FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

fremsat den 25. juni 2020 ( 1 )

Sag C-393/19

Okrazhna prokuratura – Haskovo

Apelativna prokuratura – Plovdiv

mod

OM

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Apelativen sad – Plovdiv (appeldomstolen i Plovdiv, Bulgarien))

»Præjudiciel forelæggelse – artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – national lovgivning, som foreskriver konfiskation til fordel for staten af et køretøj benyttet til at begå smugleri – køretøj, der tilhører en tredjemand i god tro – rammeafgørelse 2005/212/RIA – artikel 2, stk. 1 – direktiv 2014/42/EU – artikel 6«

1. Føreren af en lastbil til international transport, som var på vej fra Tyrkiet til Tyskland, blev anholdt i Bulgarien, da den pågældende i førnævnte køretøj skjulte en møntskat, og blev derefter tiltalt og dømt i sidstnævnte land for smugleri. Som følge af denne dom blev der truffet afgørelse om konfiskation af bl.a. lastbilens sættevognstrækker, hvis ejer (en virksomhed) ifølge den forelæggende ret »hverken vidste eller burde eller kunne have vidst, at vedkommendes ansatte ville begå den strafbare handling«.

2. Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvordan to artikler i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) berører de nationale bestemmelser, der finder anvendelse på sagen. Den forelæggende ret nærer navnlig tvivl om, hvorvidt disse bestemmelser er forenelige med: – chartrets artikel 17, stk. 1, for så vidt som den bulgarske straffelov kræver konfiskation af transportmidler, som benyttes til smugleri, selv om de tilhører en tredjemand i god tro – chartrets artikel 47, for så vidt som tredjemanden i god tro, som ejer det konfiskerede formuegode, i henhold til bulgarsk ikke kan gøre sit synspunkt gældende for den ret, der træffer afgørelse om konfiskationen.

3. Som Domstolen har anmodet om, vil jeg blot behandle det første af disse spørgsmål.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

1. Chartret

4. Chartrets artikel 17, stk. 1, er affattet således: »Enhver har ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv. Ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.«

2. Rammeafgørelse 2005/212/RIA ( 2 )

5. Artikel 1 (»Definitioner«) bestemmer: »I denne rammeafgørelse forstås ved: […] – »redskaber«: enhver form for formuegode, der anvendes eller påtænkes anvendt på en hvilken som helst måde, helt eller delvist, til at begå en eller flere kriminelle handlinger – »konfiskation«: en sanktion eller en foranstaltning, der pålægges af en domstol efter en retssag vedrørende en eller flere kriminelle handlinger, og som medfører en endelig berøvelse af formuegoder […]«

6. Artikel 2 (»Konfiskation«) bestemmer: »1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at det er muligt helt eller delvist at konfiskere redskaber og udbytte, der stammer fra kriminelle handlinger, der kan straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed, eller formuegoder, hvis værdi svarer til et sådant udbytte. 2. Hvad angår overtrædelser af skatte- og afgiftslovgivningen kan medlemsstaterne anvende andre procedurer end de strafferetlige for at fratage gerningsmanden udbyttet fra lovovertrædelsen.«

7. Artikel 4 (»Retsmidler«) bestemmer: »Enhver medlemsstat træffer de foranstaltninger, der måtte være nødvendige for at sikre, at interesserede parter, der er berørt af foranstaltningerne i artikel 2 og 3, råder over effektive retsmidler med henblik på at forsvare deres rettigheder.«

3. Direktiv 2014/42/EU ( 3 )

8. Artikel 2 (»Definitioner«) lyder: »I dette direktiv forstås ved: […] 3) »redskaber«: enhver form for formuegode, der anvendes eller påtænkes anvendt på en hvilken som helst måde, helt eller delvist, til at begå en eller flere strafbare handlinger 4) »konfiskation«: en endelig berøvelse af formuegoder pålagt af retten i forbindelse med en strafbar handling […]«

9. Artikel 4 (»Konfiskation«) har følgende ordlyd: »1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at der kan ske hel eller delvis konfiskation af redskaber og udbytte eller formuegoder, hvis værdi svarer til disse redskaber eller dette udbytte, når der er sket endelig domfældelse for en strafbar handling, herunder som resultat af retsforhandlinger, hvor den tiltalte er udeblevet. 2. Såfremt det ikke er muligt at foretage konfiskation på grundlag af stk. 1, træffer medlemsstaterne, i det mindste hvis hindringen herfor er et resultat af den mistænkte eller sigtede persons sygdom eller forsvinden, de nødvendige foranstaltninger til at sikre konfiskation af redskaber og udbytte i tilfælde, hvor der er indledt en straffesag vedrørende en strafbar handling, som direkte eller indirekte vil kunne give anledning til økonomiske fordele, og en sådan straffesag kunne have ført til domfældelse, hvis den mistænkte eller sigtede person kunne have været stillet for en domstol.«

10. Artikel 5 (»Udvidet konfiskation«) foreskriver: »1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at der kan ske hel eller delvis konfiskation af et formuegode, der tilhører en person, som er dømt for en strafbar handling, som direkte eller indirekte vil kunne give anledning til økonomiske fordele, når retten på grundlag af sagens omstændigheder, herunder de specifikke forhold og det tilgængelige bevismateriale, som f.eks. at formuegodets værdi ikke svarer til den dømte persons lovlige indkomst, finder det godtgjort, at det omhandlede formuegode stammer fra strafbar adfærd. 2. Begrebet »strafbar handling« i den i denne artikels stk. 1 anvendte betydning omfatter mindst følgende: […] b) strafbare handlinger med forbindelse til deltagelse i en kriminel organisation, jf. artikel 2 i rammeafgørelse 2008/841/RIA, i det mindste i tilfælde hvor den strafbare handling har ført til økonomiske fordele […] e) en strafbar handling, der i overensstemmelse med det relevante instrument i artikel 3, eller i tilfælde af at det pågældende instrument ikke indeholder en strafferamme, i overensstemmelse med national ret, medfører frihedsstraf af en maksimal varighed på mindst fire år.«

