FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

G. PITRUZZELLA

fremsat den 11. juni 2019 ( 1 )

Forenede sager C-349/18 – C-351/18

Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (NMBS)

mod

Mbutuku Kanyeba (sag C-349/18)

Larissa Nijs (sag C-350/18)

Jean-Louis Anita Dedroog (sag C-351/18)

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Vredegerecht te Antwerpen (fredsdommeren i Antwerpen, Belgien))

»Præjudiciel forelæggelse – jernbanebefordring – passagerers rettigheder og forpligtelser – forordning (EF) nr. 1371/2007 – artikel 9, stk. 4 – passager uden rejsehjemmel – manglende berigtigelse af situationen – retsforholdets karakter – urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler – direktiv 93/13/EØF – artikel 2, artikel 3 og artikel 6, stk. 1 – anvendelsesområde – almindelige befordringsbestemmelser – afgift for kørsel uden billet«

1. Udgør retsforholdet mellem en jernbanepassager, som ikke køber billet eller efter kontrollerne ikke berigtiger sin situation, og befordringsselskabet en aftale i EU-retlig forstand? Og kan det omhandlede retsforhold under alle omstændigheder omfattes af bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår med den konsekvens, at retten kan fastslå, at vilkårene for den afgift, som befordringsselskabet anvender ved kørsel uden billet, ikke er bindende for forbrugeren/passageren?

2. Disse er nærmere bestemt de spørgsmål, som Vredegerecht te Antwerpen (fredsdommeren i Antwerpen, Belgien) har stillet på grundlag af den verserende nationale sag, hvor et belgisk befordringsselskab forpligter passagerer uden billet til betaling af det beløb, der er fastsat i de almindelige befordringsbestemmelser, for det tilfælde, at passagerer uden billet nægter at betale befordringsprisen og efterfølgende ikke berigtiger deres situation ved at betale den fastsatte afgift.

I. Retsforskrifter

A. EU-retten

3. Følgende fremgår af 12. betragtning til direktiv 93/13/EØF ( 2 ): »[…] [D]e nationale lovgivninger giver imidlertid på nuværende tidspunkt kun mulighed for en delvis harmonisering; kun kontraktvilkår, der ikke er blevet individuelt forhandlet, er omfattet af dette direktiv; det er vigtigt at give medlemsstaterne mulighed for under overholdelse af Traktaten at sikre forbrugeren et højere beskyttelsesniveau ved at fastsætte strengere nationale bestemmelser end bestemmelserne i dette direktiv.«

4. Artikel 1 i direktiv 93/13 bestemmer: »1. Formålet med dette direktiv er indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om urimelige kontraktvilkår i aftaler, der indgås mellem erhvervsdrivende og forbrugere. 2. Kontraktvilkår, som afspejler love eller bindende administrative bestemmelser samt bestemmelser eller principper i internationale konventioner, som medlemsstaterne eller Fællesskabet er part i, bl.a. på transportområdet, er ikke underlagt dette direktivs bestemmelser.«

5. Direktivets artikel 3 er affattet således: »1. Et kontraktvilkår, der ikke har været genstand for individuel forhandling, anses for urimeligt, hvis det til trods for kravene om god tro bevirker en betydelig skævhed i parternes rettigheder og forpligtelser ifølge aftalen til skade for forbrugeren. 2. Et kontraktvilkår anses altid for ikke at have været genstand for individuel forhandling, når det er udarbejdet på forhånd, og forbrugeren derved ikke har haft nogen indflydelse på indholdet, navnlig i forbindelse med en standardkontrakt. Den omstændighed, at visse elementer i et kontraktvilkår eller et enkelt kontraktvilkår har været genstand for individuel forhandling, udelukker ikke anvendelse af denne artikel på resten af en aftale, hvis en samlet vurdering fører til den konklusion, at der alligevel er tale om en standardkontrakt. Hvis en erhvervsdrivende hævder, at et standardiseret kontraktvilkår har været genstand for individuel forhandling, har han bevisbyrden. 3. Bilaget indeholder en vejledende og ikke-udtømmende liste over de kontraktvilkår, der kan betegnes som urimelige.«

6. Artikel 6, stk. 1, bestemmer: »Medlemsstaterne fastsætter, at urimelige kontraktvilkår i en aftale, som en erhvervsdrivende har indgået med en forbruger, i henhold til deres nationale lovgivning ikke binder forbrugeren, og at aftalen forbliver bindende for parterne på i øvrigt samme vilkår, hvis den kan opretholdes uden de urimelige kontraktvilkår.«

7. Artikel 8 i direktiv 93/13 har følgende ordlyd: »Medlemsstaterne kan inden for det område, der omfattes af dette direktiv, vedtage eller bevare strengere bestemmelser, der er forenelige med Traktaten, for at sikre en mere omfattende beskyttelse af forbrugerne.«

8. Artikel 4 i forordning (EF) nr. 1371/2007 ( 3 ) er affattet således: »Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel er indgåelse og udførelse af en befordringskontrakt og levering af oplysninger og billetter omfattet af kapitel II og III i de i bilag I anførte bestemmelser.«

9. Artikel 9, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1371/2007 bestemmer: »Jernbanevirksomhederne skal tilbyde muligheden for at få billetter til de respektive tjenester om bord på toget, medmindre dette begrænses eller nægtes af hensyn til sikkerheden eller politikken for bekæmpelse af svig eller obligatorisk togreservation eller af rimelige kommercielle hensyn.«

