FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER

FREMSAT DEN 11. OKTOBER 1973 ( 1 )

Høje Ret,

Disse sager er indgivet til Domstolen ved anmodning om præjudiciel afgørelse fra Tribunal de Travail i Antwerpen. De rejser spørgsmål af betydelig vigtighed i forbindelse med virkningen af den fælles toldtarif.

En belgisk lov af april 1960 foreskrev efter ændring i juli 1962, at der (med uvæsentlige undtagelser) af al import af rå-diamanter til Belgien skulle opkræves et bidrag på 1/3 % af værdien til Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders. Denne fond har, som navnet antyder, til opgave at skabe en vis social sikring for arbejderne i den belgiske diamantslibeindustri. Den er sagsøger i retssagerne for Tribunal de Travail. I disse sager søger den fra sagsøgte, som importerer rådiamanter til Belgien, at inddrive de i henhold til nævnte lov pligtige bidrag for 1968 samt bøder og renter. De sagsøgte har blandt andet i deres svarskrift gjort gældende, at opkrævningen af sådanne bidrag og derfor også af hertil knyttede bøder og renter strider mod fællesskabsretten.

Dette er ikke første gang, spørgsmålet om denne belgiske lovs overensstemmelse med fællesskabsretten er opstået. Det skete også, som De vil huske, i sagerne nr. 2 og 3/69 Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders mod Brachfeld og Chougol (Recueil 1969, s. 211). I disse sager statuerede Domstolen, at bidrag af den art, som blev pålagt ved denne lov, udgjorde afgifter med tilsvarende virkning som told i EØF-traktatens artikler 9 og 12's forstand. Det fremgik heraf, at en medlemsstat var afskåret fra at indføre dem med henblik på import fra andre medlemsstater. Men Domstolen udtalte, at der ikke i Traktaten fandtes nogen bestemmelse, ifølge hvilken man kunne forbyde pålæggelsen af sådanne afgifter vedrørende import fra tredjelande, i hvert fald ikke i tidsrummet inden indførelsen af den fælles toldtarif. Domstolen skulle ikke i nævnte sager beskæftige sig med retsstillingen med hensyn til import fra tredjelande efter indførelsen af den fælles toldtarif, da de i disse sager omhandlede bidrag vedrørte tidsrummet fra 1. januar 1960 til 30. september 1963. Domstolen lod spørgsmålet stå åbent, idet den kun udtalte, at det forhold, at en medlemsstat ensidigt indførte eller opretholdt sådanne afgifter, kunne vanskeliggøre opnåelsen af de formål, som man ønsker at realisere ved alle medlemsstaters ensartede anvendelse af den fælles toldtarif i samhandelen med tredjelande, navnlig når princippet om frie varebevægelser i en medlemsstat ikke er tilstrækkeligt til at udligne virkningerne af sådanne nationale foranstaltninger. Under disse omstændigheder kunne der opstå det spørgsmål, hvorvidt Traktaten på dette område stiltiende begrænser medlemsstaternes frihed. Forbeholdet kunne ikke have været udtrykt mere forsgtigt. et.

I overensstemmelse med Domstolens afgørelse i sagerne nr. 2 og 3/69 har sagsøgeren forladt kravene om bidrag for sagsøgtes import fra andre medlemsstater (hvilke udgør en relativt ringe andel af deres samlede import), og Tribunal de Travail har fundet, at der ikke er noget i fællesskabslovgivningen, der udelukker opkrævning af bidrag på import fra tredjelande vedrørende tidsrummet indtil den 1. juli 1968, på hvilken dato den fælles toldtarif blev oprettet ved Rådets forordning (EØF) nr. 950/68. De spørgsmål, Tribunal de Travail har henvist til Domstolen, har således udelukkende relation til import fra tredjelande i tidsrummet fra den 1. juli 1968. Domstolen anmodes med andre ord om at afgøre de spørgsmål, den lod stå åbne i sagerne nr. 2 og 3/69.

