FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. MAZÁK

fremsat den 29. april 2010 1( )

Sag C-453/08

Panagiotis I. Karanikolas

Valsamis Daravanis

Georgios Kouvoukliotis

Panagiotis Dolos

Dimitrios Z. Parisis

Konstantinos Emmanouil

Ioannis Anasoglou

Pantelis A. Beis

Dimitrios Chatziandreou

Ioannis Zaragkoulias

Christos I. Tarampatzis

Triantafyllos K. Mavrogiannis

Sotirios Th. Liotakis

Vasileios Karampasis

Dimitrios Melissidis

Ioannis V. Kleovoulos

Dimitrios I. Patsakos

Theodoros Fourvarakis

Dimitrios K. Dimitrakopoulos

Synetairismos Paraktion Alieon Kavalas

mod

Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon

og

Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas – Kavalas – Xanthis

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Symvoulio tis Epikrateias (Den Hellenske Republik))

»Fælles fiskeripolitik – bevarelse af fiskeressourcerne i Middelhavet – forordning nr. 1626/94 – Artikel 1, stk. 2, artikel 2, stk. 3, artikel 3, stk. 1 og 1a – forordning nr. 2371/2002 – supplerende nationale foranstaltninger vedtaget før forordning nr. 1626/94’s ikrafttræden – medlemsstaternes kompetence – direkte forbud mod en bestemt type fiskeredskaber – proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling«

I – Indledning

1. I den foreliggende sag har Symvoulio tis Epikrateias (Den Hellenske Republik) forelagt to spørgsmål for Domstolen med anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF (nu artikel 267 TEUF) vedrørende fortolkningen af Rådets forordning (EF) nr. 1626/94 af 27. juni 1994 om tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne i Middelhavet ( ) (herefter »forordning nr. 1626/94«). Spørgsmålene drejer sig om, hvorvidt, og i bekræftende fald under hvilke betingelser, en medlemsstat kan opretholde nationale foranstaltninger i tillæg til bestemmelserne i forordning nr. 1626/94, som består i et fuldstændigt forbud mod brug af en bestemt type fiskeredskaber, når denne brug principielt er tilladt i henhold til bestemmelserne i denne forordning.

II – Retsforskrifter

A – Fællesskabsretten

1. Forordning nr. 2371/2002

2. Artikel 1 i Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20. december 2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik ( ) (herefter »forordning nr. 2371/2002«), der har overskriften »Anvendelsesområde«, har følgende ordlyd:

»1. Den fælles fiskeripolitik omfatter bevarelse, forvaltning og udnyttelse af levende akvatiske ressourcer, akvakultur og forarbejdning og afsætning af fiskevarer og akvakulturprodukter, for så vidt disse aktiviteter udøves på medlemsstaternes område eller i EF-farvande eller af EF-fiskerfartøjer eller, med forbehold af flagstatens primære ansvar, af borgere i medlemsstaterne.

2. Den fælles fiskeripolitik fastsætter sammenhængende foranstaltninger vedrørende:

a) bevarelse, forvaltning og udnyttelse af levende akvatiske ressourcer

b) begrænsning af fiskeriets indvirkning på miljøet

c) betingelser for adgang til farvande og ressourcer

d) strukturpolitik og forvaltning af flådekapacitet

e) kontrol og håndhævelse

f) akvakultur

g) den fælles markedsordning, og

h) internationale forbindelser.«

3. Artikel 2 i forordning nr. 2371/2002 med overskriften »Mål«, er affattet således:

»1. Den fælles fiskeripolitik skal sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde.

Med henblik herpå anvender EF en forsigtighedstilgang ved at træffe foranstaltninger til at beskytte og bevare de levende akvatiske ressourcer, sikre en bæredygtig udnyttelse af disse ressourcer og begrænse fiskeriets indvirkning på de marine økosystemer mest muligt. EF skal tilstræbe, at fiskeriet efterhånden forvaltes efter økosystembaserede principper. EF skal tilstræbe at bidrage til at skabe et effektivt fiskeri i en økonomisk levedygtig og konkurrencedygtig fiskeri- og akvakultursektor, hvor de, der er afhængige af fiskeriet, sikres en rimelig levestandard, samtidig med at der tages hensyn til forbrugerinteresserne.

2. Den fælles fiskeripolitik skal følge nedenstående principper om god forvaltningspraksis:

a) klar afgrænsning af ansvaret på EF-plan, nationalt plan og lokalt plan

b) en beslutningsproces, der er baseret på sund videnskabelig rådgivning, som giver rettidige resultater

c) udstrakt inddragelse af de berørte parter i alle stadier af politikken lige fra udarbejdelse til gennemførelse

d) overensstemmelse med andre EF-politikker, navnlig miljø-, social-, regional-, udviklings-, sundheds- og forbrugerbeskyttelsespolitikken.«

4. Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 2371/2002 har følgende ordlyd:

»For at nå målene i artikel 2, stk. 1, træffer Rådet EF-foranstaltninger for adgang til farvande og ressourcer og for bæredygtigt fiskeri.«

5. Artikel 9 i forordning nr. 2371/2002 med overskriften »Foranstaltninger truffet af medlemsstaterne inden for 12-sømilezonen« er affattet således:

»1. En medlemsstat kan træffe ikke-diskriminerende foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne og til at begrænse fiskeriets indvirkning på bevarelsen af de marine økosystemer mest muligt inden for 12 sømil fra sine basislinjer, forudsat at EF ikke har truffet foranstaltninger, der vedrører bevarelse og forvaltning specifikt for dette område. Medlemsstaternes foranstaltninger skal være forenelige med målene i artikel 2 og må ikke være lempeligere end eksisterende EF-bestemmelser.