10. I henhold til artikel 6 i kapitel II i bilag I »Uddrag af de fælles regler for kontrakten om international befordring af passagerer og bagage med jernbane (CIV)« til forordning (EF) nr. 1371/2007: »1. Gennem kontrakt om befordring forpligter operatøren sig til at befordre passageren og i givet fald rejsegods og køretøjer til bestemmelsesstationen og til at udlevere rejsegods og køretøjer på bestemmelsesstedet. 2. Kontrakten om befordring skal bevises ved udlevering af en eller flere rejsehjemler, der udleveres til passageren. Uden hensyn til artikel 9 kan hverken fravær, fejl ved eller tab af rejsehjemmel dog sætte spørgsmålstegn ved, om kontrakten eksisterer eller er gyldig, da kontrakten altid er underlagt nærværende fælles regler. 3. Rejsehjemlen bekræfter, indtil det modsatte er bevist, kontraktens indgåelse og indhold.«

11. Artikel 9 i kapitel II i bilag I til forordning (EF) nr. 1371/2007 bestemmer: »1. Lige fra rejsens påbegyndelse skal passageren være forsynet med en gyldig rejsehjemmel, og denne skal forevises ved kontrol af rejsehjemler. De almindelige betingelser for befordring kan fastsætte: a) at en passager, der ikke kan fremvise gyldig rejsehjemmel, ud over befordringsprisen skal betale et tillæg b) at en passager, der nægter straks at betale befordringsprisen eller tillægget, kan nægtes befordring c) om og under hvilke betingelser en tilbagebetaling af tillægget kan finde sted.«

B. Belgisk ret

12. Artikel I.8. 39, i Wetboek van Economisch Recht (lovbogen om økonomisk ret) ( 4 ) indeholder følgende definition af begrebet »erhvervsdrivende«: »[E]rhvervsdrivende: fysisk eller juridisk person, der på kontinuerlig vis udøver virksomhed med gevinst for øje, herunder foreninger af disse personer.«

13. Artikel VI.83, nr. 24, i Wetboek van Economisch Recht fastsætter: »I aftaler indgået mellem en erhvervsdrivende og en forbruger anses vilkår eller krav eller en kombination heraf som urimelige, såfremt de har til formål: […] nr. 24: at fastsætte et erstatningsbeløb eller renter, der åbenbart ikke står i forhold til den skade, som den erhvervsdrivende kan have lidt, såfremt forbrugeren ikke eller med forsinkelse opfylder sine forpligtelse.«

14. I artikel VI.84, stk. 1, i Wetboek van Economisch Recht anføres: »Samtlige urimelige kontraktvilkår er forbudt og ugyldige. Aftalen forbliver bindende for parterne, hvis den kan opretholdes uden de urimelige kontraktvilkår. Forbrugeren må ikke give afkald på de rettigheder, som denne tillægges i henhold til dette afsnit.«

15. Artikel 2 i Algemene en bijzondere vervoersvoorwaarden van de Nationale Maatschappij van de Belgische Spoorwegen (Det nationale belgiske sporvejsselskabs almindelige og særlige befordringsbestemmelser), som anvendes af Nationale Maatschappij van de Belgische Spoorwegen (Det nationale belgiske sporvejsselskab, herefter »NMBS«), med overskriften »Godkendelse af de almindelige og særlige befordringsbestemmelser« fastsætter: »Ved at gøre brug af NMBS’ befordringstjenester anerkender du at have fået kendskab til dette dokument og de særlige bestemmelser (der kan konsulteres på vores websted snbc.be) og accepterer at respektere dem uden forbehold. NMBS kan på ethvert tidspunkt ændre dette dokument af legitime grunde, herunder varetagelse af almennyttige opgaver, efterkommelse af afgørelser truffet af offentlige myndigheder, driftsmæssige krav knyttet til infrastrukturer, net eller ressourcer. NMBS sørger for at orientere dig om alle eventuelle ændringer af disse almindelige befordringsbestemmelser gennem NMBS’ kanaler (især på webstedet snbc.be) samt i Moniteur Belge. Disse ændringer kan gøres gældende over for dig fra og med datoen for deres offentliggørelse.«

16. Artikel 4, stk. 3, i de almindelige og særlige befordringsbestemmelser foreskriver: »Konstateringen af uregelmæssigheder, fordi passageren ikke efterkommer sine forpligtelser med hensyn til rejsehjemlen, således at foranstaltningerne i bilag I »Uregelmæssigheder og forsømmelser« finder anvendelse, bevirker under ingen omstændigheder, at der opstår en befordringskontrakt. Du har derfor ikke ret til at fremsætte krav på godtgørelse eller erstatning.«

17. Artikel 5, stk. 4, i de almindelige og særlige befordringsbestemmelser med overskriften »Erhvervelse af rejsehjemmel til »Ombordtarif«« bestemmer: »1. Med forbehold for tilfældene i nr. 1 i bilag I »Uregelmæssigheder og forsømmelser«, hvor en rapport over konstateret uregelmæssighed udstedes direkte, foreslår billetkontrolløren dig, fra det om bord på toget solgte produktsortiment, at købe en rejsehjemmel til »ombordtarif« i følgende tilfælde: a) Du kan, uanset grund, ikke fremvise en rejsehjemmel for kontrolløren. […] 3. »Ombordtariffen« består af befordringsprisen forhøjet med en afgift, hvis beløb er fastsat i de særlige befordringsbestemmelser. Afgiften er en del af befordringsprisen.«

