FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 25. marts 2021 ( 1 )

Sag C-144/20

AS LatRailNet,

Latvijas dzelzceļš VAS

mod

Valsts dzelzceļa administrācija

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland))

»Præjudiciel forelæggelse – jernbanetransport – et fælles europæisk jernbaneområde – fastsættelse af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur – direktiv 2012/34/EU – artikel 32, stk. 1 – afgift for minimumsadgangsydelser – tillæg – forudsætninger for anvendelse af tillægget – konkurrenceevne – markedets evne til at bære det«

1. I den sag, der har givet anledning til denne præjudicielle forelæggelse, er tvistens parter AS LatRailNet (som har til opgave at udøve jernbaneinfrastrukturforvalterens væsentlige funktioner i Letland) ( 2 ) og Valsts dzelzceļa administrācija (tilsynsorganet for jernbanesektoren i samme land) ( 3 ).

2. Tvisten drejer sig om tillæg til infrastrukturafgifter, som finder anvendelse på markedssegmentet for personbefordring med jernbane. Direktiv 2012/34/EU ( 4 ) tillader under visse betingelser, at der anvendes tillæg til disse afgifter (hvis beregning kun bør omfatte kompensation for direkte omkostninger) for hvert markedssegment ( 5 ).

3. Tvisten opstod, da tilsynsorganet pålagde LatRailNet at indføre ændringer i formlen til beregning af det tillæg, der finder anvendelse på virksomheder, der udfører personbefordring med jernbane, »der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste«, hvorved andre operatører udelukkes ( 6 ).

4. Den forelæggende ret ønsker med sin anmodning om præjudiciel afgørelse en fortolkning af direktiv 2012/34: a) for så vidt angår tilsynsorganets beføjelser (det første og det andet spørgsmål) og b) for så vidt angår det tillæg, der finder anvendelse på afgifterne, som omhandlet i artikel 32, stk. 1 (det tredje spørgsmål).

5. Som Domstolen har anmodet om, omfatter dette forslag til afgørelse kun det tredje præjudicielle spørgsmål.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Direktiv 2012/34

6. Artikel 31 (»Afgiftsprincipper«) bestemmer: »[…] 3. Med forbehold af stk. 4 eller 5 i denne artikel eller artikel 32 fastsættes afgifterne for minimumsadgangsydelserne og for adgangen til infrastruktur, der forbinder servicefaciliteter, som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten. […]«.

7. Følgende bestemmes i artikel 32 (»Undtagelser fra afgiftsprincipperne«): »1. En medlemsstat kan med henblik på at få infrastrukturforvalterens omkostninger dækket fuldt ud, hvis markedet kan bære det, opkræve tillæg på grundlag af effektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende principper, samtidig med at der sikres jernbanemarkedssegmenterne størst mulig konkurrenceevne. Afgiftsordningen skal respektere de produktivitetsstigninger, som jernbanevirksomhederne opnår. Afgiftsniveauet må dog ikke sættes så højt, at markedssegmenter, der som et minimum kan betale de omkostninger, der er direkte forbundet med jernbanedriften, samt en forrentning, som markedet kan bære, udelukkes fra at bruge infrastrukturen. Medlemsstaterne sikrer, før de godkender opkrævningen af tillæg, at infrastrukturforvalterne evaluerer deres relevans for specifikke markedssegmenter, idet de ser på mindst de segmentpar, der er anført i bilag VI, punkt 1, og vælger dem, der er relevante. Infrastrukturforvalternes liste over markedssegmenter skal indeholde mindst følgende tre segmenter: godstransport, passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste, og anden passagertransport. […]«

2. Forordning nr. 1370/2007

8. Artikel 2 (»Definitioner«) har følgende ordlyd: »I denne forordning forstås ved: […] e) »offentlig serviceforpligtelse«: det krav, som en kompetent myndighed definerer eller fastsætter for at sikre ydelser i forbindelse med offentlig personbefordring, som en operatør på rent forretningsmæssigt grundlag ikke ville påtage sig eller ikke ville påtage sig i samme omfang eller under samme vilkår uden at modtage nogen modydelse f) »eneret«: en ret for en operatør af offentlig trafikbetjening til som den eneste at drive nærmere afgrænset offentlig personbefordring på en bestemt strækning eller rute, i et bestemt rutenet eller i et bestemt geografisk område g) »kompensation for offentlig trafikbetjening«: enhver fordel, herunder økonomisk, som en kompetent myndighed indrømmer direkte eller indirekte ved brug af offentlige midler i den periode, hvor en offentlig serviceforpligtelse gælder, eller som vedrører perioden […]«

9. Artikel 3 (»Kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler«) fastsætter: »1. Når en kompetent myndighed beslutter at tildele den valgte operatør eneret og/eller kompensation af en hvilken som helst art for at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, skal det ske i form af en kontrakt om offentlig trafikbetjening. […]«

