Forslag til afgørelse fra generaladvokat Lenz fremsat den 15. november 1988. - KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER MOD DEN ITALIENSKE REPUBLIK. - TRAKTATBRUD - MANGLENDE GENNEMFOERELSE AF RAADETS DIREKTIV 80/987 AF 20. OKTOBER 1980 - BESKYTTELSE AF ARBEJDSTAGERNE I TILFAELDE AF ARBEJDSGIVERENS INSOLVENS. - SAG 22/87.



Samling af Afgørelser 1989 side 00143



Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

A - Faktiske omstaendigheder

1 . I sagen som vi behandler i dag, har sagsoegeren nedlagt paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik som sagsoegt ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har truffet alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at efterkomme bestemmelserne i Raadets direktiv af 20 . oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens ( 80/987/EOEF ) ( 1 ).

Inden sagen gennemgaas skal jeg goere foelgende bemaerkninger .

2 . I medfoer af det naevnte direktiv skal medlemsstaterne oprette garantiinstitutioner, saaledes at arbejdstagerne sikres betaling af tilgodehavender, der hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, og som vedroerer loen for perioden inden en bestemt dato ( indtraedelse af arbejdsgiverens insolvens, meddelelse om opsigelse paa grund af insolvens ) ( artikel 3 ). Disse institutioner skal overholde visse principper, der fremgaar af direktivets artikel 5 .

3 . Medlemsstaterne skal ogsaa - i henhold til artikel 7 - sikre, at manglende indbetaling til deres forsikringsinstitutioner af tvungne bidrag, som arbejdsgiveren i henhold til nationale lovbestemte sociale sikringsordninger var pligtig at betale, inden han blev insolvent, ikke begraenser arbejdstagerens ret til ydelser over for disse forsikringsinstitutioner .

4 . Herudover skal medlemsstaterne - i medfoer af direktivets artikel 8 - sikre, at de noedvendige foranstaltninger traeffes for at beskytte interesser hos arbejdstagere og personer, der allerede havde forladt arbejdsgiverens virksomhed eller bedrift paa datoen for dennes insolvens, for saa vidt angaar erhvervet ret eller delvis erhvervet ret til ydelser i forbindelse med alderdom, herunder ydelser til efterladte, i henhold til supplerende faglige eller tvaerfaglige forsikringsordninger .

5 . Direktivets artikel 1, stk . 2, fastslaar paa den anden side, at medlemsstaterne fra direktivets anvendelsesomraade kan udelukke krav fra visse kategorier af arbejdstagere, fordi arbejdstagernes arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold er af en saerlig karakter, eller fordi der findes andre former for garanti, som sikrer arbejdstagerne en beskyttelse svarende til den, der fremgaar af direktivet . Det er i denne sammenhaeng, at listen, anfoert i direktivets bilag, skal anvendes og isaer dens afsnit II, litra C ), som for Italiens vedkommende omfatter : "1 . Arbejdstagere, der drager fordel af lovbestemte ydelser til sikring af loennen i tilfaelde af oekonomisk krise i virksomheden ".

6 . I medfoer af direktivets artikel 11, skulle gennemfoerelsesforanstaltninger vaere truffet inden for en frist af 36 maaneder efter dets meddelelse ( dvs . foer 23 . oktober 1983 ), og medlemsstaterne var ligeledes forpligtede til at meddele Kommissionen teksten til de bestemmelser, som de udsteder paa det omraade, der er omfattet af direktivet .

7 . Da den sagsoegte medlemsstat ikke havde givet en saadan meddelelse, fremsendte sagsoegeren en anmodning herom til sagsoegte den 3 . november 1983 . Sagsoegeren fik herefter tilsyneladende i marts 1984 meddelelse om visse italienske love, som skulle vedroere direktivet .

8 . Efter en gennemgang af disse tilstillede Kommissionen den 24 . april 1985 sagsoegte en ny skrivelse, hvori den i detaljer anfoerte, hvorfor man ikke i den sagsoegte medlemsstat kunne tale om en fuldstaendig gennemfoerelse af direktivet, og hvori Kommissionen igen anmodede om en fuldstaendig og detaljeret liste over de bestemmelser, som havde betydning for det paagaeldende direktiv .

9 . Da denne skrivelse ikke blev besvaret, fremsatte Kommissionen i henhold til EOEF-Traktatens artikel 169 den 19 . marts 1986 en begrundet udtalelse . Italiens faste repraesentation reagerede ved en skrivelse af 25 . april 1986, som var bilagt et aide-mémoire fra den sagsoegte medlemsstats arbejdsministerium, der indeholdt en gennemgang af de relevante italienske bestemmelser .

