Samling af Afgørelser  
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling) 
16. juli 2020 * 
»Appel – voldgiftsbestemme lse – tilskudsaftaler indgået i forbindelse med særprogramme t om 
»Civilret« for perioden 2007 -2013 – revisionsrapporter, der rejser tvivl om visse omkostningers 
støtteberettigelse – Europa-Kommissionens afgørelse om inddrivelse af uretmæssigt udbetalte beløb – 
artikel 299 TEUF – Kommissionens beføjelse til at vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, som 
led i et kontraktforhold – Unionens retsinstansers kompe tence – effektiv retsbeskyttelse« 
I sag C-584/17 P, 
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 
4. oktober 2017 ,  
ADR Center SpA, Rom (Italien), ved avocats A. Guillerme og T. Bontinck,  
appellant, 
den anden part i appelsagen: 
Europa-Komm issionen ved J. Estrada de Solà og A. Katsimerou, som befuldmægtigede, 
sagsøgt i første instans, 
har 
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling), 
samme nsat af afdelingsformanden, A. Prechal, og domme rne J. Malenovský og F. Biltgen (refererende  
domme r),  
generaladvokat: J. Kokott  
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,  
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 27. februar 2019 ,  
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 7. november 2019 ,  
afsagt følgende  
* Processprog: engelsk. 
DA 
ECLI:EU:C:2020 :576 1 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
Dom 
1 Med sin appel har ADR Center SpA (herefter »ADR«) nedlagt påstand om ophævelse af Den 
Europæiske Unions Rets dom af 20. juli 2017 , ADR Center mod Kommissionen (T-644/14, herefter 
»den appellerede dom«, EU:T:2017 :533), hvorved Retten frifandt Kommissionen for søgsmålet med 
påstand dels om annullation af Kommissionens afgørelse C(2014 ) 4485 final af 27. juni 2014 om 
inddrivelse af en del af det finansielle bidrag, der blev udbetalt til ADR til opfyldelse af de tre 
tilskudsaftaler, der er indgået i forbindelse med særprogramme t om »Civilret« (herefter »den 
omtvistede afgørelse«), dels med påstand om, at Europa-Kommissionen tilpligtes at betale det skyldige 
restbeløb på 49 172,52 EUR i henhold til disse tre tilskudsaftaler samt erstatning. 
Retsforskrifter 
2 Artikel 2, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 
25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse 
af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605 /2002 (EUT 2012 , L 298, s. 1, herefter 
»finansforordningen«) bestemme r, at der i denne forordning ved »institution« bl.a. forstås 
Kommissionen. 
3 Finansforordningens artikel 79, stk. 2, har følgende ordlyd: 
»Institutionen kan formalisere fastlæggelsen af en fordring på andre end medlemsstater ved en 
afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, jf. artikel 299 [TEUF]. 
[…]« 
4 Finansforordningens artikel 90 bestemme r: 
»1. Det skal dokumenteres, at den til betalingen svarende foranstaltning er i overensstemme lse med 
basisretsakten eller aftalen, og betalingen skal dække én eller flere af følgende transaktioner: 
a) betaling af hele det skyldige beløb 
b) betaling af det skyldige beløb i form af: 
i) forfinansiering, eventuelt opdelt i flere delbetalinger efter undertegnelse af delegationsaftalen, 
kontrakten eller tilskudsaftalen eller efter meddelelse af tilskudsafgørelsen 
ii) en eller flere mellemliggende betalinger modsvarende en delvis udførelse af foranstaltningen 
iii) betaling af saldoen af det skyldige beløb, når foranstaltningen er fuldstændigt tilendebragt. 
[…]« 
T vistens baggrund 
5 Tvistens baggrund er beskrevet i den appellerede doms præmis 1-42. Baggrunden for den foreliggende 
sag kan samme nfattes således. 
6 ADR er et selskab med hjemsted i Italien, som leverer tjenesteydelser på området for mindelig løsning 
af tvister. 
ECLI:EU:C:2020 :576 2 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
7 I december 2008 indgik Kommissionen med konsortier, som ADR koordinerede, tre tilskudsaftaler 
(herefter »tilskudsaftalerne«) i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse 1149 /2007 /EF af 
25. september 2007 om et særprogram om civilret for perioden 2007 -2013 som en del af det generelle 
program om grundlæggende rettigheder og retfærdighed (EUT 2007 , L 257, s. 16). 
8 Ifølge tilskudsaftalernes artikel I.6, samme nholdt med sidstnævntes artikel II.15.4, skulle koordinatoren 
senest to måneder efter foranstaltningens afslutning fremlægge 1) en endelig rapport om den tekniske 
gennemførelse af foranstaltningen, 2) en endelig finansopgørelse over de faktisk afholdte 
støtteberettigede omkostninger, som fulgte budgetoverslagets opstilling og beskrivelse, og 3) en samlet 
opgørelse over alle indtægter og udgifter i forbindelse med den nævnte foranstaltning. 
9 Tilskudsaftalernes artikel I.9 bestemte, at tilskuddene var underlagt vilkår i selve aftalerne, de gældende 
EU-retlige bestemme lser og subsidiært den belgiske lovgivning om tilskud. Det præciseredes heri, at 
Kommissionens afgørelser om anvendelsen af den pågældende tilskudsaftales vilkår og reglerne for 
dens gennemførelse kunne indbringes for Unionens retsinstanser. 
10 Tilskudsaftalernes artikel II.14.1 præciserede de generelle kriterier, som omkostninger skulle opfylde 
for at kunne anses for støtteberettigede omkostninger i forbindelse med den omhandlede 
foranstaltning. 
11 Tilskudsaftalernes artikel II.19.5 gjorde støttemodtagerne opmærksomme på, at Kommissionen i 
henhold til EF-traktatens artikel 256 (nu artikel 299 TEUF) kunne formalisere fastlæggelsen af en 
fordring på andre end stater ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes. Denne afgørelse kunne 
indbringes for Retten. 
12 Tilskudsaftalernes artikel II.20 indeholdt detaljerede vilkår om kontrol og revision. 
13 Efter fremlæggelsen af de endelige rapporter og henset til deres indhold underrettede Kommissionen 
ADR om, at den havde til hensigt at inddrive visse forfinanseringsbeløb, der var blevet udbetalt inden 
for ramme rne af tilskudsaftalerne. 
14 Efter at Kommissionen gennemførte en kontradiktorisk revisionsprocedure, meddelte Kommissionen 
den 10. juni 2013 ADR størrelsen af de beløb, som den havde besluttet at inddrive, fordi visse af de 
omkostninger, der var anmeldt for hver af de omhandlede aftaler, ikke var støtteberettigede. 
Kommissionen meddelte ligeledes ADR, at den inden for en måned ville fremsende debetnotaer til 
ADR, og at den i givet fald ville foretage inddrivelse af de uretmæssigt udbetalte beløb ved 
modregning eller tvangsfuldbyrdelse. 
15 Ved skrivelse af 9. juli 2013 anfægtede ADR konklusionerne i revisionerne og gjorde gældende, at 
Kommissionens indtægtsordrer var ugyldige, fordi de var blevet vedtaget mere end to år efter 
revisionsprocedurens afslutning. 
16 Den 16. oktober 2013 fremsendte Kommissionen tre debetnotaer til ADR vedrørende hver af de 
omhandlede aftaler og for beløb på henholdsvis 62 649,47 EUR, 78 991,12 EUR og 52 634,75 EUR. Det 
præciseredes i debetnotaerne, at beløbene ville blive pålagt morarenter, hvis de uretmæssigt udbetalte 
beløb ikke blev betalt ved forfaldstidspunktet. 
