FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

L.M. POIARES MADURO

fremsat den 1. oktober 2009 1( )

Sag C-246/07

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Kongeriget Sverige





1. Pligten til loyalt samarbejde mellem Fællesskabet og medlemsstaterne har særlig stor betydning under udøvelsen af kompetencer i henhold til traktaten. Dette gælder i endnu højere grad, når disse kompetencer er delte.

2. Det er i denne sammenhæng, at den foreliggende sag har sit udspring. Både Fællesskabet og Sverige er parter i en multilateral aftale, der regulerer miljøskadelige stoffer. Kan Sverige foreslå at tilføje et nyt stof til denne aftale, eller er medlemsstaten forpligtet til kun at handle i forening med Fællesskabet?

3. Som det tydeligt vil komme til at fremgå, afhænger svaret ikke kun af, hvorvidt Sverige har kompetence til at handle ensidigt, men også af, hvilken fremgangsmåde medlemsstaten vælger at benytte sig af.

I – Faktiske og retlige omstændigheder

4. Den foreliggende sag drejer sig om reguleringen af persistente organiske miljøgifte (herefter »POP«), stoffer, som er særligt skadelige for miljøet og menneskers sundhed. POP er giftige, de modstår nedbrydning, og de bioakkumulerer (dvs. de arbejder sig op gennem fødekæden). På den måde kan de negative virkninger af POP, via transport gennem luft, vand og migrerende arter, opstå langt fra deres oprindelige udslipssted.

5. Disse grænseoverskridende negative virkninger har ført til, at POP er reguleret i flere multilaterale miljøaftaler. En af disse er Stockholmkonventionen om persistente organiske miljøgifte (herefter »konventionen«) ( ). Konventionen er en blandet aftale, hvori både Fællesskabet og Sverige er parter. Den forpligter parterne til at reducere eller forhindre udslip af de POP, der er opført i konventionens bilag.

6. Enhver part i konventionen kan foreslå, at et stof bliver betragtet som en POP og tilføjet til konventionens bilag (»tilføjet til konventionen«). Kort beskrevet er proceduren efter et sådant forslag, at Komitéen for Undersøgelse af POP (herefter »komitéen«) vurderer, hvorvidt stoffet opfylder konventionens betingelser, den foretager en risikovurdering og udsteder en endelig henstilling om den mulige tilføjelse af stoffet.

7. Under komitéens tekniske evaluering har parterne i konventionen adgang til at fremsætte bemærkninger og, efter at vurderingen er udført, har de den endelige kompetence til at træffe beslutning om, hvorvidt et stof skal tilføjes til konventionen. Der bliver afholdt en partskonference, som regel en gang årligt, hvor der træffes bestemmelse om ændringer såsom disse tilføjelser. Partskonferencen bestræber sig på at træffe beslutninger ved konsensus, men såfremt dette ikke er muligt, kan den vedtage beslutninger med et flertal på tre fjerdedele.

8. Det er vigtigt at bemærke, at i henhold til konventionen kan enhver part afvise at lade sig binde af en ændring. Den har en periode på et år til at tage en beslutning desangående, hvilket er sammenfaldende med den periode, der går forud for ændringens ikrafttræden.

9. En anden multilateral miljøaftale, der regulerer POP, er protokollen om persistente organiske miljøgifte til konventionen om grænseoverskridende luftforurening over store afstande (herefter »protokollen«) ( ). Protokollen ligner på mange måder konventionen, men som dens navn indikerer, omhandler den primært luftbåren luftforurening. En hovedlighed er, at enhver part i protokollen kan foreslå, at et stof bliver tilføjet til den liste over POP, der findes i protokollens bilag (»tilføjet til protokollen«). Både Fællesskabet og Sverige er parter i protokollen.

10. De grænseoverskridende negative virkninger af POP har ligeledes ført til regulering heraf på fællesskabsplan, særligt i forordning (EF) nr. 850/2004 (herefter »POP-forordningen«) ( ).

11. Den foreliggende sag drejer sig om Sveriges forslag om at tilføje en særlig gruppe stoffer til konventionen: perfluoroktansulfonater (herefter »PFOS«). Det er ikke bestridt, at PFOS kan klassificeres som POP. Imidlertid var PFOS på tidspunktet for Sveriges forslag ikke inkluderet i nogle af de ovennævnte internationale og fællesskabsretlige instrumenter, der regulerer POP.

12. Det er vigtigt at notere sig kronologien med hensyn til de hændelser, der ledte frem til Sveriges forslag, samt hvorvidt disse hændelser angik konventionen eller protokollen.