18. Punkt 2.1.2 i bilag I til de særlige befordringsbestemmelser med overskriften »Konstatering af »middelsvær« uregelmæssighed« fastsætter: »Rapport om konstateret »middelsvær« uregelmæssighed udstedes, såfremt passageren befinder sig i en af situationerne i artikel 5, stk. 4, i de almindelige befordringsbestemmelser og nægter at købe en rejsehjemmel til »ombordtarif«.«

19. I punkt 4 i bilag I til de særlige befordringsbestemmelser oplyses beløbet på den afgift, som skal betales i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende rejsehjemlen: »Fast beløb (inklusive 6% moms) – Konstatering af uregelmæssigheder vedrørende rejsehjemlen. Betaling inden 14 dage (inkluderet dagen for uregelmæssigheden): 75,00 EUR. Manglende betaling inden 14 dage (inkluderet dagen for uregelmæssigheden): 225,00 EUR.«

II. Faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

20. Baggrunden for den foreliggende sag er tre søgsmål, der verserer ved Vredegerecht te Antwerpen (fredsdommeren i Antwerpen, Belgien), hvor identiske præjudicielle spørgsmål er blevet forelagt Domstolen.

21. I 2015 konstaterede NMBS, at Mbutuku Kanyeba fire gange havde tilsidesat selskabets befordringsbestemmelser, idet han havde rejst med tog uden at betale befordringsprisen. Herved havde Mbutuku Kanyeba ikke accepteret NMBS’ tilbud om en »berigtigelse af situationen« ved at købe en billet i toget med en afgift på 7,50 EUR eller at betale en afgift på 75 EUR inden 14 dage efter konstateringen af overtrædelsen eller betale 225 EUR efter 14 dage fra konstateringen.

22. I 2013 og 2015 blev samme uregelmæssighed konstateret fem gange over for Larissa Nijs samt i 2014 og 2015 elleve gange over for Jean-Louis Anita Dedroog.

23. NMBS gav de tre passagerer uden billet mulighed for at berigtige situationen på den i punkt 21 anførte måde. Imidlertid accepterede ingen af dem tilbuddet.

24. NMBS anlagde derfor sag med påstand om, at Mbutuku Kanyeba skulle tilpligtes at betale 880,20 EUR, at Larissa Nijs skulle tilpligtes at betale 1103,90 EUR, og at Jean-Louis Anita Dedroog skulle tilpligtes at betale 2394,00 EUR. Sagsøgeren gjorde i hovedsagen gældende, at retsforholdet mellem selskabet og de tre personer ikke er af aftalemæssig, men lovmæssig art, da passagererne ikke havde købt rejsehjemmel.

25. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den i henhold til Domstolens praksis ex officio skal undersøge, om bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår finder anvendelse, hver gang en tjenesteydelse leveres til en forbruger som i den foreliggende situation. I denne sammenhæng rejses dels spørgsmålet om retsforholdet mellem NMBS og forbrugerne, dels spørgsmålet om, hvorvidt befordringskontrakten kan anses for indgået eller ej til trods for, at forbrugerne har rejst uden rejsehjemmel.

26. Først og fremmest har den forelæggende ret bemærket, at retsgrundlaget for NMBS’ almindelige befordringsbestemmelser ikke er klart. Ifølge et første synspunkt er de almindelige bestemmelser, som fastsætter parternes rettigheder og forpligtelser, af strengt aftalemæssig art. Ifølge et andet synspunkt er de derimod af lovbestemt art i henhold til forvaltningslovgivningen.

27. Den forelæggende ret har også redegjort for en debat i den belgiske retslitteratur om karakteren af retsforholdet mellem NMBS og passagererne. Visse hævder, at dette forhold er af aftalemæssig art – selv om passageren ikke køber rejsehjemlen – fordi den omstændighed, at den zone, hvor passageren skal være i besiddelse af en gyldig rejsehjemmel, betrædes, bevirker indgåelsen af en standardbefordringskontrakt. Andre mener derimod, at forholdet kun er af aftalemæssig art, såfremt passageren køber rejsehjemlen, og at der i modsat fald er tale om et forhold af lovbestemt art.

28. Den forelæggende ret har afslutningsvis erindret om, at Grondwettelijk hof (forfatningsdomstol, Belgien) og Hof van cassatie (kassationsdomstol, Belgien) har præciseret, at »doktrinen om urimelige vilkår« i den belgiske lovgivning også finder anvendelse på et lovbestemt retsforhold.