17 Den 27. juni 2014 vedtog Kommissionen, efter at den havde tilsendt ADR påmindelser den 
16. december 2013 og åbningsskrivelser den 26. februar 2014 , den omtvistede afgørelse på grundlag af 
artikel 299 TEUF og finansforordningens artikel 79, stk. 2. Ved denne afgørelse pålagde Kommissionen 
ADR at tilbagebetale et beløb på 194 275,34 EUR af den hovedstol, som ADR skyldte i henhold til 
tilskudsaftalerne, med tillæg af 3 236 EUR i morarenter indtil den 30. april 2014 samt et supplerende 
beløb på 21,30 EUR for hver dags forsinkelse regnet fra den 1. maj 2014 . Den omtvistede afgørelses 
artikel 4 præciserede bl.a., at afgørelsen kunne tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299, stk. 1, TEUF. 
ECLI:EU:C:2020 :576 3 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
Sagen for Retten og den appellerede dom 
18 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. august 2014 anlagde ADR sag med påstand 
om annullation af den omtvistede afgørelse, om betaling af det skyldige restbeløb på 49 172,52 EUR i 
henhold til tilskudsaftalerne, samt om betaling af erstatning for den skade, som appellantens 
omdømme angiveligt havde lidt, og for den tid, som appellantens personale havde anvendt på at 
forsvare dennes interesser under den administrative og retslige procedure. 
19 Hvad angår formaliteten med hensyn til det af ADR anlagte søgsmål for så vidt angår påstanden om 
betaling af det skyldige restbeløb bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 56, at spørgsmålet 
om, hvorvidt denne påstand kunne antages til realitetsbehandling, afhang af sagens retlige kara kter. 
Ifølge Retten kan en sådan påstand, hvis der er tale om et søgsmål anlagt på grundlag af artikel 263 
TEUF, ikke antages til realitetsbehandling, da det ikke tilkomme r Unionens retsinstanser under 
udøvelsen af deres kompe tence til at prøve EU-retsakters lovlighed, at give EU-institutionerne pålæg 
eller at træffe afgørelser på deres vegne, idet det påhviler institutionerne at træffe de nødvendige 
foranstaltninger til opfyldelse af en dom, der er afsagt som følge af et annullationssøgsmål. 
20 I den appellerede doms præmis 59 og 60 præciserede Retten dog, at et søgsmål, selv om det 
udtrykkeligt er baseret på artikel 263 TEUF, i realiteten kan have to genstande, da det har til formål at 
opnå ikke blot en annullation af den omtvistede afgørelse, men også konstateringen af, at 
Kommissionen ikke har den omhandlede kontraktmæssige fordring. I denne forbindelse fastslog 
Retten, at når kontrakten indeholder en voldgiftsbestemme lse som omhandlet i artikel 272 TEUF, kan 
Retten efterprøve, om det er muligt delvist at omkvalificere det anlagte søgsmål. Ifølge Retten er en 
sådan omkvalificering mulig, uden at den sagsøgte institutions ret til forsvar bliver berørt, når 
sagsøgeren ikke udtrykkeligt har modsat sig dette, og når mindst et af anbringenderne om 
tilsidesættelse af de bestemme lser, der finder anvendelse på det omhandlede kontraktforhold, er 
angivet i stævningen i henhold til bestemme lserne i artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens 
procesreglement. 
21 Efter at Retten i den appellerede doms præmis 61 delvist omkvalificerede det søgsmål, der var blevet 
anlagt for den, til et søgsmål, der både var anlagt på grundlag af artikel 263 TEUF og på grundlag af 
artikel 272 TEUF, konkluderede Retten i den appellerede doms præmis 62, at artikel 272 TEUF, der 
»gør Unionens retsinstanser til domstole med fuld domsret«, gjorde det muligt for Retten »i 
modsætning til en ret, der påkender legalitetssøgsmål anlagt på grundlag af artikel 263 TEUF«, at 
påkende alle former for søgsmål i henhold til en voldgiftsbestemme lse og derfor ligeledes en påstand 
navnlig med henblik på, at Retten træffer bestemme lse om, at Kommissionen skal betale et skyldigt 
restbeløb. ADR’s påstand om betaling af det restbeløb, der tilkom selskabet i henhold til 
tilskudsaftalerne, ansås følgelig af Retten for at kunne antages til realitetsbehandling. 
22 Hvad angår påstanden om betaling af erstatning for den skade, som ADR angiveligt havde lidt, afviste 
Retten i den appellerede doms præmis 67 denne påstand, for så vidt som påstanden ikke opfyldte 
nogen af de tre betingelser, der ifølge retspraksis skal være opfyldt, for at Unionen ifalder ansvar for 
en skade forvoldt af en af dens institutioner, organer, kontorer eller agenturer. 
23 Hvad angår vurderingen af realiteten i ADR’s søgsmål bemærkede Retten indledningsvis i den 
appellerede doms præmis 70, at når et annullationssøgsmål indbringes for Unionens retsinstanser på 
grundlag af bestemme lserne i artikel 263 TEUF, skal disse instanser efterprøve lovligheden af den 
anfægtede retsakt i forhold til EUF-traktaten eller enhver retsregel vedrørende traktatens anvendelse 
og dermed i forhold til EU-retten. Retten tilføjede, at en sagsøger inden for ramme rne af et søgsmål 
anlagt i henhold til artikel 272 TEUF til gengæld kun kan foreholde den pågældende institution 
manglende opfyldelse af vilkårene i den pågældende kontrakt eller tilsidesættelse af den ret, der finder 
anvendelse på denne kontrakt. Retten undersøgte dernæst de fem anbringender, som ADR havde 
fremsat, med henblik på at afgøre, om de argumenter, der var fremført til støtte for disse 
anbringender, tilsigtede at anfægte lovligheden af den omtvistede afgørelse som omhandlet i 
ECLI:EU:C:2020 :576 4 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
artikel 263 TEUF, eller om disse argumenter derimod i det væsentlige var led i en tvist af 
kontraktmæssig kara kter og følgelig skulle undersøges i forhold til manglende opfyldelse af 
tilskudsaftalerne eller en tilsidesættelse af den ret, der fandt anvendelse herpå. 
24 Eftersom den omtvistede afgørelse blot medførte, at den kontraktmæssige fordring, som Kommissionen 
mente at have mod ADR, kunne tvangsfuldbyrdes, fandt Retten det hensigtsmæssigt først at tage 
stilling til den eventuelle kontraktmæssige fordring og dens størrelse. 
25 Retten undersøgte i den appellerede doms præmis 91-116 det tredje anbringende om Kommissionens 
undladelse af at løfte den bevisbyrde, der påhvilede den i denne henseende. 
26 I denne samme nhæng bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 93, at det følger af et 
grundlæggende princip, der gælder for finansiel EU-støtte, at Unionen kun kan tildele støtte til faktisk 
afholdte udgifter. Ifølge Retten kan tilskudsmodtageren ikke som begrundelse for tildeling af dette 
tilskud nøjes med at dokumentere, at et projekt er blevet gennemført, for at tildelingen af dette 
tilskud er begrundet, men denne tilskudsmodtager skal desuden føre bevis for, at den pågældende har 
afholdt de anmeldte omkostninger i overensstemme lse med de finansielle betingelser, der gælder for 
tildeling af det nævnte tilskud, idet alene behørigt dokumenterede omkostninger er støtteberettigede. 
Retten fastslog i denne forbindelse, at forpligtelsen til at overholde disse betingelser udgjorde et af 
modtageren af et tilskuds »afgørende tilsagn« og som sådan var en forudsætning for tildeling af dette 
tilskud. 
27 Efter at Retten i den appellerede doms præmis 94 havde bemærket, at dette princip var afspejlet i 
tilskudsaftalernes bestemme lser, og i den appellerede doms præmis 96 havde konstateret, at de 
endelige revisionsrapporter udgjorde beviser til støtte for Kommissionens indsigelser om disse aftalers 
opfyldelse, undersøgte den de forskellige argumenter, som ADR havde fremført vedrørende 
afvisningen af visse udgifter. 