Hvis de foranstaltninger, som en medlemsstat vedtager, kan tænkes at berøre en anden medlemsstats fartøjer, må de først træffes, efter at Kommissionen, den pågældende medlemsstat og de relevante regionale rådgivende råd er blevet hørt om et udkast til foranstaltningerne, som skal være ledsaget af en begrundelse.

[…]«

6. Artikel 10 i forordning nr. 2371/2002 er affattet således:

»En medlemsstats foranstaltninger, der kun vedrører fiskerfartøjer, som fører medlemsstatens flag.

Medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af bestande i farvande under deres højhedsområde eller jurisdiktion, forudsat

a) at foranstaltningerne udelukkende gælder for fiskerfartøjer, der fører den pågældende medlemsstats flag og er registreret i EF, eller, såfremt der er tale om fiskeriaktiviteter, som ikke udføres af et fiskerfartøj, for personer, som er etableret i den pågældende medlemsstat, og

b) at de er forenelige med målene i artikel 2, stk. 1, og ikke er lempeligere end eksisterende EF-bestemmelser.«

2. Forordning nr. 1626/94

7. Anden, fjerde, ottende og niende betragtning til forordning nr. 1626/94 har følgende ordlyd:

»[…] Imidlertid bør der nu gøres noget ved de konkrete ressourceproblemer i Middelhavet ved, at der indføres en harmoniseret forvaltning, der er tilpasset situationen i Middelhavsområdet og tager højde for de gældende nationale bestemmelser, og som samtidig indebærer sådanne afbalancerede og eventuelt gradvise justeringer af disse bestemmelser, som beskyttelsen af bestandene nødvendiggør.«

»Det bør forbydes at anvende redskaber i Middelhavet, som i ekstrem grad medvirker til at forringe havmiljøet og bestandenes tilstand; i en del af kystzonen bør der kun anvendes meget selektive redskaber, som bruges af småfiskere […].

»Der bør være mulighed for at anvende nationale foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtgående end mindstekravene i denne forordning, eller som giver forskrifter for forbindelserne mellem de forskellige aktører inden for fiskerisektoren; sådanne foranstaltninger kan opretholdes eller indføres på betingelse af, at Kommissionen har undersøgt, om de er forenelige med fællesskabsretten og i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik.«

»Nationale foranstaltninger, som tillades i henhold til denne forordning, bør accepteres i et begrænset tidsrum og på en måde, som sikrer, at de negative virkninger for ressourcerne og EF-fiskernes aktiviteter bliver mindst mulige.«

8. Artikel 1 i forordning nr. 1626/94 har følgende ordlyd:

»1. Denne forordning finder anvendelse på alt fiskeri og alle dertil knyttede aktiviteter, som udøves på den del af medlemsstaternes område og i de farvande i Middelhavet, der ligger øst for 5° 36’ vestlig længde, med undtagelse af laguner og damme, og som hører under medlemsstaternes højhedsområde eller jurisdiktion. Den finder ligeledes anvendelse på sådanne aktiviteter, som EF-fartøjer udøver i Middelhavet uden for disse farvande.

2. For de aktiviteter, der er omhandlet i stk. 1, herunder ikke-erhvervsmæssigt fiskeri, kan medlemsstater med kyst ud til Middelhavet lovgive ved at træffe foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtgående end mindstekravene i denne forordning, og som er i overensstemmelse med fællesskabsretten og den fælles fiskeripolitik.

[…]

3. Kommissionen underrettes om alle planer om indførelse eller ændring af nationale foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af ressourcerne så betids, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 3094/86.«

9. Artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1626/94 er affattet således:

»Det er forbudt at anvende indespærringsgarn og slæberedskaber, der sættes fra et fartøj og håndteres fra kysten (landdragningsvod), efter den 1. januar 2002, medmindre Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen træffer anden afgørelse på baggrund af videnskabelige oplysninger, hvoraf det fremgår, at anvendelsen af sådanne redskaber ikke indvirker negativt på ressourcerne.«

10. Artikel 3, stk. 1, bestemmer:

»1. Det er forbudt at anvende trawl, vod eller lignende redskaber inden for en kystzone på 3 sømil eller på en vanddybde under 50 m, hvis en sådan dybde nås tættere på kysten, uanset slæbe- eller indhalingsmetoden, med forbehold af dispensation fastsat i den nationale lovgivning i tilfælde, hvor kystzonen på 3 sømil ikke ligger inden for medlemsstaternes territorialfarvand.

