Afgørelse truffet af EFTA-Tilsynsmyndigheden

nr. 142/00/KOL

den 26. juli 2000

om afslutning af en sag, der blev indledt på grundlag af en klage vedrørende påstået statsstøtte til visse virksomheder gennem kontraktvilkårene for elektricitet ("Kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår")

(Støtte nr. 020.500.032)

(Norge)

EFTA-TILSYNSMYNDIGHEDEN,

som henviser til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde(1), særlig artikel 61 til 63 og protokol 26,

som henviser til aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en Tilsynsmyndighed og en Domstol(2), særlig artikel 24 og artikel 1 i protokol 3,

som henviser til Tilsynsmyndighedens retningslinjer(3) for anvendelse og fortolkning af artikel 61 og 62 i EØS-aftalen, og

som tager følgende i betragtning:

I. SAGSFREMSTILLING

1. Indledning

Ved brev af 25. maj 1999, som blev modtaget og registreret den 27. maj 1999 (dok. nr. 99-3837 A), modtog Tilsynsmyndigheden en klage fra den norske miljøorganisation Bellona ("Miljøstiftelsen Bellona"). Klageren påstod, at prisen på elektricitet i fremtidige kontrakter mellem Statkraft og 16 norske virksomheder ville ligge under markedspriserne, og at det ville være i modstrid med artikel 61 i EØS-aftalen. Statkraft er et 100 % statsejet selskab, som producerer elektricitet ud fra vandkraft. Statkraft skulle være tvunget til at indgå nævnte kontrakter, hvis betingelser var blevet fastlagt af det norske parlament (Stortinget). Klageren henviste til et forslag fra regeringen til Stortinget ("St. prp. nr. 52 (1998-99) Om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler"), som var blevet forelagt den 26. marts 1999.

2. Statkrafts industrikontrakter og lejeaftaler ("St. prp. nr. 52 (1998-99) Om Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler")

Regeringen foreslog i St. prp. nr. 52 (1998-99), at Statkraft skulle tilbyde 16 nærmere bestemte virksomheder nye elforsyningskontrakter fra 1. januar 2001 med en løbetid på 20 år (i det følgende benævnt "52-kontrakter"). Virksomhederne hører til de energiintensive industrier og papir- og papirmasseindustrierne. Prisvilkårene i disse kontrakter skulle afspejle forventede markedspriser.

Prisen blev foreslået fastsat til 15,5 øre/kWh (1999-priser) for kontrakter, der begynder 1. januar 2001. For kontrakter, der begynder senere, skulle der være en højere pris, hvilket er en afspejling af, at elpriserne ifølge markedsforventningerne vil stige i faste priser. Priserne skulle reguleres efter forbrugerprisindekset. Endvidere skulle priserne i 52-kontrakterne reguleres i 2011, hvis elmarkedet skulle vise sig at udvikle sig anderledes, end hvad der var forventet i St. prp. nr. 52. Hvis den gennemsnitlige spotpris i 2006-2010 skulle afvige med mere end 1 øre/kWh (1999-priser) fra 17,8 øre/kWh (1999-priser), skulle kontraktprisen reguleres tilsvarende.

Virksomheder, der indgår de nye kontrakter, skulle acceptere tre sæt vilkår, som havde at gøre med kapacitetsbegrænsninger på nettet, bufferlager til tørkeår og energieffektivitet. Ifølge standardvilkårene i 52-kontrakterne skal virksomhederne kunne tilbyde kraftreserver på op til 100 timer pr. 12 måneder. Statnett (den statsejede netoperatør) kan give virksomhederne pålæg om at reducere deres elforbrug med 15 minutters varsel. Endvidere kræves det i 52-kontrakterne, at industrien skal betale spotprisen, hvis den gennemsnitlige spotpris overstiger 30 øre/kWh i 168 timer i træk. Herved deles risikoen for en høj spotpris og forsyningsknaphed fremover mellem Statkraft og industrien. Prisvilkårene, som de er fastsat i St. prp. nr. 52 (1998-99) og omtalt ovenfor, er baseret på markedsvilkårene for langtidskontrakter og reguleres efter værdien af forpligtelserne til offentlig tjeneste.