11. Artikel 6 (»Konfiskation hos tredjemand«) bestemmer: »1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at der kan ske konfiskation af udbytte eller andre formuegoder, hvis værdi svarer til udbyttet, som af en mistænkt eller sigtet person direkte eller indirekte er overført til tredjemænd, eller som er erhvervet af tredjemænd fra en mistænkt eller sigtet person, i det mindste hvis disse tredjemænd på grundlag af konkrete oplysninger og omstændigheder, herunder at overførslen eller erhvervelsen skete vederlagsfrit eller mod betaling af et beløb, der var betydeligt lavere end markedsværdien, vidste eller burde have vidst, at formålet med overførslen eller erhvervelsen var at undgå konfiskation. 2. Stk. 1 berører ikke rettighederne hos tredjemænd, der har handlet i god tro.«

4. Bulgarsk ret. Nakazatelen kodeks ( 4 )

12. Det bestemmes i artikel 53, stk. 1: »1) Uafhængigt af det strafferetlige ansvar kan der ske konfiskation af: a) genstande, der tilhører den dømte, som er bestemt til at bruges, eller som har været brugt ved en forsætlig strafbar handling […] b) genstande, der tilhører den dømte, og som har været genstand for en forsætlig strafbar handling, såfremt dette udtrykkeligt er fastsat i straffelovens specielle del. 2) Der kan ligeledes ske konfiskation af: a) genstande eller redskaber, der har været brugt ved, eller med hensyn til hvilke der er begået en strafbar handling, hvis besiddelse er forbudt, og b) genstande, der direkte eller indirekte er erhvervet ved en strafbar handling, hvis de ikke skal tilbagebetales eller tilbagegives. Såfremt de direkte eller indirekte erhvervede genstande er forsvundet eller er gået til grunde, kan der konfiskeres et beløb svarende til deres værdi.«

13. I henhold til NK’s artikel 242, stk. 8, konfiskeres et transportmiddel, som er benyttet til transport af de smuglede varer, til fordel for staten, også når det ikke tilhører gerningsmanden, medmindre dets værdi åbenbart ikke svarer til den strafbare handlings grovhed.

II. De faktiske omstændigheder (ifølge forelæggelsesafgørelsen) og det præjudicielle spørgsmål

14. OM arbejdede for en tyrkisk virksomhed, der forestår international godskørsel, og som ejer et lastvognstog, som OM førte i forbindelse med en transport, der skulle gå gennem forskellige lande i Unionen.

15. I begyndelsen af juni 2018 kontaktede en ukendt person OM og foreslog ham at smugle i alt 2940 antikke mønter ( 5 ) til Tyskland mod et vederlag, idet det blev udnyttet, at OM skulle foretage en tur fra den tyrkiske by Istanbul til den tyske by Delmenhorst.

16. OM accepterede, modtog mønterne og placerede dem derefter i et hulrum under førersædet, som er standardudstyr og beregnet til bagage, værktøj og andet tilbehør, hvor de blev skjult mellem forskellige objekter.

17. Om morgenen den 12. juni 2018 passerede OM den tyrkiske grænsestation »Kapakule« og nåede gennem grænsestationen »Kapitan Andreevo« ind på Republikken Bulgariens område. Ved sidstnævnte grænsestation blev lastbilen kontrolleret, og toldpolitiet opdagede mønterne.

18. De antikke mønter, sættevognstrækkeren, sættevognen, tændingsnøglen og indregistreringspapirerne blev inddraget.

19. Under den indledende efterforskning anmodede direktøren for den virksomhed, der ejer køretøjet, om udlevering af sættevognstrækkeren og sættevognen. Anmodningen blev afvist, først af anklagemyndigheden i sagen og senere, efter en klage, af Okrazhen sad – Haskovo (den regionale domstol i Haskovo, Bulgarien) ved kendelse af 19. oktober 2018.

20. Ved ovennævnte rets dom af 22. marts 2019 blev OM idømt en straf på tre års frihedsberøvelse samt en bøde på 20000 bulgarske lev (BGN) for alvorligt smugleri af en møntskat, hvis værdi opfylder gerningsindholdskriteriet »i stort omfang« i henhold til NK’s artikel 242, stk. 1, litra e).

21. De beslaglagte mønter, som var genstand for den strafbare handling, blev i henhold til NK’s artikel 242, stk. 7, konfiskeret til fordel for staten. I henhold til NK’s artikel 242, stk. 8, blev også den sættevognstrækker, der havde tjent til at transportere mønterne, konfiskeret til fordel for staten. Sættevognen, der ikke havde nogen direkte sammenhæng med transporten, blev udleveret til ejeren.

22. OM appellerede dommen i første instans til Apelativen sad – Plovdiv (appeldomstolen i Plovdiv, Bulgarien) for så vidt angår konfiskationen af sættevognstrækkeren.

23. Appeldomstolen præciserede, at konfiskation ikke er en straf, og at der i henhold til NK’s artikel 242, stk. 8, nødvendigvis skal beordres konfiskation med hensyn til formuegoder, som er benyttet til at begå smugleri.

