Foreløbig udgave

RETTENS DOM (Niende Udvidede Afdeling)

6. oktober 2021 ( )

»Økonomisk og monetær politik – tilsyn med kreditinstitutter – specifikke tilsynsopgaver, der overdrages til ECB – afgørelse om inddragelse af et kreditinstituts tilladelse – tilsidesættelse af lovgivningen om hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme – antagelse til realitetsbehandling – beføjelserne for de deltagende medlemsstaters kompetente nationale myndigheder og for ECB inden for rammerne af den fælles tilsynsmekanisme (FTM) – ligebehandling – proportionalitet – beskyttelse af den berettigede forventning – retssikkerhed – magtfordrejning – ret til forsvar – begrundelsespligt«

I sagerne T-351/18 og T-584/18,

Ukrselhosprom PCF LLC, Solone (Ukraine),

Versobank AS, Tallinn (Estland),

ved advokat O. Behrends,

sagsøgere

mod

Den Europæiske Centralbank (ECB) ved C. Hernández Saseta og G. Marafioti, som befuldmægtigede, bistået af advokat B. Schneider,

sagsøgt,

støttet af

Europa-Kommissionen ved A. Steiblytė, D. Triantafyllou og A. Nijenhuis, som befuldmægtigede,

intervenient

angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af for det første Den Europæiske Centralbanks afgørelse ECB_SSM_2018_EE_1 WHD_2017-0012 af 26. marts 2018, for det andet afgørelse ECB_SSM_2018_EE_2 WHD_2017-0012 af 17. juli 2018 om erstatning af afgørelse ECB_SSM_2018_EE_1 WHD_2017-0012, hvorved ECB inddrog Versobanks tilladelse til at udøve virksomhed som kreditinstitut, og for det tredje afgørelse ECB/SSM/2018-EE-3 af 14. august 2018 vedrørende sagsomkostningerne i forbindelse med revisionsproceduren,

har

RETTEN (Niende Udvidede Afdeling),

sammensat af afdelingsformanden M. J. Costeira (refererende dommer) og dommerne D. Gratsias, M. Kancheva, B. Berke og T. Perišin,

justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. september 2020,

afsagt følgende

Dom

I. Tvistens baggrund

1 Versobank AS, den anden sagsøger, er et kreditinstitut, der er etableret i Estland. Dets hovedaktionær er Ukrselhosprom PCF LLC, den første sagsøger, som ejer 85,2622% af Versobanks kapital.

2 Den anden sagsøger var klassificeret som et mindre signifikant institut som omhandlet i artikel 6 i Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank (ECB) i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63, herefter »FTM-grundforordningen«).

3 Som et mindre signifikant kreditinstitut blev tilsynet med den anden sagsøger varetaget af Finantsinspektsioon (finanstilsynet, herefter »FSA«, Estland), der handlede som kompetent national myndighed som omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 2, stk. 2. Denne myndighed havde endvidere kompetence til at føre tilsyn med overholdelsen af reglerne om bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (herefter »ALM/CFT«).

4 FSA havde siden 2015 konstateret gentagne tilsidesættelser begået af den anden sagsøger, som dels vedrørte kreditinstituttets ineffektive ALM/CFT-ordning i forbindelse med styringen af de risici, der fulgte af dets forretningsmodel, dels de utilstrækkelige ledelsesordninger, som det havde indført på dette område.

5 FSA foretog adskillige inspektioner på stedet. Den første fandt sted mellem den 13. april og den 12. juni 2015.

6 På baggrund af de konstaterede tilsidesættelsers gentagne karakter havde FSA, efter at have fremsendt flere anmodninger til den anden sagsøger om overholdelse af de lovgivningsmæssige krav, vedtaget et påbud dateret den 8. august 2016.

7 Dette påbud pålagde den anden sagsøger straks at rette op på de mangler, der var konstateret under den inspektion på stedet, som blev foretaget i 2015, og krævede, at selskabet traf visse foranstaltninger: For det første at det anvendte sine eksisterende interne ALM/CFT-politikker og -procedurer, der ikke var blevet fulgt korrekt, for det andet at det anvendte de kundekendskabsprocedurer, som er fastsat i artikel 13, stk. 1, nr. 3-5, i Rahapesu ja terrorismi rahastamtõkestamis seadus (den estiske lov om ALM/CFT) af 19. december 2007, der gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT L 141 af 5.6.2015, s. 73), i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, for det tredje at det kontrollerede, at de kundekendskabsprocedurer, der er fastsat i artikel 13, stk. 1, nr. 3-5, i den estiske lov om ALM/CFT, blev anvendt korrekt, for det fjerde at det afviste at udføre transaktioner, hvis denne lovs artikel 27, stk. 2, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, forpligtede kreditinstituttet til at udøve sin ret hertil, og for det femte at det øjeblikkeligt overholdt anmeldelsespligten, som er omhandlet i den nævnte lovs artikel 32 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, som forpligtede kreditinstitutter til at indberette en mistanke om hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, når de relevante betingelser var opfyldt. Desuden krævede dette påbud, at sagsøgeren senest den 9. december 2016 skriftligt meddelte, hvorledes kreditinstituttet opfyldte disse forpligtelser.

8 FSA foretog endnu en inspektion på stedet mellem den 13. september og den 11. november 2016.

9 Desuden foretog FSA en tredje inspektion på stedet mellem den 5. september og den 14. november 2016. Den vedrørte overtrædelser, der var blevet konstateret vedrørende den anden sagsøgers drift af en angiveligt ulovlig filial eller et angiveligt ulovligt datterselskab i Letland.

10 Ved skrivelse af 9. december 2016 fremsendte den anden sagsøger sine skriftlige bemærkninger til det omhandlede påbud til FSA.

11 Ved skrivelse af 28. februar 2017 meddelte FSA den anden sagsøger, at denne stadig ikke havde opfyldt alle de forpligtelser, der var anført i det omhandlede påbud. Den 10. april 2017 vedtog FSA en erklæring om, at kreditinstituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende (herefter »FOLTF-afgørelsen«).

12 Som følge af de oplysninger, der var modtaget fra den anden sagsøger, fandt FSA det nødvendigt at foretage en dybdegående undersøgelse. Denne myndighed foretog en fjerde inspektion på stedet, der fandt sted mellem den 4. og den 22. september 2017. Under den sidstnævnte inspektion konstaterede den alvorlige og væsentlige tilsidesættelser af ALM/CFT-lovgivningen svarende til dem, der var blevet konstateret i forbindelse med to tidligere inspektioner, og fastslog, at sagsøgerens interne kontrolsystem var middelmådigt og utilstrækkeligt.

13 Den 8. februar 2018 modtog ECB et forslag fra FSA om inddragelse af den anden sagsøgers tilladelse, jf. artikel 80 i ECB’s forordning (EU) nr. 468/2014 af 16. april 2014 om fastlæggelse af en ramme for samarbejde inden for Den Fælles Tilsynsmekanisme mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder og med de udpegede nationale myndigheder (»SSM-rammeforordningen«) (EUT 2014, L 141, s. 1).

14 Inden for rammerne af den forpligtelse til samarbejde, der er fastsat i SSM-rammeforordningens artikel 80, stk. 2, handlede FSA i henhold til artikel 3 i Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (den estiske lov om forebyggelse og håndtering af finansielle kriser) af 18. februar 2015 ligeledes som kompetent national afviklingsmyndighed for kreditinstitutter gennem sin afviklingsafdeling. Den 7. februar 2018 godkendte FSA’s bestyrelse denne afviklingsafdelings vurdering, hvorefter der ikke var almene hensyn, som begrundede udøvelsen af afviklingsbeføjelserne i henhold til den nævnte lovs artikel 39, stk. 1, 3 og 4, der gennemfører artikel 32, stk. 1, litra c), og artikel 32, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15. maj 2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EUT 2014, L 173, s. 190).

15 Den 6. marts 2018 godkendte ECB’s tilsynsråd udkastet til afgørelse om inddragelse af den anden sagsøgers tilladelse og gav denne sagsøger en frist til at udtale sig om dette udkast i henhold til SSM-rammeforordningens artikel 31. Efter inddragelsen af tilladelsen blev der indledt en likvidationsprocedure mod denne sagsøger samt udpeget kuratorer.

16 Den 14. marts 2018 forelagde den anden sagsøger sin udtalelse, som der blev taget hensyn til i forbindelse med den endelige afgørelse. Efter at have gennemgået denne udtalelse konkluderede ECB, at det var nødvendigt at inddrage sagsøgerens tilladelse.

17 På grundlag af FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, litra a), og artikel 14, stk. 5, SSM-rammeforordningens artikel 83 og artikel 17 i Krediidiasutuste seadus (den estiske lov om kreditinstitutter) af 9. februar 1999, som gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT 2013, L 176, s. 338), vedtog og meddelte ECB den anden sagsøger sin afgørelse af 26. marts 2018 om inddragelse af dennes tilladelse (herefter »afgørelsen af 26. marts 2018«).

18 Den 27. marts 2018 traf den kompetente estiske domstol en afgørelse om indledning af likvidation af den anden sagsøger.

19 Den 26. april 2018 modtog ECB’s administrative klagenævn (herefter »Det Administrative Klagenævn«) en anmodning fra den første sagsøger om revision af afgørelsen af 26. marts 2018. Det Administrative Klagenævn afgjorde, at anmodningen om revision kunne antages til behandling, idet det fandt, at nævnte sagsøger var umiddelbart og individuelt berørt af den pågældende afgørelse.

20 Den 22. juni 2018 vedtog og meddelte Det Administrative Klagenævn ECB’s tilsynsråd udtalelse AB/2018/03, hvori det foreslog Tilsynsrådet at fastslå, at de påberåbte væsentlige og processuelle tilsidesættelser ikke var begrundede, og at vedtage en afgørelse med samme indhold som afgørelsen af 26. marts 2018.

21 ECB’s styrelsesråd fulgte denne udtalelse og vedtog afgørelsen af 17. juli 2018 (herefter »afgørelsen af 17. juli 2018«), der blev meddelt kuratorerne for den anden sagsøger, som i mellemtiden var sat under likvidation.

22 Ved afgørelse af 26. marts 2018 inddrog ECB den anden sagsøgers tilladelse til at udøve virksomhed som kreditinstitut. Ved afgørelse af 17. juli 2018 ophævede og erstattede den sin afgørelse af 26. marts 2018. Ved afgørelse om sagsomkostningerne pålagde ECB desuden den første sagsøger at betale sagsomkostningerne i forbindelse med revisionsproceduren.

23 I punkt 3.2 i afgørelsen af 17. juli 2018 anførte ECB for det første, at forslaget om inddragelse af tilladelsen til at udøve virksomhed som kreditinstitut vedrørende den anden sagsøger blev vedtaget efter en lang og vedvarende periode med overtrædelser og tilsidesættelser af de gældende bestemmelser fra denne sagsøgers side, for det andet, at den kompetente nationale myndighed havde foretaget fire inspektioner på stedet siden 2015 og havde vedtaget et påbud i 2016, og for det tredje, at ECB, eftersom denne sagsøger hverken havde efterkommet de uformelle anmodninger eller det pågældende påbud, ikke kunne give en positiv vurdering med hensyn til dennes fremtidige opfyldelse af de lovgivningsmæssige krav, som den var blevet pålagt.

24 Ligeledes fandt ECB i punkt 3.2 i afgørelsen af 17. juli 2018, at betingelserne for inddragelse af tilladelsen i artikel 18, litra f), i direktiv 2013/36, som gennemført i estisk ret, på grundlag af de indsamlede beviser og resultaterne af de inspektioner på stedet, som FSA havde foretaget, skulle anses for at være opfyldt for så vidt angår den anden sagsøger. ECB gav følgende begrundelse for at inddrage tilladelsen:

– den omstændighed, at sagsøgeren ikke havde indført de ledelsesordninger, som FSA havde krævet, i overensstemmelse med de nationale bestemmelser, der gennemfører artikel 74 i direktiv 2013/36

– den omstændighed, at der hos denne sagsøger ikke fandtes en effektiv ordning vedrørende ALM/CFT med henblik på styringen af de risici, som fulgte af kreditinstituttets forretningsmodel, til trods for tre inspektioner på stedet, der havde fokus på dette område, adskillige møder og advarsler, det omhandlede påbud og et brev vedrørende den manglende overholdelse af dette påbud

– denne sagsøgers manglende overholdelse af dette påbud inden for de fastsatte frister og det fastsatte omfang

– den pågældende sagsøgers fremlæggelse af vildledende og ukorrekte dokumenter og oplysninger for FSA og sagsøgerens tilsidesættelse af de betingelser, der er fastsat i lovgivningen i en medlemsstat i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (dvs. Republikken Letland).