10 . Til sidst i aide-mémoiret var det oplyst, at visse forpligtelser i henhold til faellesskabsretten, som angik beskyttelse af alle arbejdstagere, endnu ikke blev overholdt, og at det var noedvendigt at finde en loesning paa dette problem . I Den Faste Repraesentations fremsendelsesskrivelse anfoertes ligeledes, at der endnu var visse tilpasningsproblemer i den nationale lovgivning, der maatte loeses, foer end man kunne sige, at forpligtelserne i direktivet var fuldstaendig opfyldte, og det blev understreget, at et tvaerministerielt udvalg havde faaet til opgave at fremsaette forslag til udfyldelse af bestaaende lakuner .

11 . Da Kommissionen ikke hoerte yderligere om dette udvalgs virksomhed eller om en eventuel omsaetning af udvalgets forslag til gaeldende ret, anlagde den 23 . januar 1987 den traktatsbrudsag, som vi behandler i dag .

12 . Denne sag omfatter som bekendt tre klagepunkter :

- i den sagsoegte medlemsstats lovgivning er der ikke i tilstraekkeligt omfang oprettet de garantiinstitutioner, som direktivets artikler 3 og 5 foreskriver;

- beskyttelsen af arbejdstagernes ret til ydelser i forhold til den lovbestemte sociale sikringsordning er ikke tilstraekkelig sikret og

- sagsoegte har ikke truffet de foranstaltninger, som kraeves ifoelge direktivets artikel 8 .

B - Gennemgang

Til disse punkter skal jeg bemaerke foelgende .

1 . De i henhold til direktivets artikler 3 og 5 noedvendige foranstaltninger

13 . a ) Her er foerst og fremmest den sagsoegte medlemsstat lov nr . 297 af 29 . maj 1982 relevant . Herved oprettedes under Det Nationale Institut for Social Sikring en special fond, som sikrer betaling af en godtgoerelse ved ansaettelsesforholdets ophoer, jfr . artikel 2120 i codice civile . Sagsoegeren erkender, at denne fond opfylder kravene i direktivets artikel 5 . Men Kommissionen anfoerer - og derfor anser den ordningen for utilstraekkelig i forhold til direktivet - at det kun drejer sig om en godtgoerelse i tilfaelde af ansaettelsesforholdets ophoer, men ikke om arbejdstagernes tilgodehavender for den i direktivets artikel 3 omhandlede periode . Sagsoegeren anfoerer i oevrigt, at godtgoerelsen - en maanedsloen pr . beskaeftigelsesaar - ikke udgoer det minimumsbeloeb, der er anfoert i direktivets artikel 4 ( tre maaneders loen ) ved korte beskaeftigelsesperioder .

14 . Jeg skal i denne sammenhaeng bemaerke - hvilket vedroerer det ovenfor naevnte citat fra direktivets bilag, afsnit II, litra C ), punkt 1 - at der takket vaeret en anden fond, der er oprettet under Cassa integrazione guadagni-gestione straordinaria, bestaar mulighed for, at arbejdstagerne kan modtage 80% af deres loen uden tidsbegraensning, saafremt virksomheden, hvor de er beskaeftigede, befinder sig i en krisesituation . Sagsoegeren er imidlertid af den opfattelse, at denne ordning heller ikke er tilstraekkeligt til at opfylde forpligtelserne ifoelge direktivet, fordi den kun omfatter visse virksomheder ( hovedsagelig store og mellemstore industrivirksomheder og store handelsvirksomheder, men derimod ikke landbrugsvirksomheder, servicevirksomheder eller smaa handelsvirksomheder ), og fordi ordningen ikke omfatter alle kategorier af arbejdstagere ( virksomhedsledere, laerlinge og personer, der arbejder hjemme, er ikke omfattet ), samt fordi det tvaerministerielle udvalg for industripolitikken ( CIPI ) udoever et skoen ved anvendelse af ordningen, saaledes at - da det er krisens sociale betydning, der taeller, dvs . virksomhedens stoerrelse og beskaeftigelsessituationen i omraadet - de smaa og mellemstore virksomheder og deres arbejdstagere sjaeldent profiterer af denne ordning .

15 . b ) Hvis man paa dette grundlag gennemgaar sagsoegtes anbringender, maa det konstateres, at de ikke er relevante for saa vidt angaar den saerlige fond, der sikrer godtgoerelse i tilfaelde af ansaettelsesforholdets ophoer, som sagsoegte foerst har henvist til .

