Sag T-796/14

Philip Morris Ltd

mod

Europa-Kommissionen

»Aktindsigt — forordning (EF) nr. 1049/2001 — dokumenter udfærdiget som led i det forberedende arbejde i forbindelse med vedtagelsen af direktivet om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter — afslag på aktindsigt — undtagelse vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer og juridisk rådgivning — undtagelse om beskyttelse af beslutningsprocessen — tungtvejende offentlig interesse«

Sammendrag – Rettens dom (Ottende Afdeling) af 15. september 2016

EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af juridisk rådgivning – forpligtelse for institutionen til at undersøge retsaktens karakter af juridiske rådgivning og den konkrete mulighed for tilsidesættelse af beskyttelsen af den juridiske rådgivning og at kontrollere, at der ikke foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde udbredelsen – udbredelse af juridiske udtalelser, der er afgivet i forbindelse med lovgivningsprocedurer –pligt for institutionen til nærmere at begrunde enhver afgørelse om afslag på aktindsigt

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 28)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 29-31)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 50-54)

Når en institution anvender en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, påhviler det den at afveje den særlige interesse, som skal beskyttes ved et afslag på aktindsigt i det pågældende dokument, bl.a. over for den almene interesse i, at dokumentet gøres offentligt tilgængeligt i betragtning af de fordele, som er forbundet med en større åbenhed, således som anført i anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, nemlig at give borgerne en bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre forvaltningen større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system. Disse betragtninger har naturligvis navnlig relevans for Kommissionens dokumenter, der er udfærdiget inden for rammerne af en lovgivningsprocedure. Som det fremgår af sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001 bør adgangen til dokumenter netop udvides i dette tilfælde. Åbenhed i denne forbindelse bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet den gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en lovgivningsakt. Borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningsforanstaltninger er således en betingelse for den effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder. (jf. præmis 55 og 56)

Hvad angår den undtagelse vedrørende juridisk rådgivning, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, skal den undersøgelse, som en institution skal foretage, når den anmodes om aktindsigt, nødvendigvis foregå i tre etaper svarende til de tre kriterier, som er fastsat i denne bestemmelse. Således skal institutionen for det første sikre sig, at det begærede dokument virkelig indeholder juridisk rådgivning. For det andet skal den undersøge, om en udbredelse af dele af det pågældende dokument, som er fastslået at indeholde juridisk rådgivning, ville være til skade for den beskyttelse, som disse sidstnævnte skal ydes, på en sådan måde, at udbredelsen ville skade en institutions interesse i at anmode om juridisk rådgivning og at modtage åben, objektiv og fuldstændig juridisk rådgivning. Risikoen for en tilsidesættelse af denne interesse skal, for at kunne påberåbes, være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk. Endelig skal institutionen for det tredje, hvis den finder, at udbredelsen af et dokument ville være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning i den forstand, hvori dette udtryk er angivet i det foregående, efterprøve, om der består en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde en udbredelse af dokumentet, på trods af at dette ville være til skade for dets mulighed for at modtage åben, objektiv og fuldstændig juridisk rådgivning. Såfremt en udbredelse af udtalelser fra en institutions juridiske tjeneste, som afgives i forbindelse med lovgivningsprocedurer, kan være til skade for beskyttelsen af uafhængigheden af denne juridiske tjeneste, må en sådan risiko afvejes over for de mere tungtvejende interesser, som ligger til grund for forordning nr. 1049/2001. Det må anses for en mere tungtvejende offentlig interesse, at udbredelsen af dokumenter, som indeholder en udtalelse fra en institutions juridiske tjeneste vedrørende juridiske spørgsmål, der er opstået i forbindelse med drøftelsen af lovgivningsinitiativer, kan øge lovgivningsprocedurens gennemskuelighed og åbenhed og styrke de europæiske borgeres demokratiske ret til at kontrollere de oplysninger, som har dannet grundlag for en lovgivningsakt, således som det er angivet i forordningens anden og sjette betragtning. Der må derfor ifølge nævnte forordning principielt antages at bestå en forpligtelse til at give aktindsigt i de udtalelser, som en institutions juridiske tjeneste afgiver i forbindelse med en lovgivningsprocedure. Denne konstatering er dog ikke til hinder for, at der kan gives afslag på aktindsigt i en bestemt juridisk udtalelse, der er afgivet under en lovgivningsprocedure, men som er særlig følsom eller har særlig omfattende virkninger, der rækker ud over den pågældende lovgivningsprocedure, under henvisning til hensynet til beskyttelsen af juridisk rådgivning. Den pågældende institution er i så fald forpligtet til at give en detaljeret begrundelse for afslaget. (jf. præmis 58-62)