24. På trods af dette retsgrundlag nærer appeldomstolen tvivl om, hvorvidt denne artikel i NK, som blev vedtaget inden Bulgariens tiltrædelse af Den Europæiske Union, er forenelig med chartrets artikel 17, stk. 1.

25. Appeldomstolen er af den opfattelse, at konfiskation, til fordel for staten, af et transportmiddel, som er benyttet til smugleri, når dets ejer ikke har deltaget heri, kan skabe en ubalance mellem interessen hos en ejer, der er uvidende om den strafbare handling, og statens interesse i at konfiskere redskaber, der har været brugt ved, eller med hensyn til hvilke der er begået en strafbar handling.

26. Appeldomstolen har desuden fremhævet, at den nationale lovgivning ikke foreskriver, at ejeren af transportmidlet høres i den sag, der fører til konfiskationen, hvilket kan indebære, at den nationale lovgivning er i strid med chartrets artikel 47 og med retten til adgang til effektive retsmidler.

27. På denne baggrund har Apelativen sad – Plovdiv (appeldomstolen i Plovdiv) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal artikel 17, stk. 1, i [chartret] fortolkes således, at en national bestemmelse som artikel 242, stk. 8, i Republikken Bulgariens Nakazatelen kodeks (straffeloven), hvorefter et transportmiddel, som er benyttet til alvorligt smugleri, og som tilhører en tredje person, som hverken vidste eller burde eller kunne have vidst, at vedkommendes ansatte ville begå den strafbare handling, skal [konfiskeres] til fordel for staten, forstyrrer balancen mellem samfundets interesse og beskyttelsen af ejendomsretten og derfor er ulovlig? 2) Skal artikel 47 i [chartret] fortolkes således, at en national bestemmelse som artikel 242, stk. 8, i Nakazatelen kodeks (straffeloven), hvorefter et transportmiddel, som tilhører en person, som ikke har begået den strafbare handling, kan [konfiskeres], uden at ejeren af transportmidlet har haft direkte adgang til domstolene for at fremlægge sit synspunkt, er ulovlig?«

III. Retsforhandlinger for Domstolen

28. Forelæggelsesafgørelsen indgik til Domstolen den 21. maj 2019.

29. Anklagemyndigheden i Haskovo, anklagemyndigheden i Plovdiv, den græske regering og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg.

IV. Bedømmelse

A. Formaliteten

30. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om chartrets artikel 17, stk. 1, og artikel 47 er til hinder for en national bestemmelse (NK’s artikel 242, stk. 8), som tillader konfiskation af formuegoder, som er benyttet til smugleri, selv om de tilhører en tredjemand, som ikke har deltaget heri.

31. Eftersom chartret er rettet til medlemsstaterne, »kun når de gennemfører EU-retten« (artikel 51), er en enkeltstående gengivelse af en af dets artikler ikke et tilstrækkeligt grundlag for et præjudicielt spørgsmål, hvis der ikke er en forbindelse til andre bestemmelser i EU-retten.

32. Det forholder sig imidlertid sådan, at forelæggelsesafgørelsen nævner 33. betragtning til direktiv 2014/42. Dette direktiv har tilknytning til sagens faktiske omstændigheder, for så vidt som det: a) fastsætter mindsteregler for konfiskation af redskaber og b) foreskriver, at der skal indføres retsmidler, der beskytter rettigheder tilhørende tredjemand.

33. Det er imidlertid tvivlsomt, om direktiv 2014/42 finder anvendelse i denne sag, henset til de strafbare handlinger, der er omfattet af den konvention, de rammeafgørelser og de direktiver, der fremgår af den udtømmende liste i direktivets artikel 3. Medmindre det i denne sag straffede smugleri af mønter kan henføres under en af disse strafbare handlinger (f.eks. de i rammeafgørelse 2008/841/RIA ( 6 ) omhandlede), falder de nævnte faktiske omstændigheder uden for nævnte direktivs anvendelsesområde.

34. Domstolen kan under alle omstændigheder oplyse den forelæggende ret om momenter angående fortolkningen af EU-retten, som den forelæggende ret ikke har nævnt i sin forelæggelsesafgørelse ( 7 ). Det har Domstolen gjort for nylig i forbindelse med besvarelsen af en anden præjudiciel forelæggelse ( 8 ), hvori en bulgarsk ret anmodede om Domstolens fortolkning af direktiv 2014/42. I den pågældende sag valgte Domstolen at oplyse retten om fortolkningen af rammeafgørelse 2005/212, da direktiv 2014/42 ikke fandt anvendelse ( 9 ).

35. Rammeafgørelse 2005/212 blev delvist erstattet af direktiv 2014/42, men denne ændring berørte ikke artikel 2, 4 og 5 i nævnte rammeafgørelse, som fortsat er gældende ( 10 ). Som Kommissionen har anført, er begrænsningen af anvendelsesområdet for direktiv 2014/42 grunden til, at nogle af bestemmelserne i rammeafgørelse 2005/212 ikke er blevet erstattet af nævnte direktiv.

36. Det følger af rammeafgørelse 2005/212 (artikel 2, stk. 1), at »[m]edlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre, at det er muligt helt eller delvist at konfiskere redskaber og udbytte, der stammer fra kriminelle handlinger, der kan straffes med frihedsstraf af mere end et års varighed […]«.

