Forslag til afgørelse fra generaladvokat Geelhoed fremsat den 7. marts 2002. - Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Kongeriget Spanien. - Traktatbrud - statsstøtte - forordning (EF) nr.1013/97 - støtte til statsejede skibsværfter - Kommissionens beslutning 2000/131/EF om tilbagesøgning - manglende gennemførelse. - Sag C-404/00.



Samling af Afgørelser 2003 side I-06695



Generaladvokatens forslag til afgørelse

1. Kommissionen har i denne sag nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 4, EF samt i henhold til artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning 2000/131/EF af 26. oktober 1999 om støtte til visse statsejede skibsværfter (herefter »beslutningen af 1999«), hvorved Kommissionen erklærede støtten ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, idet Kongeriget Spanien ikke inden for den fastsatte frist har truffet de fornødne foranstaltninger til at efterkomme beslutningen.

I - Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger

2. Jeg har indgående redegjort for sagens omstændigheder i punkt 2-12 i mit forslag til afgørelse af 11. oktober 2001 i sagen Spanien mod Kommissionen (sag C-36/00), hvortil jeg af hensyn til kortfattetheden skal henvise.

3. Kommissionen vedtog beslutningen af 1999, efter at have draget den konklusion, at den statsstøtte af fiskal karakter, som Kongeriget Spanien havde ydet til statsejede værfter i Spanien, var ulovlig. Følgende bestemmelser er relevante i beslutningen:

»Artikel 1

Den statsstøtte på [110 892 743,38] EUR (18 451 mia. ESP), som Spanien har ydet til landets statsejede skibsværfter, er uforenelig med fællesmarkedet.

Artikel 2

1. Spanien træffer de fornødne foranstaltninger med henblik på at sikre, at den i artikel 1 nævnte støtte tilbagebetales.

2. Tilbagebetalingen sker i overensstemmelse med de i spansk lov fastsatte procedurer med tillæg af renter beregnet fra den dato, hvor støtten blev stillet til rådighed for modtageren, og indtil tilbagebetalingsdatoen. Renten beregnes efter den referencesats, der anvendes til beregning af subventionsækvivalenten af regionalstøtte.

Artikel 3

Spanien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, landet har truffet for at efterkomme den.«

4. Beslutningen af 1999 blev meddelt den spanske regering ved Kommissionens skrivelse af 2. december 1999. Ved skrivelse af 31. januar 2000 bekræftede den spanske regering modtagelsen heraf. Den spanske regering anførte i skrivelsen, at den havde indledt drøftelser med Abogacia del Estado (Statens Juridiske Tjeneste) og det spanske økonomi- og finansministerium) med henblik på at opnå enighed om ophævelsen og tilbagesøgningen af den støtte, som var blevet erklæret ulovlig. Den angav desuden, at den havde til hensigt at anlægge et søgsmål om annullation af beslutningen af 1999. Denne annullationspåstand var genstand for sagen Spanien mod Kommissionen, som jeg har nævnt tidligere.

5. Kommissionen anmodede ved skrivelse af 24. marts 2000 den spanske regering om at oplyse, hvilke foranstaltninger den havde truffet med henblik på at efterkomme beslutningen af 1999. Den spanske regering angav ved skrivelse af 25. april 2000, at Statens Juridiske Tjeneste i mellemtiden havde udarbejdet sin rapport, og at regeringen stadig afventede rapporter fra Økonomi- og Finansministeriet og Statsrådet.

6. Ved skrivelse af 23. maj 2000 anmodede Kommissionen på ny den spanske regering om oplysninger vedrørende de foranstaltninger, der i mellemtiden var truffet med henblik på at gennemføre beslutningen af 1999. I sit svar af 14. juni 2000 anmodede den spanske regering blot om endnu en forlængelse af fristen for fremsendelse af oplysninger om de foranstaltninger, som var truffet med henblik på at efterkomme beslutningen. Den spanske regering begrundede denne anmodning om udsættelse med »en nylig omstrukturering af den offentlige forvaltning«. Kommissionen afslog ved skrivelse af 22. juni 2000 at meddele en sådan udsættelse. Kommissionen anlagde herefter ved stævning af 25. oktober 2000, registreret på Domstolens Justitskontor den 7. december 2000, nærværende sag mod Kongeriget Spanien.