25 Hvad navnlig angår den første begrundelse for inddragelsen af tilladelsen, dvs. den omstændighed, at den anden sagsøger ikke havde indført de af FSA krævede ledelsesordninger i overensstemmelse med de nationale bestemmelser til gennemførelse af artikel 74 i direktiv 2013/36, præciserede ECB i punkt 3.3.1, litra a), i afgørelsen af 17. juli 2018, at kontrolsystemet var mangelfuldt og utilstrækkeligt henset til sagsøgerens forretningsmodels type, formål og kompleksitet.

26 Hvad angår den anden begrundelse for inddragelsen af tilladelsen præciserede ECB i punkt 3.3.1, litra b), i afgørelsen af 17. juli 2018, at den anden sagsøgers forretningsmodel var koncentreret om levering af tjenesteydelser til ikke-residente erhvervskunder med en stor nettoformue, og at der under de tre første inspektioner på stedet, som FSA foretog mellem 2015 og 2017, var observeret et betydeligt antal usædvanlige transaktioner.

27 Endvidere var den anden sagsøgers bestyrelses og tilsynsråds aktiviteter med hensyn til ALM/CFT og risikostyring ifølge ECB blevet anset for at være mangelfulde, for så vidt som bestyrelsen ikke havde fastsat sagsøgerens risikotolerance eller indført et særskilt system for vurderingen af risiciene på dette område, ej heller udarbejdet en analyse af de operationelle risici, herunder en omfattende risikoanalyse på dette område, hvilket er i strid med artikel 55, stk. 2, nr. 2 og 3, i den estiske lov om kreditinstitutter.

28 Ifølge ECB rådede den anden sagsøger således ikke over de ledelsesordninger, der kræves i henhold til artikel 67, stk. 1, litra o), i direktiv 2013/36, og opfyldte derfor den betingelse for inddragelse af tilladelsen, der er fastsat i samme direktivs artikel 18, litra f). Henset til denne sagsøgers tidligere resultater delte ECB endvidere FSA’s synspunkt, hvorefter det var højst usandsynligt, at denne sagsøgers nye bestyrelse – den fjerde siden 2015 – ville foretage en streng gennemførelse af de bebudede ændringer af kreditinstituttets risikostyringssystem vedrørende ALM/CFT.

29 Hvad angår den tredje begrundelse for at inddrage tilladelsen anførte ECB i punkt 3.3.1, litra c), i afgørelsen af 17. juli 2018, at den anden sagsøger ikke havde overholdt det omhandlede påbud inden fristen den 9. december 2016. Ifølge ECB forpligtede FSA ved dette påbud navnlig sagsøgeren til for det første at anvende procedurereglerne, for det andet for fremtiden at anvende artikel 13, stk. 1, punkt 3-5, i den estiske lov om ALM/CFT i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af dette påbud, korrekt og at undlade at indlede forretningsmæssige forbindelser, hvor dette viste sig at være nødvendigt, for det tredje at kontrollere, om de nævnte bestemmelser var blevet anvendt korrekt på de eksisterende forretningsmæssige forbindelser, og – om nødvendigt – på ny anvende kundekendskabsprocedurerne vedrørende kundekredsen, for det fjerde i givet fald at undlade at gennemføre transaktioner i henhold til nævnte lovs artikel 27, stk. 2, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af dette påbud, for det femte at indberette til den finansielle efterretningsenhed, når en aktivitet eller andre omstændigheder kunne indikere, at der fandt hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme, eller forsøg herpå, sted, eller såfremt denne sagsøger havde grund til at antage eller vidste, at der var tale om hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme, og for det sjette at forelægge FSA en rapport om de tiltag, som var gennemført for at opfylde de ovennævnte forpligtelser. Under den tredje inspektion på stedet konstaterede FSA imidlertid, at de ovennævnte forpligtelser ikke var blevet opfyldt til fulde, og at de påtalte mangler fortsat var til stede. ECB konkluderede derfor, at den omstændighed, at kreditinstituttet ikke havde efterkommet det pågældende påbud, udgjorde endnu en begrundelse for at inddrage tilladelsen i henhold til artikel 18, litra f), i direktiv 2013/36.

30 Hvad angår den fjerde begrundelse for at inddrage tilladelsen anførte ECB i punkt 3.3, litra d), i afgørelsen af 17. juli 2018, at den anden sagsøger havde fremlagt vildledende og ukorrekte oplysninger og dokumenter for FSA vedrørende sine aktiviteter i Letland ved dels at angive, at den ikke havde noget datterselskab i Letland, dels i sin meddelelse af 9. februar 2016 til denne kompetente nationale myndighed at angive, at den havde lukket afdelingen i Letland, selv om denne stadig var i drift. Ifølge ECB havde resultaterne af den inspektion på stedet, som den kompetente myndighed foretog mellem den 5. september og den 14. november 2016, i realiteten vist, at den pågældende sagsøger havde leveret finansielle tjenesteydelser i Letland uafbrudt siden oktober 2013. ECB påpegede, at den pågældende sagsøger ifølge de oplysninger, som den lettiske nationale tilsynsmyndighed havde fremsendt til FSA, havde oprettet sit »datterselskab« i Letland i strid med de lettiske lovbestemmelser, der gennemfører artikel 35-38 i direktiv 2013/36 om den såkaldte »pasordningsprocedure«. Ifølge ECB udgjorde denne adfærd en tilsidesættelse af artikel 17, stk. 1, nr. 2 og 15, i den estiske lov om kreditinstitutter. Den konkluderede således, at denne adfærd udgjorde endnu en grund til at inddrage tilladelsen i henhold til nævnte direktivs artikel 18, litra e).

31 Hvad angår undersøgelsen af, hvorvidt inddragelsen af tilladelsen var forholdsmæssig, og hvorvidt denne inddragelse var passende, fremhævede ECB, at formålet med at inddrage en tilladelse, der var meddelt et kreditinstitut, var at bringe de tilsidesættelser af gældende lovbestemmelser, som dette kreditinstitut havde begået, til ophør, og at kravet om, at et kreditinstitut skulle havde indført en passende ledelsesordning, fulgte af den omstændighed, at mangler i en sådan ordning kan føre til det pågældende instituts konkurs samt til systemiske problemer i medlemsstaterne og på globalt plan. Henset til de langvarige tilsidesættelser af lovgivningen om bekæmpelse af hvidvaskning, som tilregnedes den anden sagsøger, vurderede ECB, at FSA burde gribe ind, og at denne myndighed i den foreliggende sag først havde udstedt et påbud, og, først efter at dette var blevet tilsidesat, havde foreslået en inddragelse af tilladelsen, hvilket under disse omstændigheder skulle anses for en passende og forholdsmæssig foranstaltning. Ifølge ECB var den pågældende foranstaltning ligeledes passende i forhold til tilsidesættelsen af meddelelsesproceduren, den såkaldte »pasordningsprocedure«, der skulle iagttages med henblik på at etablere en filial i en anden medlemsstat.

32 Hvad derefter angår undersøgelsen af, hvorvidt inddragelsen af tilladelsen var nødvendig, tog ECB ikke blot hensyn til de konstaterede tilsidesættelsers alvor, men ligeledes til alle de mindre belastende foranstaltninger, der allerede var blevet truffet for at afhjælpe de mangler, som kunne tilskrives den anden sagsøger. På baggrund af den gentagne karakter af denne sagsøgers ulovlige adfærd, de ukorrekte oplysninger, som sagsøgeren havde givet om sine aktiviteter i Letland, og den omstændighed, at den omfattende tilsyns- og inspektionsindsats, som FSA allerede havde foretaget, ikke havde haft nogen effekt, konkluderede ECB efter at have analyseret ikke blot den indsats, som FSA allerede havde gjort, men også alle de øvrige foranstaltninger, der var til rådighed i henhold til den gældende nationale lovgivning, dvs. den estiske lov om kreditinstitutter, at der ikke fandtes andre, mindre belastende foranstaltninger, som ville kunne sikre genetableringen af lovlige forhold.

33 ECB fandt navnlig, at et tvangssalg af den anden sagsøger (likvidation) ikke var en juridisk mulig løsning. Dernæst opregnede den de forskellige foranstaltninger, som var blevet analyseret, og fremhævede grundene til, at den ikke anså dem for effektive med henblik på genetableringen af lovlige forhold. For det første blev en ny ændring af sammensætningen af sagsøgerens bestyrelse ikke anset for en effektiv foranstaltning, idet sagsøgeren for det første allerede havde foretaget adskillige ændringer af bestyrelsen, uden at dette havde haft nogen virkning med hensyn til opfyldelsen af de omhandlede retlige forpligtelser, for det andet havde sagsøgeren adskillige gange siden 2015 meddelt, at denne ville ændre sin forretningsstrategi, uden at disse meddelelser var blevet efterfulgt af konkrete tiltag, for det tredje har bestyrelsen i henhold til estisk ret ganske vist beføjelse til at øve indflydelse på et kreditinstituts forretningsstrategi, men ikke til selvstændigt at fastlægge denne strategi, idet dens ansvar er begrænset til ledelsen af kreditinstituttets daglige drift, for det fjerde var der kun ringe chance for, at en ændring af bestyrelsen i den foreliggende sag ville medføre en ændret strategi, eftersom de to nøglepositioner i bestyrelsen var besat af kreditinstituttets to hovedaktionærer, som ville kunne påvirke strategien uformelt og således bevare status quo.

34 Hvad for det andet angår ophævelse eller suspension af visse aktionærers stemmerettigheder i henhold til den estiske bestemmelse, der gennemfører artikel 26, stk. 2, i direktiv 2013/36, fremhævede ECB, at aktiebesiddelsen i den anden sagsøger var meget koncentreret, hvorfor denne foranstaltning ville have medført, at bankens ledelse ville blive overladt til de aktionærer, der besad minoritetsandele og i mindre grad var involveret i kreditinstituttets resultater, og som i øvrigt havde tætte forbindelser til majoritetsaktionærerne på grund af familiebånd eller fælles økonomiske interesser, hvilket på trods af den pågældende foranstaltning ville kunne medføre, at disse majoritetsaktionærer fik indirekte indflydelse på den strategiske ledelse af sagsøgeren.

35 Hvad for det tredje angår udstedelsen af endnu et påbud, der forbød den anden sagsøger at levere finansielle tjenesteydelser, i det mindste til ikke-residente kunder med et højt risikoniveau, anså ECB denne foranstaltning for uhensigtsmæssig, eftersom den omstændighed, at det foregående påbud ikke var blevet efterkommet, rejste tvivl om sagsøgerens evne og vilje til at overholde et eventuelt andet påbud, og eftersom en indskrænkning af bankens virksomhed ville have forårsaget meget store månedlige driftstab og bragt dens likviditet og herved kundernes opsparinger i fare.

36 Hvad for det fjerde angår frivillig likvidation anerkendte ECB, at denne løsning var blevet foreslået af den anden sagsøger i dennes udtalelse om udkastet til afgørelsen af 26. marts 2018, at denne mulighed fandtes i henhold til estisk lovgivning, og at den under alle omstændigheder ville have resulteret i en inddragelse af tilladelsen, men at ECB imidlertid havde besluttet ikke at vælge denne løsning, eftersom en frivillig likvidation for det første ville have sløret de væsentligste grunde til, at FSA havde foreslået, at tilladelsen blev inddraget, for det andet ville inddragelsen af tilladelsen have været baseret på artikel 16, stk. 3, i den estiske lov om kreditinstitutter og ikke på denne lovs artikel 17, for det tredje ville en frivillig likvidation således have givet et ukorrekt billede af grovheden af de tilsidesættelser af gældende ret, som denne sagsøger havde begået, og som ifølge ECB begrundede en tvungen inddragelse af tilladelsen, og for det fjerde skal meddelelsen om inddragelse af en tilladelse, i henhold til artikel 20, stk. 5, i direktiv 2013/36, ikke kun vedrøre selve inddragelsen, men også begrundelsen for denne.