37. I modsætning til kriteriet i direktiv 2014/42, der begrænser dets anvendelsesområde som nævnt ovenfor, kan rammeafgørelse 2005/212 finde anvendelse på smugleri begået i Bulgarien, eftersom NK straffer denne forbrydelse med fængsel i tre til ti år.

38. Sammenfattende er jeg af den opfattelse, at rammeafgørelse 2005/212 skal fortolkes i denne sag for at fjerne den forelæggende rets tvivl ( 11 ). Da denne rammeafgørelse finder anvendelse, kan der samtidig fastslås »en vis grad af tilstrækkelig [direkte] tilknytning, som går ud over den beslægtethed, der måtte findes mellem de omhandlede områder, eller den indirekte virkning, som et område kan have på et andet« ( 12 ), med en afledt retsakt, og dermed banes vejen for, at chartret kan påberåbes.

B. Realiteten

39. Den forelæggende ret har anført, at det selskab, som ejer den omtvistede sættevognstrækker (fra lastbilen), »hverken vidste eller burde eller kunne have vidst, at vedkommendes ansatte ville begå den strafbare handling«. Der er således tale om en tredjemand i god tro, som berøves et af sine formuegoder uden at have deltaget i en strafbar handling. Det var alene den faktiske gerningsmand til den strafbare handling, der benyttede dette transportmiddel som et redskab til at smugle møntskatten.

40. For at afgøre om en ejer, der befinder sig i denne situation, kan påberåbe sig chartrets artikel 17, stk. 1, må der først ses nærmere på indholdet af rammeafgørelse 2005/212.

41. Denne rammeafgørelses artikel 1, fjerde led, definerer konfiskation som »en sanktion eller en foranstaltning, der pålægges af en domstol efter en retssag vedrørende en eller flere kriminelle handlinger, og som medfører en endelig berøvelse af formuegoder«.

42. Denne bestemmelse nævner ikke adkomsten til de formuegoder, der konfiskeres. Den udelukker i princippet ikke, at de tilhører en tredjemand, som ikke er gerningsmanden eller andre, der har deltaget i den strafbare handling.

43. Visse dele af rammeafgørelse 2005/212 kan anvendes til at præcisere det personelle anvendelsesområde for konfiskation: – Artikel 2, stk. 2, bestemmer, at »gerningsmanden [til overtrædelser af skatte- og afgiftslovgivningen fratages] udbyttet fra lovovertrædelsen«. – Artikel 3, stk. 1, nævner »konfiskation af formuegoder, der tilhører en person, som findes skyldig i en kriminel handling«. – Artikel 3, stk. 3, omhandler konfiskation »af formuegoder, der er erhvervet af den pågældendes nærmeste, og af formuegoder, der er overdraget til en juridisk person, som den pågældende alene eller sammen med sine nærmeste har en bestemmende indflydelse på«, direkte eller indirekte. – Endelig fremgår det af tredje betragtning, at »man […] skal forbedre og, hvor det er nødvendigt, tilnærme nationale bestemmelser i forbindelse med beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold under hensyntagen til rettigheder tilhørende tredjemand i god tro«.

44. Rammeafgørelse 2005/212 udgjorde dermed et tilstrækkeligt grundlag for at anføre, at konfiskation i princippet skal vedrøre formuegoder, der tilhører gerningsmanden til den strafbare handling, men giver samtidig mulighed for at udvide konfiskation til formuegoder tilhørende tredjemand.

45. Disse tredjemænd kan befinde sig i meget forskellige situationer. Det ville være naivt at fornægte, at de faktiske gerningsmænd (implicerede, mistænkte eller sigtede) til strafbare handlinger i mange tilfælde forsøger at benytte sig af en tredjemand netop for at undgå konfiskation af deres formuegoder ( 13 ).

46. Det kan således forekomme, at tredjemænd, selv om de ikke er de faktiske gerningsmænd til den strafbare handling, – i nogen grad har deltaget i denne handling eller i dens forberedelse, f.eks. ved at tilskynde eller medvirke til den eller dække over den – er ejere af formuegoder, der er ulovlige at besidde, f.eks. ulovlige våben, narkotika eller andre goder, der nærmere bestemt har til formål at begå strafbare handlinger eller benyttes hertil – har erhvervet formuegoderne, vel vidende, at de er af ulovlig herkomst, netop for at undgå, at de konfiskeres.

47. I disse (og måske andre tilsvarende) tilfælde er intet til hinder for konfiskation af de beslaglagte formuegoder, selv om de tilhører andre end den faktiske gerningsmand til den strafbare handling.

48. Det forholder sig anderledes, når der er tale om tredjemænd i god tro, og ordningen for disse kræver en særskilt analyse.

1. Rettigheder tilhørende tredjemænd i god tro ved konfiskation af deres formuegoder

49. EU-lovgiver havde fokus på (den såvel processuelle som materielle) beskyttelse af rettighederne tilhørende tredjemænd i god tro, hvilket fremgår af tredje betragtning til rammeafgørelse 2005/212 og af direktiv 2014/42.

50. Denne beskyttelse vedrører såvel den (materielle) ejendomsret, der er fastlagt i chartrets artikel 17, som den (processuelle) ret til at indbringe en sag for en domstol for at gøre denne ret gældende, jf. chartrets artikel 47. Jeg vil kun behandle det første aspekt ( 14 ).

51. Selv om de ikke finder anvendelse i denne sag, kan bestemmelserne i direktiv 2014/42 om tredjemænd i god tro tages i betragtning ved fortolkningen af rammeafgørelse 2005/212, fordi begge retsakter forfølger de samme formål, som fremgår indirekte af sidstnævnte.

