STATSSTØTTE (95-010 Norge) (98/C 38/06)

Meddelelse fra EFTA-Tilsynsmyndigheden i henhold til artikel 1, stk. 2, i protokollen til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen, til andre EFTA-stater, EU's medlemsstater og interesserede parter vedrørende statsstøtte i form af regionalt differentieret socialsikringsbeskatning (Norge) (Støtte nr. 95-010).

Ved sin beslutning nr. 246/97/KOL af 19. november 1997, hvis hovedindhold er gengivet nedenfor, har EFTA-Tilsynsmyndigheden indledt en sag i henhold til artikel 1, stk. 2, i aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen. Den norske regering har fået tilsendt en kopi af beslutningen.

I. INDLEDNING

Undersøgelsesprocedure

I artikel 1, stk. 1, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen er det bestemt, at »EFTA-Tilsynsmyndigheden sammen med EFTA-staterne foretager en løbende undersøgelse af de støtteordninger, der findes i disse stater. Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som EØS-aftalens funktion eller gradvise udvikling kræver.«

I artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen er det bestemt, at »finder EFTA-Tilsynsmyndigheden - efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger - at en støtte, som ydes af en EFTA-stat eller med EFTA-statsmidler, ifølge EØS-aftalens artikel 61 ikke er forenelig med EØS-aftalens funktion, eller at denne støtte misbruges, træffer den beslutning om, at den pågældende EFTA-stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som EFTA-Tilsynsmyndigheden fastsætter.«

EFTA-Tilsynsmyndigheden er forpligtet til at indlede en sag som omtalt i artikel 1, stk. 2, i protokol 3 i aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen i alle tilfælde, hvor den er i tvivl om en given støtte er forenelig med EØS-aftalen. Denne fremgangsmåde anvendes inden for alle sagstyper, hvad enten det drejer sig om anmeldt, ikke-anmeldt eller eksisterende støtte, men hvis der er tale om eksisterende støtte, skal der forinden fremlægges forslag om iværksættelse af passende foranstaltninger.

Beslutningen om at indlede en sag foregriber ikke den endelige afgørelse, idet man under sagsbehandlingen udmærket kan nå frem til det resultat, at støtten er i overensstemmelse med EØS-aftalen. Formålet med fremgangsmåden i artikel 1, stk. 2, i protokol 3 i aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen er at sikre en tilbundsgående undersøgelse af sager ved at give alle berørte parter mulighed for at blive hørt.

Sagens baggrund

Tilsynsmyndigheden anmodede ved brev af 16. juni og 30. august 1995 de norske myndigheder om at fremlægge samtlige oplysninger om det eksisterende beskatningssystem for socialsikringsområdet. Anmodningen vedrørte navnlig ordningen med regionalt differentieret indbetaling af arbejdsgivernes socialsikringsbidrag med henblik på at undersøge, om denne ordning skulle udgøre statsstøtte i henhold til artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen, og hvis dette var tilfældet, i hvilket omfang undtagelsesbestemmelserne i artikel 61, stk. 3, kunne finde anvendelse.

De norske myndigheder svarede på Tilsynsmyndighedens anmodning ved breve af 5. og 19. september 1995. Tilsynsmyndigheden afholdt flere uformelle og tekniske møder om den pågældende ordning med de norske myndigheder mellem foråret 1995 og marts 1997. De norske myndigheder fremlagde bl.a. i forbindelse med ovennævnte møder yderligere information af betydning for Tilsynsmyndighedens undersøgelser.

Tilsynsmyndigheden informerede Kommissionen om sine undersøgelser i overensstemmelse med EØS-aftalens protokol 27, litra f), og fik tilsendt dens bemærkninger (1) til den evaluering, som Tilsynsmyndighedens direktorat for konkurrence og statsstøtte havde udarbejdet.

Tilsynsmyndigheden konkluderede i sin beslutning (2) af 14. maj 1997, at den lavere beskatningssats i skattezonerne 2-5, der indgår i Norges ordning med differentierede socialsikringsbidrag fra arbejdsgivere, førte til udbetaling af statsstøtte som beskrevet i artikel 61, stk. 1, og foreslog i samme beslutning med udgangspunkt i artikel 1, stk. 1, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen en række relevante foranstaltninger, således at ordningen med regionalt differentierede satser for arbejdsgivernes socialsikringsbidrag (3) kunne bringes i overensstemmelse med EØS-aftalen (se afdeling III, nr. 1 i denne afgørelse).

Tilsynsmyndigheden anmodede den norske regering om enten at acceptere de foreslåede foranstaltninger eller fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af beslutningen.

Som omtalt i afdeling III, nr. 2, i denne afgørelse svarede de norske myndigheder, at de ikke kunne acceptere de foreslåede foranstaltninger.

Tilsynsmyndighedens bedømmelse af sagen gennemgås i afdeling III i denne afgørelse.

II. KENDSGERNINGER

1. Grundlæggende elementer i den nationale norske forsikringsordning og dens finansiering

1.1. Den nationale norske forsikringsordning (»Folketrygden«)

Det er i henhold til den nationale forsikringslov af 17. juni 1966 obligatorisk for alle personer, der opholder sig eller arbejder i Norge, at være forsikret. Personer, der er omfattet af ordningen, er berettiget til en lang række ydelser, herunder folkepension, pension til efterladte, invalidepension, udgifter i forbindelse med genoptræning, sygeudgifter, udgifter i forbindelse med arbejdsskader, lønkompensation ved sygdom og barselsorlov, samt daglig udbetaling af arbejdsløshedsdagpenge. De samlede udgifter for denne ordning beløb sig i 1995 til 125 mia. nkr.