16 . Sagsoegte har isaer som bekendt gjort gaeldende, at denne ordning i almindelighed sikrer en mere effektiv beskyttelse, end den der er fastsat i direktivet ( fordi godtgoerelsen i almindelighed udgoer et beloeb, der ligger over den minimumsbeskyttelse, som direktivet kraever, dvs . tre maaneders loen ). Dernaest er det blevet gjort gaeldende, at medlemsstatens virksomheder allerede var tilstraekkeligt belastede af den paagaeldende godtgoerelse ( garantifonden bestaar af arbejdsgiverbidrag ), og at de, saafremt direktivet medfoerer supplerende foranstaltninger, vil blive paavirket i en grad, der er uforenelig med harmoniseringsideen, som er grundlaget for direktivet .

17 . Heroverfor er det vigtigt - og jeg forbigaa her den omstaendighed, at den paagaeldende godtgoerelse i princippet foerst gives ved ansaettelsesforholdets ophoer - at bemaerke, at paa grund af den allerede omtalte beregningsmetode goer godtgoerelsesfonden det ikke altid muligt at opnaa og endnu mindre at passere det beskyttelsesniveau, der er fastsat i direktivet . Dette er helt aabenbart tilfaeldet ved beskaeftigelse af kort varighed, som der kan vaere tale om ved unge arbejdstagere, men kan ogsaa fremkomme ved arbejdstagernes mobilitet, hvorom det vanskeligt kan siges, at den har en underordnet betydning i den sagsoegte medlemsstat .

18 . Et andet vigtigt punkt er, at direktivet kun kraever en vis minimumsbeskyttelse, og at det altsaa ikke er noedvendigt at indfoere direktivets foranstaltninger som tillaeg til de, der allerede findes . Men saafremt - og direktivet kraever kun dette - man tilnaermer den nationale lovgivning til kravene i direktivet, saaledes at der ikke laengere bestaar lakuner i beskyttelsen af arbejdstagerne, kan man afgjort ikke sige, at dette for den sagsoegte medlemsstats arbejdsgivere medfoerer en stor og uberettet byrde . Sagsoegte har selv anfoert, at saadanne tilfaelde kun har ringe betydning paa grund af det allerede opnaaede hoeje beskyttelsesniveau; der kan altsaa ikke vaere tale om en uberettiget merbelastning . I realiteten er der kun tale om at frembringe saa ensartet en situation som muligt i hele Faellesskabet .

19 . c ) Det er i oevrigt i mine oejne klart, at de lakuner, der findes i ordningen for Cassa integrazione guadagni-gestione straordinaria, goer det umuligt at sige, at direktivet er blevet gennemfoert i tilstraekkeligt omfang for saa vidt angaar artiklerne 3 og 5, og sagsoegerens klagepunkter synes derfor berettigede paa dette punkt .

20 . aa ) Jeg skal derfor ikke undlade at slaa fast, at ordningen ikke gaelder for alle virksomheder, men alene for dem, der er opregnet paa side 6 og 7 i det italienske Arbejdsministeriums aide-mémoire, og bl.a . ikke for smaa virksomheder og visse mellemstore virksomheder .

21 . Det kan heller ikke laegges til grund, som sagsoegte har gjort gaeldende, at konstateringen af insolvens i henhold til direktivets artikel 2 i alt vaesentligt afhaenger af, at der indledes en formel procedure, og en saadan ( dvs . konkurs ) i henhold til bestemmelserne i kongelig anordning nr . 297 af 16 . marts 1942 sammenholdt med artikel 2083 i codice civile er udelukket for mindre virksomheder som landmaend, haandvaerkere, smaahandlende, og familievirksomheder . Selv om dette var sandt, og direktivet saaledes ikke paalaegger tvingende beskyttelsesforanstaltninger, maa det under alle omstaendigheder konstateres, at de virksomheder, som medlemsstatens ordning ikke omfatter, aabenbart ikke alene er dem, som er naevnt, men ogsaa er andre smaa og mellemstore virksomheder, som sagtens kan erklaeres konkurs, og som derfor er omfattet af direktivet .

22 . bb ) Det staar dernaest fast, at ordningen under Cassa integrazione guadagni-gestione straordinaria ikke gaelder for samtlige arbejdstagere, idet ledere, laerlinge og personer, der arbejder hjemme, er udelukket, og det er ligeledes klart, at dette ikke er forsvarligt .

