DA Den Europæiske Unions Tidende L 114/14

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDENS BESLUTNING

Nr. 368/06/KOL

af 29. november 2006

om salg af den islandske stats aktier i Sementsverksmiðjan hf. (Island)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN HAR (1) —

UNDER HENVISNING til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 61-63, og protokol 26 til denne aftale,

UNDER HENVISNING til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en tilsynsmyndighed og en domstol (3), særlig artikel 24,

UNDER HENVISNING til artikel 1, stk. 2 og 3, i del I, og artikel 4, stk. 2 og 4, artikel 6 og artikel 7, stk. 2, i del II i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen,

UNDER HENVISNING til Tilsynsmyndighedens retningslinjer (4) om anvendelsen og fortolkningen af EØS-aftalens artikel 61 og 62,

UNDER HENVISNING til Tilsynsmyndighedens afgørelse af 14. juli 2004 om de gennemførelsesbestemmelser, der er omhandlet i artikel 27 i del II i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen,

EFTER AT HAVE OPFORDRET alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med ovenstående bestemmelser til beslutning nr. 421/04/KOL (5) og beslutning nr. 367/06/KOL (6), og

ud fra følgende betragtninger:

I. SAGENS OMSTÆNDIGHEDER

1. Sagsforløb

Ved brev af 19. august 2003 fra Islands mission ved Den Europæiske Union vedlagt brev af 19. august 2003 fra finansministeriet, der begge indgik og blev registreret af Tilsynsmyndigheden samme dato (dok. nr. 03-5685 A), anmeldte de islandske myndigheder salg af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. i medfør af artikel 1, stk. 3, i del I i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen.

Den 17. december 2003 indgav selskabet Aalborg Portland Íslandi ehf. en klage til Tilsynsmyndigheden over betingelserne for salget af den islandske stats salg af aktier i Sementsverksmiðjan hf. Tilsynsmyndigheden modtog og registrerede dette brev den 23. december 2003 (dok. nr. 03-9059 A). Klageren anmodede om, at klagen blev behandlet samtidig med statens anmeldelse af salget.

Efter flere brevvekslinger (7) meddelte Tilsynsmyndigheden ved brev af 21. december 2004 de islandske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 1, stk. 2, i del I i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen med hensyn til salget af den islandske stats aktier i Sementsverksmiðjan hf. (registreringsnr. 296878).

Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 421/04/KOL om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og EØS-tillægget (8). Tilsynsmyndigheden opfordrede samtidig interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger. De islandske myndigheder fremsendte deres kommentarer til denne beslutning ved brev af 24. februar 2005 (registreringsnr. 311243). Den 20. juni 2005 modtog Tilsynsmyndigheden bemærkninger fra Íslenskt sement ehf., køberen af Sementsverksmiðjan hf. (registreringsnr. 323552). Den 2. september 2005 fremsendte Aalbort Portland Íslandi ehf. yderligere bemærkninger (registreringsnr. 333018).

Tilsynsmyndigheden bad om bistand fra en uafhængig ekspert, Erlend Kvaal, docent ved den norske forvaltningsskole BI i Oslo, for at fastslå, om salget af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. var sket i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. På grundlag af den uafhængige eksperts første vurdering af oplysningerne om salget, som Tilsynsmyndigheden havde adgang til, blev der sendt en anmodning om oplysninger til de islandske myndigheder den 12. juli 2005 (registreringsnr. 326295). De islandske myndigheder svarede ved brev fra Islands mission ved Den Europæiske Union vedlagt brev fra finansministeriet af henholdsvis den 30. og den 31. august 2005. Brevet indgik og blev registreret af Tilsynsmyndigheden den 1. september 2005 (registreringsnr. 332274).

Der blev sendt en ny anmodning om oplysninger til de islandske myndigheder inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure den 28. oktober 2005 (registreringsnr. 347691). Denne anmodning blev fulgt op af et møde i Bruxelles den 23. november 2005 mellem repræsentanter for Tilsynsmyndigheden, de islandske myndigheder, Sementsverksmiðjan hf. og en af de investorer, der deltager i det konsortium, der opkøbte statens aktier. Den uafhængige ekspert, som Tilsynsmyndigheden havde brugt, deltog ligeledes i dette møde.

Ved brev af 6. december 2005, der indgik og blev registreret af Tilsynsmyndigheden den 7. december 2005 (registreringsnr. 353483), fremsendte Islands mission ved Den Europæiske Union et brev fra finansministeriet af 2. december 2005 som svar på ovennævnte anmodning om oplysninger og på visse udestående spørgsmål, der opstod under mødet.

Den 31. januar 2006 forelagde den uafhængige ekspert Tilsynsmyndigheden en endelig rapport om, hvorvidt salget af den islandske stats aktier i Sementsverksmiðjan hf. var gennemført på markedsvilkår (registreringsnr. 360438).

Den 16. februar, 9. marts og 4. august 2006 sendte Tilsynsmyndigheden brev til de islandske myndigheder med en anmodning om yderligere oplysninger og en afklaring af stadig udestående spørgsmål (registreringsnr. 363213, 365145 og 383227). De islandske myndigheder svarede ved brev af henholdsvis 20. februar, 19. april og 25. september (registreringsnr. 363608, 370425 og 390092).

Den 12. oktober 2006 blev sagen drøftet på det årlige statsstøttemøde i Reykjavik. Som en opfølgning på disse drøftelser sendte de islandske myndigheder et brev til Tilsynsmyndigheden den 2. november 2006 (registreringsnr. 396476).