Da den norske nationale forsikringsordning blev gennemført, blev den finansieret gennem følgende fire indtægtskilder:

- socialsikringsbidrag fra lønmodtagere

- socialsikringsbidrag fra arbejdsgivere

- tilskud fra regeringen, og

- tilskud fra lokale beslutningstagende organer (4).

Disse fire indtægtskilder er af forskellige årsager nu om dage langt fra tilstrækkelige til at finansiere ordningen. De samlede indtægter fra de specielle forsikringsafgifter blev for 1995 anslået til 86 mia. nkr. Den nationale forsikringsordning er derfor gradvist blevet udviklet fra en mere traditionel »forsikringsordning« til nu at være fuldt ud indarbejdet i regeringens budget. Der er ikke tal om øremærkning af indtægter, og både indtægts- og udgiftsposter er en integreret del af det nationale budget.

1.2. Regionalt differentieret arbejdsgiverafgift

Arbejdsgiverafgiften er næst efter momsen centralregeringens vigtigste indtægtskilde. I 1995 blev skatteindtægterne fra arbejdsgiverbidraget anslået til 47 mia. nkr., hvilket er lig med 11 % af indtægterne på statsbudgettet. Procentsatsen for arbejdsgiverafgiften fastsættes ligesom andre skatter og afgifter hvert år af det norske parlament som led i fastlæggelsen af statsbudgettet.

Afgiften beregnes på grundlag af den ansattes bruttolønindkomst. Afgiftssatserne svinger mellem 0,0 og 14,1 afhængig af, hvor den ansatte har registreret fast bopæl. Forskellene i satserne i de forskellige afgiftszoner har imidlertid ingen indflydelse på optjening af personlige rettigheder under forsikringsordningen.

Ordningen med differentierede afgiftssatser blev indført i 1975 (5) af regionalpolitiske grunde. Landet blev opdelt i tre afgiftszoner. Der blev indført tre satser på 17, 16 og 14 % til afløsning for den tidligere enhedssats på 16,7 %. Siden er der foretaget flere ændringer både hvad angår den geografiske opdeling og afgiftssatserne i de enkelte zoner. Tabel 1 viser de afgiftssatser, der var gældende pr. 1. januar 1995, og hvor stor en del af den norske befolkning, der er hjemmehørende i de forskellige afgiftszoner. Dette giver en gennemsnitlig afgiftssats på 12,6 %.

>TABELPOSITION>

Afgiftszonerne blev sidst ændret i 1988, og der er siden kun foretaget mindre justeringer af ordningen.

De norske myndigheder har givet følgende generelle beskrivelse af ordningen med differentieret arbejdsgiverafgift:

- Afgiftssatsen er knyttet til den enkelte arbejdstagers registrerede faste bopæl (kommunen) (6) og ikke til virksomhedens beliggenhed.

- Ordningen finder automatisk anvendelse på grundlag af objektive kriterier og er ikke tidsbegrænset.

- Ordningen er neutral i forhold til branche, virksomhedsstørrelse, beskæftigelse/økonomisk aktivitet, ejerforhold, osv.

- Ordningen er gældende for alle arbejdstagere både i den offentlige og den private sektor med undtagelse af statsforvaltningen, som betaler højeste sats uafhængig af arbejdstagerens bopæl.

- Ordningen er gældende for udenlandske arbejdstagere med bopæl i Norge, hvis disse er dækket af den norske sygesikring.

- Arbejdsgiverafgiften er neutral i forhold til arbejdsgiverens nationalitet.

2. Afgiftszoner 2-5 - Demografiske forhold

Afgiftszonerne 2-5 tegner sig for 27 % af den samlede befolkning. I henhold til afsnit 28.2.3 i tilsynsmyndighedens proceduremæssige og materielle regler for statsstøtte (7) (retningslinjerne for statsstøtte) kan regioner, der svarer til NUTS niveau-III regioner med en befolkningstæthed på under 12,5 indbyggere pr. km², komme i betragtning til regionalstøtte i henhold til undtagelsesbestemmelserne i EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).

Tabel 2 nedenfor viser befolkningstætheden i de forskellige amter (NUTS niveau-III regioner) samt hvilke dele af det enkelte amt, der henhører under afgiftszonerne 2-5. Hvert af de ni amter i den øverste del af tabel 2 har en samlet gennemsnitlig befolkningstæthed på under 12,5 indbyggere pr. km², medens amterne i tabellens nederste del har en befolkningstæthed på over 12,5 indbyggere pr. km². De ni amter i den øverste del af tabel 2 dækker befolkningsmæssigt set et større område end afgiftszonerne 2-5 og tegner sig for 31 % af Norges samlede befolkning.

>TABELPOSITION>

3. Ordningens økonomiske virkninger

3.1. Anslåede fordele af de lavere afgiftssatser i zonerne 2-5

Tilsynsmyndigheden har anmodet en uafhængig konsulent om at gennemføre en undersøgelse (8) over ordningens økonomiske virkninger. Konsulentrapporten beskriver fordelene ved ordningen med differentierede afgiftssatser efter sektor, virksomhedsstørrelse, afgiftszone og region. Fordelene er i denne sammenhæng defineret som forskellen mellem den indtægt, man formoder ville være opnået, hvis den højeste afgiftssats (den i afgiftszone 1anvendte) var blevet anvendt generelt (9) og den faktiske indtægt fra arbejdsgiverafgiften for virksomheder i afgiftszonerne 2-5.