Ærede dommere, de sagsøgtes anbringende er baseret på to hovedpunkter. Det ene er, at det forhold, at en medlemsstat indfører eller opretholder afgifter med tilsvarende virkning som told vedrørende import fra tredjelande, principielt er uforeneligt med oprettelsen af en fælles toldtarif for alle medlemsstater, hvilket var et af Traktatens mål. Det andet er, at Traktatens artikel 5 af denne grund forpligtede enhver medlemsstat til at undlade at indføre eller opretholde sådanne afgifter efter oprettelsen af den fælles toldtarif.

Det ville være ai for vidt at opregne de særdeles tiltrækkende og overbevisende argumenter, som blev fremsat på sagsøgtes vegne til støtte for de ovennævnte anbringender. Jeg må tilstå, at jeg beklageligvis er nået til den konklusion, at de bør forkastes.

Sagen drejer sig i al væsentlighed om fortolkning af Traktaten.

Den tælles toldtarif omtales første gang i Traktaten i artikel 3, som opregner de »aktiviteter«, Fællesskabet skal foretage for at opnå de i artikel 2 nævnte formål. De to første »aktiviteter« er:

»a) ophævelse, medlemsstaterne imellem, af told og kvantitative restriktioner ved varers ind- og udførsel, såvel som af alle andre foranstaltninger med tilsvarende virkning,

b) indførelse af en fælles toldtarif og af en fælles handelspolitik over for tredjeland,«

Der nævnes blandt andet også:

»d) indførelse af en fælles politik på landbrugsområdet,

e) indførelse af en -fælles politik på transportområdet,

f) gennemførelse af en ordning, der sikrer, at konkurrencen inden for fællesmarkedet ikke fordrejes.«

Man bemærker straks, at der, mens der under litra a udtrykkeligt er tale om ophævelse af foranstaltninger med tilsvarende virkning som told samt om kvantitative restriktioner i relation til handel medlemsstaterne imellem, ikke under litra b i relation til handel med tredjelande findes nogen tilsvarende udtalelse. Dette rejser spørgsmålet om, hvorvidt Traktatens forfattere anså de enkelte medlemsstaters ophævelse af afgifter med tilsvarende virkning som told ved handel med tredjelande for at være en integrerende del af indførelsen af en fælles toldtarif, eller om de anså den for et element ved indførelsen af en fælles politik på andre områder, især af en fælles handels- og landbrugspolitik. For at finde svaret på nævnte spørgsmål må man, hvad artikel 3 selv påbyder, undersøge de følgende bestemmelser i Traktaten.

De herved mest relevante bestemmelser er de, der vedrører toldunionen, som forkyndes i artikel 9, stk. 1. Jeg mener ikke, at selve artikel 9, stk. 1 virkelig kaster lys over problemet. Den bestemmer:

»Fællesskabets grundlag er en toldunion, som omfatter al vareudveksling, og som indebærer forbud mod told ved indførsel fra og ved udførsel til andre medlemsstater, såvel som mod alle afgifter med tilsvarende virkning, samt indførelse af en fælles toldtarif over for tredjeland.«

Dette viser, at Traktatens forfattere så et slægtsskab mellem på den ene side ophævelsen af told og af afgifter med tilsvarende virkning medlemsstaterne imellem og på den anden side indførelsen af en fælles toldtarif — et slægtsskab som ikke udstrakte sig til de andre i artikel 3, litra a og b omtalte aktiviteter, nemlig ophævelsen medlemsstaterne imellem af kvantitative restriktioner såvel som af andre foranstaltninger med tilsvarende virkning samt indførelse af en fælles handelspolitik over for tredjelande. Det går ikke videre end hertil.

Jeg mener heller ikke, at artikel 10, hvortil der også blev henvist i et anbringende, peger på nogen særlig konklusion. Den sigter klart på betalingen af afgifter med tilsvarende virkning som told for varer importeret fra tredjelande. Men disse kunne være afgifter opkrævet af de enkelte medlemsstater inden indførelsen af den fælles toldtarif eller afgifter opkrævet af selve Fællesskabet. Artikel 10 tillader tydeligvis ikke, at medlemsstaterne for al fremtid indfører sådanne afgifter. Det samme kan siges om artikel 112, stk. 2, som indeholder en tilsvarende henvisning.