23 . Det er vanskeligt for saa vidt angaar virksomhedsledere at haevde, at direktivet ( dets artikel 2 indeholder en henvisning til nationale definitioner af begrebet "arbejdstagere ") absolut ikke omfatter virksomhedsledere . Sagsoegeren har nemlig paa overbevisende maade fastslaaet, at reglerne for arbejdstagere i artikel 2095 i codici civile ( som affattet i lov nr . 190 af 13 . maj 1985 ) - bortset fra visse undtagelser - ligeledes omfatter ledere, og at der ikke er nogen tvivl herom i italiensk doktrin og retspraksis . Sagsoegeren har i oevrigt med rette understreget, at saafremt der var forudset en saerlig ordning for en saa vigtig gruppe, ville dette vaere udtrykkeligt angivet i direktivets bilag .

24 . For saa vidt angaar det af sagsoegte anfoerte om, at virksomhedsledere er sikret en passende beskyttelse ved hjaelp af andre ordninger ( oftest isaer ved hjaelp af kollektive overenskomster ), maa det paapeges overfor sagsoegte, at det ( i henhold til direktivets artikel 11 ) paahviler denne klart at paavise og bevise dette i hvert enkelt tilfaelde, hvilket ikke er blevet gjort under sagen .

25 . For saa vidt angaar laerlinge er der ingen tvivl om, at disse ligeledes anses for arbejdstagere i den sagsoegte medlemsstats lovgivning - hvilket sagsoegeren har paavist under henvisning til artikel 2134 i codici civile, lov nr . 25 af 19 . januar 1955 og retspraksis inden for omraadet - og at direktivet i princippet finder anvendelse paa denne gruppe . For det foerste er det sikkert, at argumentet om saadanne ansaettelsesforholds varighed ikke er relevant i denne sammenhaeng . Saaledes har sagsoegeren med rette understreget, at man ikke kan sige, at laerlinges ansaettelsesforhold generelt er korte, naar der tages hensyn til maksimumsgraensen paa fem aar, som fremgaar af artikel 7 i lov nr . 25 . Det er i oevrigt klart, at dette ikke spiller nogen som helst rolle ifoelge direktivet ( der i artikel 4 kun angiver en minimumsbeskyttelse paa 3 maaneder ). Man kan heller ikke i denne sammenhaeng paaberaabe sig den allerede omtalte artikel 1, stk . 2, ( hvorefter medlemsstaterne kan udelukke visse kategorier arbejdstageres tilgodehavender fra direktivets anvendelsesomraade ), eller det af sagsoegte anfoerte, at - saafremt laerlinge faktisk falder ind under direktivets anvendelsesomraade - sagsoegte vil anmode om en dertil svarende udvidelse af direktivets bilag . Det vigtigste i forbindelse med denne sag er, at laerlinge i henhold til gaeldende ret ikke er udelukket fra direktivets anvendelsesomraade . Man kan i oevrigt ogsaa anfoere, at det er tvivlsomt, om en saadan aendring af bilaget, der naturligvis ikke kan foretages ensidigt af en medlemsstat, men skal besluttes af Raadet, overhovedet er mulig, naar der helt aabenbart ikke kan henvises til en anden tilsvarende beskyttelse for laerlinges vedkommende, jfr . direktivets artikel 1, stk . 2, og at det ligeledes er vanskeligt at haevde, at det drejer sig om en speciel kategori arbejdstagere, som ikke har behov for beskyttelse .

26 . Der er heller ingen alvorlig tvivl om, at personer der arbejder hjemme, ligeledes skal anses for arbejdstagere og derfor i princippet falder ind under direktivets anvendelsesomraade . Det skal her bemaerkes, at man har fundet det noedvendigt, udtrykkeligt - i Irlands tilfaelde - at udelukke dem i bilaget . Dette fremgaar ogsaa - som sagsoegeren har paavist - af den sagsoegte medlemsstats lovgivning, dvs . artiklerne 2094 og 2128 i codice civile, lov nr . 817 af 18 . november 1973, hvori naevnte arbejdsform er defineret, samt af retspraksis og de kriterier, som gaelder paa dette omraade ( selv om jeg her maa indroemme, at der kan opstaa afgraensningsproblemer i visse tilfaelde, hvilket altid kan foere til nye tvister ).

27 . I det omfang sagsoegte har forsvaret sit standpunkt ved en henvisning til lov nr . 433 af 8 . august 1985 ( hvorefter personer, er arbejder hjemme, i visse sammenhaenge ikke tages i betragtning i forbindelse med haandvaerksvirksomheder ), mener jeg ikke, at dette lige saa lidt taler mod at inddrage personer, der arbejder hjemme, under direktivets anvendelsesomraade som sagsoegtes paastand om, at de egentlige beskyttelsessystemer for arbejdstagere ikke kan udstraekkes til personer, der arbejder hjemme ( s . 5 i duplikken ).

