FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L.A. GEELHOED

fremsat den 9. september 2004 ( )

Sag C-79/03

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Kongeriget Spanien

»Traktatbrud – direktiv 79/409/EØF – beskyttelse af vilde fugle – jagt med limpinde«

I – Indledning

1. Denne sag vedrører et traktatbrudssøgsmål, som Kommissionen har anlagt mod Kongeriget Spanien, da dette handler i strid med en række bestemmelser i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle ( ) (herefter »fugledirektivet«). Som det vil fremgå af nedenstående, har Kommissionen og den spanske regering forskellige opfattelser heraf.

2. Sagen vedrører nærmere bestemt anvendelsen og fortolkningen af fugledirektivets artikel 8 og 9 ved bedømmelsen af, hvorvidt en traditionel jagtmetode til fangst af visse drosselarter i den spanske region Valencia kan tillades: »parany«-metoden.

3. En »parany« er en metode til indfangning af fugle. Den består af en mængde limpinde, der anbringes i et træ, hvortil de jagtede fugle tiltrækkes med lokkefugle. I det øjeblik fuglen kommer i berøring med en limpind, klistrer denne fast til dens fjer. Fuglen mister sin evne til at flyve, falder til jorden og indfanges der af brugeren af denne metode.

II – De relevante retsforskrifter

4. Det bestemmes i direktivets artikel 8, at medlemsstaterne for så vidt angår jagt på, fangst af eller drab på fugle i overensstemmelse med dette direktiv forbyder anvendelse af alle midler, indretninger eller metoder til massefangst eller -drab eller ikke-selektiv fangst eller drab, som kan medføre, at en art forsvinder lokalt; de forbyder herunder navnlig anvendelse af de i bilag IV, litra a), nævnte midler, indretninger og metoder.

5. I bilag IV, litra a), nævnes navnlig limpinde og sprængstoffer.

6. Ifølge direktivets artikel 9, stk. 1, kan medlemsstaterne af de i litra a)-c) nævnte grunde fravige direktivets artikel 5, 6, 7 og 8, såfremt der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning. Det er nærmere bestemt muligt at foretage en undtagelse »for at hindre omfattende skader på afgrøder, besætninger, skove, fiskeri- og vandområder« [litra a)] og »for på strengt kontrollerede betingelser at tillade selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder« [litra c)].

7. Fangsten af drosler ved hjælp af parany er i den selvstyrende region Valencia reguleret i den valencianske regerings dekret 135/2000 af 12. september 2000 om fastsættelse af betingelserne og kravene for at opnå dispensation til at drive jagt på drosler ( ). Dette dekret fastsætter følgende:

– de betingelser, som parany-metoden skal opfylde (herunder afstanden mellem limpindene, egenskaberne ved den anvendte lim, osv.)

– fuglearter, der må fanges: sangdrossel (Turdus philomelos), vindrossel (Turdus iliacus), sjagger (Turdus pilaris) og misteldrossel (Turdus viscivorus)

– jagtsæsonen og de tidspunkter på dagen, hvor jagten er tilladt

– det maksimale antal, der må fanges ved »parany«-metoden.

III – Stridspunkterne

8. Kommissionen finder, at fangst ved hjælp af parany er en ikke-selektiv jagtmetode som omhandlet i bilag IV, litra a), til direktiv 79/409. Den er derfor forbudt i henhold til direktivets artikel 8. Denne metode, hvorved der anvendes limpinde, giver ikke tilstrækkelig sikkerhed for, at der ikke fanges en af de beskyttede arter, der er nævnt i direktivets bilag I, eller andre beskyttede trækfugle eller arter, for hvilke jagtsæsonen er slut. De særlige betingelser, som »parany«-metoden ifølge dekret 135/2000 skal opfylde, anser Kommissionen for utilstrækkelige til at kunne anse fuglejagt ved hjælp af parany for selektiv.

9. Kommissionen er endvidere af den opfattelse, at anvendelsen af denne metode ikke kan støttes på de særlige undtagelsesmuligheder i direktivets artikel 9, stk. 1, litra a) eller c).