Tabel 3 nedenfor viser de anslåede 1994-tal (10) for omfang og fordeling af fordelene efter afgiftszone og industrisektor. Den samlede fordel beregnet ud fra ovenstående definition anslås til 4 473 mio. nkr. 3 102 mio. eller næsten 70 % af det samlede beløb kan henføres til Nordnorge (afgiftszone 4-5).

>TABELPOSITION>

Konsulentrapporten viser, at 1 519 mio. nkr., hvilket rundt regnet svarer til en tredjedel af den samlede fordel, ordningen indebærer, i 1994 kunne tilskrives den offentlige sektor (kommuner og amter), medens forarbejdningsindustrien tegnede sig for ca. 17 % af det samlede beløb.

Omkring 23 % af den norske forarbejdningsindustri med en samlet omsætning i 1994 på 79 mia. nkr. var beliggende i afgiftszonerne 2-5 (11). Det anslås, at fordelen for forarbejdningsvirksomheder i disse zoner beløb sig til 767,9 mio. nkr., hvilket svarer til ca. 1 % af deres omsætning. 16 % af dette beløb, dvs. 124,9 mio. nkr., stammer ifølge beregninger foretaget af Tilsynsmyndighedens konsulent fra større virksomheder med over 250 ansatte.

Tilsynsmyndighedens konsulent har anslået, at fordelen for fremstillingsindustrierne pr. ansat i 1994 androg 7 000 nkr. i zone 2, 19 000 i zone 4 og 29 000 i zone 5.

Som nævnt ovenfor beregnes arbejdsgiverafgiften i procent af den enkelte arbejdstagers bruttoindtægt. Den faktiske sats afhænger af, hvor arbejdstageren har registreret bopæl. Da de fleste arbejdstageres bopæl er beliggende i nærheden af deres arbejdsplads, kan man som hovedregel gå ud fra, at arbejdsgiverafgifter, der indbetales af arbejdsgivere i en given afgiftszone, vedrører arbejdstagere, der har bopæl i den pågældende zone, hvilket bekræftes af tallene i tabel 4. De regionsspecifikke tal, der er trykt med fede typer og fremstår diagonalt i tabel 4, viser, at hovedparten af indtægterne fra afgifter er knyttet til arbejdstagere, der har bopæl i samme afgiftszone som den, hvor deres arbejdsplads er beliggende (Dette kommer selvsagt ikke til udtryk i afgiftszone 5, hvor afgiftssatsen er 0, og der ikke er tale om nogen indtægt.)

>TABELPOSITION>

3.2. Indvirkning på lønudviklingen

Den umiddelbare virkning af en nedsættelse af arbejdsgivernes arbejdsgiverafgift vil være en reduktion af arbejdsgivernes samlede lønomkostninger, men hvis en sådan reduktion fører til lønstigninger, vil en del af fordelen tilfalde lønmodtagerne (afsmitningseffekt). Den eventuelle forekomst af sådanne afsmitningseffekter må formodes at give virksomhederne mindre reel fordel af ordningen, end man kunne forvente ud fra den samlede fordel, som de lavere afgiftssatser medfører.

Tilsynsmyndighedens konsulent overvejede ved gennemførelsen af undersøgelsen, om det ville være formålstjenligt at tage mulige afsmitningseffekter med i betragtningerne. De norske myndigheder har bestilt en separat undersøgelse om samme emne (12).

Konklusionerne af ovennævnte undersøgelser er kortfattet, at:

- ingen empiriske undersøgelser giver præcise svar på, om lønudviklingen påvirkes af ændringer i niveauet for beskatning af arbejdskraft. Empiriske undersøgelser baseret på nationale data viser en afsmitningseffekt på mellem 20 og 80 %.

- Alle empiriske undersøgelser baseret på nationale data peger mod, at reduktion i arbejdsgivernes arbejdsgiverafgift på kort sigt fører til reducerede lønomkostninger for virksomhederne. De fleste undersøgelser viser endvidere, at virksomhedernes lønrelaterede omkostninger også påvirkes på lang sigt, om end i mindre udstrækning. Med andre ord peger de fleste undersøgelser mod, at den økonomiske fordel af reduktionen i beskatningen af arbejdskraft i det lange løb i en vis udstrækning tilfalder lønmodtagerne i form af højere lønninger.

- Undersøgelser baseret på regionale data peger mod, at afsmitningseffekten i forbindelse med regional nedsættelse af beskatningen af arbejdskraft muligvis er mere begrænset end ved en global nedsættelse. Det tyder således på, at en mindre del af fordelen havner hos de ansatte, når en lempelse i beskatningen af arbejdskraft kun gennemføres i visse regioner.

4. Meromkostninger i forbindelse med transport

Ud over den lave befolkningstæthed, der er omtalt ovenfor, har de nordiske lande visse specifikke handicap, »nemlig de ekstraomkostninger, som virksomhederne har på grund af de lange afstande og de barske vejrforhold« (13). På denne baggrund er det i retningslinjerne for statsstøtte bestemt, at driftsstøtte med henblik på »delvis kompensation for de ekstra eksportomkostninger« (14) kan være berettiget i henhold til artikel 61, stk. 3, litra c), under forudsætning af, at visse betingelser i afsnit 28.2.3.2 i retningslinjerne for statsstøtte er opfyldt.

Tilsynsmyndigheden har i samarbejde med de norske myndigheder undersøgt mulighederne for at beregne meromkostningerne til transport på basis af de foreliggende statistiske oplysninger. De norske myndigheder har fremlagt forskellige beregninger. Disse beregninger er blevet udført for industrien samlet og i forskelligt omfang ved brug af gennemsnitsværdier for bl.a. pris og kvalitet. De forskellige beregninger baseret på de tilgængelige statistiske oplysninger viser uden undtagelse, at meromkostningerne til transport beregnet for den enkelte afgiftszone er klart større end fordelene ved de lavere afgiftssatser.