B. Lettisk ret Dzelzceļa likums (jernbaneloven)

10. Artikel 11 bestemmer: »(1) Efter høring af ansøgere og forvalteren af jernbaneinfrastruktur til offentlig brug udvikler og godkender den virksomhed, der har til opgave at udøve de væsentlige funktioner, der er tillagt forvalteren af jernbaneinfrastruktur til offentlig brug, en afgiftsordning med hensyn til den minimumsadgang, der er nævnt i nævnte lovs artikel 121, stk. 1, og adgangen til infrastruktur, der forbinder servicefaciliteter, og fremsender den til forvalteren af jernbaneinfrastruktur til offentlig brug, således at den kan indgå i netvejledningen. Med undtagelse af de særlige tilfælde, der fremgår af denne lovs artikel 111, stk. 10, sikrer den virksomhed, der har til opgave at udøve de væsentlige funktioner, der er tillagt forvalteren af jernbaneinfrastruktur til offentlig brug, at denne afgiftsordning er baseret på de samme principper for hele deres net, og at den gældende ordning resulterer i ensartede og ikke-diskriminerende afgifter for forskellige transportvirksomhed, som udfører samme form for transportydelser på en tilsvarende del af markedet. (2) Afgiften for minimumsadgangsydelserne […] og afgiften for adgangen til infrastruktur, der forbinder servicefaciliteter, fastsættes som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten […]«

11. Artikel 111 bestemmer: »(1) Den virksomhed, der har til opgave at udøve de væsentlige funktioner, der er tillagt forvalteren af jernbaneinfrastruktur til offentlig brug, kan, hvis markedet kan bære det, anvende tillæg på afgiften for minimumsadgangsydelserne, der er omhandlet i samme lovs artikel 121, stk. 1, og afgiften for adgangen til infrastruktur, der forbinder servicefaciliteter, med henblik på fuldt ud at få dækket de omkostninger, som forvalteren af jernbaneinfrastruktur til offentlig brug bærer. (2) Før den virksomhed, der har til opgave at udøve de væsentlige funktioner, der er tillagt forvalteren af jernbaneinfrastruktur til offentlig brug, anvender tillæggene, evaluerer den deres relevans for, som et minimum, nedenstående markedssegmenter og vælger dem, der er mest relevante: 1) passagertransport og godstransport. […] (7) Tillæg opkræves på grundlag af effektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende principper, samtidig med at der sikres jernbanemarkedssegmenterne størst mulig konkurrenceevne, og de produktivitetsstigninger, som transportvirksomhederne opnår, respekteres. Afgiftsniveauet må dog ikke sættes så højt, at markedssegmenter, der som et minimum kan betale de direkte omkostninger samt en forrentning, som markedet kan bære, udelukkes fra at bruge jernbaneinfrastrukturen til offentlig brug.«

II. De faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål

12. Den 30. juni 2017 vedtog LatRailNet den i hovedsagen omhandlede afgiftsordning i forbindelse med udøvelsen af de væsentlige funktioner, der er tillagt forvalteren af jernbaneinfrastruktur ( 7 ).

13. Størrelsen af tillægget for et konkret markedssegment blev beregnet i henhold til en formel, hvis faktorer bl.a. omfatter vejningskoefficienten for markedet »mcbs«.

14. Denne koefficient kan være enten 0 (i hvilket tilfælde tillægget ikke finder anvendelse på det pågældende markedssegment) eller 1 (som indebærer, at det maksimale tillæg anvendes).

15. Til fastsættelsen af »mcbs«-koefficienten anvendes tre vurderingsfaktorer eller ‑kriterier: Cs, Vs og Ss. Kriteriet med den højeste værdi bestemmer værdien af »mcbs«-koefficienten.

16. Ifølge den model, som LatRailNet vedtog for markedssegmentet for passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste ( 8 ), var værdien af Ss-kriteriet lig 1. I andre markedssegmenter blev denne værdi derimod fastsat på grundlag af en vurdering foretaget af en sagkyndig.

17. Som følge af denne model er Cs- og Vs-kriterierne dermed uden betydning, selv om deres værdi er lig 0. Så snart værdien af Ss-kriteriet for markedssegmentet for passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste, fastsættes til 1, forhøjes vejningskoefficienten for markedet »mcbs« automatisk til 1, og det er ikke nødvendigt at tage hensyn til markedssituationen.

18. Den 27. juni 2018 ophævede tilsynsorganet den af LatRailNet indførte afgiftsordning og pålagde sidstnævnte at tilpasse den for så vidt angår tillægget for markedssegmentet for passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste.