28 Retten konkluderede i den appellerede doms præmis 103, at det i betragtning af revisorernes konkrete 
konstateringer tilkom ADR at fremlægge beviser for, at de omhandlede omkostninger opfyldte de 
betingelser for støtteberettigelse, der var fastsat i tilskudsaftalerne. Eftersom ADR hverken under den 
administrative procedure eller over for Retten havde fremlagt noget bevis, forkastede Retten det tredje 
anbringende som ugrundet. 
29 Hvad angår det fjerde anbringende om angivelige fejl i de endelige revisionsrapporter forkastede Retten 
ligeledes dette anbringende som ugrundet. Navnlig forkastede Retten i den appellerede doms 
præmis 157 ADR’s argument om, at revisorerne og Kommissionen ikke tog hensyn til kvaliteten af de 
leverede ydelser og de resultater, der var opnået, idet den støttede sig på det grundlæggende princip, 
der gælder for finansiel EU-støtte, som nævnt i den appellerede doms præmis 93. 
30 Det første anbringende om, at de revisionsregler, som skulle følges, ikke var blevet aftalt mellem 
parterne, og det andet anbringende om manglende fremsendelse af de endelige revisionsrapporter 
inden for en rimelig frist og Kommissionens dårlige forvaltning af de omhandlede foranstaltninger 
blev ligeledes forkastet af Retten som ugrundede. 
31 Hvad angår det femte anbringende om Kommissionens manglende kompe tence til at vedtage den 
omtvistede afgørelse bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 192, at retsgrundlaget for 
denne afgørelse var artikel 299 TEUF og finansforordningens artikel 79, stk. 2. 
32 I denne henseende bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 195 og 196, at 
finansforordningens artikel 79, stk. 2, findes i et kapitel, der finder anvendelse på alle de transaktioner, 
der er omfattet af Unionens budget, herunder dem, der gennemføres som led i et kontraktforhold, og 
ikke kun på en særlig del af Unionens virksomhed, hvilket ligeledes fremgår af den nævnte forordnings 
artikel 90. 
ECLI:EU:C:2020 :576 5 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
33 Retten udledte heraf i den appellerede doms præmis 197 og 198, at såvel artikel 299 TEUF som 
finansforordningens artikel 79, stk. 2, i henhold til retspraksis tillagde Kommissionen kompe tence til 
at vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, selv om den omhandlede fordring er af 
kontraktmæssig kara kter. 
34 I den appellerede doms præmis 199-213 præciserede Retten, at denne konklusion hverken var i strid 
med dom af 17. juni 2010 , CEVA mod Kommissionen (T-428/07 og T-455/07, EU:T:2010 :240), eller 
med dom af 9. september 2015 , Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod 
Kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015 :562), der drejede sig om, hvorvidt en debetnota var en 
anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF. Ifølge Retten var en sådan konklusion heller 
ikke i strid med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter 
»chartret«), idet Retten efter den delvise omkvalificering af søgsmålet efterprøvede både den 
omtvistede afgørelses lovlighed og rigtigheden af Kommissionens kontraktmæssige fordring mod ADR, 
som lå til grund for vedtagelsen af denne afgørelse. 
35 Retten forkastede derfor det femte anbringende som ugrundet og frifandt som følge heraf 
Kommissionen i det hele. 
Retsfor handlingerne for Domstolen og parternes påstande 
36 ADR har med sin appel i det væsentlige nedlagt følgende påstande: 
– Den appellerede dom ophæves. 
– Den omtvistede afgørelse annulleres, og Domstolen træffer selv endelig afgørelse i sagen ved at tage 
de af appellanten i første instans fremsatte anbringender til følge. 
– Kommissionen tilpligtes at betale omkostningerne ved Retten og ved Domstolen. 
37 Kommissionen har nedlagt følgende påstande: 
– Appellen forkastes. 
– ADR tilpligtes at betale omkostningerne i forbindelse med appelsagen. 
Om appellen 
38 Til støtte for appellen har ADR gjort to anbringender gældende, det første om, at Retten begik en retlig 
fejl ved fortolkningen af det princip, der gælder for finansiel EU-støtte, og det andet om, at Retten 
begik en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 299 TEUF, finansforordningens artikel 79 og chartrets 
artikel 47. 
39 Eftersom det andet appelanbringende i det væsentlige tilsigter at anfægte den appellerede dom, for så 
vidt som Retten anerkendte, at Kommissionen havde kompe tence til at vedtage den omtvistede 
afgørelse, skal dette anbringende behandles først. 
ECLI:EU:C:2020 :576 6 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
Det andet anbringende 
Parternes argumenter 
40 For det første foretog Retten ifølge ADR en fejlagtig fortolkning af artikel 299 TEUF og 
finansforordningens artikel 79, stk. 2, ved at fastslå, at disse artikler tillagde Kommissionen beføjelse 
til at udstede en indtægtsordre, der kan tvangsfuldbyrdes, i forbindelse med opfyldelsen af 
tilskudsaftaler. De nævnte artikler kan ikke udgøre et tilstrækkeligt retsgrundlag i denne henseende. 
41 Rettens ræsonnement, hvorefter finansforordningens artikel 79, stk. 2, udgør det retsgrundlag, der 
finder anvendelse på alle fordringer, uanset om disse er kontraktmæssige eller ej, er i strid med 
Domstolens praksis, hvorefter EU-retlige bestemme lser vedrørende finansielle regler bør fortolkes 
snævert (dom af 6.5.1982 , BayWa m.fl., 146/81, 192/81 og 193/81, EU:C:1982 :146, præmis 10). For så 
vidt som denne bestemme lse ikke udtrykkeligt præciserer, at den finder anvendelse i sager om 
kontraktmæssige forhold, kan Kommissionen ikke være beføjet til at anvende denne i en 
kontraktmæssig samme nhæng. 
42 ADR har gjort gældende, at Rettens henvisning i den appellerede doms præmis 196 til 
finansforordningens artikel 90, for så vidt som denne artikel udtrykkeligt nævner sager om 
kontraktforhold, tværtimod bekræfter, at alle de bestemme lser, der finder anvendelse på 
kontraktmæssige forhold, formelt identificeres, således at alle de øvrige bestemme lser ikke finder 
anvendelse på dette område. 
43 ADR har gjort gældende, at Rettens ræsonnement i den appellerede doms præmis 200 og 201, som 
fører til anerkendelsen af, at der i kontraktsamme nhæng kan udstedes en indtægtsordre, der kan 
tvangsfuldbyrdes, hviler på et skævt syn på de kontraktmæssige forhold mellem Kommissionen og 
modtagerne af et tilskud. Denne argumentation er i strid med princippet om beskyttelse af den 
berettigede forventning i forhold til disse tilskudsmodtagere. 
44 Desuden er dette ræsonnement i strid med Domstolens praksis, nærmere bestemt dom af 9. september 
2015 , Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (C-506/13 P, 
EU:C:2015 :562), hvori Domstolen rejste tvivl om retsgrundlaget og selve gyldigheden af 
Kommissionens praksis, der bestod i at omgå sine forpligtelser som part i kontraktforholdet ved 
ensidigt at udstede en indtægtsordre, der kan tvangsfuldbyrdes, med henblik på at undgå at anlægge 
sag med påstand om tilbagebetaling af det pågældende tilskud på grundlag af artikel 272 TEUF for den 
ret, der er kompe tent. ADR mener, at Kommissionen i overensstemme lse med denne retspraksis er 
forpligtet til at holde sig inden for de ramme r, der er fastlagt for tilskuddet, hvilket i det foreliggende 
tilfælde er den kontraktmæssige samme nhæng. Således kan vedtagelsen af en indtægtsordre kun 
komme på tale i to tilfælde: Enten har Kommissionen valgt at yde tilskud ved en afgørelse om ydelse af 
tilskud, eller Kommissionen kan undtagelsesvis fravige den kontraktlige ramme , der er fastlagt i den 
pågældende tilskudsaftale, hvis medkontrahenten udtrykkeligt giver sit samtykke, og de pågældende 
beløbs størrelse ikke bestrides – hvilket imidlertid ikke er tilfældet i den foreliggende sag. 