10. Påberåbelsen af direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), tredje led, er ifølge Kommissionen ikke relevant. For det første har den spanske regering ikke godtgjort, at der »ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning« til at forhindre de omfattende skader på vin- og olivenafgrøder, som den har anført. Ifølge Kommissionen findes der passende alternativer til at beskytte landbrugsafgrøder mod de skader, som de pågældende drosselarter forårsager, såsom brugen af skræmmekanoner eller jagtgeværer. Sådanne alternativer benyttes også i andre spanske regioner, hvor der produceres oliven og/eller vindruer, bl.a. i Andalusien og Castilla-La Mancha. I disse regioner er fuglefangst ved hjælp af limpinde ikke længere tilladt, og de nævnte alternative metoder fungerer tilsyneladende godt.

11. For det andet betvivler Kommissionen omfanget af de skader, som den spanske regering har anført. Både bestanden af de pågældende drosler og den daglige vegetabilske fødemængde, som disse fugle indtager, er anslået for højt. Desuden stemmer den geografiske koncentration af tilladelserne til at anvende »parany«-metoden og koncentrationen af oliven- og vinafgrøder ifølge Kommissionen ikke fuldstændigt overens.

12. Påberåbelsen af direktivets artikel 9, stk. 1, litra c), er heller ikke berettiget. Denne undtagelse kan alene påberåbes, såfremt der er tale om selektiv fangst af fugle »i mindre mængder« og »på strengt kontrollerede betingelser«.

13. Kommissionen finder, at jagt ved hjælp af parany ikke er selektiv under de i dekret 135/2000 fastsatte betingelser, og at antallet af tilladelser ganget med de per tilladelse tilkendte maksimale fangstmængder giver en samlet fangstkvote, der umuligt kan anses for »mindre« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 9, stk. 1, litra c). Også det reelle antal fugle, som ifølge den spanske regering er blevet fanget, siden dekret trådte i kraft, overskrider denne tærskel.

14. Den spanske regerings forsvar er koncentreret om tre elementer:

– jagtmetodens selektivitet

– at der ikke foreligger passende alternative jagtmetoder

– kriteriet »mindre mængder« i direktivets artikel 9, stk. 1, litra c).

15. Den spanske regering er af den opfattelse, at jagt ved hjælp af parany, således som den er reguleret i dekret 135/2000, er selektiv. Denne jagtmetode er derfor i overensstemmelse med direktivet og falder således uden for anvendelsesområdet for direktivets artikel 8 og bilag IV, litra a). Selv om det i betragtningerne til dekret 135/2000 er anført, at limpinde i sig selv ikke er en selektiv jagtmetode, forholder det sig anderledes, når de anvendes i overensstemmelse med de i dekretet fastsatte bestemmelser og betingelser. I denne henseende har den spanske regering fremhævet enkelte bestemmelser, hvoraf det fremgår, at jagt ved hjælp af parany nu er selektiv: Afstanden mellem limpindene og deres placering, kravene til limen, brugen af lokkefugle af samme art som den, der må jages, og mindstestørrelsen på de træer, hvori der må opsættes parany.

16. Ifølge den spanske regering udgør de alternativer løsninger, som Kommissionen har anført, for at hindre skade på landbrugsafgrøder ikke en tilfredsstillende løsning. Brugen af skræmmekanoner er – for – kostbar og for risikabel med hensyn til risikoen for skovbrande. Brugen af geværer vil medføre en forøgelse af antallet af jagttilladelser og en udvidelse af jagtsæsonen. Den forøgede jagt vil have følger for den naturlige balance i bestanden af andre trækfugle, som må jages.

17. Med henvisning til Domstolens retspraksis ( ), hvori det er fastslået, at »kriteriet mindre mængder ikke er absolut og skal benyttes med udgangspunkt i opretholdelse af den samlede bestand af vedkommende fugleart og dennes reproduktionsevne«, har den spanske regering bestridt, at Kommissionen har godtgjort, at regionen Valencia’s lovgivning er i strid med de i artikel 9, stk. 1, litra c), fastsatte kriterier.

