FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 19. februar 2004 ( )

Forenede sager C-361/02 og C-362/02

Den græske stat

mod

Nikolaos Tsapalos og Konstantinos Diamantakis

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Diikitiko Efetio Piraios)

»Direktiv 76/308 EØF – gensidig bistand ved inddrivelse af told – anvendelse på fordringer, der er opstået før direktivet trådte i kraft«

I – Indledning

1. Disse i det væsentlige enslydende anmodninger om præjudiciel afgørelse fra Diikitiko Efetio Piraios (den øverste forvaltningsdomstol i Piræus) vedrører spørgsmålet, om direktiv 76/308/EØF ( ) (herefter »direktiv 76/308«) finder anvendelse i Grækenland inden for rammerne af gensidig anerkendelse og eksekution af italienske toldfordringer, der er opstået før direktivet blev udstedt og trådte i kraft i Grækenland. I tvisten i hovedsagen er der nemlig uenighed om anerkendelsen og eksekutionen af en i 1968 opstået italiensk toldfordring mod henholdsvis Nikolaos Tsapalos (sag C-361/02) og Konstantinos Diamantakis (sag C-362/02) i Grækenland.

II – Retlige rammer

A – Fællesskabsret

2. Direktiv 76/308 bestemmer, at bestemte offentligretlige fordringer, der er opstået i en anden medlemsstat, skal anerkendes og eksekveres. I sin oprindelige affattelse fandt direktivet anvendelse på fordringer i forbindelse med foranstaltninger inden for den fælles landbrugspolitik og på told. I den gældende affattelse fra 2001 udstrækker anvendelsesområdet sig ved siden af fordringer i forbindelse med foranstaltninger inden for den fælles landbrugspolitik til alle import- og eksportafgifter samt til skattefordringer, navnlig merværdi- ( ) og punktafgiftsfordringer ( ) samt indkomst-, formue- og forsikringsskattefordringer ( ).

3. Artikel 8, stk. 1, udgør kernen i direktiv 76/308. I henhold til denne bestemmelse er medlemsstaterne forpligtede til at anerkende et dokument, som en anden medlemsstats myndigheder anmoder om eksekution af, og at eksekvere det som et nationalt dokument. I henhold til artikel 8, stk. 2, kan den myndighed, der anmodes om bistand, enten anerkende og eksekvere dokumentet som sådan eller supplere, henholdsvis erstatte det med et dokument, der gør eksekutionen mulig på den pågældende medlemsstats område. Derudover indeholder direktivet bestemmelser vedrørende eksekutionsanmodningernes form og måden, hvorpå eksekutionen skal foretages.

B – National ret

4. Bestemmelserne i direktiv 76/308 er blevet gennemført i græsk ret ved artikel 86-98 (kapitel XI – »Gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer«) i lov nr. 1402/1983 om tilpasning af toldlovgivningen til De Europæiske Fællesskabers ret ( ) og Finansministerens bekendtgørelse nr. 1243/319 af 26. marts 1984 ( ), der er blevet udstedt på grundlag af bemyndigelsen i denne lov. Artikel 86 i lov nr. 1402/1983, der i henhold til lovens artikel 103 gælder med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 1981, foreskriver, at bestemmelserne i kapitel XI bl.a. finder anvendelse på toldfordringer, der skyldes for varer, som er blevet importeret fra tredjelande til EØF, for så vidt loven ikke bestemmer noget andet.

III – Faktiske omstændigheder og det præjudicielle spørgsmål

5. Ved en (udateret) skrivelse fremsendte det italienske finansministerium i henhold til direktiv 76/308 en eksekutionsanmodning, dateret den 23. november 1992, til det græske finansministerium, som modtog den den 14. december 1992. Anmodningen vedrørte en toldfordring mod Nikolaos Tsapalos og Konstantinos Diamantakis, der er appelindstævnte i hovedsagen (herefter »de indstævnte«), på sammenlagt 1 787 485 050 ITL ( ) inkl. renter og omkostninger. Anmodningen var vedlagt en dom fra Corte d’appello di Catania af 8. oktober 1970, hvori de anklagede på grund af ulovlig import af tobaksvarer til Italien i marts 1968 blev idømt frihedsstraf og pålagt at betale told og andre afgifter. Ved dom af 31. januar 1972 forkastede Corte suprema di cassazione den appel, der var blevet iværksat af den nævnte dom.