Ved en omhyggelig gennemlæsning af de traktatbestemmelser, der står under overskriften »toldunionen«, blev jeg — hvad jeg uvilligt har givet udtryk for — overbevist om, at sagsøgtes anbringender ikke skal nyde fremme. Disse bestemmelser er opdelt i to afdelinger. Første afdeling med artiklerne 12-17 har overskriften »fjernelse af tolden mellem medlemsstaterne«. Anden afdeling med artiklerne 18-29 har overskriften »Oprettelse af den fælles toldtarif«. Kontrasten mellem bestemmelserne i de to afdelinger er slående.

Det bestemmes i artikel 12, første artikel i første afdeling:

»Medlemsstaterne afstår fra at indføre, ny indbyrdes told ved ind- og udførsel eller afgifter med tilsvarende virkning og fra at forhøje de toldsatser og afgifter, som de anvender i deres indbyrdes samhandel.«

Her findes et ekko af artikel 3, og især af artikel 9, idet der udtrykkeligt omtales afgifter med tilsvarende virkning i samme åndedrag som told i forbindelse med samhandel mellem medlemsstaterne.

Artikel 13 bestemmer:

»1. Den indførselstold, som er i kraft mellem medlemsstaterne, afskaffes gradvis af disse i løbet af overgangsperioden i overensstemmelse med de i artiklerne 14 og 15 fastsatte bestemmelser.

2. Afgifter, der har tilsvarende virkning som indførselstold, og som er i kraft mellem medlemsstaterne, afskaffes gradvis af disse i løbet af overgangsperioden. Kommissionen fastsætter gennem direktiver det tempo, i hvilket afviklingen skal foregå. Den lader sig herved lede af de i artikel 14, stk. 2 og 3, fastsatte bestemmelser og af de direktiver, som Rådet udsteder i medfør af den nævnte artikels stk. 2.«

Således skulle aer være forskel mellem fremgangsmåden for den gradvise afskaffelse af told mellem medlemsstaterne og fremgangsmåden for den gradvise afskaffelse af afgifter med tilsvarende virkning. Konklusionen heraf er uundgåelig og blev faktisk draget af Domstolen i sagerne nr. 2 og 3/69, nemlig, at der, set ud fra et fællesskabslovgivningssynspunkt, findes en reel sondring mellem told og afgifter med tilsvarende virkning. I sagerne nr. 2 og 3/69 statuerede Domstolen, at begrebet »afgift med tilsvarende virkning« omfattede en hvilken som helst finansiel afgift bortset fra told i ordets egentlige forstand, som blev opkrævet på varer, fordi disse overskrider en grænse. Dette forbud gør det ikke muligt at hævde, at Traktatens henvisninger til toldafgifter bør fortolkes vidt, og at henvisningerne til afgifter med tilsvarende virkning bør anses for blot at være blevet indsat ex cautela.

Artikel 14 er en udførlig artikel, som de taljeret fastsætter skemaet for de successive nedsættelser af toldsatserne medlemsstaterne imellem samt metoden til bestemmelse af størrelsen af hver enkelt nedsættelse. Som man kunne forvente efter at have læst artikel 13, nævner artikel 14 intetsteds afgifter med tilsvarende virkning. Den finder tydeligvis kun anvendelse på nævnte afgifter i den udstrækning, hvori der er sket henvisning i artikel 13, stk. 2.

Artikel 15 er ikke særlig relevant. Også den artikel refererer sig kun til toldsatser og nævner ikke afgifter med tilsvarende virkning.