29. Det er i denne sammenhæng, at Vredegerecht te Antwerpen (fredsdommeren i Antwerpen) har udsat sagen og forelagt følgende præjudicielle spørgsmål: »1) Skal artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 1371/2007 […], jf. artikel 2, litra a), og artikel 3, i direktiv 93/13, fortolkes således, at der altid opstår et kontraktmæssigt retsforhold mellem befordringsselskabet og passageren, selv når denne benytter sig af befordrerens tjenesteydelse uden at erhverve en rejsehjemmel? 2) Såfremt det foregående spørgsmål skal besvares benægtende, omfatter beskyttelsen i henhold til doktrinen om urimelige vilkår også en passager, der benytter offentlig transport uden at have erhvervet en rejsehjemmel, og som ved denne handlemåde bliver forpligtet til betaling af en afgift ud over transportprisen på grundlag af befordrerens almindelige bestemmelser, der anses for almindeligt forbindende, fordi de er lovbestemte, eller fordi de er blevet bekendtgjort i en officiel publikation fra staten? 3) Er artikel 6 i [direktiv 93/13], der bestemmer, at »[m]edlemsstaterne fastsætter, at urimelige kontraktvilkår i en aftale, som en erhvervsdrivende har indgået med en forbruger, i henhold til deres nationale lovgivning ikke binder forbrugeren, og at aftalen forbliver bindende for parterne på i øvrigt samme vilkår, hvis den kan opretholdes uden de urimelige kontraktvilkår«, i alle tilfælde til hinder for, at retten kan mildne det vilkår, som anses for urimeligt, eller i stedet anvende almindelige regler? 4) Såfremt det foregående spørgsmål besvares benægtende, under hvilke omstændigheder kan den nationale ret mildne det vilkår, som anses for urimeligt, eller erstatte det ud fra almindelige regler[?] 5) Såfremt det ovenstående spørgsmål ikke kan besvares generelt, opstår det spørgsmål, om artikel 6 i direktiv 93/13 i det tilfælde, hvor det nationale sporvejsselskab efter at have grebet en passager i at rejse uden billet sanktionerer denne efter civilretten med en afgift alene eller oven i billetprisen, og retten kommer til det resultat, at afgiften er et urimeligt vilkår som omhandlet i artikel 2, litra a), jf. artikel 3, i direktiv 93/13, er til hinder for, at retten erklærer vilkåret for ugyldigt og anvender almindelige erstatningsregler for at erstatte den skade, som det nationale sporvejsselskab har lidt?«

III. Retlig bedømmelse

30. I overensstemmelse med Domstolens anvisninger fokuserer dette forslag til afgørelse på vurderingen af det andet præjudicielle spørgsmål, som jeg imidlertid vil bedømme sammen med det første, fordi de er tæt forbundet med hinanden. Det tredje, det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål vil blive behandlet samlet, og jeg vil med hensyn til disse begrænse mig til kortfattede overvejelser om Domstolens faste praksis.

1. Det første og det andet præjudicielle spørgsmål

a) Indledende betragtninger

31. Med det første og det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt det følger af forordning (EF) nr. 1371/2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser samt af direktiv 93/13 om urimelige kontraktvilkår, at der altid opstår et kontraktmæssigt retsforhold mellem befordringsselskabet og passageren, selv når denne benytter sig af befordrerens tjenesteydelse uden at købe billet. Såfremt dette spørgsmål skal besvares benægtende, anmodes Domstolen om at afklare, hvorvidt situationen under alle omstændigheder er omfattet af bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår i direktiv 93/13 med den konsekvens, at det eventuelle vilkår, ifølge hvilket passageren uden en gyldig rejsehjemmel bliver forpligtet til betaling af en afgift, kan erklæres for ugyldigt af retten og dermed ikke er bindende for forbrugeren.

32. To betragtninger er nødvendige med henblik på den fortsatte bedømmelse.

33. For det første giver hverken forordning (EF) nr. 1371/2007 eller direktiv 93/13 indikationer vedrørende den retlige karakter af forholdet mellem en jernbanepassager og befordringsselskabet.

34. Artikel 4 i forordning (EF) nr. 1371/2007 bestemmer: »Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel er indgåelse og udførelse af en befordringskontrakt og levering af oplysninger og billetter omfattet af kapitel II og III i de i bilag I anførte bestemmelser.«

35. Artikel 6, stk. 2, i kapitel II i bilag I til forordning (EF) nr. 1371/2007 bestemmer alene: »Kontrakten om befordring skal bevises ved udlevering af en eller flere rejsehjemler, der udleveres til passageren. Uden hensyn til artikel 9 kan hverken fravær, fejl ved eller tab af rejsehjemmel dog sætte spørgsmålstegn ved, om kontrakten eksisterer eller er gyldig […]«

36. Artikel 9 i kapitel II i bilag I til forordning (EF) nr. 1371/2007 præciserer: »1. Lige fra rejsens påbegyndelse skal passageren være forsynet med en gyldig rejsehjemmel, og denne skal forevises ved kontrol af rejsehjemler. De almindelige betingelser for befordring kan fastsætte: a) at en passager, der ikke kan fremvise gyldig rejsehjemmel, ud over befordringsprisen skal betale et tillæg[;] b) at en passager, der nægter straks at betale befordringsprisen eller tillægget, kan nægtes befordring […]«

37. Domstolen har allerede klart udtalt, at disse bestemmelser forudsætter, at der foreligger en befordringskontrakt indgået på forhånd ( 5 ).

38. Direktiv 93/13 indeholder ingen henvisninger til aftalebegrebet eller det tidspunkt, hvor aftalen indgås, men begrænser sig til at foreskrive, at bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår finder anvendelse, såfremt der foreligger en aftale ( 6 ).