Dog kan ethvert fiskeredskab, der anvendes inden for en kortere afstand fra kysten end den i første afsnit fastsatte, og som anvendes i overensstemmelse med den nationale lovgivning, der var i kraft pr. 1. januar 1994, anvendes indtil den 31. december 1998, med undtagelse af dobbeltspand, der kan anvendes indtil den 31. december 2002, medmindre Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen træffer anden afgørelse på baggrund af videnskabelige oplysninger, hvoraf det fremgår, at anvendelsen af sådanne redskaber ikke indvirker negativt på ressourcerne.«

11. Artikel 3, stk. 1a, i forordning nr. 1626/94 har følgende ordlyd:

»Anvendelsen af fiskeredskaber på de i stk. 1, andet afsnit, omhandlede betingelser er forbudt, bortset fra fiskeri med gangui, medmindre den pågældende medlemsstat har vedtaget foranstaltninger, der sikrer:

– at det i stk. 3 omhandlede forbud ikke overtrædes ved denne form for fiskeri

– at fiskeriet ikke forstyrrer de aktiviteter, der udøves af fartøjer, som anvender andre redskaber end trawls, snurpenot eller lignende trukne redskaber

– at fiskeriet begrænses til målarter, for hvilke der ikke gælder et mindstemål i henhold til artikel 8

– at fiskeriet begrænses, således at fangsten af de i bilag IV omhandlede arter er minimal

– at fartøjerne har særlige fiskeritilladelser, der er udstedt i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1627/94 af 27. juni 1994 om generelle bestemmelser for de særlige fiskeritilladelser [( )].

Disse foranstaltninger skal meddeles Kommissionen inden den 31. december 2000.«

12. Artikel 3, stk. 4, i forordning nr. 1626/94 bestemmer:

»Det er forbudt at anvende nogen form for not inden for en kystzone på 300 m eller en vanddybde på 30 m, hvis en sådan dybde nås tættere på kysten.«

13. Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1626/94 er affattet således:

»Medlemsstaterne fastsætter restriktioner med hensyn til de vigtigste redskabstypers tekniske specifikationer i overensstemmelse med de mindstekrav, der er anført i bilag II.«

14. Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1626/94 bestemmer:

»Det er forbudt at anvende trawl og lignende slæberedskaber, hildingsgarn og indespærringsgarn, samt at opbevare sådanne om bord, medmindre maskestørrelsen i den del af redskabet, hvor maskestørrelsen er mindst, svarer til eller er større end en af de mindstemaskestørrelser, der er opregnet i bilag III

[…]«

15. Bilag III i forordning nr. 1626/94 bestemmer, at mindstemaskestørrelsen for skrabere er 14 mm.

B – Nationale bestemmelser

16. I henhold til kongeligt dekret af 15. august 1958, som regulerer fiskeri med små noter (FEK A’ 132 af 29.8. 1958), blev fiskeri med sådanne net tilladt med forbehold af visse betingelser, herunder fiskeriredskabets samlede længde og nettets maskestørrelse. Der blev også indført betingelser med hensyn til perioder og tidspunkter, hvor det er tilladt at fiske.

17. I henhold til præsidentielt dekret nr. 587/1984 (FEK A’ 210) ophørte alle tilladelser til fiskeri med små noter, som tidligere var indrømmet fiskerfartøjer, med at være gyldige efter den 31. december 1986. Præsidentielt dekret nr. 542/1985 (FEK A’ 191) forbød udstedelse af tilladelser til at drive fiskeri med små noter på fiskerfartøjer og gentog bestemmelserne i præsidentielt dekret nr. 587/1984, som det ophævede.

18. Ved præsidentielt dekret nr. 526/1988 (FEK A’ 237 af 26.10.1988) blev fiskeri med hornfiskegarn undtaget fra de foregående bestemmelser i præsidentielt dekret nr. 542/1985, og fiskeri med hornfiskegarn efter hornfisk (belone belone) og makrelgedder (scomberesox saurus saurus) var kun tilladt under forbehold af visse bestemmelser om bl.a. perioder og tidspunkter, hvor det er tilladt at fiske, samt net- og maskestørrelse.

19. Præsidentielt dekret nr. 320/1997 (FEK A’ 224) bestemte, at udstedelse af tilladelser til at drive fiskeri med hornfiskegarn på fiskerfartøjer fremover ville være forbudt, og at alle tilladelser til at fiske med denne type fiskeredskaber ville ophøre med at være gyldige efter den 31. december 1998. Præsidentielt dekret nr. 526/1988 blev ophævet fra den 31. december 1998.

III – Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

20. Ved ansøgning af 12. maj 2003 ansøgte Panagiotis Ioannis Karanikolas og 19 andre erhvervsfiskere og ejere af fiskerfartøjer, som var bosiddende i Kavala (herefter »de ansøgende fiskere«), om tilladelse til at fiske efter sardiner med et fiskeredskab kaldet sardinnot med de restriktioner og de tekniske karakteristika, der er fastsat i forordning nr. 1626/94. Deres ansøgning blev fremsendt af Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas, Kavalas – Xanthis (amtsforvaltningen i Drama-Kavala-Xanthi, distriktet Kavala, fiskerikontoret) til landbrugsministeriet. Fiskerikontoret udbad sig oplysninger om muligheden for at udstede førnævnte tilladelse på grundlag af forordning nr. 1626/94. Landbrugsministeriets generaldirektorat for fiskeri anførte i skrivelse nr. 172603, at den omhandlede ansøgning ikke kunne imødekommes, eftersom meddelelse af en tilladelse til at fiske med de ovennævnte net er forbudt i henhold til den eneste artikel i præsidentielt dekret nr. 542/1985 (FEK A’ 191), hvis bestemmelser stadig finder anvendelse efter vedtagelsen af forordningen som en supplerende fiskeriforanstaltning. Landbrugsministeriets afgørelse blev meddelt de ansøgende fiskere ved skrivelse nr. 19/760 af 29. august 2003.

21. De ansøgende fiskere har sammen med Coastal Fisheries Cooperative, Kavala (kooperativet af kystfiskere i Kavala), som de er medlemmer af, nedlagt påstand om annullation af skrivelse nr. 172603 og nr. 19/760 ved den forelæggende ret. Alieftikos Agrotikos Synetairismos Gri-Gri, Kavala – Makedonien (»Makedonien«) og Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias har interveneret i hovedsagen.

22. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at medlemsstaterne kan vedtage supplerende foranstaltninger, som er mere vidtgående end forordning nr. 1626/94 i havområder, hvor de udøver suverænitet, med henblik på at beskytte følsomme eller truede arter af havets fauna. De omhandlede foranstaltninger begrænser sig ikke til fastsættelsen af strengere tekniske specifikationer vedrørende fiskeredskaber eller til fastsættelse af de perioder, hvor fiskeri er tilladt i de omhandlede havområder, men omfatter tillige et absolut forbud mod at anvende en bestemt type fiskeredskab. Endvidere berøres de forbud mod anvendelse af visse fiskeredskaber, som blev indført i den nationale bestemmelse inden forordning nr. 1626/94’s ikrafttrædelse, ikke af de efterfølgende bestemmelser i forordningen, selv om anvendelsen af disse fiskeredskaber er tilladt i henhold til forordningen. Symvoulio tis Epikrateias, som mener, at afgørelsen i den foreliggende sag afhænger af fortolkningen af artikel 1, stk. 2, artikel 2, stk. 3, og artikel 3, stk. 1 og 1a, i forordning nr. 1626/94, har besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende spørgsmål for Domstolen til præjudiciel afgørelse:

»1) Kan en medlemsstat i henhold til artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1626/1994 vedtage supplerende foranstaltninger bestående i et absolut forbud mod at anvende fiskeredskaber, som det i princippet ifølge forordningens bestemmelser er tilladt at anvende?

2) Er det i henhold til forordningens bestemmelser tilladt i en medlemsstats territorialfarvand i Middelhavet at anvende fiskeredskaber, som ikke henhører under de redskaber, det i henhold til forordningens artikel 2, stk. 3, og artikel 3, stk. 1 og 1a, i princippet er forbudt at anvende, og som det ifølge en national bestemmelse i en medlemsstat blev forbudt at anvende før forordningens ikrafttrædelse?«

IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen

23. De ansøgende fiskere, Makedonien, den græske og italienske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Retsmødet blevet afholdt den 19. november 2009.

V – Bedømmelse

24. Med de to spørgsmål, som det vil være hensigtsmæssigt at undersøge sammen, ønsker den forelæggende ret oplyst om, og i givet fald under hvilke betingelser, en medlemsstat kan opretholde supplerende nationale foranstaltninger ud over dem, som fremgår af forordning nr. 1626/94, bestående i et absolut forbud mod at anvende fiskeredskaber, som det i princippet ifølge forordningens bestemmelser er tilladt at anvende.

25. Det fremgår, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, at det i hovedsagen omhandlede fiskeredskab (sardinnot) tilhører gruppen små noter, hvis brug er reguleret, men ikke forbudt ( ) i henhold til fællesskabsretten i medfør af artikel 3, stk. 4, artikel 5 og 6 i forordning nr. 1626/94. Selv om spørgsmålet om de nationale retsreglers anvendelsesområde var omtvistet mellem parterne på retsmødet den 19. november 2009, fremgår det, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, at der gælder et fuldstændigt forbud mod brugen af disse fiskeredskaber i henhold til den græske lovgivning, og at der på nuværende tidspunkt ikke er givet nogen tilladelser til brug af disse redskaber i Den Hellenske Republik.

26. De nationale foranstaltninger, hvorefter brugen af små noter er absolut forbudt, blev vedtaget, før forordning nr. 1626/94 trådte i kraft den 1. januar 1995. Ifølge den forelæggende ret var brugen af alle former for små noter, på visse betingelser, tilladt før den 1. januar 1987 i henhold til kongeligt dekret af 15. august 1958 til fangst af alle former for fisk og derfor også sardiner, hvis nettet opfyldte visse tekniske kriterier. Efter den 1. januar 1987 blev brugen af små noter forbudt, og kun i perioden fra den 26. oktober 1988 til den 31. december 1998 var brugen af små noter med benævnelsen »zarganodikhto« (hornfiskegarn) tilladt. Tilladelsen blev udelukkende givet til fiskeri efter hornfisk og makrelgedder og kun med forbehold for opfyldelsen af visse betingelser. Brugen af sardinnot til fiskeri efter sardiner, som er relevant for hovedsagen ved den forelæggende ret, synes derfor, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, at have været forbudt siden den 1. januar 1987, og undtagelsen for hornfiskegarn til fiskeri efter hornfisk og makrelgedder og den efterfølgende ophævelse af denne undtagelse synes ikke at være relevant i denne sag.

