FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 13. JULI 1977 ( 1 )

Høje Ret.

Sagen er forelagt Domstolen ved en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra Tribunal administratif, Paris. Sagsøger i den sag, som verserer for nævnte ret, er Compagnie Cargill, som udøver sin virksomhed i Paris bl.a. som korneksportør (herefter kaldet »Cargill«). Sagsøgte er Office National Interprofessionnel des Céréales (eller O.N.I.C), som er det ansvarlige franske organ for administrationen af fællesskabslovgivningen vedrørende den fælles markedsordning for korn, heriblandt lovgivningen om monetære udligningsbeløb (m.u.b.) for så vidt de vedrører kornhandelen.

Sagen er blevet debatteret ret længe og meget grundigt. Det blev på Cargill's vegne hævdet, at den rejste spørgsmål af vidtrækkende betydning. Efter min opfattelse er det imidlertid en meget enkel sag og de betragtninger, som er relevante for dens afgørelse, er ret begrænsede.

Sagen drejer sig hovedsageligt om gyldigheden af Kommissionens forordning (EØF) nr. 2042/73 af 27. juli 1973, som i sin overskrift betegnes »om overgangsforanstaltninger med henblik på anvendelsen af det nye system med monetære udligningsbeløb, som er gældende fra den 4. juni 1973«.

Det er ikke første gang, Domstolen skal tage stilling til denne forordning og til den lovgivning, der indfører »det nye system« med m.u.b., som den vedrører. I sagerne 95 og 98/74 og 100/75 Union Nationale des Coopératives Agricoles de Céréales og andre mod Kommissionen og Rådet (Sml. 1975, s. 1615, Coopératives Agricoles sagerne) fik Domstolen forelagt en række krav i henhold til EØF-traktatens artikel 178 fra franske korneksportører, som påstod at have lidt et erstatningspligtigt tab som følge af det nye systems indførelse, et tab, som ifølge dem ikke blev tilstrækkeligt udlignet gennem overgangsforanstaltningerne i forordning nr. 2042/73. Samtlige krav blev forkastet under henvisning til de faktiske omstændigheder.

Jeg håber efter omstændighederne at kunne fatte mig i korthed ved beskrivelsen af den omhandlede lovgivning.

M.u.b.'ene blev fra begyndelsen af 1971 indtil indførelsen af det nye system i 1973 beregnet i henhold til artikel 2, stk. 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 974/71 ved »på prisen at anvende den procentsats, der udgør forskellen mellem parikursen for den pågældende medlemsstats nationale valuta, som anmeldt til Den internationale Valutafond og godkendt af denne på den ene side og på den anden side det aritmetiske gennemsnit af de konstaterede a vista vekselkurser for denne valuta i forhold til US-dollars«. I samme periode blev afgifter på import fra Fællesskabet og restitutionerne for eksport herfra, der skulle betales efter lovgivningen om den fælles markedsordning (for kornets vedkommende efter artikel 13 og 16 i Rådets forordning nr. 120/67/EØF), beregnet efter verdensmarkedets priser i US-dollars konverteret til pari, til trods for at dollarens reelle værdi eller markedsværdi lige siden suspensionen af dollarens konvertibilitet til guld i august 1971 havde ligget under dens pariværdi. I det store og hele var dette uden betydning, fordi m.u.b.'ene kompenserede for forskellen mellem de således kunstigt beregnede afgifts- eller restitutionsbeløb og det, som de havde beløbet sig til, hvis de var blevet beregnet efter dollarens reelle værdi.

Den 11. marts 1973 vedtog Rådet det, som senere skulle kaldes »slangen«, dvs. det system, hvorefter størstedelen af medlemsstaternes valutaer flyder sammen i henhold til andre valutaer med en indbyrdes maksimumsvariation på 2,25 % i deres vekselkurser på et givet tidspunkt. I begyndelsen var de eneste fællesskabsvalutaer uden for slangen det irske pund, den italienske lire og pund sterling. Hver enkelt af disse flød fortsat uafhængigt.