Selv om tallene for den samlede industri beregnet på basis af de foreliggende statistiske oplysninger har givet nyttige baggrundsoplysninger og bidraget til at give et godt overblik over de handicap, transportomkostningerne udgør for virksomheder i afgiftszonerne 2-5, mente Tilsynsmyndigheden, at der var behov for mere detaljerede virksomhedsspecifikke oplysninger, for at den kunne foretage en relevant bedømmelse af situationen. På denne baggrund erklærede de norske myndigheder sig enige i at bestille en særundersøgelse af forholdet mellem meromkostninger til transport og de lavere sygesikringsbidrag i afgiftszonerne 2-5 for de enkelte konkurrerende eksport- og importvirksomheder i mine- og forarbejdningsindustrien.

Denne særundersøgelse omfattede et antal virksomheder, der var repræsentative for den industrielle aktivitet i forarbejdningsindustrien i afgiftszonerne 2-5. Norges statistik fastsatte det samlede antal virksomheder inden for mine- og forarbejdningsindustrien, der kunne betegnes som konkurrenceudsatte, som var beliggende i zone 2-5, og som havde over 50 ansatte, til 180. Udvælgelsen af de enkelte virksomheder til videre undersøgelse med henblik på at opnå en gruppe, der var repræsentativ for den industrielle aktivitet i forarbejdningsindustrien i afgiftszonerne 2-5, blev foretaget af Norges statistik og Transportøkonomisk institut (TØI). Til dette formål blev der udvalgt 36 virksomheder. For hver af de udvalgte virksomheder blev der foretaget en grundig gennemgang af meromkostningerne i forbindelse med transport bl.a. med udgangspunkt i virksomhedens regnskaber. Meromkostningerne til transport blev anslået ud fra omkostningerne til ud- og indgående varetransport inden for Norges grænser. Meromkostninger til indenlandske rejser for visse grupper ansatte blev også medtaget i undersøgelsen. Virksomheder, der var omfattet af særlige sektorregler for statsstøtte, f.eks. skibsværfter, indgik ikke i undersøgelsen. Derimod var typiske norske eksportprodukter såsom metaller (herunder aluminium og ferrolegeringer), træ og træprodukter, møbler, tekstiler, plastikprodukter, bearbejdede metalprodukter og udstyr, bearbejdede fiskeprodukter samt mine- og stenbrudsprodukter omfattet af undersøgelsen.

De generelle resultater af undersøgelsen findes i nedenstående tabel 5. Set under det overgik de samlede transportomkostninger langt den fordel, virksomhederne antoges at have af de lavere sygesikringsindbetalinger. Også for hver af de enkelte virksomheder, der indgik i undersøgelsen, oversteg meromkostningerne i forbindelse med transport de anslåede fordele. Fordelene ved de lavere afgiftssatser blev beregnet i henhold til den metode, der blev anvendt af Tilsynsmyndighedens konsulent, jf. afsnit II.3.1 ovenfor. Mulige afsmitningseffekter indgik ikke i disse beregninger.

>TABELPOSITION>

III. RELEVANTE FORANSTALTNINGER

1. Tilsynsmyndighedens forslag

Efter at have modtaget ovennævnte oplysninger foretog Tilsynsmyndigheden en vurdering af den norske ordning med regionalt differentierede arbejdsgiverafgifter og kom til den konklusion, at ordningen udgjorde en form for driftsstøtte, som indebar tildeling af statsstøtte, som defineret i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen. Tilsynsmyndigheden mente ikke, at ordningen som helhed kunne omfattes af undtagelserne i EØS-aftalen.

Tilsynsmyndigheden bemærkede imidlertid, at de reducerede satser i afgiftszonerne 2-5 ikke kun er til fordel for arbejdsgivere i konkurrenceudsatte virksomheder og virksomheder, der beskæftiger sig med international handel, men også for arbejdsgivere i sektorer, der ikke nævneværdigt påvirker den internationale handel, bl.a. private og offentlige tjenesteydelser af lokal art. Støtte, som ikke påvirker samhandlen mellem aftaleparterne, falder uden for EØS-aftalens artikel 61. Tilsynsmyndigheden var endvidere opmærksom på, at mange virksomheder, der udbyder tjenesteydelser, og virksomheder, der ikke omfatter produktionsvirksomhed, er vigtige af hensyn til beskæftigelsessituationen, og at lavere satser i afgiftszonerne 2-5 bidrager til at forbedre beskæftigelsessituationen i disse områder ved at reducere lønomkostningerne.

Med hensyn til de typiske konkurrenceudsatte eksport- og importvirksomheder i mine- og forarbejdningsindustrien, medgav Tilsynsmyndigheden, at transportomkostningerne for sådanne virksomheder er højere i afgiftszonerne 2-5 end i afgiftszone 1. Tilsynsmyndigheden mærkede sig navnlig, at meromkostningerne til transport i de enkelte repræsentative eksport- og importvirksomheder i afgiftszonerne 2-5 var højere end fordelene ved de reducerede sygesikringsbidrag (se afsnit II.4 ovenfor).

I henhold til retningslinjerne for statsstøtte, og som nævnt i afsnit II.4 ovenfor, er driftsstøtte, der kompenserer for meromkostninger i forbindelse med transport, acceptabel på visse betingelser. En af disse betingelser er, at de virksomheder, der modtager støtte, er beliggende i tyndt befolkede områder, dvs. områder med en befolkningstæthed på under 12,5 indbyggere pr. km². Områderne i afgiftszonerne 2-5 opfylder dette kriterium (se tabel 2 ovenfor).