52. 33. betragtning til direktiv 2014/42 anerkender, at direktivet »i væsentlig grad [påvirker] personers rettigheder, ikke kun mistænkte eller sigtede personer, men også tredjemænd, som ikke retsforfølges«. Disse tredjemænd skal have »retten til at blive hørt[…], [når de] gør krav på ejerskab af det berørte formuegode […] eller […] gør krav på andre former for ejendomsret (»tinglige rettigheder«, »jus in re«)«.

53. I tråd med denne betragtning omhandler en af bestemmelserne i direktiv 2014/42 (artikel 6) konfiskation hos tredjemand og bestemmer følgende: – I stk. 1 nævnes formuegoder, »hvis værdi svarer til udbyttet, som af en mistænkt eller sigtet person direkte eller indirekte er overført til tredjemænd, eller som er erhvervet af tredjemænd fra en mistænkt eller sigtet person […]« ( 15 ). – I stk. 2 undtages »rettighederne hos tredjemænd, der har handlet i god tro«.

54. Disse bestemmelser erstatter artikel 3 i rammeafgørelse 2005/212. Selv om sidstnævnte artikel ikke længere er i kraft, ville det efter min opfattelse være forkert at konkludere, at muligheden for at foretage konfiskation hos tredjemand inden for rammerne af rammeafgørelse 2005/212 er forsvundet.

55. Jeg er derimod af den opfattelse, at den behandling af konfiskation hos tredjemand, som fremgår af direktiv 2014/42, selv om den formelt er adskilt fra reguleringen i rammeafgørelse 2005/212, kan bidrage til at opnå en forståelse af sidstnævntes anvendelsesområde ( 16 ).

56. Der er således intet til hinder for, at artikel 2, stk. 1, i rammeafgørelse 2005/212 fortolkes således, at den tillader konfiskation hos tredjemand, medmindre sidstnævnte er i god tro.

57. På denne baggrund er rækkevidden af ejendomsretten, som er sikret ved chartrets artikel 17, stk. 1, blevet fastlagt i dom af 21. maj 2019 ( 17 ), hvori Domstolen: – anerkendte, at denne bestemmelse ikke opstiller et absolut forbud og tillader, at berøvelse af ejendom må ske, såfremt det skønnes nødvendigt i samfundets interesse. I denne forbindelse skal chartrets artikel 52, stk. 1, tages i betragtning ( 18 ) – fastslog, at »[n]år chartrets artikel 17, stk. 1, og chartrets artikel 52, stk. 1, sammenholdes, må det for det første antages, at når det for at begrunde en berøvelse af ejendom gøres gældende, at den er nødvendig i samfundets interesse, er det i forhold til denne samfundsinteresse og de almennyttige mål, som denne omfatter, at det skal sikres, at proportionalitetsprincippet i chartrets artikel 52, stk. 1, overholdes« – bemærkede, at »[e]n fortolkning, hvor disse bestemmelser sammenholdes, indebærer […], at hvis der ikke foreligger en sådan samfundsinteresse, der kan begrunde berøvelse af ejendom eller – i tilfælde af at en sådan interesse anses for godtgjort – hvis betingelserne i chartrets artikel 17, stk. 1, andet punktum, ikke er overholdt, gøres der indgreb i den ejendomsret, som sikres ved denne bestemmelse« ( 19 ).

58. På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at der som hovedregel ikke kan foretages konfiskation af formuegoder, som tilhører tredjemand i god tro og er blevet benyttet som redskab ved en strafbar handling.

59. Denne regel kan imidlertid fraviges af hensyn til samfundets interesser gennem en national bestemmelse, der forfølger legitime mål af almen interesse, er egnet til at nå disse mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dem ( 20 ). Det kræves ligeledes, at berøvelsen af ejendom sker mod rimelig og rettidig erstatning for tabet ( 21 ).

60. Det er efter min opfattelse under alle omstændigheder hensigtsmæssigt at gøre sig yderligere overvejelser om begrebet god tro i denne sammenhæng. Jeg anerkender, at dette er et overordentligt kasuistisk område, og at det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om der forelå eller ikke længere forelå god tro (den forelæggende ret har som nævnt i denne sag på det kraftigste fastslået, at der forelå god tro) ( 22 ). Det, jeg ønsker at understrege, er, at det ikke er tilstrækkeligt, at der ikke foreligger forsæt: Forsætlig uagtsomhed kan også udelukke god tro under visse omstændigheder.

61. Det forekommer vanskeligt at anvende betegnelsen god tro f.eks. om adfærden hos en tredjemand, som, selv om han ikke ved, om det køretøj, som han låner til en anden, vil blive benyttet til at begå et konkret smugleri (eller en konkret narkotikahandel), overdrager det, idet han let kan formode, at erhververen sædvanligvis udfører disse aktiviteter.

2. Berøvelse af transportmidler tilhørende tredjemand i god tro i den nationale lovgivning

62. Omfanget af konfiskation af transportmidler (biler, skibe og luftfartøjer), der benyttes ved en strafbar handling, er et område, som i princippet henhører under de enkelte medlemsstaters lovgivning ( 23 ). Med hensyn til rammeafgørelse 2005/2012 er der intet til hinder for, at de redskaber, der er blevet benyttet til at begå eller forsøge at begå en strafbar handling, omfatter disse transportmidler.