27. Det følger af artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1626/94, at denne forordning kun fastsætter mindstekrav ( ), og at medlemsstaterne efter dens ikrafttrædelse kan lovgive ved at træffe foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtgående end mindstekravene i denne forordning. Foranstaltninger af denne art skal være i overensstemmelse med fællesskabsretten og den fælles fiskeripolitik. Endvidere skal Kommissionen i henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1626/94 underrettes så betids, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 14 i Rådets forordning (EØF) nr. 3094/86 af 7. oktober 1986 om fastlæggelse af tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne ( ) om alle planer om indførelse eller ændring af nationale foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af ressourcerne ( ).

28. Medlemsstaterne har således efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1626/94, med forbehold af visse materielle og processuelle betingelser, ret til at indføre supplerende nationale foranstaltninger eller at ændre sådanne foranstaltninger.

29. Hvad angår spørgsmålet om opretholdelse af eksisterende nationale supplerende foranstaltninger, som er relevant i hovedsagen ved den forelæggende ret, er den græske og italienske regering samt Makedonien og Kommissionen i det væsentlige af den opfattelse, at nationale supplerende foranstaltninger, som blev vedtaget før forordningens ikrafttrædelse, kan opretholdes. De ansøgende fiskere er imidlertid af den opfattelse, at nationale supplerende foranstaltninger i overensstemmelse med artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1626/94 kun kan vedtages efter forordningens ikrafttrædelse. Nationale foranstaltninger, som blev vedtaget før forordning nr. 1626/94’s ikrafttrædelse, savner retsgrundlag i henhold til denne forordning og er ikke længere i kraft som følge af princippet om, at denne forordnings bestemmelser har forrang.

30. Efter min opfattelse fremgår det i lyset af ordlyden, hvorefter »medlemsstater [kan] [... ] lovgive […]« i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1626/94 og kravet om, at Kommissionen skal underrettes om »alle planer om indførelse eller ændring [( )] af nationale foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af ressourcerne« i artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1626/94, at denne forordning bygger på en forudsætning om, at nationale supplerende foranstaltninger, som er vedtaget før dens ikrafttrædelse, fortsat gælder.

31. Denne fortolkning støttes efter min opfattelse navnlig af anden betragtning til forordning nr. 1626/94, hvoraf det fremgår, at der nu bør indføres en harmoniseret forvaltning, der er tilpasset situationen i Middelhavsområdet, som tager højde for de gældende nationale bestemmelser og foretager justeringer og eventuelt gradvise justeringer af disse. Endvidere kan supplerende nationale foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtgående end mindstekravene i forordningen, opretholdes i overensstemmelse med ottende betragtning til forordning nr. 1626/94. Det fremgår også af ordlyden af ottende betragtning til forordning nr. 1626/94, at sådanne foranstaltninger kan opretholdes på betingelse af, at Kommissionen har foretaget en undersøgelse heraf. Artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1626/94 kræver dog kun, at Kommissionen underrettes om alle planer om indførelse eller ændring af nationale foranstaltninger. I mangel af et udtrykkeligt krav i artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1626/94 om, at Kommissionen skal underrettes om nationale foranstaltninger, som er vedtaget før denne forordnings ikrafttrædelse, mener jeg, at opretholdelsen af sådanne foranstaltninger ikke er betinget af Kommissionens undersøgelse. Det er i den forbindelse fast retspraksis, at præamblen til en fællesskabsretsakt ikke er retligt bindende og ikke kan påberåbes til støtte for at fravige bestemmelserne i den pågældende retsakt eller for at fortolke dem i åbenbar strid med bestemmelsens ordlyd ( ).

32. Endvidere har Kommissionen både i sit skriftlige og mundtlige indlæg anført, at den ved udarbejdelsen af forslaget til forordning nr. 1626/94 foretog en undersøgelse af de eksisterende nationale foranstaltninger, og at Kommissionen tog hensyn hertil i den lovgivende proces, der ledte frem til vedtagelsen af forordning nr. 1626/94. Jeg vil i den forbindelse bemærke, at Kommissionen i sit forklarende memorandum til forslag til Rådets forordning (EØF) om harmonisering af visse gældende tekniske foranstaltninger i Middelhavet ( ), anførte, at den på grundlag af ca. 400 lovtekster, indsendt af fire Middelhavslande til Kommissionens tjenestegrene, har gennemført en sammenlignende analyse af de gældende fiskeribestemmelser i Middelhavet for at uddrage en kerne af bestemmelser, der kan gennemføres på EF-niveau. Ifølge det forklarende memorandum peger Kommissionens forslag på, at det drejer sig om ikke-udtømmende minimumsrestriktioner, som skal vedtages på fællesskabsplan.

