FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

JULIANE KOKOTT

fremsat den 29. januar 2004 ( )

Sag C-350/02

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

mod

Kongeriget Nederlandene

»Traktatbrud – begrundet udtalelse – nødvendigheden af en præcis beskrivelse af klagepunkterne – telekommunikation – direktiv 97/66/EF – beskyttelse af privatlivets fred – behandling af personoplysninger«

I – Indledning

1. Kommissionen har anlagt nærværende traktatbrudssag mod Kongeriget Nederlandene, idet Nederlandene efter Kommissionens opfattelse ikke har gennemført artikel 6 og 9 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/66/EF af 15. december 1997 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred inden for telesektoren ( ) (herefter »direktivet« eller »direktiv 97/66«) fuldstændigt og korrekt i nationale love og administrative bestemmelser inden for den fastsatte frist. Nederlandene er af den opfattelse, at sagen dels må afvises, dels er ubegrundet, men bestrider i øvrigt ikke, at gennemførelsen er ufuldstændig.

II – De faktiske omstændigheder og den administrative procedure

2. Artikel 15 i direktiv 97/66 forpligter medlemsstaterne til senest den 24. oktober 1998 at udstede de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for dets gennemførelse.

3. Den 19. oktober 1998 vedtog Nederlandene en lov om telekommunikation (herefter »telekommunikationslov« eller »TKL«), som ved skrivelse af 7. januar 1999 blev anmeldt til Kommissionen som foranstaltning til gennemførelse af direktivet. TKL’s artikel 11.5 har til formål at gennemføre direktivets artikel 6.

4. Ved undersøgelsen af den nederlandske telekommunikationslov nåede Kommissionen frem til, at denne lov ikke behørigt gennemfører direktivets artikel 6, 9, 11 og 12. Den 6. november 2000 sendte den derfor Nederlandene en åbningsskrivelse, hvori den (bl.a.) under punkt 3.1 gjorde gældende, at gennemførelsen af direktivets artikel 6 var ufuldstændig, og under punkt 3.2, at direktivets artikel 9, litra a), ikke var gennemført.

5. Hvad angår direktivets artikel 6 gjorde Kommissionen i åbningsskrivelsens punkt 3.1 gældende,

– at alle data, som ikke er undtaget i medfør af direktivets artikel 6, stk. 2-4, i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, skal slettes eller gøres anonyme; derimod indeholder gennemførelsesbestemmelsen i TKL’s artikel 11.5, stk. 1, kun en forpligtelse til at slette de data, som vil blive nærmere fastsat i en kongelig anordning. Direktivet vil derfor kun være gennemført fuldstændigt, hvis anordningen omfatter en udtømmende liste. Da Kommissionen imidlertid ikke har modtaget nogen gennemførelsesbestemmelser, må den konkludere, at direktivets artikel 6, stk. 1, ikke er gennemført fuldstændigt

– at TKL’s artikel 11.5, stk. 2, er uklart formuleret, at bestemmelserne i direktivets artikel 6, stk. 2-5, imidlertid tydeligvis alle betragtes som undtagelser til direktivets artikel 6, stk. 1, mens det ifølge Kommissionens udlægning kun er stk. 2 og 3, der fastsætter undtagelser til stk. 1, og de efterfølgende stk. alene henviser til disse undtagelser

– at TKL’s artikel 11.5, stk. 3, til gennemførelse af TKL’s artikel 11.5 foreskriver en kongelig anordning, som imidlertid ikke er blevet meddelt Kommissionen.

6. Hvad angår direktivets artikel 9, litra a), gjorde Kommissionen i åbningsskrivelsens punkt 3.2 gældende, at denne bestemmelse ikke er blevet gennemført i national ret.

7. Med hensyn til Kommissionens klagepunkter vedrørende direktivets artikel 6, svarede Nederlandene ved svarskrivelse af 8. januar 2001,

– at direktivets artikel 6, stk. 1, faktisk ikke er gennemført korrekt i TKL’s artikel 11.5, stk. 1, navnlig da den deri fastsatte kongelige anordning endnu ikke er vedtaget, men at det lovforslag til en gennemgribende ændring af telekommunikationsloven, som er under behandling, nu vil blive kompletteret, at henvisningen til anordningen i TKL’s artikel 11.5 vil bortfalde, og at der dermed opnås en fuldstændig gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 1,

– at TKL’s artikel 11.5, stk. 2, ifølge Nederlandenes opfattelse er en korrekt gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 2-5, som selvstændige undtagelser til direktivets artikel 6, stk. 1, selv om formuleringen i direktivets artikel 6 ikke er helt entydig

– at den kongelige anordning endnu ikke er udstedt, men at behovet for en sådan anordning vil bortfalde med det lovforslag, som er under behandling.

8. Med hensyn til direktivets artikel 9, litra a), anførte Nederlandene i svarskrivelsen, at denne bestemmelse faktisk endnu ikke er gennemført, men at bestemmelsen som led i den igangværende lovgivningsprocedure vil blive gennemført ved en ny artikel 11.11 i TKL.

9. Den 25. juli 2001 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse over for Nederlandene, hvori den kun påtalte tilsidesættelser af direktivets artikel 6 og 9, litra a) – dette i et afsnit vedrørende henholdsvis direktivets artikel 6 og direktivets artikel 9, litra a). Med hensyn til de modstridende fortolkninger af direktivets artikel 6, stk. 4, og 5, som mulige yderligere undtagelser til direktivets artikel 6, stk. 1, findes i afsnittet om direktivets artikel 6 kun følgende passage, som er af relevans:

»[...] De eneste undtagelser fra forpligtelserne i artikel 6, stk. 1, er omhandlet i artikel 6, stk. 2, 3 og 4.

Efter at have prøvet de pågældende gennemførelsesforanstaltninger var Kommissionen nået til den konklusion, at artikel 6 ikke var gennemført fuldstændigt. Den meddelte dette i sin åbningsskrivelse af 6. november 2000.«

I åbningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse betegnede Kommissionen derfor stk. 4 dels som en undtagelse til stk. 1, dels alene som en henvisning til stk. 2.

10. Den begrundede udtalelse blev afsluttet med den bemærkning, at Kommissionen ville indbringe sagen for De Europæiske Fællesskabers Domstol, såfremt Nederlandene ikke senest to måneder efter modtagelsen af skrivelsen satte de nødvendige gennemførelsesbestemmelser i kraft.

11. Som svar på den begrundede udtalelse meddelte Nederlandene ved skrivelse af 29. oktober 2001 Kommissionen, at man i mellemtiden ikke længere tilstræbte en ændring af TKL’s artikel 11.5 TKL ved en tilføjelse til det lovforslag, der allerede var under behandling, da dette ville medføre betydelige forsinkelser af proceduren. I stedet ville direktivets artikel 6 og 9 under hensyntagen til Kommissionens kritik nu blive gennemført fuldstændigt ved et selvstændigt lovforslag, som allerede var blevet forelagt forskellige instanser til udtalelse.

12. Mens denne selvstændige lovgivningsprocedure foregik, blev Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/58/EF af 12. juli 2002 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred i den elektroniske kommunikationssektor ( ) vedtaget. Ifølge dette direktivs artikel 17 skal medlemsstaterne senest den 31. oktober 2003 sætte de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at gennemføre dette direktiv, i kraft. Ifølge direktivets artikel 19 ophæves det i denne sag omtvistede direktiv 97/66 med virkning fra denne dato. Direktiv 2002/58 erstatter derfor fra november 2003 direktiv 97/66; artikel 6 i de to direktiver er imidlertid i det væsentlige enslydende.

III – Parternes påstande

13. Ved stævning af 30. september 2002, indleveret til Domstolen den 1. oktober 2002, har Kommissionen i medfør af artikel 226 EF anlagt traktatbrudssag mod Nederlandene og nedlagt følgende påstande:

1) Det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet det ikke har udstedt alle de nødvendige love og administrative bestemmelser for at gennemføre artikel 6 og 9 i direktiv 97/66 i national ret eller i hvert fald ikke har underrettet Kommissionen herom.

2) Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger.

14. Kongeriget Nederlandene har heroverfor nedlagt følgende påstand:

Sagen afvises, for så vidt som Kommissionen har gjort gældende, dels at artikel 6, stk. 2, 3, 4 og 5, i direktiv 97/66 ikke er gennemført korrekt, dels at artikel 6 i direktiv 97/66 ikke er gennemført fuldstændigt, da gennemførelsesbestemmelserne i telekommunikationslovens artikel 11.5, stk. 3, ikke er blevet anmeldt til Kommissionen.