II - Retlige bemærkninger

7. Kommissionens argumentation er kortfattet. Kommissionen har anført, at selv om den spanske regering reelt har taget det første skridt til gennemførelse af beslutningen af 1999 ved at konsultere Økonomi- og Finansministeriet og Statens Juridiske Tjeneste, har den ikke efterfølgende truffet nogen foranstaltninger med henblik på at tilbagesøge støtten, hverken inden Kommissionens fremsendelse af skrivelsen af 22. juni 1999 eller senere.

8. Kommissionen har anført, at den spanske regering henset til Domstolens praksis på dette område ikke kan påberåbe sig en »absolut umulighed for at gennemføre beslutningen«. Kommissionen har videre anført, at det argument, som den spanske regering fremførte i skrivelsen af 25. april 2000, og hvorefter der bestod tvivl om, hvorvidt de skatter, der var erlagt af det støttebeløb, som tilfaldt hver enkelt skibsværft, efter national ret var fradragsberettiget i forbindelse med den tilbagebetaling, der var krævet ved beslutningen af 1999, ikke udgjorde et forhold, der gjorde beslutningens gennemførelse absolut umulig. Ifølge Kommissionen var der intet til hinder for at tilbagesøge støttebeløb inden fradrag af de skatter, der eventuelt skal opkræves heraf, med forbehold af tilbagebetaling af dette beløb, hvis det skulle vise sig nødvendigt efter Statsrådets udtalelse.

9. Kommissionen finder heller ikke, at argumentet om omstruktureringen af den offentlige forvaltning kan begrunde, at regeringen udsatte tilbagesøgningen af den ulovlige støtte. Ændringer i forvaltningen skaber ikke i sig selv en »absolut umulighed« efter Domstolens praksis. Den spanske regering har i skrivelsen af 14. juni 2000 ikke engang påvist, hvorledes denne omstrukturering kunne forsinke tilbagesøgningen af støtte.

10. Kommissionen har endelig anført, at den spanske regering ved udløbet af den fastsatte frist i beslutningen af 1999, nemlig to måneder efter dens meddelelse den 2. december 1999, ubestridt ikke havde truffet nogen foranstaltning til beslutningens gennemførelse. Regeringen havde heller ikke gennemført beslutningen efter den yderligere frist på 20 arbejdsdage, som var blevet indrømmet den af Kommissionen i dens skrivelse af 24. marts 2000.

11. Den spanske regering har fremført to argumenter, der ifølge den må føre til frifindelse.

12. Regeringen har først anført, at Kommissionen ikke havde givet den en rimelig frist, inden den fastslog, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat forpligtelsen til at gennemføre beslutningen af 1999 med alle de virkninger, som fulgte heraf. Regeringen har herved henvist til Kommissionens holdning over for Den Italienske Republik i de sager, hvori Domstolen afsagde dom den 4. april 1995, Kommissionen mod Italien (sag C-350/93, Sml. I, s. 699), og den 29. januar 1998, Kommissionen mod Italien (sag C-280/95, Sml. I, s. 259). I disse sager havde Kommissionen først efter henholdsvis fire og to år efter meddelelsen af de pågældende beslutninger krævet tilbagebetaling af den ulovligt ydede støtte.

13. Kommissionen anlagde traktatbrudssøgsmål i denne sag efter kun få måneder. Denne forskelsbehandling er efter den spanske regerings opfattelse så meget mere klar, eftersom Kommissionen - modsat af, hvad der var tilfældet i sagen Kommissionen mod Italien (sag C-280/95) - ikke under tildelingen af støtten havde fremsat nogen forudgående advarsel om, at den havde indvendinger mod den afgiftsmæssige særstøtte, som blev kendt ulovlig i beslutningen af 1999. Først efter, at hele støttebeløbet var blevet udbetalt og omstruktureringen af skibsværfterne, som støtten var ydet til, var fuldført, gjorde Kommissionen den spanske regering opmærksom på sine indvendinger. Den spanske regering har herved henvist til de anbringender, den har fremsat i sagen Spanien mod Kommissionen. Den fastslår, at Kommissionen har anlagt denne traktatbrudssag efter et usædvanligt og urimeligt kort tidsrum. De spanske myndigheder har ikke engang rådet over den nødvendige tid til at indhente de juridiske udtalelser, som de havde behov for vedrørende beslutningens gennemførelse, eller for vurderingen af de heraf følgende sociale konsekvenser.