63. Den forelæggende ret har antaget, at NK’s artikel 242, stk. 8, finder anvendelse i denne sag, således at der skal foretages konfiskation til fordel for staten af lastbilens sættevognstrækker, selv om den ejes af en tredjemand i god tro.

64. Den forelæggende ret har fremhævet, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) i en dom fra 2015 ( 24 ) fastslog, at en konfiskation, der blev vedtaget i Bulgarien på grundlag af denne bestemmelse, havde tilsidesat artikel 1 i protokol nr. 1 til den europæiske menneskerettighedskonvention, der har et indhold svarende til indholdet af chartrets artikel 17, stk. 1 (ejendomsret).

65. Anklagemyndigheden i Plovdiv, som i sit indlæg har henvist til samme dom, har til støtte for sit synspunkt om konfiskationens gyldighed henvist til en senere dom fra Menneskerettighedsdomstolen ( 25 ), som omhandler en konfiskation foretaget i Bulgarien på grundlag af artikel 233, stk. 6 (tidligere stk. 3), i Zakon za mitnitsite (toldloven) ( 26 ), hvis ordlyd ifølge anklagemyndigheden i Plovdiv med hensyn til toldområdet svarer til ordlyden af NK’s artikel 242, stk. 8 ( 27 ).

66. Disse to dommes relevans for Domstolens svar på det første præjudicielle spørgsmål er reelt begrænset (jf. chartrets artikel 52, stk. 3): – Med hensyn til Atanasov-dommen fastslog Menneskerettighedsdomstolen ganske vist ikke, at anvendelsen af toldlovens artikel 233, stk. 3, havde tilsidesat ejendomsretten, men dette skyldtes, at Menneskerettighedsdomstolen anså indgrebet i denne ret for at være begrundet, da Atanasov havde overtrådt toldlovgivningen ( 28 ). – Med hensyn til Ünsped-dommen, hvis faktiske omstændigheder minder om de i denne sag omhandlede (konfiskation af en lastbil, hvori der blev transporteret narkotika, på grundlag af NK’s artikel 242, stk. 8, uden at lastbilens ejer deltog i den strafbare handling), fokuserede Menneskerettighedsdomstolen efter en analyse af de generelle principper for beskyttelse af ejendomsretten på de processuelle aspekter ( 29 ).

67. Ifølge Ünsped-dommen burde de nationale myndigheder i den pågældende sag have taget hensyn til omfanget af ejerens fejl eller omhu med hensyn til det konfiskerede formuegode eller i det mindste forholdet mellem den konstaterede adfærd og den strafbare handling ( 30 ). Da de ikke gjorde dette, og da ejeren navnlig ikke havde mulighed for at anfægte den konfiskation af formuegoder, som fulgte af straffesagen, blev den ved artikel 1 i protokol nr. 1 beskyttede ret krænket ( 31 ).

68. Da de processuelle aspekter af denne forelæggelse behandles i det andet præjudicielle spørgsmål, skal diskussionen af det første spørgsmål vedrøre spørgsmålet, om konfiskationen af de transportmidler, der blev anvendt til smugleriet, når de tilhører en tredjemand i god tro, har en tilstrækkelig og forholdsmæssig begrundelse.

69. I forelæggelsesafgørelsen nævnes denne eventuelle begrundelse ikke, og den bulgarske regering har ikke deltaget i den præjudicielle procedure med henblik på at gøre en sådan begrundelse gældende. De bulgarske anklagemyndigheder, der har afgivet indlæg i forbindelse med denne procedure, har derimod henvist hertil. De har desuden fremført andre argumenter for det synspunkt, som de gjorde gældende i straffesagen for retten i første instans og for appeldomstolen.

70. Blandt disse argumenter (som navnlig anklagemyndigheden i Plovdiv har fremført) er det efter min opfattelse umiddelbart muligt at forkaste det argument, hvorefter konfiskationen er gyldig, fordi NK’s artikel 242, stk. 8, er en tilstrækkelig tilgængelig, præcis og forudsigelig bestemmelse, der forfølger almene hensyn. Den forelæggende ret ønsker netop oplyst, om denne lovbestemmelse, i henhold til den forelæggende rets fortolkning, er forenelig med EU-retten.

71. Som argument for den anvendte bestemmelse kan det heller ikke godtages, at den vedrører Bulgariens internationale forpligtelser, og at konfiskation er en form for erhvervelse (og tilsvarende tab) af ejendom ex lege, som falder uden for Unionens kompetence.

72. I denne forbindelse vil jeg blot minde om, at rammeafgørelse 2005/212 er blevet vedtaget inden for Unionens kompetenceområde, og at respekten for ejendomsretten er omfattet af chartrets artikel 17, som finder anvendelse på medlemsstaterne som ovenfor anført. De anførte internationale forpligtelser kræver ikke konfiskation hos tredjemand i god tro.

73. For så vidt angår anbringendet om, at den bulgarske lov om forpligtelser og kontrakter tillader, at det selskab, der ejer køretøjet, sagsøger føreren for det af konfiskationen forårsagede tab (og dermed ikke reelt er blevet berøvet sine rettigheder, da det kan anlægge sag med påstand om tilsvarende erstatning), er det tilstrækkeligt at anføre det af Domstolen fastslåede i dommen i sagen Kommissionen mod Ungarn (brugsrettigheder over landbrugsarealer) i forbindelse med et lignende argument ( 32 ).

74. For at vende tilbage til begrundelsen for foranstaltningen har konfiskation i sin natur til formål at fjerne lovovertræderens incitament til berigelse ved at berøve den pågældende alle formuegoder, redskaber og effekter, der er forbundet med den strafbare handling. Denne begrundelse, som er forbundet med bekæmpelsen af kriminalitet, foreligger i princippet ikke, hvis det konfiskerede tilhører en tredjemand i god tro.