IV – Retsforskrifter

A – Fællesskabsbestemmelser

15. Betragtning 17 i direktiv 97/66 har følgende ordlyd:

»(17) abonnentdata, som behandles ved etablering af samtaler, indeholder oplysninger om fysiske personers privatliv og vedrører retten til respekt for deres korrespondance eller vedrører juridiske personers legitime interesser; sådanne data må kun lagres i det omfang, det er nødvendigt for tjenestens gennemførelse med henblik på debitering og afregning for tilslutninger, og kun i et begrænset tidsrum; ønsker leverandøren af de offentligt tilgængelige teletjenester at underkaste sådanne data yderligere behandling med henblik på markedsføring af egne tjenester, må dette kun ske, hvis abonnenten har givet sit samtykke hertil på grundlag af nøjagtig og fuldstændig oplysning fra leverandøren af de offentligt tilgængelige teletjenester om arten af den yderligere behandling, han agter at foretage.«

16. Direktivets artikel 6 har følgende ordlyd:

»Artikel 6

Trafik- og debiteringsdata

1. Trafikdata vedrørende abonnenter og brugere, som behandles ved etablering af samtaler, og som lagres af leverandøren af et offentligt telenet og/eller en offentligt tilgængelig teletjeneste, skal slettes eller gøres anonyme efter samtalens afslutning, jf. dog stk. 2, 3 og 4.

2. Med henblik på debitering af abonnenten og afregning for samtrafik er det tilladt at behandle de data, der er nævnt i bilaget. En sådan behandling er tilladt indtil udløbet af den lovhjemlede forældelsesfrist for sådanne gældsforpligtelser eller afregninger.

3. Med henblik på markedsføring af egne teletjenester er det tilladt leverandøren af en offentligt tilgængelig teletjeneste at behandle de i stk. 2 omtalte oplysninger, hvis abonnenten har givet sit samtykke hertil.

4. Behandling af trafik- og debiteringsdata må kun foretages af de personer, som handler efter bemyndigelse fra leverandører af de offentlige telenet og/eller offentligt tilgængelige teletjenester, som er beskæftiget med debitering eller trafikstyring, henvendelser fra kunder, opsporing af svig eller med markedsføring af leverandørens egne teletjenester, og skal begrænses til det for sådanne aktiviteter strengt nødvendige.

5. Stk. 1, 2, 3 og 4 berører ikke de kompetente myndigheders mulighed for i overensstemmelse med gældende lovgivning at indhente oplysninger om debiterings- eller trafikdata med henblik på bilæggelse af tvister, navnlig vedrørende samtrafik eller debitering.«

17. Direktivets artikel 9, litra a), har følgende ordlyd:

»Artikel 9

Undtagelsesbestemmelser

Medlemsstaterne sikrer, at der er gennemskuelige procedurer for den måde, hvorpå leverandøren af et offentligt telenet og/eller en offentligt tilgængelig teletjeneste kan suspendere blokeringen af A-nummervisningen:

a) midlertidigt, når en abonnent anmoder om at få chikaneopkald eller andre genererende opkald eftersporet. I så tilfælde skal de data, hvorved den kaldende abonnent identificeres, i overensstemmelse med national lovgivning opbevares og stilles til rådighed af leverandøren af et offentligt telenet og/eller en offentligt tilgængelig teletjeneste.«

18. Bilaget til direktivet har følgende ordlyd:

»Bilag

Liste over data

Til de formål, der er omhandlet i artikel 6, stk. 2, kan følgende oplysninger behandles:

data, der indeholder:

– abonnentterminalens telefonnummer eller identifikationsnummer

– abonnentens adresse og terminaltype

– det samlede antal enheder, der skal debiteres i afregningsperioden

– det kaldte abonnentnummer

– samtalernes art, begyndelsestidspunkt og varighed og/eller mængden af transmitterede data

– dato for samtalen/tjenesten

– anden information vedrørende afregningen, som f.eks. oplysninger om forudbetaling, ratevis afregning, lukning og rykkerskrivelser.«

B – De nationale bestemmelser

19. TKL’s artikel 11.5, stk. 1, indeholder princippet om, at data skal slettes eller gøres anonyme, stk. 2 indeholder undtagelser fra dette princip, og stk. 3 foreskriver, at der skal udstedes gennemførelsesbestemmelser ved kongelig anordning.

20. I henhold til TKL’s artikel 11.5, stk. 1, skal leverandørerne af offentlige telenet og -tjenester med henblik på beskyttelsen af personoplysninger og privatlivets fred sørge for, at trafikdata vedrørende abonnenter eller brugere slettes eller gøres anonyme efter samtalens afslutning. Disse data fastlægges i en kongelig anordning.

21. TKL’s artikel 11.5, stk. 2, bestemmer, at det uanset stk. 1 er tilladt at behandle trafikdata

a) i det omfang, det er nødvendigt med henblik på debitering af abonnenten eller den person, som over for leverandøren har forpligtet sig til at betale regningen, eller i forbindelse med afregning for samtrafik eller særlige former for adgang

b) i det omfang, det er nødvendigt med henblik på at gøre det muligt for leverandøren at foretage markedsundersøgelser eller at markedsføre sine egne teletjenester, hvis abonnenten har givet sit samtykke hertil

c) i det omfang, det er nødvendigt med henblik på bilæggelse af tvister [...] eller [...]

d) i det omfang, det er nødvendigt med henblik på trafikstyring

e) i det omfang, det er nødvendigt med henblik på at kunne give kunderne oplysninger om trafikdata, der vedrører dem selv

f) i det omfang, det er nødvendigt med henblik opsporing af svig, eller

g) såfremt behandlingen er tilladt ved eller i henhold til lov.

22. I henhold til TKL’s artikel 11.5, stk. 3, skal gennemførelsesbestemmelserne til denne bestemmelse vedtages ved kongelig anordning, idet det mulige indhold af bestemmelserne fastsættes nærmere: Bestemmelserne må kun vedrøre de data, der kan behandles sammen med trafikdata, de formål, for hvilke behandling må finde sted, det tidsrum, inden for hvilket behandling er tilladt, og de personer, der har bemyndigelse til at foretage denne behandling.

V – Parternes argumenter og stillingtagen

A – Formaliteten

23. Nederlandene er af den opfattelse, at sagen bør afvises, for så vidt som Kommissionen har gjort gældende, at direktivets artikel 6, stk. 2-5, ikke er gennemført korrekt ved TKL’s artikel 11.5, stk. 2.

1. Parternes standpunkter

24. Nederlandene har anført, at genstanden for sagen omfatter fire klagepunkter, nemlig for det første en ufuldstændig gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 1, ved TKL’s artikel 11.5, stk. 1, for det andet en ukorrekt gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 2-5, ved TKL’s artikel 11.5, stk. 2, for det tredje en ufuldstændig gennemførelse af direktivets artikel 6 som følge af, at der ikke er udstedt eller blevet meddelt gennemførelsesbestemmelser i henhold til TKL’s artikel 11.5, stk. 3, og for det fjerde en manglende gennemførelse af direktivets artikel 9, litra a). Det andet klagepunkt er imidlertid ikke nævnt i den begrundede udtalelse. Kommissionens stævning indeholder derfor en udvidelse af sagens genstand i forhold til indholdet af den administrative procedure, hvilket ifølge Domstolens faste praksis medfører, at sagen i denne henseende må afvises.

25. Endvidere indeholder den begrundede udtalelse ingen reaktion på den redegørelse vedrørende gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 2-5, som Nederlandene fremlagde i svarskrivelsen af 8. januar 2001. Da den begrundede udtalelse ikke indeholdt sådanne oplysninger, har Nederlandene ikke kunnet udøve sin ret til kontradiktion. Endvidere skal Kommissionen påvise en konkret tilsidesættelse fra Nederlandenes side, men den har kun anfægtet en uklar nederlandsk bestemmelse og ikke en konkret tilsidesættelse. Endelig har Kommissionen først under retsmødet og ikke allerede under den administrative procedure gjort gældende, at der i direktivets artikel 6, stk. 4, er fastsat nærmere betingelser for anvendelsen af direktivets artikel 6, stk. 2 og 3.

26. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at dens søgsmål kun omfatter to klagepunkter, nemlig for det første, at de bestemmelser, som er nødvendige for at gennemføre direktivets artikel 6 i national ret, ikke er udstedt eller i hvert fald ikke er blevet meddelt, og, for det andet, at de bestemmelser, som er nødvendige for at gennemføre direktivets artikel 9 i national ret, ikke er udstedt eller i hvert fald ikke er blevet meddelt. Begge klagepunkter er hele tiden blevet gjort gældende, hvorfor sagen i sin helhed kan antages til realitetsbehandling.