33. Jeg mener derfor, at forordning nr. 1626/94 kun fastlægger visse tekniske minimumsstandarder til bevarelse af fiskeressourcerne i Middelhavsområdet og i princippet ikke blot tillader vedtagelse eller ændringer af nationale supplerende foranstaltninger, men også medlemsstaternes opretholdelse af sådanne eksisterende foranstaltninger. I den forbindelse, og i modsætning til det, som de ansøgende fiskere har gjort gældende, mener jeg ikke, at forordning nr. 1626/94 ved nærmere at angive visse forbudte fiskeredskaber ( ) på udtømmende måde fastsætter, hvilke fiskeredskaber der er ulovlige i Middelhavet ( ) og således per se foregriber eller udelukker en medlemsstats opretholdelse eller vedtagelse af foranstaltninger, som forbyder andre fiskeredskaber.

34. Spørgsmålet opstår dog, om det absolutte forbud i henhold til national lovgivning, som sagen ved den forelæggende ret vedrører, i øvrigt er foreneligt med fællesskabsretten, og navnlig om det er i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik som krævet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1626/94. Det skal i den henseende bemærkes, at Domstolen ikke har kompetence i henhold til artikel 267 TEUF til at anvende en fællesskabsregel på et bestemt tilfælde og dermed til at bedømme en national bestemmelse efter denne regel. Domstolen kan dog som led i det ved artikel 267 TEUF indførte judicielle samarbejde på grundlag af sagens akter uddrage de fortolkningselementer af fællesskabsretten, som kan tænkes at være til nytte for den nationale ret, når den skal bedømme virkningerne af den nationale retsforskrift ( ).

35. Da fællesskabsbestemmelserne ikke har haft til formål at harmonisere reglerne fuldstændigt, bl.a. med hensyn til forbuddet mod fiskeredskaber i Middelhavet, er medlemsstaterne efter min mening blevet overladt en vis skønsbeføjelse med hensyn til foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtrækkende end mindstekravene til det i forordning nr. 1626/94 fastlagte system. Medlemsstaterne skal dog udøve deres skøn i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik og fællesskabsrettens generelle principper, som omfatter princippet om proportionalitet og ligebehandling ( ).

36. Den forelæggende ret har i forelæggelseskendelsen anført, at præsidentielt dekret nr. 542/1985 blev vedtaget på grundlag af fiskerirådets udtalelse nr. 75 af 12. april 1984. Ifølge forelæggelseskendelsen blev det i denne udtalelse fastslået, at det absolutte forbud var nødvendigt, da sardinnot blev anvendt i en zone på 1-2 sømil fra kysten, der er et område, hvor vandorganismer udvikles og yngler, og hvor der drives fiskeri med andre fiskeredskaber, hvilket ville indebære en reduktion af fiskebestanden.

37. Det fremgår derfor af forelæggelseskendelsen, at formålet med forbuddet er at bevare de akvatiske ressourcer i en zone på 1-2 sømil fra kysten – et formål, som efter min opfattelse er foreneligt med den fælles fiskeripolitik ( ).

38. Den forelæggende ret har ikke oplyst, om forbuddet havde et andet formål.

39. De ansøgende fiskere har imidlertid bl.a. gjort gældende, at det omtvistede forbud er i strid med det formål, som kommer til udtryk i fjerde betragtning til forordning nr. 1626/94, om, at der i en del af kystzonen kun bør anvendes meget selektive redskaber, som bruges af småfiskere. Endvidere har de ansøgende fiskere gjort gældende, at forbuddet, i strid med niende betragtning til forordning nr. 1626/94, er af ubegrænset varighed og har en negativ virkning for EF-fiskerne, idet de berøves brugen af særlige fiskeredskaber. De har også gjort gældende, at forbuddet ikke blev vedtaget i overensstemmelse med de videnskabelige beviser. Det fremgår for det første af disse beviser, at den korrekte brug af sardinnot i Kavalabugten ikke har nogen negativ indflydelse på fiskebestanden, og for det andet udgør en indtægtskilde for småfiskere i regionen, navnlig om vinteren. Endvidere fører forbuddet til forskelsbehandling af fiskere, som fisker efter sardiner med store slæbevod fra store fartøjer (gri-gri) og kystfiskere, som anvender små noter (sardinnot). De ansøgende fiskere mener også, at forbuddet mod brug af sardinnot er en uforholdsmæssig foranstaltning.

40. Makedonien har for det første gjort gældende, at det er muligt at fiske efter sardiner med andre redskaber end sardinnot. Da 92% af flåden på 17 088 både er små kystfiskerfartøjer, vil en tilladelse til at anvende sardinnot på alle fartøjerne påføre fiskebestanden betydelig skade såvel i Kavalabugten som på nationalt plan. Det er ikke muligt at give tilladelse til de ansøgende fiskere uden samtidig at give det til tusindvis af andre kystfiskerfartøjer. Hvis sådanne tilladelser bliver givet for perioden fra den 1. marts til den 15. december vil det endvidere være sammenfaldende med den periode, hvor de større fiskerfartøjer (gri-gri), som repræsenterer 1,6% af den græske fiskerflåde, udøver deres fiskeaktiviteter, hvilket vil medføre et fald i priserne på sardiner og derved alvorligt påvirke disse bådes indtægter.