Den 29. november 2006 vedtog Tilsynsmyndigheden beslutning nr. 367/06/KOL om en udvidelse af den formelle undersøgelsesprocedure, der blev indledt ved Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 421/04/KOL. Udvidelsen vedrører statens overtagelse af Sementsverksmiðjan hf.'s pensionsforpligtelser som led i selskabets forberedelse til salg. Med denne beslutning afslutter Tilsynsmyndigheden den formelle undersøgelse vedrørende salget af den islandske stats aktier i Sementsverksmiðjan hf. til investeringskoncernen Íslenskt sement ehf. til en pris af 68 mio. ISK. De øvrige aspekter i den formelle undersøgelsesprocedure indgår fortsat i undersøgelsen.

2. Beskrivelse af støtteforanstaltningerne i denne beslutning

Det statsejede selskab Sementsverksmiðjan hf. havde et de facto monopol på markedet for cement i Island indtil 2000, hvor en cementimportør fra Danmark kom ind på markedet. Det ser ud til, at Sementsverksmiðjan hf. som følge af denne nye konkurrencesituation oplevede økonomiske vanskeligheder og begyndte at operere med tab. I den situation besluttede staten i 2003 at sælge sine aktier i selskabet (9). Det hedder i statens erklæring om aktiesalget: »Eksekutivkomitéen vedrørende privatisering og industriministeren har til hensigt at sælge alle de aktier, staten på nuværende tidspunkt ejer i Sementsverksmiðjan hf. til et nominelt beløb på 450 000 000 ISK til en individuel investor eller en investeringskoncern. Dette vedrører 100 % af de aktier, selskabet har udstedt. Det forventes, at købsprisen betales kontant. Der søges en investor, der er interesseret i at fortsætte selskabets drift, styrke det og bidrage til sund konkurrence på det islandske marked for byggeri.«

Den 2. oktober 2003 underskrev industriministeren på vegne af Islands regering en aftale om aktieopkøb med investeringskoncernen Íslenskt sement ehf. Denne aftale betød, at staten, der ejede 100 % af aktierne i Sementsverksmiðjan hf., solgte dem til Íslenskt sement ehf. til en pris af 68 mio. ISK.

Samtidig blev der indgået en separat aftale mellem Sementsverksmiðjan hf. og finansministeriet. Ifølge denne aftale købte den islandske stat visse anlægsaktiver og finansielle aktiver af Sementsverksmiðjan hf., der ikke var nødvendige for cementproduktion, til en pris af 450 mio. ISK. Overskuddet blev brugt til at betale selskabets udestående gæld.

Ifølge artikel 4 i aftalen om aktieopkøb mellem Islands regering og Íslenskt sement ehf. overtog den islandske stat endvidere Sementsverksmiðjan hf.'s pensionsforpligtelser gennem en aftale mellem finansministeriet og pensionsfonden for statsansatte.

Med andre ord blev det selskab, hvis aktier Íslenskt sement ehf. købte, frataget disse aktiver og forpligtelser.

Det er denne transaktion, nemlig salget af Sementsverksmiðjan hf. til Íslenskt sement ehf., der behandles i denne beslutning. Den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende de øvrige påståede statsstøtteforanstaltninger til fordel for Sementsverksmiðjan hf., der blev indledt med beslutning nr. 421/04/KOL, er blevet udvidet til at omfatte statens overtagelse af selskabets pensionsforpligtelser med beslutning nr. 367/06/KOL og vil blive behandlet i en anden beslutning.

3. Begrundelse for at indlede den officielle undersøgelsesprocedure

Hvad angår statens salg af 100 % af dens aktier i Sementsverksmiðjan hf., var Tilsynsmyndigheden i beslutning nr. 421/04/KOL om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i tvivl om, hvorvidt kapitel 18B i retningslinjerne for statsstøtte ved offentlige myndigheders salg af jord og bygninger kunne anvendes. Tilsynsmyndigheden mente ikke, at staten blot solgte jord og bygninger, som den ejede, men sine aktier i et 100 % ejet selskab.

Endvidere tvivlede Tilsynsmyndigheden på, at salget var sket i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Det var usikkert, i hvilket omfang staten i forhandlingsprocessen havde taget højde for andre overvejelser end den rent økonomiske gevinst ved transaktionen, og om salgsprisen derfor svarede til selskabets markedsværdi.

Ved anmeldelsen af transaktionen fremlagde de islandske myndigheder en værdiansættelse af Sementsverksmiðjan hf. udført af en uafhængig ekspert på basis af likvidationsværdien. I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure rejste Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt værdien af et selskab i drift kunne antages at svare til likvidationsværdien, der er baseret på den antagelse, at transaktionerne ophører. Tilsynsmyndigheden argumenterede, at hvis markedsværdien for 100 % af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. var højere end 68 mio. ISK, som Íslenskt sement ehf. betalte, ville staten have solgt selskabet under markedspris. Der ville have været involveret statsmidler ifølge artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen i form af mistede indtægter, da staten ville have fået en lavere pris, end en privat markedsøkonomisk investor ville have fået for de samme aktiver.

4. Bemærkninger fra de islandske myndigheder

Ved brev af 23. februar 2005 fremsendte de islandske myndigheder deres kommentarer til Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende salg af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf.

De islandske myndigheder understregede, at en af de vigtigste begrundelser for betingelsen om, at cementproduktionen skulle fortsætte, var at øge værdien af Sementsverksmiðjan hf. med henblik på salg til tredjemand. De islandske myndigheder anførte, at: »Hvis der ikke fandtes en sådan betingelse, ville omkostningerne ved at rydde produktionsstedet være umiddelbare for køberen. Ved at pålægge en betingelse om, at cementproduktionen skulle fortsætte, forblev denne omkostning latent. Endvidere bør det bemærkes, at betingelsen blev forhandlet med køberne og indsat i aftalen om aktieopkøb som en hensigt fra købernes side om at fortsætte driften af Sementsverksmiðjan hf., så længe det var økonomisk forsvarligt. Staten kan ikke pålægge køberne at drive selskabet videre, hvis det ikke er økonomisk forsvarligt. Det kan ikke betragtes som bevis på, at staten tog højde for andre overvejelser end de rent økonomiske«.