37 Hvad for det femte angår et andet estisk selskabs overtagelse accepterede ECB ikke denne løsning, dels fordi der ikke var blevet fremlagt dokumentation for en konkret forpligtelse fra nogen af investorernes side, dels fordi det udkast til forretningsplan, som den anden sagsøger havde forelagt, ikke indeholdt tilstrækkelige oplysninger til, at det kunne afgøres, om transaktionen ville have ført til en ændring af forretningsstrategien. Selv om sagsøgeren i øvrigt fik en yderligere frist til at fremlægge dokumentationen, havde denne ikke forelagt de nødvendige oplysninger.

38 Endvidere fandt ECB i forbindelse med undersøgelsen af, om inddragelsen af tilladelsen var rimelig – henset til tilsidesættelsernes grovhed og varighed, den omstændighed, at den anden sagsøger havde gentaget sin ulovlige adfærd på trods af de adskillige advarsler, som denne havde fået, samt den skade på offentlighedens tillid til det estiske og europæiske finansielle system, som dens adfærd havde forårsaget – at almenhedens interesse i at sikre en genetablering af lovlige forhold gik forud for denne sagsøgers private interesse i ikke at få inddraget sin tilladelse.

39 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt inddragelsen af tilladelsen var forenelig med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, var ECB af den opfattelse, at den anden sagsøger ikke kunne påberåbe sig dette princip, eftersom denne for det første havde fået utallige advarsler ved adskillige lejligheder (fire inspektioner på stedet, et påbud og forskellige advarsler) uden at træffe passende foranstaltninger med henblik på at bringe sin ulovlige adfærd til ophør, eftersom FSA for det andet aldrig havde tilkendegivet over for sagsøgeren, at dennes tilladelse ikke ville blive inddraget, og eftersom ingen for det tredje kunne påberåbe sig en berettiget forventning med henblik på at udvise eller opretholde en ulovlig adfærd.

40 På baggrund af det ovenstående konkluderede ECB, at der i henhold til artikel 18 i direktiv 2013/36 var grundlag for at inddrage den anden sagsøgers tilladelse, og at en sådan foranstaltning skulle anses for at være forholdsmæssig (passende, nødvendig og rimelig) henset til omstændighederne i den foreliggende sag og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

II. Retsforhandlingerne og parternes påstande

A. Indledning af retsforhandlingerne og parternes påstande i sag T-351/18

41 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 5. juni 2018 har sagsøgerne anlagt denne sag.

42 ECB har indgivet svarskrift den 21. september 2018.

43 Ved anmodning indleveret til Rettens Justitskontor den 9. oktober 2018 har Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for ECB’s påstande.

44 Ved afgørelse af 26. november 2018 har formanden for Rettens Anden Afdeling imødekommet anmodningen om at intervenere i sagen.

45 Sagsøgerne har indgivet replik den 12. december 2018. ECB har indgivet duplik den 18. februar 2019.

46 Kommissionen har indgivet interventionsindlæg den 20. december 2018. Sagsøgerne har fremsat bemærkninger til dette indlæg den 25. februar 2019.

47 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 1. april 2019 har sagsøgerne fremsat en anmodning om afholdelse af et retsmøde, afhøring af vidner samt vedtagelse af visse foranstaltninger med henblik på bevisoptagelse.

48 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 29. april 2019 har ECB og Kommissionen fremsat bemærkninger til sagsøgernes anmodning om afhøring af vidner og foranstaltninger med henblik på bevisoptagelse.

49 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:

– Afgørelsen af 26. marts 2018 annulleres.

– ECB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

50 ECB har nedlagt følgende påstande:

– Sagen afvises for så vidt angår den første sagsøger.

– Subsidiært frifindelse i forhold til den første sagsøger.

– Frifindelse for så vidt angår den anden sagsøger.

– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

51 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Sagen afvises for så vidt angår den første sagsøger.

– ECB frifindes under alle omstændigheder.

– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

B. Indledning af retsforhandlingerne og parternes påstande i sag T-584/18

52 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 27. september 2018 har sagsøgerne anlagt denne sag.

53 ECB har indgivet svarskrift den 20. december 2018.

54 Ved anmodning indleveret til Rettens Justitskontor den 23. januar 2019 har Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for ECB’s påstande.

55 Ved afgørelse af 25. februar 2019 har formanden for Rettens Anden Afdeling imødekommet anmodningen om at intervenere i sagen.

56 Sagsøgerne har indgivet replik den 28. marts 2019. ECB har indgivet duplik den 3. juni 2019.

57 Kommissionen har indgivet interventionsindlæg den 5. april 2019. Sagsøgerne har fremsat bemærkninger til dette indlæg den 27. maj 2019.

58 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:

– Afgørelsen af 17. juli 2018 annulleres.

– Sagsomkostningsafgørelsen annulleres.

– ECB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

59 ECB har nedlagt følgende påstande:

– Sagen afvises for så vidt angår den første sagsøger.

– Subsidiært frifindelse i forhold til den første sagsøger.

– Det femogtyvende anbringende afvises, for så vidt som det er fremsat af den anden sagsøger.

– Frifindelse i forhold til den anden sagsøger, herunder for så vidt angår det femogtyvende anbringende, såfremt Retten ikke afviser dette.

– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

60 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:

– Sagen afvises for så vidt angår den første sagsøger.

– ECB frifindes under alle omstændigheder.

– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

61 Sagsøgerne har i deres skriftlige indlæg fremsat anmodninger om bevisoptagelse og navnlig en anmodning om fremlæggelse af adskillige dokumenter og en anmodning om vidneførsel.

C. De fortsatte retsforhandlinger i de to sager

62 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement, er den refererende dommer blevet tilknyttet Niende Afdeling, som de foreliggende sager følgelig er blevet henvist til.

63 Efter forslag fra Rettens Niende Afdeling har Retten den 5. februar 2020 i medfør af procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise de foreliggende sager til et udvidet dommerkollegium.

64 Efter forslag fra den refererende dommer har Retten (Niende Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89 stillet parterne en række skriftlige spørgsmål, som Kommissionen, ECB og sagsøgerne har besvaret ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 13. marts og den 16. og 17. april 2020.

65 Ved afgørelse truffet af formanden for Niende Afdeling den 27. april 2020 er de foreliggende sager blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling.

66 I retsmødet den 25. september 2020 har parterne afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten. Parterne er desuden blevet hørt om en eventuel forening af sagerne med henblik på den afgørelse, hvorved sagernes behandling afsluttes.

67 Efter at dommer Barna Berke afgik ved døden den 1. august 2021, blev Rettens rådslagninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 22 og artikel 24, stk. 1, fortsat med de tre dommere, som har underskrevet denne dom.

68 Ved afgørelse truffet af Rettens præsident den 13. august 2021 blev sagen tildelt en ny refererende dommer, der har sæde i Niende Afdeling.

III. Retlige bemærkninger

69 Sagerne T-351/18 og T-584/18 forenes med henblik på dommen.

A. Spørgsmålet om, hvorvidt genstanden for tvisten fortsat består, og hvorvidt sagsøgerne i sag T-351/18 fortsat har søgsmålsinteresse

70 Det fremgår af fast retspraksis, at et annullationssøgsmål, der anlægges af en fysisk eller juridisk person, kun kan antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgeren har en retlig interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sådan interesse, som er en afgørende og grundlæggende betingelse for al rettergang, foreligger kun, såfremt en annullation af denne retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre parten en fordel (jf. dom af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen, C-33/14 P, EU:C:2015:609, præmis 55 og 58 og den deri nævnte retspraksis).

71 Sagsøgerens søgsmålsinteresse for så vidt angår sagens genstand skal foreligge på tidspunktet for sagens anlæggelse, idet sagen i modsat fald afvises. Sagens genstand skal, ligesom søgsmålsinteressen, bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe parten en fordel (jf. dom af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen, C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).

72 Spørgsmålet om, hvorvidt det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen på grund af manglende vedvarende søgsmålsinteresse, kan rejses af egen drift af Unionens retsinstanser (dom af 6.9.2018, Bank Mellat mod Rådet, C-430/16 P, EU:C:2018:668, præmis 49).

73 I denne henseende har Retten ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 3. marts 2020 anmodet parterne om at udtale sig om, hvorvidt sagsøgerne fortsat har søgsmålsinteresse efter ECB’s vedtagelse af afgørelsen af 17. juli 2018, hvorved afgørelsen af 26. marts 2018 blev ophævet med tilbagevirkende kraft.

74 Sagsøgerne er af den opfattelse, at de fortsat har interesse i at anlægge sag til prøvelse af afgørelsen af 26. marts 2018 efter vedtagelsen af afgørelsen af 17. juli 2018. Ifølge sagsøgerne kan ophævelsen af en foranstaltning for det første ikke systematisk sidestilles med en annullation fra Unionens retsinstansers side, eftersom den pr. definition ikke svarer til en anerkendelse af, at afgørelsen er ulovlig. For det andet kan det ikke tillades ECB at forhindre, at en retsinstans fastslår, at en afgørelse er ulovlig, ved at vedtage en ny afgørelse og ophæve den tidligere afgørelse. Hvis en sådan handling var mulig, ville den kunne misbruges på en måde, der er i strid med retsstatsprincippet. For det tredje er den hævdede og formodede erstatning af den oprindelige afgørelse med den efterfølgende afgørelse på en tidligere dato fiktiv og uforenelig med loven. For det fjerde har sagsøgerne anført, at de bl.a. har nedlagt påstand om annullation af afgørelsen af 26. marts 2018 for at beskytte deres interesser med hensyn til omdømme og på grund af deres interesse i at opnå økonomisk erstatning. Det forhold, at disse interesser er legitime, blev anerkendt i kendelse af 12. september 2017, Fursin m.fl. mod ECB (T-247/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:623, præmis 17-23), og dette afsnit i Rettens kendelse blev ikke appelleret og er derfor retsgyldigt. Domstolen stadfæstede denne del af Rettens kendelse. Den omstændighed, at Domstolen ikke udtrykkeligt behandlede dette aspekt, er uden betydning. Det var ikke nødvendigt at gøre dette, eftersom denne del af dommen ikke var blevet appelleret af ECB eller Kommissionen. For det femte er en afgørelse, der ændrer adressatens retsstilling med virkning ex tunc, kun tilladt under meget begrænsede omstændigheder, navnlig når den har en positiv virkning for adressaten. Følgelig er det aldrig muligt at inddrage en tilladelse med en virkning, som angiveligt ligger forud for datoen for afgørelsen.

75 ECB har anført, at sagsøgerne ikke har nogen interesse, som ikke kan tilgodeses i forbindelse med domstolsprøvelsen af afgørelsen af 17. juli 2018. Sagsøgerne har derfor ikke længere søgsmålsinteresse i en prøvelse af afgørelsen af 26. marts 2018.

76 Som det fremgår af FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 1, opretter ECB et administrativt klagenævn, der udfører intern administrativ revision af afgørelser truffet af ECB under udøvelsen af de beføjelser, ECB er tillagt i henhold til nævnte forordning. I henhold til denne artikels stk. 2 sammensættes Det Administrative Klagenævn af fem personer med godt omdømme fra medlemsstaterne med dokumenteret relevant viden og professionel erfaring, men omfatter ikke aktuelt personale ved ECB eller aktuelt personale ved de kompetente myndigheder eller andre nationale institutioner eller EU-institutioner, -organer, -kontorer eller -agenturer. Ved afgørelse 2014/360/EU af 14. april 2014 om nedsættelse af et administrativt klagenævn og forretningsordenen for dette (EUT 2014, L 175, s. 47), der blev vedtaget på grundlag af FTM-grundforordningens artikel 24, oprettede ECB Det Administrative Klagenævn.