41. Den græske regering har gjort gældende, at den ikke har forbudt fiskeri efter sardiner, men kun en bestemt type fiskeredskaber. Små not (sardinnot) anvendes inden for 1-2 sømil fra kysten, hvor vandorganismer yngler og udvikles. Sardiner overvintrer også i denne region. Sardinnot har en meget stor kapacitet og medfører ødelæggelse af såvel sardinressourcerne som alle andre fiskeressourcer i denne region. Store noter er godkendt, da de ikke forårsager den samme ødelæggelse som sardinnot. Den græske regering anførte i den forbindelse under retsmødet, at store noter ikke må anvendes i kystzonen. Den græske regering er af den opfattelse, at forbuddet er passende og forholdsmæssigt, da det ikke hindrer fiskeri. Fiskerne kan fiske hele året rundt med en lang række forskellige andre typer af fiskeredskaber, herunder fiskeredskaber til sardiner.

42. Kommissionen er af den opfattelse, at den forelæggende ret skal tage stilling til, om forbuddet er forholdsmæssigt, og om det er foreneligt med princippet om ligebehandling med hensyn til de pågældende operatører. Kommissionen mener, at det for at vurdere, om forbuddet er passende og forholdsmæssigt i forhold til målet om at bevare og forvalte de akvatiske ressourcer, er nødvendigt at tage hensyn til de miljømæssige, økonomiske og sociale aspekter uden at tillægge ét aspekt højere prioritet end et andet. Kommissionen er af den opfattelse, at det er nødvendigt at undersøge, om det er videnskabeligt dokumenteret, at der var sket en alvorlig reduktion i fiskebestanden på det tidspunkt, hvor det generelle forbud blev vedtaget i 1987 og 1999, og om reduktionen skyldtes andre fiskeredskaber end sardinnot. Det er også nødvendigt at undersøge, om det er muligt at overvåge illegalt fiskeri. Hvis muligheden herfor er begrænset eller udelukket, er et absolut forbud mod fiskeri med sardinnot berettiget. Den nationale ret bør også undersøge forholdsmæssigheden af foranstaltningen og dens forenelighed med princippet om ligebehandling i lyset af muligheden i henhold til græsk lov for at anvende andre fiskeredskaber som f.eks. gri-gri eller trawl, som fisker efter den samme type fisk som sardinnot.

43. Ifølge fast retspraksis kræver princippet om ligebehandling, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet ( ).

44. Da forbuddet mod not, herunder sardinnot, i øjeblikket synes at være absolut, da det gælder for alle grupper af fiskere ( ), synes forbuddet ikke, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, at indebære direkte forskelsbehandling af de forskellige grupper af fiskere.

45. Den forelæggende ret skal dog også efterprøve, om forbuddet indebærer indirekte forskelsbehandling. Den forelæggende ret har i forelæggelseskendelsen bemærket, at fiskeri i kystzonen ifølge fiskerirådets udtalelse nr. 75 af 12. april 1984 foregik med små noter og andre fiskeredskaber, hvilket medførte et fald i bestanden. Det er i den forbindelse uklart, om, og i bekræftende fald på hvilket grundlag, kun små noter, herunder sardinnot, blev forbudt i henhold til græsk lovgivning. Hvis der kun blev vedtaget et forbud mod sardinnot, skal den forelæggende ret efterprøve, at et sådant forbud er begrundet i objektive kriterier.

46. Under retsmødet den 19. november 2009 henviste den græske regering til den særligt ødelæggende virkning, som brugen af små noter medfører i kystzonen. Jeg vil dog bemærke, at de ansøgende fiskere og Kommissionen har gjort gældende for Domstolen, at forbuddet indebærer forskelsbehandling af små kystfiskere, som anvender små noter, og større fiskere, som anvender store noter til gri-gri-fiskeri. I den forbindelse synes det at fremgå af sagsakterne for Domstolen, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, at der ikke er nogen anden grundlæggende forskel mellem store og små noter end deres størrelse og fiskekapacitet. Store noter har som følge af deres størrelse en meget større fiskekapacitet end små noter som f.eks. sardinnot. Det kan således ikke udelukkes, trods det hævdede begrænsede antal både (1,6%), der anvender store noter til gri-gri-fiskeri, at brugen heraf potentielt kan have en tilsvarende virkning på fiskebestanden som små noter, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til. Der var betydelig uenighed mellem parterne under retsmødet om, hvorvidt brugen af store noter til fiskeri efter sardiner fra store fartøjer er tilladt 300 meter fra kysten eller inden for 1-2 sømil fra kysten og således inden for et område, hvor vandorganismer ifølge den forelæggende ret udvikles og yngler. Som følge af de store noters påståede fiskekapacitet, deres påståede lighed med små noter og brugen heraf i kystzonen opstår spørgsmålet, som den forelæggende ret skal tage stilling til, om forbuddet reelt indebærer forskelsbehandling af særlige grupper af fiskere, som ikke er begrundet i objektive kriterier.