45 Ifølge ADR kan Rettens ræsonnement om, at det er ubestridt, at en indtægtsordre, der kan 
tvangsfuldbyrdes, afføder bindende retsvirkninger, der ligger uden for det kontraktmæssige forhold 
mellem parterne, ikke tiltrædes, idet Retten i øvrigt ikke har forklaret, hvilke virkninger der ligger 
uden for dette kontraktforhold. 
46 For det andet har ADR gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at den 
omstændighed, at Kommissionen tillægges kompe tence til at udstede indtægtsordrer, der kan 
tvangsfuldbyrdes, i sager om kontraktforhold, ikke er i strid med chartrets artikel 47. 
ECLI:EU:C:2020 :576 7 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
47 ADR har i denne forbindelse gjort gældende, at Retten alene undersøgte klagepunktet om 
tilsidesættelse af chartrets artikel 47 i lyset af retten til adgang til en domstol uden at tage stilling til 
spørgsmålet om retten til adgang til effektive retsmidler. Ved at give Kommissionen ret til at vedtage 
ensidige foranstaltninger, selv om dennes medkontrahent har anlagt et søgsmål på grundlag af 
artikel 272 TEUF ved den kompe tente ret, uanset om det er Unionens retsinstanser eller de nationale 
domstole, giver Retten denne institution mulighed for at omgå det søgsmål, som denne 
medkontrahent har anlagt. Effektiviteten af et søgsmål i henhold til artikel 272 TEUF ville herved blive 
væsentligt reduceret, og eftersom de søgsmål, der er anlagt til prøvelse af en indtægtsordre, der kan 
tvangsfuldbyrdes, ikke har opsættende virkning, risikerer en sådan situation at have betydelige 
skadevirkninger for tilskudsmodtagerne, som kan strække sig til sidstnævntes konkurs eller likvidation. 
48 Kommissionen har bestridt den argumentation, som ADR har fremført til støtte for det andet 
appelanbringende. 
Domstolens bemærkninger 
49 Med det andet appelanbringende har ADR påberåbt sig en argumentation, der i det væsentlige 
vedrører en urigtig fortolkning af ikke alene artikel 299 TEUF og finansforordningens artikel 79, 
stk. 2, men ligeledes af princippet om effektiv retsbeskyttelse, således som det er fastlagt i Domstolens 
praksis vedrørende chartrets artikel 47. 
– Fortolkningen af artikel 299 TEUF og finansforordningens artikel 79, stk. 2 
50 Hvad angår den angiveligt fejlagtige fortolkning af artikel 299 TEUF og finansforordningens artikel 79, 
stk. 2, skal det først afgøres, om Kommissionen havde ret til at vedtage en afgørelse, der kan 
tvangsfuldbyrdes, på grundlag af artikel 299, stk. 1, TEUF, selv om den fordring, som den påberåbte 
sig, fulgte af et kontraktmæssigt forhold. 
51 Det skal i denne henseende bemærkes, at det fremgår af ordlyden af artikel 299, stk. 1, TEUF, at de af 
Rådets, Kommissionens eller Den Europæiske Centralbanks (ECB) retsakter, der indebærer en 
forpligtelse for andre end stater til at betale en pengeydelse, kan tvangsfuldbyrdes. Denne bestemme lse 
indeholder følgelig ingen begrænsning med hensyn til arten af retsakter, der fastsætter en forpligtelse 
til at betale en pengeydelse, bortset fra, at den ikke finder anvendelse på akter, der er rettet til 
medlemsstaterne. 
52 Eftersom artikel 299, stk. 1, TEUF er indeholdt i kapitel 2 med overskriften »Unionens retsakter, 
vedtagelsesprocedurer og andre bestemme lser« i afsnit I med overskriften »Bestemme lser vedrørende 
institutionerne« i EUF-traktatens sjette del, hører denne bestemme lse til de almindelige bestemme lser 
vedrørende Unionens retsakter. Det må heraf konkluderes, at den finder anvendelse på alle de 
retsakter, der fastsætter en forpligtelse til at betale en pengeydelse, der hidrører fra de 
EU-institutioner, der er nævnt heri. 
53 Som generaladvokaten har anført i punkt 59 i forslaget til afgørelse, udgør artikel 299 TEUF imidlertid 
ikke i sig selv et tilstrækkeligt retsgrundlag for at vedtage retsakter, der kan tvangsfuldbyrdes. De i 
denne bestemme lse omhandlede institutioners beføjelse til at vedtage sådanne retsakter skal fremgå af 
andre bestemme lser. 
54 I den foreliggende sag nævner den omtvistede afgørelse ikke blot artikel 299 TEUF, men ligeledes 
finansforordningens artikel 79, stk. 2, som retsgrundlag. 
55 Sidstnævnte bestemme lse, samme nholdt med finansforordningens artikel 2, litra b), tillægger 
Kommissionen beføjelse til at formalisere fastlæggelsen af en fordring på andre end medlemsstater i en 
afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes. 
ECLI:EU:C:2020 :576 8 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
56 Retten bemærkede med rette i den appellerede doms præmis 195, at finansforordningens artikel 79, 
stk. 2, findes i første del af denne forordning, der har overskriften »Fælles bestemme lser« i et kapitel 
med overskriften »Forvaltning af indtægter«, der efterfølges af et kapitel vedrørende forvaltning af 
udgifter. Retten præciserede korrekt, at disse to kapitler ikke er begrænset til en særlig del af Unionens 
virksomhed, men at de finder anvendelse på alle transaktioner, der er omfattet af Unionens budget. 
57 Det var derfor med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 197 konkluderede, at der hverken i 
artikel 299 TEUF eller finansforordningens artikel 79, stk. 2, sondres mellem, om en fordring, hvis 
fastlæggelse er blevet formaliseret ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, hidrører fra en kontrakt 
eller ej. 
58 Det må følgelig konkluderes, at finansforordningens artikel 79, stk. 2, kan tjene som retsgrundlag for 
Kommissionen til at vedtage afgørelser, der kan tvangsfuldbyrdes, som omhandlet i artikel 299 TEUF, 
selv om den omhandlede forpligtelse til at betale en pengeydelse er af kontraktmæssig kara kter. 
59 Denne konklusion drages ikke i tvivl af finansforordningens artikel 90, som udtrykkeligt henviser til 
kontraktforhold. Som generaladvokaten har anført i punkt 65 i forslaget til afgørelse, fastsætter denne 
artikel nemlig blot generelt, at det for enhver betaling skal være dokumenteret, at en tilsvarende 
foranstaltning er i overensstemme lse med den retsakt, der fastsætter denne foranstaltning. Det kan 
følgelig ikke udledes heraf, at finansforordningens artikel 79, stk. 2, ikke finder anvendelse i sager om 
kontraktforhold. 