De islandske myndigheder mener, som også nævnt i Tilsynsmyndighedens retningslinjer, at der kun er tale om statsstøtte i de tilfælde, hvor der ikke er objektive grunde til med rimelighed at forvente, at en investering giver et passende afkast, som vil være acceptabelt for en privat investor i en tilsvarende privat virksomhed, der drives på normale markedsvilkår.

De islandske myndigheder anførte, at: »I betragtning af ovenstående kan man ikke sige, at staten ikke havde objektive grunde til at tro, at salget af Sementsverksmiðjan ikke ville give staten et passende afkast. Tværtimod kunne staten efter forhandlinger med køberne forvente en købspris for selskabet, der lå noget over markedsværdien. Det må derfor konkluderes, at staten ikke fik et lavere afkast end en privat markedsøkonomisk investor ville have fået for de samme aktiver. Staten handlede derfor i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Tilsynsmyndigheden skal derfor påvise, at staten ikke kunne forvente et passende afkast. Da dette ikke er sket og ifølge statens synspunkt ikke kan ske, må det konkluderes, at staten har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip«.

Ved anmeldelsen af transaktionen anførte de islandske myndigheder, at værdien af selskabet svarede til dets likvidationsværdi. Likvidationsværdien for Sementsverksmiðjan hf. var blevet vurderet til – 46,5 mio. ISK under hensyntagen til omkostningerne ved at rydde anlægget i Akranes. I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelse rejste Tilsynsmyndigheden tvivl om, hvorvidt markedsværdien for et selskab, der sælges som en virksomhed i drift, skulle fastsættes på grundlag af likvidationsværdien. I de islandske myndigheders bemærkninger til Tilsynsmyndighedens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure henviste de endvidere til de værdiansættelser efter cash flow-metoden, de havde fremsendt til Tilsynsmyndigheden. Ifølge værdiansættelsen efter cash flow-metoden i bilaget til deres brev af 23. februar 2005 beløb markedsværdien af Sementsverksmiðjan hf. sig bl.a. til – 1,5 mia. ISK. På dette grundlag mente de islandske myndigheder, at markedsværdien af Sementsverksmiðjan hf. som en virksomhed i drift var betydelig lavere end likvidationsværdien.

De islandske myndigheder anførte endvidere, at da markedsværdien af Sementsverksmiðjan hf., uanset om man anvendte en værdiansættelse efter cash flow-metoden eller efter likvidationsmetoden, var lavere end salgsprisen på 68 mio. ISK, havde hverken Sementsverksmiðjan hf. eller Íslenskt sement ehf. opnået økonomiske fordele ifølge EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

De islandske myndigheder mente, at Tilsynsmyndigheden i sin vurdering af, om der var ydet statsstøtte, burde beregne selskabets samlede salgspris efter salg af de aktiver, der ikke var nødvendige for cementproduktion, til den islandske stat: »Det er endvidere statens mening, at hvis Tilsynsmyndigheden kommer til den konklusion at [en værdiansættelse efter cash flow-metoden] er den korrekte metode til at beregne salgsprisen […], så skal cash flow-metoden anvendes til at vurdere selskabets værdi efter frasalg af aktiver.«

De islandske myndigheder forklarede, at staten ikke var rede til at forhandle en salgspris baseret på en beregnet cash flow-værdiansættelse af Sementsverksmiðjan hf. og anførte »På grund af selskabets akkumulerede tab siden licitationen blev det klart, at for at sælge selskabet til køber ville det være nødvendigt med en omstrukturering. Staten ville opkøbe alle de aktiver i selskabet, der ikke var nødvendige for produktion og drift, for at mindske driftsomkostningerne og gøre selskabets drift mere levedygtig«.

Af ovennævnte grunde mente de islandske myndigheder ikke, at der var statsstøtte involveret i transaktionen. Hvis Tilsynsmyndigheden imidlertid skulle komme til den konklusion, at der var statsstøtte involveret, skulle en sådan statsstøtte ifølge de islandske myndigheder anses for berettiget i overensstemmelse med undtagelsen i artikel 61, stk. 3, litra c), i EØS-aftalen, navnlig bestemmelserne i kapitel 16 i retningslinjerne for statsstøtte til omstrukturering af en kriseramt virksomhed.

I brev af 2. november 2006 anmodede de islandske myndigheder Tilsynsmyndigheden om ikke at afslutte visse aspekter af den eksisterende formelle undersøgelse, da »der skal tages højde for alle aspekter af transaktionen for at få en klar forståelse for sagen.«

5. Bemærkninger fra tredjemand

5.1. Bemærkninger fra Íslenskt sement ehf.

Ved brev af 20. juni 2005 fremsendte Íslenskt sement ehf. deres kommentarer til Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 421/04/KOL om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende salg af statens aktier i Sementsverksmiðjan. Íslenskt sement ehf. mener ikke, der var involveret statsstøtte i ovennævnte salg. Selskabet anførte følgende: »Íslenskt sement er overbevist om, at det markedsøkonomiske investorprincip blev overholdt, navnlig da den samlede købspris for Sementsverksmiðjan var mindst tilsvarende — hvis ikke betydelig højere — end selskabets egentlige markedsværdi i den omhandlede transaktion«.