14. Den spanske regering har dernæst anført, at der ikke forelå noget traktatbrud ved sagens anlæg, idet regeringen havde truffet alle de nødvendige foranstaltninger til at gennemføre beslutningen efter national ret. Regeringen har herved anført, at den tilbagesøgte støttes karakter ikke var klar efter national ret. Det var derfor nødvendigt for regeringen at konsultere Økonomi- og Finansministeriet herom. Dernæst måtte det afgøres, om den overskydende støtte skulle tilbagesøges ved en civilretlig eller ved en retlig procedure. Ifølge udtalelsen fra Statens Juridiske Tjeneste var det med henblik på sidstnævnte spørgsmål nødvendigt at anmode Statsrådet om en udtalelse. Den spanske regering har underrettet Kommissionen herom i sin skrivelse af 25. april 2000. Kommissionen reagerede ikke på de spanske myndigheders ønske om at følge de korrekte procedureregler efter national ret, men indrømmede alene Kongeriget Spanien en yderligere frist på 20 dage, inden den anlagde traktatbrudssøgsmålet.

15. For så vidt angår vurderingen af, om der må gives Kommissionen medhold, skal jeg alene behandle Kommissionens påstand, hvorefter den spanske regering ikke har gennemført beslutningen af 1999, idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til at tilbagesøge den ulovligt ydede støtte til de pågældende skibsværfter, eller ikke har truffet sådanne foranstaltninger inden for den fastsatte frist. Jeg skal udtrykkeligt her ikke behandle de spørgsmål, der er rejst i søgsmålet om annullation af beslutningen af 1999, som den spanske regering har anlagt i sagen Spanien mod Kommissionen. Jeg skal vedrørende denne sag henvise til mit forslag til afgørelse den 11. oktober 2001.

16. Jeg skal indledningsvis også bemærke, at annullationssøgsmålet Spanien mod Kommissionen i henhold til artikel 242 EF ikke har opsættende virkning. Domstolen kan ganske vist, hvis den finder, at omstændighederne kræver det, anordne udsættelse af gennemførelsen af den anfægtede retsakt. Kongeriget Spanien har dog ikke nedlagt påstand herom hverken i sagen Spanien mod Kommissionen eller i denne sag. Følgelig må beslutningen af 1999 i dens helhed anses for bindende for Kongeriget Spanien.

17. Forpligtelsen til at tilbagesøge en ulovligt ydet støtte forudsætter i henhold til Domstolens og Retten i Første Instans' faste praksis genoprettelse af den situation, der forelå inden tildelingen af den ulovlige støtte. Dette indebærer rent økonomisk, at alle fordele, der er ydet efter en ulovlig intervention fra myndighedernes side, og som fordrejer konkurrencen, skal ophæves. De strenge krav, som Domstolen har fastsat med hensyn til forpligtelsen for medlemsstaterne til at tilbagesøge en ulovligt ydet støtte, hviler også på dette formål. »Absolut umulighed« med hensyn til at gennemføre beslutningen korrekt er i henhold til Domstolen den eneste indsigelse, der kan gøres gældende .