Virksomhederne vil blive tilbudt kontrakter, som dækker maksimalt 50 % (9 virksomheder) eller 70 % (7 virksomheder) af deres aktuelle energibehov. Fra og med 2011 skal energivolumenen gradvis reduceres (6 % pr. år).

Ifølge St. prp. nr. 52 skal virksomheder, der accepterer 52-kontrakterne, afslutte deres nuværende kontrakter med Statkraft. Det drejer sig om 11 ud af 16 virksomheder. For virksomheder, der har kontrakter med en pris, der er lavere end startprisen i 52-kontrakterne, vil startprisen i de nye kontrakter blive reduceret. Denne reduktion vil blive beregnet for hver enkelt virksomhed ved 1) tilbagediskontering af nutidsværdien af forskellen mellem den anslåede markedspris og den aktuelle kontraktpris for den resterende del af kontraktperioden og 2) konvertering af denne nutidsværdi til prisreduktioner under de nye kontrakters løbetid.

Yderligere tre virksomheder skulle tilbydes nye lejeaftaler i forbindelse med tre kraftværker(4). De nye lejeaftaler skulle starte den 1. januar 2001 og løbe over 30 år. Prisen skulle fastsættes til 15,75 øre/kWh (1999-priser) for perioden 2001 til 2020. Prisen mellem 2021 og 2030 skulle (i faste priser) være lig den gennemsnitlige spotpris for elektricitet i perioden fra 2016 til 2020. Der skulle ligeledes indføres afslutningsklausuler svarende til de andre (salgs)kontrakter.

Stortinget vedtog St. prp. nr. 52 (1998-99) den 16. juni 1999 med tre ændringer(5). For det første blev reduktionen af kontraktvolumenen fra 2011 nedsat fra 6 % pr. år til 5 % pr. år. For det andet skulle indeksreguleringen baseres på engrosprisindekset. (Olie- og energiministeriet besluttede senere, at de årlige prisreguleringer skulle baseres på et gennemsnit af forbrugerprisindekset og engrosprisindekset). For det tredje skulle yderligere to virksomheder (Becromal og Hunsfoss) tilbydes 52-kontrakter ud over de 16 virksomheder, som regeringen havde foreslået.

3. Klageren

Klageren konkluderer, at kontrakterne i St. prp. nr. 52 ikke er i overensstemmelse med EØS-aftalens regler om statsstøtte (artikel 61, stk. 1). Det ville ifølge Bellona være muligt at opnå 20-årige kontrakter på det åbne marked til en pris af 21 øre/kWh (pålydende kontraktpris), hvor startprisen i St. prp. nr. 52 er 15,5 øre/kWh (indeksregulerede 1999-priser). For virksomheder, der allerede har 52-kontrakter med Statkraft, vil startprisen ifølge afslutningsklausulerne kunne gå helt ned til 11 øre/kWh (indeksregulerede 1999-priser). Hvis man sammenligner en startpris på 15,5 øre/kWh (indeksregulerede 1999-priser) med en pris på 21 øre/kWh (pålydende kontraktpris) over en periode på 20 år, vil indeksreguleringen skulle være på 3,1 % p.a., hvis kontrakterne skal være økonomisk sammenlignelige. Klageren henviser til, at regeringen regner med en vækst i forbrugerpriserne på 2,5 % indtil 2010. De 16 virksomheder vil derfor ifølge Bellona sandsynligvis skulle have statsstøtte, når de indgår 52-kontrakterne. 52-kontrakterne vil falde ind under anvendelsesområdet i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, og ingen af undtagelsesbestemmelserne i artikel 61, stk. 2 eller 3, vil kunne finde anvendelse ifølge klageren.

4. Korrespondance mellem de norske myndigheder og Tilsynsmyndigheden

Ved brev af 6. juli 1999 (dok. nr. 99-5022 D) sendte Tilsynsmyndigheden en kopi af klagen fra Bellona til de norske myndigheder. De norske myndigheder blev bl.a. anmodet om at indsende fuldstændig dokumentation vedrørende det system, som Statkraft benytter ved tildeling af energikontrakter til enkelte selskaber. Tilsynsmyndigheden bad især de norske myndigheder om at gøre rede for, hvorfor de elpriser, der blev tilbudt nogle af virksomhederne, efter deres opfattelse ikke ville begunstige disse virksomheder efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Ved brev af 13. oktober 1999, som blev modtaget og registreret af Tilsynsmyndigheden den 14. oktober 1999 (dok. nr. 99-7668 A), besvarede Norges repræsentation ved Den Europæiske Union Tilsynsmyndighedens brev af 6. juli 1999. Brevet var vedlagt omfattende dokumentation om det tidligere og nuværende norske system for elområdet, herunder hovedtrækkene i St. prp. nr. 52 (1998-99). De norske myndigheder anførte i brevet, at 52-kontrakter er "baseret på et prisniveau, som kan opnås på grundlag af langfristede kontrakter på det nuværende elmarked, justeret med værdien af visse forpligtelser til offentlig tjeneste".