13. Den 4. august 2004 foreslog Kommissionen, at Rådet gav den bemyndigelse til på vegne af Fællesskabet og dets medlemsstater at fremsætte et forslag om ændring i bilagene til både konventionen og protokollen. Kommissionsforslaget omfattede ikke PFOS.

14. Ligeledes i august 2004 foreslog Sverige, at PFOS blev tilføjet til protokollen ( ).

15. Den 8. september 2004 blev der holdt møde i Rådets arbejdsgruppe vedrørende internationale miljøspørgsmål. Under dette møde rejste Sverige spørgsmålet om at tilføje PFOS til konventionen med en bemærkning om, at medlemsstaten forventede, at der ville blive fremsat et fælles forslag med en sådan tilføjelse, og at Sverige i mellemtiden ville afstå fra at fremsætte sit eget forslag. Sverige rejste atter spørgsmålet under gruppens møde den 12. januar 2005.

16. I marts 2005 vedtog Rådet konklusioner om et fælles forslag om at tilføje forskellige stoffer til konventionen. De pågældende stoffer skulle udvælges på grundlag af de stoffer, der allerede var optaget i protokollen, og som samtidig var omfattet af POP-forordningen. Som tidligere nævnt var PFOS ikke omfattet af nogle af disse retlige instrumenter (idet der ikke var taget endelig stilling til Sveriges forslag i henhold til protokollen).

17. Den 6. juli 2005 nåede Rådets arbejdsgruppe vedrørende internationale miljøspørgsmål til enighed om et fælles forslag om tilføjelse af PFOS til protokollen, så snart Kommissionen havde fremsat et forslag om kontrolforanstaltninger på fællesskabsplan.

18. På dette møde i arbejdsgruppen vedrørende internationale miljøspørgsmål blev tilføjelsen af PFOS til konventionen også behandlet. Sverige trak linjerne skarpere op og gjorde det klart, at såfremt der ikke blev opnået enighed om et fælles forslag, ville Sverige ensidigt fremsætte et sådant forslag. På trods af dette var det kun muligt for gruppen at enes om, at der skulle fremsættes et forslag om tilføjelse af stoffer, og beslutningen om, hvilke stoffer der skulle indgå i forslaget, blev dermed udskudt til senere.

19. Den 14. juli 2005 foreslog Sverige ensidigt, i overensstemmelse med sin tidligere udmeldte holdning, at PFOS blev tilføjet til konventionen, og samme dag blev formandskabet informeret. Som nævnt er Sveriges forslag genstand for den foreliggende sag, og det skal derfor bedømmes ud fra den situation, der forelå på tidspunktet for forslagets fremsættelse. Dog er det værd at nævne enkelte efterfølgende hændelser.

20. Den 8. september 2005 besluttede Rådet at bemyndige Fællesskabet og dets medlemsstater til at fremsætte et fælles forslag om tilføjelse af PFOS til protokollen ( ), så snart Kommissionen havde fremsat et forslag om restriktioner for brugen af PFOS i henhold til direktiv 76/769 ( ).

21. Den 24. april 2006 besluttede Rådet at bemyndige Fællesskabet og dets medlemsstater til at fremsætte et fælles forslag om tilføjelse af nogle bestemte stoffer – der ikke inkluderede PFOS – til konventionen ( ).

22. Når og hvis PFOS endelig bliver tilføjet til konventionen eller protokollen, vil de ligeledes blive inkluderet blandt de stoffer, der er omfattet af POP-forordningen ( ).

23. Efter at Sverige havde fremsat sit forslag, blev der ligeledes foreslået og vedtaget et direktiv indeholdende kontrolforanstaltninger vedrørende PFOS ( ).

24. Kommissionen sendte en åbningsskrivelse til Sverige, hvori det betvivledes, at Sveriges forslag var foreneligt med fællesskabsretten. Idet Kommissionen ikke var tilfreds med Sveriges svar på dens åbningsskrivelse og efterfølgende begrundede udtalelse, har den anlagt det foreliggende annullationssøgsmål i henhold til artikel 226 EF.

II – Bedømmelse

25. Det skal fra begyndelsen gøres klart, at Kommissionen ikke bestrider, at PFOS bør betragtes som POP. Efterfølgende fællesskabslovgivning har tilmed bekræftet, at det er de. Når man tager de grænseoverskridende virkninger af PFOS i betragtning i en situation, hvor der ikke fandtes fællesskabslovgivning, var den eneste mulighed, Sverige havde for at forhindre negative virkninger for dets miljø og for dets borgeres sundhed, at benytte sig af internationale retlige instrumenter.