28 . cc ) Endelig har Kommissionen med rette forholdt sig kritisk til den gaeldende ordning omkring den naevnte Cassa, idet der selv inden for dens anvendelsesomraade ikke er tale om en ubetinget betalingsforpligtelse men om en skoensmaessig befoejelse . Dette kan - da den kriseramte virksomheds sociale betydning herved er det vigtigste kriterium - altid foere til, at smaa og mellemstore virksomheder ikke profiterer af ordningen .

29 . Sagsoegte har - uden succes - paaberaabt sig afgoerelsen af 12 . juni 1984, truffet i det tvaerministerielle udvalg for industripolitik . Uanset loven om oprettelsen af udvalget naturligvis har forrang ( som sagt laegger denne hovedsagelig vaegt paa virksomhedens sociale betydning ), er det henset til afgoerelsens indhold ubestrideligt, at der ikke er tale om en ubetinget betalingsforpligtelse ( jeg henviser her isaer til femte betragtning, hvor der tales om "eccezionale rilevanza della situazione occupazionale", og til bestemmelsen, hvor der tales om "eccezionale rilevenza dei provvedimenti, da desumersi in rapporto all' organico aziendale, alla localizzazione d' impresa e al settore di attività in cui operavano i lavoratori sospesi ").

30 . Man kan heller ikke herimod haevde, at kategorier af arbejdstagere kan udelukkes fra direktivets anvendelsesomraade i henhold til dets artikel 1, og at direktivets bilag for saa vidt angaar Italien netop omhandler den kategori arbejdstagere, som Cassa-ordningen omfatter . Undtagelsesbestemmelsen maa - som sagsoegeren har anfoert - ses i sammenhaeng med hele systemet, dvs . at bestemmelsen forudsaetter, at direktivet i princippet er blevet fulgt og har medfoert en fuldstaendig beskyttelse af arbejdstagere, som altid traeder i kraft, naar undtagelsesbestemmelser ikke forekommer . Det er ogsaa klart, isaer paa baggrund af formaalet med artikel 1 - som er at undgaa kumulation af beskyttelse, naar en tilsvarende beskyttelse allerede er sikret - at det er en undtagelsesbestemmelses konkrete virkninger, som har betydning, hvilket ogsaa fremgaar af ordlyden af den del af bilaget, som omhandler den sagsoegte medlemsstat, hvor der er tale om "arbejdstagere, der drager fordel af lovbestemte ydelser til sikring af loennen i tilfaelde af oekonomisk krise i virksomheden" og altsaa ikke om arbejdstagere, der "kan" drage fordel heraf . Undtagelsesbestemmelsen vedroerer altsaa i realiteten kun situationer, hvor Cassas ordning anvendes i praksis, og sagsoegeren har derfor med rette understreget betydningen af den skoensmaessige befoejelse .

31 . d ) Sagsoegtes forsoeg paa at retfaerdiggoere de lakuner, som uden tvivl kan paavises i italiensk ret henset til direktivets artikler 3 og 5, under henvisning til, at andre garantier sikrer en virkningsfuld beskyttelse, er heller ikke lykkedes .

32 . Dette gaelder utvivlsomt for argumentet om, at arbejdstagernes tilgodehavender er priviligerede fordringer i forbindelse med en konkurs . Det er nemlig helt aabenbart, at en saadan sikkerhed i forbindelse med insolvens ikke skal skabes ved hjaelp af de garantiinstitutioner, som er fastsat i direktivets artikler 3 og 5 for loentilgodehavender .

33 . Dette gaelder ligeledes for henvisningen til kollektive overenskomster, som de eksisterer f.eks . inden for handel og turisme . Der er nemlig ikke fremfoert naermere herom, og det er isaer ikke blevet paavist, at der herved er sket en fuldstaendig og tilstraekkelig afhjaelpning af alle de lakuner, som der indtil nu har vaeret tale om .