Íslenskt sement ehf. mente, at en cash flow-værdiansættelse, der normalt bruges ved vurderinger af cementselskaber, var den eneste rimelige metode til værdiansættelse af selskabet. Selskabet påstod imidlertid, at den islandske stat ikke var villig til at forhandle på dette grundlag, da det ville have betydet en negativ købspris. Íslenskt sement ehf. mente, at hvis cash flow-metoden var blevet anvendt i forbindelse med Sementsverksmiðjan, ville den vurderede markedsværdi have været nul eller endda negativ. Derfor mente Íslenskt sement ehf., at den værdi, der fremkom ved at anvende likvidationsmetoden svarede til selskabets maksimale markedsværdi på købstidspunktet. Íslenskt sement ehf. anførte endvidere, at likvidationsværdien på 69,6 mio. ISK ikke tog højde for udgifter i forbindelse med likvidation og lukning af driften, herunder rydning af grunden. Íslenskt sement ehf. påstod, at købsprisen for aktierne i Sementsverksmiðjan hf. langt oversteg selskabets likvidationsværdi.

Íslenskt sement ehf. medgav, at de særlige aktiver, som staten købte, ikke blev solgt individuelt, men sammen med salget af aktierne som en integreret del af den samlede købsaftale. Derfor »kan Tilsynsyndigheden ikke ved vurderingen af, om der var involveret statsstøtte i salget af Semenstverksmidjan, foretage en individuel værdiansættelse af alle solgte aktiver, men skal tage højde for følgerne af salget af de individuelle aktiver for den samlede vurdering af selskabets værdiansættelse på salgstidspunktet.«

5.2. Bemærkninger fra Aalborg Portland Íslandi ehf.

Ved brev af 2. september 2005 fremsendte Aalborg Portland Íslandi ehf. sine kommentarer til Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 421/04/KOL om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende salg af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. Selskabet var enig i de synspunkter, Tilsynsmyndigheden gav udtryk for i beslutningen, men henviste også til den islandske stats overtagelse af Sementsverksmiðjan hf.’s pensionsforpligtelser, der ikke var omhandlet i Tilsynsmyndighedens beslutning.

II. VURDERING

1. Tilstedeværelsen af statsstøtte i forbindelse med salget af den islandske stats aktier i Sementsverksmiðjan hf.

Ifølge oplysningerne fra de islandske myndigheder solgte staten sine aktier i Sementsverksmiðjan hf. for 68 mio. ISK i en transaktion, der var knyttet til den islandske stats erhvervelse af nogle af selskabets aktiver, der ikke var nødvendige for selskabets drift. Selv om disse to elementer i transaktionen er tæt forbundet, således at Íslenskt sement ehf. købte den operative del af Sementsverksmiðjan hf. frigjort for aktiver og aktier, der ikke var nødvendige for cementproduktion, vil Tilsynsmyndigheden i denne beslutning vurdere aktiesalget isoleret. Det skyldes, at den potentielle modtager af statsstøtte i forbindelse med salget af den islandske stats aktier i Sementsverksmiðjan hf. vil være Íslenskt sement ehf. Derimod vil den potentielle modtager af en eventuel statsstøtte ydet i forbindelse med statens omstrukturering af selskabets aktiver-passiver i forbindelse med aktiesalget være cementproducenten, dvs. Sementsverksmiðjan hf. Det er fra sidstnævnte, at staten opkøbte forskellige aktiver og overtog pensionsforpligtelserne.

Det hedder i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen, at:

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

Før det vurderes, om det omhandlede salg indebærer statsstøtte ifølge EØS-aftalens artikel 61, vil Tilsynsmyndigheden tage stilling til den islandske regerings argumenter, hvorefter statsstøtte kan udelukkes, da kapitel 18B i retningslinjerne for »Statsstøtte ved offentlige myndigheders salg af jord og bygninger« finder anvendelse.

1.1. Kapitel 18B i retningslinjerne for »Statsstøtte ved offentlige myndigheders salg af jord og bygninger«

Kapitel 18B i retningslinjerne for »Statsstøtte ved offentlige myndigheders salg af jord og bygninger« giver oplysninger om, hvordan Tilsynsmyndigheden fortolker og anvender bestemmelserne i EØS-aftalen om statsstøtte, når der er tale om at vurdere offentlige myndigheders salg af jord og bygninger. Hvis procedurerne i kapitel 18B i Tilsynsmyndighedens retningslinjer for statsstøtte ved offentlige myndigheders salg af jord og bygninger følges, er der en formodning om, at der ikke er statsstøtte involveret i salget.

Selv om de islandske myndigheder anmeldte betingelserne for salget af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf, mente de, at salget var foretaget i overensstemmelse med kapitel 18B i retningslinjerne for statsstøtte ved offentlige myndigheders salg af jord og bygninger. De mener derfor ikke, at der er involveret statsstøtte i transaktionen.

Som allerede nævnt i beslutningen om at indlede den officielle undersøgelsesprocedure mener Tilsynsmyndigheden ikke, at kapitel 18B kan anvendes på den her omhandlede transaktion. Staten solgte ikke blot jord og bygninger, som den ejede, men sine aktier i et 100 % ejet selskab, som fortsætter driften. Selv om kapitel 18B fandt anvendelse, blev procedurerne til udelukkelse af statsstøtte ikke fulgt.