Artikel 16 foreskriver:

»Medlemsstaterne afskaffer, senest ved udgangen af første etape, indbyrdes ud førselstold og afgifter med tilsvarende virkning.«

Artikel 17 er betydningsfuld, idet den fremhæver den snævre betydning, hvori Traktatens forfattere anvendte begrebet »toldsatser«. Den indledes således:

»1. Bestemmelserne i artiklerne 9-15, stk. 1 anvendes på finanstoldsatser. Disse satser tages dog ikke i betragtning ved beregningen af det samlede toldprovenu eller ved beregningen af den i artikel 14, stk. 3 og 4, omhandlede sænkning af toldniveauet.«

Artikel 17 fortsætter med detaljerede bestemmelser om finanstoldsatser.

De slutninger, der bør drages ud fra en analyse af artiklerne i første afdeling, synes derfor at være følgende: Traktatens forfattere foretog en bevidst sondring mellem på den ene side told og på den anden side afgifter med tilsvarende virkning. Når de ønskede at henvise til begge kategorier, gjorde de det udtrykkeligt. Når de henviste til told alene, gjorde de dette bevidst.

Man må ifølge min opfattelse have disse betragtninger i tankerne, når man påbegynder gennemlæsningen af anden afdeling om oprettelsen af den fælles toldtarif.

Det er ikke nødvendigt at bruge Domstolens tid på en detaljeret gennemgang af artiklerne i anden afdeling. Det er tilstrækkeligt at sige, at de indeholder bestemmelser vedrørende den gradvise indførelse af den fælles toldtarif, herunder en »køreplan« og forskrifter med henblik på størrelsen af de successive ændringer i toldsatserne, som skal gennemføres af medlemsstaterne, der er lige så detaljerede som de bestemmelser i første afdeling, der foreskriver den gradvise afskaffelse af afgifter mellem medlemsstaterne. Det er en bemærkelsesværdig kendsgerning, at der intetsteds i anden afdeling findes en eneste omtale af afgifter med tilsvarende virkning. Der henvises udelukkende til Told. Den uimodståelige slutning, man kan drage heraf, er efter min mening, at Traktatens forfattere ikke ønskede, at afskaffelsen eller harmoniseringen af de afgifter med tilsvarende virkning, som medlemsstaterne havde pålagt handelen med tredjelande, skulle udgøre nogen integrerende del af indførelsen af den fælles toldtarif. Hvis dette havde været meningen, ville de udtrykkeligt have bestemt det.

Det er ikke nødvendigt at undersøge, hvorfor Traktatens forfattere valgte denne linje, selv om det er interessant at notere sig Kommissionens bemærkning om, at alle medlemsstaternes ensidige afskaffelse af alle afgifter med tilsvarende virkning som told i samhandelen med tredjelande ville have svækket og vil svække Fællesskabets position under told- og handelsforhandlinger med disse lande. Det er ligeledes interessant at bemærke (og heller ikke mere, da hverken Rådets eller Kommissionens synspunkter binder Domstolen), at den fortolkning af Traktaten, jeg opfordrer Domstolen til at anlægge, er i overensstemmelse med Rådets og Kommissionens faste praksis. Kommissionen giver i sit indlæg et forholdsvis detaljeret overblik over, hvad der faktisk er sket på området for afgifter med tilsvarende virkning som told i samhandelen med tredjelande. Det kan ifølge min opfattelse resumeres således, at alle sådanne afgifter for så vidt angår landbrugsprodukter blev afskaffet ved lovgivningen om indførelsen af den fælles landbrugspolitik, og at disse afgifter med hensyn til andre varer i mange tilfælde er blevet ophævet ved aftaler, som Fællesskabet og tredjelande har indgået som led i den fælles handelspolitik.

Sagsøgte støttede sig i sit anbringende til Domstolens afgørelser i sag nr. 40/69, Hauptzollamt Oberelbe mod Bollmann (Recueil 1970, s. 69), og sag nr. 74/69, Hauptzollamt Bremen-Freihafen mod Krohn (sst., s. 451). Jeg tror imidlertid ikke, at disse sager falder sammen med den foreliggende. De drejede sig om, hvorvidt det stod en medlemsstat frit i sin egen lovgivning at fastlægge fortolkningen og rækkevidden af fællesskabsforordninger. Derimod ligger den i den foreliggende sag omhandlede belgiske lov — hvis min fortolkning af Traktaten er korrekt — helt uden for den fælles toldtarifs område.