60 Den nævnte konklusion kan heller ikke drages i tvivl af den af ADR påberåbte retspraksis, hvorefter 
bestemme lserne i de råds-eller kommissionsforordninger, der giver ret til ydelser, der finansieres af 
EU-midler, bør fortolkes snævert (jf. i denne retning dom af 6.5.1982 , BayWa m.fl., 146/81, 192/81 
og 193/81, EU:C:1982 :146, præmis 10). Denne retspraksis finder nemlig kun anvendelse på de 
gældende regler for anerkendelse af udgifter som påhvilende forskellige EU-fonde og nødvendiggøres 
navnlig med henblik på at sikre, at medlemsstaternes forskellige økono miske aktører behandles lige (jf. 
i denne retning dom af 7.2.1979 , Nederlandene mod Kommissionen, 11/76, EU:C:1979 :28, præmis 9, 
og af 7.2.1979 , Tyskland mod Kommissionen, 18/76, EU:C:1979 :30, præmis 8). Den er imidlertid ikke 
relevant for fortolkningen af finansforordningens artikel 79, stk. 2. 
61 Det følger af det ovenstående, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms 
præmis 198 fastslog, at artikel 299 TEUF og finansforordningens artikel 79, stk. 2, tillægger 
Kommissionen kompe tence til at vedtage den omtvistede afgørelse. 
62 Dernæst bemærkes, at et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF generelt kan anlægges til 
prøvelse af alle retsakter, der vedtages af EU-institutionerne, uanset deres art eller form, som er 
bestemt til at afføde retsvirkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig 
ændring af sidstnævntes retsstilling (dom af 9.9.2015 , Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko 
Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, EU:C:2015 :562, præmis 16, af 28.2.2019 , Alfamicro mod 
Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019 :159, præmis 47, og af 25.6.2020 , SatCen mod KF, C-14/19 P, 
EU:C:2020 :492, præmis 69). 
63 Unionens retsinstanser er imidlertid ikke kompe tente til at påkende annullationssøgsmål, når 
sagsøgerens retsstilling udelukkende indgår som led i et kontraktforhold, hvis retlige ramme er 
reguleret af den nationale lovgivning, som de kontraherende parter har valgt (jf. i denne retning dom af 
9.9.2015 , Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, 
EU:C:2015 :562, præmis 18, af 28.2.2019 , Alfamicro mod Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019 :159, 
præmis 48, og af 25.6.2020 , SatCen mod KF, C-14/19 P, EU:C:2020 :492, præmis 78). 
64 Såfremt Unionens retsinstanser anså sig for kompe tente til at afgøre tvister om annullation af akter, der 
indgår i en udelukkende kontraktmæssig samme nhæng, ville der således ikke blot være en risiko for, at 
artikel 272 TEUF, hvorefter det ved en voldgiftsbestemme lse er muligt at tillægge Unionen retslig 
ECLI:EU:C:2020 :576 9 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
kompe tence, ville miste sin betydning, men også, at disse retsinstansers kompe tence i de tilfælde, hvor 
kontrakten ikke underholder en tilsvarende bestemme lse, bliver udvidet i forhold til de begrænsninger, 
der følger af artikel 274 TEUF, som giver de nationale dømme nde myndigheder en almindelig 
kompe tence til at påkende tvister, hvor Unionen er part (dom af 9.9.2015 , Lito Maieftiko 
Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, EU:C:2015 :562, præmis 19, af 
28.2.2019 , Alfamicro mod Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019 :159, præmis 49, og af 25.6.2020 , 
SatCen mod KF, C-14/19 P, EU:C:2020 :492, præmis 79). 
65 Det følger af denne retspraksis, at når der foreligger en kontrakt mellem sagsøgeren og en af 
institutionerne, kan der kun anlægges sag ved Unionens retsinstanser på grundlag af artikel 263 
TEUF, hvis den anfægtede akt har til formål at afføde bindende retsvirkninger, der ligger uden for det 
kontraktmæssige forhold mellem parterne, og som indebærer udøvelse af offentligretlige beføjelser, 
som er tillagt den kontraherende institution i sin egenskab af administrativ myndighed (dom af 
9.9.2015 , Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, 
EU:C:2015 :562, præmis 20, og af 28.2.2019 , Alfamicro mod Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019 :159, 
præmis 50). 
66 Domstolen har derudover præciseret, at en debetnota eller en opfordring, som har til formål at 
inddrive en fordring i henhold til den pågældende tilskudsaftale, og som omfatter en angivelse af 
forfaldsdatoen og betingelserne for betalingen af den fordring, som de konstaterer, ikke som sådan 
kan sidestilles med et dokument, der kan tvangsfuldbyrdes, selv om de angiver tvangsfuldbyrdelse som 
omhandlet i artikel 299 TEUF som en mulighed blandt flere, der er til Kommissionens rådighed i det 
tilfælde, at debitor ikke opfylder sin forpligtelse på den fastsatte forfaldsdato (jf. i denne retning dom af 
9.9.2015 , Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, 
EU:C:2015 :562, præmis 23, og af 28.2.2019 , Alfamicro mod Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019 :159, 
præmis 52). 
67 Det var i henhold til denne retspraksis, at Retten i den appellerede doms præmis 200 præciserede, at 
Kommissionen ikke har beføjelse til at vedtage ensidige retsakter, og at det ikke tilkomme r 
Kommissionen at udstede en retsakt, der må betragtes som en afgørelse, til den berørte 
medkontrahent, med henblik på at formå medkontrahenten til at opfylde sine økono miske 
forpligtelser ifølge kontrakten, men at det i givet fald påhviler Kommissionen at anlægge sag ved den 
kompe tente retsinstans med påstand om betaling. Retten udledte heraf med rette i den appellerede 
doms præmis 201, at Kommissionen ikke i henhold til en tilskudsaftale kunne vedtage en ensidig 
retsakt med det formål at inddrive en kontraktmæssig fordring. 
68 I modsætning til, hvad ADR har gjort gældende, har Domstolen imidlertid ikke inden for ramme rne af 
den nævnte retspraksis rejst tvivl om Kommissionens praksis, der består i ensidigt at udstede en 
indtægtsordre, der kan tvangsfuldbyrdes som led i et kontraktforhold. Som Retten med rette 
bemærkede i den appellerede doms præmis 204, begrænsede Domstolen sig i samme retspraksis 
nemlig til at undersøge den retlige kara kter af de debetnotaer, der blev fremsendt som led i den 
pågældende kontrakt, og om disse udgjorde anfægtelige retsakter, uden dog at behandle spørgsmålet 
om, hvorvidt Kommissionen som led i et kontraktforhold kan påberåbe sig sin beføjelse til at 
formalisere fastlæggelsen af en fordring ved en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes. 
69 I denne henseende bemærkes, at når Kommissionen vedtager en indtægtsordre, der kan 
tvangsfuldbyrdes, som omhandlet i artikel 299 TEUF, kan virkningerne og den bindende virkning af 
en sådan ensidig afgørelse ikke følge af kontraktens bestemme lser, men hidrører fra denne artikel i 
EUF-traktaten og finansforordningens artikel 79, stk. 2. 
ECLI:EU:C:2020 :576 10 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
70 I det foreliggende tilfælde fastslog Retten følgelig med rette i den appellerede doms præmis 207, at den 
omtvistede afgørelse ikke fulgte af tilskudsaftalerne, men at den var baseret på artikel 299 TEUF, 
samme nholdt med finansforordningens artikel 79, stk. 2. Retten kunne endvidere med rette 
konkludere, at denne afgørelse indebar udøvelse af de offentligretlige beføjelser, som er tillagt 
Kommissionen i sin egenskab af administrativ myndighed. 
71 Således kan Retten ikke foreholdes ikke at have forklaret, i hvilket omfang den omtvistede afgørelse 
affødte bindende retsvirkninger, som ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne. 