26. Kommissionen påstår, at Sverige ikke var berettiget til at handle med hensyn til de farer, som PFOS udgør. Den gør gældende, at der allerede fandtes fællesskabsretlige bestemmelser på området – navnlig POP-forordningen og direktiv 76/769 – selv om disse bestemmelser ikke på tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder omfattede PFOS.

27. Som det korrekt er påpeget af nogle medlemsstater, leder denne sprogbrug tankerne hen på enekompetencer. Kommissionen har dog ikke rejst spørgsmålet om tilsidesættelse af en enekompetence på det foreskrevne tidspunkt under den administrative procedure. Derfor bør dette anbringende afvises og de tilhørende argumenter forkastes.

28. Selv hvis et anbringende om tilsidesættelse af en enekompetence kunne være fremsat, ville det ikke desto mindre være forudbestemt til at falde. Som Domstolen har udtalt, er »[…] Fællesskabet[s] eksterne kompetence på miljøbeskyttelsesområdet […] ganske vist ikke en enekompetence, men i princippet en delt kompetence mellem Fællesskabet og dets medlemsstater« ( ).

29. Både de fællesskabsretlige bestemmelser, som Kommissionen henholder sig til, og Sveriges tiltrædelse af konventionen har hjemmel i EF-traktatens afsnit XIX, der omhandler miljø (artikel 174 EF – 176 EF). Den i traktaten fastlagte kompetencefordeling er ensidigt møntet på handling, idet hverken medlemsstaterne eller Fællesskabet kan blokere hinandens adgang til at forfølge et højere miljøbeskyttelsesniveau.

30. De omhandlede fællesskabsretlige bestemmelser skal som sådan anses for at indføre minimumsstandarder, der på ingen måde hindrer yderligere handling fra medlemsstaterne. Da disse bestemmelser ikke på tidspunktet for sagens faktiske omstændigheder omfattede PFOS, kan Fællesskabet ikke have opnået enekompetence med hensyn til deres regulering ( ).

31. Mens et anbringende om enekompetence således må afvises, har Kommissionen korrekt under den administrative procedure fremsat en påstand om tilsidesættelse af artikel 10 EF, hvilket er, hvad jeg vil koncentrere mig om ( ). Der er to facetter af denne påståede tilsidesættelse.

32. Den første er af materiel karakter og indebærer en påstand om, at Sveriges forslag om at tilføje PFOS – eller for den sags skyld ethvert stof – til konventionen, kompromitterer kravet om enhed i Fællesskabets og medlemsstaternes optræden udadtil.

33. Den anden er af proceduremæssig karakter og går uden om, hvorvidt Sverige er berettiget til at fremsætte sådanne forslag, for i stedet at fokusere på disse forslags koordination med Fællesskabets igangværende beslutningsproces.

34. Jeg finder det hensigtsmæssigt at analysere disse to facetter hver for sig.

i) Spørgsmålet, om Sverige kan fremsætte forslag om at tilføje PFOS til konventionen

35. Kommissionens hovedargument er, at eftersom konventionen er en blandet aftale, har Kongeriget Sverige ikke ret til at handle ensidigt, men må kun handle i forening med Fællesskabet, eller såfremt det er repræsenteret ved Fællesskabet. Det bemærkes, at således som dette argument er formuleret af Kommissionen, gælder det for alle blandede aftaler.

36. Blandede aftaler benyttes typisk på områder med delt kompetence, således som det også er tilfældet i den foreliggende sag. Det er sandt, at Domstolen har fastslået, at kravet om enhed i Fællesskabets og medlemsstaternes optræden udadtil kan udgøre en hindring for sidstnævntes muligheder for at handle ensidigt, selv under omstændigheder, hvor kompetencen forbliver delt ( ). På trods heraf ville det være alt for vidtrækkende ud fra denne praksis at fastslå, at det altid forholder sig sådan ved blandede aftaler.

37. Kravet om enhed i Fællesskabets og medlemsstaternes optræden udadtil har ikke en selvstændig betydning, men er alene et udtryk for pligten til loyalt samarbejde i henhold til artikel 10 EF ( ). Spørgsmålet, om kravet om enhed er påkrævet på grundlag af pligten til loyalt samarbejde, kan kun besvares ved at analysere de forpligtelser, der er fastsat i den konkrete aftale.

38. Som jeg tidligere har nævnt, bør grundlaget for denne analyse være, hvorvidt en medlemsstat under udøvelse af en delt kompetence – i dette tilfælde i medfør af en international aftale – kan bringe Fællesskabets udøvelse af sin kompetence i alvorlig fare ( ).