27. Den begrundede udtalelse er derfor begrænset til en generel sammenfatning af argumenterne vedrørende direktivets artikel 6, da den er formuleret som »svar på [Nederlandenes] svarskrivelse« af 8. januar 2001, og Nederlandene heri havde behandlet gennemførelsen af direktivets artikel 6 ligeledes generelt. Den begrundede udtalelse skal derfor læses sammen med åbningsskrivelsen, som den begrundede udtalelse i øvrigt henviser til. Under alle omstændigheder indeholder den generelle sammenfatning af argumenterne vedrørende direktivets artikel 6 alle de forhold, der allerede blev påtalt enkeltvis i åbningsskrivelsen, og det kan ikke af formuleringen af den begrundede udtalelse sluttes, at Kommissionen har villet opgive dette klagepunkt.

2. Stillingtagen

28. Parterne er i det væsentlige uenige om, hvorvidt genstanden for den foreliggende sag går videre end indholdet i den begrundede udtalelse. Ifølge Domstolens faste praksis kan ethvert nyt anbringende i sagen nemlig ikke antages til realitetsbehandling: Genstanden for en traktatbrudssag fastlægges under den administrative procedure, således at en stævning ganske vist kan begrænses i forhold til indholdet i den begrundede udtalelse, men ikke længere kan udvides ( ).

29. Det forhold, at der efter Nederlandenes opfattelse, men ikke efter Kommissionens, er tale om en retsstridig udvidelse af sagens genstand, skyldes først og fremmest en forskellig forståelse af begrebet anbringende. Hvis man nemlig følger Kommissionens opfattelse, hvorefter anbringendet er den ufuldstændige gennemførelse af en direktivbestemmelse, ville sagen uden problemer kunne antages til realitetsbehandling: Kommissionen har i sin begrundede udtalelse ubestridt behandlet spørgsmålet om gennemførelsen af direktivets artikel 6, således at dette »anbringende« hele tiden har foreligget. Hvis man derimod følger Nederlandenes opfattelse, hvorefter hvert enkelt klagepunkt udgør et anbringende, er det i betragtning af formuleringen i den begrundede udtalelse på ingen måde sikkert, at »anbringendet« om, at direktivets artikel 6, stk. 2-5, ikke er gennemført korrekt ved TKL’s artikel 11.5, stk. 2, faktisk var indeholdt deri.

30. Det skal derfor først undersøges, a) hvor omfattende eller snævert begrebet anbringende skal forstås, om der således konkret foreligger to eller fire anbringender. Dernæst skal det i givet fald undersøges, om b) klagepunktet om, at direktivets artikel 6, stk. 2-5, ikke var gennemført korrekt ved TKL’s artikel 11.5, stk. 2, faktisk var indeholdt i den begrundede udtalelse i tilstrækkeligt omfang.

a) Begrebet anbringende

31. Begrebet anbringende følger af strukturen af og formålet med traktatbrudsproceduren og den administrative procedure. Det fremgår i den henseende af Domstolens faste praksis, at den administrative procedure efter artikel 226 EF har til formål at beskytte medlemsstatens ret til kontradiktion, navnlig ved at sikre den retten til at blive hørt; medlemsstaten skal underrettes om, hvilken adfærd der efter Kommissionens opfattelse udgør traktatbrud, og gives mulighed for enten at bringe traktatbruddet til ophør eller tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter ( ). For at medlemsstaten kan få denne mulighed, skal Kommissionen allerede i åbningsskrivelsen og senest i den begrundede udtalelse redegøre tilstrækkeligt klart og detaljeret for sine klagepunkter ( ). Det skal klart fremgå, hvilke fællesskabsbestemmelser den pågældende medlemsstat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat, og hvilke omstændigheder og betragtninger denne opfattelse støttes på ( ). Den således fastlagte genstand for søgsmålet kan ikke senere udvides ( ).

32. Hvis formålet med artikel 226 EF således er at bringe traktatbrud til ophør, og allerede den administrative procedure skal gøre det muligt for medlemsstaten at bringe tilsidesættelsen til ophør, forudsætter dette, at medlemsstaten underrettes om, hvilken konkret adfærd der udgør en tilsidesættelse af dens forpligtelser. Derfor – og for at beskytte medlemsstatens ret til kontradiktion – kræver Domstolen, at Kommissionen i sine skrivelser under den administrative procedure ikke kun redegør for, hvilke bestemmelser i fællesskabsretten medlemsstaten efter dens opfattelse har tilsidesat, men også detaljeret og sammenhængende angiver de omstændigheder og betragtninger, som den støtter denne opfattelse på ( ). På grundlag af disse konkrete faktiske omstændigheder og Kommissionens forskellige retligt begrundede klagepunkter, prøver Domstolen som led i sagsbehandlingen, om medlemsstaternes adfærd i lyset af påstandene er forenelig med fællesskabsretten.

33. Genstanden for en traktatbrudssag fremgår derfor ikke alene af Kommissionens konklusioner – og senest i påstandene i stævningen (i dette tilfælde en påstand om, at det fastslås, at direktivets artikel 6 og 9 ikke er gennemført) – men består af de konkrete faktiske omstændigheder, de retlige betragtninger og de konklusioner, som Kommissionen har draget heraf. Afgørende for anbringendet eller anbringenderne i en sag er derfor Kommissionens enkelte, retlige klagepunkter vedrørende faktiske omstændigheder ( ). Af Domstolens vurdering heraf følger, hvilke og hvor mange forskellige foranstaltninger medlemsstaten skal træffe for at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktaten. På grundlag af formålet med artikel 226 EF skal begrebet anbringende derfor forstås snævert og have samme betydning som det enkelte retlige klagepunkt.

34. I den foreliggende sag har Kommissionen, som Nederlandene med rette har anført ( ), fremsat fire indholdsmæssigt forskellige klagepunkter, som vedrører forskellige bestemmelser i direktivet og adskillige bestemmelser i den nationale gennemførelsesforanstaltning; Nederlandene ville også skulle reagere med fire forskellige foranstaltninger, såfremt Domstolen skulle fastslå et traktatbrud på hvert af disse punkter. I den foreliggende sag tages der derfor udgangspunkt i fire anbringender, som Kommissionen skal have gjort gældende under hele sagsbehandlingen.

b) En tilstrækkelig klar og detaljeret opretholdelse af klagepunktet

35. Tages der således udgangspunkt i fire anbringender, rejser der sig det andet spørgsmål, om Kommissionen i den begrundede udtalelse tilstrækkeligt klart og detaljeret har opretholdt klagepunktet om, at direktivets artikel 6, stk. 2-5, ikke er gennemført korrekt ved TKL’s artikel 11.5, stk. 2. Havde Nederlandene nemlig ret i den opfattelse, at det andet anbringende ikke længere var indeholdt i den begrundede udtalelse, havde Nederlandene måttet slutte heraf, at Kommissionen havde opgivet dette klagepunkt ligesom klagepunkterne om, at direktivets artikel 11 og 12 ikke var gennemført. I så fald indeholder stævningen rent faktisk en retsstridig udvidelse af sagens genstand i forhold til den begrundede udtalelse ( ). Det har Nederlandene endelig også gjort gældende med påstanden om, at Kommissionen først under retsmødet, og ikke allerede som led i den administrative procedure, har fremført argumentet om, at direktivets artikel 6, stk. 4, kun fastsætter de nærmere betingelser for anvendelsen af direktivets artikel 6, stk. 2 og 3.

36. Nederlandene har endvidere anført, at sagen på dette punkt heller ikke kan antages til realitetsbehandling, idet den begrundede udtalelse kun anfægter uklare formuleringer i telekommunikationsloven, men ingen konkrete tilsidesættelser, og idet den ikke indeholder nogen reaktion på den redegørelsen vedrørende gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 2-5, som Nederlandene fremlagde i svarskrivelsen af 8. januar 2001. Nederlandene mener, at dets muligheder for at tage til genmæle derved er blevet begrænset ulovligt ( ).

37. Domstolen stiller i reglen strengere krav til en begrundet udtalelse end en åbningsskrivelse, som for det meste kun kan være en kortfattet første sammenfatning af klagepunkterne ( ). Omvendt har Domstolen anerkendt, at en kortfattet begrundet udtalelse kan være tilstrækkelig, såfremt åbningsskrivelsen allerede indeholder en detaljeret redegørelse, og den begrundede udtalelse henviser hertil ( ). Uklarheder i den begrundede udtalelse lægges Kommissionen til last og kan i givet fald resultere i, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling med hensyn til det uklare punkt ( ). Afgørende er, at indholdet i skrivelserne gør det muligt for den pågældende medlemsstat at udøve sin ret til kontradiktion gennem en tilstrækkeligt klar og detaljeret redegørelse for klagepunkterne; det skal være klart for medlemsstaten, hvad den skal tage til genmæle over for ( ).