72 Det skal desuden bemærkes, at når Kommissionen gør brug af sine offentligretlige beføjelser ved at 
vedtage retsakter, hvis retsvirkninger ligger uden for det kontraktmæssige forhold, henhører disse 
retsakter under Unionens retsinstansers kompe tence. De nævnte retsakter udgør nemlig – i lighed 
med en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, som omhandlet i artikel 299 TEUF, og som er udstedt af 
Kommissionen i det foreliggende tilfælde – EU-retsakter, som kan indeholde et klagepunkt, således at 
de kan anfægtes ved et annullationssøgsmål anlagt for Unionens retsinstanser på grundlag af 
artikel 263 TEUF. 
73 Som generaladvokaten har anført i punkt 52-56 i forslaget til afgørelse, kan Kommissionen imidlertid 
ikke vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, som led i et kontraktforhold, som ikke indeholder 
en voldgiftsbestemme lse med angivelse af Unionens retsinstanser, og som af denne grund henhører 
under en medlemsstats retsinstansers domstolskompe tence. Kommissionens vedtagelse af en sådan 
afgørelse uden en voldgiftsbestemme lse ville nemlig føre til en begrænsning af sidstnævnte 
retsinstansers kompe tence, eftersom Unionens retsinstanser vil blive kompe tente til at tage stilling til 
lovligheden af denne afgørelse. Kommissionen ville således systematisk kunne omgå den 
kompe tencefordeling mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter, der er fastsat i den 
primære ret, som er nævnt i denne doms præmis 62-64. Kommissionens beføjelse til at vedtage 
afgørelser, der kan tvangsfuldbyrdes som led i et kontraktforhold, skal derfor begrænses til kontrakter, 
som indeholder en voldgiftsbestemme lse, der tillægger Unionens retsinstanser kompe tence. 
74 Endelig kan det heller ikke foreholdes Retten, at den tilsidesatte princippet om beskyttelse af den 
berettigede forventning ved at anerkende, at Kommissionen som led i et kontraktforhold ensidigt kan 
gøre brug af sin beføjelse i henhold til finansforordningens artikel 79, stk. 2, samme nholdt med 
artikel 299 TEUF. 
75 I denne henseende skal det bemærkes, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den 
berettigede forventning forudsætter, at præcise, ubetingede og samstemme nde forsikringer, der 
hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, er fremsat af Unionens kompe tente 
myndigheder over for den pågældende (jf. bl.a. dom af 22.6.2006 , Belgien og Forum 187 mod 
Kommissionen, C-182/03 og C-217/03, EU:C:2006 :416, præmis 147, og af 7.4.2011 , Grækenland mod 
Kommissionen, C-321/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2011 :218, præmis 45). Ingen kan derimod 
påberåbe sig tilsidesættelse af dette princip, såfremt sådanne forsikringer ikke er afgivet (dom af 
31.1.2019 , Islamic Republic of Iran Shipping Lines m.fl. mod Rådet, C-225/17 P, EU:C:2019 :82, 
præmis 57 og den deri nævnte retspraksis). 
76 Som generaladvokaten har anført i punkt 80 i forslaget til afgørelse, kunne ADR imidlertid ikke hævde, 
at retspraksis fra Unionens retsinstanser på nogen måde kunne støtte en antagelse om, at 
Kommissionen ikke kunne gøre brug af sin i artikel 299 TEUF og finansforordnings artikel 79, stk. 2, 
fastsatte beføjelse med henblik på at formalisere fastlæggelsen af en kontraktmæssig fordring ved en 
afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes. 
77 Endvidere præciserede Kommissionen i overensstemme lse med sin pligt til at iagttage god 
forvaltningsskik – som pålægger den, såfremt den forbeholder sig retten til at udøve en sådan 
beføjelse som led i et kontraktforhold, udtrykkeligt at fastsætte dette i en klausul i den pågældende 
kontrakt – i den foreliggende sag i tilskudsaftalernes artikel II.19.5, at den kunne formalisere 
ECLI:EU:C:2020 :576 11 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
fastlæggelsen af en fordring på andre end stater i en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes. Det følger 
heraf, at ADR burde have vidst, at Kommissionen kunne vedtage en afgørelse som den omtvistede i 
forbindelse med tilskudsaftalerne. 
78 Følgelig skal argumentationen om en fejlagtig fortolkning af artikel 299 TEUF og finansforordningens 
artikel 79, stk. 2, forkastes som ugrundet. 
– Princippet om effektiv retsbeskyttelse 
79 Hvad angår ADR’s argumentation om tilsidesættelse af princippet om effektiv retsbeskyttelse som 
fastsat i chartrets artikel 47 bemærkede Retten med rette i den appellerede doms præmis 210, at dette 
princip udgør et almindeligt EU-retligt princip, og at det består af flere elementer, herunder retten til 
adgang til domstolsprøvelse (jf. i denne retning dom af 6.11.2012 , Otis m.fl., C-199/11, EU:C:2012 :684, 
præmis 46 og 48). 
80 I den appellerede doms præmis 211 henviste Retten til Domstolens praksis, hvorefter en retsinstans for 
at kunne træffe afgørelse om en anfægtelse af de rettigheder og pligter, der følger af EU-retten i 
overensstemme lse med chartrets artikel 47, nødvendigvis skal have kompe tence til at undersøge alle 
faktiske og retlige forhold, der er relevante for den tvist, der er indbragt for den (jf. i denne retning 
dom af 6.11.2012 , Otis m.fl., C-199/11, EU:C:2012 :684, præmis 49). 
81 Det følger imidlertid af den praksis fra Retten, der er nævnt i den appellerede doms præmis 70, at 
Unionens retsinstanser, når de skal påkende et annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF, 
kun kan tage stilling til anbringender, hvorved den anfægtede retsakts lovlighed i forhold til EU-retten 
anfægtes, mens en sagsøger inden for ramme rne af et søgsmål, der er anlagt på grundlag af artikel 272 
TEUF, kun kan påberåbe sig tilsidesættelser af kontraktens bestemme lser eller af den lovgivning, der 
finder anvendelse på den pågældende kontrakt. 
82 Det følger heraf, at ifølge Rettens praksis skal Unionens retsinstanser i et annullationssøgsmål til 
prøvelse af en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, og som udgør en retsakt, der er vedtaget i henhold 
til en selvstændig kompe tence, der er adskilt fra kontraktforholdet mellem parterne, afvise ethvert 
anbringende om manglende opfyldelse af vilkårene i den pågældende kontrakt eller om tilsidesættelse 
af bestemme lser i national ret, der finder anvendelse på denne kontrakt. 
83 I det tilfælde, hvor Unionens retsinstanser ikke desto mindre har til hensigt at undersøge et 
anbringende vedrørende den nævnte kontrakt i forbindelse med et annullationssøgsmål, påhviler det 
dem – stadig ifølge samme praksis fra Retten – at undersøge, om det søgsmål, der er indbragt for 
dem, kan omkvalificeres til navnlig at vedrøre ikke blot annullation af den anfægtede afgørelse, men 
ligeledes en påstand om, at det fastslås, at Kommissionen ikke er fordringshaver i forhold til den 
omhandlede kontraktmæssige fordring. I den foreliggende sag foretog Retten en sådan undersøgelse i 
den appellerede doms præmis 56-62 og konkluderede heri, at en sådan omkvalificering kunne 
foretages. 
84 En sådan omkvalificering af søgsmålet kan imidlertid, for så vidt som den ikke alene afhænger af 
Unionens retsinstansers vilje, men ligeledes – i overensstemme lse med samme praksis fra Retten – er 
underlagt betingelser, der er uafhængige af denne, såsom den omstændighed, at sagsøgeren ikke 
udtrykkeligt har modsat sig dette, og at der foreligger et anbringende om tilsidesættelse af de regler, 
der regulerer det omhandlede kontraktforhold, ikke anses for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse i 
henhold til chartrets artikel 47, idet denne grundlæggende ret, således som det er anført i denne doms 
præmis 80, kræver, at denne domstol undersøger alle faktiske og retlige forhold, der er relevante for 
den tvist, der er indbragt for den. 