19. Den 26. juli 2018 anlagde LatRailNet sag ved Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager, Letland) til prøvelse af tilsynsorganets afgørelse, som det LatRailNet anså for ugyldig af følgende grunde: – For så vidt som Pasažieru vilciens udøver eneretten til at levere offentlige jernbanetransportydelser på regionale mellembysruter, findes der ikke konkurrence med hensyn til leveringen af disse ydelser. – Tilsynsorganet kan ikke føre tilsyn med konkurrencesituationen på markederne for jernbanetransportydelser, når et segment på dette marked (nærmere bestemt det segment, der består af eneretten til at udføre passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste) ikke er åbent for konkurrence. – Samme manglende konkurrence taler for, at infrastrukturforvalteren ikke kan »[vurdere] det pågældende markedssegments konkurrenceevne og solvens inden anvendelsen af tillægget og fastsættelsen af dets størrelse« ( 9 ).

20. Latvijas dzelzceļš deltog i hovedsagen i egenskab af forvalter af den lettiske jernbaneinfrastruktur på to måder: – Den 5. december 2018 anlagde Latvijas dzelzceļš for det første et annullationssøgsmål mod tilsynsorganets afgørelse af 7. november 2018, hvori det pågældende selskab anførte, at tilsynsorganet ikke havde kompetence til at anfægte afgiftsordningen. – For det andet blev Latvijas dzelzceļš opfordret af den forelæggende ret (ved afgørelse af 13.11.2018) til at deltage som interesseret tredjepart i den af LatRailNet anlagte sag.

21. Den 5. februar 2019 forenede den forelæggende ret de to forvaltningsretlige sager.

22. I sine anbringender er Latvijas dzelzceļš »af den opfattelse, at det er muligt at fastsætte en maksimal værdi for Ss-kriteriet, eftersom AS Pasažieru vilciens, som er den eneste repræsentant for markedssegmentet for passagertransport, som betaler afgiften for brug af infrastrukturen (herunder tillægget) […], også var beskyttet mod ethvert tab, der kan opstå som følge af fastsættelsen af denne afgift« ( 10 ).

23. På denne baggrund har Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager) forelagt Domstolen dette præjudicielle spørgsmål ( 11 ): »3) Skal artikel 32, stk. 1, i direktiv [2012/34] fortolkes således, at den forpligtelse, som medlemsstaterne i denne bestemmelse pålægges til at sikre jernbanemarkedssegmenterne størst mulig konkurrenceevne ved at fastsætte tillæg, der finder anvendelse på afgifterne for brug af infrastrukturen, også finder anvendelse på fastsættelsen af afgifterne for brug af infrastrukturen på de markedssegmenter, hvor der ikke findes konkurrence, f.eks. da transporten på det pågældende markedssegment kun udføres af et enkelt jernbaneselskab, som er blevet tildelt den i artikel 2, litra f), i forordning nr. 1370/2007 omhandlede eneret til at udføre transport i dette markedssegment?«

III. Retsforhandlingerne for Domstolen

24. Forelæggelsesafgørelsen indgik til Domstolen den 27. marts 2020.

25. Der er indgivet skriftlige indlæg af Latvijas dzelzceļš, tilsynsorganet, den italienske regering samt Europa-Kommissionen. Domstolen har ikke anset det for nødvendigt at afholde et retsmøde.

IV. Bedømmelse

26. Den forelæggende ret ønsker med sit tredje præjudicielle spørgsmål oplyst, om muligheden for, at medlemsstaterne opkræver »tillæg […] samtidig med, at der sikres jernbanemarkedssegmenterne størst mulig konkurrenceevne« (artikel 32, stk. 1, i direktiv 2012/34), finder anvendelse, når transporten på et bestemt markedssegment kun udføres af et enkelt jernbaneselskab i henhold til en eneret.

A. Afgifter og tillæg i forbindelse med finansieringen af infrastrukturforvalteren

27. For at tydeliggøre begreberne i denne sag bør det bemærkes, at de ydelser, der ifølge bilag II til direktiv 2012/34 skal leveres til jernbanevirksomhederne, omfatter: – De ydelser, der indgår i minimumsadgangsydelserne, som er nævnt i punkt 1. – De ydelser, der er opregnet i punkt 2, 3 og 4, som vedrører henholdsvis servicefaciliteter, ekstra ydelser og hjælpeydelser.

28. Artikel 13 i direktiv 2012/34 omhandler betingelserne for jernbanevirksomhedernes adgang til de forskellige tjenesteydelser: – For så vidt angår minimumsadgangsydelser leverer infrastrukturforvalterne dem uden forskelsbehandling (stk. 1). – Med hensyn til servicefaciliteter giver operatørerne heraf jernbanevirksomhederne »adgang, herunder sporadgang, til faciliteterne i bilag II, punkt 2, og til de i disse faciliteter leverede ydelser« (stk. 2).