2 . Gennemfoerelser af foranstaltningerne efter direktivets artikel 7

34 . Dette omraade er reguleret i artikel 2116 i den italienske codice civile, hvorefter ydelser i henhold til lovbestemt social sikring skal udbetales, selv om arbejdsgiveren ikke regelmaessigt har indbetalt bidrag . Kommissionen har dog anfoert, at bestemmelsen indeholder et forbehold for undtagelsesbestemmelser i saerlove, og at dette spiller en rolle i forbindelse med alderdoms - og invaliditetsforsikring samt ydelser til efterladte som omhandlet i lov nr . 485 af 11 . august 1972 . Denne lov fastslaar ganske vist ( i artikel 23 c ), at bidragspligten anses som opfyldt, selv om bidragene ikke er indbetalt; det forudsaetter dog, at foraeldelsesfristen ( paa 10 aar ) endnu ikke er udloebet . Naar foraeldelse indtraeder, kan dette altsaa medfoere, at arbejdstageren - hvilket sagsoegeren beklager - mister sine rettigheder og ikke har anden mulighed end at rejse erstatningssag mod den forsoemmelige arbejdsgiver i henhold til artikel 2116, stk . 2, i codice civile . Dette retsmiddel er imidlertid klart utilstraekkelig i forhold til direktivet, idet der her er tale om en lang og kostbar vej med meget begraenset virkning i de tilfaelde, som direktivet drejer sig om ( en virksomheds insolvens ), fordi en sag i bedste fald kan medfoere et tilgodehavende i konkursboet .

35 . a ) I forbindelse med hele denne problematik kan jeg ikke foelge sagsoegte, naar denne til sit forsvar paaberaaber sig direktivets artikel 6, hvorefter medlemsstaterne kan bestemme, at artiklerne 3, 4 og 5 ikke finder anvendelse paa bidrag i henhold til national lovbestemte sociale sikringsordninger .

36 . Det er nemlig vanskeligt at antage, at formaalet med den bestemmelse ( aabenbart indfoert af Raadet alene ) ganske enkelt er at godkende undtagelser til artiklerne 7 og 8 . Dette svarer nemlig til - i strid med disse to artiklers klare ordlyd - at aendre reglerne i disse artikler 7 og 8, som er vigtige for beskyttelsen af arbejdstagerne, til simple anbefalinger, hvilket ville betyde, at der stadig var tale om en alvorlig lakune i beskyttelsessystemet for saa vidt angaar de arbejdstagere, som er beskaeftiget hos en insolvent arbejdsgiver . Paa grundlag af direktivets opbygning og isaer ordlyden af artikel 6 mener jeg, at der snarere er tale om det problem, at arbejdsgiveren ikke har betalt bidrag til den sociale sikring, og ikke om en indskraenkning af beskyttelsen af retten til udbetaling af sociale sikringsydelser . Selv om det af artikel 6 fremgaar, at der for bidrag ( og alene herfor ) kan vaere tale om undtagelser til artiklerne 3 og 5, betyder det alene, at oprettelsen af garantiinstitutioner i de naevnte artiklers forstand ikke er noedvendige . Man kan nemlig opnaa forsoergelse paa anden vis, f.eks . - hvilket rent faktisk finder sted i den sagsoegte medlemsstat - ved at lade de sociale sikringsinstitutioner baere risikoen for manglende betaling af bidrag .

37 . b ) Jeg er heller ikke overbevist om, at sagsoegtes argument om, at de af sagsoegeren paapegede mangler i det italienske system kan undgaas ved hjaelp af det kontrolsystem, der findes paa det sociale sikringsomraade ( hvorefter den sociale sikringsinstitution hvert aar til arbejdstageren fremsender kontoudtog, som giver mulighed for at kontrollere, at bidragspligten er overholdt, hvorefter foraeldelsesfristen afbrydes, saafremt der indgives klage over arbejdsgiveren for manglende opfyldelse af sine forpligtelser ). Jeg mener paa samme maade, at sagsoegtes udtalelse om, at den af sagsoegeren kritiserede lovgivning praktisk kun har ringe betydning, ikke er holdbar .

38 . Artikel 7 har ifoelge sin ordlyd en vidtraekkende beskyttelsesfunktion . Naar denne bestemmelse angiver, at manglende betaling af bidrag til sociale sikringsordninger ikke maa begraense arbejdstagerens ret til ydelser ( hvilket er det samme som fastsaettelse af princippet om automatik i ydelserne uden hensyn til betaling af bidrag ), er dette krav ikke opfyldt ved et system, som paalaegger de paagaeldende arbejdstagere et anseeligt ansvar, og som helt aabenbart ikke fungerer paa tilfredsstillende maade - hvilket den af sagsoegeren anfoerte retspraksis vedroerende artikel 2116, stk . 2, i codice civile viser - ( uden at det i oevrigt kan ses, om dette beror paa arbejdsgivernes forsoemmelighed, eller om der er fejl i de aarlige meddelelser fra den sociale sikringsinstitution ).