77 Det fremgår i øvrigt af FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 7, at den interne administrative revision af ECB’s afgørelser på tilsynsområdet udføres i tre faser. For det første afgiver Det Administrative Klagenævn en udtalelse til Tilsynsrådet med henblik på udarbejdelse af et nyt udkast til afgørelse. For det andet tager Tilsynsrådet hensyn til Det Administrative Klagenævns udtalelse og forelægger et nyt udkast til afgørelse for Styrelsesrådet inden for de frister, der er fastsat i artikel 17, stk. 2, i afgørelse 2014/360. Det nye udkast til afgørelse »ophæver den oprindelige afgørelse, erstatter den med en afgørelse med samme indhold eller erstatter den med en ændret afgørelse«. For det tredje anses det nye udkast til afgørelse for vedtaget, medmindre Styrelsesrådet gør indsigelse inden for en periode på højst ti arbejdsdage.

78 Endelig følger det af FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 1, at den interne administrative revision vedrører den proceduremæssige og materielle overensstemmelse med denne forordning af afgørelser truffet af ECB under udøvelsen af de beføjelser, den er tillagt i henhold til forordningen. Det er korrekt, at Det Administrative Klagenævns revision i henhold til artikel 10, stk. 2, i afgørelse 2014/360 er begrænset til vurderingen af de grunde, som klageren støtter ret på, og som fremgår af meddelelsen om revision. Ifølge samme afgørelses artikel 17, stk. 1, er Tilsynsrådets vurdering imidlertid ikke begrænset til vurderingen af de grunde, som klageren støtter ret på i meddelelsen om revision, men kan også tage højde for andre elementer i forslaget til et nyt udkast til afgørelse.

79 Det fremgår af en samlet læsning af de ovenfor i præmis 76-78 anførte bestemmelser, at den interne administrative revision af afgørelser, som ECB har truffet under udøvelsen af de beføjelser, den er tillagt i henhold til FTM-grundforordningen, samlet set består i en ny fuldstændig vurdering af sagen, som ikke er begrænset til de grunde, der støttes ret på i meddelelsen om revision. Dette særlige kendetegn ved den administrative revisionsprocedure afspejles i den omstændighed, at Tilsynsrådet i henhold til artikel 17, stk. 1, i afgørelse 2014/360, efter at have taget hensyn til udtalelsen fra Det Administrative Klagenævn, som blev oprettet med henblik på revision af ECB’s afgørelser med større uafhængighed og sagkundskab (jf. præmis 76 ovenfor), selv har en udvidet beføjelse.

80 I denne sammenhæng fastsætter FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 7, at revisionsproceduren kan munde ud i tre resultater. Det første er ganske enkelt ophævelse af den oprindelige afgørelse. Det andet er en erstatning af den oprindelige afgørelse med en afgørelse med samme indhold. Det tredje er en erstatning af den oprindelige afgørelse med en ændret afgørelse.

81 Af de nedenfor i præmis 82-85 anførte grunde fastsætter FSM-grundforordningens artikel 24, stk. 7, en forpligtelse for ECB til at give den afgørelse, der vedtages efter revisionen, virkning med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor den oprindelige afgørelse trådte i kraft, uanset resultatet af denne revision.

82 Hvis Tilsynsrådet og Styrelsesrådet anser den oprindelige afgørelse, hvorved kreditinstituttets tilladelse er blevet inddraget, for gyldig, afviser Styrelsesrådet ikke bare at behandle anmodningen om revision, men vedtager, i overensstemmelse med FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 7, en afgørelse, der er identisk med den afgørelse, der var genstand for revisionen. I dette tilfælde er det imidlertid ikke muligt at inddrage tilladelsen endnu en gang. Afgørelsen med samme indhold som den reviderede afgørelse skal derfor erstatte denne med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor den afgørelse, der var genstand for revisionen, trådte i kraft.

83 Denne fortolkning, der følger af de omhandlede foranstaltningers art, gælder ligeledes, når Tilsynsrådet og Styrelsesrådet vurderer, at der ikke er grundlag for en inddragelse af tilladelsen, eller at de konstaterede mangler kan afhjælpes ved mindre indgribende foranstaltninger. I dette tilfælde skal den retsakt, hvorved inddragelsen af tilladelsen ophæves, eller disse foranstaltninger pålægges, således nødvendigvis have tilbagevirkende kraft, således at inddragelsen af kreditinstituttets tilladelse annulleres ex tunc og i givet fald erstattes af den foranstaltning, der anses for den mest hensigtsmæssige. Hvis revisionsafgørelsen ikke havde tilbagevirkende kraft, ville den kun få virkning, såfremt der blev givet en ny tilladelse i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i FTM-grundforordningens artikel 14.

84 Denne bedømmelse bekræftes indirekte, men nødvendigvis af FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 8, og af artikel 9, stk. 1, i afgørelse 2014/360, hvorefter en anmodning om revision ikke har opsættende virkning på anvendelsen af den påklagede afgørelse. Det følger heraf, at erstatningen af den reviderede afgørelse med en ændret afgørelse skal ske med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor den reviderede afgørelse trådte i kraft, idet den endelige afgørelse ellers ikke ville få effektiv virkning.

85 Det fremgår ligeledes af ovenstående analyse, at erstatningen af den oprindelige afgørelse med en identisk eller ændret afgørelse efter revisionsproceduren medfører, at den oprindelige afgørelse forsvinder endeligt fra retsordenen.

86 I den foreliggende sag fremgår det for det første af indledningen til afgørelsen af 26. marts 2018, at den anfægtede retsakt i sag T-351/18 trådte i kraft kl. 23 på den dato, hvor den blev meddelt den anden sagsøger, jf. artikel 297, stk. 2, tredje afsnit, TEUF. For det andet fremgår det af indledningen til afgørelsen af 17. juli 2018, dvs. den anfægtede retsakt i sag T-584/18, at »afgørelsen [af 26. marts 2018] ophæves og erstattes af denne afgørelse med virkning fra kl. 23 på den dato, hvor afgørelsen [af 26. marts 2018] blev meddelt«.

87 Afgørelsen af 17. juli 2018 blev truffet efter den administrative revision af afgørelsen af 26. marts 2018 og har samme indhold som sidstnævnte afgørelse som omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 7.

88 Det følger heraf, at ECB i henhold til afgørelsen af 17. juli 2018 i overensstemmelse med de retsforskrifter, der regulerer proceduren for administrativ revision (jf. præmis 76–81 ovenfor), erstattede afgørelsen af 26. marts 2018 med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor denne afgørelse fik virkning, og ikke, således som sagsøgerne har anført, blot ophævede afgørelsen for fremtiden.

89 En tvist kan bl.a. blive uden genstand som følge af, at den anfægtede afgørelse er blevet tilbagekaldt eller erstattet af en anden afgørelse under sagens behandling (jf. i denne retning dom af 1.6.1961, Meroni m.fl. mod Den Høje Myndighed, 5/60, 7/60 og 8/60, EU:C:1961:10, EFT 1954-1964, s. 251, kendelse af 17.9.1997, Antillean Rice Mills mod Kommissionen, T-26/97, EU:T:1997:131, præmis 14 og 15, og af 12.1.2011, Terezakis mod Kommissionen, T-411/09, EU:T:2011:4, præmis 15).

90 En retsakt, som tilbagekaldes og erstattes, forsvinder fuldstændigt og ex tunc fra Unionens retsorden, således at en dom, hvorved den tilbagekaldte retsakt annulleres, ikke medfører nogen yderligere retsvirkninger i forhold til konsekvenserne af tilbagekaldelsen (jf i denne retning kendelse af 28.5.1997, Proderec mod Kommissionen, T-145/95, EU:T:1997:74, præmis 26, af 6.12.1999, Elder mod Kommissionen, T-178/99, EU:T:1999:307, præmis 20, og af 9.9.2010, Phoenix-Reisen og DRV mod Kommissionen, T-120/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2010:381, præmis 23).

91 Trækkes den anfægtede retsakt tilbage, har sagsøgeren følgelig ikke nogen interesse i at opnå annullation heraf, og søgsmålet til prøvelse af denne retsakt bliver uden genstand, således at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse (dom af 1.6.1961, Meroni m.fl. mod Den Høje Myndighed, 5/60, 7/60 og 8/60, EU:C:1961:10, EFT 1954-1964, s. 251, kendelse af 6.12.1999, Elder mod Kommissionen, T-178/99, EU:T:1999:307, præmis 21 og 22, af 9.9.2010, Phoenix-Reisen og DRV mod Kommissionen, T-120/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2010:381, præmis 24-26, og af 24.3.2011, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, T-36/10, EU:T:2011:124, præmis 46, 50 og 51).

92 Denne konklusion er så meget desto mere åbenbar, når den anfægtede retsakt, som i det foreliggende tilfælde, med tilbagevirkende kraft er blevet erstattet af en identisk retsakt, der ikke påvirkes af en eventuel annullation af den første retsakt.

93 Endvidere kan sagsøgerne ikke gyldigt påberåbe sig kendelse af 12. september 2017, Fursin m.fl. mod ECB (T-247/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:623). Denne kendelse blev således ophævet ved dom af 5. november 2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl. (C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923), uden at bortfaldet af appellanternes søgsmålsinteresse som følge af, at den anfægtede retsakt med tilbagevirkende kraft var blevet erstattet med en ny afgørelse med samme indhold, der var vedtaget efter en administrativ revision, var genstand for appellerne.

94 I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, er de berørte parters interesser i en retlig sammenhæng, der indebærer en administrativ revision, som fører til vedtagelsen af retsakter, der har til formål med tilbagevirkende kraft at erstatte de retsakter, der har været genstand for den nævnte revision, følgelig fuldt ud beskyttede takket være muligheden for at nedlægge påstand om annullation af den retsakt, der er vedtaget efter den pågældende revision, og om erstatning for den skade, der er forvoldt ved vedtagelsen af denne.

95 Det følger heraf, at genstanden for søgsmålet i sag T-351/18 er bortfaldet, efter at sagen er anlagt, og at sagsøgerne følgelig ikke længere har interesse i at opnå annullation af den afgørelse, der anfægtes i denne sag. Det er derfor ufornødent at træffe afgørelse i sagen.

B. Formaliteten i sag T -584/18

96 Uden formelt at rejse en formalitetsindsigelse har ECB dels bestridt, at søgsmålene kan antages til realitetsbehandling, alene for så vidt som de er anlagt af den første sagsøger, dels – inden for rammerne af sag T-584/18 – at den anden sagsøger har ret til at påberåbe sig det femogtyvende anbringende om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne i forbindelse med revisionen. Kommissionen har tilsluttet sig dette synspunkt.

97 Sagsøgerne anser for det første den første sagsøger for at have kompetence til at anfægte afgørelserne af 26. marts og 17. juli 2018 i sin egenskab af hovedaktionær i den anden sagsøger med 85% af stemmerettighederne og har i denne forbindelse henvist til kendelse af 12. september 2017, Fursin m.fl. mod ECB (T-247/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:623).

98 Sagsøgerne er i øvrigt af den opfattelse, at det, for så vidt som ECB anerkender, at den første sagsøger har ret til at nedlægge påstand om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne, eftersom denne påstand er baseret på ulovligheden af afgørelserne af 26. marts og 17. juli 2018, ikke kan udelukkes, at sagsøgeren har søgsmålskompetence hvad angår afgørelsen om sagsomkostningerne. De har endvidere opregnet de øvrige særskilte interesser, som den første sagsøger efter deres opfattelse har, herunder interessen i at undgå tvangslikvidation, interessen i at have mulighed for at sælge banken til en anden investor, interessen i eget omdømme, adskilt fra bankens omdømme, samt den økonomiske virkning, som inddragelsen af tilladelsen har på denne sagsøger, der adskiller sig fra den virkning, den har på banken.