Tilsynsmyndigheden mente også, at de øvrige kriterier i afsnit 28.2.3.2 i retningslinjerne for statsstøtte var opfyldt. På den baggrund mente Tilsynsmyndigheden ikke, at der var grundlag for at kræve en generel nedsættelse af det nuværende niveau i den indirekte kompensation for meromkostninger i forbindelse med transport for virksomheder i mine- og forarbejdningsindustrien. En generel reduktion inden for den nuværende ordning med differentierede arbejdsgiverafgifter ansås dermed ikke for nødvendig.

På den anden side understregede Tilsynsmyndigheden, at der i afsnit 28.2.3.2 i retningslinjerne for statsstøtte udtrykkeligt står, at:

»Der må ikke ydes støtte til transport eller fremsendelse af en virksomheds produkter uden en alternativ beliggenhed (produkter fra udvindingsindustrien, vandkraftværker osv.).«

»Transportstøtte til virksomheder inden for industrier, som EFTA-Tilsynsmyndigheden anser for at være følsomme (motorkøretøjer, tekstiler, syntetiske fibre, EKSF-produkter og stål uden for EKSF), er underkastet de gældende bestemmelser for sektorstøtte for den pågældende industri . . .«

Tilsynsmyndigheden mener, at disse bestemmelser må medføre ændringer i ordningen om arbejdsgiverafgifter, navnlig med henblik på at sikre, at virksomheder inden for visse sektorer pålægges afgiftssatsen for zone 1, uanset hvor virksomheden er beliggende eller, hvor arbejdstageren har sin bopæl.

Endelig mente Tilsynsmyndigheden, at man i forbindelse med visse områder inden for tjenesteydelsessektoren, der befinder sig i en international konkurrencesituation, ikke kunne retfærdiggøre en lavere socialsikringsafgift i zonerne 2-5. Det er tilfældet hvad angår finansielle ydelser, telekommunikationssektoren og dele af transportsektoren.

På baggrund af disse forhold og ovennævnte fortolkning foreslog Tilsynsmyndigheden i sin beslutning af 14. maj 1997 Norge (15) følgende relevante forholdsregler:

i) Den norske regering skal inden den 15. oktober 1997 fremlægge et detaljeret forslag til et kort over alle støtteberettigede områder. Forslaget skal angive, hvilke områder der vil være berettigede til henholdsvis regional transportstøtte og regional investeringsstøtte.

ii) Hvad angår økonomiske aktiviteter, der ikke er omtalt under punkt iii) nedenfor, skal den norske regering træffe de nødvendige forholdsregler for at sikre, at anvendelsen af ordningen med reducerede satser for socialsikringsbidrag, som den der i øjeblikket finder anvendelse i zonerne 2-5, begrænses til områder, der er godkendt til at kunne modtage regional transportstøtte.

iii) Den norske regering skal herudover tage de nødvendige skridt til at tilpasse de relevante bestemmelser om arbejdsgiverafgiften i skattelovgivningen med henblik på at:

a) sikre, at følgende aktiviteter underlægges den afgiftssats, der anvendes i zone 1 for alle arbejdstagere:

- elektricitetsforsyning (NACE 40.1)

- udvinding af råolie og naturgas (NACE 11.10)

- servicevirksomhed i forbindelse med olie- og gasudvinding undtagen efterforskning (NACE 11.20)

- brydning af metalholdige malme (NACE 13)

- aktiviteter i forbindelse med udvinding af industrimineralerne nefelinsyenit (HS 2529.3000) og olivin (HS 2517.49100)

b) sikre, at virksomheder med over 50 ansatte, som udfører landtransport (NACE 60.24) underlægges den afgiftssats, der i zone 1 er gældende for alle lønmodtagere

c) sikre, at virksomheder, der opererer inden for telekommunikation (NACE 64.20), underlægges den afgiftssats, der i zone 1 er gældende for alle lønmodtagere

d) sikre, at virksomheder med afdelingskontorer i udlandet, eller som på anden måde deltager i tværnationale aktiviteter inden for nedenstående sektorer (undtagen afdelingskontorer, der udelukkende tilbyder tjenesteydelser lokalt), underlægges den afgiftssats, der i zone 1 er gældende for alle lønmodtagere:

- bank- og finansieringsvirksomhed (NACE 65),

- forsikring og pensionsforsikring (NACE 66) og

- servicevirksomhed i forbindelse med pengeinstitutter, finansierings- og forsikringsvirksomhed (NACE 67)

e) sikre, at regelsættet for støtte til virksomheder, der er omfattet af særlige sektorregler, overholdes ved:

- at anvende afgiftssatsen for zone 1 på alle ansatte i virksomheder, der producerer EKSF-stål

- at anvende afgiftssatsen for zone 1 på alle ansatte i virksomheder, der er omfattet af retsakten, der er omtalt under punkt 1b i bilag XV til EØS-aftalen (Rådets direktiv 90/684/EØF om støtte til skibsbygningsindustrien), og

- i denne forbindelse at anvende de særlige anmeldelseskrav i særreglerne for statsstøtte til motorkøretøjsindustrien, kunstfiberindustrien og stålindustrien uden for EKSF ved at anmelde alle nuværende og fremtidige tilfælde, hvor virksomheder nyder godt af lavere satser for socialsikringsbidrag, til Tilsynsmyndigheden.