39. Efter at have analyseret Sveriges forslag om at tilføje PFOS til konventionen kan jeg kun komme frem til den konklusion, at Fællesskabets kompetence ikke er i alvorlig fare. Sveriges forslag bevirker ikke, at Fællesskabet undergives regler, som det ikke har ønsket, ligesom forslaget ikke påvirker dets mulighed for at foreslå de regler, som det måtte ønske.

40. For så vidt angår Fællesskabets undergivelse af nye regler er det fastsat i selve konventionen, at Fællesskabet kan afvise at lade sig binde af en hvilken som helst ændring, såsom tilføjelsen af PFOS (i tilfælde af, at den tekniske evaluering startet på grundlag af Sveriges forslag skulle resultere i en sådan tilføjelse) ( ).

41. For så vidt angår Fællesskabets mulighed for at foreslå nye regler i henhold til konventionen står det Fællesskabet frit for at påvirke den tekniske evaluering af PFOS samt at fremsætte forslag vedrørende deres behandling, på samme måde som hvis Fællesskabet selv havde fremsat det oprindelige forslag. Det eneste, Sverige har gjort, er at starte den relevante procedure, hvorved den tekniske evaluering af PFOS igangsættes.

42. Kommissionen har påpeget to vanskeligheder, der kan komme i vejen for Fællesskabets udøvelse af sin kompetence. For det første, at en handling er påkrævet for at undgå at blive bundet af tilføjelsen af PFOS til konventionen, og for det andet, at denne tilføjelse kan give anledning til (uspecificerede) krav om kompensation fra udviklingslande, hvilket kan få indflydelse på fremtidige forhandlinger om andre stoffer.

43. Jeg kan godt få øje på vanskeligheder for Fællesskabet, men de er ikke urimeligt store. Man bør holde sig for øje, at sådanne vanskeligheder skal afvejes i forhold til medlemsstaternes legitime rettigheder og bevarelsen af deres kompetencer. Pligten til loyalt samarbejde gælder i lige så høj grad for Fællesskabets institutioners handlinger over for medlemsstaterne ( ).

44. Hvis Fællesskabets institutioner på grund af vage økonomiske interesser, eller simpelthen på grund af Fællesskabets forpligtelse til underretning om konventionen, forhindrede Sverige i på tilstrækkelig vis at beskytte sit miljø og sine borgeres sundhed, ville de gøre Sveriges udøvelse af sin kompetence overdrevent vanskelig.

45. Derfor er Sverige berettiget til at fremsætte forslag om tilføjelse af PFOS til konventionen, ligesom Sverige havde kompetence til at tiltræde konventionen i henhold til artikel 174, stk. 4, EF. Når Sverige fremsætter ethvert af den slags forslag, er det imidlertid begrænset af, at også Fællesskabet er part i konventionen, og det problem vil jeg beskæftige mig med i næste afsnit.

ii) Spørgsmålet, om Sverige var berettiget til at fremsætte forslag om tilføjelse af PFOS til konventionen, mens Fællesskabets beslutningsproces var i gang

46. Implikationerne af pligten til loyalt samarbejde er ikke overstået med analysen af, hvorvidt det var muligt for Sverige at udøve sin kompetence. Måden, hvorpå Sverige handlede, er mindst lige så vigtig, hvis ikke vigtigere.

47. Sveriges handlinger er bestemt egnede til at bringe Fællesskabets udøvelse af sin kompetence i alvorlig fare, ikke på grund af handlingernes faktiske karakter, men fordi de underminerer Fællesskabets beslutningsproces.

48. På området for blandede aftaler har Domstolen anført, at en medlemsstat har en pligt til forudgående at underrette og høre de relevante fællesskabsinstitutioner, inden den handler ensidigt ( ). Hvis opfyldelsen af denne pligt medfører, at en fællesskabsbeslutningsproces må påbegyndes, eller hvis den er integreret i en igangværende proces, må konsekvensen være, at medlemsstaten fuldt ud og i god tro skal indgå i denne proces.

49. Implikationerne af pligten til loyalt samarbejde er således todelte. Medlemsstaterne skal både samarbejde med Fællesskabets beslutningsproces, ligesom de – i det mindste i et passende tidsrum – skal undlade at handle ensidigt, indtil beslutningsprocessen er udmundet i et resultat ( ).

50. Det er tilsyneladende lykkedes for Sverige at leve op til den første del af denne pligt ved at forsøge at opnå fremsættelse af et fælles forslag om tilføjelse af PFOS til konventionen. Imidlertid kunne Sveriges senere trusler om at handle ensidigt opfattes som om hensigten var uforholdsmæssigt at påvirke Fællesskabets beslutningsproces og derved forstyrre integriteten i Fællesskabets politiske proces.