29. I henhold til direktiv 2012/34 skal der betales afgift for brug af såvel jernbaneinfrastruktur som servicefaciliteter. Disse afgifter betales til henholdsvis infrastrukturforvalteren og operatøren af servicefaciliteten og anvendes til at finansiere deres virksomhed (artikel 31, stk. 1) i henhold til disse kriterier: – Med hensyn til minimumsadgangsydelserne »fastsættes afgifterne […] som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten« (artikel 31, stk. 3, første punktum, i direktiv 2012/34). – For så vidt angår servicefaciliteterne må afgiften ikke overstige omkostningerne ved at levere dem, iberegnet en rimelig fortjeneste (artikel 31, stk. 7, i samme direktiv).

30. Infrastrukturforvalteren finansieres ( 12 ) således bl.a. ( 13 ) med indtægter fra afgiften for brug af infrastrukturen, som opkræves fra de virksomheder, der bruger den pågældende infrastruktur. Der er intet til hinder for, at dette også omfatter statsfinansiering ( 14 ).

31. Reguleringen af denne indtægtskilde, gennem afgifter og tillæg, fremgår af artikel 31 og 32 i direktiv 2012/34 ( 15 ), som nærmere bestemt bestemmer følgende: – Hovedreglen (artikel 31, stk. 3) er, at afgifterne for minimumsadgangsydelserne og for adgangen til infrastruktur, der forbinder servicefaciliteter, fastsættes som den omkostning, der påløber direkte som følge af togtjenesten (direkte omkostninger) ( 16 ). – Det er undtagelsesvist (artikel 32, stk. 1) muligt at opkræve tillæg med henblik på »at få infrastrukturforvalterens omkostninger dækket fuldt ud« (ud over de direkte omkostninger). Dette er kun muligt, hvis markedet kan bære det […] samtidig med at der sikres jernbanemarkedssegmenterne størst mulig konkurrenceevne«. Indførelsen af tillægget skal ske på grundlag af »effektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende principper«.

32. Ifølge denne ordning kan forvalteren af jernbaneinfrastruktur overføre de direkte omkostninger til jernbaneafgifterne. Infrastrukturforvalteren har derimod kun ret til at få dækket de øvrige omkostninger, hvis markedet kan bære det, samtidig med at der sikres jernbanemarkedssegmenterne størst mulig konkurrenceevne.

33. Det tredje præjudicielle spørgsmål omhandler netop de krav, der skal opfyldes for, at tillægget kan indføres.

B. Kravene for, at tillægget kan indføres

34. I henhold til direktiv 2012/34 skal infrastrukturforvalteren ved indførelsen af tillæg tage hensyn til de nærmere forhold i det pågældende markedssegment. Det primære krav for, at tillæggene kan indføres, er som nævnt, at »markedet kan bære det« ( 17 ).

35. Den forelæggende ret har imidlertid lagt vægt på begrebet konkurrenceevne i artikel 32, stk. 1, i direktiv 2012/34. Den forelæggende ret har i denne henseende fremhævet, at: – det markedssegment, som det omtvistede tillæg finder anvendelse på, er markedssegmentet for passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste, som én jernbanevirksomhed har eneret til at levere – eftersom der ikke findes konkurrence i dette markedssegment, kan det gøres gældende, at artikel 32, stk. 1, i direktiv 2012/34 ikke finder anvendelse, da det ikke er nødvendigt at sikre »den størst mulige konkurrenceevne« heri.

36. Dette synspunkt svarer delvist til den lettiske infrastrukturforvalters synspunkt. Latvijas dzelzceļš har nærmere bestemt foreslået, at fortolkningen af artikel 32 i direktiv 2012/34 indebærer, at den manglende konkurrence i markedssegmentet for passagertransport i sig selv er til hinder for en vurdering af dets konkurrenceevne og forrentning ( 18 ).

37. Ved at lægge vægt på konkurrenceevnen som faktor glemmes det, at den afgørende faktor (det faktiske tyngdepunkt) i forbindelse med reguleringen af undtagelser fra afgiftsprincipperne i artikel 32 i direktiv 2012/34 ikke er førnævnte faktor, men derimod, at markedet kan bære det tillæg, som opkræves.

38. Det skal imidlertid undersøges, hvilken betydning den i artikel 32, stk. 1, i direktiv 2012/34 omhandlede konkurrenceevne har i denne forbindelse. Det må nærmere bestemt afklares, om dette begreb er identisk med konkurrencen mellem jernbanevirksomhederne.

39. Artikel 31, stk. 5, andet afsnit, og artikel 32, stk. 4, fjerde afsnit, i direktiv 2012/34 bestemmer, at »gennemførelsesretsakter [som Kommissionen kan vedtage] ikke [må] resultere i unødvendig konkurrenceforvridning mellem jernbanevirksomhederne eller påvirke jernbanesektorens konkurrenceevne som helhed«.