iv) Der skal fremlægges detaljerede årlige rapporter om ordningen med regionalt differentierede socialsikringsbidrag i overensstemmelse med bestemmelserne i bilag III til retningslinjerne for statsstøtte. Årsrapporterne skal indeholde forholdstal, som viser støtte pr. kilometer eller støtte pr. kilometer og støtte pr. enhedsvægt. Rapporterne skal særskilt indeholde overslag over størrelsen på den indirekte kompensation for meromkostninger i forbindelse med transport i form af reducerede socialsikringsbidrag og på eventuel direkte transportstøtte til virksomheder inden for sektorer, som er omfattet af særlige anmeldelseskrav (motorkøretøjsindustrien, kunstfiberindustrien og stålindustrien uden for EKSF). Årsrapporterne skal, som fastsat i kapitel 32 i retningslinjerne for statsstøtte, omfatte to regnskabsår og fremlægges for Tilsynsmyndigheden senest seks måneder efter regnskabsårets udløb, første gang for regnskabsåret 1997.

v) Ordningen med de lavere socialsikringsbidrag skal jævnligt tages op til nyvurdering, dvs. normalt mindst hvert fjerde år. Denne ajourføring bør udføres i forbindelse med den generelle revision af kortene over de områder, som er berettiget til regional investeringsstøtte og regional transportstøtte.

2. Svaret fra den norske regering

Den norske regering svarede på Tilsynsmyndighedens forslag om relevante foranstaltninger, at den »er uenig i [Tilsynsmyndighedens] fortolkning, som den er fremlagt i beslutningen af 14. maj 1997, og derfor ikke kan acceptere og gennemføre de foreslåede foranstaltninger (16).

(16) Brev fra finansministeriet af 11. juli 1997, som Tilsynsmyndigheden modtog den 24. juli 1997 (ref. 97-5170 A).«Den norske regering fremførte endvidere, at ordningen med arbejdsgiverafgifter er en integreret del af det norske skatte- og afgiftssystem. I sit svar rejste regeringen spørgsmålet om, hvorvidt ordningen med differentierede arbejdsgiverafgifter udgør et generelt skattetiltag eller bør opfattes som statsstøtte og fremførte i denne forbindelse bl.a.:

»De differentierede arbejdsgiverafgifter er en integreret del af det norske skatte- og afgiftssystem, som både varetager skattemæssige og indkomstudjævnende hensyn. I det påkommende tilfælde er disse hensyn ikke i strid med statsstøttebestemmelserne i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

Hovedlinjerne i den norske ordning med differentierede arbejdsgiverafgifter er i overensstemmelse med kriterierne for et generelt skatte- og afgiftssystem. Ordningen finder anvendelse automatisk ud far præcise og objektive kriterier, og ingen virksomheder er udelukket fra ordningen. Der er derfor ikke tale om forskelsbehandling i strid med EØS-aftalens statsstøttebestemmelser.«

Den norske regering fremførte endvidere, at:

»Ordningens differentieringselement går ud på, at virksomheder pålægges forskellige afgiftssatser alt afhængigt af, hvor deres ansatte er bosat. Dette giver arbejdstagere fra zoner med lav afgiftssats en fordel på arbejdsmarkedet. Sammen med indkomstskattesystemet og overførselssystemet generelt bidrager denne ordning til at opretholde beskæftigelsen i disse zoner og fremmer indtægtsudjævningen i befolkningen. Den norske regering er af den mening, at skatte- og afgiftstiltag ikke kan anses for at udgøre statsstøtte i EØS-aftalens betydning, når de indeholder sådanne generelle elementer. Ordningen fremmer indtægtsudjævningen i befolkningen på samme måde som andre personrettede skattetiltag ved at styrke beskæftigelsen i de dele af landet, der har et svagt økonomisk grundlag.

Fordelene ved en reduceret arbejdsgiverafgiftssats er i princippet tilgængelige for enhver virksomhed, uanset hvor i landet den er beliggende og uafhængig af, hvilken type varer den producerer. Kriterierne for anvendelsen af de differentierede satser er objektivt fastsat og levner ikke plads for skøn. Der er ikke tale om forskelsbehandling af arbejdsgivere. En sådan geografisk differentiering af afgiftssatser kan ikke anses for at begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«, jf. EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.«

Den norske regerings standpunkt, sådan som det kommer til udtryk i dens afsluttende bemærkninger, er, »at ordningen med regionalt differentierede satser for socialsikringsbidrag ikke kommer ind under EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.«. Den norske regering beskæftigede sig ikke med spørgsmålet om mulige undtagelser, såfremt ordningen skulle blive betragtet som statsstøtte, som defineret i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

IV. VURDERING

1. Anvendelse af artikel 61, stk. 1

Tilsynsmyndighedens vurdering af anvendelsen af artikel 61, stk. 1, er baseret på nedenstående betragtninger.

I artikel 61, stk. 1, er det bestemt, at:

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

Det tiltag, der er genstand for behandling, er ordningen med reducerede arbejdsgiverafgifter for arbejdsgivere i afgiftszonerne 2-5, der er en følge af differentiering af satserne ved beregning af afgifterne. Arbejdsgiverafgiften er lovpligtige indbetalinger fra arbejdsgiverne til staten.

En af følgerne af ordningen med reducerede afgiftssatser i afgiftszonerne 2-5 er, at virksomheder, der kan drage fordel af de lavere afgiftssatser, fritages for en skattebyrde i forhold til virksomheder, der ikke har denne mulighed. Fordelene ved en sådan lettelse af skattebyrden afhænger af antallet af ansatte, deres indtægt og navnlig af, hvor de har deres bopæl, eftersom sidstnævnte faktor er afgørende for virksomhedens mulighed for at drage fordel af de reducerede afgiftssatser i zonerne 2-5.