Den 12. marts 1973 anmodede Rådet Kommissionen om at fremkomme med forslag til en reform af m.u.b.-systemet af hensyn til den således opståede situation. Kommissionen fremlagde og offentliggjorde sådanne forslag den 21. marts 1973. De førte til, at Rådet den 30. april 1973 vedtog forordning (EØF) nr. 1112/73, hvorved artikel 2, stk. 1 i forordning nr. 974/71 ændredes således, at m.u.b. ikke længere skulle beregnes i forhold til de »centrale valutaer« i slangen. Betydningen af dette for nærværende sag var at eliminere m.u.b.'ene fra eksporten fra Frankrig.

Artikel 3 i forordning nr. 1112/73 bestemte, at forordningen skulle finde anvendelse fra »den dag, hvor de fornødne gennemførelsesbestemmelser« trådte i kraft. Disse gennemførelsesbestemmelser blev faktisk fastlagt ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1463/73 af 30. maj 1973. I henhold til dennes artikel 19 trådte de i kraft den 4. juni 1973, som også var datoen for deres offentliggørelse i EFT. Samtidig erstattedes beregningsmåden for afgifter og restitutioner i forhold til US-dollarens officielle paritet med et system, hvorefter de beregnedes i forhold til de reelle valutakurser.

Forordning nr. 2042/73 (EFT L 207 af 28. 7. 1973) (hvis gyldighed det drejer sig om i nærværende sag) blev som sagt vedtaget af Kommissionen den 27. juli 1973. I præamblen bestemtes bl.a. følgende:

»En af følgerne af indførelsen af den nye ordning med monetære udligningsbeløb med virkning fra den 4. juni 1973 er, at en medlemsstats monetære udligningsbeløb ikke længere udtrykker forholdet mellem dets valuta og US-dollar; kursudsvingene for US-dollaren og alle andre valutaer i forhold til medlemsstaternes valutaer, som flyder sammen, skal tages i betragtning ved beregningen af afgifter og restitutioner; det nye system tvinger derfor de interesserede til selv at dække sig mod kursrisiko, medens kursrisikoen i forhold til dollaren under det tidligere system blev dækket af det monetære udligningsbeløb;

… de interesserede er ved Rådets forordning (EØF) nr. 1112/73 af 30. april 1973 om ændring af forordning (EØF) nr. 974/71 underrettet om ændringen i reglerne for parikurserne;

… tidspunktet for den nye ordnings ikrafttræden blev imidlertid først ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1463/73 af 3. maj 1973 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende monetære udligningsbeløb fastsat til 4. juni 1973;

… når en interesseret havde forudfastsat en afgift eller en restitution før dette tidspunkt, kan han lide tab i betragtning af dollarudviklingen på tidspunktet for overgangen fra det ene system til det andet;

… under hensyntagen til den nye ordnings ikrafttræden den 4. juni 1973 forekommer det derfor rimeligt at fastsætte, at for alle de indførsler eller udførsler, for hvilke der er anmodet om forudfastsættelse af afgiften eller restitutionen, er det monetære udligningsbeløb, som skal anvendes, det, som var gældende den 3. juni 1973.«

Jeg tror, at der ligger en klar idé bag dette. Som Domstolen senere har anerkendt i sag 74/74 CNTA mod Kommissionen (Sml. 1975, s. 533, og 1976, s. 797) giver m.u.b., selv om de ikke er beregnet til dette formål, i praksis de erhvervsdrivende en vis garanti mod risikoen for ændringer i vekselkursen, især hvis de indgår kontrakter, hvori priserne fastsættes i dollars. Derfor kan eksistensen af m.u.b. medføre, at selv en påpasselig erhvervsdrivende ikke føler sig foranlediget til på anden måde at dække sig ind mod sådanne risici. Indtil den 4. juni var den udformning af m.u.b.-ordningen, som skulle gælde efter den 11. og 12. marts, i nogen grad usikker. I betragtning af denne situation og forbindelsen mellem beregningsmetoden for m.u.b. og beregningsmetoden for afgifter og restitutioner før den 4. juni fandt Kommissionen det rimeligt at give de erhvervsdrivende, som efter denne dato havde gennemført import eller eksport, som de havde forpligtet sig til tidligere ved licenser med forudfastsatte afgifter eller restitutioner, en beskyttelse mod de kursudsving, som var sket indtil denne dato. Men fra den 4. juni var enkelthederne i det nye system kendte, og de erhvervsdrivende måtte selv dække deres risici, hvis de f.eks. havde indgået eksportkontrakter, hvori priserne var fastsat i dollars, ved at sælge dollar forud. Som det kraftigt fremhævedes af Kommissionen i dens betragtninger skulle handlende med de landbrugsprodukter, som nævnes i forordning nr. 974/71 (dvs. stort set de produkter, som omfattes af interventionsforanstaltninger, og produkter, som er afledt heraf), hvad angår perioden efter 4. juni 1973, sættes i samme situation som handlende med andre landbrugs- og ikke-landbrugsprodukter.