1. Formaliteten med hensyn til påstanden om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018

99 Det skal for det første fastslås, at den anden sagsøger kan nedlægge påstand om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018. Sagsøgeren er nemlig indehaver af den tilladelse, der er blevet inddraget, og adressaten for denne afgørelse. Desuden har den anden sagsøgers tidligere generaldirektør givet repræsentanterne en procesfuldmagt, uden at sagsøgerens kuratorer har rejst tvivl om dens gyldighed. ECB har i øvrigt ikke bestridt, at påstanden om annullation af den nævnte afgørelse kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som påstanden er nedlagt af denne sagsøger.

100 For det andet skal det hvad angår den første sagsøger bemærkes, at Domstolen har fastslået, at aktionærerne i et kreditinstitut ikke kunne anlægge sag til prøvelse af en afgørelse fra ECB om inddragelse af tilladelsen, for så vidt som de ikke var direkte berørt af denne afgørelse. Domstolen fastslog for det første, at kreditinstituttet, efter at dets tilladelse var blevet inddraget, ikke længere var i stand til at fortsætte sin virksomhed, og at det følgelig var tvivlsomt, om det havde beføjelse til at udlodde udbytte, men at den negative virkning af inddragelsen var af økonomisk karakter, idet aktionærernes ret til at modtage udbytte ligesom deres ret til at deltage i dette selskabs ledelse ikke var blevet berørt af afgørelsen om inddragelse (jf. i denne retning dom af 5.11.2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl., C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923, præmis 111). For det andet fastslog Domstolen, at selv om likvidationen umiddelbart berørte aktionærernes ret til at deltage i ledelsen af selskabet, udgjorde denne ikke en gennemførelse af afgørelsen af 17. juli 2018 helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne som omhandlet i retspraksis (jf. i denne retning dom af 5.11.2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl., C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923, præmis 113 og 114).

101 Påstanden om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018 kan derfor alene antages til realitetsbehandling for så vidt angår den anden sagsøger.

2. Formaliteten med hensyn til påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne

102 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne kan antages til realitetsbehandling, skal det fastslås, at den første sagsøger kan nedlægge en sådan annullationspåstand, eftersom denne sagsøger er den eneste adressat for den pågældende afgørelse, der pålægger denne en forpligtelse til at betale omkostningerne i forbindelse med revisionsproceduren, som den indledte, og som den var den eneste deltager i. ECB har i øvrigt ikke bestridt, at denne annullationspåstand kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den er nedlagt af denne sagsøger.

103 Den anden sagsøger, der valgte ikke at anmode om en revision ved Det Administrative Klagenævn, selv om denne sagsøger havde ret hertil, har derimod ingen søgsmålsinteresse med hensyn til annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne, eftersom afgørelsen ikke har nogen virkninger for denne sagsøger. Denne sagsøger er desuden ikke adressat for den pågældende afgørelse og kan ikke anses for at være umiddelbart og individuelt berørt.

104 Påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne kan derfor alene antages til realitetsbehandling for så vidt angår den første sagsøger.

C. Realiteten

105 Sagsøgerne har til støtte for søgsmålet i sag T-584/18 fremført femogtyve anbringender: det første til det fireogtyvende anbringende til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018 og det femogtyvende anbringende om ulovligheden af afgørelsen af 17. juli 2018 til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne. De skal opdeles i følgende grupper på grundlag af deres indhold og art:

– Det første, det andet, det fjortende, det femtende og det nittende anbringende om ECB’s manglende kompetence til at vedtage en afgørelse om inddragelse af tilladelse og likvidation, til at bedømme spørgsmål vedrørende hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, til at afvise muligheden for frivillig likvidation og afvise muligheden for et salg af den anden sagsøger til andre potentielle investorer; i samme gruppe af anbringender kan ligeledes det nittende anbringende om magtfordrejning indgå, idet de argumenter, der er fremført til støtte for dette anbringende, er sammenfaldende med de argumenter, der er fremført i forbindelse med de øvrige ovennævnte anbringender vedrørende ECB’s manglende kompetence.

– Det tredje anbringende om tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu og upartiskhed i forbindelse med den undersøgelse, som ECB foretog.

– Det fjerde og det femte anbringende om urigtige skøn eller manglende hensyntagen til visse relevante forhold i sagen.

– Det sjette, det tolvte og det attende anbringende om et urigtigt skøn, for så vidt som ECB med urette lagde til grund, at FSA’s påbud var blevet tilsidesat, og om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.

– Det syvende til det ellevte, det trettende til det femtende og det syttende anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.

– Det sekstende og det attende anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet.

– Det tyvende til det toogtyvende anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter og af henholdsvis retten til at blive hørt, retten til forsvar og begrundelsespligten.

– Det treogtyvende og det fireogtyvende anbringende om bl.a. tilsidesættelse af den anden sagsøgers ret til aktindsigt i sagen og af aktionærens rettigheder i forbindelse med revisionsproceduren.

– Det femogtyvende anbringende, fremført til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne, om, at afgørelsen af 17. juli 2018 er ulovlig.

1. Det første, det andet, det fjortende, det femtende og det nittende anbringende

106 For det første har sagsøgerne i forbindelse med det første, det fjortende og det femtende anbringende gjort gældende, at ECB overskred sine beføjelser ved ikke at give dem mulighed for at foretage en frivillig likvidation af den anden sagsøger, således som det fremgår af punkt 3.3.2, litra b), nr. i), i afgørelsen af 17. juli 2018, selv om ECB ikke har kompetence hertil inden for rammerne af den grundlæggende ansvarsfordeling mellem de kompetente nationale myndigheder og ECB inden for den fælles tilsynsmekanisme (FTM) og den fælles afviklingsmekanisme (SRM). Det samme er tilfældet hvad angår ECB’s afvisning af muligheden for et salg af denne sagsøger til en anden potentielt interesseret investor, således som det fremgår af afgørelsens punkt 3.3.2, litra b), nr. ii).

107 For det andet havde ECB ikke beføjelse til at vedtage en afgørelse om inddragelse af tilladelsen, eftersom FSA allerede den 7. februar 2018 havde truffet FOLTF-afgørelsen, som afgjorde, om kreditinstituttet var »nødlidende eller forventeligt nødlidende«, hvorved FSA valgte mellem afviklingsforanstaltningen og inddragelse af tilladelsen, et valg, som FSA alene havde kompetence til at træffe. Sagsøgerne har ligeledes bestridt ECB’s udsagn om, at den pågældende afgørelse er irrelevant og fortrolig og derfor ikke skulle meddeles dem.

108 Sagsøgerne har desuden bestridt ECB’s argument om, at der ikke var blevet indgivet en officiel anmodning om frivillig likvidation af den anden sagsøger. Ifølge sagsøgerne afviste ECB i afgørelsen af 17. juli 2018 – uafhængigt af en sådan anmodning – at give tilladelse til frivillig likvidation, selv om ECB kunne have opfordret dem til at indgive en anmodning herom eller opfordret FSA til at træffe afgørelse om dette spørgsmål. Den eneste hindring for en frivillig likvidation var således, at ECB gav udtryk for, at den ikke foretrak denne løsning. Med det nye »FTM/SRM«-system blev der indført en ordning med tidlig indgriben, som finder sted, inden en bank reelt bliver nødlidende, hvorved de kompetente nationale afviklingsmyndigheder har mulighed for at undersøge, om et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og overveje, om der findes andre tilsynsmæssige løsninger, inden de undersøger, om afviklingsforanstaltninger er i almenhedens interesse. Såfremt de kompetente nationale myndigheder ikke anser dette for at være tilfældet, eftersom bankens insolvens ikke udgør et systemisk problem, vil analysen, ifølge sagsøgerne, blive afsluttet for så vidt angår afviklingsordningen. Derefter skal disse kompetente nationale myndigheder afgøre, om den enhed, der anses for forventeligt nødlidende, reelt vil blive det. Hvis dette er tilfældet, vil det være muligt at afhjælpe dens situation, dvs. dens insolvens, på passende vis ved brug af den nationale insolvensbehandling. Det følger heraf, at der aldrig kan finde en tvangslikvidation sted. Denne ordning er derimod ikke til hinder for muligheden for en frivillig likvidation, som anerkendes i alle nationale lovgivninger, forudsat at det pågældende selskab er solvent.

109 For det tredje har sagsøgerne gjort gældende, at ECB ikke havde kompetence til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018, eftersom denne afgørelse udelukkende var baseret på angivelige tilsidesættelser vedrørende ALM/CFT – et område, hvor ECB ikke har kompetence. Inddragelsen af tilladelsen i den foreliggende sag er ikke begrundet i tilsynsmæssige hensyn, men tjente alene FSA’s og ECB’s interesse i at opnå nem positiv omtale i offentligheden.

110 For det fjerde har sagsøgerne i forbindelse med det andet, og implicit det tredje, anbringende foreholdt ECB hverken at have undersøgt de spørgsmål vedrørende ALM/CFT, der ligger til grund for afgørelsen af 17. juli 2018, eller have kontrolleret FSA’s bedømmelser. ECB kan ikke være ansvarlig for kreditinstitutters stabilitet og kunstigt udelukke hele områder, der er kilder til risici, fra sin vurdering. I øvrigt bør mangler i den pågældende afgørelse, som skyldes det udkast, der var udarbejdet af FSA, altid kunne påberåbes i forbindelse med et annullationssøgsmål anlagt til prøvelse af denne afgørelse.

111 Desuden er ECB’s formål med afgørelsen af 17. juli 2018, dvs. genetablering af lovlige forhold, ikke et legitimt formål med at inddrage en tilladelse, idet alene tilsynsmæssige formål er legitime. Da det imidlertid teoretisk set er muligt, at spørgsmål vedrørende ALM/CFT er relevante for en inddragelse af tilladelsen, for så vidt som disse spørgsmål skaber tilsynsmæssige risici, kræver dels ansvarsfordelingen mellem de kompetente nationale myndigheder og ECB, dels proportionalitetsprincippet, at hele viften af foranstaltninger på dette område (bøder, forbud mod at udøve visse former for virksomhed, strafferetlig forfølgning) først er udtømt.

112 ECB har, støttet af Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.

113 Det bemærkes, at sagsøgerne i forbindelse med denne gruppe af anbringender i det væsentlige har gjort to anbringender gældende, som for det første vedrører ECB’s manglende kompetence til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018 og for det andet magtfordrejning. Inden disse anbringender undersøges, finder Retten det hensigtsmæssigt at gøre opmærksom på kompetencefordelingen mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder.

a) Kompetencefordelingen mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder i de medlemsstater, der deltager i FTM, hvad angår inddragelse af tilladelsen på grund af tilsidesættelse af ALM/CFT-reglerne

114 For det første fremgår det af 15. og 28. betragtning til FTM-grundforordningen, at de beføjelser, der ikke er overdraget til ECB, forbliver hos de kompetente nationale myndigheder.

115 Navnlig anføres i 28. betragtning til FTM-grundforordningen blandt de »[t]ilsynsopgaver, der ikke overdrages til ECB«, og som bør forblive hos de nationale myndigheder, »forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorvirksomhed samt forbrugerbeskyttelse«.

116 I FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, præciseres det imidlertid, at »ECB [...] inden for rammerne af artikel 6 [...] [har] enekompetence til med henblik på tilsyn at udføre følgende opgaver i forbindelse med alle de kreditinstitutter, der er etableret i de deltagende medlemsstater«. Derefter opregnes ni opgaver, herunder meddelelse og inddragelse af kreditinstitutters tilladelse. I henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 1, litra a), er kompetencen til at inddrage en tilladelse således forbeholdt ECB.