På et møde mellem repræsentanter for de norske myndigheder og Tilsynsmyndigheden, der fandt sted i Bruxelles den 15. februar 2000, gjorde de norske myndigheder nærmere rede for indholdet af St. prp. nr. 52 (1998-99).

Ved brev af 28. februar 2000 (dok. nr. 00-1613 D) anmodede Tilsynsmyndigheden om yderligere oplysninger fra de norske myndigheder. Tilsynsmyndigheden opfordrede bl.a. de norske myndigheder til endnu en gang at kommentere klagen fra Bellona, at indsende yderligere oplysninger om 52-kontrakterne og at forklare, hvordan værdien af forpligtelserne til offentlig tjeneste var blevet beregnet.

Der blev afholdt et nyt møde i Oslo den 3. marts 2000 mellem repræsentanter for de norske myndigheder og Tilsynsmyndigheden, hvor disse emner blev taget op. På samme tidspunkt havde Tilsynsmyndigheden møde med operatører på elmarkedet i Norge.

Ved brev af 8. maj 2000, som blev modtaget og registreret af Tilsynsmyndigheden den 10. maj 2000 (dok. nr. 00-3577 A), indsendte olie- og energiministeriet yderligere oplysninger. Ministeriet anførte, at "52-kontrakterne er baseret på priser, som kan opnås på grundlag af langfristede kontrakter på det nuværende elmarked, justeret med værdien af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Desuden er den nedadgående regulering af kontraktvolumenen, som starter i 2011, også afspejlet i kontraktprisen. Den pris, som Bellona henviser til, anvendes i kontrakter uden forpligtelser til offentlig tjeneste og med en konstant volumen pr. år i hele kontraktperioden. Det er derfor ikke korrekt at sammenligne disse to priser". Ministeriet henviste til tidligere korrespondance og anførte, at "Det er blevet påvist, at ministeriets pris er på samme niveau eller højere end Bellonas pris på 21 øre/kWh afhængigt af diskonteringssatsen".

I brev af 8. maj 2000 henviste ministeriet endvidere til, at Stortinget var i færd med at justere nogle af elementerne i St. prp. nr. 52 (1998-99). Der var tale om indeksregulering af kontraktprisen og reduktion af kontraktvolumenen fra 2011. For at få indført disse ændringer var startprisen i 52-kontrakterne blevet sat op fra 15,50 øre/kWh til 15,88 øre/kWh (1999-priser). Ministeriet henviste til, at priserne i 52-kontrakter kunne reguleres fra og med 1. januar 2011, hvis markedsprisen på el udviklede sig anderledes end forventet. Ministeriet bemærkede også, at industrien skulle betale spotmarkedspriser, når disse priser overstiger 30 øre/kWh (1999-priser) syv dage i træk. Ministeriet forklarede således nærmere, hvordan forpligtelserne til offentlig tjeneste blev beregnet (energikontrol, bufferlager til tørkeår og effektiv udnyttelse af energi), og hvordan afslutningsklausulen i 52-kontrakter og lejeaftaler skulle fortolkes.

I et brev af 12. maj 2000 (dok. nr. 00-3564 D) til de norske myndigheder anførte Tilsynsmyndigheden, at "ud fra de oplysninger vi hidtil har modtaget, er Tilsynsmyndigheden af den opfattelse, at kontrakter, der er omhandlet i St. prp. nr. 2, kan indeholde støtte. Afslutningsklausuler i de foreslåede kontrakter indebærer at virksomheder med eksisterende kontrakter ('statkraftskontrakter') og lejeaftaler ('leieavtaler') vil have fordele i en længere tidsperiode. På den anden side ser det ud til, at prisvilkårene, som er fastsat i St. prp. nr. 52, for virksomheder, der ikke allerede har kontrakter, dvs. at de ikke er berørt af afslutningsklausulen, er sammenlignelige med markedsvilkårene. Hvis Statkraft og de i St. prp. nr. 52 nævnte virksomheder indgår kontrakter under de nuværende betingelser, dvs. med afslutningsklausuler, vil Tilsynsmyndigheden være nødt til at indlede procedurer i henhold til artikel 1 i protokol nr. 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen."