IV – Stillingtagen

18. Nærværende sag vedrører fortolkningen og anvendelsen af fugledirektivets artikel 8 og 9. Artikel 8, stk. 1, forbyder anvendelse af alle midler, indretninger eller metoder til massefangst eller -drab eller ikke-selektiv fangst eller drab, navnlig anvendelse af de i bilag IV, litra a), nævnte midler, herunder limpinde. Artikel 9 indeholder en række præcist angivne undtagelser til forbudsbestemmelsen i bl.a. artikel 8.

19. Indledningsvis bemærkes, at den spanske regerings argument, hvorefter parany, som reguleret i dekret 135/2000, ikke falder ind under forbuddet i artikel 8, stk. 1, ikke kan antages.

20. Ifølge bestemmelsens ordlyd er medlemsstaterne forpligtet til at forbyde anvendelsen af limpinde som middel til fangst eller drab af fugle. Sammenholdt med bilag IV, litra a), giver bestemmelsen ikke grundlag for at hævde, at anvendelsen af limpinde i en angivelig mere selektiv jagtmetode skulle undslippe det heri fastsatte forbud.

21. Dermed er anvendelsen af dette fangstmiddel alene tilladt efter en af undtagelserne i direktivets artikel 9. Den spanske regerings argument vedrørende selektiviteten skal derfor undersøges nærmere i lyset af denne bestemmelse.

22. Den spanske regering har påberåbt sig to undtagelser for anvendelsen af parany som jagtmetode:

– Artikel 9, stk. 1, litra a): forekomsten af omfattende skader på landbrugsafgrøder

– Artikel 9, stk. 1, litra c): selektiv indfangning, besiddelse eller enhver anden fornuftig anvendelse af bestemte fuglearter i mindre mængder på strengt kontrollerede betingelser.

23. Det fremgår af direktivets artikel 9, som fortolket af Domstolen ( ), at en fravigelse af direktivets artikel 8 skal opfylde tre betingelser: Fravigelsen skal være begrænset til tilfælde, hvor der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning, fravigelsen skal begrundes i mindst et af de i artikel 9, stk. 1, litra a), b) og c), udtømmende opregnede hensyn, og fravigelsen skal overholde de i artikel 9, stk. 2, præcist anførte formkrav. Den sidste betingelse spiller i øvrigt ingen rolle i nærværende sag.

24. For at kunne påberåbe sig artikel 9, stk. 1, litra a), tredje led: for at hindre omfattende skader på landbrugsafgrøder, skal den spanske regering først godtgøre, at der må frygtes omfattende skader på landbrugsafgrøder forårsaget af de fire drosselarter, der er nævnt i dekret 135/2000, at skaden ikke kan hindres med normale metoder og midler, der er tilladt i henhold til direktivet, og endelig at jagt ved hjælp af parany er et forsvarligt alternativ.

25. Den spanske regering har anført, at de nævnte drosselarter på træk i stort tal opsøger regionen Valencia og dér især anretter skade på vindrue- og olivenafgrøder. Den spanske regering og Kommissionen er i øvrigt stærkt uenige med hensyn til mængden af fugle og skadens art og omfang. De 20 millioner fugle, som den spanske regering har anført i sit svarskrift, har Kommissionen uimodsagt nedbragt til 5 millioner. De oplysninger, som den spanske regering har fremlagt vedrørende den daglige indtagelse af oliven per fugl, fastsættes også betydeligt lavere i de sagkyndige erklæringer, som Kommissionen har henvist til (det fremgår af den spanske regerings beregninger, at drosler indtager ca. 30 gram oliven per dag, hvorimod de ifølge Kommissionens kilder alene skulle indtage 6-12 gram per dag, hvoraf kun en del består af oliven og andre frugter). Endelig har Kommissionen anført, at drosler hovedsageligt indtager nedfaldne oliven, og ikke oliven, der er egnede til forbrug og bearbejdning.