ECLI:EU:C:2020 :576 12 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
85 Det følger endvidere af Rettens praksis, der er gengivet i den appellerede doms præmis 70, at når der 
ikke foreligger nogen retsakt, som kan frigøres fra den pågældende kontrakt, begrænser Unionens 
retsinstansers bedømme lse i forbindelse med en sag, der er indbragt på grundlag af artikel 272 TEUF, 
sig principielt til anbringender om manglende opfyldelse af vilkårene i den pågældende kontrakt eller 
om tilsidesættelse af den ret, der finder anvendelse på kontrakten. 
86 Når Kommissionen gennemfører en kontrakt, er den imidlertid fortsat underlagt de forpligtelser, der 
påhviler den i henhold til chartret og de generelle principper i EU-retten. Den omstændighed, at den 
lovgivning, der finder anvendelse på den pågældende kontrakt, ikke sikrer de samme garantier som 
dem, der følger af chartret og af de generelle principper i EU-retten, fritager således ikke 
Kommissionen for at sikre overholdelsen heraf i forhold til sine kontrahenter. 
87 Det følger af det ovenstående, at denne retspraksis – som sondrer mellem, om de anbringender, der er 
fremsat i forbindelse med et søgsmål, af Unionens retsinstanser, ved hvilke søgsmålet er anlagt, skal 
anses for at være udledt af en af de tilsidesættelser eller et af de tilfælde, der er omhandlet i 
artikel 263, stk. 2, TEUF, eller om anbringenderne derimod skal anses for at vedrøre manglende 
opfyldelse af vilkårene i den pågældende kontrakt eller tilsidesættelse af bestemme lser i national ret, 
der finder anvendelse på kontrakten – ikke kan garantere, at alle faktiske og retlige forhold, der er 
relevante for afgørelsen af tvisten, undersøges med henblik på at sikre den i chartrets artikel 47 
omhandlede effektive retsbeskyttelse. 
88 Når Unionens retsinstanser i henhold til artikel 263 TEUF er forelagt et annullationssøgsmål til 
prøvelse af en afgørelse fra Kommissionen, der kan tvangsfuldbyrdes, og som formaliserer en 
kontraktmæssig fordring, har disse retsinstanser følgelig kompe tence til at prøve dette søgsmål, i 
forhold til den udøvelse af offentligretlige beføjelser, som vedtagelsen af en sådan afgørelse indebærer. 
Inden for ramme rne af et sådant søgsmål skal den nævnte retsinstans imidlertid ikke alene tage stilling 
til annullationsanbringender, der er støttet på faktiske og retlige forhold som følge af Kommissionens 
handlinger i dens egenskab af administrativ myndighed, men også til de annullationsanbringender, der 
er støttet på faktiske og retlige forhold, der følger af kontraktforholdet mellem Kommissionen og 
sagsøgeren. For så vidt som det nævnte søgsmål i øvrigt omfatter et modkrav, der støttes på 
gennemførelsen af den pågældende kontrakt, kan Unionens retsinstanser ikke afvise et sådan krav 
med den begrundelse, at sidstnævnte udgør et pålæg, som den retsinstans, som behandler 
annullationssøgsmålet, ikke kan udstede. 
89 Det følger heraf, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 70 at fastslå, at 
Unionens retsinstanser i forbindelse med et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF 
udelukkende skal efterprøve lovligheden af den anfægtede retsakt i forhold til EU-retten, mens 
sagsøgeren i forbindelse med et søgsmål anlagt på grundlag af artikel 272 TEUF kun gyldigt kan 
påberåbe sig manglende opfyldelse af vilkårene i den pågældende kontrakt eller en tilsidesættelse af den 
ret, der finder anvendelse på kontrakten. 
90 Når begrundelserne for en appelleret dom i sig selv er tilstrækkelige til at begrunde dennes 
domskonklusion, må appellen imidlertid forkastes i sin helhed (jf. i denne retning dom af 7.9.2017 , 
Frankrig mod Schlyter, C-331/15 P, EU:C:2017 :639, præmis 85). I forbindelse med den undersøgelse, 
som Retten foretog i den appellerede doms præmis 72-80 med henblik på at afgøre, i hvilket omfang 
den sag, der var indbragt for den, kunne omkvalificeres, foretog den imidlertid i den foreliggende sag 
en fuldstændig analyse af alle faktiske og retlige forhold, der var relevante for at træffe afgørelse i 
tvisten, hvorfor den retlige fejl, der således blev begået, ikke har haft betydning for den appellerede 
doms konklusion. 
91 Følgelig er argumentationen om tilsidesættelse af princippet om effektiv retsbeskyttelse, som er 
fastslået i Domstolens praksis vedrørende chartrets artikel 47, irrelevant og skal derfor ligeledes 
forkastes. 
ECLI:EU:C:2020 :576 13 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
92 Henset til de ovenstående betragtninger skal det andet appelanbringende forkastes. 
Det første anbringende 
Parternes argumenter 
93 Med det første appelanbringende har ADR gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved i den 
appellerede doms præmis 157 at anlægge en særligt streng fortolkning af det princip, der regulerer 
finansiel EU-støtte, således, at alene faktisk afholdte udgifter kan være genstand for et tilskud. 
94 ADR er af den opfattelse, at en sådan fortolkning er i strid med proportionalitetsprincippet. Når 
tilskudsmodtageren på anden vis er i stand til at godtgøre, at omkostningerne rent faktisk er blevet 
afholdt, og at der ikke er tvivl om ydelsernes kvalitet, kan en ansøgning om tilskud ikke afslås. 
95 Endvidere har ADR gjort gældende, at der i forbindelse med fortolkningen af ethvert grundlæggende 
princip skal tages udgangspunkt i dette princips formål og generelle opbygning. ADR har i denne 
henseende fremhævet, at Rettens fortolkning er i strid med EU-lovgivers ønske, idet Kommissionen 
selv i sit forslag om vedtagelse af en ny EU-finansforordning anerkendte, at der var et reelt behov for at 
»gøre livet lettere« for dem, der modtager EU-midler, og at det var nødvendigt at fokusere på 
»resultaterne og merværdien snarere end administrative procedurer«. 
96 Hvad angår den angivelige forskel mellem offentlige indkøb og aftaler om tilskud, som Kommissionen 
har henvist til, har ADR anført, at selskabet hverken frit har kunnet udnytte resultatet af de 
gennemførte foranstaltninger eller er forblevet »ejer« heraf. 
97 Kommissionen har gjort gældende, at for så vidt som det første appelanbringende bør anses for at stille 
spørgsmålstegn ved Rettens bedømme lse af de faktiske omstændigheder, skal dette anbringende afvises, 
og at anbringendet i øvrigt skal forkastes som ugrundet. 
Domstolens bemærkninger 
98 Det skal indledningsvis bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 94-115 fastslog, at 
Kommissionen havde løftet den bevisbyrde, der påhvilede den, og at ADR ikke havde fremlagt noget 
bevis, der kunne godtgøre, at de anfægtede omkostninger var blevet afholdt i overensstemme lse med 
de betingelser, der var fastsat i tilskudsaftalerne. Det skal imidlertid bemærkes, at Rettens 
konstateringer ikke er blevet anfægtet i appelskriftet, og at ADR i øvrigt ikke har påberåbt sig nogen 
urigtig gengivelse af de revisionsrapporter, der blev fremlagt for Retten til støtte for Kommissionens 
indsigelser vedrørende gennemførelsen af tilskudsaftalerne. 