Derfor bestemmer artikel 1 i forordning nr. 2042/73:

»Efter anmodning fra de interesserede anvendes det monetære udligningsbeløb … der er gældende den 3. juni 1973, i stedet for det, som var gældende på indførsels- eller udførselsdagen, for enhver transaktion, der er foretaget efter denne dato, og for hvilken afgiften eller restitutionen var forudfastsat før den 4. juni 1973.«

(Den engelske tekst i EFT refererer til »transaktioner, som var foretaget før den 3. juni 1973«, men som det fremgår af teksterne på de øvrige officielle fællesskabssprog foreligger der en fejltagelse: »før« skal erstattes med »efter«. Ellers har forordningen ingen mening.)

Artikel 2 bestemte, at forordningen trådte i kraft den 4. juni 1973.

Jeg vil nu behandle sagens faktiske omstændigheder.

Cargill skrev den 26. november 1973 til O.N.I.C. og anmodede om betaling af m.u.b. for de udførsler af byg, det havde foretaget mellem den 4. juni og den 31. juli 1973. Disse udførsler var sket i henhold til licenser, som Cargill havde fået den 5. april 1973, og hvori restitutionerne var fastsat på forhånd. Cargill vedlagde i sit brev en tabel, som for hver enkelt af udførslerne angav det fulde m.u.b. i henhold til forordning nr. 2042/73, de m.u.b., som skulle være betalt efter den lovgivning, som gjaldt før den 4. juni 1973, hvis denne fortsat havde været gældende efter denne dato, og forskelsbeløbet. Det fulde beløb, der skulle udbetales efter forordning nr. 2042/73, lød på FF 464754,94, det fulde beløb beregnet efter den tidligere lovgivning var FF 1244407,13, og hele forskelsbeløbet FF 799652,19. Cargill forklarede, at forordning nr. 2042/73 efter dets opfattelse var ugyldig, idet den med hensyn til eksportører, som havde opnået forudfastsættelse af afgiften før den 4. juni 1973, gjorde forskel til gunst for dem, som havde gennemført deres udførsler før denne dato, og til skade for dem, som havde været forhindret i at foretage dem før efter denne dato. De sidstnævnte var således ifølge Cargill alene om at bære følgerne af det stærke fald i US-dollarkurserne, som indtraf i juni og juli 1973, til trods for at forordningen først blev vedtaget den 27. juli 1973, hvor faldet var sket. Cargill tilføjede, at hvis O.N.I.C. følte sig forpligtet til at anvende forordning nr. 2042/73, ville det kræve betaling af den fulde sum på 464754,94 og forbeholde sig ret til at anlægge sag for saldoen.

O.N.I.C. replicerede hertil den 13. december 1973, at de m.u.b., som Cargill ifølge dets computer var berettiget til efter forordning nr. 2042/73, beløb sig til FF 467583,21, og at der var truffet dispositioner til at betale Cargill denne sum. O.N.I.C. konstaterede ikke Cargills kritik af forordningen eller dets krav om en større sum.

Den 8. februar 1974 anlagde Cargill nærværende sag for Tribunal administratif, Paris, og krævede her 1) annullation af O.N.I.C. s »afgørelse« i dets brev af 13. december 1973, 2) at O.N.I.C. tilpligtes at betale et beløb på FF 779652,19 med renter og 3) sagsomkostninger. Som det fremgår af Cargills påstande i sagen er annullationskravet rent formelt. Det væsentlige er kravet om betaling.