26. På grundlag af disse oplysninger, som parterne i det store hele er enige om, synes en vis skade på afgrøder forårsaget af de pågældende drosselarter umiskendelig. Det er imidlertid mindre sikkert, om det af de af den spanske regering anførte forhold kan udledes, at der er tale om »omfattende skade« som omhandlet i direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), tredje led.

27. Selv om det antages, at der virkelig er tale om »omfattende skade«, er dette ikke tilstrækkeligt til at kunne påberåbe sig undtagelsesbestemmelsen i artikel 9. Det skal, som det også utvetydigt fremgår af artikel 9, første punktum, tillige godtgøres, at der ikke foreligger »nogen anden tilfredsstillende løsning« for at hindre eller begrænse skader. Endelig skal det sandsynliggøres, at den foreslåede, usædvanlige jagtmetode også udgør en passende løsning.

28. Den spanske regering har ikke kunnet godtgøre, at de normale tilladte jagt-, fangst- og afskrækkelsesmetoder ikke kan hindre eller begrænse de hævdede skader.

29. I andre regioner, hvor der også forekommer omfattende oliven- og vindruedyrkning, og som et stort antal drosler trækker igennem, såsom Andalusien og Castilla-La Mancha, kan man tilsyneladende klare sig med normale jagtmetoder, såsom jagt med gevær, og afskrækkelsesmetoder, såsom skræmmekanoner.

30. Begrundelsen for, hvorfor skræmmekanoner ikke er en løsning i regionen Valencia såsom omkostningerne eller faren for skovbrande, må også gælde mutatis mutandis for områder, hvor jagt ved hjælp af parany ikke er tilladt. Den spanske regering har ikke kunnet godtgøre, hvorfor denne metode, der anvendes andre steder og tilsyneladende er effektiv, ikke er en løsning i regionen Valencia.

31. De argumenter, som den spanske regering har fremført mod jagt med gevær, navnlig at denne metode medfører forøget jagt på andre arter, som må jages, og at jægerne i regionen Valencia er mindre disciplinerede, er heller ikke overbevisende. Jagt med gevær er, såfremt den foregår i overensstemmelse med forskrifterne, en særdeles selektiv jagtmetode. Den påståede mangel på disciplin kan, selv om argumentet er faktisk korrekt, højst begrunde et fuldstændigt forbud mod denne jagtmetode. Sagsakterne indeholder i øvrigt intet herom. Den spanske regering kommer desuden ikke ind på, hvorfor jagt ved hjælp af parany skulle forløbe mere disciplineret.

32. Den spanske regering har heller ikke på overbevisende måde kunnet godtgøre, hvorfor jagt ved hjælp af parany, der hovedsageligt er lokaliseret i den del af regionen Valencia, hvor oliven- og vindruedyrkningen ikke er koncentreret, skulle kunne afhjælpe de hævdede skader på afgrøderne. Det viser sig, at 80% af parany’erne befinder sig i provinsen Castellon, og at 69% er opsat i områder, hvor der ikke finder oliven- og vindyrkning sted. De er ligeledes opsat i områder, hvor der slet ikke drives landbrug (11,7%), og i områder, hvor der udelukkende findes appelsinplantager. Den spanske regering har forsvaret sig med, at Valencia udgør et udstrakt område, og at disse parany skal hindre skade på olivenafgrøderne i hele Valencia, men der er, som Kommissionen med rette har anført, intet hold i dette argument. Fangsten af drosler kan alene finde sted i en bestemt periode, som falder sammen med droslernes træk. Det betyder, at parany’erne alene kan yde beskyttelse i de landbrugsområder, hvori de er opsatte. Dermed bortfalder grundlaget for årsagssammenhængen mellem skaden og nødvendigheden af at anvende en jagtmetode, der er forbudt i henhold til artikel 8, stk. 1, sammenholdt med bilag IV, litra a).

33. Der skal knyttes to indledende bemærkninger til den spanske regerings påberåbelse af fravigelsesmuligheden i direktivets artikel 9, stk. 1, litra c).