40. I samme retning nævner artikel 8, stk. 4, i direktiv 2012/34 som allerede omtalt, at »jernbanetransporten [skal være] i stand til at konkurrere med andre transportformer«. Et tilsvarende udtryk anvendes i femte betragtning, som slår til lyd for en jernbanetransport, som er »konkurrencedygtig i forhold til de andre transportformer«.

41. Jeg er af den opfattelse, at disse bestemmelser er vejledende med henblik på sondringen, inden for rammerne af direktiv 2012/34, mellem dels »konkurrence« forstået som de vilkår, som jernbanevirksomhederne skal agere på, dels »konkurrenceevne« i jernbanesektoren eller i et af dens segmenter: – Når direktiv 2012/34 nævner konkurrence, anvendes dette begreb som et udtryk for den konkurrence, der bør findes mellem jernbanevirksomheder i forbindelse med leveringen af jernbanetjenesteydelser eller i jernbanetransportmarkederne. – Når direktiv 2012/34 derimod nævner konkurrenceevne, anvendes dette begreb som et kendetegn eller træk ved jernbanesektoren (eller jernbanemarkedssegmenterne), men sidestilles ikke med konkurrencen mellem jernbanevirksomhederne.

42. En undersøgelse af de forskellige sprogversioner af artikel 32, stk. 1, i direktiv 2012/34 ( 19 ) understøtter denne bedømmelse. Den konkurrenceevne, som infrastrukturforvalterne skal sikre, er konkurrenceevnen for jernbanetransportsegmentet (som tillægget finder anvendelse på) i forhold til andre alternative transportmidler.

43. Det var også det hensyn, der lå til grund for direktiv 2001/14, hvis 39. betragtning nævnte »en forrentning, som markedet kan bære« ( 20 ).

44. Den konkurrenceevne, som tillægget skal respektere, er således ikke et begreb, der betyder, at der skal være konkurrence mellem jernbanevirksomhederne. Det, som tillægget ikke må bevirke, er, at et bestemt segment mister sin evne til at konkurrere med andre forskellige transportmidler (dvs. sin konkurrenceevne). For så vidt angår personbefordring med jernbane gør denne evne til at konkurrere det muligt for det pågældende segment at konkurrere med landevejs- eller lufttransport eller andre transportformer.

45. Ud fra denne betragtning skal der i forbindelse med tillægget foretages en evaluering af forrentningen i segmentet i forhold til andre transportformer end jernbanetransport. Dermed kan jernbanevirksomhederne dække betalingen af afgiften samt af tillægget, forudsat at sidstnævnte ikke er så højt, at det tvinger disse virksomheder til at hæve priserne i en sådan grad, at de har en afskrækkende virkning på brugerne, som vælger andre af de nævnte transportformer.

46. Den manglende konkurrence mellem jernbaneoperatørerne er ikke til hinder for en vurdering af konkurrenceevnen for et markedssegment for jernbanepassagertransport. Det pågældende segment kan være konkurrencedygtigt (i forhold til andre transportmidler), selv om det består af blot én jernbanevirksomhed ( 21 ).

47. Afgiftsordningen kan ganske vist have en negativ indvirkning på konkurrencen mellem jernbanevirksomheder. Tilsynsorganets funktioner består bl.a. i at forhindre potentielt konkurrencefordrejende prisfastsættelse (krydssubsidiering, underbudspriser og overpriser), som kan være forbundet med tillæggene ( 22 ). Dette er imidlertid en facet af problemet, som ikke er omhandlet i anmodningen om præjudiciel afgørelse, som har fokus på de krav, der skal opfyldes for, at tillæggene kan indføres.

48. Hvis målet om at få infrastrukturforvalterens omkostninger dækket fuldt ud, ud over de direkte omkostninger, i princippet tillader, at der indføres tillæg, gør denne mulighed sig sammenfattende gældende, »hvis markedet kan bære det«.

49. Markedets accept indebærer til gengæld bl.a., at tillægget ikke må forringe det berørte segments konkurrenceevne ( 23 ). Navnlig hvis de virksomheder, der udfører personbefordring med jernbane, ikke er i stand til at dække betalingen af tillægget, fordi indvirkningen på de endelige priser, som brugerne skal betale, afskrækker dem fra at anvende de pågældende virksomheders tjenesteydelser, kan dette segments »størst mulige konkurrenceevne« blive bragt i fare.

50. Dette synspunkt ser ikke bort fra formålene med direktiv 2012/34 i modsætning til det, som Latvijas dzelzceļš har anført, eftersom dækningen, gennem tillæg, af de omkostninger (ud over de direkte), som infrastrukturforvalteren bærer, ikke er betingelsesløs, men derimod underlagt kriterierne, som er blevet behandlet, i nævnte direktivs artikel 32, stk. 1.

51. Det synspunkt, som Latvijas dzelzceļš har gjort gældende (at et mindre end maksimalt tillæg forhindrer infrastrukturforvalteren i at få dækket alle omkostningerne ( 24 )), visker tavlen ren for de betingelser, som direktiv 2012/34 har fastsat på dette område.