39. Med andre ord fastsætter ingen af de EU-retlige bestemmelser, hvortil den forelæggende ret har henvist, hvornår et retsforhold skal kvalificeres som befordringskontrakt, eller på hvilket tidspunkt en befordringskontrakt kan anses for indgået.

40. Medlemsstaterne kan således frit bestemme kvalificeringen af det retsforhold, der opstår i de ovenfor beskrevne situationer ( 7 ).

41. På denne baggrund er EU-retten ikke til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en person, som rejser med tog uden at være i besiddelse af gyldig rejsehjemmel, og som efter kontrollerne ikke berigtiger sin situation, ikke har et kontraktforhold med jernbaneforetagendet ( 8 ).

42. Efter min opfattelse kan artikel 9, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1371/2007 samt artikel 2, litra a), og artikel 3 i direktiv 93/13 ikke fortolkes således, at der altid opstår et kontraktforhold mellem befordringsselskabet og passageren.

43. Det tilkommer derfor den nationale ret på grundlag af national lovgivning at efterprøve, om et kontraktforhold foreligger.

44. For det andet udgør den konkrete form for adfærd en social overtrædelse, som i de forskellige nationale retsordener juridisk kan kvalificeres som simpel misligholdelse af kontraktlige forpligtelser, administrativ overtrædelse eller endog strafferetlig overtrædelse ( 9 ), henset til de interesser, herunder almene interesser, som er berørt af passagerbefordring.

45. Der skal nemlig tages stilling til en situation, hvor en passager – ifølge sagsakterne – bevidst rejser med tog uden billet og helt uden ønske om at opfylde sin pligt til at betale prisen for en tjenesteydelse, som denne benytter, selv om tjenesteydelsens koncessionshaver tilbyder passageren flere betalingsmuligheder under eller efter anvendelsen af tjenesteydelsen.

b) Spørgsmålet om, hvorvidt bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår finder anvendelse på passagerer uden billet

46. På baggrund af ovenstående overvejelser ønsker den forelæggende ret med det andet præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, hvorvidt bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår i direktiv 93/13 også kan finde anvendelse på en passager, som rejser med tog uden billet, og som – efter ved flere lejligheder at have nægtet at berigtige sin situation i henhold til befordringsselskabets almindelige befordringsbestemmelser – sagsøges af befordringsselskabet med påstand om, at passageren ud over befordringsprisen skal betale en afgift.

47. Retsgrundlaget for anvendelse af en afgift for det tilfælde, at passageren ikke har en gyldig rejsehjemmel (og ikke berigtiger sin situation til trods for gentagne fremsættelser af progressivt stigende afgiftskrav), udgøres af jernbaneforetagendets almindelige befordringsbestemmelser.

48. Efter den forelæggende rets opfattelse finder disse almindelige bestemmelser anvendelse på alle passagerer, fordi de er lovbestemte, eller fordi de er blevet bekendtgjort i en officiel publikation.

49. I princippet kan det ikke udelukkes, at der snarere er tale om et kontraktforhold ( 10 ).

50. Som anført tilkommer det den nationale ret på grundlag af national lovgivning at efterprøve, om retsforholdet mellem befordringsselskabet og passagerer uden billet er af aftalemæssig art.

51. Selv om det tilkommer den nationale ret på grundlag af national lovgivning at kvalificere den omhandlede retlige situation, idet de ovennævnte EU-retlige bestemmelser ikke indeholder præcise henvisninger til det tidspunkt, hvor aftalen indgås, er fællesnævneren i medlemsstaternes nationale retsordener – som Kommissionen har fremført i sit skriftlige indlæg i sagen ( 11 ) – alligevel, at et retsforhold skal kvalificeres som aftalemæssigt, såfremt der foreligger en indbyrdes tilkendegivelse af ønske mellem parterne.

52. I en situation som den ovenfor omhandlede kan der godt næres tvivl om, hvorvidt der foreligger en sådan indbyrdes tilkendegivelse af ønske mellem parterne. Således bestemmer passageren sig for ikke at købe billetten, på trods af et tilbud til offentligheden herom, og endvidere afviser passageren, selv når præsenteret for det yderligere kontraktforslag om bord på toget, at tilkendegive sit ønske om at købe billetten.

53. Der kan derfor næres tvivl om, hvorvidt det på baggrund af en ulovlig adfærd som den ovenfor omhandlede kan dreje sig om en passende indbyrdes tilkendegivelse af ønske mellem parterne, der kan udgøre et kontraktforhold. Passageren accepterer faktisk ikke det, som kan betragtes som et væsentligt element af kontrakten, dvs. prisen for tjenesteydelsen og betalingen heraf.

54. Hvis det lægges til grund, at forholdet mellem befordringsselskabet og den forbruger, der har nægtet at betale befordringsprisen, er af aftalemæssig art, skal bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår i princippet finde anvendelse. Imidlertid foreskriver artikel 1, stk. 2, i direktiv 93/13, at kontraktvilkår, som afspejler love eller bindende administrative bestemmelser, ikke er underlagt dette direktivs bestemmelser.

55. Hvis det antages, at de almindelige befordringsbestemmelser i medlemsstatens nationale lovgivning kvalificeres som værende af lovbestemt art, skal ovennævnte artikel 1, stk. 2, finde anvendelse med den konsekvens, at den konkrete situation ikke er omfattet af bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår.