Den udbudsprocedure, der blev fulgt i dette tilfælde, er ikke i overensstemmelse med definitionen i kapitel 18B.2.1(1)(b). For det første var udbuddet ikke tilstrækkeligt offentliggjort. Endvidere var formålet udelukkende at udvælge en kommende køber, som prisen efterfølgende blev forhandlet med. Hvad angår den alternative procedure, dvs. salg på basis af en uafhængig ekspertvurdering, fastsatte en ekspert, MP-verðbréf hf., i dette tilfælde likvidationsværdien for Sementsverksmiðjan hf. Selskabet blev alligevel solgt som en igangværende koncern, hvilket medfører en fortsættelse af cementproduktionen. I den situation kan det ikke formodes, at likvidationsværdien svarede til markedsværdien, og tilstedeværelsen af statsstøtte kan derfor ikke udelukkes uden en yderligere vurdering.

Det er nødvendigt at fastslå, hvilken metode der er mest hensigtsmæssig til at beregne et selskabs markedsværdi på disse vilkår, og foretage en værdiansættelse i den henseende. En yderligere analyse af, hvad selskabets markedspris kunne være, og om der var involveret statsstøtte i salget af Sementsverksmiðjan hf.’s aktier til Íslenskt sement ehf., foretages nedenfor.

1.2. Vurdering af tilstedeværelsen af statsstøtte ved aktiesalget

For at en foranstaltning betragtes som statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal den opfylde følgende kumulative betingelser:

— Støtten udgør en selektiv fordel.

— Støtten er ydet med statsmidler.

— Støtten fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen.

— Støtten påvirker samhandelen mellem EØS-aftalens kontraherende parter.

En foranstaltning, der giver visse støttemodtagere en særlig fordel, og som ikke er en generel foranstaltning, opfylder den første af ovennævnte betingelser. Det er derfor nødvendigt at fastslå, om den virksomhed, foranstaltningen er rettet til, opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået på sædvanlige markedsbetingelser (10). EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, sondrer ikke mellem statsstøtteforanstaltninger efter grundene til eller hensigten med de pågældende interventioner, men alene efter deres virkninger (11). Det følger heraf, at begrebet støtte er et objektivt begreb, ved hvis afgrænsning det alene har betydning, om en statslig foranstaltning giver en eller nogle virksomheder en fordel (12).

Erhvervelse af aktiver til under markedsprisen udgør i princippet en fordel. Hvis Íslenskt sement ehf. havde købt Sementsverksmiðjan hf. til en pris, der svarede til selskabets markedspris, ville selskabet ikke have opnået en fordel ved denne transaktion.

For at fastslå, om Íslenskt sement ehf. betalte en pris for statens aktier, der lå under markedsværdien, pålagde Tilsynsmyndigheden en uafhængig ekspert at fastsætte markedsværdien for Sementsverksmiðjan hf. på salgstidspunktet. Den uafhængige ekspert vurderede selskabets markedsværdi, da hele transaktionen var afsluttet under hensyntagen til, at selskabet fortsatte sin virksomhed. Det vil sige, at den uafhængige ekspert vurderede markedsværdien for Sementsverksmiðjan hf., efter at Islands finansministerium havde tilbagekøbt nogle af selskabets aktiver, der ikke var nødvendige for cementproduktion (13), og finansministeriet havde overtaget selskabets pensionsforpligtelser. Med andre ord fastsatte den uafhængige ekspert markedsværdien af det, Íslenskt sement ehf. egentlig købte, nemlig aktierne i et tømt selskab.

Ifølge den uafhængige ekspert er den eneste metode, der kan give en idé om den rimelige pris for selskabet i en transaktion som salget af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf., den såkaldte discounted cash flow-metode (brugsværdi) (14). Nettonutidsværdien af de forventede likviditetsstrømme ved fremtidig brug af et anlægsaktiv udgør en investors beregning af resultatet af et givet projekt. Cash flow-beregninger kan derfor variere afhængig af de individuelle investorers strategier. Derfor mente den uafhængige ekspert, at den bedste fremgangsmåde var at identificere en række mulige resultater for brugsværdien og fastsætte en øvre og en nedre grænse for disse resultater. De islandske myndigheder blev bedt om at fremlægge de oplysninger og beregninger, der var nødvendige for at fastsætte disse grænser (15), for at få en idé om den objektive værdi af hovedaktiviteten, som er cementproduktion. Da driftsværdien var blevet fastsat, udgjorde ethvert aktiv, der ikke indgik i hovedaktiviteten (som f.eks. finansielle aktiver), en forhøjelse af værdien, og enhver forpligtelse (som f.eks. gæld eller andre finansielle forpligtelser) udgjorde en nedsættelse af denne værdi.

Efter anmodning fra den uafhængige ekspert blev de islandske myndigheder på dette grundlag bedt om at fremlægge to scenarier, nemlige scenario I baseret på cememtimport til Island svarende til 30 % af det samlede marked, og scenario II baseret på ingen import. Scenario I (det såkaldte pessimistiske scenario) gav en negativ nettonutidsværdi (herefter NNV) for fremtidige cash flow på omkring 1 000 mio. ISK, og scenario II (det såkaldte optimistiske scenario) en positiv NNV for fremtidige cash flow på ca. 200 mio. ISK. Efter en justering af disse NNV-tal ved at fratrække langfristet gæld og indregne overskydende nettoomsætningsaktiver får de islandske myndigheder en anslået egenkapitalværdi på – 897 mio. ISK for scenario I og 307 mio. ISK for scenario II. Kapacitetsudnyttelsen var afgørende for resultatet. De variable produktionsomkostninger pr. ton blev anslået til 5 749 ISK i år med fuld kapacitetsudnyttelse (130 000 tons) og 7 479 ISK i år med meget lav kapacitetsudnyttelse (70 000 tons). Der var derfor en dobbelt stordriftsfordel i beregningen, da både de variable og pr. definition de faste omkostninger pr. ton falder ved en produktionsstigning (16).