38. Kommissionen har erkendt, at den begrundede udtalelse kun indeholder en generel sammenfatning af argumenterne vedrørende direktivets artikel 6, men er af den opfattelse, at den indeholder alle de enkelte punkter, der allerede blev påtalt i åbningsskrivelsen. Det omtvistede spørgsmål om gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 2-5, forekommer imidlertid kun i den begrundede udtalelse, for så vidt som Kommissionen har anført, at det efter dens opfattelse kun er direktivets artikel 6, stk. 2-4, der indeholder undtagelser til direktivets artikel 6, stk. 1 ( ). Endvidere kan man i de to punktummer i det efterfølgende stykke se en henvisning til hele argumentationen i åbningsskrivelsen vedrørende gennemførelsen af direktivets artikel 6, dvs. også med hensyn til det andet anbringende ( ).

39. Kommissionen antyder ganske vist med denne passage, at den i direktivets artikel 6, stk. 5, fortsat ikke ser nogen undtagelse til direktivets artikel 6, stk. 1, idet den i åbningsskrivelsen havde gjort gældende, at Nederlandene også havde gennemført direktivets artikel 6, stk. 5, som undtagelse til direktivets artikel 6, stk. 1. Det kan også anføres, at der i modsætning til Nederlandenes opfattelse ikke var behov for en uddybende eller præciserende redegørelse for klagepunktet, da Nederlandene i svarskrivelsen på åbningsskrivelsen netop indtog det standpunkt, som Kommissionen allerede i åbningsskrivelsen havde forudset som det nederlandske standpunkt og udtrykkeligt anset for at være uforeneligt med direktivet. For så vidt kunne man derfor drage den konklusion, at det i den foreliggende sag var tilstrækkeligt at henvise til den i denne henseende detaljerede åbningsskrivelse.

40. I forbindelse med det omtvistede klagepunkt mangler der imidlertid netop en entydig henvisning til åbningsskrivelsen: Kommissionen anførte blot, at den i åbningsskrivelsen havde meddelt, at artikel 6 ikke var gennemført fuldstændigt; de tre konkrete klagepunkter nævnes ikke, og ej heller henvises der – i det mindste generelt – udtrykkeligt til argumentationen i åbningsskrivelsen. De eneste elementer i den begrundede udtalelse, hvori man samlet set kunne se en henvisning til det omtvistede klagepunkt, er tillige fordelt på to afsnit, dvs. står netop ikke i sammenhæng. Desuden er Kommissionens argumentation i åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse stærkt afvigende med hensyn til spørgsmålet om, hvilke af direktivets artikel 6, stk. 2-5, der indeholder undtagelser til stk. 1: Dels betegner den kun stk. 2 som en ægte undtagelse, dels stk. 2 og 3, og dels – f.eks. i den begrundede udtalelse – stk. 2, 3 og 4. Kommissionens argumentation gav således ikke Nederlandene noget klart billede, og formuleringen i den begrundede udtalelse tydede snarere på, at også Kommissionen i mellemtiden ser flere undtagelser end tidligere og følgelig snarere hælder til Nederlandenes standpunkt. Endelig havde Kommissionen også i sin begrundede udtalelse stiltiende ladet klagepunkterne fra åbningsskrivelsen vedrørende direktivets artikel 11 og 12 bortfalde, således at Nederlandene kunne forvente noget tilsvarende med hensyn til direktivets artikel 6.

41. Med en vis velvilje kan det derfor udledes af den begrundede udtalelse, at Kommissionen fastholder sit standpunkt. En sådan velvillig læsning kan imidlertid ikke forlanges af Nederlandene og opfylder heller ikke betingelserne i artikel 226 EF, som fortolket af Domstolen. Ifølge denne fortolkning må Kommissionens argumentation i den begrundede udtalelse i den foreliggende sag ganske vist være kortfattet, men den skal entydigt opretholde det hidtidige standpunkt og tydeliggøre indholdet heraf på en måde, som ikke kan misforstås. Ifølge ovenstående analyse er dette ikke gjort tilstrækkeligt klart i den begrundede udtalelse. Sagen afvises derfor for så vidt angår dette anbringende.

42. Skulle Domstolen derimod nå til et andet resultat, bemærkes, at Nederlandenes anbringende vedrørende denne del af sagens realitetsbehandling ikke er overbevisende. Det er således allerede anført, at en detaljeret reaktion på Nederlandenes svarskrivelse af 8. januar 2001 ikke var nødvendig, men at en klar henvisning til bemærkningerne i åbningsskrivelsen havde været tilstrækkelig ( ). I øvrigt var Kommissionens argumentation i åbningsskrivelsen også tilstrækkelig klar til at gøre det muligt for Nederlandene at udøve sin ret til kontradiktion, hvilket allerede fremgår af Nederlandenes reaktion i svarskrivelsen af 8. januar 2001. I åbningsskrivelsen havde Kommissionen gjort det tilstrækkeligt klart, i hvilken henseende Nederlandene efter dens opfattelse havde gjort sig skyldig i en tilsidesættelse, men blot et klagepunkt om en uklar bestemmelse havde været tilstrækkeligt, da Domstolen ifølge fast praksis kræver, at direktiver gennemføres på en tilstrækkelig klar, præcis og gennemskuelig måde ( ). For så vidt som Kommissionen endelig under retsmødet har anført, at direktivets artikel 6, stk. 4, fastsætter de nærmere betingelser for anvendelsen af stk. 2 og 3, er der blot tale om en uddybning af Kommissionens hidtidige retlige argumentation og ikke om et nyt anbringende; Kommissionen havde således allerede anført i åbningsskrivelsen, at stk. 4 henviser til de foregående stykker.

3. Konklusion

43. Sagen afvises, for så vidt som Kommissionen har gjort gældende, at direktivets artikel 6, stk. 2-5, ikke er gennemført korrekt ved TKL’s artikel 11.5, stk. 2. I øvrigt antages sagen til realitetsbehandling.

B – Realiteten

44. Kommissionen er af den opfattelse, at Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten og direktivet, idet det på det relevante tidspunkt for det første kun ufuldstændigt har gennemført direktivets artikel 6, stk. 1, ved TKL’s artikel 11.5, stk. 1, for det andet ikke har gennemført direktivets artikel 6, stk. 2-5, korrekt ved TKL’s artikel 11.5, stk. 2, for det tredje kun ufuldstændigt har gennemført direktivets artikel 6 som følge af, at der ikke er udstedt eller blevet meddelt gennemførelsesbestemmelser i henhold til TKL’s artikel 11.5, stk. 3, og for det fjerde ikke har gennemført direktivets artikel 9, litra a).

45. Forpligtelsen til at gennemføre direktivet rettidigt følger af artikel 10, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 249, stk. 3, EF, samt af direktivets artikel 15, stk. 1, hvorefter gennemførelsen i national ret skulle ske senest den 24. oktober 1998. Ifølge Domstolens faste praksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse ( ).

1. Gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 1, og artikel 9, litra a)

46. Nederlandene har ikke bestridt Kommissionens argumenter, for så vidt som denne har gjort gældende, at Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten og det omtvistede direktiv, idet direktivets artikel 6, stk. 1, og direktivets artikel 9, litra a), på det relevante tidspunkt ikke var gennemført eller ikke gennemført fuldstændigt i national ret. Mens der til gennemførelsen af direktivets artikel 9, litra a), åbenbart ikke er vedtaget nationale bestemmelser, har man til gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 1, ganske vist vedtaget TKL’s artikel 11.5, stk. 1, men denne kræver kun sletning af visse data, som skal fastsættes i en kongelig anordning. Da der ikke hidtil er udstedt en sådan anordning, er der indtil videre ingen pligt til at slette data, som ville være i overensstemmelse med kravene i direktivets artikel 6, stk. 1.

47. Det skal derfor fastslås, at der foreligger et traktatbrud for så vidt angår gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 1, og artikel 9, litra a).

2. Gennemførelsen af direktivets artikel 6, stk. 2-5, ved TKL’s artikel 11.5, stk. 2

48. Ovenfor blev det ganske vist fastslået, at sagen afvises for så vidt angår dette anbringende. I tilfælde af, at Domstolen når frem til et andet resultat, vil de pågældende retlige spørgsmål imidlertid blive behandlet nedenfor.

a) Parternes standpunkter

49. Efter Kommissionens opfattelse indeholder kun direktivets artikel 6, stk. 2 og 3, ægte undtagelser til princippet om sletning eller anonymisering af data i direktivets artikel 6, stk. 1. Den efterfølgende artikel 6, stk. 4, indeholder kun de nærmere betingelser for anvendelsen af stk. 2 og 3 uden at fastsætte yderligere undtagelser til princippet i stk. 1. I modsat fald skulle »undtagelserne« i stk. 4 have været formuleret med væsentlig større præcision. Navnlig er begrebet »trafikstyring« så bredt, at alt kan omfattes heraf. Stk. 5 indeholder åbenbart heller ikke yderligere undtagelser til stk. 1. I TKL’s artikel 11.5, stk. 2, gennemføres alle bestemmelser i direktivets artikel 6, stk. 2-5, derimod som selvstændige undtagelser til direktivets artikel 6, stk. 1. Denne form for gennemførelse er derfor ikke i overensstemmelse med direktivet.