39 . Dernaest skal jeg vedroerende de praktiske virkninger af den anfaegtede ordning og dens paastaaede ringe betydning understrege, at direktivet inden for artikel 7' s omraade kraever en fuldstaendig beskyttelse uden lakuner . Klagepunktet om den manglende gennemfoerelse er saaledes berettiget - ogsaa fordi princippet de minimis non curat praetor ikke er anvendelig i forbindelse med en procedure i henhold til EOEF-Traktatens 169 - heller ikke selv om den nationale lovgivning er saaledes affattet, at tilfaelde, hvor direktivets formaal ikke opfyldes, er sjaeldne . Det er derfor unoedvendigt at behandle spoergsmaalet, om den af Kommissionen paaberaabte retspraksis er fuldstaendig relevant . Det er tilstraekkeligt, at det er paavist, at der under alle omstaendigheder er anlagt en raekke erstatningssager i henhold til artikel 2116, stk . 2, paa grund af arbejdsgivernes manglende betalinger af bidrag og indtraedelse af den 10-aarige foraeldelse .

40 . c ) Selv om sagsoegte i oevrigt for saa vidt angaar forpligtelsen i direktivets artikel 7 har gjort gaeldende, at der er mulighed for en vis forbedring af situationen i kraft af lov nr . 1338 af 12 . august 1962 ( selv om arbejdsgiverne ikke har indbetalt bidrag og foraeldelsen er indtraadt, kan retten til ydelser opnaas, hvis arbejdsgiveren eller arbejdstageren efterfoelgende indbetaler bidragene ), er det klart, at det heller ikke er muligt paa den baggrund at afvise klagepunktet om den ufuldstaendige gennemfoerelse af artikel 7 .

41 . Jeg finder det helt unoedvendigt at behandle den sidstnaevnte mulighed ( arbejdstagerens efterfoelgende indbetaling ), som uden tvivl maa anses som en indskraenkning af artikel 7' s krav . Med hensyn til muligheden for arbejdsgiverens efterfoelgende indbetaling forudsaetter denne naturligvis, at denne er solvent ( og det er han netop ikke i de tilfaelde, som direktivet omfatter ). Derudover er det afgoerende punkt - hvilket klart fremgaar af den af sagsoegeren amfoerte retspraksis - at arbejdsgiveren ikke er forpligtet hertil, og at arbejdstageren, saafremt arbejdsgiveren ikke anvender denne udvej, ikke har andre muligheder tilbage end at anlaegge erstatningssag, hvilket ikke kan anses for tilfredsstillende .

42 . d ) Sammenfattende er jeg derfor af den mening, at sagsoegeren med rette har opfoert direktivets artikel 7 paa den liste over bestemmelser, hvis krav den sagsoegte medlemsstats retsorden endnu ikke opfylder .

3 . Foranstaltningerne i direktivets artikel 8

43 . I den sagsoegte medlemsstats retsorden er - efter sagsoegerens uimodsagte udtalelse - her alene artikel 2117 i codice civile relevant, hvorefter de saerlige sociale sikringsfonde, som er oprettet af arbejdsgiveren, kun kan anvendes efter deres formaal, og ikke kan vaere genstand for tvangsfuldbyrdelse til fordel for arbejdsgiverens eller arbejdstagerens kreditorer . Dette bevirker - er det blevet oplyst - i tilfaelde af en konkurs, at de bidrag, som en arbejdsgiver har indbetalt til fondene i aaret forud for konkursen, ikke kan roeres .

44 . Sagsoegeren er af den opfattelse, at heller ikke dette opfylder direktivets krav; denne mener nemlig, at det er noedvendigt at indfoere foranstaltninger, saafremt arbejdsgiveren ikke indbetaler de noedvendige midler til en saadan fond .

45 . a ) Sagsoegte har paa dette punkt og kun under skriftvekslingen paaberaabt sig den allerede naevnte artikel 6 og det forhold, at saadanne ordninger er naesten ukendte i Italien ( de findes f.eks . kun for ledende ansatte og bankansatte ); foerst i de seneste aar er der sket en naevnevaerdig udvikling paa dette omraade .