I ledsagebrevet anførte de islandske myndigheder, at det optimistiske scenario ikke var realistisk, da det var baseret på fravær af konkurrence på det islandske cementmarked. I betragtning af de anlægsinvesteringer, som den danske konkurrent Aalborg Portland har foretaget, blev det betragtet som urealistisk, at konkurrencen ville ophøre på det islandske cementmarked. De islandske myndigheder anførte ikke, om det mest pessimistiske scenario var realistisk.

Eksperten kritiserede, at der var brugt en høj diskonteringssats (der inkluderede en risikopræmie) i de modeller, som de islandske myndigheder fremlagde. En høj diskonteringssats kan undervurdere de forpligtelser, der følger af negative likviditetsstrømme, og således uretmæssigt forskønne perspektiverne. Uanset denne kritik og for at sikre konsekvens er den reelle diskonteringssats på 12,4 %, som de islandske myndigheder foreslog, blevet anvendt i hele analysen i de forskellige foreslåede scenarier.

Scenario I viste en virksomhed med konstante tab over en trediveårig periode, hvilket er fuldstændig irrationelt. Da den uafhængige eksperts hensigt med at opstille et pessimistisk scenario var at fastsætte en nedre grænse for mulige resultater, var scenario I, som de islandske myndigheder fremlagde, klart mangelfuldt (17). Alle rationelle investeringsbeslutninger er baseret på en forventning om et positivt afkast. Spørgsmålet er, hvordan en rationel investor vil reagere, hvis det forventede positive afkast ikke fremkommer. En almindelig adfærd i sådanne tilfælde vil være at minimere tabene i lyset af reviderede forventninger.

Derfor omformulerede den uafhængige ekspert det pessimistiske scenario med udgangspunkt i en femårig tidsramme med lav kapacitetsudnyttelse (82 000 tons pr. år svarende til gennemsnittet i scenario I), lave salgspriser på 2003-niveauet (7 071 ISK pr. ton) og baseret på en formodning om, at selskabet ville være afviklet efter fem års drift. Det blev endvidere antaget, at alle negative likviditetsstrømme overføres til ejerne. Ifølge eksperten forekom dette at være en fornuftig strategi for det værst tænkelige scenario, da enhver rationel investeringsbeslutning vil være baseret på en formodning om et positivt afkast og på muligheden for at reagere, hvis dette positive afkast ikke fremkommer.

Det værst tænkelige scenario, der vil føre til stop for cementproduktion efter fem år, vil give anledning til, at der umiddelbart derefter skal gennemføres en oprydning. Det foreskrives i lejeaftalerne mellem Sementsverksmiðjan hf. og byen Akranes i juli 2003, at »hvis cementproduktionen ophører i en sammenhængende periode på 24 måneder, skal Iceland Cement Ltd nedrive materialelageret for egen regning« (18). På basis af de islandske myndigheders oplysninger var oprydningsomkostningerne blevet anslået til 460 mio. ISK, formodentlig i løbende priser (19).

På dette grundlag blev det værst tænkelige scenario beregnet ved at simulere fem års produktion på lavt niveau og cementpriser på 2003-niveauer. Nettonutidsværdien af tilknyttede likviditetsstrømme blev tilpasset efter aktiver og passiver uden for produktionsprocessen på købstidspunktet. Nettovirkningen af alternativ brug af anlægsaktiverne (f.eks. til cementimport) og oprydning blev indregnet.

Ifølge den uafhængige eksperts omformulering gav en cash flow-simulering på disse betingelser et negativt årligt cash flow på 144 mio. ISK i en femårig periode, og en nettonutidsværdi af en negativ udgift på 360 mio. ISK i det sjette år. Nutidsværdien af disse cash flow blev beregnet til – 691 mio. ISK, og efter justering for balanceposter uden for driftscyklussen blev investeringens værdi fastsat til – 332 mio. ISK.

Formålet med det optimistiske scenario var at fastsætte en øvre grænse for de mulige resultater. Det vigtigste træk ved et optimistisk scenario var, at transaktionerne skulle balancere efter fem år. Udgangspunktet var det første driftsår efter privatiseringen med en forventet produktion på 100 000 tons, en cementpris på 7 489 ISK, variable omkostninger som anført i omkostningsberegningen (6 381 ISK pr. ton) og faste omkostninger som forventet i scenario I (127 mio. ISK). De årlige kontante virkninger af reinvesteringer blev anslået til 40 ISK, der meget vel kunne overstige afskrivninger. På basis af disse antagelser blev det første års netto cash flow beregnet til – 38 mio. ISK. Efterfølgende ville netto cash flowet gradvist over en femårig periode udvikle sig frem mod nul i det sjette år.

Nettonutidsværdien af cash flow i de første fem driftsår blev anslået til – 59 mio. ISK. Ud fra den antagelse, at driftsoverskuddet herefter ville være tæt på nul, blev transaktionernes nutidsværdi i de efterfølgende år sat til nul. I dette scenario fandt eksperten det fornuftigt, at fremførsler af skattemæssige tab (20) ikke blev udnyttet i de første år. Resultatet af transaktionerne blev justeret efter balanceposter uden for driftscyklussen (som i det pessimistiske scenario) og førte til en nettonutidsværdi på 300 mio. ISK. Eksperten brugte igen en diskonteringssats på 12,4 % som i det pessimistiske scenario. Han understregede, at denne sats udelukkende afspejler egenkapitalomkostninger (før skat), mens investeringsprojektet i dette scenario normalt i vidt omfang ville være gældsfinansieret og dermed sænke det samlede krævede afkast. En lavere diskonteringssats ville give et mindre positivt resultat, da de inkluderede cash flow alle er negative. Eksperten understregede imidlertid, at det var vigtigt konsekvent at bruge den samme sats i alle scenarier.

