Forslag til afgørelse fra generaladvokat Darmon fremsat den 28. februar 1991. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - UNDLADELSE AF AT GENNEMFOERE ET DIREKTIV - KOMBINERET GODSTRANSPORT JERNBANE/LANDEVEJ MELLEM MEDLEMSSTATERNE. - SAG C-45/89.



Samling af Afgørelser 1991 side I-02053



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hr. praesident,

De herrer dommere,

1. Kommissionen har i denne sag nedlagt paastand om, at Domstolen fastslaar, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 75/130/EOEF af 17. februar 1975 om indfoerelse af faelles regler for visse former for kombineret godstransport (jernbane/landevej) mellem medlemsstaterne (1), idet der i Italien opretholdes en bevillings- eller kontingentordning for kombineret transport "jernbane/landevej" mellem medlemsstater, ligesom private erhvervsdrivende, der oensker at udfoere denne form for transport, ikke kan faa meddelt bevilling hertil.

2. I henhold til det naevnte direktivs artikel 2 skal "hver medlemsstat ... senest inden den 1. oktober 1975 frigoere de i artikel 1 omhandlede kombinerede transportformer fra enhver kontingent- eller bevillingsordning". Ifoelge artikel 1, som aendret ved Raadets direktiv 79/5/EOEF af 19. december 1978 (2), forstaas ved kombineret transport (jernbane/landevej) "vejgodstransport mellem medlemsstater, hvorunder lastvogn, paahaengsvogn, saettevogn (med eller uden traktor), loes overbygning eller container, sidstnaevnte paa 20 fod og derover, befordres med jernbane fra den egnede indladningsbanegaard, der ligger naermest ved det sted, hvor godset paalaesses, til den egnede udladningsbanegaard, der ligger naermest det sted, hvor godset losses".

3. I staevningen har Kommissionen henvist til et italiensk dekret af 4. juli 1985 (3), hvorefter anvendelse af koeretoejer, der udelukkende er bestemt til befordring af paahaengsvogne eller saettevogne som led i international kombineret transport, er underlagt en kontingent- og bevillingsordning. Ved et senere dekret af 16. september 1986 (4) blev der under henvisning til direktiv 75/130 indfoert bestemmelse om, at denne ordning ikke skulle finde anvendelse paa kombineret transport mellem medlemsstater, men dette dekret blev ophaevet ved et dekret af 24. oktober 1986 (5).

4. I en skrivelse af 25. maj 1987, som Kommissionen fremsendte til den italienske regering, blev dennes opmaerksomhed henledt paa forpligtelserne i henhold til direktiv 75/130, og senere, naermere bestemt den 4. juli 1988, fremsendte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den italienske regering til inden to maaneder at traeffe de fornoedne foranstaltninger. Denne udtalelse blev ikke efterkommet.

5. Den italienske regering har bestridt, at der foreligger et traktatbrud. Sagsoegte er saaledes af den opfattelse, at den foreskrevne liberalisering af kombineret transport "jernbane/landevej" hverken gaelder den straekning, som en "traktor" (et traekkoeretoej) tilbagelaegger mellem den paagaeldende virksomhed og indladningsbanegaarden, eller den straekning, som en traktor tilbagelaegger fra udladningsbanegaarden til det sted, hvor godset losses, naar traekkoeretoejet ikke har vaeret omfattet af befordringen med jernbane, og den ene eller den anden af de paagaeldende straekninger er beliggende inden for en enkelt medlemsstat ("transport uden medfoelgende traekkoeretoej"). Til stoette herfor har den italienske regering i det vaesentlige henvist til artikel 6 i direktiv 75/130, hvorefter dette "[ikke] aendrer ... de i de enkelte medlemsstater gaeldende betingelser for adgang til erhvervet som fragtfoerer inden for landevejstransport og for adgang til transportmarkedet". Sagsoegte har i duplikken erkendt, at straekningen ad landevej ved "transport uden medfoelgende traekkoeretoej" efter den aendrede affattelse af direktivets artikel 1 er omfattet af begrebet international kombineret transport, men anfoerer, at retsreglerne for transport uden medfoelgende traekkoeretoej ikke kan vaere de samme som dem, der gaelder for transport med medfoelgende traekkoeretoej.

6. Jeg bemaerker med det samme, at denne opfattelse maa vaere uantagelig. Den indebaerer, at virksomhederne tvinges til at lade traekkoeretoejet transportere med jernbane sammen med dets last som en forudsaetning for at vaere omfattet af reglerne om liberalisering af international kombineret transport. Ud fra et oekonomisk synspunkt medfoerer en saadan forpligtelse en ubegrundet omkostning for de paagaeldende erhvervsdrivende. Forpligtelsen strider dermed direkte mod maalsaetningen for direktiv 75/130, i hvis anden betragtning det hedder, at "brugen af kombineret jernbane/landevejstransport giver en fordelagtig oekonomisk udnyttelse, naar det drejer sig om [transport] paa lange straekninger".

7. Retligt set kan det anfoerte hverken udledes af enkeltbestemmelserne eller systematikken i direktiv 75/130. Ser man saaledes paa artikel 1, som nu affattet ved direktiv 79/5, omfatter den heri indeholdte opregning af, hvad der befordres med jernbane, ikke noedvendigvis traekkoeretoejet, idet det endog hedder, at saettevognen kan befordres med jernbane "med eller uden traktor". Der er ingen tvivl om, at den foerste affattelse af bestemmelsen, saaledes som denne var formuleret, da direktiv 75/130 blev udstedt, var mere tvetydig. Traktorer var da omfattet af den naevnte opregning, og angivelsen "(med eller uden traktor)" fandtes ikke i bestemmelsen. Siden de ved direktiv 79/5 indfoerte aendringer er der ikke laengere grundlag for nogen tvivl. Jeg bemaerker i denne forbindelse, at Domstolen i en dom af 7. juli 1987 (6) maa antages at have fastslaaet, at en transport er omfattet af begrebet international kombineret transport, uanset om motorvognen befordres med jernbane sammen med paahaengsvognen (7).