18. En korrekt gennemførelse af beslutningen forudsætter ligeledes, at gennemførelsen sker inden for den fastsatte frist. Den frist, hvori genoprettelsen af de tidligere konkurrencevilkår, som er blevet fordrejet, skal finde sted, er klart ikke irrelevant ud fra et økonomisk synspunkt. Det er klart, at virksomheder på visse følsomme markeder, der har opnået ulovlig statsstøtte, i den grad kan have fordrejet konkurrencevilkårene, således at konkurrencestrukturen er permanent ændret. Dette er grunden til, at forpligtelsen til at overholde fristerne for tilbagesøgning af ulovligt ydet støtte også tjener den interesse, der er beskyttet ved artikel 87 EF, nemlig at undgå, at konkurrencen i Fællesskabet fordrejes. Jeg udleder heraf, at de strenge betingelser, som Domstolen har fastsat som begrundelse for ikke at have opfyldt forpligtelsen til tilbagesøgning eller ikke at have opfyldt den korrekt, også gælder i tilfælde, hvor gennemførelsen ikke sker inden for den fastsatte frist. Også i dette tilfælde finder kriteriet om »absolut umulighed« anvendelse.

19. Hvis man anvender dette kriterium, kan den spanske regerings anbringende om, at Kommissionen har anlagt nærværende traktatbrudssøgsmål urimeligt hurtigt og usædvanligt i sammenligning med dens holdning i andre tilfælde, ikke tiltrædes. Indholdet af dette anbringende kan ikke godtgøre, at gennemførelsen af beslutningen af 1999 inden for den fastsatte frist ikke kunne ske på grund af en »absolut umulighed«. Dette er efter min mening tilstrækkeligt til at fastslå, at dette anbringende må forkastes.

20. Jeg skal desuden gøre følgende bemærkninger. I henhold til artikel 88, stk. 1, første afsnit, EF kan Kommissionen direkte indbringe sagen for Domstolen, såfremt en medlemsstat ikke retter sig efter en beslutning rettet til den inden udløbet af den fastsatte frist. Intet i denne bestemmelse hindrer Kommissionen i strengt at påse, at de gennemførelsesfrister, den fastsætter i sine beslutninger til medlemsstaterne om at tilbagesøge ulovligt ydet støtte, overholdes. Som jeg har anført tidligere i punkt 18, er der vægtige argumenter til støtte for en sådan streng kontrol. Desuden fremgår det af Domstolens faste praksis, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig, at «Kommissionen har »tålt« et traktatbrud i en længere periode i andre tilfælde til at begrunde sit eget traktatbrud .

21. Den spanske regering har endelig fremført andre argumenter til støtte for sit anbringende, der er baseret på Kommissionens handlinger eller undladelser på det tidspunkt, hvor Kommissionen kontrollerede iværksættelsen af omstruktureringen af de statsejede skibsværfter og finansieringen ved offentlige midler. Disse argumenter har den spanske regering fremført i sagen Spanien mod Kommissionen for at anfægte gyldigheden af beslutningen af 1999. I denne sag, som vedrører gennemførelsen heraf, kan de ikke fremsættes med henblik på at begrunde det traktatbrud, som den spanske regering har begået.

22. Den spanske regering har i sit andet anbringende hovedsagelig anført, at den ikke kunne gennemføre beslutningen med den nødvendige omhu inden den frist på to måneder, der var fastsat, når henses til den usikkerhed og de retlige vanskeligheder, som tilbagesøgning af ulovlig støtte efter national ret indebar. Den spanske regering har til støtte herfor anført, at det var nødvendigt først at indhente en udtalelse fra Økonomi- og Finansministeriet og fra Statens Juridiske Tjeneste og Statsrådet.

23. Jeg mener heller ikke, at dette anbringende er begrundet.

24. Domstolen har konsekvent forkastet anbringender baseret på absolut umulighed, når medlemsstaterne alene henviste til erklæringer fremsat til Kommissionen vedrørende politiske og retlige vanskeligheder, som hindrede gennemførelsen af en beslutning uden at have truffet nogen konkret foranstaltning uanset dens formål over for de pågældende virksomheder med henblik på at opnå tilbagebetaling af støtten og uden at have forelagt Kommissionen andre forslag til at løse de herved opståede problemer. Et anbringende om absolut umulighed for at gennemføre en beslutning inden for en frist kan altså ikke baseres alene på en formodning om, at der kan opstå problemer. Et sådant anbringende skal tværtimod støttes af bevis for, at der er gjort forsøg på tilbagebetaling i god tro i snævert samarbejde med Kommissionen i henhold til artikel 10 EF med henblik på at overvinde eventuelle hindringer, hvilket forsøg har været uden resultat.