Cargill har under skriftvekslingen fremsat to påstande. Den første går som foregrebet i Cargills brev til O.N.I.C. ud på, at forordning nr. 2042/73 er diskriminerende. Til støtte herfor henviste Cargill navnlig til traktatens artikler 7 og 40. Cargills anden påstand er, at forordning nr. 2042/73 var ulovlig, idet den bevirkede, at forordning nr. 1112/73 (det vil som bekendt sige Rådets forordning om den nye beregningsmåde for m.u.b.) fik tilbagevirkende kraft. Denne påstand byggede på en idé om, at når bortses fra forordning nr. 2042/73, kunne forordning nr. 1112/73 og tillige forordning nr. 1463/76 (Kommissionens forordning om ordningens gennemførelsesbestemmelser) have været fortolket således, at de kun kunne anvendes på de erhvervsdrivende, som havde afsluttet kontrakter efter den 3. juni 1973. En sådan fortolkning ville have sikret, at forordningerne ikke krænkede velerhvervede rettigheder. Men forordning nr. 2042/73 gjorde dette umuligt. (Som det fremgår af oplysninger, som Cargill har fremskaffet på Domstolens opfordring, og som jeg vil referere mere detaljeret til om et øjeblik, blev størstedelen af de kontrakter, hvorefter Cargill gennemførte de omhandlede indførsler, afsluttet den 3. juni 1973, men Tribunal administratif synes ikke at have haft kendskab hertil).

O.N.I.C. påstod for Tribunal administratif blandt andet, at hvis Cargill havde ret i, at forordning nr. 2042/73 var ugyldig, måtte den fællesskabslovgivning, som skulle anvendes i denne sag, ikke være den af Cargill foreslåede, som gjaldt for den 4. juni 1973, men den, der var i kraft efter denne dato bortset fra selve forordning nr. 2042/73, med den følge, at Cargill slet ikke var berettiget til noget m.u.b.

Parternes påstande fremgår af de tre spørgsmål, som er forelagt Domstolen af Tribunal, hvis forelæggelseskendelse er dateret den 9. februar 1977. Spørgsmålene lyder som følger:

»1. Er fællesskabsforordning nr. 2042/73 af 27. juli 1973 ulovlig, fordi den indfører en forskelsbehandling af eksportører i strid med reglerne om ikke-forskelsbehandling i Rom-traktatens artikler 7 og 40, en ulovlighed, der angiveligt har haft til følge, at handlende, som opnåede forudfastsættelse af restitutioner før den 4. juni 1973, stilles forskelligt, alt efter om udførslerne blev foretaget før den 4. juni 1973 eller efter denne dato, idet de første får de samlede udligningsbeløb udbetalt, og de øvrige berøres af virksomhedernes pligt til selv at dække sig ind mod kursrisikoen og lider under virkningerne af dollarens devaluering?

2. Er den nævnte fællesskabsforordning nr. 2042/73 ulovlig, fordi den tillægger forordning nr. 1112/73, vedtaget af Rådet for De europæiske Fællesskaber den 30. april 1973, tilbagevirkende kraft og således anfægter velerhvervede rettigheder?

3. Hvilke bestemmelser, som er mere gunstige for det pågældende selskab, kan anvendes i det foreliggende tilfælde, såfremt Domstolen kender forordning nr. 2042/73 ulovlig?«

Medens sagen, som førte til denne forelæggelseskendelse, gik sin gang for Tribunal, blev C.N.TA. og Coopératives Agricoles-sagerne procederet for Domstolen. Den praksis, som blev fastlagt der, mener jeg — for så vidt den er relevant — at kunne sammenfatte som følger:

1. Da m.u.b. ikke kan forudfastsættes, og da lovgivningen herom ikke giver de erhvervsdrivende noget krav på fortsat benyttelse af en særlig beregningsmåde for dem, findes der intet krav på et m.u.b., så længe den enkelte ind- eller udførsel, som giver ret hertil, ikke er gennemført. Ophævelsen eller ændringen af m.u.b. kan derfor aldrig udgøre en krænkelse af velerhvervede rettigheder.