51. Endvidere undlod Sverige at opfylde anden del af pligten i sin helhed. Hvis der var blevet truffet en fællesskabsbeslutning om ikke at tilføje PFOS til konventionen, ville Sverige have været frit stillet med hensyn til at handle ensidigt. Imidlertid viser en omhyggelig undersøgelse af Fællesskabets beslutningsproces, at der ikke var truffet nogen afgørelse på tidspunktet for Sveriges handlinger. Derfor skulle Sverige have afstået fra at handle.

52. På tidspunktet for Sveriges fremsættelse af sit forslag var Rådets arbejdsgruppe vedrørende internationale miljøspørgsmål blevet enige om, at der skulle fremsættes et fælles forslag om at tilføje stoffer til konventionen. Selv om der fortsat ikke var truffet en afgørelse om, hvorvidt PFOS ville være blandt disse stoffer, havde tidligere rådsafgørelser etableret en præference for stoffer, der allerede var inkluderet i protokollen.

53. Ikke alene havde Sverige allerede foreslået, at PFOS blev tilføjet til protokollen, men der var samtidig i Rådets arbejdsgruppe vedrørende internationale miljøspørgsmål enighed om at fremsætte et sådant forslag i henhold til protokollen (hvilket rent faktisk senere resulterede i en rådsafgørelse). Med tilføjelsen af PFOS til protokollen nært forestående, kan Sverige ikke i god tro hævde, at der var blevet truffet en beslutning om ikke at foreslå PFOS tilføjet til konventionen.

54. At den rådsafgørelse, der efterfulgte Sveriges forslag, ikke indeholdt PFOS, er irrelevant. Sveriges forslag gjorde et forslag fra Fællesskabet overflødigt. Under alle omstændigheder burde Sverige, for at respektere integriteten i Fællesskabets beslutningsproces og for ikke at forstyrre processens interne magtbalance, have undladt at handle ensidigt, helt præcist indtil det tidspunkt, hvor en beslutning af denne art var blevet truffet.

55. Kongeriget Sverige gør gældende, at såfremt det ikke havde handlet så hurtigt, ville det ikke have været muligt at fremsætte forslag om tilføjelse af PFOS til konventionen på den forestående partskonference, hvilket ville have forsinket processen i mindst endnu et år. At overholde pligten til loyalt samarbejde kan imidlertid medføre, at en medlemsstat må ofre egne interesser.

56. Fællesskabets beslutningsproces er langsom, og medlemsstaterne må anerkende, at resultater ikke opnås med samme hurtighed, som når de handler ensidigt. Hvis de imidlertid blot kunne gå udenom denne proces efter forgodtbefindende, ville Fællesskabets beslutningsproces ikke have noget formål. Endvidere er det min opfattelse, at en vis grad af forsigtighed er nødvendig, når medlemsstater benytter deres eksterne kompetencer til at gribe ind i den interne magtbalance i Fællesskabets beslutningsproces.

57. Jeg har stor sympati for den holdning, at medlemsstaterne ikke må blive fanget i en uendelig proces, hvori en endelig beslutning bliver udskudt til et punkt, hvor det nærmer sig passivitet. Hvis det viser sig at være tilfældet, skal det sidestilles med en beslutning, og medlemsstaterne skal have ret til at handle ( ). Ikke desto mindre var det ikke tilfældet i den foreliggende sag. Det er tilstrækkeligt at påpege, at der kun forløb lidt over en uge, fra Sverige meddelte, at medlemsstaten ville handle ensidigt, såfremt der ikke blev opnået enighed, og frem til Sveriges faktiske fremsættelse af forslaget.

58. Sverige lod ikke beslutningsprocessen gå sin vante gang og resultere i en rådsafgørelse enten for eller imod tilføjelsen af PFOS til konventionen. Sverige skulle have deltaget i Fællesskabets beslutningsproces, indtil en sådan beslutning var truffet, også selv om Sveriges politiske fornemmelse var, at medlemsstatens bestræbelser for at opnå enighed om tilføjelsen af PFOS til konventionen var lige så dødsdømte som lemminger på vej ud over en klipperand.

III – Forslag til afgørelse

59. I lyset af det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at fastslå, at Sverige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 EF ved ensidigt at fremsætte forslag om at tilføje perfluoroktansulfonater til bilagene til Stockholmkonventionen om persistente organiske miljøgifte, inden der var truffet en fællesskabsbeslutning desangående.