C. Tillæg og levering af tjenesteydelser, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste

52. Artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2012/34 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne[…], før de godkender opkrævningen af tillæg, [sikrer,] at infrastrukturforvalterne evaluerer deres relevans for specifikke markedssegmenter«. Et af de segmenter, hvor en sådan evaluering er obligatorisk, er segmentet for »passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste«.

53. Læsningen af denne artikel viser således, at intet i princippet er til hinder for, at der indføres tillæg til de afgifter, som opkræves hos jernbanevirksomheder, når de udfører passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste.

54. Efter forordning (EF) nr. 1370/2007 kan medlemsstaterne og de lokale myndigheder tildele kontrakter om offentlig tjeneste, som kan indbefatte enerettigheder for driften af visse ruter. Denne mulighed – og den tilsvarende retsakt – er desuden nævnt i 19. betragtning til direktiv 2012/34, som kræver, at dette direktiv fortolkes i overensstemmelse med den pågældende forordning.

55. Forordning (EF) nr. 1370/2007 anser kontrakten om offentlig trafikbetjening som et værktøj til at sikre personbefordring til lands, som »er en nødvendighed af hensyn til almene økonomiske interesser« i de tilfælde, hvor denne befordring »ikke kan drives forretningsmæssigt« ( 25 ).

56. Den ordning, hvorefter den kompetente myndighed betaler operatøren af offentlig trafikbetjening, består i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1370/2007 af tildelingen af »eneret og/eller kompensation« ( 26 ).

57. Samme forordnings artikel 2, litra f), definerer »eneret« som »en ret for en operatør af offentlig trafikbetjening til som den eneste at drive nærmere afgrænset offentlig personbefordring på en bestemt strækning eller rute, i et bestemt rutenet eller i et bestemt geografisk område«.

58. Virkningerne af de offentlige serviceforpligtelser ses sædvanligvis i forbindelse med manglende økonomisk rentabilitet, som viger for de almene hensyn, som begrunder de pågældende forpligtelser. En operatør, der påtager sig disse forpligtelser, ville ikke gøre det (eller ville ikke påtage sig dem i samme omfang eller under samme vilkår), hvis der kun blev taget hensyn til det rent forretningsmæssige grundlag ( 27 ).

59. Ifølge denne model udfører jernbanevirksomheden den offentlige personbefordring med jernbane og betaler afgifter til henholdsvis infrastrukturforvalteren og operatøren af servicefaciliteten. Den pågældende virksomhed modtager til gengæld indtægterne fra driften (dvs. billetsalget) og eventuelt kompensation for udførelsen af den offentlige tjeneste.

60. Jeg er således enig med Kommissionen ( 28 ) i, at artikel 32, stk. 1, i direktiv 2012/34 ikke ophører med at finde anvendelse, når en jernbanevirksomhed har underskrevet en kontrakt, hvorved den pågældende virksomhed får ret til at udføre offentlig personbefordring, og andre operatører udelukkes.

61. Der er i teorien intet til hinder for, at jernbanevirksomheder, som udfører personbefordring, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste, opnår en vis forrentning. I så fald kan infrastrukturforvalteren efter en vurdering af denne forrentning opkræve tillægget til afgiften af dem, hvis de øvrige omstændigheder i artikel 32, stk. 1, i direktiv 2012/34 foreligger.

62. Vurderingen af segmentets forrentning kræver under alle omstændigheder som nævnt en grundig evaluering. På denne baggrund fremgik det af LatRailNets aftale af 21. august 2018, som blev vedtaget til gennemførelse af tilsynsorganets afgørelse, at »værdien af Ss-kriteriet fastsættes for alle markedssegmenter på grundlag af en vurdering foretaget af en sagkyndig« ( 29 ).

63. Dermed ligestilles ordningen for markedssegmentet for passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste, med ordningen for andre segmenter, som allerede var omfattet af samme foranstaltning ( 30 ).

D. Beregning af tillægget og finansiering med offentlige midler

64. De aktører, der har afgivet skriftlige indlæg i denne sag, har på den ene eller anden måde taget stilling til indholdet af tilsynsorganets afgørelse ( 31 ) med hensyn til de former for offentlig finansiering, der ikke bør indgå i beregningsgrundlaget for tillæggene ( 32 ).

65. Jeg bestrider ikke, at dette spørgsmål har betydning for sagens parter, men det forholder sig sådan, at den forelæggende ret ikke har henvist hertil i sit tredje præjudicielle spørgsmål. Den forelæggende ret har hverken i selve spørgsmålet eller i begrundelsen for anmodningen om præjudiciel afgørelse ( 33 ) givet udtryk for tvivl herom, og dermed tilkommer det ikke Domstolen at blande sig i den diskussion.