På basis af ovenstående vurderinger mente den uafhængige ekspert, det var hensigtsmæssigt at fastsætte en øvre og en nedre grænse for dagsværdimålinger ved tilbagediskontering af fremtidige cash flow. Den øvre grænse skulle vedrøre det pessimistiske scenario, hvor cementproduktionen ophørte efter nogle driftsår, der overbeviste ejerne om, at transaktionerne ikke ville blive rentable. Ud over trækket på ressourcer i disse tabsgivende år ville selskabet også skulle klare oprydningsomkostningerne ved produktionens ophør (21). På den positive side i dette scenario var de oprindelige lagre og finansielle ressourcer, der ville give et positivt afkast ved likvidation, samt anden brug af visse anlægsaktiver. På basis af cash flow-vurderinger blev den laveste markedsværdi for Sementsverksmiðjan hf. sat til – 322 mio. ISK.

Den øvre grænse blev fastsat i det optimistiske scenario, hvor det blev vurderet, at rentabiliteten af cementproduktion gradvist ville bedres og ville balancere efter nogle år. Som i det pessimistiske scenario ville de første år medføre tab, der ville trække ressourcer ud af selskabet, i hvert fald i et vist omfang. Nettonutidsværdien af transaktioner efter opnåelse af balance ville formodentlig være ubetydelig og indgik derfor ikke i beregningen. Der var også i dette scenario positive bidrag fra oprindelige lagre og finansielle poster. På basis af cash flow-vurderinger blev den højeste markedsværdi for Sementsverksmiðjan hf. sat til 300 mio. ISK.

Cash flow-beregningerne viste således et interval for dagsværdi, der var forholdsvis symmetrisk omkring nul med forholdsvis sandsynlige resultater inden for en sandsynlighedsmargen på ca. 300 mio. ISK.

I nogle tilfælde kan en aftalt transaktion afvige fra en konstateret eller hypotetisk markedsværdi, fordi den ene part i transaktionen har klare private interesser i den pågældende transaktion. Ifølge eksperter var der ved Íslenskt sement ehf.'s køb af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. klart involveret private interesser, der kan have påvirket transaktionsprisen.

Íslenskt sement ehf. var et konsortium af tre selskaber oprettet med henblik på at erhverve statens aktier i Sementsverksmiðjan hf.: BM Valla, Björgun og Norcem. BM Valla er et stort bygningsfirma i Island og en stor køber af cement. Ifølge de oplysninger, der kom frem på mødet mellem repræsentanter for Tilsynsmyndigheden, den uafhængige ekspert og repræsentanter for de islandske myndigheder og Íslenskt sement ehf., har BM Valla to strategiske interesser i den islandske cementvirksomhed. Den ene er at sikre, at udbuddet af cement på det islandske marked ikke bliver domineret af en eneste leverandør. Den anden interesse er at bevare lokal produktudvikling og kompetence, hvilket på lang sigt er en fordel for bygningsindustrien, navnlig under hensyntagen til de tekniske karakteristika for det islandske cementmarked.

Björgun er leverandør af støbesand til Sementsverksmiðjan hf. Hvis den lokale cementproduktion ophører, vil Björgun ikke have alternative markeder for sine produkter.

Norcem er en norsk cementproducent ejet af den tyske koncern Heidelberger Zement. Norcem kan have strategiske og konkurrencemæssige interesser i at styrke sin tilstedeværelse på det islandske marked.

I lyset af køberkonsortiets særlige karakteristika mener den uafhængige ekspert i dette tilfælde, at den aftalte pris er blevet påvirket af de private interesser.

Derfor konkluderer den uafhængige ekspert, at (22)»selv om jeg finder den aftalte pris på 68 mio. ISK ret høj, kan der være forhold i ejernes situation, der øger sandsynligheden for at få investeringsomkostningerne igen«.

Tilsynsmyndigheden har vurderet de oplysninger og tal, som de islandske myndigheder har fremsendt, og nøje undersøgt den uafhængige eksperts vurdering og rapport. Tilsynsmyndigheden fandt, at ekspertens analyse gav en korrekt værdiansættelse af Sementsverksmiðjan hf. Som allerede nævnt i beslutning nr. 421/04/KOL om at indlede den formelle undersøgelse kan man ikke gå ud fra, at likvidationsværdien af et selskab, der forventes at fortsætte driften, udgør selskabets markedsværdi. Tilsynsmyndigheden mener ligesom den uafhængige ekspert, at discounted cash flow-metoden er den rette metode til at beregne værdien af en virksomhed som i det foreliggende tilfælde. Tilsynsmyndigheden erkender imidlertid, at en vurdering af selskabets værdi på transaktionstidspunktet klart er underlagt en betydelig usikkerhed. Med henblik på at værdiansætte et selskab finder Tilsynsmyndigheden det derfor fornuftigt i lighed med eksperten at undersøge forskellige scenarier for at fastsætte et interval, inden for hvilket værdiansættelsen kan finde sted. Salgsprisen for statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. var inden for det fastsatte interval og endda over middelværdien på omkring nul.

Endvidere havde de islandske myndigheder fastsat, at selskabets likvidationsværdi svarede til 69,6 mio. ISK. En aftale mellem byen Akranes og Sementsverksmiðjan hf. af 31. juli 2003 fastslår: »Hvis klinkerproduktionen ophører i en sammenhængende periode på 24 måneder, skal Iceland Cement Ltd nedrive materialelageret for egen regning.« Likvidationsværdien af Sementsverksmiðjan hf. var således lavere end 69,6 mio. ISK, da omkostningerne til nedrivning af materialelagret, jf. ovennævnte aftale, skulle lægges til (23). Den pris, Íslenskt sement ehf. betalte for statens aktier i Sementsverksmiðjan hf., var således højere end selskabets likvidationsværdi.