47. Jeg er i denne henseende af den opfattelse, at selv om forbuddet måtte påvirke en bestemt gruppe af fiskere i større omfang eller pålægge dem en større byrde, udgør det ikke forskelsbehandling, hvis forbuddet støttes på objektive kriterier, som er skræddersyet til at opfylde det anførte mål med foranstaltningen, nemlig at beskytte vandorganismers udvikling og reproduktion i en zone på 1-2 sømil fra kysten ( ).

48. Hvad angår forbuddets overensstemmelse med proportionalitetsprincippet kræver det, at de vedtagne foranstaltninger ikke overskrider grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med den pågældende lovgivning; såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og de byrder, som pålægges, må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål ( ). Det er åbenbart, at vurderingen af proportionaliteten af det i hovedsagen omhandlede forbud, nærmere bestemt om det tilstræbte formål med at beskytte de akvatiske ressourcer i kystzonen vil kunne tilgodeses ved andre foranstaltninger end et direkte forbud mod små noter, herunder sardinnot, kræver en konkret analyse baseret navnlig dels på videnskabelige undersøgelser, dels på de faktiske omstændigheder, som er kendetegnende for den situation, der foreligger i tvisten i hovedsagen. Denne analyse tilkommer det den forelæggende ret at foretage ( ).

49. Efter min opfattelse skal den forelæggende ret lægge forsigtighedsprincippet til grund for sin analyse. Hersker der således videnskabelig usikkerhed med hensyn til, hvilken indvirkning en bestemt type fiskeredskab har på de akvatiske ressourcer, kan medlemsstaten i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet træffe beskyttende foranstaltninger uden at afvente, at det fuldt ud påvises, at der er en indvirkning, og hvilket omfang denne har ( ). Jeg mener også, at vurderingen af forbuddets forholdsmæssighed skal foretages i lyset af, om fiskere kan anvende andre typer af fiskeredskaber til fiskeri efter sardiner på en effektiv og økonomisk bæredygtig måde, som har en mindre indvirkning på de akvatiske ressourcer.

50. For at vurdere, om forbuddet mod brug af små noter, herunder sardinnot, er passende i lyset af formålet med dette forbud, skal den forelæggende ret efter min opfattelse efterprøve, på grundlag af alle foreliggende beviser og i lyset af forsigtighedsprincippet, om der synes at være en årsagsforbindelse mellem brugen af disse net i kystzonen og ødelæggelsen af de akvatiske ressourcer, som medfører et fald i fiskebestanden. Den forelæggende ret skal i den forbindelse også efterprøve, om forbuddet, som blev indført i 1987, fortsat er passende i lyset af de nuværende omstændigheder sammen med bl.a. tidligere erfaringer med skadelige virkninger som følge af eventuelle tidligere lempelser af forbuddet ( ).

51. Da de ansøgende fiskeres anmodning er begrænset til fiskeri efter sardiner i Kavalabugten og henviser til den rige bestand af sardiner i denne region, bør den forelæggende ret endvidere efterprøve, om det nationale forbud mod brug af små noter og således sardinnot er passende under hensyn til omstændighederne i denne region. På trods af, at de ansøgende fiskere kun ønsker tilladelse til brug af sardinnot til fiskeri efter sardiner, bør den forelæggende ret efterprøve, hvilken indvirkning brugen af disse net ville have på alle akvatiske ressourcer og ikke kun bestanden af sardiner.

52. Den forelæggende ret bør også efterprøve, om det er muligt at opnå det tilsigtede mål ved at træffe mindre indgribende foranstaltninger som f.eks. at begrænse fangsterne ( ). Dette kunne f.eks. opnås ved at begrænse fiskeriet med sardinnot til bestemte tidspunkter og perioder. Ved en vurdering af, om mindre indgribende foranstaltninger end et absolut forbud mod en bestemt type fiskeredskab kan indføres uden at bringe formålet med at bevare de akvatiske ressourcer i fare, skal den forelæggende ret tage hensyn til, om det er muligt at føre effektiv kontrol med sådanne foranstaltninger.

VI – Forslag til afgørelse

53. Følgelig foreslår jeg Domstolen at besvare de af Symvoulio tis Epikratias forelagte spørgsmål som følger:

»Artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1626/94 af 27. juni 1994 om tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne i Middelhavet skal fortolkes således, at medlemsstaterne indrømmes en skønsbeføjelse til at opretholde supplerende foranstaltninger, som er vedtaget før forordningens ikrafttræden, som består i et absolut forbud mod brug af fiskeredskaber, der ikke er omfattet af de redskaber, som det er forbudt at anvende ifølge forordningens artikel 2, stk. 3, og artikel 3, stk. 1 og 1a, og som det i princippet ifølge forordningens bestemmelser er tilladt at anvende. Under udøvelse af denne skønsbeføjelse skal medlemsstaterne overholde den fælles fiskeripolitik og fællesskabsrettens generelle principper, herunder princippet om ligebehandling og proportionalitet.«