6. Ved afgørelse af 6. februar 1996 fastslog den kompetente græske myndighed, at dokumentet kunne eksekveres i Grækenland. De indstævnte indbragte afgørelsen for retten i første instans, som ophævede afgørelsen. Retten anførte som begrundelse herfor, at den gensidige bistand mellem Grækenland og de øvrige medlemsstater i EF kun skulle ydes med hensyn til fordringer, der var opstået efter at lov nr. 1402/1983 var trådt i kraft, dvs. efter offentliggørelsen i det græske statstidende af 1. januar 1983. Den omtvistede fordring hidrørte imidlertid fra 1968 og var blevet bekræftet ved dommene af 1970 og 1972.

7. Diikitiko Efetio Piraios, som behandler den appel, der er blevet iværksat af den græske stat, har i henhold til artikel 234 EF ved dom af 5. juni 2002 forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:

»Skal artikel 1 i direktiv 76/308/EØF [...] fortolkes således, at direktivets bestemmelser også omfatter fordringer, der er opstået i en medlemsstat, før direktivet trådte i kraft, og som fremgår af et dokument, der også blev udfærdiget af de kompetente myndigheder i denne medlemsstat før direktivets ikrafttræden, således som det er tilfældet i den foreliggende sag med et dokument udfærdiget af den italienske stat, og at disse fordringer, som stadig udestår og ikke har kunnet inddrives i en anden medlemsstat, derfor nu, efter at direktivet er trådt i kraft, og overgangsperioden er udløbet, og de øvrige medlemsstater har gennemført direktivet gennem vedtagelse af de for dets anvendelse nødvendige bestemmelser, kan inddrives gennem en anmodning herom fra »den myndighed, der anmoder om bistand«, til »den myndighed, der anmodes om bistand«, jf. direktivets artikel 3?«

IV – Parternes bemærkninger

8. De indstævnte har henvist til, at dommen fra Corte d’appello di Catania fra 1970 er en udeblivelsesdom, som de først har fået kendskab til ved forkyndelsen af anmodningen om eksekution den 6. september 1996 (Diamantakis), henholdsvis den 31. december 1996 (Tsapalos). De er af den opfattelse, at det fremgår af ordlyden af direktivet og af lov nr. 1402/1983, at bestemmelserne kun er anvendelige på fordringer, der opstår efter at disse bestemmelser er trådt i kraft. Det er i strid med retssikkerhedsprincippet at anvende bestemmelserne på fordringer, der er opstået tidligere.

9. Den græske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at direktiv 76/308 alene indeholder processuelle bestemmelser. Processuelle bestemmelser er – i modsætning til materielle bestemmelser – også anvendelige på faktiske omstændigheder, der ligger tilbage i tiden. Anvendelsen af direktivet på fordringer, der allerede var opstået ved dets ikrafttræden, er i overensstemmelse med målet om at sikre den fuldstændige og ensartede anvendelse af fællesskabsbestemmelserne og at forhindre svigagtig praksis.

10. Kommissionen har tilføjet, at direktivet er i overensstemmelse med Fællesskabets toldforskrifter. I henhold til artikel 2 i toldkodeksen ( ) finder Fællesskabets toldforskrifter ensartet anvendelse i hele Fællesskabets toldområde. Toldskyld opstår uafhængigt af importstaten i samme størrelsesorden og under de samme betingelser. Direktivet fuldstændiggør dette system ved dets reguleringer om den gensidige bistand ved eksekution af toldfordringer.

11. I henhold til artikel 1 i direktiv 76/308 finder direktivet anvendelse på alle de i artikel 2 nævnte fordringer, der er opstået i en medlemsstat. Med undtagelse af den engelske affattelse anvender alle sprogversionerne på dette sted datidsformen, hvilket taler for, at direktivet kan anvendes på fordringer, der er opstået før dets ikrafttræden. Direktivets forarbejder giver ingen oplysninger på dette punkt. Kommissionen har imidlertid i et arbejdsdokument af 22. december 1980 forklaret, at direktivet er anvendeligt på alle anmodninger om eksekution, der er blevet forelagt efter den 1. januar 1978, uafhængigt af det tidspunkt, hvor den fordring, der skal eksekveres, er opstået. Fællesskabslovgiver har heller ikke begrænset det tidsmæssige anvendelsesområde ved en tilsvarende overgangsregulering, således som lovgiver har gjort det i andre tilfælde ( ).