2. Da imidlertid m.u.b., selv om de er bestemt til et andet formål, i praksis giver erhvervsdrivende en beskyttelse mod kursudsving, således at erhvervsdrivende kan føle sig foranlediget til at fæste lid til dem i den henseende, kan Fællesskabet pådrage sig ansvar ifølge traktatens artikel 215, stk. 2 for sådanne erhvervsdrivendes tab, idet deres berettigede forventning er blevet skuffet, såfremt Rådet eller Kommissionen, uden at der foreligger almene hensyn af bydende karakter, med øjeblikkelig virkning og uden forudgående meddelelse ophæver m.u.b. i en given sektor og hermed forsømmer at træffe overgangsforanstaltninger, der giver de erhvervsdrivende mulighed for enten at undgå tab ved kontrakter, som de er bundet af, eller at blive holdt skadesløse for dette tab. Fællesskabet kan imidlertid ikke i kraft af dette princip gøres ansvarligt efter påstand fra en erhvervsdrivende, som i virkeligheden ikke har løbet nogen kursrisiko, f.eks. en fransk eksportør, som ifølge den pågældende kontrakt skal modtage betaling i franske francs; eller efter påstand fra en erhvervsdrivende, som har afsluttet en kontrakt på et tidspunkt, da han ikke med føje kunne forvente, at den gældende beregningsmåde for m.u.b. forblev i kraft, f.eks. en erhvervsdrivende som handlede således efter den 30. april 1973 (dvs. efter vedtagelsen af Rådets forordning nr. 1112/73 men inden dens ikrafttræden); eller, som det synes, efter påstand fra en erhvervsdrivende, som har afsluttet en kontrakt, hvis ordlyd udelukker enhver forventning fra hans side med hensyn til at modtage m.u.b., f.eks. en salgskontrakt for »europæisk byg«, som kan opfyldes enten ved salg af fællesskabsbyg (hvilket berettiger til m.u.b.) eller ved salg af anden europæisk byg. Dette middels begrænsede rækkevidde blev fornylig atter understreget af Domstolen i sag 97/76, Merkur Außenhandel GmbH & Co. mod Kommissionen (8. juni 1977, endnu ikke offentliggjort).

Domstolen har anmodet Cargill om oplysninger om de kontrakter, ifølge hvilke det har gennemført de omhandlede udførsler, især med angivelse af deres datoer og de valutaer, som priserne var fastsat i. Domstolen har fået Cargills svar, dateret den 18. juni 1977 og bilagt bl.a. kopier af kontrakterne. Der forelå kort sagt seks kontrakter om i alt 79500 tons byg, selv om Cargill forklarer, at kun 40338 tons heraf er blevet eksporteret fra Frankrig og således udgør nærværende sags genstand. Resten eksporteredes fra andre af Fællesskabets medlemsstater. Det vides ikke, hvorledes de 40338 tons blev fordelt mellem de seks kontrakter. I hvert fald var de sidste fire af de seks kontrakter udtrykt i franske francs og desuden afsluttet mellem 15. juni og den 13. august 1973. Det er ikke blevet forklaret, hvorledes den eksport, som blev gennemført før den 31. juli 1973, delvist kunne være dækket af en kontrakt, der var afsluttet så sent som den 13. august. Hvordan det så end forholder sig, er det vanskeligt at se, hvorledes nogen af de fire kontrakter kunne danne grundlag for et krav i henhold til traktatens artikler 178 og 215 med hensyn til den ændring i beregningsmåden for m.u.b., som blev foretaget den 4. juni 1973. De første to kontrakter var dateret den 24. og 26. april 1973 og lød på henholdsvis 10000 og 20000 tons. I disse fastsattes priserne i dollars, men deres genstand blev beskrevet som »europæisk byg«. Jeg skal ikke kommentere dem, da jeg ikke finder det rigtigt at forudvurdere indholdet af det mulige krav, som Cargill måtte fremsætte efter artikel 178 i forhold til dem.