46 . Dette aendrer imidlertid ikke noget . Jeg har allerede paavist, at sagsoegte stoetter sig paa en fejlagtig fortolkning af direktivets artikel 6, som i virkeligheden kun giver mulighed for med hensyn til bidrag til supplerende faglige eller tvaerfaglige forsikringsordninger at give afkald paa de i artiklerne 3 og 6 omhandlede garantiinstitutioner . Der er imidlertid paa den anden side ingen tvivl om, at man ikke kun kan tale om manglende opfyldelse af direktivets gennemfoerelse, naar dette paavirker en stor del af den arbejdende befolkning . Derfor er det i denne sammenhaeng tilstraekkeligt, at sagsoegte erkender, at der i medlemsstaten findes supplerende forsikringsordninger som omhandlet i direktivets artikel 8, og man behoever derfor ikke at kontrollere sagsoegerens oplysning om, at der allerede rent faktisk findes 200 supplerende forsikringsordninger af denne type i Italien, som omfatter over en million arbejdstagere - i henhold til en dagbladsartikel om en forsikringsselskabskongres - eller undersoege, om sagsoegte med rette kan haevde, at det drejer sig om fonde af en helt anden karakter, som ikke har noget at goere med ordningerne i henhold til direktivets artikel 8 .

47 . b ) Under retsmoedet har sagsoegte overraskende aendret sit forsvar fuldstaendigt ( det er isaer overraskende, fordi sagsoegte under den skriftlige procedure vedroerende direktivets artikel 8 havde udtalt, at der var en lov under udarbejdelse, som skulle sikre disse supplerende fondes solvens, f.eks . ved at skabe en central garantifond ). Nu er sagsoegte som bekendt af den opfattelse, at de i artikel 2117 i codice civile indeholdte regler udgoer en tilstraekkelig gennemfoerelse af direktivets artikel 8; artikel 8 kan nemlig i realiteten ikke medfoere, at det er noedvendigt at vedtage de foranstaltninger, som efter sagsoegerens opfattelse mangler, hvorfor man overhovedet ikke kan haevde, at bestemmelsen ikke er blevet overholdt i fornoedent omfang .

48 . Dette kan ogsaa vanskeligt tiltraedes . Det vigtige i mine oejne er isaer, at artikel 8 klart kraever beskyttelsesforanstaltninger for erhvervede eller delvis erhvervede rettigheder i henhold til supplerende forsikringsordninger . Da disse rettigheder generelt har relation til tilhoersforholdet til virksomheden, er det klart utilstraekkeligt, at beskyttelsen alene gaelder de faktisk oprettede fondes sikring mod debitorforfoelgning og ikke, om fondene bliver forsynet med tilstraekkelige midler .

49 . Heroverfor kan man efter min opfattelse ikke overbevisende sammenligne artikel 8 med artikel 7, som sagsoegte har gjort, i og med at denne har henvist til, at artikel 7 udtrykkeligt, i modsaetning til artikel 8, omtaler manglende betaling af bidrag . Dertil maa for det foerste anfoeres, at naar bidragsbetaling ikke er omtalt, er det maaske netop fordi, de supplerende forsikringsordninger kan forsynes med andre midler, f.eks . fra en virksomheds interne reserver . Man kan ogsaa i den sammenhaeng henvise til den allerede naevnte artikel 6, hvor bidrag til supplerende forsikringsordninger faktisk naevnes . Den omstaendighed - kan man sige - at det udtrykkeligt er muligt at se bort fra de i artiklerne 3 til 5 forudsete garantiinstitutioner ( og kun disse ) viser, at direktivets konceptister ogsaa i artikel 8 har villet inddrage problemet om indbetaling til fondene .

50 . Den af Raadet valgte formulering af artikel 8 - der ikke svarer til sagsoegerens oprindelige forslag -: "medlemsstaterne sikrer ..." ( i stedet for : "medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger ...") taler efter min opfattelse ogsaa til fordel for den fortolkning, som sagsoegeren laegger til grund . Der er ikke tale om, at bestemmelsen er mindre stringent : der er snarere tale om, at statslige foranstaltninger ( som artikel 2117 i codice civile ) ikke er tilstraekkelige i denne sammenhaeng, idet der her hovedsagelig er tale om foranstaltninger, gennemfoert af virksomheder og deres organisationer, hvor medlemsstaterne kun spiller en medvirkende rolle .

51 . c ) Jeg finder derfor, at sagsoegerens klagepunkt om, at direktivets artikel 8 er utilstraekkelig gennemfoert, er holdbart .

C - Sammenfatning

52 . 4 . Jeg skal herefter foreslaa Domstolen, at der gives Kommissionen medhold, og at det fastslaas, at Den Italienske Republik ikke har overholdt de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktaten, idet den ikke inden for den fastsatte frist har udstedt alle de bestemmelser, der er noedvendige for at efterkomme Raadets direktiv 80/987/EOEF om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens . Desuden boer sagsoegte, Den Italienske Republik, i overensstemmelse med paastanden tilpligtes at betale sagens omkostninger .

(*) Originalsprog : tysk .

( 1 ) EFT L 283, s . 23 .