5. Ændringer i Statkrafts industrikontrakter og lejeaftaler ("St. prp. nr. 78 (1999-00) Endringer i vilkårene for Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler")

Ved brev af 13. juni 2000 fra Norges repræsentation ved Den Europæiske Union, som blev modtaget og registreret den 14. juni 2000 (dok. nr. 00-4346 A) underrettede de norske myndigheder Tilsynsmyndigheden om, at den norske regering den 2. juni 2000 havde fremlagt et forslag for Stortinget om ændringer i vilkårene for Statkrafts industrikontrakter og lejeaftaler ("St. prp. nr. 78 (1999-2000) Endringer i vilkårene for Statkrafts industrikontrakter og leieavtaler"). Ifølge forslaget skulle afslutningsklausulen i 52-kontrakterne fjernes. Det betyder, at de eksisterende kontrakter og aftaler vil fortsætte uden ændringer, indtil de udløber.

Ved brev af 27. juni 2000 fra det norske olie- og energiministerium, som blev modtaget og registreret den 29. juni 2000 (dok. nr. 00-4701 A), underrettede ministeriet Tilsynsmyndigheden om, at Stortinget havde vedtaget St. prp. nr. 78 (1999-2000) den 14. juni 2000(6).

II. VURDERING

Klageren hævdede, at priserne i 52-kontrakterne (jf. punkt I.2) ville ligge under markedspriserne, og at dette ville være i modstrid med EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

For at en foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, skal den:

1. bevilges over statslige midler

2. forvride eller risikere at forvride konkurrencen ved at favorisere visse virksomheder eller fremstilling af visse varer

3. påvirke handlen mellem kontraherende parter.

Disse vilkår ville være opfyldt, hvis Statkraft (sælgeren) blev tvunget til at indgå 52-kontrakter med vilkår, som er mere fordelagtige for virksomhederne (køberne) end markedsvilkårene, dvs. hvis 52-kontrakterne giver køberne en finansiel fordel. Tilsynsmyndigheden må derfor kunne identificere eventuelle elementer af statsstøtte i 52-kontrakterne og kvantificere dem.

Vedtagelsen af St. prp. nr. 78 (1999-2000) (jf. punkt I.5) betyder, at afslutningsklausulen er blevet trukket tilbage fra 52-kontrakterne. Det indebærer, at eksisterende kontrakter og aftaler løber videre uden ændringer til deres respektive udløbsdatoer. Dette gælder kontrakter med 11 virksomheder og de tre nævnte lejeaftaler.

Prisen i 52-kontrakter, der begynder 1. januar 2001, vil blive fastsat til 15,88 øre/kWh (1999-priser) og korrigeret for årlig inflation. Kontrakter, som begynder efter denne dato, vil have højere priser, og afspejler dermed, at elpriserne vil stige i faste priser. Hvis priserne på elmarkedet udvikler sig anderledes end forventet, kan prisen ifølge kontrakterne reguleres fra og med 1. januar 2011. Desuden vil virksomhederne skulle betale spotprisen, hvis den gennemsnitlige spotpris overstiger 30 øre/kWh i mere end 168 timer i træk.

Prisen i lejeaftalerne er 15,75 øre/kWh i faste priser for perioden fra 2001 til 2020. Nominelt vil denne pris også blive inflationskorrigeret. Prisen mellem 2021 og 2030 vil (i faste priser) være lig den gennemsnitlige spotpris i perioden fra 2016 til 2020.

Virksomheder, der accepterer 52-kontrakter og lejeaftaler, vil skulle bidrage til energikontrol og bufferlager til tørkeår. Værdien af disse forpligtelser er afspejlet i kontraktpriserne.