V – Stillingtagen

A – Den affattelse af direktiv 76/308, som finder anvendelse

12. Den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af direktiv 76/308 med henblik på en direktivkonform anvendelse af de nationale gennemførelsesbestemmelser. Uden at ville foregribe spørgsmålet om, hvorvidt direktivet giver mulighed for at anerkende og eksekvere fordringer, der er opstået før direktivet trådte i kraft, skal det undersøges, hvilken affattelse af direktivet der er afgørende for tvisten i hovedsagen.

13. Retssagens genstand er de græske toldmyndigheders afgørelse af 6. februar 1996 om anerkendelsen og eksekutionen af det italienske dokument. Følgelig er det kun den affattelse af direktivet, der gjaldt på dette tidspunkt ( ), som kan udgøre grundlaget for bedømmelsen af lovligheden af den anfægtede afgørelse. De ændringer, som direktiv 76/308 er blevet tilføjet ved direktiv 2001/44 ( ), skal der således ikke tages hensyn til.

B – Spørgsmålet, om direktiv 76/308 finder anvendelse på fordringer, der er opstået før direktivet trådte i kraft

14. I henhold til artikel 1 i direktiv 76/308 vedrører direktivets bestemmelser de fordringer, der er nævnt i direktivets artikel 2, som er opstået i en anden medlemsstat. Det kan ikke udledes af disse bestemmelsers ordlyd, at direktivet kun er anvendeligt på fordringer, der er opstået efter direktivets udstedelse. Navnlig indeholder direktivet ingen overgangsbestemmelse, der på den måde begrænser dets anvendelsesområde. Heller ikke akten om vilkårene for Republikken Grækenlands tiltrædelse ( ) fastsætter nogen særlige bestemmelser for direktiv 76/308’s ikrafttræden eller anvendelsesområde i Grækenland. Tværtimod gælder den almindelige bestemmelse i tiltrædelsesaktens artikel 2, hvorefter fællesskabsretsakten gælder fra tidspunktet for Grækenlands tiltrædelse den 1. januar 1981.

15. Alene den engelske affattelse af artikel 1 i direktiv 76/308 (claims […] which arise in another Member State) kunne føre til en anden konklusion. I betragtning af det forhold, at alle andre sprogversioner på det tilsvarende sted anvender en datidsform, kunne der med hensyn til afvigelsen på engelsk være tale om, at oversættelsen er upræcis. I øvrigt skal forståelsen af en bestemmelse, hvis sprogversioner afviger fra hinanden, i henhold til fast retspraksis undersøges på baggrund af reglernes opbygning og formål ( ).

16. I henhold til direktivets anden betragtning har direktivet til formål at fjerne de hindringer for det fælles markeds funktion, der vedrører vanskelighederne ved grænseoverskridende eksekution af bestemte offentligretlige fordringer. Det skal desuden sikre, at fællesskabsbestemmelserne anvendes fuldstændigt og ensartet i hele Fællesskabet. Direktivet forhindrer navnlig, at skyldnere ved at flytte deres bopæl eller opholdssted til en anden medlemsstat kan unddrage sig deres forpligtelse til at betale de af direktivet omfattede afgifter. Dermed sikres det, at anvendelsen af de rettigheder til fri bevægelighed, der er sikret ved traktaten, ikke får nogen negativ virkning på inddrivelsen af fordringerne.

17. Direktivet kan netop opfylde dette mål, hvis det sikrer en inddrivelse, der er så omfattende som muligt af alle endnu ikke forældede fordringer, dvs. også de fordringer, der allerede er opstået før direktivet trådte i kraft. Således bevirker direktivet også, at Fællesskabets toldforskrifter bliver gennemført ensartet og effektivt.

18. Hertil kommer, at direktivet skal fortolkes i lyset af medlemsstaternes forpligtelse til loyalt at samarbejde med Fællesskabet og med hinanden ( ), der er forankret i artikel 10 EF ( ). Dette princip foreskriver en vid fortolkning af direktivet, der sikrer, at myndighederne i den stat, der anmodes om bistand, så vidt som muligt efterkommer kravet fra den stat, der anmoder om bistand. For så vidt der er tale om inddrivelse af afgifter, der udgør Fællesskabets egne midler, som f.eks. told, tjener medlemsstaternes samarbejde også Fællesskabets økonomiske interesse.