50. Nederlandene er heroverfor af den opfattelse, at direktivets artikel 6, stk. 2-5, indeholder selvstændige undtagelser til direktivets artikel 6, stk. 1, og at bestemmelserne i TKL’s artikel 11.5, stk. 2, derfor er i overensstemmelse med direktivet. Direktivets artikel 6, stk. 4, indeholder navnlig undtagelser til stk. 1, da stk. 4 ikke kun angiver personkredse, og dermed fastsætter nærmere betingelser for anvendelsen, men tillige – som også stk. 2 og 3 – de formål, hvortil der må anvendes trafikdata. I øvrigt er disse undtagelser f.eks. også nødvendige for at afhjælpe forstyrrelser i telekommunikationen eller for at kunne forhindre svig i forbindelse med debiteringen. Endvidere har Nederlandene anført, at Kommissionens argumentation ikke er entydig, da den til dels kun har betegnet direktivets artikel 6, stk. 2 og 3, men til dels også direktivets artikel 6, stk. 4, som undtagelse. Under alle omstændigheder er direktivets ordlyd uklar – hvilket Nederlandene allerede gjorde opmærksomhed på ved udarbejdelsen af artikel 6 i direktiv 2002/58 – og tillader Nederlandenes fortolkning.

b) Stillingtagen

51. Begge parter ser i direktivets artikel 6, stk. 1, den grundlæggende bestemmelse, hvorefter personoplysninger i forbindelse med telekommunikation skal slettes eller gøres anonyme efter samtalens afslutning. Begge parter ser ligeledes i TKL’s artikel 11.5, stk. 1, en – om end ufuldstændig – gennemførelse af dette princip fra direktivets artikel 6, stk. 1. Der er endelig også enighed om, at TKL’s artikel 11.5, stk. 2, indeholder undtagelser til princippet i henholdsvis TKL’s artikel 11.5, stk. 1, og direktivets artikel 6, stk. 1. Det er alene omtvistet, hvorvidt undtagelserne i TKL’s artikel 11.5, stk. 2, har hjemmel i direktivets artikel 6, stk. 2-5. I denne henseende er der ikke enighed, da Kommissionen er af den opfattelse, at det kun er direktivets artikel 6, stk. 2, der indeholder en ægte undtagelse til direktivets artikel 6, stk. 1, mens Nederlandene mener, at direktivets artikel 6, stk. 2-5, alle indeholder ægte undtagelser til stk. 1.

52. I hvilken udstrækning disse forskellige opfattelser er relevante, fremgår klart, hvis man henfører undtagelserne i TKL’s artikel 11.5, stk. 2, til de stykker i direktivets artikel 6, som efter Nederlandenes opfattelse skal give hjemmel til undtagelserne. Når TKL’s artikel 11.5, stk. 2, bestemmer, at det uanset TKL’s artikel 11.5, stk. 1, er tilladt at behandle data

– med henblik på debitering af abonnenten osv. [TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra a)], støttes denne undtagelse klart på direktivets artikel 6, stk. 2, som tillader behandling af data »[m]ed henblik på debitering af abonnenten […]«

– med henblik på markedsføring af egne teletjenester osv. [TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra b)], støttes denne undtagelse klart på direktivets artikel 6, stk. 3, som gør det muligt for en leverandør at behandle oplysninger »[m]ed henblik på markedsføring af egne teletjenester«

– med henblik på trafikstyring, på at kunne give kunderne oplysninger eller på opsporing af svig [TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra d), e) og f)], støttes denne undtagelse klart på direktivets artikel 6, stk. 4, som muliggør behandling af data i forbindelse med »trafikstyring, henvendelser fra kunder, opsporing af svig«

– i det omfang, det er nødvendigt med henblik på bilæggelse af tvister [TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra c)], støttes denne undtagelse klart på direktivets artikel 6, stk. 5, som skal gøre det muligt for en bestemt personkreds at »indhente oplysninger om debiterings- eller trafikdata med henblik på bilæggelse af tvister«

– såfremt dette er tilladt ved eller i henhold til lov [TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra g)], vil denne undtagelse skulle støttes på direktivets artikel 6, stk. 2-5.

53. Inden det kan undersøges, om direktivets artikel 6, stk. 2-5, rent faktisk indeholder undtagelser fra princippet i direktivets artikel 6, stk. 1, som kan give hjemmel til undtagelserne i TKL’s artikel 11.5, stk. 2, skal det afklares, hvad princippet i direktivets artikel 6, stk. 1, indebærer. Direktivets artikel 6, stk. 1, definerer først en form for personoplysninger, »trafikdata«, og fastsætter derpå, at disse trafikdata skal slettes eller gøres anonyme efter samtalens afslutning.

54. I henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, er trafikdata (herefter »trafikdata«) alle data »vedrørende abonnenter og brugere, som behandles ved etablering af samtaler, og som lagres af leverandøren af et offentligt telenet og/eller en offentligt tilgængelig teletjeneste«. Enklere udtrykt er trafikdata således alle data, som opstår i forbindelse med en samtale, lagres af leverandøren af teletjenesten og kan henføres til personer.

55. Som retningslinje opstiller direktivets artikel 6, stk. 1, det princip, at alle trafikdata »skal slettes eller gøres anonyme efter samtalens afslutning«. Direktivets mål om beskyttelse af personoplysninger, som fremgår af betragtningerne ( ), samt den tidsbegrænsede tilladelse til at lagre data »med henblik på debitering« i henhold til direktivets artikel 6, stk. 2, gør det klart, at formuleringen »efter samtalens afslutning« kun kan forstås som »umiddelbart efter samtalens afslutning«. Princippet lyder derfor med andre ord: Alle trafikdata skal slettes eller gøres anonyme umiddelbart efter samtalens afslutning.

56. Hvad angår mulige undtagelser fra denne grundlæggende forpligtelse til at slette eller gøre trafikdata anonyme, er det allerede på grundlag af passagen i direktivets artikel 6, stk. 1, »jf. dog bestemmelserne i stk. 2, 3 og 4«, nærliggende at antage, at disse stykker indeholder undtagelser fra det netop beskrevne princip. Det samme gælder også for den indledende passage i direktivets artikel 6, stk. 5: »Stk. 1, 2, 3 og 4 berører ikke […] mulighed […]« – også dette tyder på en undtagelse til forpligtelsen i direktivets artikel 6, stk. 1. I den henseende skal det nu undersøges nærmere, i hvilken udstrækning direktivets artikel 6, stk. 2-5, faktisk indeholder undtagelser til forpligtelsen i direktivets artikel 6, stk. 1, og i hvilken udstrækning disse giver hjemmel til bestemmelserne i TKL’s artikel 11.5, stk. 2.

i) Direktivets artikel 6, stk. 2, og TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra a)

57. Direktivets artikel 6, stk. 2, er opbygget på samme måde som direktivets artikel 6, stk. 1. Først fastsættes en form for data, nemlig de data »med henblik på debitering […], der er nævnt i bilaget [til direktivet]« (herefter »data i bilaget«), og derefter tillades behandling af disse data i en begrænset periode. Der er to former for data i bilaget ( ), som er af særlig betydning for debiteringen af kommunikationsafgifter: Der er for det første tale om en del af de lagrede trafikdata i artikel 6, stk. 1 ( ), og for det andet om kundeoplysninger og anden information vedrørende afregningen ( ).

58. Når direktivets artikel 6, stk. 2, nu med henblik på debitering af abonnenten udtrykkeligt tillader behandling af dataene i bilaget inden for en bestemt frist, er dette kun muligt, hvis dataene hverken slettes eller gøres anonyme efter samtalens afslutning. Direktivets artikel 6, stk. 2, indeholder således entydigt en ægte undtagelse til den grundlæggende forpligtelse i direktivets artikel 6, stk. 1, dog kun for trafikdataene i bilaget, kun inden for en bestemt frist og kun til fordel for en bestemt personkreds, således som det fremgår af direktivets artikel 6, stk. 4, der her skal sammenholdes med direktivets artikel 6, stk. 2 ( ).

59. Undtagelserne i direktivets artikel 6, stk. 2, og TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra a), er identiske med hensyn til deres formål – udskrivning af fakturaer for forskellige teletjenester. I modsætning til direktivets artikel 6, stk. 2, foreskriver TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra a), dog hverken en begrænsning af de data, der kan anvendes, til dataene i bilaget til direktivet eller en tidsfrist for anvendelsen eller en begrænsning af kredsen af bemyndigede personer til personkredsen i direktivets artikel 6, stk. 4. Bestemmelsen i TKL tillader ifølge sin ordlyd således flere undtagelser fra princippet om, at data skal slettes eller gøres anonyme, end direktivet.