2. Konklusion

På grundlag af disse betragtninger kan Tilsynsmyndigheden ikke konkludere, at selskabet blev solgt under markedspris. Derfor kan Tilsynsmyndigheden ikke konkludere, at Íslenskt sement ehf., det selskab der blev oprettet af investorgruppen med henblik på opkøb af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf., opnåede en økonomisk fordel i medfør af EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Ifølge EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal fire kumulative betingelser være opfyldt, for at en foranstaltning udgør statsstøtte. På basis af ovenstående vurdering har Tilsynsmyndigheden ikke fundet anledning til at undersøge nogle af de tre andre ovennævnte betingelser, der skal være opfyldt, for at en foranstaltning udgør statsstøtte. Da Íslenskt sement ehf. ikke har opnået nogen fordel, mener Tilsynsmyndigheden ikke, at salget af statens aktier i Sementsverksmiðjan hf. til investorgruppen Íslenskt sement ehf. udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Vedtagelsen af denne beslutning for at afslutte undersøgelsen af salget af statens aktier til Íslenskt sement ehf. til en pris af 68 mio. ISK, en del af den formelle undersøgelse, der blev indledt med Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 421/04/KOL og udvidet med beslutning nr. 367/06/KOL, berører ikke udfaldet af resten af undersøgelsen —

VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:

Artikel 1

EFTA-Tilsynsmyndigheden mener ikke, at salget af den islandske stats aktier i Sementsverksmiðjan hf. til Íslenskt sement ehf. til en pris af 68 mio. ISK udgør statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61.

Artikel 2

Denne beslutning er rettet til Republikken Island.

Artikel 3

Kun den engelske udgave er autentisk.

Udfærdiget i Bruxelles, den 29. november 2006. For EFTA-Tilsynsmyndigheden Bjørn T. GRYDELAND Formand Kristján A. STEFÁNSSON Medlem af kollegiet

(1) I det følgende benævnt »Tilsynsmyndigheden«.

(2) I det følgende benævnt »EØS-aftalen«.

(3) I det følgende benævnt »aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen«.

(4) Retningslinjer for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen og artikel 1 i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen, vedtaget og udstedt af EFTA-Tilsynsmyndigheden den 19.1.1994, offentliggjort i EFT L 231 af 3.9.1994, s. 1, og i EØS-tillæg nr. 32 af 3.9.1994. Retningslinjerne blev senest ændret den 25.10.2006. I det følgende benævnt »retningslinjer for statsstøtte«.

(5) EFTA-Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 421/04/KOL af 20.12.2004 om salg af den islandske stats aktier i Sementsverksmiðjan hf. (EUT C 117 af 19.5.2005, s. 17) og efterfølgende også i EØS-tillægget til Den Europæiske Unions Tidende nr. 24 af 19.5.2005.

(6) EFTA-Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 367/06/KOL af 29.11.2006 om den islandske stats overtagelse af Sementsverksmiðjans pensionsforpligtelser (endnu ikke offentliggjort).

(7) For mere detaljerede oplysninger om brevvekslingen mellem Tilsynsmyndigheden og de islandske myndigheder henvises der til Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 421/04/KOL om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.

(8) Se fodnote 5.

(9) Se brev fra de islandske myndigheder af 19.8.2003, s. 3.

(10) Sag C-39/94 Syndicat français de l'Express international (SFEI) m. fl. mod La Poste m. fl. Sml. 1996 I, s. 3547, præmis 60, sag C-256/97 DM Transport, Sml. 1999 I, s. 3913, præmis 22, sag CT-116/01 og T-118/01 P&O Ferries mod Kommissionen, Sml. 2003, præmis 112.

(11) Sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. 1996 I, s. 723, præmis 79, og sag C-241/94 Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1996 I, s. 4551, præmis 19 og 20.

(12) Sag T-67/94 Ladbroke Racing mod Kommissionen, Sml. 1998 II, s. 1, præmis 52, og sag T-46/97 SIC mod Kommissionen, Sml. 2000 II, s. 2125, præmis 83.

(13) Som foreskrevet i aktiekøbsaftalen mellem Islands regering og Íslenskt sement ehf. og i overensstemmelse med bestemmelserne i købsaftalen mellem Sementsverksmiðjan hf. og finansministeriet.

(14) Ekspertens rapport, s. 2.

(15) Tilsynsmyndighedens brev af 12.7.2005.

(16) Ekspertens rapport, s. 8.

(17) Ekspertens rapport, s. 8.

(18) Lejekontrakt mellem byen Akranes og Sementsverksmiðjan hf. af 2.10.2003.

(19) Ekspertens rapport, s. 9.

(20) Et skattemæssigt tab i et givet år kan bruges til at refinansiere skatter betalt i et af de seneste år, eller det kan bruges til at nedbringe skyldig skat i et af de følgende år.

(21) Som nævnt ovenfor er statens moralske forpligtelse til at rydde produktionsanlægget i Akranes blevet ændret til en retlig forpligtelse for Sementsverksmiðjan hf. med undertegnelsen af lejekontrakterne for grunden i Akranes mellem selskabet og byen Akranes.

(22) Ekspertens rapport, s. 13.

(23) I den vurdering af likvidationsværdien, der blev udført af MP Verdbref i marts 2003, blev omkostningerne til nedrivning og oprydning af fabriksanlægget (bygninger og maskiner) anslået til 460 mio. ISK. Selv om dette tal måske ikke er helt korrekt, giver det en idé om, at der påhviler Sementsverksmiðjan en forpligtelse, der kan nedbringe den beregnede likvidationsværdi betydeligt.