34. For de første kan det af ordlyden og opbygningen af artikel 9, stk. 1, udledes, at fravigelsesmulighederne nævnt i litra a)-c) alene kan påberåbes, såfremt »der ikke findes nogen anden tilfredsstillende løsning«.

35. Det er ikke klart, hvorfor den spanske regering har påberåbt sig artikel 9, stk. 1, litra c). Opretholdelsen af en traditionel og kulturelt betinget jagtmetode i regionen Valencia synes implicit at være grunden til, at denne fravigelsesmulighed er blevet påberåbt. Det fremgår imidlertid hverken af betragtningerne til direktivet eller af ordlyden heraf, at direktivet har til formål at beskytte traditionelle jagtmetoder, som er i strid med artikel 8, stk. 1, sammenholdt med bilag IV, litra a).

36. For det andet gør påberåbelsen af fravigelsesmuligheden i artikel 9, stk. 1, litra c), den spanske regerings argumentation for tilladelsen af fuglefangst ved hjælp af parany selvmodsigende. Enten er der i denne sag tale om omfattende skader på afgrøder, hvilket nødvendiggør anvendelsen af en særlig jagtmetode, som – for at være effektiv – ikke kan begrænses til indfangning af fugle »i mindre mængder«, eller det drejer sig om at tillade en traditionel jagtmetode, som i betragtning af de meget restriktive betingelser, der er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 1, litra c), umuligt kan hindre eller begrænse omfattende skader på afgrøder på effektiv vis.

37. Såfremt Domstolen mere eller mindre på linje med begrundelsen i sag C-282/85 ( ), præmis 27 og 28, skulle fortolke artikel 9, stk. 1, litra c), således, at opretholdelsen af en traditionel jagtmetode som sådan udgør en tilstrækkelig begrundelse – i punkt 35 gjorde jeg opmærksom på, at hverken ordlyden eller opbygningen af artikel 9 giver grundlag herfor – skal det prøves, om den i dekret 135/2000 regulerede brug af parany som jagtmetode i det konkrete tilfælde opfylder betingelserne om »mindre mængder« og selektivitet.

38. Den spanske regering har anført, at jagt ved hjælp af parany på de betingelser, der er fastsat i nævnte dekret, giver tilstrækkelig sikkerhed med hensyn til selektivitet. Den større afstand mellem limpindene, deres placering, brugen af lim, der kan vaskes af, og at der udelukkende anvendes drosler som lokkefugle, medfører, at der overvejende indfanges sangdrosler, vindrosler, sjaggere og misteldrosler. De øvrige fugle sættes atter fri efter behandling.

39. I lyset af de undersøgelser, som Kommissionen har anført, finder jeg ikke den spanske regerings standpunkt holdbart. Anvendelsen af limpinde er som sådan en ikke-selektiv jagtmetode, da den, som anvender denne metode, ikke kan hindre, at også andre fugle end de fire drosselarter, for hvilke anvendelsen er tilladt, kommer i kontakt med limpindene. Kommissionen har uden at blive modsagt anført, at der ved hjælp af parany også fanges andre fugle end de pågældende fire drosselarter, herunder insektædere som løvsanger, rødhals, husrødstjert og talrige andre arter. Desuden er også visse uglearter, såsom slørugle og kirkeugle, ofre for denne form for jagt, der foretages om aftenen, natten og tidlig morgen. Det kan heller ikke udelukkes, at disse natterovfugle følger de andre fugle, som tiltrækkes af lokkekaldet fra lokkefuglene.

40. Den omstændighed, at andre fugle end de fire drosselarter, som utilsigtet fanges ved hjælp af parany, ifølge dekretet skal rengøres og efterfølgende sættes fri, gør ikke denne jagtmetode selektiv. Som allerede anført ovenfor er brugen af limpinde pr. definition ikke selektiv. Nu kan man imødegå dette med strenge forskrifter, men hvorvidt det vil have den tilsigtede virkning afhænger for det første af den nøjagtighed, hvormed forskrifterne efterleves af indehaveren af tilladelsen, og for det andet af besvarelsen af spørgsmålet, om de fugle, der utilsigtet fanges, ikke kommer til skade herved. Endelig består der usikkerhed med hensyn til overlevelseschancerne for de fleste små og sårbare insektædere, som sættes fri efter at være blevet »behandlet«.