56. Hvis de almindelige befordringsbestemmelser, der indeholder vilkåret om, at passagerer uden billet skal betale en afgift, derimod kvalificeres som bestemmelser af aftalemæssig art, finder artikel 1, stk. 2, i direktiv 93/13 ikke anvendelse, og i så fald kan det omtvistede vilkår vurderes på baggrund af bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår.

57. Med hensyn til det specifikke tilfælde af belgisk lovgivning har Kommissionen i sit skriftlige indlæg dog understreget, at Kongeriget Belgien i medfør af den i artikel 8 i direktiv 93/13 fastsatte mulighed har valgt ikke at gennemføre direktivets artikel 1, stk. 2, i sin nationale lovgivning ( 12 ).

58. Hvis dette reelt er situationen i den belgiske lovgivning, og såfremt det lægges til grund, at bestemmelsen i artikel 1, stk. 2, i direktiv 93/13 ikke kan finde direkte anvendelse i medlemsstaternes nationale retsordener, skal den nationale ret under alle omstændigheder efterprøve, om det omtvistede vilkår er urimeligt.

59. Såfremt forholdet mellem befordringsselskabet og den forbruger, der har nægtet at betale befordringsprisen, derimod i medlemsstatens nationale lovgivning ikke er af aftalemæssig art, ligger den konkrete situation uden for anvendelsesområdet for EU-retten.

60. Artikel 1, stk. 1, i direktiv 93/13 afgrænser nemlig direktivets anvendelsesområde til aftaler, der indgås mellem erhvervsdrivende og forbrugere.

61. Imidlertid har den forelæggende ret i forelæggelsesafgørelsen, der i denne henseende ikke er særlig klar, anført, at det følger af praksis ved Grondwettelijk hof og Hof van Cassatie, at »doktrinen om urimelige vilkår« i den belgiske lovgivning også finder anvendelse på et »lovbestemt retsforhold« ( 13 ).

62. Såfremt beskyttelsen mod urimelige kontraktvilkår i den belgiske lovgivning er udvidet til at omfatte samtlige forhold mellem en forbruger og en erhvervsdrivende, selv om disse forhold er af lovbestemt art – hvilket det alene tilkommer den nationale ret at efterprøve – skal vilkåret om, at den passager, som nægter at betale befordringsprisen, skal betale en afgift, vurderes på grundlag af bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår.

63. Ud over de ovennævnte subjektive aspekter af den sociale overtrædelse, som forbrugerens adfærd udgør, skal der også tages højde for, at der er tale om en meget særlig situation, hvor private interesser skal afvejes mod almene interesser: tilvejebringelsen af passagerbefordring; den »strafferetlige« karakter af afgiften i tilfælde af gentagen nægtelse af at betale befordringsprisen, som på samme tid har en afskrækkende virkning på den konkrete ulovlige adfærd og godtgør den erhvervsdrivende for de administrative omkostninger i forbindelse med forsøget på at inddrive gælden; adfærden udvist af en person, som bevidst nægter at betale prisen for en tjenesteydelse, som denne anvender, ved først at tilsidesætte pligten til i forvejen at købe en gyldig rejsehjemmel og herefter nægte at berigtige sin situation ved at betale afgiften om bord på toget.

64. Hvad angår den måde, hvorpå den nationale ret konkret kan efterprøve, om det omtvistede vilkår er urimeligt, bør den nationale ret på passende vis tage højde for de ovenfor beskrevne omstændigheder for at fastlægge, om det omtvistede vilkår bevirker en betydelig skævhed i parternes rettigheder og forpligtelser som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 93/13.

65. I denne henseende er det efter min opfattelse rimeligt at stille spørgsmålet, om der opstår en betydelig skævhed i parternes rettigheder og forpligtelser – som udgør en forudsætning for, at der er tale om et urimeligt kontraktvilkår – såfremt de enkelte kontraktvilkår ganske vist giver den erhvervsdrivende bestemte fordele, men er blevet indført, henset til den erhvervsdrivendes begrundede organisatoriske og driftsmæssige krav, som skal opfyldes, for at den erhvervsdrivende skal kunne udøve sin virksomhed på effektiv og rentabel vis.

2. Det tredje, det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål

66. Med det tredje, det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt at få klarlagt rækkevidden af den nationale rets pligt til at konstatere ugyldigheden af et kontraktvilkår, som anses for urimeligt, og hvorvidt artikel 6, stk. 1, i direktiv 93/13 skal fortolkes således, at den nationale ret hverken kan mildne vilkåret – som anses for urimeligt – om, at passagerer uden rejsehjemmel bliver forpligtet til betaling af en afgift, eller erstatte dette vilkår med almindelige regler for at erstatte den skade, som den erhvervsdrivende har lidt.

67. Som anført i indledningen finder jeg det hensigtsmæssigt at behandle disse spørgsmål samlet, og jeg vil begrænse mig til kortfattede overvejelser om Domstolens faste praksis på området.

68. Først og fremmest skal det efter min opfattelse vurderes, om disse præjudicielle spørgsmål skal antages til realitetsbehandling.

69. Af forelæggelsesafgørelsen fremgår ikke de grunde, som giver den nationale ret anledning til at nære tvivl om disse aspekter, og endnu mindre, hvilken national retlig ramme der omfattes af disse spørgsmål.