99 I forbindelse med bedømme lsen af det første appelanbringende skal det alene undersøges, om det var 
med rette, at Retten fortolkede det grundlæggende princip, der gælder for finansiel EU-støtte, således, 
at kun faktisk afholdte udgifter kan være genstand for et tilskud, uden at der tages hensyn til kvaliteten 
af de leverede ydelser. 
100 I denne samme nhæng bemærkes, at Kommissionen i henhold til artikel 317 TEUF er forpligtet til at 
overholde princippet om forsvarlig økono misk forvaltning. Endvidere sikrer Kommissionen 
beskyttelsen af Unionens finansielle interesser i forbindelse med gennemførelsen af dennes budget. 
Det samme gør sig gældende i kontraktforhold, eftersom de tilskud, som Kommissionen bevilger, 
hidrører fra Unionens budget. Det følger af et grundlæggende princip, der gælder for finansiel 
EU-støtte, at Unionen kun kan tildele støtte til faktisk afholdte udgifter (dom af 28.2.2019 , Alfamicro 
mod Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019 :159, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis). 
ECLI:EU:C:2020 :576 14 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
101 Kommissionen kan derfor ikke godkende, at en udgift afholdes over Unionens budget uden et 
retsgrundlag, uden derved at krænke disse ved EUF-traktaten fastsatte principper. For så vidt angår 
tilskud er det imidlertid tilskudsaftalen, som fastsætter betingelserne for tildeling og anvendelse af 
tilskuddet og helt konkret bestemme lserne for fastlæggelse af tilskuddets størrelse i forhold til de 
omkostninger, som anmeldes af Kommissionens medkontrahent (dom af 28.2.2019 , Alfamicro mod 
Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019 :159, præmis 66). 
102 Såfremt de af tilskudsmodtageren anmeldte omkostninger ikke er tilskudsberettigede i henhold til den 
pågældende tilskudsaftale, fordi de er blevet anset for ikke at kunne verificeres og/eller ikke at være 
pålidelige, har Kommissionen derfor ikke andet valg end at inddrive tilskuddet svarende til beløbet af 
de ikke-tilskudsberettigede omkostninger, idet Kommissionen i henhold til det retsgrundlag, som 
tilskudsaftalen udgør, kun er berettiget til ud af Unionens budget at godtgøre beløb, som er behørigt 
begrundede (dom af 28.2.2019 , Alfamicro mod Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019 :159, præmis 67). 
103 I den foreliggende sag var Kommissionen derfor forpligtet til at kræve de beløb, der svarede til de 
ikke-støtteberettigede omkostninger, tilbagebetalt i overensstemme lse med de finansielle betingelser, 
der var fastsat i tilskudsaftalerne. 
104 Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at Kommissionen i forbindelse med et 
forslag til en ny finansforordning selv anerkendte, at der forelå et behov for administrativ forenkling, og 
at det var nødvendigt at koncentrere sig om de opnåede resultater, idet et sådant forslag er uden 
relevans i forbindelse med behandlingen af den foreliggende sag, der er reguleret af 
finansforordningen som defineret i præmis 2 ovenfor. 
105 Det kan derfor ikke foreholdes Retten, at den anlagde en for restriktiv fortolkning af det 
grundlæggende princip, der gælder for finansiel EU-støtte, ved i den appellerede doms præmis 93 at 
fastslå, at forpligtelsen til at overholde de fastsatte finansielle betingelser udgør et af de »afgørende 
tilsagn« fra modtageren af de pågældende tilskud. 
106 Under disse omstændigheder skal det af ADR fremførte argument vedrørende spørgsmålet om, 
hvorvidt modtageren af et tilskud skal have adgang til at føre bevis for de afholdte omkostninger ved 
andre midler end dem, der er fastsat i kontraktens bestemme lser, ligeledes forkastes. For det første 
gælder de finansielle betingelser, der er fastsat i kontraktens bestemme lser, nemlig for de to 
kontraherende parter, og Kommissionen, som er forpligtet hertil på samme måde som 
tilskudsmodtageren, kan ikke tvinges til at fravige dem ved at tillade andre bevismidler. For det andet 
henhører sådanne betragtninger under alle omstændigheder under Rettens bedømme lse af beviserne. 
Det er imidlertid alene Retten, der har kompe tence til at fastlægge og bedømme de relevante faktiske 
omstændigheder såvel som til at vurdere bevismaterialet. Bedømme lsen af disse faktiske 
omstændigheder og beviser er således ikke et retsspørgsmål, der som sådan kan efterprøves af 
Domstolen under en appelsag, medmindre disse omstændigheder og beviser er blevet forkert gengivet 
(dom af 28.6.2005 , Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – 
C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005 :408, præmis 177 og den deri nævnte retspraksis). 
107 Når en del af disse omkostninger derudover ikke er blevet anset for tilskudsberettigede, som følge af, at 
modtageren af det pågældende tilskud ikke havde opfyldt sin kontraktlige forpligtelse til at begrunde 
anvendelsen af de til denne bevilgede beløb, har den omstændighed, at tilskudsmodtageren i 
mellemtiden har gennemført det af tilskudsaftalen omhandlede projekt, ikke nogen betydning for 
denne forpligtelse, idet tilskuddet ikke udgør modydelsen for gennemførelsen af det af den nævnte 
tilskudsaftale omhandlede projekt (jf. i denne retning dom af 19.1.2006 , Comunità montana della 
Valnerina mod Kommissionen, C-240/03 P, EU:C:2006 :44, præmis 78, og af 28.2.2019 , Alfamicro mod 
Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019 :159, præmis 68). 
ECLI:EU:C:2020 :576 15 
DOM AF 16.7.2020 – SAG C-584/17 P  
ADR CENTER MOD KOMM ISSIONEN  
108 Eftersom tilskuddet ikke udgør modydelsen for det gennemførte projekt, er det uden betydning, om 
tilskudsmodtagerne tildeles den materielle og intellektuelle ejendomsret til det udarbejdede produkt 
eller ej. 
109 Det følger heraf, at Retten ikke tilsidesatte proportionalitetsprincippet ved i den appellerede doms 
præmis 157 at fastslå, at tilskudsmodtageren ikke som begrundelse for tildeling af et bestemt tilskud 
kunne nøjes med at dokumentere, at et projekt var blevet gennemført, men at modtageren skulle føre 
bevis for, at de anmeldte omkostninger var blevet afholdt i overensstemme lse med de betingelser, der 
gælder for tildeling af de pågældende tilskud. 
110 Det første appelanbringende må derfor forkastes som ugrundet. 
111 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal appellen forkastes i det hele. 
Sagsomkostninger 
112 I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om 
sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge. 
113 I henhold til nævnte procesreglements artikel 138, stk. 3, der i medfør af dets artikel 184, stk. 1, finder 
anvendelse i appelsager, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis 
taber eller vinder på et eller flere punkter. Domstolen kan dog, hvis dette efter omstændighederne 
findes begrundet, beslutte, at en part, ud over at bære sine egne omkostninger, skal betale en del af 
modpartens omkostninger. 
114 Idet undersøgelsen af det andet appelanbringende har vist, at Retten begik en retlig fejl, der imidlertid 
ikke førte til ophævelse af den appellerede dom, forekomme r det begrundet at fastsætte, at ADR 
betaler to tredjedele af Kommissionens omkostninger, og at Kommissionen, foruden at bære en 
tredjedel af sine egne omkostninger, betaler en tredjedel af ADR’s omkostninger. 
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemme r Domstolen (Tredje Afdeling): 
1) Appellen forkastes. 
2) ADR Center SpA bærer to tredjedele af sine egne omkostninger og betaler to tredjedele af de 
af Europa-Komm issionen afholdte omkostninger. 
3) Komm issionen bærer en tredjedel af sine egne omkostninger og betaler en tredjedel af de af 
ADR Center SpA afholdte omkostninger. 
Underskrifter 
ECLI:EU:C:2020 :576 16