Bestemmelsen om, at de lavere afgiftssatser er afhængige af lønmodtagerens faste bopæl og ikke teknisk set af virksomhedens beliggenhed, skal ses i lyset af ordningens virkninger. Tilsynsmyndigheden har fundet frem til, at der med hensyn til størrelse, og topografiske og geografiske omstændigheder i de områder, der dækkes af 2-5-zoner er høj grad af overensstemmelse mellem en virksomheds beliggenhed og dens ansattes permanente bopæl, jf. tabel 4 ovenfor.

Ordningen favoriserer derfor virksomheder, der geografisk er placeret således, at en væsentlig del af deres arbejdsstyrke har fast bopæl i kommuner, der er beliggende i afgiftszonerne 2-5. Virksomheder, der kan drage fordel af de reducerede afgiftssatser er typisk virksomheder, der er beliggende i 2-5-zone kommuner, medens virksomheder beliggende i afgiftszone 1 normalt ikke har denne fordel, eller i hvert fald kun i yderst begrænset omfang, jf. tabel 4 ovenfor.

Virksomheder, der kan drage fordel af de reducerede satser for arbejdsgiverafgifter, har en konkurrencemæssig fordel, fordi de fritages for en del af skattebyrden gennem statslige tiltag, der direkte bidrager til at reducere deres løn- og produktionsomkostninger. Eftersom denne lettelse af skattebyrden er indeholdt i den nationale lovgivning, gives støtten via statsmidler, som defineret i EØS-aftalens artikel 61.

Artikel 61 forbyder tiltag, der favoriserer visse virksomheder eller visse produktioner. Hovedkriteriet, når der skal skelnes mellem tiltag, der udgør statsstøtte, som defineret i artikel 61, stk. 1, og et generelt økonomisk tiltag, der ikke er omfattet af forbuddet, er med andre ord, om tiltaget har selektiv karakter. Tilsynsmyndigheden anser selektivitetskriteriet for at være opfyldt, bl.a. når hensigten med tiltaget er at begunstige virksomheder i visse områder på bekostning af virksomheder i andre områder, som ikke har mulighed for at drage nytte af det pågældende tiltag.

Som nævnt i afsnit III.2 ovenfor, fremførte den norske regering, at formålet med ordningen (dvs. fremme af beskæftigelsen på regionalt plan, indkomstudjævning, skattemæssige hensyn) betyder, at den ikke bør betragtes som statsstøtte, som defineret i EØS-aftalen. I den forbindelse mener Tilsynsmyndigheden, at det er relevant at henføre til De Europæiske Fællesskabers dom i sagen om familietilskud (16):

»Formålet med artikel 92 er at hindre, at samhandlen mellem medlemsstaterne påvirkes af fordele, som indrømmes af offentlige myndigheder, og som under forskellige former fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner.

Artikel 92 sondrer således ikke under hensyn til grundene til eller hensigten med de omhandlede interventioner men definerer dem i kraft af deres virkninger.

Følgelig er hverken den eventuelle fiskale karakter eller sociale hensigt med den omtvistede foranstaltning tilstrækkelig til at bringe den uden for anvendelsesområdet for reglen i artikel 92.«

En foranstaltning som den pågældende, der favoriserer virksomheder beliggende i visse områder, må anses for at udgøre statsstøtte, med mindre de lavere satser kan retfærdiggøres ud fra ordningens beskaffenhed og generelle opbygning (17). Det kunne eventuelt have været tilfældet, hvis de lavere afgiftssater var knyttet til optjente rettigheder. De norske myndigheder har ikke fremlagt nogen dokumentation for, at de reducerede afgiftssatser er knyttet til andre dele af skatte- og afgiftssystemet eller sygesikringssystemet, som de er en del af. Tværtimod har Tilsynsmyndigheden kunnet konstatere, at de lavere satser ikke påvirker de rettigheder, der optjenes i det norske sygesikringssystem.

Man kunne hævde, at dersom de reducerede arbejdsgiverafgifter påvirker lønudviklingen, som nævnt i afsnit II.3.2 i denne beslutning, vil virksomhederne ikke få den fulde fordel af ordningen. Hertil ønsker Tilsynsmyndigheden at understrege, at det er åbenbart, at de reducerede satser udgør en fordel. Undersøgelsen, der er nævnt i afsnit II.3.2. i denne beslutning, bekræfter, at denne fordel fører til mindskede lønomkostninger. Det forhold, at fordelene på lang sigt i et vist omfang deles mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, ændrer ikke ved det faktum, at virksomheder, der har mulighed for at anvende denne ordning, på denne måde tildeles en konkurrencefordel i forhold til virksomheder, der betaler arbejdsgiverafgift efter højeste sats.

De reducerede afgiftssatser i zonerne 2-5 er gældende for alle virksomheder, der beskæftiger personer med bopæl i disse zoner. Dermed er de også gældende for alle virksomheder i konkurrenceudsatte eksport- og importvirksomheder, som benytter sig af denne form for arbejdskraft, med den konsekvens, at samhandlen mellem parterne i EØS-aftalen påvirkes. Til illustration af dette kan det nævnes, at virksomheder, der klart og tydeligt konkurrerer med virksomheder i andre EØS-lande, f.eks. producenter af aluminium, ferro-legeringer og stål samt skibsværfter, for blot at nævne nogle stykker, og som er beliggende i eller i nærheden af afgiftszonerne 2-5, i øjeblikket har en konkurrencemæssig fordel i form af lavere lønomkostninger på grund af de reducerede afgiftssatser i disse zoner. Det relevante kriterium for påvirkning af samhandlen er dermed opfyldt (18). At de reducerede satser også finder anvendelse på virksomheder, der ikke konkurrerer internationalt, ændrer intet ved dette forhold. Tilsynsmyndigheden har i øvrigt ikke gjort indsigelser mod anvendelsen af de reducerede satser på denne type virksomheder.