Det er imidlertid ikke overraskende, at Cargills advokater bestræbte sig på i deres betragtninger for Domstolen at understrege, at Cargill ikke påberåbte sig traktatens artikler 178 og 215, men artikel 184 (og da det forholdt sig således, var oplysningerne om Cargills kontrakter irrelevante i denne forbindelse). Vi fik i den sammenhæng et meget lærd og interessant foredrag om de forskellige sider i fransk ret af »contentieux de la responsabilité« på den ene side og »contentieux de la légalité« på den anden, og især om forskellen mellem »préjudice« i sammenhæng med det første og »intéret« i sammenhæng med det sidste. Jeg håber ikke, at jeg bliver anset som uhøflig over for advokaterne, hvis jeg begrænser mig til at fremsætte to betragtninger desangående. Den første går ud på, at fællesskabsretten ikke her i alle henseender falder sammen med fransk ret: se f.eks. sag 90/74 Deboeck mod Kommissionen (Sml. 1975, s. 1123 og den tidligere retspraksis, som jeg har refereret til der, s. 1140-1142). For det andet er Domstolen ikke i nærværende sag beskæftiget med, hvorvidt Cargills krav for Tribunal administratif, Paris, kan antages til behandling, og der er ej heller nogen tvivl om, at Tribunal's forelæggelseskendelse kan behandles af Domstolen. Da dette er en sag efter artikel 117, er Domstolens kompetence begrænset til at træffe afgørelse vedrørende spørgsmålene i Tribunal's forelæggelseskendelse. Man kan dog ikke fortænkes i at mene, at det ville være besynderligt, om Cargill ved at vælge den pågældende procedure indirekte kunne gøre sig berettiget til betaling fra Fællesskabets fonds af den fulde m.u.b.-sum, som det ville have fået, dersom der aldrig var sket nogen ændring af systemet — for det er, hvad Cargill i virkeligheden kræver, som det blev indrømmet på dets vegne.

Jeg vil nu gå over til at behandle de spørgsmål, som Tribunal, Paris, har stillet Domstolen.

Det forekommer mig med hensyn til det første, med al respekt for dem, som har argumenteret anderledes, at den opfattelse, at forordning nr. 2042/73 gjorde forskel på de handlende, som fuldførte deres indførsler eller udførsler før den 4. juni 1973, og dem, som gennemførte dem efter denne dato, ganske enkelt er uholdbar. Forordningen fandt, overhovedet ikke anvendelse på de transaktioner, som var sket før den 4. juni 1973. Den lod dem i enhver henseende være reguleret af den tidligere lovgivning, som dengang havde været gældende. Den fandt kun anvendelse på transaktioner, som var sket efter denne dato, og gav for disse de erhvervsdrivende lejlighed til at kræve det m.u.b., som ville have været anvendeligt, dersom transaktionen var blevet gennemført umiddelbart før denne dato. Cargill benyttede denne lejlighed. Det er naturligvis rigtigt, at den samlede virkning af forordningerne nr. 1112/73 og nr. 1463/73 var, at erhvervsdrivende behandledes forskelligt med hensyn til de transaktioner, som foretoges inden den 4. juni 1973, og dem, som foretoges senere, og at forordning nr. 2042/73 kun delvist afbødede forskelsbehandlingen. Men Cargills advokater har udtrykkeligt — og efter min opfattelse med rette — afstået fra ethvert argument, som er baseret på denne betragtning.

Vedrørende det andet spørgsmål har jeg endnu mindre at sige, idet den opfattelse, det giver udtryk for, udtrykkeligt blev forkastet i retsmødet af Cargills advokater. Også denne opfattelse var efter min me ning uholdbar, alene af den grund, at der ikke kan eksistere nogen ret til et m.u.b., før den indførsel eller udførsel, som giver ret hertil, er foretaget, hvilket Domstolen også har fastslået i Coopératives Agricoles-sagerne. Forordning nr. 2042/73 havde i sig selv tilbagevirkende kraft, men da dens formål var at give privatpersoner en fordel, kunne dens tilbagevirkende kraft efter min opfattelse ikke medføre dens ugyldighed.

Jeg behøver slet ikke at udtale mig om det tredje spørgsmål, idet det kun opstår, hvis enten det første eller det andet spørgsmål besvares bekræftende. Jeg tror imidlertid godt, jeg kan minde om, at Cargills advokater var ude af stand til at fremføre noget forslag til, hvorledes svaret skulle lyde, hvilket vidner om håbløsheden af den opfattelse, som de var blevet pålagt at gøre gældende vedrørende det første spørgsmål.

Som konklusion finder jeg, at Domstolen bør besvare de spørgsmål, som Tribunal administratif, Paris, har stillet, ved at fastslå, at prøvelsen af dem ikke har afsløret noget forhold, som kan påvirke gyldigheden af forordning nr. 2042/73.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.