Tilsynsmyndigheden har modtaget omfattende information fra de norske myndigheder om priser i langfristede kontrakter. De norske myndigheder har indsamlet oplysninger fra en lang række kilder (mæglere) på elmarkedet. Tilsynsmyndigheden har også indsamlet oplysninger fra forskellige kilder. Af disse oplysninger fremgår det, at markedspriserne for langfristede elkontrakter er gået ned, siden St. prp. nr. 52 (1998-99) blev forelagt for Stortinget. Det er nu muligt at opnå 20-årige kontrakter på det frie marked til en pris af ca. 19 øre/kWh. Denne pris er fastsat nominelt for hele kontraktperioden og bliver dermed ikke inflationskorrigeret. Bellona hævdede, at en tilsvarende pris ville være 21 øre/kWh.

Tilsynsmyndigheden er enig med de norske myndigheder i, at det ikke er korrekt at foretage en direkte sammenligning af priserne i kontrakter omfattet af St. prp. nr. 52 (1998-99) og kontrakter uden forpligtelser til offentlig tjeneste og med en konstant volumen i hele kontraktperioden. Desuden er priser i 52-kontrakter udtrykt i faste priser (15,88 øre/kWh), hvorimod den aktuelle pris, der skal betales, vil være korrigeret for inflation. Den pris, som Bellona har fremført, er en pris, som vil blive fastholdt nominelt i hele kontraktperioden og ikke korrigeret for inflation. Hvis den økonomiske værdi af en kontrakt med en given nominel pris skulle svare til den økonomiske værdi af en kontrakt med en stigende nominel pris, ville førstnævnte pris naturligvis være højere som udgangspunkt, mens sidstnævnte pris ville være højere ved udløbet af kontraktperioden. For at kunne sammenligne de økonomiske værdier af sådanne kontrakter ville det være nødvendigt at opstille antagelser om inflationsudviklingen og en diskonteringssats.

Tilsynsmyndigheden har foretaget sammenligninger mellem forskellige fastsatte nominelle priser under anvendelse af diskonteringsfaktorer og en pris på 15,88 øre/kWh, som indeksreguleres med 2,25 % over en 20-årig periode. Med en diskonteringsfaktor på 7 %(7) har Tilsynsmyndigheden skønnet, at ministeriets indeksregulerede pris på 15,88 øre/kWh er højere end den nuværende fastsatte nominelle markedspris på 19 øre/kWh. Desuden må der tages hensyn til, at virksomheder, som indgår 52-kontrakter, er pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste. Tilsynsmyndigheden kan derfor ikke udlede, at 52-kontrakter indeholder statsstøtte.

III. KONKLUSION

I lyset af ovenstående sagsfremstilling og overvejelser henlægges sagen af Tilsynsmyndigheden,

HAR TRUFFET FØLGENDE AFGØRELSE:

EFTA-Tilsynsmyndighedens undersøgelse af klagen, der blev modtaget og registreret den 27. maj 1999 (dok. nr. 99-3867 A), om påstået statsstøtte til visse virksomheder gennem kontraktvilkårene for elektricitet ("Kraftkontrakter på myndighetsbestemte vilkår") (støtte nr. 020.500.032) henlægges.

Udfærdiget i Bruxelles, den 26. juli 2000.

For EFTA-Tilsynsmyndigheden

Knut Almestad

Formand

(1) I det følgende benævnt EØS-aftalen.

(2) I det følgende benævnt aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen.

(3) Proceduremæssige og materielle regler for statsstøtte (retningslinjer fra statsstøtte) vedtaget og udstedt af EFTA-Tilsynsmyndigheden den 19. januar 1994. Offentliggjort i EFT L 231 af 3.9.1994, s. 1, og EØS-tillægget til EFT 32 af 3.9.1994, s. 1. Retningslinjerne blev senest ændret den 12. april 2000 og er endnu ikke offentliggjort.

(4) "Saudavassdraget, Tyssovassdraget og Bremanger".

(5) Innst. S. nr. 233 (1998-99) "Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om Statskrafts industrikontrakter og leieavtaler og om Kraftkontrakter med industrien".

(6) Innst. S. nr. 251 (1999-2000) "innstilling fra energi- og miljøkomiteen om endringer i vilkårene for Statskrafts industrikontrakter og leieavtaler".

(7) De norske myndigheder anvender 7 %. Jf. St. prp. nr. 52 (1998-99), s. 14.