8. Den italienske regering bestrider ikke rigtigheden heraf, men ifoelge dens opfattelse kan det udledes af direktivets bestemmelser, at der maa gaelde to selvstaendige retlige ordninger, alt efter om den kombinerede transport gennemfoeres med eller uden "medfoelgende traekkoeretoej". En saadan sondring fremgaar imidlertid ikke af direktivets ordlyd. Tvaertimod gaelder reglerne om frigoerelse fra enhver kontingent- eller bevillingsordning i henhold til artikel 2 samtlige de i artikel 1 omhandlede kombinerede transportformer. Er kombineret transport "uden medfoelgende traekkoeretoej" omfattet af direktivets anvendelsesomraade, maa denne form for transport dermed vaere underlagt reglerne om liberalisering i direktivets artikel 2.

9. Som Kommissionen anfoerte under den mundtlige forhandling, gaelder det endvidere, at artikel 6 sigter til dels de betingelser med hensyn til kompetence og teknisk kunnen, som en virksomhed, der oensker at udfoere landevejstransport, skal opfylde, dels de generelle tilladelser, som medlemsstaternes myndigheder meddeler, og som er en forudsaetning for, at en virksomhed rent faktisk kan drive erhverv som fragtfoerer. Derimod angaar artikel 6 ikke virksomhedens ret til at udfoere en saadan landevejstransport, der indgaar som et led i en international kombineret transport, idet denne ret i overensstemmelse med direktivets artikel 2 skal frigoeres fra enhver bevillings- eller kontingentordning. Artikel 6 i direktiv 75/130 kan saaledes kun fortolkes paa grundlag af maalsaetningerne for direktivet og i overensstemmelse med ordningen efter direktivet som helhed, dvs. i lyset af dettes oevrige bestemmelser, herunder ikke mindst artikel 2. Det maa herefter gaelde, at selv om de betingelser i henhold til national ret, som en virksomhed skal opfylde for at faa adgang til transportmarkedet, ikke beroeres af direktivet, kan artikel 6 dog ikke fortolkes paa en maade, der svaekker liberaliseringen af international kombineret transport. I modsaetning til, hvad den italienske regering har gjort gaeldende i duplikken, medfoerer min fortolkning ikke, at artikel 6 mister enhver retsvirkning.

10. Endelig strider sagsoegerens opfattelse mod Domstolens praksis, hvorefter "den enkelte transport betragtes ... som én transport fra afgangsstedet til ankomststedet" (8).

11. Den italienske regering har i forbindelse med duplikken fremlagt en tekst paa italiensk, der fremtraeder som et arbejdsdokument fra Kommissionen til forberedelse af en reform af direktiv 75/130, og hvoraf det haevdes at fremgaa, at den italienske regerings opfattelse af Kommissionen anses som udtryk for nu gaeldende faellesskabsret. Jeg bemaerker herom indledningsvis, at en EF-institutions opfattelse med hensyn til retsvirkningerne af en retsakt ikke kan laegges til grund frem for, hvad der udtrykkeligt fremgaar af retsaktens bestemmelser. Hertil kommer, at det paagaeldende dokument er et internt kommissionsdokument, som ikke afspejler Kommissionens officielle opfattelse. Konkret kan jeg kun basere mig paa det foreliggende traktatbrudssoegsmaal, for saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvad Kommissionens principielle opfattelse er med hensyn til de problemer, jeg skal tage stilling til. Selv om man vil laegge vaegt paa det naevnte dokument, er det endelig ikke utvivlsomt, at dette fuldt ud stoetter den italienske regerings opfattelse. Dokumentet er langt fra blot en kommentar til direktiv 75/130, det hedder tvaertimod i det, at paa trods af direktivet "le misure di attuazione adottate dagli Stati membri non hanno dato luogo alla creazione di un libero mercato", og dokumentet omtaler de hindringer, som endnu bestaar som foelge af de nationale lovgivninger. Hvad angaar situationen i Italien, henviser dokumentet i oevrigt til naervaerende sag: "... soltanto l' Italia applica restrizioni quantitative per i trasportatori nazionali (dinanzi alla Corte)". Dokumentet kan derfor ikke vaere noget argument til stoette for, at Domstolen undlader at fastslaa, at der foreligger et traktatbrud.

12. Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa:

1) at Domstolen fastslaar, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Raadets direktiv 75/130/EOEF af 17. februar 1975 om indfoerelse af faelles regler for visse former for kombineret godstransport (jernbane/landevej) mellem medlemsstaterne, idet der i Italien opretholdes en bevillings- og kontingentordning for kombineret transport "jernbane/landevej" mellem medlemsstater, ligesom private erhvervsdrivende, der oensker at udfoere denne form for transport, ikke kan faa meddelt bevilling hertil

2) at sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder intervenientens.

(*) Originalsprog: fransk.

(1) EFT L 48, s. 31.

(2) Om aendring af direktiv 75/130/EOEF (EFT L 5, s. 33).

(3) GURI nr. 197 af 22.8.1985.

(4) GURI nr. 219 af 20.10.1986, s. 18.

(5) GURI nr. 263 af 12.11.1986, s. 8.

(6) Sag 420/85, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2983.

(7) Jf. praemis 6 og 7.

(8) Dom af 28.3.1985, sag 2/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1127, praemis 16.