60. En direktivkonform fortolkning af den generelle begrænsning af anvendelsen af data til det strengt nødvendige i TKL’s artikel 11.5, stk. 2, er ikke tilstrækkelig i dette tilfælde. Domstolen kræver nemlig ifølge fast retspraksis, at direktiver gennemføres på en tilstrækkelig klar, præcis og gennemskuelig måde; forpligtelserne i henhold til direktivet skal derfor sikres på en så klar og præcis måde i national ret, at retssikkerheden er garanteret ( ). TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra a), opfylder ikke alene disse krav med hensyn til klarhed og bestemthed. I gennemførelsesbestemmelserne til TKL’s artikel 11.5, stk. 3, havde det sikkert været muligt at fastsætte begrænsninger til »det strengt nødvendige« i overensstemmelse med kravene i direktivets artikel 6, stk. 2. Sådanne bestemmelser er imidlertid ikke blevet vedtaget.

61. På baggrund heraf er TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra a), derfor ikke en korrekt gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 2.

ii) Direktivets artikel 6, stk. 3, og TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra b)

62. Formuleringen i direktivets artikel 6, stk. 3, hvorefter »de i stk. 2 omtalte oplysninger« med abonnentens samtykke må behandles med henblik på markedsføring af egne teletjenester, henviser entydigt kun til de data i bilaget, som direktivets artikel 6, stk. 2, på sin side henviser til. Stk. 3 giver derfor kun en yderligere mulighed for anvendelse af de data i bilaget, der – inden for fristen i stk. 2 – hverken er slettet eller gjort anonyme. Det indeholder imidlertid ingen yderligere undtagelse med hensyn til den gruppe af trafikdata, der i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1, skal slettes eller gøres anonyme.

63. I modsætning til direktivets artikel 6, stk. 3, henviser TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra b), ifølge sin ordlyd imidlertid ikke kun til de data i bilaget, der kan anvendes inden for en bestemt frist, men også tidsubegrænset til alle trafikdata i TKL’s artikel 11.5, stk. 1, og direktivets artikel 6, stk. 1. Desuden er der heller ikke foretaget en begrænsning af kredsen af bemyndigede personer til personkredsen i direktivets artikel 6, stk. 4, som ligeledes er afgørende i denne henseende ( ). Også her giver ordlyden af telekommunikationsloven – trods identiske formål og krav om samtykke fra abonnenterne til behandling af dataene – således flere undtagelser fra forpligtelsen til sletning eller anonymisering end direktivet. Uden gennemførelsesbestemmelserne som omhandlet i TKL’s artikel 11.5, stk. 3, opfylder ordlyden af TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra b), derfor heller ikke Domstolens krav om, at direktivet skal gennemføres på en tilstrækkelig klar og præcis måde ( ).

64. På baggrund heraf er TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra b), derfor ikke en korrekt gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 3.

iii) Direktivets artikel 6, stk. 4, og TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra d), e) og f)

65. Det er et centralt omtvistet punkt mellem parterne, om direktivets artikel 6, stk. 4, giver mulighed for at anvende alle trafikdata i stk. 1, idet den indeholder yderligere formål for anvendelsen af data – trafikstyring, henvendelser fra kunder og opsporing af svig, eller om den kun fastsætter nærmere betingelser for anvendelsen af dataene i bilaget. Ordlyden af TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra d), e) og f), tillader, at trafikdataene i henholdsvis TKL’s artikel 11.5, stk. 1, og direktivets artikel 6, stk. 1, anvendes til de nævnte formål uden yderligere begrænsninger. Dette kan udgøre en tilsidesættelse af direktivet, hvis Kommissionen med rette er af den opfattelse, at direktivets artikel 6, stk. 4, netop ikke giver mulighed for yderligere anvendelse af trafikdataene i direktivets artikel 6, stk. 1, men kun fastsætter de nærmere betingelser for anvendelsen af dataene i bilaget.

66. Indledningsvis skal det fastslås, at direktivets artikel 6, stk. 4, er uklart formuleret. På den ene side nævnes heri kun de formål, som Nederlandene påberåber sig til støtte for undtagelser, med henblik på at de personkredse, der i det hele taget må behandle trafik- og debiteringsdata. Dette taler for Kommissionens fortolkning, hvorefter der kun er tale om en fastsættelse af de nærmere betingelser for anvendelsen af stk. 2 og 3. På den anden side nævnes i stk. 4 med »trafikstyring«, »henvendelser fra kunder« og »opsporing af svig« formål, som ikke forekommer i stk. 2 og 3. Desuden hedder det videre i stk. 4, at »[behandlingen] skal begrænses til det for sådanne aktiviteter strengt nødvendige«, hvilket således indebærer, at behandling af data til disse formål er tilladt, såfremt det er nødvendigt. Dette taler på sin side for Nederlandenes fortolkning, hvorefter der er tale om yderligere undtagelser. Da omtalen af disse formål og begrænsningen af anvendelsen til det strengt nødvendige vil gøre en fortolkning som Kommissionens meningsløs, lægges det – ligesom Nederlandene – til grund, at stk. 4 også skal muliggøre behandling af data til disse formål.

67. Stk. 4 er derfor ikke begrænset til, som Kommissionen mener, at fastsætte de nærmere betingelser, men udgør i det mindste også en undtagelse. Der rejser sig imidlertid dermed det spørgsmål, hvilke data stk. 4 giver mulighed for at anvende, dvs. om stk. 4 – ligesom stk. 2 – indeholder en »ægte undtagelse« til forpligtelsen til sletning eller anonymisering i stk. 1, eller om det – ligesom stk. 3 – kun foreskriver en yderligere uægte undtagelse. Hvis ordlyden i direktivets artikel 6, stk. 4, tillader behandling af »trafik- og debiteringsdata« til de nævnte formål, er det afgørende kriterium, hvad der skal forstås ved »trafikdata« og »debiteringsdata« som omhandlet i stk. 4. Der er to fortolkningsmuligheder i denne henseende.

68. Den ene fortolkningsmulighed er at ligestille »trafikdataene« i stk. 4 med trafikdataene i stk. 1 og ligestille »debiteringsdataene« i stk. 4 med dataene »med henblik på debitering af abonnenten« i stk. 2, dvs. med dataene i bilaget. I dette tilfælde vil stk. 4 – helt i overensstemmelse med Nederlandenes opfattelse – ikke kun gøre det muligt at anvende dataene i bilaget, men som »ægte undtagelse« endvidere alle trafikdata i stk. 1. Direktivets artikel 6, stk. 4, ville i så fald give hjemmel til bestemmelsen i TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra d), e) og f).

69. Den anden fortolkningsmulighed er, at både »trafikdataene« og »debiteringsdataene« i stk. 4 alene henviser til dataene i bilaget. Dette er muligt, da dataene i bilaget som nævnt ovenfor ( ) dels består af trafikdata i henhold til stk. 1, dels af kundeoplysninger og anden information vedrørende afregningen. »Trafikdataene« i stk. 4 skal i så fald ligestilles med trafikdataene i bilaget, og »debiteringsdataene« i stk. 4 vil omfatte kundeoplysningerne og anden information vedrørende afregningen i bilaget. I dette tilfælde indeholder stk. 4 kun en »uægte undtagelse« til den grundlæggende forpligtelse i stk. 1, da ingen yderligere trafikdata vil blive undtaget fra forpligtelsen til sletning eller anonymisering, og kun de data i bilaget, der allerede er omfattet af undtagelserne, må anvendes til yderligere formål. Direktivets artikel 6, stk. 4, vil i så fald ikke give hjemmel til TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra d), e) og f).

70. For den første fortolkningsmulighed taler først og fremmest den klare struktur, som fremkommer ved en sådan fortolkning af direktivets artikel 6. Endvidere anførte Nederlandene under retsmødet, at selv om der i reglen også ved hjælp af trafikdata, der er gjort anonyme, kan sikres f.eks. en hensigtsmæssig trafikstyring, er det imidlertid nødvendigt at anvende ikke-anonymiserede trafikdata til en målrettet søgning, hvis f.eks. en abonnent anmelder en forstyrrelse eller en mistanke om svig. Også dette synes at tale for en fortolkning i overensstemmelse med det første alternativ.