Afslag på aktindsigt i en juridisk udtalelse med den begrundelse, at den nævnte udbredelse kunne skade institutionens evne til senere at forsvare gyldigheden af en retsakt ved en retsinstans, kan ganske vist ikke som et generelt argument begrunde en undtagelse fra det princip om åbenhed, som er fastslået i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Det forholder sig imidlertid anderledes, når der på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen om at give afslag på aktindsigt i en juridisk udtalelse, der er afgivet under en lovgivningsprocedure, dels verserer en sag til prøvelse af den pågældende retsakt, der med stor sandsynlighed ville medføre en præjudiciel forelæggelse, ved en medlemsstats retsinstanser, dels er anlagt sag ved Unionens retsinstanser til prøvelse af gyldigheden af en række bestemmelser i samme retsakt med den begrundelse, at retsakten tilsidesætter TEUF og proportionalitetsprincippet. For så vidt som det begærede dokument indeholder visse overstregede dele, der henviser til udtalelsen fra den pågældende institutions juridiske tjenestes vedrørende Unionens manglende kompetence til at lovgive og den manglende overholdelse af proportionalitetsprincippet, kunne udbredelsen af disse dele således undergrave beskyttelsen af juridisk rådgivning, dvs. beskyttelsen af en institutions interesse i at anmode om juridisk rådgivning og modtage åben, objektiv og fuldstændig juridisk rådgivning, samt den nævnte juridiske tjenestes holdning ved dets forsvar af gyldigheden af den pågældende retsakt ved Unionens retsinstanser på lige fod med andre parter. En sådan udbredelse afslører imidlertid den pågældende institutions juridiske tjenestes holdning, inden den havde haft mulighed for at fremføre dem ved en retslig procedure, på trods af at der ikke var blevet pålagt den anden part en lignende forpligtelse. (jf. præmis 65-67, 69 og 70)

Jf. afgørelsens tekst. (jf. præmis 77-83)

Princippet om processuel ligestilling og princippet om en ordnet retspleje udgør kernen i undtagelsen vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter. Behovet for at sikre processuel ligestilling ved en retsinstans begrunder imidlertid beskyttelsen ikke blot af de dokumenter, der er udfærdiget alene med henblik på en konkret sag, såsom indlæg, men også de dokumenter, hvis udbredelse i en konkret sag kan undergrave den processuelle ligestilling, der udgør selve begrebet en retfærdig rettergang. For at denne undtagelse kan finde anvendelse, skal de begærede dokumenter på tidspunktet for vedtagelsen af den afgørelse, der giver afslag på aktindsigt i disse dokumenter, imidlertid have en relevant forbindelse til den verserende sag ved Unionens retsinstanser, for hvilke den pågældende institution påberåber sig undtagelsen, og deres udbredelse skal kunne skade princippet om processuel ligestilling og potentielt institutionens evne til at forsvare sig i den nævnte sag, selv om disse dokumenter ikke er udfærdiget i forbindelse med en verserende retslig procedure. Dokumenterne skal med andre ord udlevere den pågældende institutions holdning til de omtvistede spørgsmål, der er rejst under den retslige procedure. Disse betragtninger finder ligeledes anvendelse i verserende sager ved nationale retsinstanser på tidspunktet for vedtagelsen af en afgørelse, der giver afslag på aktindsigt i de begærede dokumenter, forudsat at der i disse sager rejses spørgsmål om fortolkningen eller gyldigheden af en EU-retsakt således, at en præjudiciel forelæggelse forekommer særligt sandsynlig i forhold til sagens baggrund. Selv om de nævnte dokumenter ikke er udfærdiget i forbindelse med en konkret retslig procedure, kan den pågældende retslige procedures integritet og den processuelle ligestilling mellem parterne i disse to tilfælde lide alvorlig skade, hvis en part opnår en privilegeret adgang til den anden parts interne oplysninger, der er tæt knyttet til de juridiske aspekter ved en verserende eller potentiel, men forestående tvist. (jf. præmis 88-90)