dom BNIC II (Sml. 1987, s. 4789).

(10) Se bl.a. Consten og Grundig mod Kommissionen (Sml. 1966, s. 299 og i særdeleshed s. 348).