71. I betragtning af følgerne af denne fortolkning er der imidlertid en vis grund til at tvivle på, om direktivets artikel 6 rent faktisk har denne struktur. Med denne fortolkning vil stk. 4 således – ligesom stk. 2 – foreskrive yderligere »ægte undtagelser« til forpligtelsen til sletning eller anonymisering i stk. 1. I modsætning til stk. 2 fastsætter stk. 4 imidlertid ikke nærmere, hvilke data der i så fald skal undtages fra forpligtelsen til sletning eller anonymisering, og der foreskrives endvidere – igen i modsætning til stk. 2 – ingen frist for anvendelsen af disse data. Begreberne »trafikstyring«, »henvendelser fra kunder« og »opsporing af svig« er heller ikke så entydige, at det klart kan udledes heraf, hvilke data der »for en sikkerheds skyld« ikke bør slettes, da det kunne blive nødvendigt at anvende dem til et af formålene; stk. 4 ville derfor med denne fortolkning på en vis måde indeholde en generel bestemmelse, som berøver princippet i stk. 1 enhver mening. I betragtning af direktivets mål, nemlig beskyttelsen af personoplysninger, synes det derfor tvivlsomt, om der på grundlag af den meget kortfattede henvisning i stk. 4 til trafikdata kan udledes en så vidtrækkende undtagelse fra princippet i stk. 1.

72. Hertil kommer, at Nederlandenes repræsentanter i deres bemærkninger vedrørende nødvendigheden af at anvende trafikdata kun har henvist til abonnentnummeret. Anvendelsen af abonnentnumre og de øvrige data i bilaget til direktivet vil imidlertid også være sikret i forbindelse med det andet fortolkningsalternativ. Det har ikke været muligt for Nederlandene at godtgøre, hvorfor det til formålene i stk. 4 er nødvendigt at anvende yderligere trafikdata i stk. 1, ud over den omfattende liste i bilaget til direktivet. Såfremt det andet fortolkningsalternativ, der som »uægte undtagelse« er i overensstemmelse med direktivets mål om beskyttelse af personoplysninger, derfor også opfylder behovene i praksis, bør det foretrækkes. For denne fortolkning taler endelig også de fortolkningsprincipper, hvorefter princippet (om beskyttelse af personoplysningerne i stk. 1) – om muligt – skal fortolkes bredt og undtagelserne (i de efterfølgende stykker) indskrænkende.

73. Desuden er der for formålene i stk. 4 mulighed for både at anvende de anonymiserede trafikdata i stk. 1 og – f.eks. til opsporing af svig – at behandle ikke-anonymiserede trafikdata under samtalen, da der ifølge stk. 1 først er en forpligtelse til sletning og anonymisering efter samtalens afslutning.

74. Direktivets artikel 6, stk. 4, skal derfor fortolkes således, at den gør det muligt for den personkreds, der er angivet deri, kun at behandle dataene i bilaget med henblik på trafikstyring, henvendelser fra kunder og opsporing af svig, inden for rammerne af det, der er nødvendigt, og inden for den frist, som stk. 2 generelt fastsætter for anvendelsen af dataene i bilaget. For så vidt som stk. 4 derudover nævner formålene i stk. 2 og 3, skal det betragtes som en ensartet bestemmelse for alle nævnte formål, dvs. stk. 4 fastsætter, som Kommissionen har anført, de nærmere betingelser for anvendelsen af stk. 2 og 3 ved at afgrænse den personkreds, som har ret til at behandle data, og omfanget af den tilladte anvendelse.

75. I modsætning hertil begrænser ordlyden af TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra d), e) og f), ikke anvendelsen til dataene i bilaget til direktivet, der kun kan anvendes tidsbegrænset, men tillader tidsubegrænset den fulde anvendelse af alle trafikdata i henholdsvis TKL’s artikel 11.5, stk. 1, og direktivets artikel 6, stk. 1. Endvidere indeholder TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra d), e) og f), ingen begrænsning med hensyn til anvendelsen af dataene til personkredsene i direktivets artikel 6, stk. 4, da en sådan begrænsning først skulle fastsættes i gennemførelsesbestemmelserne efter TKL’s artikel 11.5, stk. 3. Selv hvis direktivets artikel 6, stk. 4, og TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra d), e) og f), således skulle være ens med hensyn til formålene med og omfanget af den tilladte anvendelse af data, går ordlyden af telekommunikationsloven dog klart ud over den anvendelse, der er tilladt i henhold til direktivet, og opfylder ikke Domstolens krav om, at direktivet skal gennemføres på en tilstrækkelig klar og præcis måde ( ).

76. På baggrund heraf er TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra d), e) og f), derfor ikke en korrekt gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 4.

iv) Direktivets artikel 6, stk. 5, og TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra c)

77. Formuleringen »berører ikke« i direktivets artikel 6, stk. 5, giver kun mening, såfremt den forstås på den måde, at den efterfølgende tekst i stk. 5 fastsætter undtagelser til bestemmelserne i direktivets artikel 6, stk. 1-4. Til forskel fra bestemmelserne i de foregående stk. 1-4 skal stk. 5 således gøre det muligt for en yderligere personkreds (de kompetente myndigheder) til et bestemt formål (bilæggelse af tvister) i en bestemt form (kun med henblik på indhentning af oplysninger, ikke behandling) at anvende »trafik- og debiteringsdata«.

78. Når TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra c), giver mulighed for at anvende alle trafikdata med henblik på bilæggelse af tvister, er formålet ganske vist i overensstemmelse med formålet med direktivets artikel 6, stk. 5, men begrænser uden gennemførelsesbestemmelser hverken kredsen af bemyndigede personer eller anvendelsens form, således som det er fastsat i direktivet. Allerede derfor er direktivet ikke gennemført på en tilstrækkelig klar og præcis måde, som er i overensstemmelse med Domstolens krav ( ).

79. Også med hensyn til direktivets artikel 6, stk. 5, er parterne frem for alt uenige om fortolkningen af henvisningen i stk. 5 til »trafik- og debiteringsdata« og følgerne af denne fortolkning for den nederlandske lovgivning. Også i denne henseende giver bestemmelsen i TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra c), nemlig mulighed for at anvende alle data i henholdsvis TKL’s artikel 11.5, stk. 1, og direktivets artikel 6, stk. 1, hvilket kan indebære en yderligere tilsidesættelse af direktivet.

80. Dermed foreligger der med hensyn til stk. 5 samme problematik som tidligere i forbindelse med stk. 4, og der er mulighed for samme fortolkningsalternativer, nemlig for det første at fortolke stk. 5 som en »ægte undtagelse« til stk. 1, som giver personkredsen i stk. 5 mulighed for at få et omfattende kendskab til data med henblik på bilæggelsen af tvister, eller for det andet at fortolke stk. 5 som en »uægte undtagelse« til stk. 1, som kun giver personkredsen i stk. 5 mulighed for at få kendskab til dataene i bilaget ( ).

81. Såfremt det første fortolkningsalternativ, den »ægte undtagelse«, undersøges nærmere, er problemet med at fastslå, hvilke data der ikke skal slettes eller gøres anonyme, større end i forbindelse med direktivets artikel 6, stk. 4. Med formuleringen »med henblik på bilæggelse af tvister« opstiller stk. 5 kun et »rammeformål«, som kræver nærmere belysning. Det er nemlig først i tilfælde af en tvist, at det bliver klart, hvilke data der er relevante for vurderingen. Men i betragtning af de forskelligartede tvister, som på grund af formuleringen »navnlig« heller ikke er begrænset til »samtrafik eller debitering«, kan egentlig enhver form for data blive relevant.

82. Hvis man nemlig betragter direktivets artikel 6, stk. 5, som en ægte undtagelse til direktivets artikel 6, stk. 1, er der ikke længere noget tilbage af princippet om sletning eller anonymisering af trafikdata i stk. 1: Alle data vil skulle opbevares med henblik på bilæggelse af eventuelle senere tvister. Denne fortolkning vil berøve hele bestemmelsen i direktivets artikel 6 enhver mening, og vil hverken være forenelig med direktivets målsætning om beskyttelse af personoplysninger eller med principperne om forholdet mellem regel og undtagelse. Den må derfor forkastes.

83. Tilbage står således kun den anden fortolkningsvariant, hvorefter formålet med undtagelsen i direktivets artikel 6, stk. 5, må være, foruden personkredsen i stk. 4, også at gøre det muligt for sagsbehandlere hos de kompetente myndigheder at få kendskab til dataene i bilaget med henblik på bilæggelsen af tvister, hvilket derfor går videre end formålene i stk. 2-4. Der kan derved ikke være tale om en konflikt med hensyn til frister, da dataene i bilaget i henhold til stk. 2 kan behandles indtil udløbet af den lovhjemlede forældelsesfrist.

84. Ordlyden af TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra c), tillader imidlertid som nævnt tidsubegrænset den fulde anvendelse af alle trafikdata i henholdsvis TKL’s artikel 11.5, stk. 1, og direktivets artikel 6, stk. 1. Der foreligger derfor endnu en tilsidesættelse af bestemmelserne i direktivet.