19. Siden Grækenlands tiltrædelse er Grækenland ligeledes forpligtet til at samarbejde loyalt med de andre medlemsstater. Dette samarbejde kan – for så vidt det er nødvendigt for gennemførelsen af fællesskabsretten – udstrække sig til faktiske omstændigheder, der har fundet sted før Grækenlands tiltrædelse af Fællesskabet.

20. Det er imidlertid spørgsmålet, om anvendelsen af direktiv 76/308 på fordringer, der er opstået før direktivets ikrafttræden, er udelukket, fordi det i modsat fald er i strid med forbuddet mod tilbagevirkende kraft.

21. I henhold til fast retspraksis skal de materielle fællesskabsretlige regler for at sikre overholdelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning fortolkes således, at de kun omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen, såfremt det af ordlyden, bestemmelsernes formål eller opbygning klart fremgår, at dette har været meningen ( ). Som Kommissionen og den græske regering med rette har anført, gælder dette princip derimod ikke for processuelle bestemmelser ( ).

22. Materielle bestemmelser regulerer rettigheders beståen og indhold, hvorimod processuelle bestemmelser primært vedrører udformningen af processen til gennemførelse af rettigheder. Direktiv 76/308 indeholder ingen bestemmelser om fordringers opståen eller deres indhold. For så vidt er alene de nationale retsforskrifter i den stat, der anmoder om bistand, henholdsvis den tilsvarende umiddelbart anvendelige materielle fællesskabsret i medlemsstaterne afgørende, f.eks. toldkodeksen. Direktivet regulerer alene anerkendelsen og eksekutionen af de i en anden medlemsstat opståede statslige fordringer. Dets bestemmelser må derfor karakteriseres som processuelle bestemmelser, der også kan anvendes på fordringer, der er opstået før det trådte i kraft, uden at det ville være i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.

C – Spørgsmålet, om der foreligger en fordring i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 2, litra c), i direktiv 76/308

23. Det er en betingelse for anvendelsen af direktiv 76/308, at de omtvistede fordringer er fordringer, der falder inden for direktivets anvendelsesområde. Imidlertid kan det ikke udledes af direktivet, om den myndighed, der anmodes om bistand, overhovedet har beføjelse til at foretage en sådan efterprøvelse, eller om den er bundet af den indplacering af fordringen, der er foretaget af den myndighed, der anmoder om bistand, og som alene er bekendt med de faktiske omstændigheder, der ligger til grund herfor, og de anvendelige nationale retsforskrifter.

24. Artikel 6, stk. 2, i direktiv 76/308 kunne tale for, at den myndighed, der anmodes om bistand, er bundet af anmodningen. Denne bestemmelse fastsætter med henblik på eksekutionen, at »enhver fordring, for hvilken der er fremsat anmodning om inddrivelse, [behandles] som en fordring fra den medlemsstats side, hvor den myndighed, der anmodes om bistand, befinder sig, dersom der ikke sker anvendelse af artikel 12«. Endvidere synes den myndighed, der anmodes om bistand – undtagen i tilfælde, hvor artikel 12, der vedrører udsættelse af eksekutionen ved indbringelse af en sag, finder anvendelse – kun at kunne se bort fra en eksekution i henhold til artikel 14, som ikke er relevant i den foreliggende sag.

25. Det er imidlertid i overensstemmelse med retsstatsprincippet, at den myndighed, der anmodes om bistand, i hvert fald kan eller endog skal se bort fra en anerkendelse og eksekution, hvis den omtvistede fordring i henhold til de tilvejebragte oplysninger åbenbart ikke falder inden for direktiv 76/308’s anvendelsesområde. I dette tilfælde kunne den myndighed, der anmodes om bistand, savne hjemmel til at handle, såfremt de nationale gennemførelsesbestemmelser ikke går ud over det i direktivet fastsatte anvendelsesområde.