117 I henhold til FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 3, »[anvender ECB m]ed henblik på at udføre de opgaver, som ECB overdrages ved denne forordning, og med det formål at sikre høje standarder for tilsyn, [...] al relevant EU-ret, og såfremt denne EU-ret består af direktiver, den nationale lovgivning til gennemførelse af disse direktiver. Hvis den relevante EU-ret består af forordninger, og hvis disse forordninger i øjeblikket udtrykkeligt giver medlemsstaterne valgmuligheder, anvender ECB også den nationale lovgivning om udøvelse af disse valgmuligheder.«

118 FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 2, præciserer, at »[b]åde ECB og de kompetente nationale myndigheder er omfattet af en forpligtelse til samarbejde i god tro og til udveksling af oplysninger.«

119 Det fremgår af FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 4, at ECB i forbindelse med de opgaver, der er defineret i denne forordnings artikel 4, med undtagelse af stk. 1, litra a) og c), varetager de i denne artikels stk. 5 fastsatte ansvarsområder, og de kompetente nationale myndigheder varetager de i denne artikels stk. 6 fastsatte ansvarsområder. I henhold til samme artikels stk. 6 foretager de kompetente nationale myndigheder det direkte tilsyn med mindre signifikante kreditinstitutter efter de kriterier, der er fastsat i dette stykke, og orienterer i overensstemmelse med den i stk. 7 i denne artikel fastsatte ramme ECB om de foranstaltninger, der er truffet i medført af stk. 6, samt koordinerer nøje disse foranstaltninger med ECB.

120 Af FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 5, litra b)-d), fremgår det imidlertid for det første, at »når det er nødvendigt for at sikre konsekvent anvendelse af høje tilsynsstandarder, kan ECB til enhver tid på eget initiativ efter høring af de kompetente nationale myndigheder eller efter anmodning fra en kompetent national myndighed beslutte selv at udøve alle relevante beføjelser direkte for så vidt angår et eller flere af de kreditinstitutter, der er omhandlet i stk. 4«, for det andet, at ECB fører kontrol med systemets funktion på grundlag af de i denne artikel fastsatte ansvarsområder og procedurer, og for det tredje, at ECB til enhver tid kan gøre brug af sine beføjelser i medfør af denne forordnings artikel 10-13 vedrørende de undersøgelsesbeføjelser, som ECB kan udøve direkte.

121 FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 7, bestemmer, at ECB vedtager og offentliggør en ramme for tilrettelæggelsen af de praktiske retningslinjer for gennemførelsen af denne artikel, hvilket udgør retsgrundlaget for vedtagelsen af SSM-rammeforordningen.

122 FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5, har følgende ordlyd:

»Med forbehold af stk. 6 kan ECB på eget initiativ inddrage tilladelsen i de tilfælde, der er fastsat i den relevante EU-ret, efter høringer med den kompetente nationale myndighed i den deltagende medlemsstat, hvor kreditinstituttet er etableret, eller på forslag fra en sådan kompetent national myndighed. Disse høringer sikrer navnlig, at ECB inden beslutningen om inddragelse giver de nationale myndigheder tilstrækkelig tid til afgørelse om de nødvendige afhjælpende tiltag, herunder mulige afviklingsforanstaltninger, og tager dem i betragtning.

Hvis den kompetente nationale myndighed, som har foreslået tilladelsen i henhold til stk. 1, er af den opfattelse, at tilladelsen skal inddrages i henhold til relevant national lovgivning, fremsender denne et forslag til ECB herom. ECB træffer i så fald afgørelse om den foreslåede inddragelse, idet den fuldt ud tager hensyn til den begrundelse for inddragelse, som den kompetente nationale myndighed har forelagt.«

123 FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 6, bestemmer, at »[s]å længe de nationale myndigheder fortsat har beføjelse til at afvikle kreditinstitutter, underretter de, hvis de skønner, at en inddragelse af tilladelsen vil skade en hensigtsmæssig gennemførelse af eller de nødvendige foranstaltninger til afvikling af eller til opretholdelse af den finansielle stabilitet, på behørig vis ECB om deres indsigelse og redegør udførligt for den skade, som en inddragelse ville forvolde«, at »[ECB i] sådanne tilfælde [...] afstår fra at gennemføre inddragelsen i en periode, der aftales med de nationale myndigheder«, og at »ECB kan forlænge denne periode, hvis den skønner, at der er gjort tilstrækkelige fremskridt. Hvis ECB i en begrundet afgørelse imidlertid fastslår, at de nationale myndigheder ikke har gennemført de hensigtsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige til opretholdelse af den finansielle stabilitet, inddrages tilladelsen øjeblikkeligt.«

124 SSM-rammeforordningens artikel 80 med overskriften »Kompetente nationale myndigheders forslag om at inddrage en tilladelse« har følgende ordlyd:

»1. Hvis den relevante kompetente nationale myndighed er af den opfattelse, at et kreditinstituts tilladelse bør inddrages helt eller delvist i overensstemmelse med den relevante EU-ret eller nationale ret, herunder på kreditinstituttets anmodning, fremsender den et udkast til afgørelse med forslag om inddragelse af tilladelsen til ECB (herefter et »udkast til afgørelse om inddragelse«) sammen med eventuel supplerende dokumentation.

2. Den kompetente nationale myndighed koordinerer med den nationale myndighed, som har kompetence til at afvikle kreditinstitutter (herefter den »nationale afviklingsmyndighed«), med henblik på udarbejdelse af alle udkast til afgørelse om inddragelse, der er relevante for den nationale afviklingsmyndighed.«

125 Følgende fremgår af SSM-rammeforordningens artikel 81:

»1. ECB vurderer udkastet til afgørelse om inddragelse uden ugrundet ophold. Den skal navnlig tage hensyn til eventuelle begrundelser fra den kompetente nationale myndighed om, at sagen er af hastende karakter.

2. Retten til at blive hørt som omhandlet i artikel 31 finder anvendelse.«

126 SSM-rammeforordningens artikel 83 bestemmer:

»1. ECB træffer afgørelse om inddragelse af en tilladelse uden ugrundet ophold. I forbindelse hermed kan den godkende eller afvise det pågældende udkast til afgørelse om inddragelse.

2. I forbindelse med at ECB træffer afgørelse, skal den tage hensyn til følgende: a) dens vurdering af de omstændigheder, der berettiger inddragelse, b) alt efter omstændighederne, den kompetente nationale myndigheds udkast til afgørelse om inddragelse, c) høringen af den relevante kompetente nationale myndighed og, såfremt den kompetente nationale myndighed ikke er den nationale afviklingsmyndighed, den nationale afviklingsmyndighed (sammen med den kompetente nationale myndighed herefter de »nationale myndigheder«), og d) eventuelle bemærkninger fremsat af kreditinstituttet i henhold til artikel 81, stk. 2 og artikel 82, stk. 3.

3. ECB træffer også afgørelse i de i artikel 84 anførte tilfælde, hvis den relevante nationale afviklingsmyndighed ikke gør indsigelse mod inddragelsen af tilladelsen, eller ECB fastslår, at de nationale myndigheder ikke har gennemført de foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde den finansielle stabilitet.«

127 SSM-rammeforordningens artikel 84 bestemmer:

»1. Hvis den nationale afviklingsmyndighed underretter ECB om sin indsigelse mod ECB’s hensigt om at inddrage en tilladelse, indgår ECB og den nationale afviklingsmyndighed aftale om en tidsperiode, hvor ECB skal afstå fra at gennemføre inddragelsen af tilladelsen. ECB informerer den kompetente nationale myndighed straks efter at have taget kontakt til den nationale afviklingsmyndighed med henblik på at indgå denne aftale.

2. Efter udløbet af den aftalte periode vurderer ECB, hvorvidt den har til hensigt at gennemføre inddragelsen af tilladelsen eller at forlænge den aftalte tidsperiode i overensstemmelse med [FTM-grundforordningens] artikel 14, stk. 6, under hensyntagen til de eventuelle fremskridt, der er gjort. ECB hører både den relevante kompetente nationale myndighed og den nationale afviklingsmyndighed, hvis denne er forskellig fra den kompetente nationale myndighed. Den kompetente nationale myndighed underretter ECB om de foranstaltninger, som disse myndigheder har truffet, og dens vurdering af følgerne af en inddragelse.

3. Hvis den nationale afviklingsmyndighed ikke gør indsigelse mod inddragelsen af en tilladelse, eller ECB fastslår, at de nationale myndigheder ikke har gennemført de foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde den finansielle stabilitet, finder artikel 83 anvendelse.«

128 Artikel 18 i direktiv 2013/36, der omhandler de tilfælde, hvor de kompetente nationale myndigheder vedrørende mindre signifikante institutter kan foreslå inddragelse af tilladelse, har følgende ordlyd:

»De kompetente myndigheder kan kun inddrage en meddelt tilladelse, såfremt et kreditinstitut:

[...]

e) befinder sig i enhver anden situation, som medfører, at tilladelsen inddrages i henhold til national lovgivning, eller

f) overtræder en af bestemmelserne i artikel 67, stk. 1.«

129 Artikel 67, stk. 1, i direktiv 2013/36 bestemmer:

»Denne artikel finder som minimum anvendelse når:

[...]

d) et institut ikke råder over ledelsesordninger som foreskrevet af de kompetente myndigheder i henhold til de nationale bestemmelser til gennemførelse af artikel 74

e) et institut undlader at indberette oplysninger eller giver ufuldstændige eller unøjagtige oplysninger om opfyldelsen af forpligtelsen til at overholde kapitalgrundlagskravene i artikel 92 i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT L 176 af 27.6.2013, s. 1)] til de kompetente myndigheder, hvilket er en overtrædelse af artikel 99, stk. 1, første afsnit, i nævnte forordning

[...]

o) et institut er fundet ansvarlig for en alvorlig overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i henhold til [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF af 26. oktober 2005 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (EUT 2005, L 309, s. 15)]

[...]«

130 Artikel 74, stk. 1, i direktiv 2013/36 bestemmer, at »[i]nstitutter skal have robuste ledelsesordninger, hvilket omfatter en klar organisatorisk struktur med en veldefineret, gennemsigtig og konsekvent ansvarsfordeling og effektive procedurer til at identificere, styre, overvåge og indberette de risici, som institutterne er eller kan blive eksponeret for, fyldestgørende interne kontrolmekanismer, herunder en sund administrativ og regnskabsmæssig praksis, og en aflønningspolitik og -praksis, som er i overensstemmelse med og fremmer en forsvarlig og effektiv risikostyring«.

131 Det fremgår af de ovenfor i præmis 115-118 anførte bestemmelser, at FTM centraliserer tilsynsfunktionerne på ECB-plan, samtidig med at de skal udføres decentralt af de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater under ECB’s overvågning, idet de samarbejder med og bistår ECB. For det første udøver ECB inden for FTM visse enekompetencer: det »direkte« tilsyn med signifikante kreditinstitutter og de kompetencer, som ECB er tillagt ved FTM-grundforordningens artikel 4, i forhold til alle kreditinstitutter uanset signifikans. For det andet indgår tilsynet med mindre signifikante institutter i de kompetente nationale myndigheders decentraliserede udøvelse af beføjelser og kontrolleres og overvåges i sidste ende af ECB, som har til opgave at sikre, at tilsynssystemet fungerer korrekt og effektivt, samt at tilsynsreglerne anvendes konsekvent og ensartet i alle de deltagende medlemsstater. ECB foretager en »indirekte« overvågning hvad angår mindre signifikante institutter, inden for rammerne af hvilken disse kompetente nationale myndigheder samarbejder med og bistår ECB. I øvrigt har de kompetente nationale myndigheder fortsat kompetence på områder, der ikke er omfattet af FTM-grundforordningen: forbrugerbeskyttelse, markeder for finansielle instrumenter, ALM/CTF, bekæmpelse af korruption.

132 Nærmere bestemt følger det af opbygningen af FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 4-6, at der inden for FTM sondres mellem tilsynet med »signifikante« enheder og tilsynet med enheder, der er kvalificeret som »mindre signifikante«, hvad angår syv af de ni opgaver, der er opregnet i denne forordnings artikel 4, stk. 1.

133 Heraf følger for det første, at tilsynet med »signifikante« enheder henhører under ECB alene. Det samme gælder tilsynet med »mindre signifikante« enheder for så vidt angår den opgave, der er omhandlet i FTM-grundforordningens artikel, stk. 1, litra a), vedrørende meddelelse og inddragelse af tilladelser til kreditinstitutter.

134 Hvad for det andet angår de »mindre signifikante« enheder og vedrørende de øvrige opgaver, der er omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, fremgår det af denne forordnings artikel 6, stk. 5, sammenholdt med artikel 6, stk. 6, at udførelsen af disse opgaver er overdraget – under ECB’s overvågning – til de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater, som således foretager det direkte tilsyn med disse enheder.