V. Forslag til afgørelse

66. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at det tredje spørgsmål fra Administratīvā rajona tiesa (distriktsdomstol i forvaltningsretlige sager) besvares således: »Artikel 32, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde skal fortolkes således, at der, når kravene i henhold til denne bestemmelse er opfyldt, intet er til hinder for, at der indføres tillæg til afgifterne for brug af infrastrukturen for en jernbanevirksomhed, som, idet den pågældende virksomhed er blevet tildelt en eneret, udfører passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste.«

( 1 ) – Originalsprog: spansk

( 2 ) – Ifølge oplysningerne i sagsakterne er forvalteren af den offentlige jernbaneinfrastruktur i Letland reelt VAS Latvijas dzelzceļš. Eftersom dette selskab er et vertikalt integreret selskab, som bl.a. består af LDZ CARGO, som udfører godstransport og international personbefordring, kan Latvijas dzelzceļš imidlertid ikke udøve de væsentlige funktioner, der er tillagt forvalteren af jernbaneinfrastruktur. Disse funktioner uddelegeres til selskabet LatRailNet, som også tilhører Latvijas dzelzceļš-koncernen.

( 3 ) – Herefter »tilsynsorganet«.

( 4 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 21.11.2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (EUT 2012, L 343, s. 32). Dette direktiv ændrede delvist, omarbejdede og sammenskrev tidligere direktiver, herunder Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/14/EF af 26.2.2001 om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og opkrævning af afgifter for brug af jernbaneinfrastruktur (EFT 2001, L 75, s. 29).

( 5 ) – I henhold til artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2012/34 udarbejder infrastrukturforvalterne en liste over markedssegmenter, som imidlertid skal indeholde mindst følgende tre segmenter: »godstransport, passagertransport, der er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste, og anden passagertransport«.

( 6 ) – I denne sag drejede det sig om selskabet AS Pasažieru vilciens, som har eneretten til at udføre offentlige transporttjenester på de regionale jernbanestrækninger i Letland indtil 2031. Eneretten til at udføre den offentlige tjeneste, som er begrænset til en bestemt strækning eller rute, beror på artikel 2, litra f), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23.10.2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (EUT 2007, L 315, s. 1).

( 7 ) – I henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 2012/34 er infrastrukturforvalterens væsentlige funktioner »beslutningstagning i forbindelse med kanaltildeling, herunder både fastlæggelse og vurdering af, hvad der står til rådighed, samt tildeling af individuelle kanaler, og […] beslutningstagning i forbindelse med infrastrukturafgifter, herunder fastlæggelse og opkrævning af afgifter […]«.

( 8 ) – Nærmere bestemt afsnit II i bilag 3, som har overskriften »Kvantitative kriterier til fastsættelse af tillægget for specifikke markedssegmenter«, punkt 3.

( 9 ) – Forelæggelsesafgørelsens præmis 3, in fine.

( 10 ) – Forelæggelsesafgørelsens præmis 4, tredje afsnit.

( 11 ) – Ifølge forelæggelsesafgørelsens præmis 6, afsnit 5, var det Latvijas dzelzceļš, der anmodede den forelæggende ret om at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål.

( 12 ) – Direktiv 2012/34 giver medlemsstaterne frihed til at »tildele infrastrukturforvalteren tilstrækkelige finansielle midler i forhold til dennes funktioner […], infrastrukturens dimension og de finansielle behov, navnlig til dækning af nyinvesteringer. Medlemsstaterne kan beslutte at finansiere disse investeringer på anden måde end ved direkte statsfinansiering« (artikel 8, stk. 2).

( 13 ) – Med hensyn til infrastrukturforvalterens regnskaber nævner artikel 8, stk. 4, i direktiv 2012/34 »indtægterne fra infrastrukturafgifter, overskud af andre forretningsaktiviteter, indtægter fra private kilder uden tilbagebetalingspligt og statsfinansiering, herunder forskud fra staten, når det er relevant, og på den anden side udgifterne til infrastrukturen«.

( 14 ) – Latvijas dzelzceļš har anført, at anvendelsen af statsfinansiering berører selskabets uafhængighed som infrastrukturforvalter, da selskabet får status som ansøger i forhold til staten (punkt 32 i selskabets skriftlige indlæg). Dette er ikke tilfældet: i direktiv 2012/34 indebærer en overførsel af offentlige midler pr. definition, at uafhængigheden som omhandlet i artikel 4 ikke nødvendigvis bliver berørt.

( 15 ) – Artikel 8, stk. 4, andet afsnit, i direktiv 2012/34 nævner brugerbetaling som en »eventuel langsigtet målsætning«, når jernbanetransporten er i stand til at konkurrere med andre transportformer, inden for afgiftsrammerne i artikel 31 og 32.

( 16 ) – Jf. Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2015/909 af 12.6.2015 om bestemmelser for beregning af de omkostninger, der påløber direkte som følge af jernbanedriften (EUT 2015, L 148, s. 17).