70. Kravene til indholdet af anmodninger om præjudiciel afgørelse er angivet i artikel 94 i Domstolens procesreglement, som den nationale ret inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, skal kende og overholde nøje ( 14 ).

71. Der hersker ikke tvivl om, at det tredje, det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af artikel 6 i direktiv 93/13, men det fremgår imidlertid ikke klart af forelæggelsesafgørelsen, hvilke bestemmelser der omfattes af vurderingen af, om kontraktvilkårene er urimelige, og den forelæggende ret har i sin afgørelse heller ikke specificeret, med hvilke »almindelige regler« retten finder det hensigtsmæssigt at erstatte det kontraktvilkår, som erklæres urimeligt.

72. Under alle omstændigheder er det tilstrækkeligt at henvise til Domstolens praksis angående fortolkningen af artikel 6, stk. 1, i direktiv 93/13, ifølge hvilken denne artikel er til hinder for en national bestemmelse, som gør det muligt for den nationale ret, når denne erklærer et vilkår i en aftale, som er indgået mellem en erhvervsdrivende og en forbruger, ugyldigt, at tilpasse den nævnte kontrakt ved at ændre dette vilkårs indhold ( 15 ).

73. Som afklaret i ovennævnte retspraksis ville et sådant indgreb af den nationale ret kunne skade gennemførelsen af direktivets langsigtede mål, dvs. den afskrækkende virkning over for de erhvervsdrivendes indsættelse af urimelige kontraktvilkår ( 16 ).

74. Endvidere foreskriver artikel 6, stk. 1, klart, at det kontraktvilkår, som erklæres urimeligt, skal fjernes fra aftalen, således at det ikke længere er bindende for forbrugeren. Det er derfor åbenlyst, at en foranstaltning fra rettens side, der nedsætter eller mildner virkningerne af et sådant urimeligt kontraktvilkår klart strider mod både ordlyden af og den teleologiske fortolkning af den omhandlede bestemmelse.

75. Med hensyn til den nationale rets forbud mod at erstatte et urimeligt kontraktvilkår skal der erindres om, at den eneste undtagelse fra denne regel er blevet udviklet i retspraksis i Kásler-dommen ( 17 ), ifølge hvilken den nationale ret kan træffe en sådan foranstaltning, forudsat at to betingelser er opfyldt: For det første ville manglende anvendelse af det urimelige kontraktvilkår føre til, at aftalen i henhold til national lovgivning skulle annulleres i det hele, og for det andet ville denne annullation have negative og ugunstige følger for forbrugeren ( 18 ).

76. Ud over de ovennævnte betingelser er det i retspraksis også blevet præciseret, at den nationale ret kun må tilpasse aftalen ved at erstatte det urimelige kontraktvilkår med en deklaratorisk bestemmelse eller med et kontraktvilkår, som gengiver den deklaratoriske bestemmelse, uden nogen muligheder for fortolkning eller »kreativitet«.

77. I det foreliggende tilfælde, som i øvrigt er meget særligt, henset til forbrugerens – som flere gange fremhævet – ulovlige adfærd, er det åbenlyst, at den forelæggende ret har stillet det tredje, det fjerde og det femte spørgsmål til Domstolen i en retlig ramme, hvor de nationale bestemmelser om urimelige kontraktvilkår ifølge de højeste retsinstansers fortolkning på den ene side tydeligvis også omfatter situationer, som ikke er af aftalemæssig art, mens Domstolens praksis på den anden side ikke tillader, at det omhandlede kontraktvilkår ændres i en retning, som er gunstigere for forbrugeren.

78. Med andre ord finder den forelæggende ret, om end den er bekendt med, at forbrugerens adfærd er ulovlig, at den afgift, som skal betales ifølge de almindelige bestemmelser i tilfælde af kørsel uden rejsehjemmel, alligevel kan være uforholdsmæssig.

79. Uden at dette berører ovenstående overvejelser, ifølge hvilke den nationale ret skal vurdere den af tvisten omfattede situation på grundlag af den gældende nationale lovgivning under hensyntagen til den ovenfor anførte fortolkning af EU-retten, finder jeg, at Domstolen kan overveje at indrømme en begrænset udvidelse af de nationale retters beføjelser til at ændre kontraktvilkår i nationale retlige rammer, hvor bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår hypotetisk også kan finde anvendelse på situationer som den omhandlede.