Det er selvfølgelig sandt i visse situationer, at medlemsstaternes opkrævning af afgifter med tilsvarende virkning som told resulterer i sådanne fordrejninger i handelen eller i en sådan forstyrrelse af konkurrencevilkårene, at det hindrer opnåelsen af denne Traktats målsætning. Men når det ikke udtrykkeligt fremgår af Traktaten, eller det nødvendigvis indirekte må udledes af denne, at den pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at afskaffe alle sådanne afgifter, er det efter min opfattelse kun Kommissionen, der kan tage initiativet til indgriben i en sådan situation. Ethvert andet synspunkt ville medføre, at man tillagde Traktatens forfattere den hensigt at give medlemsstaternes domstole en kompetence, som mange af dem ikke er indrettet til at udøve, idet det ville medføre bedømmelse af hovedsageligt økonomiske problemer, som påvirker Fællesskabet som et hele, på grundlag af meget vage kriterier. Jeg bemærker, at man således, skønt ad en lidt anden vej, når til samme konklusion med hensyn til afgifter med tilsvarende virkning som told, som Domstolen i sagerne nr. 51 til 54/71, International Fruit Company mod Produktschap Groenten en Fruit (Recueil 1971, s. 1117), med hensyn til kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning.

Det kan selvfølgelig tænkes, hvad Kommissionen foreslår, at medlemsstaterne ved virkningen af artiklerne 5 og 113 i forening var afskåret fra at indføre nye afgifter med tilsvarende virkning som told efter den 1. december 1969. Men dette spørgsmål skal ikke afgøres i de foreliggende sager.

Det er heller ikke nødvendigt for Domstolen at tage stilling til, hvorvidt opkrævningen af bidragene ifølge den særlige belgiske lov, der her er tale om, har en forstyrrende virkning på handelen eller på konkurrencevilkårene. Jeg nævner dette, fordi sagsøgeren anførte visse statistiske oplysninger til støtte for det synspunkt, at det ikke var tilfældet, og sagsøgte tilbød at fremlægge bevis til imødegåelse heraf. Hvis jeg har forstået loven ret, skal dette faktiske spørgsmål hverken afgøres af Domstolen eller af Tribunal de Travail. I alle tilfælde vil dette spørgsmål ikke kunne afgøres af Domstolen på grundlag af disse henvisninger.

Når man vender sig til de spørgsmål, Tribunal de Travail faktisk har stillet Domstolen, ses det, at der er ialt otte, som i et vist omfang indeholder gentagelser, og at de i visse henseender dækker et større område end påkrævet til afgørelse af disse sager. Som jeg netop har påpeget, er det således ikke til afgørelse af disse sager nødvendigt at vurdere om og i bekræftende fald hvilke ndskrænkninger, der er pålagt medlemstaterne til indførelse af ny afgifter med ilsvarende virkning som told, eller fra lvilket tidspunkt dette måtte være sket. De bidrag, disse sager omhandler, har /æret opkrævet siden 1962, og det frem-går klart af Domstolens afgørelse i sa-gerne nr. 2 og 3/69, at de, da de første gang blev indført, var lovlige i relation il handel med tredjelande.

Jeg er følgelig af den opfattelse, at de spørgsmål, Tribunal de Travail har forelagt Domstolen, ikke bør besvares enkeltvis, men således:

1. Hverken EØF-traktaten eller Rådets forordning nr. 950/68 om den fælles toldtarif pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at afskaffe alle afgifter med tilsvarende virkning som told ved import af varer direkte fra tredjelande

2. En medlemsstats forpligtelse til afskaffelse af en sådan afgift kan udelukkende hidrøre fra en afgørelse truffet i medfør af Traktaten af en dertil kompetent fællesskabsinstitution.

( 1 ) – Oversat fra engelsk.