75. Ifølge anklagemyndigheden i Haskovo tilskynder fjernelsen af denne konsekvens, som er fastlagt ved lov, den organiserede kriminalitet til at anvende tredjemands transportmidler til at begå smugleri. Svaret på denne (legitime) bekymring skal findes i efterforskningen af forbindelserne mellem ejeren af disse transportmidler og gerningsmændene til den strafbare handling, hvilket omfatter en skærpelse af reglerne for at fastslå, at disse ejere er i god tro ( 33 ).

76. Hvis den nationale lov har valgt et absolut påbud om konfiskation af anvendte transportmidler, når deres ejere faktisk har handlet i god tro (eller som tillige selv er blevet berøvet deres køretøj: f.eks. en person, som har fået stjålet sin bil, der efterfølgende er blevet brugt til at begå smugleri), anvender den et retligt instrument, der ikke er egnet til at ekspropriere disse formuegoder.

77. En omdannelse af konfiskation til tvangsberøvelse af ejendom under disse omstændigheder kræver en tilstrækkelig årsag, der kan begrunde den, og i sidste ende aktivering af erstatningsgarantien i chartrets artikel 17, stk. 1, andet led.

V. Forslag til afgørelse

78. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at det første præjudicielle spørgsmål fra Apelativen sad – Plovdiv (appeldomstolen i Plovdiv, Bulgarien) besvares således: »Artikel 2, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2005/212/RIA af 24. februar 2005 om konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold, sammenholdt med artikel 17, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at den er til hinder for en bestemmelse, der tillader konfiskation, til fordel for staten, af et transportmiddel, som er benyttet til alvorligt smugleri, når dette transportmiddel tilhører en tredjemand i god tro, som hverken vidste eller burde eller kunne have vidst, at det ville blive anvendt til at begå den strafbare handling.«

( 1 ) – Originalsprog: spansk.

( 2 ) – Rådets rammeafgørelse af 24.2.2005 om konfiskation af udbytte, redskaber og formuegoder fra strafbart forhold (EUT 2005, L 68, s. 49).

( 3 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 3.4.2014 om indefrysning og konfiskation af redskaber og udbytte fra strafbart forhold i Den Europæiske Union (EUT 2014, L 127, s. 39).

( 4 ) – Straffeloven (herefter »NK«).

( 5 ) – Anklagemyndigheden i Plovdiv har i sit indlæg nævnt »bronzemønter fra den antikke by Amisos, som stammer fra det andet og første århundrede f. Kr.«. Ifølge forelæggelsesafgørelsen konkluderedes det i den arkæologisk-numismatiske vurderingsrapport, at mønterne var ægte og udgjorde arkæologiske objekter. Rapporten tilføjede, at der var tale om et fund af overordentlig stor historisk værdi.

( 6 ) – Rådets rammeafgørelse af 24.10.2008 om bekæmpelse af organiseret kriminalitet (EUT 2008, L 300, s. 42).

( 7 ) – »[S]om led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer [det] Domstolen at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Heraf følger, at selv om den forelæggende ret formelt har begrænset sine spørgsmål alene til fortolkningen af visse EU-retlige bestemmelser, er en sådan omstændighed derfor ikke til hinder for, at Domstolen oplyser den om alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, som kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for den, uanset om den henviser til dem i sit spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen fra samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke.« Dom af 18.9.2019, VIPA (C-222/18, EU:C:2019:751, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

( 8 ) – Dom af 19.3.2020, Agro In 2001 (C-234/18, EU:C:2020:221, præmis 46-50).

( 9 ) – Ibidem, præmis 47: »[handlinger], således som de er beskrevet i forelæggelsesafgørelsen, [udgør] […] ikke en af de overtrædelser, som er omfattet af de retsakter, der udtømmende er opregnet i artikel 3 i direktiv 2014/42, således at sagsgenstanden i den nationale sag […] falder uden for nævnte direktivs materielle anvendelsesområde«.

( 10 ) – Ibidem, præmis 48.

( 11 ) – Domstolen rettede et spørgsmål til parterne og til de medlemsstater, der har deltaget i den præjudicielle procedure, for at høre dem om dette punkt.

( 12 ) – Dom af 6.3.2014, Siragusa (C-206/13, EU:C:2014:126, præmis 24).

( 13 ) – Jf. 24. betragtning til direktiv 2014/42.

( 14 ) – Se punkt 3 i dette forslag til afgørelse.

( 15 ) – »[…] [I] det mindste hvis disse tredjemænd på grundlag af konkrete oplysninger og omstændigheder […] vidste eller burde have vidst, at formålet med overførslen eller erhvervelsen var at undgå konfiskation«. Der kræves en tretrinstest: i) Den mistænkte eller sigtede skal opfylde betingelserne for, at der kan foretages konfiskation, ii) Den mistænkte eller sigtede skal have overført formuegoderne til en tredjemand, og iii) Tredjemanden vidste eller burde have vidst, at formålet med overførslen eller erhvervelsen var at undgå konfiskation (D. Nitu, »Extended and third party confiscation in the European Union«, i F. Rossi (red.), Improving confiscation procedures in the European Union, Jovene Editore, Napoli, 2019, s. 78).