På baggrund af ovennævnte er Tilsynsmyndigheden kommet til den konklusion, at de reducerede afgiftssatser i afgiftzonerne 2-5 i den norske ordning med regionalt differentierede arbejdsgiverafgifter, udgør statsstøtte i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.

2. Artikel 61, stk. 2, og artikel 61, stk. 3

Med hensyn til undtagelser i henhold til EØS-aftalens artikel 61, stk. 2 eller artikel 61, stk. 3, har Tilsynsmyndigheden ikke fundet anledning til at ændre det standpunkt, den tog, da den foreslog Norge sine relevante foranstaltninger i beslutningen af 14. maj 1997, se afsnit III.1. ovenfor.

I overensstemmelse hermed kan fordele med henblik på at kompensere for meromkostninger i forbindelse med transport i tyndtbefolkede områder retfærdiggøres i henhold til artikel 61, stk. 3, litra c), ved en lang række økonomiske aktiviteter. For visse sektorer, som nævnt i Tilsynsmyndighedens beslutning om relevante foranstaltninger, mener Tilsynsmyndigheden imidlertid ikke, at der er mulighed for at anvende undtagelsesbestemmelserne i artikel 61, stk. 2, eller artikel 61, stk. 3. I forbindelse med virksomheder inden for disse sektorer skal afgiftssatsen for zone 1 derfor anvendes, uanset hvor virksomhedens lønmodtagere har bopæl.

Konklusion

Uden at foregribe det endelige resultat finder Tilsynsmyndigheden, at Norges ordning med regionalt differentierede arbejdsgiverafgifter må anses for at udgøre statsstøtte, som kommer ind under EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Endvidere er Tilsynsmyndigheden af den opfattelse, at den samlede ordning uden ændringer ikke er berettiget til undtagelsesbestemmelserne efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 2, eller artikel 61, stk. 3.

Tilsynsmyndigheden er derfor kommet til den slutning, at den procedure, der er omtalt i artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen, bør indledes.

Afgørelsen om at indlede en procedure foregriber ikke den endelige beslutning, hvorfor resultatet udmærket kan blive, at man finder, at der ikke var tale om støtte eller, at en eventuel støtte er forenelig med EØS-aftalen. Formålet med behandlingen efter artikel 1, stk. 2, i protokol 3 til aftalen om Tilsynsmyndigheden og Domstolen er at sikre en tilbundsgående gennemgang af sagen, hvor alle involverede parter gives mulighed for at komme til orde.

EFTA-Tilsynsmyndigheden opfordrer hermed EFTA's medlemsstater, EU's medlemsstater og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de berørte foranstaltninger inden en måned efter offentliggørelsen af denne meddelelse. Bemærkningerne bedes sendt til:

EFTA-Tilsynsmyndigheden

75, Rue de Trèves

B-1040 Bruxelles.

Bemærkningerne vil blive videregivet til den norske regering.

(1) Brev fra Europa-Kommissionen, Generaldirektorat IV - Konkurrence og Statsstøtte af 28. marts 1997 (se dok. nr. 97-1924 A).

(2) Dok. nr. 145/97/KOL.

(3) Herefter omtalt som beskatningssatser.

(4) Ophævet i 1992.

(5) Lovforslag til det norske parlament, Odelstingsproposition nr. 12, 1974-75.

(6) Som defineret i lov nr. 1 af 16. januar 1970 »Lov om folkeregistrering«.

(7) Vedtaget og udstedt af Tilsynsmyndigheden den 19. januar 1994 (EFT L 231 af 3.9.1994). Kapitel 28 i retningslinjerne for statsstøtte ændredes den 20 juli 1994 (EFT L 240 af 15.9.1994).

(8) »Benefits from reduced pay-roll taxes i Norway« af Arild Hervik, Den Norske Handelshøjskole, BI (1996).

(9) Man går ud fra, at hverken løn- og aktivitetsniveauet eller fordelingen af økonomiske aktiviteter mellem sektorer og regioner påvirkes af afgiftsniveauet, hvilket bevirker, at fordelene for virksomheder i zone 2-5 har tendens til at blive overvurderet.

(10) Det generelle afgiftsniveau blev sænket marginalt med 0,2 % i afgiftszonerne 1-4 med virkning fra 1. januar 1995. Denne justering medførte altså eksempelvis, at satsen i afgiftszone 1 blev sænket fra 14,3 % til 14,1 %.

(11) Beregnet ud fra omsætningens størrelse.

(12) »Effects on wages from changes in pay-roll taxes in Norway« af Dr. oecon. Nils Martin Stølen, Norges statistik.

(13) Stk. 28.2.3.2 (1) i retningslinjerne for statsstøtte.

(14) Stk. 28.2.3.2 (2) i retningslinjerne for statsstøtte.

(15) Den efterfølgende tekst i kursiv er kun autentisk i den engelske udgave.

(16) Se pkt. 13, Domstolens dom af 2. juli 1974, Sag 173/73 Italien mod Kommissionen Sml. 1974-5, side 718-79.

(17) Se Domstolens dom af 2. juli 1974, Sag 173/73 Italien mod Kommissionen, Sml. 1974-5, side 719.

(18) Se Domstolens dom af 2. juli 1974, Sag 173/73 Italien mod Kommissionen, Sml. 1974-5, side 720.