26. Direktiv 76/308’s anvendelsesområde i den relevante affattelse ( ) udstrækkes i henhold til artikel 2, litra c), til fordringer i forbindelse med told, som defineret i artikel 2, litra b), i Rådets afgørelse af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabernes egne indtægter (herefter »afgørelse 70/243«) ( ). Det må derfor undersøges, om der ved den omtvistede toldfastsættelse er tale om en fordring i henhold til den nævnte afgørelse, selv om fordringen allerede er opstået i marts 1968.

27. Told og dermed Fællesskabets egne indtægter i henhold til artikel 2, litra b), i afgørelse 70/243 er told i henhold til den fælles toldtarif og anden told, der af Fællesskabernes institutioner er blevet eller vil blive pålagt vareudvekslingen med ikke-medlemsstater. Ganske vist var toldunionen først fuldt gennemført den 1. juli 1968 ( ). Den fælles toldtarif blev imidlertid allerede tidligere gradvist indført i medfør af artikel 19 ff. i EØF-traktaten. Følgelig kan også fordringer, der allerede er opstået før den 1. juli 1968, udgøre told inden for den fælles toldtarif, som direktiv 76/308 finder anvendelse på.

28. Dette resultat er ikke til hinder for, at ordningen vedrørende Fællesskabets egne indtægter dengang endnu ikke eksisterede, men først blev indført ved afgørelse 70/243. Muligvis havde fællesskabslovgiver ved udstedelsen af direktivet oprindeligt kun til hensigt at muliggøre den gensidige anerkendelse og grænseoverskridende eksekution af fordringer, som tilkommer Fællesskabet som egne indtægter. Henvisningen til afgørelse 70/243 i artikel 2 i direktiv 76/308 tyder herpå. På grund af de senere ændringer blev anvendelsesområdet imidlertid udvidet til andre afgifter, der for størstedelens vedkommende eller udelukkende tilføres det nationale budget, som f.eks. merværdi- og punktafgifter.

29. Følgelig falder også toldfordringer, der er opstået i marts 1968 i en af Fællesskabets medlemsstater, inden for direktiv 76/308’s anvendelsesområde og kan i medfør af de nationale bestemmelser, som gennemfører direktivet, eksekveres i en anden medlemsstat.

30. Det skal dog overvejes, om der i denne sag kan foreligge tilsidesættelser af almindelige retsprincipper, der skal tages i betragtning i forbindelse med alle foranstaltninger inden for fællesskabsrettens anvendelsesområde, navnlig principperne om en retfærdig rettergang ( ), god forvaltningsskik ( ) og retsstatsprincippet, som kan være til hinder for eksekutionen af den omtvistede fordring.

31. I den forbindelse er det for det første uklart, om skyldnerne er blevet underrettet om fastsættelsen af deres toldskyld på en sådan måde, at det har været muligt for dem at anlægge sag. Således har de indstævnte i sagen for Domstolen anført, at de først ved de græske myndigheders afgørelse om anerkendelse og eksekution af det italienske dokument, der blev forkyndt for dem henholdsvis den 6. september og 31. december 1996, blev opmærksomme på dokumentets eksistens.

32. For det andet er det uklart, om sagen fra toldskyldens opståen i 1968 og indtil påbegyndelsen af eksekutionen i Grækenland i 1996 ikke har varet uforholdsmæssigt lang tid, og hvem der har skylden for denne lange sagsbehandlingstid. I den forbindelse skal udnyttelsen af forældelsesfristen alene imidlertid ikke påvirke lovligheden af eksekutionen.

33. Det tilkommer den forelæggende ret at afklare de nærmere faktiske omstændigheder og i givet fald tillægge disse værdi i lyset af de nævnte principper.

VI – Forslag til afgørelse

34. På grundlag af ovenstående overvejelser foreslår jeg, at det spørgsmål, der er blevet forelagt af Diikitiko Efetio Piraios, besvares som følger:

»Rådets direktiv 76/308/EØF af 15. marts 1976 om gensidig bistand ved inddrivelse af fordringer i forbindelse med de foranstaltninger, der er finansieret af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, samt af landbrugsimportafgifter og told i den affattelse, der var gældende den 6. februar 1996, finder anvendelse på toldfordringer, der er opstået i en af Fællesskabets medlemsstater før direktivet trådte i kraft, og med hensyn til hvilke den pågældende medlemsstat har udstedt et dokument før direktivets ikrafttræden.«