( 16 ) – Det fremgår af 25. betragtning til direktiv 2014/42, at »[d]et står medlemsstaterne frit for at definere konfiskation hos tredjemand som subsidiær eller alternativ i forhold til direkte konfiskation, alt efter hvad der er hensigtsmæssigt i henhold til national ret«.

( 17 ) – Dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432).

( 18 ) – Ibidem, præmis 87 og 88.

( 19 ) – Ibidem, præmis 89.

( 20 ) – Ibidem, præmis 94: »[D]e hensyn, der kan påberåbes af en medlemsstat som begrundelse, skal ledsages af de nødvendige beviser eller af en gennemgang af, hvorvidt den restriktive foranstaltning, som medlemsstaten har truffet, er egnet og forholdsmæssig, samt af præcise oplysninger, der kan underbygge medlemsstatens argumentation«.

( 21 ) – Ibidem, præmis 126: »[…] en national lovgivning om berøvelse af ejendom [skal] klart og præcist […] fastsætte, at denne giver ret til en erstatning, samt betingelserne herfor«.

( 22 ) – Punkt 1 og 39 i dette forslag til afgørelse.

( 23 ) – I visse lande foretages der kun konfiskation, når køretøjet anvendes som et redskab ved en strafbar handling, der i sig selv kræver transport af visse formuegoder (f.eks. narkotika, der skjules inde i køretøjet), således at dette køretøj udgør en uundværlig del af den strafbare handling.

( 24 ) – Dom af 13.10.2015, Ünsped Paket Servisi San. VE TİC. A.Ş. mod Bulgarien (CE:ECHR:2015:1013JUD000350308, herefter »Ünsped-dommen«).

( 25 ) – Den faktiske omstændighed bestod i indførsel af et køretøj uden overholdelse af toldformaliteterne, hvilket førte til konfiskation, da køretøjet blev anset for at være genstand for smugleri.

( 26 ) – Toldloven, DV nr. 15 af 6.2.1998. Det følger af denne artikel, at »[v]arer, der er genstand for smugleri, kan konfiskeres til fordel for staten, uanset ejerskabet. Såfremt de ikke er til rådighed eller er blevet fjernet, anordnes betaling af erstatning for deres værdi, som ved import svarer til deres toldværdi og ved eksport svarer til varernes værdi«.

( 27 ) – Dom af 7.12.2017, Atanasov mod Bulgarien (CE:ECHR:2017:1207JUD000604608, herefter »Atanasov-dommen«).

( 28 ) – Ibidem, §§ 38-49. Menneskerettighedsdomstolen præciserede, at de bulgarske toldmyndigheder i den pågældende sag havde grund til at konkludere, at sagsøgeren havde unddraget køretøjet toldtilsynet og indført det ulovligt på Bulgariens område, og dermed kan de ikke kritiseres for, at de kvalificerede køretøjet som genstand for smugleri. Menneskerettighedsdomstolen tog ligeledes sagsøgerens erhvervsmæssige forhold i betragtning, idet den bekræftede, at den pågældende kunne afkræves kendskab til de administrative formaliteter og konsekvenserne af den manglende overholdelse.

( 29 ) – Menneskerettighedsdomstolen foretog en rimelig afvejning mellem indgrebet og forfølgelsen af det forfulgte mål, og fastslog, selv om den var af den opfattelse, at dette mål var legitimt, at proportionalitetsprincippet ikke blev overholdt, fordi den bulgarske lovgivning ikke gav ejeren mulighed for effektivt at anfægte konfiskationen af sin ejendom.

( 30 ) – Ünsped-dommen, § 45: »Nor did [the national courts] examine the conduct of the confiscated lorry’s owner or the relationship between the conduct of the latter and the offence. There is no evidence before this Court suggesting that the owner could or should have known of an offence being committed and the owner was clearly not given an opportunity to put its case.«

( 31 ) – Ibidem, § 38: selv om protokollens artikel 1 ikke indeholder en processuel betingelse, er der i retspraksis blevet fastslået et behov for, at personer, der er berørt af foranstaltninger, der har indvirkning på deres ejendom, har en rimelig mulighed for at forsvare deres retsstilling over for de kompetente myndigheder.

( 32 ) – Dom af 21.5.2019 (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 127 og 128). »[H]envisningen til de almindelige civilretlige regler […] [kan] ikke opfylde de krav, der følger af chartrets artikel 17, stk. 1. Desuden bemærkes, at selv hvis det antages, at det i henhold til denne bestemmelse var retligt muligt for en medlemsstat at gøre privatpersoner ansvarlige for at betale erstatning for berøvelse af ejendom, som staten udelukkende selv er årsag til, må det konstateres, at en sådan henvisning til civilretlige regler […] ville pålægge brugshaverne den byrde at skulle inddrive en eventuel erstatning, som jordejeren måtte skylde dem, ved hjælp af procedurer, som kan vise sig at være langvarige og dyre […]. Sådanne civilretlige regler gør det ikke muligt let, præcist og forudsigeligt at afgøre, om der reelt kan opnås erstatning ved afslutningen af sådanne procedurer, eller at få kendskab til en eventuel erstatnings form og størrelse.«

( 33 ) – Dette kan f.eks. gøre sig gældende i forbindelse med transportmidler, hvis karakteristika gør dem særligt egnede til at begå smugleri, f.eks. fartøjer, der leverer ydelser, som gør det muligt for dem at omgå toldtilsynet til søs. I disse tilfælde er der intet til hinder for at indføre en formodning (iuris tantum) om, at en person, der overlader dette fartøj til en tredjemand, ikke handler i god tro, hvorved bevisbyrden vendes om.