135 Retten har nemlig fastslået, at det fremgik af undersøgelsen af samspillet mellem bestemmelserne i FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, og bestemmelserne i FTM-grundforordningens artikel 6, som er belyst ovenfor i præmis 116-121, at logikken bag forbindelsen mellem disse bestemmelser bestod i at gøre det muligt, at enebeføjelser, der er uddelegeret til ECB, kan gennemføres inden for en decentraliseret ramme, i stedet for at foretage en fordeling af beføjelser mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater i forbindelse med udøvelsen af de opgaver, der er opregnet i denne forordnings artikel 4, stk. 1. Denne konstatering bekræftes af betragtningerne til denne forordning. For det første fremgår det af 15. og 28. betragtning til forordningen, at alene de opgaver, der udtrykkeligt er overdraget til ECB, falder uden for medlemsstaternes kompetence, og at tilsyn med finansielle institutioner af andre grunde end dem, der er opregnet i den pågældende forordnings artikel 4, stk. 1, fortsætter med at henhøre under medlemsstaternes kompetence. Det følger nødvendigvis heraf, at det er på tidspunktet for definitionen af de opgaver, der ved den pågældende forordnings artikel 4, stk. 1, er overdraget til ECB, at fordelingen af beføjelserne mellem ECB og de nationale myndigheder er blevet foretaget. For det andet bemærkes, at selv om 28. betragtning til FTM-grundforordningen indeholder en liste med tilsynsopgaver, der fortsat skal henhøre under medlemsstaternes kompetenceområde, indeholder den ikke nogen af de opgaver, der er opregnet i denne forordnings artikel 4, stk. 1. Ej heller angiver nævnte betragtning, at det direkte tilsyn med mindre signifikante enheder skulle udgøre udøvelse af en kompetence, der henhører under de nationale myndigheder (jf. i denne retning dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 54-57).

136 For det tredje fremgår det – inden for FTM bestående af ECB og de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater – på den ene side af opbygningen af FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 2 og 3, at såvel ECB som de kompetente nationale myndigheder har pligt til at samarbejde og til at udveksle oplysninger. Det fremgår navnlig af denne forordnings artikel 6, stk. 2, andet afsnit, at »de kompetente nationale myndigheder navnlig [giver] ECB alle de oplysninger, der er nødvendige for ECB’s udførelse af de opgaver, som overdrages til den«. I henhold til denne artikels stk. 3 har de kompetente nationale myndigheder desuden det overordnede ansvar for at bistå ECB med udarbejdelsen og gennemførelsen af retsakter i forbindelse med de i denne forordnings artikel 4 omhandlede opgaver vedrørende alle kreditinstitutter, herunder bistand med kontrolaktiviteter.

137 Det er således blevet fastslået, at tilsyn med institutter, der er kvalificeret som »mindre signifikante«, er nævnt i 38.-40. betragtning til FTM-grundforordningen, dvs. umiddelbart efter 37. betragtning til samme forordning, som fremhæver, at »de kompetente nationale myndigheder [bør] være ansvarlige for at bistå ECB i forberedelsen og gennemførelsen af retsakter vedrørende udførelsen af ECB’s tilsynsopgaver«, og at »[d]ette navnlig [bør] indbefatte den løbende daglige vurdering af et kreditinstituts situation og dertil knyttede kontroller på stedet«. Denne opstilling af grundforordningens betragtninger synes at indebære, at det direkte tilsyn, der udøves af de nationale myndigheder inden for FTM, fra Rådet for Den Europæiske Unions side er tiltænkt som en mekanisme til bistand til ECB, snarere end udøvelsen af en selvstændig kompetence (dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 58).

138 På den anden side er udøvelsen af dette direkte tilsyn underlagt ECB, som i henhold til FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 5, litra a) og b), har beføjelse til dels til de nævnte kompetente nationale myndigheder at udstede »forordninger, retningslinjer eller generelle instrukser, i henhold til hvilke de opgaver, der er defineret i [i nævnte forordnings] artikel 4, udføres«, dels at »beslutte selv at udøve alle relevante beføjelser direkte for så vidt angår et eller flere af de kreditinstitutter«. ECB’s overordnede kontrol med det direkte tilsyn, som de kompetente nationale myndigheder udøver, omfatter ligeledes de kontrolbeføjelser, der er fastsat i denne forordnings artikel 6, stk. 5, litra c), som henviser til samme artikels stk. 7, litra c), dels de tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser, der er fastsat i den pågældende forordnings artikel 10-13, som ECB kan beslutte at udøve direkte over for mindre signifikante kreditinstitutter i henhold til samme forordnings artikel 4, stk. 6, litra d).

139 Det skal således bemærkes, at ECB beholder vigtige prærogativer, selv under omstændigheder, hvor de kompetente nationale myndigheder udøver de tilsynsopgaver, der er opregnet i FTM-grundforordningen artikel 4, stk. 1, litra b) og d)-i), og at det forhold, at der foreligger sådanne prærogativer, tyder på, at de nationale myndigheders indsats, når disse myndigheder gennemfører de nævnte opgaver, er af underordnet karakter (dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 59).

140 For det fjerde – hvad særligt angår inddragelse af et kreditinstituts tilladelse som omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, litra a) – kommer samarbejdet mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder i overensstemmelse med denne forordnings artikel 14, stk. 5, dels til udtryk i forpligtelsen til at høre disse kompetente nationale myndigheder, såfremt ECB inddrager en tilladelse på eget initiativ, dels i disse myndigheders mulighed for at foreslå ECB en sådan inddragelse.

141 Når en kompetent national myndighed i henhold til FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5, foreslår inddragelse af en tilladelse, skal ECB i henhold til denne bestemmelses andet afsnit og SSM-rammeforordningens artikel 83, stk. 2, tage fuldt ud hensyn til den begrundelse for inddragelsen, som den kompetente nationale myndighed har forelagt, til høringer af den pågældende myndighed og i givet fald af den nationale afviklingsmyndighed samt til det pågældende kreditinstituts bemærkninger. ECB skal ligeledes foretage sin egen vurdering af, om der foreligger omstændigheder, der berettiger inddragelsen, og således beslutte at godkende eller afvise den kompetente nationale myndigheds udkast til afgørelse om inddragelse af tilladelse.

142 For det femte skal det fremhæves, at det fremgår af 28. og 29. betragtning til FTM-grundforordningen, at den opgave, der består i forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorvirksomhed, forbliver på nationalt plan, og at ECB i denne henseende har pligt til at samarbejde med de nationale myndigheder.

143 Hvad for det sjette angår forbindelsen mellem ALM/CFT og tilsynet bemærkes, at der blandt de omstændigheder, der berettiger en inddragelse af tilladelsen til at udøve bankvirksomhed, i artikel 18, litra f), i direktiv 2013/36 anføres overtrædelser, der er omhandlet i dette direktivs artikel 67, stk. 1, heriblandt alvorlige overtrædelser af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i henhold til direktiv 2005/60 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme. Desuden anfører dette direktivs artikel 18, litra e), de øvrige situationer, som i henhold til national lovgivning medfører, at tilladelsen inddrages.

144 Det skal i denne forbindelse fremhæves, at selv om artikel 18 i direktiv 2013/36 henviser til de kompetente nationale myndigheders beføjelse til at inddrage en tilladelse, skal denne artikel 18 – henset til den opgavefordeling mellem disse myndigheder og ECB, der foreskrives i FTM-grundforordningens artikel 4, og navnlig den omstændighed, at kompetencen til at inddrage tilladelser nu er ECB’s enekompetence, som ECB i henhold til denne forordnings artikel 14, stk. 5, kan udøve efter forslag fra en kompetent national myndighed – forstås således, at den henviser til beføjelsen til at foreslå en inddragelse af tilladelsen, som fortsat henhører under de kompetente nationale myndigheder.

145 Hvad for det syvende angår samspillet mellem FTM og SRM fremgår det af 11. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15. juli 2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 255, s. 1, herefter »SRM-forordningen«), at tilsynet og afviklingen er to komplementære aspekter inden for rammerne af den europæiske bankunion og således i princippet ikke er alternativer.

146 Det skal således bemærkes, at FTM og SRM har forskellige formål. Som det fremgår af syvende betragtning til SRM-forordningen, har FTM til formål at sikre en politik vedrørende mikroprudentielt tilsyn med kreditinstitutter på europæisk plan, der gennemføres på en ensartet og effektiv måde i alle medlemsstater i euroområdet og i de medlemsstater uden for euroområdet, som ønsker at deltage heri. Dens formål omfatter ligeledes det makroprudentielle tilsyn og i sidste ende den finansielle stabilitet i EU. SRM’s primære opgave er derimod – som det fremgår af sjette og ottende betragtning til denne forordning samt dens artikel 1 – at styre allerede opståede kriser og at skabe mere effektive afviklingsmekanismer for at undgå, at skader som følge af sammenbrud af banker spreder sig, idet den følger fælles regler og en fælles procedure. Selv om begge disse systemer samarbejder hen imod endemålet, nemlig at sikre soliditet og stabilitet i det finansielle system i Unionen, handler FTM således for at forhindre kriser, mens SRM handler for at løse kriser.

147 For det ottende er de erklæringer om, at et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, som kan udstedes af ECB eller Den Fælles Afviklingsinstans (herefter »Afviklingsinstansen«) vedrørende signifikante kreditinstitutter, eller af de kompetente nationale myndigheder eller de nationale afviklingsmyndigheder for så vidt angår mindre signifikante kreditinstitutter, som det fremgår af SRM-forordningens artikel 7, stk. 3, forberedende retsakter, der går forud for, men ikke nødvendigvis medfører vedtagelse af, en afviklingsordning. Vedtagelsen af en sådan ordning henhører under Afviklingsinstansens eller de nationale afviklingsmyndigheders enekompetence afhængigt af kreditinstituttets signifikans.

148 Endvidere er vurderingerne af, om et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, på ingen måde formelle afgørelser om et kreditinstituts overtrædelser af lovgivningsmæssige krav, men forberedende retsakter, der ikke ændrer det pågældende kreditinstituts retsstilling. Disse retsakter er således ECB’s (eller den kompetente nationale myndigheds) vurdering af de faktiske omstændigheder med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det pågældende kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, som på ingen måde er bindende, men som udgør grundlag for Afviklingsinstansens (eller den nationale afviklingsmyndigheds) vedtagelse af en afviklingsordning eller en afgørelse om, at en afvikling ikke er i almenhedens interesse (jf. i denne retning kendelse af 6.5.2019, ABLV Bank mod ECB, T-281/18, EU:T:2019:296, præmis 36, 48 og 49).

149 Det fremgår således af SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, at en sådan ordning kun vedtages, såfremt visse betingelser er opfyldt. Navnlig skal kreditinstituttet ikke alene være nødlidende eller forventeligt nødlidende, men det må desuden ikke se ud til, at nogen anden foranstaltning iværksat af den private sektor eller en tilsynsmyndighed inden for en passende tidshorisont vil kunne forhindre, at instituttet bliver nødlidende. Endvidere skal en afviklingsforanstaltning være nødvendig ud fra almene hensyn.

150 I denne henseende følger det af retspraksis, at det fremgår af 26. betragtning til SMR-forordningen, at det udelukkende tilkommer Afviklingsinstansen, selv om ECB (og analogt de kompetente nationale myndigheder) og Afviklingsinstansen (og analogt de nationale afviklingsmyndigheder) skal kunne vurdere, om et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, at prøve de nødvendige betingelser for en afvikling og at vedtage afviklingsordningen, hvis den anser alle betingelser for opfyldt, således som det ligeledes udtrykkeligt fremgår af SRM-forordningens artikel 18, stk. 1. ECB (og analogt de kompetente nationale myndigheder) har ganske vist beføjelse til at meddele en vurdering, som angår den første betingelse, dvs. om en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, men der er netop kun tale om en vurdering, som på ingen måde er bindende for Afviklingsinstansen (og analogt de nationale afviklingsmyndigheder) (jf. i denne retning kendelse af 6.5.2019, ABLV Bank mod ECB, T-281/18, EU:T:2019:296, præmis 34).