25. Det andet anbringende, som den spanske regering har fremført i sagen, skal bedømmes ud fra de strenge betingelser, som generaladvokat Fennelly har sammenfattet i sit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Italien (sag C-280/95) under henvisning til Domstolens praksis .

26. Den korrespondance, der siden den 2. december 1999 fandt sted mellem den spanske regering og Kommissionen, viser alene, at regeringen konsulterede tre instanser med henblik på eventuelle retlige problemer, der kunne opstå ved gennemførelsen af beslutningen. Regeringen anmodede derfor, skønt fristen for gennemførelsen af beslutningen, nemlig den 2. februar 2000, var klart overskredet, to gange om en udsættelse heraf i sine skrivelser af henholdsvis 25. april og 14. juni 2000.

27. De skrivelser, som den spanske regering fremsendte, indeholder intet konkret forsøg på at tilbagesøge den ulovlige støtte hos de statsejede skibsværfter eller det statslige organ, de henhørte under. Et sådant forsøg kunne ikke være forbundet med særlige vanskeligheder, når henses til, at de pågældende skibsværfter er offentlige virksomheder, der kontrolleres af et statsligt selskab. Det fremgår heller ikke af nævnte korrespondance, at regeringen har udvist en særlig agtpågivenhed, da den henvendte sig til disse tre instanser, f.eks. ved at ledsage sine anmodninger om udtalelser med en angivelse af, at de var vigtige, eller ved fastsættelse af en frist for besvarelsen heraf.

28. Det argument, den spanske regering har fremført mere end seks måneder efter beslutningens meddelelse, den 2. december 1999, og hvorefter forsinkelsen beroede på en omstrukturering af forvaltningen, giver heller ikke indtryk af nogen særlig interesse fra dennes side. Modsat en normal erhvervsdrivende, som kan »lukke sin butik«, skal den offentlige forvaltning fortsat opfylde sine forpligtelser, også i tilfælde af en intern omstrukturering. Dette gælder også, når forvaltningens forpligtelser følger af fællesskabsretten.

29. På grundlag af det anførte må jeg fastslå, at den spanske regerings andet anbringende heller ikke kan tiltrædes, og at der må gives Kommissionen medhold i dens påstand om, at Kongeriget Spanien har tilsidesat forpligtelsen til at gennemføre beslutningen af 1999.

30. Jeg skal endvidere bemærke, at det ikke efter en gennemgang af sagens akter fremgår, at den spanske regering har truffet nogen konkret foranstaltning med henblik på beslutningens gennemførelse, før end Kommissionen anlagde nærværende sag ved stævning af 25. oktober 2000. Den spanske regering har til sit forsvar alene fremført en række problemer og retlige komplikationer, der i henhold til spansk ret hindrede beslutningens gennemførelse. Sagens akter indeholder intet spor af en henvendelse, begrundet eller ikke, til de pågældende virksomheder. Det fremgår heller ikke af sagens akter, at den spanske regering efter juni 2000 har forsøgt med Kommissionens hjælp og støtte at finde en rimelig løsning, der effektivt kunne ophæve de konkurrencefordele, som de pågældende skibsværfter stadig havde på grund af den støtte, der var erklæret ulovlig.

31. Kommissionen har i sin stævning også nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at bære sagens omkostninger. Da Kommissionen har fået medhold i sin påstand, må i henhold til procesreglementets artikel 69 den spanske regering tilpligtes at betale sagens omkostninger.

III - Forslag til afgørelse

På grundlag af det anførte skal jeg foreslå Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1) Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 249, stk. 4, EF samt i henhold til artikel 2 og 3 i Kommissionens beslutning 2000/131/EF af 26. oktober 1999 om Spaniens statsstøtte til statsejede skibsværfter, hvorved Kommissionen erklærede denne støtte tildelt statsejede skibsværfter ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, idet Kongeriget Spanien ikke inden for den fastsatte frist har truffet de fornødne foranstaltninger til at efterkomme beslutningen.

2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.«