85. På baggrund heraf er TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra c), derfor ikke en korrekt gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 5.

v) Direktivets artikel 6, stk. 2-5, og TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra g)

86. Henvisningen i TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra g), til, at trafikdata kan behandles, hvis det er tilladt ved eller i henhold til lov, har intet sidestykke i direktivets artikel 6. Da direktivet imidlertid ikke tillader yderligere undtagelser fra den grundlæggende forpligtelse til sletning eller anonymisering end de undtagelser, der allerede er behandlet, kan henvisningen i TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra g), kun være i overensstemmelse med direktivet, hvis den sikrer, at også de lovbestemmelser, som den henviser til, er i overensstemmelse med en af undtagelserne i direktivets artikel 6, stk. 2-5. Bestemmelsens ordlyd er imidlertid ikke tilstrækkelig klar og præcis, således som det kræves af Domstolen ved gennemførelsen af direktiver ( ).

87. På baggrund heraf er TKL’s artikel 11.5, stk. 2, litra g), derfor ikke en korrekt gennemførelse af direktivets artikel 6, stk. 2-5.

3. Gennemførelse af direktivets artikel 6 gennem TKL’s artikel 11.5, stk. 3

a) Parternes standpunkter

88. Kommissionen mener, at der foreligger et traktatbrud, idet TKL’s artikel 11.5, stk. 3, foreskriver, at der skal udstedes gennemførelsesbestemmelser til TKL’s artikel 11.5, men at sådanne gennemførelsesbestemmelser ikke er blevet udstedt eller ikke er blevet meddelt Kommissionen.

89. Nederlandene erkender ganske vist, at de pågældende gennemførelsesbestemmelser ikke er blevet udstedt. Samtidig er Nederlandene af den opfattelse, at sagen skal afvises på dette punkt, da behovet for at udstede disse bestemmelser i mellemtiden er bortfaldet. Direktiv 2002/58, som pr. 31. oktober 2003 skal erstatte det omtvistede direktiv 97/66 og allerede inden dette tidspunkt kan gennemføres af Nederlandene, er således blevet vedtaget i mellemtiden. På den baggrund har den nederlandske regering besluttet, at det lovforslag, som stadig er under behandling, og som oprindeligt havde til formål at gennemføre direktiv 97/66, fremover skal gennemføre direktiv 2002/58. Dette er navnlig muligt, da artikel 6 i begge direktiver i det væsentlige er enslydende, og artikel 6 i direktiv 2002/58 endog har et højere beskyttelsesniveau end artikel 6 i direktiv 97/66. Ved allerede at gennemføre artikel 6 i (det efterfølgende) direktiv 2002/58 fritages Nederlandene imidlertid ipso facto fra forpligtelsen til at skulle gennemføre artikel 6 i direktiv 97/66. Kommissionens klagepunkt er således uden genstand. Sagen skal derfor afvises i denne henseende.

b) Stillingtagen

90. Det bemærkes indledningsvis, at Kommissionens foreliggende klagepunkt vedrørende TKL’s artikel 11.5, stk. 3, er et selvstændigt anbringende og ikke kun en ren gentagelse af klagepunktet vedrørende TKL’s artikel 11.5, stk. 1. Henvisningen til gennemførelsesbestemmelser i TKL’s artikel 11.5, stk. 1, vedrører således udelukkende spørgsmålet om, hvilke data der ifølge direktivets artikel 6, stk. 1, skal slettes, mens gennemførelsesbestemmelserne i TKL’s artikel 11.5, stk. 3, endvidere skal give mulighed for detaljerede bestemmelser vedrørende TKL’s artikel 11.5, stk. 2, og således vedrører hele anvendelsesområdet for direktivets artikel 6.

91. Det er ubestridt, at Nederlandene på det relevante tidspunkt ikke har udstedt gennemførelsesbestemmelserne til TKL’s artikel 11.5, stk. 3. Dette ville kun være uden betydning, hvis lovbestemmelsen allerede garanterede en tilstrækkelig gennemførelse af direktivet. På grundlag af ovenstående er dette imidlertid netop ikke tilfældet. De gennemførelsesbestemmelser, der endnu ikke er udstedt, havde – for så vidt som lovteksten kan fortolkes – i det mindste delvist kunnet ændre dette og havde dermed været relevant for en endelig vurdering. For så vidt skal ifølge Domstolens faste praksis ( ) også den manglende udstedelse af gennemførelsesbestemmelser anses for traktatbrud.

92. Nederlandenes argumenter rejser nu det spørgsmål, om denne grundlæggende vurdering ændres som følge af vedtagelsen af direktiv 2002/58, eller med andre ord, om de forudgående virkninger af direktiv 2002/58 i det mindste begrænser Nederlandenes forpligtelse til at gennemføre artikel 6 i direktiv 97/66 fuldstændigt.

93. Dette er klart ikke tilfældet. Allerede ifølge ordlyden af direktiv 2002/58 skulle direktiv 97/66 først træde ud af kraft pr. 31. oktober 2003 og således være gældende ret indtil da. Alene af den grund fritager direktiv 2002/58 ikke, inden udløbet af gennemførelsesfristen, Nederlandene for dets forpligtelser i henhold til direktiv 97/66. Endvidere er artikel 6 i begge direktiver – som Nederlandene selv med rette har konstateret – i det væsentlige enslydende, således at en gennemførelse af artikel 6 i direktiv 97/66 samtidig havde været i det mindste en delvis gennemførelse af direktiv 2002/58. Ifølge Domstolens praksis vil et nyt direktiv, som medfører en væsentlig ændring af retstilstanden, ikke påvirke de forpligtelser, medlemsstaterne har ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse ( ). Medlemsstaterne har derfor under ingen omstændigheder ret til at tilsidesætte gældende fællesskabsret under påberåbelse af fremtidig fællesskabsret.

94. Indtil direktiv 2002/58 trådte i kraft, var der derfor en forpligtelse til at gennemføre artikel 6 i direktiv 97/66 fuldstændigt. Nederlandene havde kunnet gøre dette både gennem en lovændring og gennem udstedelse af gennemførelsesbestemmelser. Da der imidlertid ikke har fundet nogen ændring af retstilstanden sted, ændrer det heller ikke ved vurderingen af traktatbruddet.

95. Dermed foreligger der også et traktatbrud med hensyn til gennemførelsen af direktivets artikel 6 ved TKL’s artikel 11.5, stk. 3.

4. Sammenfattende konklusioner

96. Det fastslås derfor, at Nederlandene ikke har udstedt love og administrative bestemmelser for at gennemføre direktivets artikel 9, at direktivets artikel 6, stk. 1, ikke er gennemført fuldstændigt og korrekt, og at direktivets artikel 6 som helhed ikke er gennemført fuldstændigt, da gennemførelsesbestemmelserne i TKL’s artikel 11.5, stk. 3, ikke er udstedt. Der skal derfor gives Kommissionen medhold i denne henseende. Sagen afvises derimod, for så vidt som Kommissionen har gjort gældende, at Nederlandene ikke har gennemført direktivets artikel 6, stk. 2-5, korrekt ved TKL’s artikel 11.5, stk. 2; uanset konstateringerne i den subsidiære stillingtagen har Kommissionen nemlig ikke tilstrækkeligt klart opretholdt dette anbringende i sin begrundede udtalelse.

VI – Sagens omkostninger

97. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis modparten har nedlagt påstand herom. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 5, bærer hver part sine egne omkostninger, hvis der ikke er nedlagt påstand om sagens omkostninger.

98. Da Kommissionen i den foreliggende sag har nedlagt påstand i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, og Kongeriget Nederlandene ifølge ovenstående betragtninger har tabt sagen med hensyn til tre af Kommissionens fire anbringender, pålægges det Kongeriget Nederlandene at betale tre fjerdedele af Kommissionens omkostninger. Da Nederlandene ikke har nedlagt påstand om tilkendelse af omkostninger, skal parterne i øvrigt selv bære deres egne omkostninger.

VII – Forslag til afgørelse

99. Jeg foreslår derfor Domstolen, at træffe følgende afgørelse:

»1) Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, idet det ikke har udstedt love og administrative bestemmelser for at gennemføre artikel 9 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/66/EF af 15. december 1997 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred inden for telesektoren, idet det ikke har gennemført artikel 6, stk. 1, i dette direktiv fuldstændigt og korrekt i national ret, og idet det ikke har udstedt alle nødvendige love og administrative bestemmelser for at gennemføre artikel 6 i dette direktiv. I øvrigt afvises sagen.

2) Kongeriget Nederlandene bærer sine egne omkostninger og betaler tre fjerdedele af Kommissionens omkostninger. I øvrigt bærer Kommissionen sine egne omkostninger.«