IV. Forslag til afgørelse

80. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen kun at besvare det andet præjudicielle spørgsmål, som Vredegerecht te Antwerpen (fredsdommeren i Antwerpen, Belgien) har forelagt, og navnlig på følgende måde: »Direktiv 93/13/EØF regulerer ikke de betingelser, som skal være opfyldt, for at en aftale skal anses for indgået, og direktivets bestemmelser om urimelige kontraktvilkår skal i princippet alene finde anvendelse på retsforhold af aftalemæssig art, der skal kvalificeres som sådanne af den nationale ret på grundlag af national lovgivning. Såfremt en passager anvender befordringstjenesten uden at købe billet og som følge af denne adfærd bliver forpligtet til betaling af en afgift ud over befordringsprisen, skal den nationale ret på grundlag af national lovgivning fastlægge, om forholdet er af aftalemæssig art, og efterprøve, om bestemmelserne om urimelige kontraktvilkår kan finde anvendelse på samtlige forhold mellem den erhvervsdrivende og forbrugeren, herunder situationer, som ikke er af aftalemæssig art. Vurderingen af den urimelige karakter af et kontraktvilkår i de almindelige befordringsbestemmelser, ifølge hvilket passageren bliver forpligtet til betaling af en afgift ud over befordringsprisen, såfremt passageren ikke i forvejen køber rejsehjemmel og herefter ikke berigtiger sin situation, skal endvidere finde sted ved at fastlægge, om der er opstået en betydelig skævhed i parternes rettigheder og forpligtelser som omhandlet i artikel 3 i direktiv 93/13, herunder i lyset af, at private interesser i en sådan situation skal afvejes mod almene interesser, samt under hensyntagen til samtlige omstændigheder i det specifikke tilfælde og især til forbrugerens ulovlige adfærd.«

( 1 ) – Originalsprog: italiensk.

( 2 ) – Rådets direktiv 93/13/EØF af 5.4.1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (EFT 1993, L 95, s. 29).

( 3 ) – Rådets forordning (EF) nr. 1371/2007 af 23.10.2007 om jernbanepassagerers rettigheder og forpligtelser (EUT 2007, L 315, s. 14).

( 4 ) – Wet van 28 februari 2013 tot invoering van het Wetboek van Economisch Recht (lov af 28.2.2013 om indførsel af lovbogen om økonomisk ret), Moniteur Belge, 29.3.2013, s. 19975.

( 5 ) – Dom af 21.9.2016, Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen, C-261/15, EU:C:2016:709, præmis 26.

( 6 ) – Artikel 1 bestemmer: »Formålet med dette direktiv er indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om urimelige kontraktvilkår i aftaler, der indgås mellem erhvervsdrivende og forbrugere«.

( 7 ) – I Demey-dommen bemærkede Domstolen også, at betingelserne for indgåelse af en befordringskontrakt reguleres af de relevante nationale bestemmelser (dom af 21.9.2016, Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen, C-261/15, EU:C:2016:709, præmis 34).

( 8 ) – Vedrørende artikel 6 i kapitel II i bilag I til forordning (EF) nr. 1371/2007 henvises til dom af 21.9.2016, Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (C-261/15, EU:C:2016:709, præmis 35).

( 9 ) – Kendelse af 30.5.2018, SNCB, C-190/18 (ikke trykt i Sml., EU:C:2018:355, præmis 7), og dom af 21.9.2016, Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen (C-261/15, EU:C:2016:709, præmis 12 og 13).

( 10 ) – I dom Demey (dom af 21.9.2016, Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen, C-261/15, EU:C:2016:709) fastslog Domstolen i præmis 27 hvad angår artikel 6 i kapitel II i bilag I til forordning (EF) nr. 1371/2007, at »fravær af rejsehjemmel kun [kan] fortolkes således, at en befordringskontrakt på forhånd er blevet indgået, og at passageren ikke kan fremvise et bevis for, at han har erhvervet en rejsehjemmel«.

( 11 ) – Det skriftlige indlæg, punkt 19.

( 12 ) – Det skriftlige indlæg, punkt 12.

( 13 ) – Forelæggelsesafgørelse, s. 12. Kommissionen har i denne sammenhæng præciseret, at Grondwettelijk hof i sin afgørelse nr. 159 af 26.10.2005 fastslog, at det ville være i strid med princippet om ligebehandling og forbuddet mod forskelsbehandling i henhold til artikel 10 og 11 i den belgiske forfatning ikke at anvende beskyttelsen mod urimelige kontraktvilkår på offentlige organer eller selskaber, hvori offentlige myndigheder er indehavere af en kontrollerende andel, der udøver kommerciel, finansiel og industriel virksomhed og tilbyder eller sælger varer og tjenesteydelser (det skriftlige indlæg, punkt 12).

( 14 ) – Jf. bl.a. kendelse af 7.9.2017, Alandžak (C-187/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:662, præmis 13 og den deri nævnte retspraksis), og af 30.5.2018, SNCB (C-190/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:355, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).

( 15 ) – Dom af 26.3.2019, Abanca Corporación Bancaria (C-70/17, EU:C:2019:250, præmis 53), af 14.6.2012, Banco Español de Crédito (C-618/10, EU:C:2012:349, præmis 73), af 30.5.2013, Asbeek Brusse og de Man Garabito (C-488/11, EU:C:2013:341, præmis 60), og af 30.4.2014, Kásler og Káslerné Rábai (C-26/13, EU:C:2014:282, præmis 77), samt generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse fremsat den 14.5.2019, Dziubak, C-260/18, punkt 31.

( 16 ) – Dom af 26.3.2019, Abanca Corporación Bancaria (C-70/17, EU:C:2019:250, præmis 54), og af 14.6.2012, Banco Español de Crédito (C-618/10, EU:C:2012:349, præmis 69 og 70), samt kendelse af 16.11.2010, Pohotovost’ (C-76/10, EU:C:2010:685, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).

( 17 ) – Dom af 30.4.2014, Kásler og Káslerné Rábai (C-26/13, EU:C:2014:282).

( 18 ) – Dom af 30.4.2014, Kásler og Káslerné Rábai (C-26/13, EU:C:2014:282, præmis 83).