41. Den ved dekret 135/2000 regulerede jagtmetode ved hjælp af parany opfylder heller ikke betingelsen om, at der skal være tale om mindre mængder. Ifølge en beregning foretaget af Kommissionen giver de udstedte tilladelser til anvendelse af parany mulighed for at fange 429 600 eksemplarer (2 864 tilladelser gange 150, som er det antal eksemplarer der må fanges pr. sæson pr. parany). Det antal, der retmæssigt kan fanges, er efter min opfattelse bestemmende for spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en mindre mængde. At der i en given sæson fanges færre fugle end tilladt, er ikke relevant, da den eventuelle skade på bestanden skal vurderes i forhold til omfanget af tilladte undtagelser til forbuddet i artikel 8, stk. 1, sammenholdt med bilag IV, litra a).

42. Domstolen har i sag C-252/85 fastslået, at der ved besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om »mindre mængder«, ikke skal tages udgangspunkt i absolutte tal, men derimod i opretholdelsen af den samlede bestand af vedkommende fugleart og dennes reproduktionsevne.

43. Kommissionen har anført, at den relevante bestand er omtrent 5 millioner eksemplarer, hvilket den spanske regering ikke har bestridt. En tilladt fangst af 429 600 eksemplarer i henhold til tilladelserne udgør således mere end 8,5%. Rent forholdsmæssigt kan dette antal vanskeligt anses for »mindre«.

44. I den i 1993 offentliggjorte »Anden rapport om gennemførelsen af direktiv nr. 79/409/EØF om beskyttelse af vilde fugle« ( ) har Kommissionen udarbejdet en metode til bestemmelse af, hvad der skal forstås ved en mindre mængde ved anvendelsen af artikel 9, stk. 1, litra c). Med henblik på opretholdelsen, dvs. stabiliteten, af en given bestand skal der tages hensyn til reproduktionsevnen og den samlede årlige dødelighed af naturlige årsager og – for arter, som må jages – som følge af normal jagt. Såfremt der er balance mellem reproduktionen og den årlige dødelighed, forbliver størrelsen af bestanden i store træk stabil, og den undtagelsesvise tilladelse til en særlig jagtmetode for »mindre mængder« vil således ikke forstyrre denne balance.

45. På grundlag af ornitologiske undersøgelser konkluderede Kommissionen i den nævnte rapport, at en særlig sats på 1% af en bestands normale årlige dødelighed for arter, som kan jages, stadig må anses for mindre mængder i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 9, stk. 1, litra c). Respekteres denne øvre grænse, skulle artens stabilitet ikke blive bragt i fare.

46. For de drosselarter, som i henhold til dekret 135/2000 må fanges ved hjælp af parany, har Kommissionen beregnet, at 1% af den pågældende bestands årlige dødelighed svarer til et antal på 83 750 eksemplarer. Med den usikkerhedsmargen, der er forbundet med sådanne beregninger, må det konstateres, at der er en så stor afstand mellem det antal eksemplarer, som må dræbes i henhold til de meddelte tilladelser – 429 600, og det antal, som følger af Kommissionens beregninger – 83 750, at den spanske regerings standpunkt, hvorefter der alene er tale om en »mindre mængde«, ikke kan antages.

47. På grundlag af ovenstående må det fastslås, at den spanske regering ikke kan påberåbe sig fravigelsesmuligheden i direktivets artikel 9, stk. 1, litra c), med henblik på at tillade fangst af drosler ved hjælp af parany i regionen Valencia. Denne metode er i sig selv ikke tilstrækkelig selektiv, og den vedrører fangst af en mængde fugle, der væsentligt overstiger normen »mindre mængder«.

V – Forslag til afgørelse

48. På grundlag af ovenstående foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:

– Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 8, stk. 1, og artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle.

– Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.