( 17 ) – I henhold til artikel 32, stk. 1, i direktiv 2012/34 skal afgiftsordningen respektere de produktivitetsstigninger, som jernbanevirksomhederne opnår. Afgiftsniveauet må desuden ikke sættes så højt, at markedssegmenter, der som et minimum kan betale de omkostninger, der er direkte forbundet med jernbanedriften, samt en forrentning, som markedet kan bære, udelukkes fra at bruge infrastrukturen.

( 18 ) – Punkt 28 og 29 i Latvijas dzelzceļš’ skriftlige indlæg. Det modsatte ville ifølge Latvijas dzelzceļš bringe forfølgelsen af andre af direktivets formål, som f.eks. dækningen af udgifterne til infrastrukturforvaltning, i fare. Denne omstændighed begrunder efter Latvijas dzelzceļš’ opfattelse, at det maksimale tillæg opkræves.

( 19 ) – I andre sprogversioner, som f.eks. den spanske, optræder begrebet »competitividad, ikke »competencia«. Jf. desuden den franske: »compétitivité«, ikke »concurrence«; den engelske: »competitiveness«, ikke »competition«; den italienske: »competitività«, ikke »concorrenza«; den portugisiske: »competitividade«, ikke »concorrência«; eller den tyske »Wettbewerbsfähigkeit«, ikke »Wettbewerb«.

( 20 ) – »Det samlede niveau for dækningen af omkostningerne gennem infrastrukturafgifter indvirker på behovet for offentlig støtte. Medlemsstaterne kan i varierende omfang kræve dækning af de samlede omkostninger via afgifter herunder tillæg eller en forrentning, som markedet kan bære […]« Artikel 8, stk. 1, i direktiv 2001/14 indeholdt en bestemmelse, der svarer til den bestemmelse, der er genstand for denne anmodning om præjudiciel afgørelse.

( 21 ) – Dette kan være tilfældet, hvis prisen eller rejsetiden for den samme strækning, eller lignende faktorer, gør jernbanetransporten mere attraktiv end andre transportmidler.

( 22 ) – I henhold til artikel 56, stk. 2, i direktiv 2012/34 har tilsynsorganet beføjelse til at overvåge konkurrencesituationen på markederne for jernbanetransportydelser, også når denne situation kan blive berørt af de i stk. 1, litra d), nævnte afgiftsordninger. Jf. desuden artikel 56, stk. 12, i direktiv 2012/34, sammenholdt med punkt 2, litra c), i bilag VIII hertil.

( 23 ) – Samme linje fremgår af det nyligt fremsatte forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af foranstaltninger for at bidrage til et bæredygtigt jernbanemarked på baggrund af covid-19-pandemien (COM(2020) 260 final). I forbindelse med tillæggene nævnes det i begrundelsen, at »[a]rtikel 32 [i det gældende direktiv] giver medlemsstaterne mulighed for at opkræve tillæg, der fastsættes i forhold til de respektive jernbanemarkedssegmenters betalingsevne. Som sådan indebærer dette princip, at tillæg kan være genstand for udsving og kan nedsættes, hvis det pågældende markedssegments betalingsevne anses for nedsat«.

( 24 ) – Punkt 32 i Latvijas dzelzceļš’ skriftlige indlæg.

( 25 ) – Femte betragtning.

( 26 ) – Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Pasažieru vilciens er blevet tildelt eneretten til at udføre tjenesten samt kompensation.

( 27 ) – Jf. artikel 2, litra e), i forordning nr. 1370/2007.

( 28 ) – Punkt 38 og 39 i Kommissionens skriftlige indlæg.

( 29 ) – Forelæggelsesafgørelsens præmis 5.

( 30 ) – Det tilkommer den forelæggende ret at kontrollere, om forskelsbehandlingen i forbindelse med afgiftsordningen er tilstrækkelig begrundet og overholder princippet om, at tillæg ikke må være diskriminerende.

( 31 ) – Tilsynsorganet pålagde nærmere bestemt LatRailNet at udelukke tidligere planlagte omkostninger, der dækkes af statsbudgettet eller af de lokale myndigheders budgetter, som passagertransportvirksomhederne ikke kan dække med indtægter fra transporten.

( 32 ) – Tilsynsorganet har forklaret begrundelsen for denne del af afgørelsen (punkt 6-9 i tilsynsorganets skriftlige indlæg). Kommissionen er enig med tilsynsorganet i, at »kompensationen for den offentlige tjeneste skal udelukkes fra den beregning, der foretages i henhold til direktivets artikel 32, stk. 1« (punkt 44 i Kommissionens skriftlige indlæg). Latvijas dzelzceļš har anfægtet denne udelukkelse (punkt 6.2 i Latvijas dzelzceļš’ skriftlige indlæg).

( 33 ) – Forelæggelsesafgørelsens præmis 9-13.