151 For det niende fremgår det af 57. betragtning til SRM-forordningen, at det forhold, at en enhed ikke opfylder betingelserne for meddelelse af tilladelse, ikke i sig selv bør berettige, at der indledes en afvikling, navnlig hvis enheden fortsat er eller forventes fortsat at være levedygtig. Endvidere skal en enhed anses for at være nødlidende eller forventeligt nødlidende, hvis den overtræder eller kan forventes i nær fremtid at overtræde de krav, der er knyttet til en fortsat tilladelse.

152 Der er ikke nogen funktionel ligestilling mellem en vurdering af, om en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og en inddragelse af en tilladelse. Selv om det er korrekt, at en sådan vurdering kan være baseret på en faktisk konstatering af, at kravene til fortsat tilladelse ikke længere er opfyldt i henhold til SMR-forordningens artikel 18, stk. 4, litra a), er disse to retsakter på ingen måde ligestillet. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at fastslå, at de betingelser for inddragelse, der er opregnet i artikel 18 i direktiv 2013/36, er væsentligt forskellige fra de betragtninger, der ligger til grund for vurderingen af, om kreditinstituttet er nødlidende eller forventeligt nødlidende, således som de er angivet i den nævnte forordnings artikel 18, stk. 4 (kendelse af 6.5.2019, ABLV Bank mod ECB, T-281/18, EU:T:2019:296, præmis 46).

153 Disse betragtninger bør danne baggrund for undersøgelsen af anbringenderne i denne gruppe.

b) Det første led om, at ECB ikke havde kompetence til at inddrage tilladelsen til at udøve virksomhed som kreditinstitut, eftersom den kompetente nationale myndighed allerede havde vedtaget en erklæring om, at instituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende

154 I den foreliggende sag bemærkes for det første, at afgørelsen af 17. juli 2018 vedrører inddragelsen af den anden sagsøgers tilladelse til at udøve virksomhed som kreditinstitut på grund af tilsidesættelse af bestemmelser i estisk ret, som ved denne foranstaltning straffer en manglende ledelsesordning og effektiv ordning vedrørende ALM/CFT, manglende efterlevelse af en instruks udstedt af den kompetente nationale myndighed og den omstændighed, at der var blevet fremlagt vildledende oplysninger eller dokumenter.

155 For det andet skal det bemærkes, at ECB vedtog afgørelsen af 26. marts 2018, og derefter afgørelsen af 17. juli 2018, efter forslag fra FSA, den estiske kompetente nationale myndighed, i henhold til FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, litra a), og artikel 14, stk. 5, samt SSM-rammeforordningens artikel 83, stk. 1.

156 For det tredje – inden for rammerne af denne afgørelse og den decentraliserede gennemførelse af dens enekompetence hvad angår inddragelse af tilladelse – var ECB, eftersom den anden sagsøger er et mindre signifikant kreditinstitut, i medfør af FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5, og SSM-rammeforordningens artikel 83, stk. 2, litra b) og c), forpligtet til fuldt ud at tage hensyn til den begrundelse for inddragelsen, som den kompetente nationale myndighed havde forelagt, og til at samarbejde med denne myndighed ved hjælp af høringer om eventuelle afviklingsforanstaltninger, som den nationale afviklingsmyndighed anså for nødvendige.

157 For det fjerde fremgår det af punkt 3.2, litra d), i afgørelsen af 17. juli 2018, at FSA, som i Estland er både den kompetente nationale myndighed inden for rammerne af FTM og den nationale afviklingsmyndighed inden for rammerne af SRM (artikel 3 i den estiske lov om forebyggelse og håndtering af finansielle kriser) den 10. april 2017 vedtog FOLTF-afgørelsen med den begrundelse, at den anden sagsøger havde begået adskillige tilsidesættelser af betingelserne for meddelelse af tilladelse, hvorved tilladelsen kunne inddrages som fastsat i 57. betragtning til SRM-forordningen.

158 I henhold til 57. betragtning til SRM-forordningen bør en enhed således betragtes som nødlidende eller forventeligt nødlidende, hvis den ikke opfylder eller forventes ikke at opfylde kravene til fortsat tilladelse.

159 Endvidere fremgår det af punkt 3.1, litra b), i afgørelsen af 17. juli 2018, at FSA i sin egenskab af national afviklingsmyndighed den 7. februar 2018 traf en afgørelse om, at en afvikling ikke var i almenhedens interesse. Det er denne afgørelse, sagsøgerne i deres skriftlige indlæg har henvist til som »den anden FOLTF-afgørelse«.

160 Selv om FSA vedtog FOLTF-afgørelsen, som denne myndighed havde kompetence til, og den første betingelse i SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, litra a), for vedtagelse af en afviklingsordning var opfyldt, blev det således anset for ikke at være i almenhedens interesse at gennemføre afviklingsforanstaltninger, og den tredje betingelse i denne forordnings artikel 18, stk. 1, litra c), var således ikke opfyldt. Følgelig foranledigede den nævnte afgørelse i det foreliggende tilfælde ikke den nationale afviklingsmyndighed (FSA) til at vedtage en afviklingsordning, eftersom de kumulative betingelser ikke var opfyldt.

161 Det fremgår derimod af punkt 3.1, litra c), i afgørelsen af 17. juli 2018, at FSA den 6. marts 2018 vedtog et forslag til afgørelse om inddragelse af tilladelsen, og at ECB efter at have modtaget dette forslag gav den anden sagsøger mulighed for at udtale sig om dette, hvorefter ECB vedtog afgørelsen af 26. marts 2018 og efterfølgende afgørelsen af 17. juli 2018, som er baseret på begrundelsen og på vurderingen af de faktiske omstændigheder samt resultaterne af den kontrol og de inspektioner, som FSA havde foretaget.

162 For det første anså ECB sig, i punkt 2.1 i afgørelsen af 17. juli 2018, med rette for at have enekompetence til at vedtage en afgørelse om inddragelse af tilladelse. Denne konklusion er dels i overensstemmelse med FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, litra a), og artikel 14, stk. 5, samt SSM-rammeforordningens artikel 83, dels med den ovenfor i præmis 135 nævnte retspraksis.

163 For det andet er det i overensstemmelse med kompetencefordelingen mellem de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater og ECB inden for FTM, med de gældende bestemmelser og med den ovenfor i præmis 136, 137, 140 og 141 nævnte retspraksis, at FSA fremsendte et forslag til afgørelse om inddragelse af tilladelse til ECB, og at ECB anvendte dennes begrundelse som grundlag for sin egen afgørelse.

164 Eftersom den anden sagsøger er et mindre signifikant kreditinstitut, tilkom det således på den ene side FSA, dvs. den estiske kompetente nationale myndighed, at foretage den nødvendige kontrol af de faktiske omstændigheder og at forberede og bistå ECB i udarbejdelsen og gennemførelsen af retsakter i forbindelse med de opgaver, der er omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 4, herunder afgørelsen om inddragelse af tilladelse.

165 På den anden side havde ECB i medfør af de bestemmelser og den retspraksis, der er anført ovenfor i præmis 138 og 139, beføjelse til at overvåge det direkte tilsyn, som FSA udøvede, hvilken beføjelse ECB i dette tilfælde gjorde brug af ved at gennemføre forskellige høringer af FSA, navnlig fra april 2017 og efter den sidste inspektion, således som ECB har bekræftet i retsmødet.

166 For det tredje havde ECB utvivlsomt kompetence til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018 på trods af og uafhængigt af de afgørelser, som sagsøgerne har påberåbt sig.

167 Hvad dette angår følger sagsøgernes argumenter om, at ECB ikke havde kompetence til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018, eftersom den kompetente nationale myndighed havde vedtaget en afgørelse om, at den anden sagsøger var nødlidende eller forventeligt nødlidende, af en fejlagtig fortolkning af samspillet mellem FTM på den ene side og SRM på den anden side samt af visse faktuelle fejl.

168 Sagsøgerne er således i det væsentlige af den opfattelse, at SSM og SRM er alternative ordninger, at – i modsætning til, hvad der tidligere var fastsat i national ret – den omstændighed, at der ikke vedtages en afviklingsforanstaltning, ikke medfører, at kreditinstituttet likvideres i henhold til national ret, og at ECB efter vedtagelsen af en FOLTF-afgørelse ikke har kompetence til at træffe afgørelse om inddragelse af tilladelsen.

169 I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, vedtog FSA imidlertid ikke to afgørelser, men dels FOLTF-afgørelsen af 10. april 2017, dvs. en erklæring om, at kreditinstituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende, dels – idet FSA handlede i sin egenskab af national afviklingsmyndighed – en afgørelse den 7. februar 2018, som fastslog, at en afvikling ikke var i almenhedens interesse, således som det tydeligt fremgår af afgørelsen af 17. juli 2018, hvoraf uddrag er gengivet ovenfor i præmis 157 og 159.

170 De omhandlede retsakter adskiller sig fra hinanden, idet en erklæring om, at et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, er en af betingelserne for at vedtage en endelig afgørelse om afvikling, dvs. en afviklingsordning i medfør af SRM-forordningens artikel 18, stk. 6. Som det fremgår af præmis 149 ovenfor, er denne betingelse imidlertid nødvendig, men ikke tilstrækkelig til, at der kan vedtages en afviklingsforanstaltning.

171 Denne fortolkning bekræftes af den ovenfor i præmis 148 nævnte retspraksis, hvorefter erklæringen om, at en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, består af den kompetente nationale myndigheds vurdering af de faktiske omstændigheder med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det pågældende kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, som på ingen måde er bindende, men som udgør grundlag for den nationale afviklingsmyndigheds vedtagelse af en afviklingsordning eller en afgørelse om, at en afvikling ikke er i almenhedens interesse.

172 Det er denne sidstnævnte type afgørelse, som FSA i den foreliggende sag vedtog i sin egenskab af national afviklingsmyndighed.

173 I modsætning til, hvad sagsøgerne har hævdet, er en sådan afgørelse imidlertid på ingen måde til hinder for, at ECB efterfølgende vedtager en afgørelse om inddragelse af tilladelsen.

174 Det må derimod lægges til grund, at for så vidt som erklæringen om, at et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, der bl.a. kan vedtages, når betingelserne for at inddrage dets tilladelse er opfyldt – således som det fremgår af 57. betragtning til SRM-forordningen, og således som den anden sagsøger også har erkendt – og som kan danne grundlag for vedtagelsen af en afviklingsforanstaltning, ifølge den nationale afviklingsmyndighed, der har beføjelse til at vedtage denne i henhold til denne forordnings artikel 7, stk. 3, litra e), (hvad angår et mindre signifikant kreditinstitut), ikke giver anledning til en sådan foranstaltning, kan ECB beslutte at inddrage et kreditinstituts tilladelse, når dette ikke længere opfylder betingelserne for fortsat tilladelse.

175 Selv om SRM har samme opgave som FTM, nemlig at beskytte stabiliteten og sikkerheden i EU’s finansielle system, og derfor er komplementær i forhold til FTM – således som det fremgår af 11. betragtning til SRM-forordningen – skal SRM ikke desto mindre anvendes, når en enhed er insolvent eller risikerer at blive insolvent, og har, som det fremgår af syvende betragtning til forordningen, til formål at håndtere finansielle kriser, når de er opstået.

176 Denne konklusion bekræftes i øvrigt af 57. betragtning til SRM-forordningen, hvorefter »[d]et forhold, at en enhed ikke opfylder betingelserne for meddelelse af tilladelse, [...] ikke i sig selv [bør] berettige, at der indledes en afvikling, navnlig hvis enheden fortsat er eller forventes fortsat at være levedygtig«, samt af den ovenfor i præmis 152 nævnte retspraksis.

177 De foranstaltninger, der vedtages inden for FTM og SRM, vil alene kunne udelukke hinanden – således som sagsøgerne har hævdet, at de gør – såfremt en enhed ikke længere opfylder betingelserne for fortsat tilladelse, og desuden ikke længere er solvent.

178 Kun i dette tilfælde bør EC